Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 54/01
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2002-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 630  Obrót towarami z zagranicą, należności celne i ochrona przed nadmiernym  przywozem towaru na polski obszar celny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 pkt 7, art. 275 par. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 23 poz. 117
law: Ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny.
Teza: 1. Siedzibą urzędu celnego, którego funkcjonariusze przeprowadzili czynności służbowe w "miejscu uznanym", jest miasto, a nie adres tego urzędu.

2. Dopuszczalne jest odwoływanie się przez sądy do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w dziedzinie prawa Unii Europejskiej będącego przedmiotem działań dostosowawczych polskiego ustawodawcy, o ile uprzednio zostanie przedstawiona rozwinięta i wystarczająca argumentacja prawna w oparciu o przepisy prawa polskiego.

TEZY

1. Siedzibą urzędu celnego, którego funkcjonariusze przeprowadzili czynności służbowe w "miejscu uznanym", jest miasto, a nie adres tego urzędu.

2. Dopuszczalne jest odwoływanie się przez sądy do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w dziedzinie prawa Unii Europejskiej będącego przedmiotem działań dostosowawczych polskiego ustawodawcy, o ile uprzednio zostanie przedstawiona rozwinięta i wystarczająca argumentacja prawna w oparciu o przepisy prawa polskiego.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi "S." spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł w W. z dnia 27 października 1999 r. (...) w przedmiocie wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej po rozpoznaniu w Izbie Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w dniu 18 stycznia 2002 r. rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2000 r., V SA 2690/99 - oddala rewizję nadzwyczajną.


UZASADNIENIE

Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 27.10.1999 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 9.07.1999 r. (...) którą wymierzono Spółce z o.o. "S." opłatę manipulacyjną dodatkową za wykonywanie czynności służbowych poza siedzibą urzędu celnego w łącznej kwocie 480 zł. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia powołano art. 233 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ w zw. z art. 262 oraz art. 275 par. 4 pkt 5 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny /Dz.U. nr 23 poz. 117 ze zm./ oraz par. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne /Dz.U. nr 139 poz. 937 ze zm./ w związku z par. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 1999 r. /Dz.U. nr 38 poz. 366/.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że w dniu 9.07. 1999 r. na terenie siedziby "S." ul. G. 228 w W. wykonywane były czynności służbowe przez funkcjonariuszy celnych. W związku z powyższym Dyrektor Urzędu Celnego wymierzył opłatę manipulacyjną dodatkową.

W wyniku odwołania od powyższej decyzji, Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i uznał, że pobieranie opłaty manipulacyjnej zgodne jest z treścią art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego. W myśl art. 3 par. 1 pkt 7 tego Kodeksu "miejsce wyznaczone lub uznane przez organ celny oznacza inne, niż urząd celny miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego". W związku z tym zasadne stało się pobieranie opłat manipulacyjnych dodatkowych za czynności służbowe funkcjonariuszy celnych wykonywane w tych miejscach, o ile czynności te były dokonywane na wniosek osoby zainteresowanej. Organy celne uznały, że siedziba Spółki z o.o. "S." jest innym miejscem, o którym mowa w art. 3 par. 1 pkt 7 Kodeksu celnego i w związku z tym za czynności służbowe funkcjonariuszy celnych wykonane poza urzędem celnym pobierana jest opłata, która ma charakter rekompensaty za fakt wykonywania poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego czynności służbowych, które co do zasady powinny być wykonywane w urzędzie celnym i w godzinach urzędowania. Urzędem tym jest jednostka organizacyjna administracji celnej, w której mogą być dokonane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego. Definicja ta zawarta jest w art. 3 par. 1 pkt 21 Kodeksu celnego.

Zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Ceł istota i zasada pracy jednostek administracji celnej, tak jak innych organów administracji, polega na przyjmowaniu i załatwianiu interesów w miejscu urzędowania, nie zaś na udawaniu się przez funkcjonariuszy, w celu dokonywania czynności służbowych, do miejsc postulowanych przez klientów. Protokół czynności wykonywanych poza miejscem lub czasem urzędowania, podpisany przez przedstawiciela strony jest dokumentem stanowiącym podstawę wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej, o której mowa w art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego.

W skardze na powyższą decyzję Spółka z o.o. "S." zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w sprawach celnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 187 par. 1 oraz 191 ustawy z dnia 29.08.1997 r. -Ordynacja podatkowa w związku z art. 262 ustawy z dnia 9.01.1997 r. - Kodeks celny oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 275 par. 4 pkt 5 w związku z art. 36 par. 1 i art. 39 Kodeksu celnego; wskazując na powyższe podstawy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej spółki miejsce przy ul. G. 228 w W. jest adresem, pod którym mieści się "miejsce uznane za miejsce odpraw celnych S.", utworzone za zgodą organów celnych. Zgodnie z treścią art. 36 par. 1 i 2 oraz art. 39 Kodeksu celnego na osobę wprowadzającą towar na polski obszar celny lub osobę przejmującą odpowiedzialność za te towary nałożono obowiązek dostarczenia ich do granicznego urzędu celnego albo miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny oraz przedstawienia tych towarów organowi celnemu.

Organ celny, wbrew powołanym przepisom nie uznał jej siedziby za "miejsce uznane", mimo że dostarczyła tam towary w celu przedstawienia ich temu organowi. "Miejsca uznane" przez organy celne posiadają tzw. numery statystyczne wyróżniające je jako jednostki organizacyjne podległe organom celnym, np. MU "S." ul. G. 228 posiada nr (...) i jest podporządkowane pod Oddział Celny IX w B. o numerze statystycznym (...).

Zdaniem skarżącej spółki organy celne stosują niewłaściwą interpretację przepisów Kodeksu celnego. Zgodnie z interpretacją przepisów dokonaną przez organy celne w publikacji pt. "Wytyczne GUC do stosowania art. 275 par. 4 pkt 5 ustawy - Kodeks celny" - Biuletyn celny z dnia 5.08.1999 r. - wykonywanie czynności służbowych przez funkcjonariuszy celnych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego w "miejscu wyznaczonym", w którym mogą być wykonywane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego, nie podlega opłacie manipulacyjnej dodatkowej.

Natomiast te same czynności dokonywane w "miejscu uznanym" przez organ celny podlegają opłacie manipulacyjnej dodatkowej jedynie z tego powodu, że podmiot prowadzący "miejsce uznane" zmuszony jest występować z wnioskiem do organu celnego o delegowanie funkcjonariuszy celnych dla dokonania czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego. Przyjmując taka interpretację przepisów, zdaniem skargi należy stwierdzić, że gdy podmiot prowadzący "miejsce uznane" nie wystąpi do organu celnego o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych dla wykonania czynności przewidzianych przepisami prawa celnego, dostarczone do tego miejsca towary nie zostaną przedstawione organowi celnemu. Według strony skarżącej, żaden z przepisów Kodeksu celnego nie stanowi, że czynności przewidziane w przepisach prawa celnego dokonywane w "miejscu wyznaczonym" lub w "miejscu uznanym" przez organy celne wykonywane są na wniosek osoby zainteresowanej. O błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego świadczy, zdaniem skarżącej spółki, fakt utworzenia do dnia dzisiejszego kilkudziesięciu "miejsc uznanych", w których pobiera się wymuszone opłaty manipulacyjne dodatkowe oraz brak chociażby jednego "miejsca wyznaczonego", w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2000 r. V SA 2690/99 uchylił zaskarżona decyzję oraz utrzymanej nią w mocy decyzję dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 9 lipca 1999 r.

W ocenie Sądu Kodeks celny wprowadziła obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej za wykonywanie na wniosek osoby zainteresowanej czynności służbowych, poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego /art. 275 par. 4 pkt 5/. Opłata ta nie jest związana z czynnościami kontroli celnej, gdyż te podlegają z mocy art. 275 par. 3 pkt 1 Kodeksu celnego opłatom manipulacyjnym.

Unormowanie zawarte w art. 275 par. 4 pkt 5 dotyczy sytuacji, gdy działania /świadczenia/ organu celnego podejmowane są w wyniku wykonywania na wniosek osoby zainteresowanej czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego.

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne /Dz.U. nr 139 poz. 937 ze zm./ stanowi w par. 7 pkt 5, że przy wykonywaniu na wniosek strony zainteresowanej czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego stawka manipulacyjna dodatkowa wynosi 30 zł za każdą rozpoczętą godzinę pracy funkcjonariusza celnego, w tym za czas niezbędny na dojazd oraz za opóźnienia i przerwy w ich wykonywaniu niezawinione przez funkcjonariusza celnego.

Środki finansowe uzyskane z tytułu opłat manipulacyjnych dodatkowych przeznaczone są na usprawnienie funkcjonowania organów celnych, premie dla funkcjonariuszy i pracowników, w szczególności dla tych, którzy przyczynili się bezpośrednio do wykrycia przestępstw lub wykroczeń celnych i dewizowych /art. 276 par. 3/.

Przepis art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego stanowi, że opłatę manipulacyjną dodatkową pobiera się za wykonywanie czynności służbowych poza siedzibą urzędu celnego. Definicja zawarta w art. 3 par. 1 pkt 21 wyjaśnia, że urząd celny oznacza jednostkę organizacyjną administracji celnej, w której mogą zostać dokonane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego.

Z treści powyższych przepisów wynika zdaniem organów celnych, że jeżeli czynności celne są dokonywane poza urzędem celnym lub poza czasem pracy choćby w urzędzie celnym, to pobiera się za nie opłaty manipulacyjne dodatkowe również wówczas gdy czynności te są dokonywane w miejscu wyznaczonym lub w miejscu uznanym w rozumieniu art. 3 par. 1 pkt 7 Kodeksu celnego.

Zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 8.10.1997 r. w sprawie warunków jakie musi spełniać miejsce wyznaczone lub uznane przez organ celny oraz wypadków, w których czynności przewidziane przepisami prawa celnego mogą być dokonywane w tym miejscu /M.P. nr 76 poz. 720/, określa tryb i warunki w jakich organ celny z urzędu lub na wniosek osoby może wyznaczyć lub uznać miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa.

Zgodnie z tym zarządzeniem strona skarżąca uzyskała decyzję z dnia 25.06.1998 r., w której Urząd Celny w W. uznał proponowane miejsce przy ul. G. 228 w W. za spełniające wymagania do dokonywania czynności przewidzianych przepisami Kodeksu celnego. W świetle powyższych okoliczności stan faktyczny w sprawie, zdaniem organów celnych, wyczerpuje elementy normy prawnej zawartej w art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego, uzasadniającym wymierzenie opłaty manipulacyjnej dodatkowej.

Powyższe stanowisko budzi - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasadnicze wątpliwości co do jego prawidłowości.

Przede wszystkim art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego posługuje się pojęciem "siedziba urzędu celnego". Natomiast definicja zawarta w art. 3 par. 1 pkt 21 określa co to jest "urząd celny". Treść tych pojęć jest różna. Poza powyższymi przepisami istotna jest treść rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib /Dz.U. nr 162 poz. 1122/. Tym aktem prawnym utworzono Urząd Celny w W., w związku z czym Sąd uznał, że siedzibą tego urzędu jest W. według podziału administracyjnego kraju, a nie jego konkretny adres określający ulicę, numer domu i lokalu. Jeżeli więc miejsce wyznaczone lub uznane mieści się na terenie siedziby urzędu celnego określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. /Dz.U. nr 162 poz. 1122/, brak jest podstaw, aby w oparciu o art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego wymierzać opłaty manipulacyjne dodatkowe.

Sąd wskazał na pewną niekonsekwencję Głównego Urzędu Ceł w interpretacji tego przepisu. W wytycznych GUC co do stosowania art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego zaleca się identyfikacje miejsca urzędowania z pojęciem "siedziby". Jednocześnie pobieranie opłat manipulacyjnych dodatkowych wytyczne ograniczają do przypadków oddelegowania funkcjonariuszy do "miejsc uznanych" na wniosek strony. W tych samych wytycznych stwierdza się, że w "miejscach wyznaczonych" funkcjonariusze działają z urzędu i nie wymierza się opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Wytyczne dokonując tej interpretacji przepisu art. 275 par. 4 pkt 5, nie powołują się na inne akty prawne, które uzasadniałyby taka interpretację, zwłaszcza, że zarządzenie z dnia 8 października 1997 r. /M.P. nr 76 poz. 720/ nie zawiera treści, które pozwoliłyby na taką wykład nie.

Sąd podniósł, że niezbędną przesłanką zastosowania art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego jest wykonanie czynności na wniosek osoby zainteresowanej. Wniosek ten powinien być wynikiem wyrażenia swobodnej woli i autentycznego interesu klienta. Tymczasem w tym przypadku, jak twierdzi skarżący, wniosek ten był wywołany faktem, że pod adresem, w którym mieści się Urząd Celny nie ma możliwości technicznych dokonania sprawnej odprawy celnej, a nadto nie ma dotychczas zorganizowanych miejsc wyznaczonych, w których mogłyby zostać dokonane określone czynności. Ta sytuacja naraża stronę na dodatkowe koszty nie mające nic wspólnego z kosztami związanymi z odprawą celną.

W ocenie Sądu przewidziane w art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego opłaty odbiegają swoim charakterem od opłat określonych w pkt 1-4, których pobieranie ma raczej charakter represji za dokonanie naruszeń przepisów Kodeksu celnego. Niemniej ustalenie w omawianym przypadku dodatkowej opłaty manipulacyjnej w kwocie stałej określonej godzinowo musi dotyczyć dodatkowej korzyści za usługę ponadstandardową dla składającego wniosek klienta, nie zaś stanowić wyłączną rekompensatę dla funkcjonariuszy celnych za wykonywanie czynności służbowych poza miejscem urzędowania. Gdyby bowiem opłata ta była uzależniona od kosztów dojazdu oraz szczególnie trudnych warunków dokonywania czynności służbowych - można by mówić o rekompensacie. Ze stanowiska Prezesa GUC takiego wniosku co do charakteru opłaty nie można wyprowadzić. Wręcz przeciwnie, organ celny twierdzi, że jest to opłata za wykonywanie czynności poza siedzibą urzędu, bez względu na to, że same czynności są opłacane odrębnie.

Sąd stwierdził, że powyższa wykładnia organów celnych nie jest zgodna również ze standardami europejskimi. W szeregu sprawach rozstrzyganych według prawa obowiązującego w Unii Europejskiej wyrażono pogląd, że zakazane są jakiekolwiek opłaty dodatkowe, niezależnie od ich wysokości, przeznaczenia, nawet nie nastawione na korzyść państwa, które je nakłada, i nie mające nawet dyskryminacyjnego charakteru /sprawa Komisja v. Italia - 24/68, Europejski Trybunał Sprawiedliwości 193/197//. Podobnie stwierdzono, że usługa, aby opłata za nią była dozwolona musi być zindywidualizowana, skierowana do konkretnego importera, a nie zgeneralizowana, ryczałtowa, [sprawa Ford Espana v. Hiszpania /170/88 Europejski Trybunał Sprawiedliwości 1989,2305/].

W ocenie Sądu dostosowanie prawa państw wchodzących do Unii Europejskiej następuje nie tylko poprzez zmiany legislacyjne, ale i poprzez interpretację sądową. Dlatego, zdaniem sądu, interpretacja art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego nie może mieć charakteru zwężającego, który uwzględnia wyłącznie interes funkcjonariuszy celnych, lecz musi to być związane również z interesem osoby zainteresowanej w uzyskaniu usługi w warunkach ponadstandardowych, za którą dodatkowo musi zapłacić. Inaczej strona będzie ponosiła podwójne opłaty w formie opłaty manipulacyjnej i opłaty manipulacyjnej dodatkowej za wykonanie czynności kontroli celnej, co byłoby sprzeczne z przytoczonymi wyżej standardami orzecznictwa w Unii Europejskiej.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił rażące naruszenie:

1/ art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego wobec dokonania wadliwej wykładni tego przepisu w wyniku ustalenia, że czynnościami służbowymi poza siedzibą urzędu celnego, o których mowa w tym przepisie, są tylko czynności dokonywane poza miejscowościami, w których siedziby mają urzędy celne, a także wobec dokonania wykładni rzeczonego przepisu w oderwaniu od innych przepisów prawa, w których jest mowa o "miejscach, w których dopuszcza się dokonywanie czynności przewidzianych przepisami prawa celnego", a w szczególności w oderwaniu od art. 3 par. 1 pkt 7 i art. 21 Kodeksu celnego i art. 277[13] tego Kodeksu,

2/ art. 22 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wobec uwzględnienia skargi mimo istnienia podstaw do jej oddalenia. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rzeczywistym problemem w sprawie jest wykładnia art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni powyższego przepisu w części dotyczącej określenia: "poza siedzibą urzędu celnego" w sposób oderwany od istniejącej regulacji prawnej w zakresie miejsc, w których mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego, w tym czynności kontroli celnej, a w szczególności w oderwaniu od treści art. 3 par. 1 pkt 7 i art. 21 Kodeksu celnego, a także w oderwaniu od treści art. 277[13] par. 1 Kodeksu celnego, z którego wynika, że: "Czynności kontroli celnej, wykonywane poza urzędem celnym albo miejscem wyznaczonym lub uznanym przez organ celny, są prowadzone po uzyskaniu upoważnienia dyrektora urzędu celnego. Upoważnienie powinno określać zakres kontroli celnej."

Zważywszy, że spór dotyczy dopuszczalności wymiaru opłaty manipulacyjne dodatkowej za czynności funkcjonariusza celnego w miejscu uznanym przez organ celny, bo takim miejscem w ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego było, i prawdopodobnie jest do dzisiaj Miejsce Odpraw Celnych w Agencji Celnej "S." nr statystyczny (...) w W. przy ul. G. 228, wypada przyjmować, że powołane przepisy należy odczytywać też w kontekście par. 2 ust. 2 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 1999 r. w sprawie warunków, jakie musi spełniać miejsce wyznaczone lub uznane przez organ celny, oraz wypadków, w których czynności przewidziane przepisami prawa celnego mogą być dokonywane w tym miejscu /Dz.U. nr 88 poz. 984/, które zastąpiło obowiązujące w dniu dokonania określonych czynności w miejscu uznanym przez organ celny zarządzenie Prezesa GUC z dnia 8 października 1997 r. w sprawie warunków, jakie musi spełniać miejsce wyznaczone lub uznane przez organ celny, oraz wypadków, w których czynności przewidziane przepisami prawa celnego mogą być dokonywane w tym miejscu /M.P. nr 76 poz. 720/ ze stanowiącym odpowiednik powołanego ostatnio przepisu par. 2.

W dniu, w którym dokonane zostały czynności służbowe w miejscu uznanym przez organ celny, w miejscu położonym na terenie W., za które to czynności organy celne uznały za właściwe pobrać opłatę manipulacyjną dodatkową obowiązywał par. 2 ww. zarządzenia Prezesa GUC, z którego wynikało, że organ celny z urzędu lub na wiosek osoby może wyznaczyć lub uznać miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego. Przepis ten został zastąpiony ww. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 października 1999 r., z którego par. 2 ust. 2 jednoznacznie wynika, że organ celny na wniosek osoby zainteresowanej może uznać miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego."

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oznacza to, iż skoro samo uznanie miejsca dla dokonywania czynności celnych następuje wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego "posiadaniem" takiego miejsca, to i czynności funkcjonariuszy celnych dokonywane w takim miejscu są na ogół wykonywane także na wniosek podmiotu zarządzającego miejscem uznanym przez organ celny, w tym przypadku w miejscu uznanym na wniosek firmy "S." Sp. z o.o. w W., czy też Agencji Celnej prowadzonej przez tą firmę.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdził, że okolicznością niesporną w tej sprawie jest to, iż dwóch oddelegowanych z IX Oddziału Celnego w B. funkcjonariuszy celnych w dniu 9 lipca 1999 r. w ciągu ośmiu godzin dokonywało na wniosek Agencji Celnej "S." czynności służbowych w ww. miejscu uznanym przez organ celny, to jest w miejscu uznanym decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 25.06.1998 r. (...) /kopia tej decyzji w aktach sprawy/. Z cytowanych powyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika, że czynności służbowe, pod którymi zasadniczo rozumie się czynności kontrolne, mogą być wykonywane albo:

a/ w urzędzie celnym, to znaczy w miejscu stanowiącym siedzibę danego urzędu lub w miejscach stanowiących siedziby oddziałów danego urzędu celnego,

b/ w miejscu uznanym przez organ celny, to jest w miejscu uznanym na wniosek podmiotu zainteresowanego,

c/ w miejscu wyznaczonym przez organ celny, to jest w miejscu wyznaczonym z urzędu przez organ celny,

d/ w każdym innym miejscu niż wyżej wymienione, o ile będą to czynności dokonywane przez funkcjonariusza celnego dysponującego pisemnym upoważnieniem dyrektora urzędu celnego w granicach tego upoważnienia i za okazaniem takiego upoważnienia.

Oznacza to, iż należy postawić znak równości między pojęciem: "poza urzędem celnym" i pojęciem: "poza siedzibą /adresem/ urzędu celnego", a ściśle rzecz biorąc poza siedzibą urzędu celnego i poza siedzibami /adresami/ oddziałów danego urzędu celnego.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest zdania, że analizowanie pojęcia;

"siedziba urzędu celnego" w nawiązaniu do treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib /Dz.U. nr 162 poz. 1122/, w okolicznościach tej sprawy, nie jest uprawnione dlatego, że owe rozporządzenie ma przede wszystkim znaczenie dla przepisów określających właściwość poszczególnych urzędów celnych, a więc np. dla aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej organów celnych /Dz.U. nr 164 poz. 1172/. Te ostatnie rozporządzenia nie mają natomiast bezpośredniego znaczenia dla określenia siedziby urzędu celnego, jako miejsca dokonywania czynności przewidzianych przepisami prawa celnego. Z przepisów powołanych ostatnio rozporządzeń Ministra Finansów wynika natomiast obowiązek utworzenia i funkcjonowania w określonych miastach urzędów celnych, jako podstawowych miejsc, w których ustawa przewiduje dokonywanie czynności celnych, w tym odpraw celnych.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego termin: "siedziba urzędu" może być porównywany do terminu: "miejsce zamieszkania osoby fizycznej." Jak wiadomo miejscem zamieszkania osoby fizycznej w świetle przepisów prawa cywilnego, a konkretnie art. 25 Kc, jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem pobytu stałego. Takie ustalenie miejsca zamieszkania jest na ogół wystarczające dla określenia właściwości sądu, którym co do zasady jest sąd właściwy dla miejsca zamieszkania pozwanego. W praktyce wiadome jest jednak, że określenie w pozwie pozwanego wymaga podania jego adresu, a nie tylko miejscowości, w której zamieszkuje, bądź ma siedzibę. Natomiast w świetle prawa administracyjnego, a konkretnie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./, za miejsce zamieszkania osoby fizycznej będzie uznawany zazwyczaj adres, pod którym dana osoba przebywa z zamiarem pobytu stałego i pod którym została zameldowana na taki pobyt, a nie tylko miejscowość, w której doszło do takiego zameldowania.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyraził pogląd, że uznanie określonego miejsca za miejsce odpraw celnych jest przedmiotem decyzji uznaniowej. Wykładnia proponowana przez NSA może doprowadzić do sytuacji, która nie będzie odpowiadała interesom licznych podmiotów gospodarczych zainteresowanych dokonywaniem odpraw celnych w miastach stanowiących siedziby urzędów celnych, czy oddziałów takich urzędów, ale poza siedzibami takich urzędów, czy ich oddziałów. Dyrektorzy urzędów celnych mogą bowiem przyjąć za odpowiadające interesowi ekonomicznemu takich urzędów, czy szerzej administracji celnej, uznawanie miejsc odpraw celnych, ale jedynie poza miejscowościami, w których mają siedziby urzędy celne lub ich oddziały. Jeżeli uznanie miejsca, w którym będą mogły być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego następuje wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego "posiadaniem" takiego miejsca, a opłaty manipulacyjne dodatkowe mają być pobierane wyłącznie za czynności dokonywane na wniosek zainteresowanego podmiotu poza urzędem celnym /poza siedzibą takiego urzędu/, to oczywiste jest, że każdy taki zainteresowany podmiot, powinien dokonać stosownego rachunku ekonomicznego, na ile "posiadanie własnego miejsca odpraw celnych" rzeczywiście jest dla takiego podmiotu opłacalne, także z uwzględnieniem ewentualnych opłat manipulacyjnych dodatkowych za dokonywanie przez funkcjonariuszy celnych na wniosek takiego podmiotu czynności przewidzianych przepisami prawa celnego.

Mając to wszystko na uwadze Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przyjął, że wykładnia przepisów prawa materialnego w zakresie pojęcia: "siedziba urzędu celnego" w kontekście dopuszczalności wymierzenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej za czynności dokonywane na wniosek podmiotu zainteresowanego poza siedzibą urzędu celnego, jaka została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest wykładnią oczywiście wadliwą. Wykładnia ta nie znajduje bowiem jakiegokolwiek oparcia w przepisach mówiących o miejscach, w których mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisanymi prawa celnego w interesie podmiotów uczestniczących, w szerokim tego słowa znaczeniu, w obrocie towarowym z zagranicą.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał za nie mające bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie nawiązanie do orzecznictwa międzynarodowego w sprawach celnych, albowiem powołane przez NSA orzeczenia dotyczą nie wykładni przepisów prawa obowiązującego, lecz tego, jakie przepisy powinny być lub też, jakie przepisy nie powinny obowiązywać. Jeżeli nie wypowiedzianym wprost zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego jest niezgodny z normami wyższego rzędu, to skład orzekający, który wydał przedmiotowy wyrok, powinien był wystąpić ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, lecz tego nie uczynił. Tak długo jak długo art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego będzie elementem prawa powszechnie obowiązującego, tak długo sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, powinny orzekać zgodnie z tym przepisem, a nie tak jakby owego przepisu nie było. Racje, którymi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydając kwestionowany wyrok, w żadnym stopniu nie usprawiedliwiają dokonanej przezeń wykładni przedmiotowego przepisu prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest trafny zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego, który w dacie orzekania przez organy administracji celnej i Naczelny Sąd Administracyjny stanowił, że organ celny pobiera opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności podejmowane w wyniku wykonywania na wniosek osoby zainteresowanej czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest znaczenie użytego w tym przepisie zwrotu: "poza siedzibą urzędu celnego". Zwrot ten w ocenie organów celnych i Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oznacza inne niż urząd celny miejsce w rozumieniu art. 3 par. 1 pkt 7 Kodeksu celnego, przy czym urząd celny jest utożsamiany z siedzibą /adresem/ urzędu /miejscem urzędowania/, zaś według Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczenie powyższego zwrotu powinno być ustalone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib /Dz.U. nr 162 poz. 1122/, co w odniesieniu do Urzędu Celnego w W. oznacza, że siedziba tego Urzędu jest W. według podziału administracyjnego kraju, a nie jego konkretny adres określający ulicę, numer domu i lokalu.

Trafny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że treść użytego w przepisie art. 3 par. 1 pkt 7 Kodeksu celnego sformułowania: "inne niż urząd celny miejsce" ma inny zakres znaczeniowy od treści użytego w przepisie art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego zwrotu: "poza siedzibą (...) urzędu celnego". Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 3 par. 1 pkt 7 Kodeksu celnego określa legalną definicję miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny i powinien być odczytywany tylko w tym kontekście, dla którego został ustanowiony. Skoro zatem przepis art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego nie posługuje się pojęciami "miejsce wyznaczone" lub/i "miejsce uznane", to nie jest dopuszczalne wykorzystanie jedynie części definicji ustawowej do objaśnienia zawartego w powyższym przepisie sformułowania: "poza siedzibą (...) urzędu celnego". W istocie oznacza to bowiem nadużywanie definicji ustawowych w celu arbitralnego i niedopuszczalnego korygowania znaczenia przepisów szczegółowych Prawa celnego, które nie zawierają pojęć zdefiniowanych w tzw. słowniczku ustawowym.

W ocenie Sądu Najwyższego w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 277[13] Kodeksu celnego, bowiem jest bezsporne, że czynności służbowe były dokonywane w miejscu uznanym przez organ celny. Tymczasem hipoteza tego przepisu odnosi się do czynności kontroli celnej wykonywanych poza urzędem celnym albo miejscem wyznaczonym lub uznanym przez organ celny. W związku z tym podniesiony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zarzut, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego w oderwaniu od treści przepisu art. 277[13] Kodeksu celnego jest oczywiście bezpodstawny, bowiem Sąd nie był obowiązany interpretować przepisu prawnego, który ewidentnie nie miał zastosowania dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zwrot użyty w przepisie art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego nie został zdefiniowany w przepisach tego Kodeksu, w związku z tym słusznie uczynił Naczelny Sąd Administracyjny dokonując interpretacji zwrotu: "poza siedzibą urzędu celnego" w nawiązaniu do przepisów powszechnie obowiązujących należących do systemu prawa celnego, które posługują się tym zwrotem, a mianowicie przepisów wydanego na podstawie art. 284 par. 3 Prawa celnego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib /Dz.U. nr 162 poz. 1122/. Należy w pełni podzielić to stanowisko i przyjąć, że siedzibą urzędu celnego w W., którego funkcjonariusze przeprowadzili czynności służbowe w miejscu uznanym, jest W., nie zaś adres tego urzędu. Nie jest trafny w tym kontekście pogląd Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że powyższe rozporządzenie "ma przede wszystkim znaczenie dla przepisów określających właściwość poszczególnych urzędów celnych, a więc np. dla aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej organów celnych /Dz.U. nr 164 poz. 1172/.", bowiem celem wydania tego rozporządzenia było zgodnie z zakresem i przedmiotem upoważnienia ustawowego utworzenie urzędów celnych i określenie ich siedzib, nie zaś określenie właściwości tych organów, co nastąpiło w drodze rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej urzędów celnych, wydanego na podstawie i w celu wykonania odrębnego upoważnienia zawartego w art. 263 Prawa celnego. Należy ponadto stwierdzić, że o ile przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib określają siedziby urzędów celnych, o tyle przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej organów celnych określają właściwość organu administracji celnej, a mianowicie dyrektora urzędu celnego, a ponadto właściwość miejscowa Dyrektora Urzędu Celnego w W. obejmuje obszar województwa mazowieckiego, co pozwala na przyjęcie, że określenie siedziby urzędu celnego nie ma istotnego związku z określeniem właściwości miejscowego dyrektora tego urzędu.

Określanie siedziby organów państwowych i osób prawnych poprzez wskazanie miejscowości nie jest niczym niezwykłym i niecodziennym w polskim ustawodawstwie, wręcz przeciwnie jest to utrwalona praktyka ustawodawcza. Stąd też budzi zdumienie odwołanie się przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do przepisu art. 25 Kodeksu cywilnego, który określa miejsce zamieszkania osoby fizycznej oraz do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./, a zwłaszcza stwierdzenie, że termin: "siedziba urzędu" może być porównywany do terminu: "miejsce zamieszkania osoby fizycznej." Nawet gdyby uznać, że terminy te są porównywalne, to z dyspozycji przepisu art. 25 Kc wynika teza oczywiście przeciwna tej, którą zamierza udowodnić wnoszący rewizję nadzwyczajną, a mianowicie ta, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, nie zaś adres zamieszkania. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucił Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, że jeżeli "niewypowiedzianym zdaniem" uznał, że przepis art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego jest sprzeczny z normami wyższego rzędu, to powinien był wystąpić ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czego nie uczynił. Otóż w tym względzie należy podnieść, że po pierwsze - zarzuty rewizji nadzwyczajnej powinny być stawiane w nawiązaniu do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lub innych działań Sądu, nie zaś w odniesieniu do intencji Sądu, które nie są poznawalne na podstawie akt sprawy, w związku z czym za absolutnie niedopuszczalne należy uznać przypisywanie Sądowi zamiarów i intencji, których Sąd nie wyraził w sposób przewidziany przepisami prawa, w szczególności zaś stwierdzenia sprzeczności powyższego przepisu z przepisami wyższego rzędu, po drugie - Sąd oceniając, że dokonana prze organy celne wykładnia przepisu art. 275 par. 4 pkt 5 Kodeksu celnego nie jest zgodna "również" ze standardami europejskimi, stwierdził jednocześnie, że idzie tu o niezgodność ze standardami orzecznictwa. Sąd nie wyraził natomiast poglądu, że powyższy przepis jest niezgodny z przepisami wyższego rzędu. Sąd Najwyższy jest zdania, że odwoływanie się przez sądy do dorobku orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w dziedzinach prawa Unii Europejskiej będących przedmiotem działań dostosowawczych polskiego ustawodawcy jest dopuszczalne, o ile uprzednio zostanie przedstawiona, jak w rozpatrywanej sprawie, rozwinięta i wystarczająca argumentacja prawna w oparciu o przepisy prawa polskiego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.