Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1030/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64 c par. 3 i art 18
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 168/10 w sprawie ze skargi P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. 320 (trzysta dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 168/10, oddalił skargę [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, iż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. (dalej: organ I instancji) na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wszczął wobec majątku C. P. postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania kary pieniężnej w wysokości 18.050 zł. Podstawą wystawienia tytułu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Nr [...] z [...] września 2009 r., nakładająca na dłużnika karę pieniężną.

Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. umorzył postępowanie egzekucyjne. Przyczyną umorzenia było wycofanie przez wierzyciela, pismem z 10 grudnia 2009 r., tytułu wykonawczego, z uwagi na uchylenie przez organ wyższego stopnia decyzji, będącej podstawą wydania tytułu wykonawczego. Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Nr [...] organ I instancji, powołując art. 64c § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), obciążył wierzyciela kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego w kwocie 1083,00 zł.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego i w złożonym zażaleniu wniósł o jego uchylenie, wskazując na naruszenie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie wierzyciela, organ egzekucyjny nie wykazał, aby wierzyciel spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż przez niezgodność z prawem należy również rozumieć uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia skierowanego do egzekucji tytułu wykonawczego. Podkreślił, że bez znaczenia są podnoszone przez wierzyciela okoliczności, iż był on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874). To wierzyciel ponosi ryzyko związane ze wszczęciem i prowadzeniem egzekucji na podstawie nieostatecznej decyzji, która następnie została uchylona.

Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę do WSA w B., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalanie.

WSA w B. rozpoznając skargę stwierdził, iż nie jest zasadna. Wyjaśnił na początku, iż przedmiotem sporu jest możliwość obciążenia kosztami egzekucji, wierzyciela tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B., który domagał się wszczęcia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego do wydanej decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy decyzja ta została następnie uchylona w toku postępowania odwoławczego zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który jest jednocześnie wierzycielem. Zdaniem Sądu uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego do ponownego rozpatrzenia może stanowić podstawę obciążenia wierzyciela - organu administracyjnego kosztami egzekucji na zasadzie art. 64c § 3 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Samo jednak uchylenie decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, do ponownego rozpatrzenia nie rozstrzyga o niezgodności z prawem prowadzonej egzekucji. Jednakże w ocenie WSA organ egzekucyjny uprawniony jest do oceny czy przyczyny uchylenia decyzji nie wskazują na taką niezgodność z prawem. Nie ma znaczenia w sprawie, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego organ administracyjny - wierzyciel działał w oparciu o wydaną decyzję, którą zobowiązany był skierować do egzekucji.

WSA wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. niezwłocznie po uchyleniu pierwotnej decyzji wycofał z egzekucji tytuł wykonawczy domagając się umorzenia egzekucji. Organ egzekucyjny w oparciu o zebrany materiał w sprawie miał prawo samodzielnie ocenić przesłanki wycofania tytułu wykonawczego i żądania zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z momentem jego zakończenia wiąże się obowiązek rozliczenia pobranych w postępowaniu kwot. Skoro na zasadzie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny zobowiązany był zwrócić pobrane kwoty, w tym pobrane koszty egzekucyjne to obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie do żądania pokrycia przez wierzyciela zwracanych kwot. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż z uzasadnienia decyzji organu II instancji orzekającego w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. wynikało, że pierwotna decyzja została podjęta niezgodnie z prawem. Organ odwoławczy tj. Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z [...].11.2009 r. wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie niektórych stwierdzonych naruszeń, co było przyczyną naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a w konsekwencji organ egzekucyjny miał więc możliwość zobowiązania wierzyciela tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. do pokrycia pobranych i zwracanych kosztów egzekucyjnych. W przeciwnym razie to organ egzekucyjny obciążony byłby takimi kosztami. WSA oddalił skargę mając na uwadze powyższe oraz to, że zaskarżone postanowienie nie narusza innych przepisów prawa w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji skarżący zarzucił:

naruszenie prawa procesowego:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zastało wydane z naruszeniem art. 64c § 3 ww. ustawy, bowiem postępowanie wierzyciela nie naruszyło prawa skutkującego obciążeniem jego kosztami egzekucyjnymi, gdyż późniejsze uchylenie przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nie przesądza o niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, które to naruszenie spowodowałby wierzyciel, a zatem postanowienie powinno zostać uchylone przez Sąd I instancji,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 3 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż dla ustalenia pojęcia "niezgodności z prawem" nie jest wystarczające powołanie jedynie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a to powinno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji postanowienia.

Z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także:

naruszenie prawa materialnego:

1) art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- określone w tym przepisie pojęcie "niezgodności z prawem" odnosi się do decyzji, które zostały uchylone przez organ II instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), podczas gdy decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza o braku podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym,

- że organ egzekucyjny uprawniony jest do oceny czy przyczyny uchylenia decyzji nie wskazują na "niezgodność z prawem", bowiem skoro na podstawie art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym to tym bardziej nie jest uprawniony do badania czy przy określeniu obowiązku wynikającego z decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nie naruszono przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 64c § 3 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy, w ocenie kasatora, uchylenie przez organ II instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nie przesądza o niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, które to naruszenie spowodowałby wierzyciel. Nadto zdaniem kasatora w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż dla ustalenia pojęcia "niezgodności z prawem" nie jest wystarczające powołanie jedynie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Powołując się na licznie przytoczone orzecznictwo sądowe w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, iż nie jest trafne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w rozumieniu art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "niezgodność z prawem" oznacza również uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia skierowanego do egzekucji tytułu wykonawczego. Należy podkreślić, iż decyzja wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. w żadnym stopniu nie przesądza zasadności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, co więcej decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy może być mniej korzystna dla strony postępowania administracyjnego od tej uchylonej na podstawie tego przepisu. Wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga w niej o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie stwierdza, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części od nowa.

Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za zasadny. Należy przypomnieć, iż: art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że: "Jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a." Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze przepis § 3 art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym dotyczy ujawnienia już po zakończeniu postępowania egzekucyjnego i po pobraniu od zobowiązanego kosztów, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Koszty egzekucyjne w takim przypadku ponosi organ egzekucyjny, wierzyciel lub organ wykonujący, jeżeli wszczęcie i prowadzenie egzekucji nastąpiło niezgodnie z prawem. Chodzi tu o zaniedbania zarówno ze strony wierzyciela, jak np. skierowanie do egzekucji tytułu obejmującego nieistniejące zobowiązanie czy też gdy wierzyciel zaniedba powiadomienia organu egzekucyjnego o wykonaniu zobowiązania przez dłużnika. Przez określenie "okaże się" należy rozumieć przypadki, których niezgodność z prawem stwierdzona zostanie orzeczeniem właściwego organu. "Będzie to stosowna decyzja organu administracji bądź wyrok sądowy, które w swej treści przesądzają, że tytuł wykonawczy nie powinien być wydany lub został niewłaściwie wprowadzony do obrotu prawnego" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 r., III Sa/Wa 750/06. LEX nr 276593). W kwestii pojęcia niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji przez analogię można uznać stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (I CNP 71/06, LEX nr 253389) na gruncie prawa cywilnego, w którym SN orzekł, iż: "Orzeczenie niezgodne z prawem – w rozumieniu art. 4241 § 2 k.p.c. w zw. z art. 4171 § 2 k.c. – to takie orzeczenie, które jest niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo zostało wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej. Innymi słowy, mimo braku wyraźnych podstaw normatywnych, niezgodność z prawem rodząca odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa musi mieć charakter kwalifikowany, elementarny i oczywisty, tylko bowiem w takim przypadku orzeczeniu sądu można przypisać cechy bezprawności". (cytat za: W. Grześkiewicz: Komentarz do art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. LEX Omega 39/2011). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy odpowiedzieć na pytanie czy uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przesądza o "niezgodności z prawem" wszczęcia i prowadzenia egzekucji, które spowodował wierzyciel. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Co do zasady organ odwoławczy jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Wyłomem od tej zasady jest możliwość wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej w oparciu o normę zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu wskazówki, o których mowa w treści art. 138 § 2 k.p.a. dotyczyć mogą tylko okoliczności faktycznych, które maja znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji (por.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 591 i nast.).

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uznał, iż wprawdzie samo uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego do ponownego rozpatrzenia nie rozstrzyga o niezgodności z prawem prowadzonej egzekucji, jednakże organ egzekucyjny uprawniony jest do oceny czy przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie wskazują na taka niezgodność z prawem. W tej kwestii NSA podziela zdanie autora skargi kasacyjnej, iż przepis art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia zakresu pojęciowego terminu "niezgodności z prawem". Nie jest to bowiem, jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej: "klauzula generalna stanowiąca samoistną, materialna podstawę ustaleń pojęcia "niezgodność z prawem" (...). Obowiązkiem organu egzekucyjnego było zatem wskazanie, które konkretnie przepisy określające wszczęcie i prowadzenie egzekucji zostały naruszone.(...)." NSA podziela także pogląd, iż nie każde uchylenie decyzji będącej podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego daje podstawę do stwierdzenia braku podstaw do prowadzenia egzekucji. Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nie zawierał wad, które wykluczałyby od samego początku prowadzenie egzekucji na jego podstawie to znaczy, że postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte i prowadzone. Istotą regulacji art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bowiem ocena prowadzenia samej egzekucji, a nie ocena postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem kasatora, iż ocena ta nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. "Niezgodność z prawem", o której mowa w treści art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących prowadzenie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny w podstawach prawnych postanowienia w przedmiocie obciążeniu kosztami egzekucyjnymi winien wskazać, które z tych przepisów zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w tezie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 711/07 (opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że w warunkach opisanych w art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarówno niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie jak i prowadzenie egzekucji musi być spowodowane działaniem lub zaniechaniem wierzyciela, a więc takim postępowaniem, które narusza przepisy ustawy nakazujące lub zakazujące wierzycielowi podejmowania określonych czynności przed lub w trakcie prowadzonej egzekucji (por. też wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II FSK 689/08 (opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto także wskazać na wyrok NSA z 24 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 123/08; opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) gdzie podkreślono, że ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata, ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Skoro zgodnie z treścią art. 107 § 3 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uzasadnienie prawne postanowienia powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, wskazanie w zaskarżonym postanowieniu jedynie na art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było niewystarczające. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 64c § 3, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony.

Konsekwencją tego co wskazano wyżej jest zaakceptowanie przez NSA w niniejszym składzie orzekającym także twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjna, iż doszło w tej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że pojęcie "niezgodności z prawem" odnosi się do decyzji, które zostały uchylone przez organ II instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania w oparciu o normę art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza o braku podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym i nie przesądza o "niezgodności z prawem" wszczęcia i prowadzenia egzekucji, o którym mowa w treści art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania NSA orzekł w oparciu o art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.