Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1050/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją: decyzję Starosty S. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) i postanowienie Starosty S. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...] ); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art.51 ust. 2 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 z 2001r., poz. 627 ze zm.) Starosta S. zwolnił Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W. z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla projektowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym propan – butan na terenie istniejącej stacji paliw A (działki o numerach ewidencyjnych 135/2, 136/2, 137, 128/1 i 209/1) przy Al. A w S..

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja, zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem "Rady Ministrów z dnia 24.września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) Dz.U. nr 197 poz.1490" zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska, dla których raport może być wymagany. Teren, na którym przewidziana jest realizacja przedsięwzięcia , objęty jest obowiązującym planem miejscowym, uchwalonym uchwałą nr V/46/03 Rady Miejskiej w S. z dnia 19.lutego 2003r. (Dz.Urz.Woj.[...]nr 71, poz. 656 z dnia 28.marca 2003r.). Nie ma zatem potrzeby "ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", a do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko zobowiązany jest organ wydający pozwolenie na budowę.

W postanowieniu z dnia [...] znak: [...] organ opiniujący – Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. uznał, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia należy sporządzić raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast powiatowy organ ochrony środowiska – Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w S. w piśmie z dnia 17.maja 2004r. stwierdził, iż nie zachodzi potrzeba sporządzania przedmiotowego raportu, bowiem stanowisko tankowania gazem zlokalizowane będzie na terenie istniejącej stacji paliw.

W tej sytuacji zatem, Starosta S. zwolnił wnioskodawcę z obowiązku sporządzenia wspomnianego raportu. Stroną postępowania w przedmiotowej sprawie był jedynie inwestor.

W dniu 22.czerwca 2004r. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W., wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw gazu płynnego propan – butan w S. przy ul. A na działkach o numerach ewidencyjnych 135/2, 136/2, 137, 128/1 i 209/1.

W toku postępowania wyjaśniającego, J. B., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, oświadczył iż nie wyraża zgody na projektowane usytuowanie stacji w zbliżeniu do granicy jego posesji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta S., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw gazu płynnego propan – butan (dwa zbiorniki naziemne o poj. V= 4,83 m³ każdy, wygrodzenie zbiorników, dystrybutor gazu, linia kablowa, rurociągi technologiczne) na terenie istniejącej stacji paliw A na działkach o numerach ewidencyjnych 135/2, 136/2, 137, 128/1 i 209/1 (obręb geodezyjny [...]), położonych w S., przy ul. B i Al. A dla inwestora Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż indywidualny projekt budowlany złożony przez inwestora pozytywnie zaopiniowany został przez instytucje uprawnione, wskazane w art..48 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (decyzja z dnia [...] znak: [...]) oraz Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w S. (pismo [...] z dnia [...]) Wnioskodawca spełnił też, w ocenie organu, wszystkie warunki niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, określone w art. 35 ust.1 oraz ust.4 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył J.B., podnosząc iż organ administracji architektoniczno – budowlanej niezasadnie odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na środowisko. Podniósł, iż rozstrzygnięcie to uważa za równie nieprawidłowe, jak wcześniejszą sprzedaż działek inwestorowi, uznaną za bezprawną przez organa ścigania. Wskazał nadto, że nie otrzymał dokumentów stanowiących załączniki do udzielonego pozwolenia na budowę.

Decyzją Nr [...] z dnia [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz, 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach orzeczenia wywiódł, iż zgodnie z ustaleniami § 3 ust.l pkt.12 c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.września 2002r.w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.Nr 179, poz.l490), przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Teren, na którym przewidziana jest realizacja przedsięwzięcia, objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla " B" w S., wobec czego nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, a do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zobowiązany jest organ wydający pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, po uzyskaniu opinii organu ochrony środowiska i państwowego inspektora sanitarnego oraz mając na uwadze lokalizację stanowiska tankowania gazu LPG na terenie istniejącej stacji paliw A, Starosta S. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] zwolnił inwestora z obowiązku sporządzenia raportu, o którym mowa w wyżej powołanym rozporządzeniu.

Lokalizacja zbiornika gazu płynnego w odległości 12,0 m od granicy działki odwołującego nie narusza, w ocenie organu odwoławczego, ustaleń § 133 ust.l pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20.września 2000r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U Nr 98, poz.1067 z późn.zm.), stanowiącego, iż stanowiska tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy działki. Podnoszone przez J. B. okoliczności, dotyczące sprzedaży działek, są przedmiotem odrębnego postępowania i nie mogą mieć, zdaniem Wojewody [...], wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, zaś wymienione w zaskarżonej decyzji załączniki: 2 egzemplarze dokumentacji, otrzymuje tylko inwestor. Pozostałe strony postępowania mogą natomiast zapoznać się z całością akt sprawy w siedzibie Starostwa Powiatowego w S..

Skargę na powyższa decyzję ostateczną złożył J.B., podnosząc okoliczności analogiczne do przytoczonych w złożonym uprzednio odwołaniu. Poczynania organów administracji architektoniczno- budowlanej uznał za łamanie prawa, spowodowane sprzyjaniem wyłącznie inwestorowi. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Nr [...]. z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) nie uwzględnił wniosku skarżącego i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...]. natomiast, wniosek w tym przedmiocie oddalił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 24.marca 2005r. przyznano zaś J. B. prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie go od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi.

W odpowiedzi na skargę, uczestniczka postępowania Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na "bezprzedmiotowy charakter sprawy", wskazując, iż sporna stacja paliw została już wybudowana. Ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego oraz z zachowanie strefy bezpieczeństwa od działki skarżącego (12 m od granicy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Wskazać bowiem należy, iż postępowanie w zakresie oceny oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzone zostało przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z treścią § 3 ust. 1 pkt 12 lit e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, projektowana inwestycja zaliczona została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane. Faktem jest, iż w badanej sprawie teren na którym przewidziana była realizacja inwestycji, leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie było wymagane dla skutecznego ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę (art.32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm./ w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./). Postępowanie z zakresu ustalenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winno zatem zostać przeprowadzone po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Konkluzja ta jest jedyną możliwą do zaakceptowania po lekturze wszystkich, regulujących wspomnianą kwestię przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Po pierwsze bowiem, organ zasięgający opinii (właściwy do wydania decyzji pozwoleniowej) przedkłada wniosek o wydanie decyzji (o pozwoleniu na budowę) wraz z wymaganą dokumentacją oraz informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3 ustawy organom opiniującym (art.49 ust.4). Po wtóre, jedynie w przypadku obligatoryjnego sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art.51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) wnioskodawca może przed wystąpieniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy). A contrario zatem wystąpienie takie przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w wypadkach gdy sporządzenie raportu jest fakultatywne (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy) nie jest możliwie. Ratio legis wskazanej regulacji, wynika zaś z faktu, że w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest fakultatywne organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy, może określić również jego zakres, natomiast możliwości takiej nie ma w przypadku gdy sporządzenie raportu jest obligatoryjne (ponieważ w takim przypadku organ nie stwierdza obowiązku sporządzenia raportu).

Oznacza to, iż w badanej sprawie, przeprowadzenie postępowania, określonego w art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska przed wszczęciem właściwego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Samo w sobie nie skutkowałoby jednak uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyby nie fakt, iż w postępowaniu tym, pozbawiono skarżącego możliwości czynnego udziału, dopuszczając się naruszenia jednej z zasad postępowania, określonej w art. 10 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań k.p.a. J.B. nie był bowiem stroną tego postępowania, choć uprawnienie to przysługiwało mu jako stronie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Uchybienie wspomniane mogło natomiast mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Uznać bowiem należy, iż naruszenie zagwarantowanej stronie ustawowo zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich jego istotnych czynnościach (a do takich niewątpliwie zaliczyć należy kwalifikowanie przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko), stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania. Dodatkowo wskazać należy, iż postanowienie Starosty S. z dnia [...] nie zawiera należytego uzasadnienia, w rozumieniu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ nie odnosi się do kryteriów, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490). Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na odpowiedź na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie nie wchodzi w grę ewentualne zastosowanie przepisu § 3 ust. 3 czy ew. § 2 ust. 3 cytowanego rozporządzenia (powiązanie technologiczne różnych przedsięwzięć), skoro projektowana stacja paliw gazu płynnego zlokalizowana ma być na terenie istniejącej już "stacji paliw A". Z pewnością natomiast argument, iż skoro projektowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane w obrębie istniejącej już stacji paliw, nie może sam w sobie uzasadniać odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Za nienależyte uznać też należy przeprowadzone przez organy postępowanie w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003, poz. 2016 ze zm.). Prócz prostego zanegowania zastrzeżeń skarżącego, zgłaszanych w toku postępowania, w zasadzie brak jest jakichkolwiek rozważań w tej materii, zarówno w zaskarżonej decyzji, tym bardziej zaś w orzeczeniu organu I instancji.

Ponadto, załączony do akt sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla B nie pozwala na identyfikację terenu inwestycji, w szczególności zaś określenie jego położenia w danej jednostce urbanistycznej. Wprawdzie fakt, iż projektowana stacja paliw ma być zlokalizowana na terenie stacji paliw już istniejącej, pozwala wnioskować o prawdopodobnej dopuszczalności tego rodzaju sposobu zagospodarowania działek inwestora, tym niemniej skoro w obowiązującym stanie prawnym, w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, prowadzą postępowanie w zakresie zgodności projektowanego sposobu zagospodarowania terenu z tymże planem , (bez potrzeby uprzedniego ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), winny czynić to w sposób należyty (art.35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Wskazane wyżej uchybienia postępowania wyjaśniającego, stanowiąc naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji oraz postanowienia Starosty S. z dnia [...]

Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.