Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 125/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 27 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. (zwanego dalej też skarżącym) jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2006 r., Nr 29, poz. 1012).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 3, art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz uchwałami Rady Gminy Chrząstowice Nr XXXV/191/2001 z dnia 29 maja 2001 r. i Nr XXXIX/206/2001 z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Chrząstowice i Lędziny, Rada Gminy Chrząstowice podjęła w dniu 15 marca 2006 r. uchwałę, Nr XXXIV/238/2006, w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i weszła w życie z dniem 13 maja 2006 r.

Integralną częścią uchwały stanowi rysunek planu (załącznik nr 1), na którym zaznaczono m.in. układ komunikacyjny. W części tekstowej uchwały, w paragrafie 6 ustalone zostały zasady rozwoju i funkcjonowania układu komunikacyjnego. W ust. 1 ustalając linie rozgraniczające przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji (drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi) i wprowadzając klasyfikację funkcjonalną, w odniesieniu do drogi krajowej Nr [...], głównej ruchu przyśpieszonego, oznaczonej symbolem GP 2/2, w pkt 1 lit. b określono, że obowiązuje zakaz realizacji nowych bezpośrednich wjazdów na drogę krajową z terenów poszczególnych posesji poza miejscami wyznaczonymi w planie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 224/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał oceny legalności ww. uchwały w granicach interesu prawnego innego podmiotu, tj. nie obejmujących interesu prawnego M. S.

W dniu 18 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) M. S. złożył w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] (działka nr a) na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr b, zlokalizowanej w [...]. Do zgłoszenia skarżący załączył m.in. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 lutego 2019 r. o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] do działki nr b, a także opinię wystawioną 25 kwietnia 2019 r. przez Zastępcę Dyrektora Oddziały w Opolu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, pozytywnie opiniującą dokumentację projektową budowy przedmiotowego zjazdu.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r., Wojewoda Opolski wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącego stwierdzając niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 31 października 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody Opolskiego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m.in., że działka na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie objęta jest uchwałą Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006, a § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b tej uchwały zawiera zakaz budowy nowych bezpośrednich wjazdów na drogę krajową z terenów poszczególnych posesji poza miejscami wyznaczonymi w planie, a działka nr a nie została oznaczona w planie jako ta, na którą dopuszcza się wykonanie nowego zjazdu.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Następnie, pismem z dnia 25 stycznia 2020 r., skarżący wezwał Radę Gminy Chrząstowice do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, zaistniałego na skutek uchwalenia ww. planu miejscowego i braku możliwości wykonania zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na jego działkę nr b. Podnosząc, że uchwała narusza przepis art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) oraz jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości wskazał, że posiada drogę, na którą nie może wjechać oraz działkę, na którą nie ma jak się dostać z uwagi na brak prawnej możliwości wykonania zjazdu, podczas gdy faktycznie istnieje miejsce, w którym zjazd można wybudować i zapewnić mu dojazd do jego nieruchomości.

W dniu 23 marca 2020 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny. Zaskarżając wskazaną uchwałę w części dotyczącej zakazu realizacji nowych, bezpośrednich wjazdów na drogę krajową Nr [...] - ustalonego w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały, zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie w tym zakresie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu uchwały wywodził, że organem właściwym do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zarządca drogi, a uznaniowy charakter takiej decyzji powoduje, że ograniczeniem w tym zakresie nie mogą być przepisy aktów prawa miejscowego dotyczące zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Podnosząc, że wskazane naruszenie wypełnia przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu planistycznego, zawarte w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) skarżący zaznaczył, że w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 26 lutego 2020 r. odmawiającej uwzględnienia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia pominięto zupełnie fakt, że należąca do niego działka nr c jak i działka nr b, będąca drogą wewnętrzną, nie mają żadnej faktycznej możliwości zjazdu na jakąkolwiek inną drogę niż droga krajowa nr [...]. Działki nie przylegają do jakiejkolwiek drogi, w tym do drogi niższej kategorii niż droga krajowa nr [...]. Ponadto, w związku z zabudową działek położonych za działką nr c nie ma możliwości przeprowadzenia tamtędy innej drogi. Skarżący podkreślił również, że zarządca drogi, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] do działki b, a sprawa sprzeciwu wniesionego przez Wojewodę Opolskiego do budowy zjazdu jest obecnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na przepisy art. 4 pkt 8 i art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniła, że ustawodawca wskazał okoliczności umożliwiające zarządcy drogi odmówienie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę - wskazując jako przesłankę brak zachowania wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Określanie warunków lokalizacji zjazdów znajduje się natomiast w uchwalanych przez gminy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu, uszczegółowiony przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, statuuje obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie statuuje obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu planu miejscowego właściwego zarządcy drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W tym przypadku, efektem procedury uzgodnień z zarządcą drogi - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, była odmowa uzgodnienia projektu planu zagospodarowania miejscowego wsi Lędziny pismem z dnia 24 czerwca 2002 r. - o ile projekt planu będzie dopuszczać indywidualne bezpośrednie włączenia komunikacyjne do planowanej obwodnicy wsi Lędziny oraz istniejącej obwodnicy Chrząstowic w ciągu drogi krajowej nr [...] na obszarze objętym planem. GDDKiA wyraźnie zastrzegła, że włączenia do w/w dróg mogą być dokonywane wyłącznie poprzez istniejące drogi zbiorcze posiadające skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. W sytuacji zatem ryzyka negatywnego uzgodnienia projektu planu miejscowego przez zarządcę drogi i określeniu przez uzgadniającego warunku zapisania w planie miejscowym zakazu lokalizacji nowych zjazdów, organ sporządzający stosowne opracowanie planistyczne - uwzględnił stanowisko GDDKiA. Jednocześnie, zgodnie z planem miejscowym obsługa komunikacyjna odbywa się z dróg niższej kategorii niż kategoria drogi krajowej. Do odpowiedzi na skargę Gmina załączyła kopie pism Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 25 września 2001 r. i z dnia 10 stycznia 2002 r. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 czerwca 2002 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2872/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W tych też granicach, w niniejszej sprawie przeprowadzona została przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, jest aktem prawa miejscowego.

Zaskarżony akt podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie ocena legalności dokonana została na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, a to w związku z uchwałą Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 maja 2001 r., Nr XXXV/191/2001 i z dnia 8 listopada 2001 r., Nr XXXV/206/2001, w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu oraz w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu z dnia 4 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 125/20, wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), w związku ze stanem epidemii COVID-19 i wprowadzeniem rygorów z tym związanych.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżącego do wniesienia skargi Sąd uwzględnił, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., który co należy podkreślić w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), tj. wg Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm. Wynika to z treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, wg którego przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta natomiast została przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

Stosowany w niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że

każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Konstrukcja tej regulacji wskazuje zatem, że legitymowanym do wniesienia skargi jest taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który bezskutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą.

W niniejszej sprawie skarżący dochował wymogu formalnego wezwania, jak również zachował termin do wniesienia skargi.

Badając legitymację skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił, że wskazany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 k.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).

W tym kontekście, badając w niniejszej sprawie legitymację skargową, Sąd miał na uwadze, że skarżący – jak wskazał w skardze, posiada prawo własności nieruchomości obejmujących działki nr c i b, które znajdują się na obszarze objętym zapisami zaskarżonego planu miejscowego. Zarówno w skardze jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący podniósł jednak naruszenie swojego interesu prawnego wyłącznie w związku z zapisem § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały obejmującym działkę nr b. Stąd też, oceniając legitymację skarżącego Sąd uwzględnił, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała podlegała zaskarżeniu w części dotyczącej wskazanego zapisu planu i w granicach interesu prawnego skarżącego obejmującego działkę nr b.

Dokonując w tym zakresie oceny Sąd stwierdził, że skarżący ma interes prawny w zakresie, w jakim postanowienie § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b planu obejmuje działkę nr b. Skoro bowiem wskazany zapis zaskarżonego aktu określa dla tej nieruchomości zakaz realizacji bezpośredniego wjazdu na drogę krajową, który skarżący musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji, zaskarżona uchwała wpływa na sytuacje prawną strony uniemożliwiając zagospodarowanie nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami planu. Nie ulega wątpliwości, że sporny zapis uchwały wprowadzając określone ograniczenia odnośnie do zagospodarowania nieruchomości skarżącego, kształtuje przysługujące skarżącemu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, choć stanowi warunek konieczny, to jednak nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Rozpoznając skargę sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W takim przypadku, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę, odpowiednio w całości lub w części.

W niniejszej sprawie dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę organy gminy działały na podstawie obowiązującego prawa i gmina nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania w przedmiocie stwierdzonej zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzedzić należy dwiema istotnymi uwagami. Po pierwsze - zaskarżona uchwała podjęta została pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego jej legalność podlega ocenie z uwzględnieniem regulacji art. 27 ust. 1 tej ustawy, który jako przepis szczególny względem art. 91 ust. 1 u.s.g., określa przesłanki nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie - zaskarżona uchwała podlegała już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 224/08, dokonał oceny w wyżej wskazanym zakresie i uznał, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia procedury planistycznej, ani właściwości organów.

W odniesieniu do pierwszej kwestii podzielając i przyjmując jako własny pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 358/14 wyjaśnić należy, że ocena sądowa i jej ewentualne skutki w postaci stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zasadniczo pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast na podstawie argumentacji a contrario do regulacji art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. W przypadku stwierdzenia "nieistotnych" wad takiego aktu - mimo braku expressis verbis postanowienia w tym zakresie w art. 147 § 1 p.p.s.a. - na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., Sąd wydaje natomiast wyrok uwzględniający skargę, w którym wskazuje, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny dokonać jednak należy przede wszystkim z uwzględnieniem szczególnej regulacji określającej przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie, które w ustawie z 1994 r. określone zostały w art. 27 ust. 1, a w obowiązującej aktualnie ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowane są w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyrażony został w literaturze pogląd, który Sąd podziela i który, w ocenie Sądu, na zasadzie analogi odnieść należy do art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. - jako przepisu także określającego sankcję nieważności planu miejscowego, że niewątpliwie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przyjęcie stanowiska, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. w stosunku do planu miejscowego uzasadnia racjonalność prawodawcy, gdyż art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje szerszy katalog naruszeń prawa. Ustanowienie przepisu węższego zakresowo, jako swoistego uzupełnienia art. 91 ust. 1 u.s.g. nie miałoby racjonalnego uzasadnienia. Skoro bowiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie uzupełnia katalogu kategorii naruszeń prawa, które zawierają się w klauzuli sprzeczności z prawem wyrażonej w art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g., to przyjęcie poglądu innego niż taki, że jest on lex sepecialis w stosunku do art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. nie miałoby uzasadnienia. Tym samym, zgodnie z wyrażonym poglądem przyjąć należy, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawany w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bądź odpowiednio - jak w niniejszej sprawie - w art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. Stosownie do przywołanych regulacji, dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystarczające jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., lub odpowiednio - art. 27 ust. 1 nieobowiązującej ustawy z 1994 r. Pozostałe naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czy w art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por. [red.] A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", wy. LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 302-304).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 27 ust. 1 stosowanej w sprawie ustawy z 1994 r. uwzględnić należy, że zgodnie z tym przepisem każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten nie ustala sankcji nieważności w odniesieniu do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w tym w szczególności zasad zagospodarowania terenów i zasady zachowania wymagań ładu przestrzennego. Omawiany przepis posługuje się w tym zakresie jedynie pojęciem trybu postępowania i właściwości organów. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a właściwość organów do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Pojęcie zasad sporządzania uchwały, odnieść natomiast trzeba do wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej oraz przyjętych ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. nie wskazuje jednak - jako odrębnej przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały - naruszenia zasad sporządzania planu. Przesłanka ta ustalona została dopiero w art. 28 ust. 1 u.p.z.p, który nie stanowi postawy prawnej w niniejszej sprawie. Oznacza to, że Sąd w tej sprawie nie był uprawniony do oceny w zakresie ustalania zasad zagospodarowania terenu objętego planem, a także merytorycznych zagadnień planowania. Nie mógł tym samym oceniać racjonalności, czy celowości przyjętych rozwiązań planistycznych i obejmować kontrolą merytorycznych zagadnień planowania. Według bowiem art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. kontroli Sądu podlegało dochowanie wymogów procedury planistycznej i zachowanie w tym zakresie właściwości organów, określonych w art. 18 tej ustawy.

Zauważyć również przyjdzie, że ochrona praw właścicieli nieruchomości, które mogły zostać naruszone w wyniku zapisów planu miejscowego, na gruncie omawianej ustawy gwarantowana była poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego, w tym przede wszystkim wyrażała się w prawie do wniesienia protestu lub zarzutu, o których mowa odpowiednio w art. 23 i art. 24 ustawy. Naruszenie procedury planistycznej polegające na niezachowaniu wymagań wynikających z obowiązku przyjęcia i rozpatrzenia protestów oraz zarzutów, dawało natomiast podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 27 ustawy.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały - w granicach wskazanego w skardze interesu prawnego skarżącego, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności planu określone w art. 27 ust. 1 ustawy.

Z dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem, aby skarżący wnosił protest lub zarzut do ustaleń przyjętych w planie, podlegający rozpoznaniu w toku procedury planistycznej. Nie można zatem stwierdzić, że w tym zakresie naruszony został tryb postępowania w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Uwzględnić również trzeba, że prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 224/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał już oceny w tym zakresie na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy uznając, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia procedury planistycznej, ani właściwości organów. Na podstawie dokumentacji planistycznej stwierdził, że rada gminy dysponując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 6 ustawy) podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny (art. 12 ustawy). Wyczerpana została także szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 18 ust. 2 ustawy, przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Rozpatrzone zostały protesty oraz zarzuty (art. 32 i 24 ustawy). Plan uchwalony został przez wymagany przepisem art. 26 ustawy organ tj. radę gminy. Nie doszło także do naruszenia zawartości merytorycznej planu (część tekstowa, graficzna i inne załączniki). Oznacza to, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania mogącego doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 170 p.p.s.a. powyższa ocena jest wiążąca w niniejszej sprawie. Wskazany przepis stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to, że sąd lub organ badając daną kwestię ponownie nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu.

Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że podejmując zaskarżoną uchwałę organy Gminy w procesie planowania nie dopuściły się naruszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Z dokumentacji planistycznej, potwierdzającej poszczególne działania organów wynika, że w toku prac nad uchwalaniem planu miejscowego podjęte zostały wymagane czynności, a organy nie naruszył swojej właściwości rzeczowej. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia procedury planistycznej w zakresie mającym wpływ na interes prawny skarżącego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego, a to wobec braku jego czynnego udziału w procedurze planistycznej.

Rozpoznając zarzuty skargi, zdaniem Sądu, uznać również trzeba, że zakwestionowany zapis § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonego planu, ustalający zakaz realizacji nowego, bezpośredniego wjazdu na drogę krajową z terenu nieruchomości należącej do skarżącego, nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie został ustalony z przekroczeniem kompetencji dotyczących władztwa planistycznego.

Dostrzec należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a możliwość jego ograniczenia dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 k.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać.

Przepis art. 3 ustawy stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie jednak z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Stosownie też do art. 2 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się z kolei, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Niewątpliwie zatem określanie zasad w zakresie funkcjonowania układu komunikacyjnego mieści się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego gminy. "władztwo" to nie jest oczywiście nieograniczone i związane jest z działaniem w granicach i na podstawie prawa. Na podstawie art. 33 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują jednak, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika zatem, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 ustawy określone zostały wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak podkreślić trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest ustalenie w planie miejscowym zasad zagospodarowania terenu wbrew woli jego właściciela, jeśli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy, takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, czy wymagania ochrony środowiska przyrodniczego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodzić się należy z tym, że przyjęte w ustawie - rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 15/17).

Ingerencja w prawo własności jest tym samym dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w toku procedury planistycznej, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W konsekwencji, ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości z art. 1 ust. 2 ustawy. Dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do zarzutu skargi dotyczącego zapisu § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały Sąd stwierdził, że w granicach interesu prawnego skarżącego, w tym zakresie zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa na skutek naruszeniem władztwa planistycznego. Ustalenie spornego zakazu było bowiem racjonalne w świetle stanu prawnego i faktycznego przyjętego dla prac planistycznych.

Powtórzyć przyjdzie, że skarżący w toku procedury planistycznej nie zgłaszał protestu ani zarzutów. Podejmowanie takich działań nie wynika z akt planistycznych, jak również nie wskazuje na nie sam skarżący. Stwierdzić tym samym trzeba, że skarżący nie podejmował działań zmierzających do zamiany projektu planu. Wobec tego natomiast nie można stawiać Gminie zarzutu, że nie wyważyła należycie jego interesu prawnego w ramach ustalania kwestionowanego zapisu plany. Należy dostrzec, że zakaz realizacji wjazdu na drogę krajową Nr [...], określony w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały, nie dotyczy wyłącznie nieruchomości skarżącego lecz także innych posesji, a jego ustalenie było wynikiem uwzględnienia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych oraz uzgodnienia projektu planu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, które to uzgodnienie stanowiło konieczny etap procedury planistycznej (art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy).

Z przedłożonej dokumentacji oraz wyjaśnień organu jednoznacznie wynika, że pismem z dnia 25 września 2001 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych nie wyraziła zgody na indywidualne, bezpośrednie włączenie komunikacyjne w nowo planowanym obszarze do drogi krajowej Nr [...] wskazując, że włączenia należy wykonać poprzez drogi zbiorcze (projektowane lub istniejące) usytuowane poza pasem drogowym. Ponadto, ustalenie przyjętego zakazu było koniecznym warunkiem uzgodnienia projektu planu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, co wynika z pisma z dnia 24 czerwca 2002 r., w którym wskazano, że nie zezwala się na indywidualne bezpośrednie włączenia komunikacyjne do planowanej obwodnicy wsi Lędziny w ciągu drogi krajowej Nr [...] na obszarze objętym planem, a włączenia należy wykonać poprzez istniejące drogi zbiorcze posiadające skrzyżowania z drogą krajową Nr [...]. Co istotne projekt planu został następnie pozytywnie uzgodniony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 8 listopada 2005 r. Jednocześnie dla terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (oznaczonego symbolem MN), obejmującego nieruchomości skarżącego (nr b i nr c) w planie ustalony został dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową [...]. Nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji zjazdu na drogę krajową Nr [...] Gmina naruszyła przepisy prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały.

Ustalony zakaz, zdaniem Sądu, nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego. Jego ustalenie mieści się w granicach władztwa planistycznego i związanego z nim kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy.

Z przedłożonych dokumentów planistycznych oraz z wyjaśnień skarżącego nie wynika w żaden sposób, aby brak możliwości realizacji wjazdu na drogę krajową wyłączał możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ustalanym w planie miejscowym, z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej.

Zauważyć trzeba, że wymagany w zakresie działki budowlanej dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni oraz pośredni poprzez drogę wewnętrzna lub ustanowienie służebności drogowej. W spornym planie uwzględniona została infrastruktura drogowa zapewniająca - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dostęp do drogi publicznej przez gminne drogi dojazdowe.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części nie narusza także art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy.

Dostrzec trzeba, że ustalenie zakazu z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały jest usprawiedliwione interesem publicznym związanym z zapewnieniem płynnego i bezpiecznego ruchu na drodze krajowej, będącej drogą główna ruchu przyspieszonego i zostało uzgodnione z właściwym organem.

Na ocenę legalności planu nie mogło mieć natomiast żadnego wpływu wydanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia 27 lutego 2019 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] do działki nr b oraz wystawienie przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Opolu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dnia 25 kwietnia 2019 r. pozytywnej opinii co do dokumentacji projektowej budowy przedmiotowego zjazdu. Akty te wydane zostały w odrębnym postępowaniu i nie mogą podważać zapisów planu, który jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy.

Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że z akt administracyjnych sprawy w przedmiocie zgłoszenia budowy zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na nieruchomość nr d, do których Sąd uzyskał dostęp wynika, że wskazana nieruchomość stanowi pas gruntu przylegający do zabudowanej nieruchomości nr c także stanowiącej własność skarżącego. Wielkość działki nr b oraz jej oznaczenie na mapie do celów projektowych symbolem "dr" sugeruje natomiast, że została ona wydzielona w celu wykonania bezpośredniego wjazdu na drogę krajową z nieruchomości c, a nie jako samodzielna nieruchomość, która mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymagająca dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie nieruchomość ta nie została przeznaczona w planie miejscowym pod drogę dojazdowa. Nie można tym samym uznać, że ustalenie zakazu w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały stanowi ingerencję w prawo własności skarżącego przekraczającą granice władztwa planistycznego. Podkreślić trzeba, że skoro na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy, gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, skarżący nie może oczekiwać, że nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i co do ustalania zasad zagospodarowania terenu będzie związana wyłącznie żądaniami właściciela gruntów objętych planem.

Reasumując Sąd uznał, że o ile kwestionowany zapis § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonego planu narusza prawo własności skarżącego, to na mocy art. 2 ust. 1 ustawy, ustalenie w planie zakazu realizacji nowych bezpośrednich wyjazdów na drogę krajową z terenów poszczególnych posesji poza miejscami wyznaczonymi w planie, mieściło się w granicach władztwa planistycznego i nie nastąpiło z naruszeniem prawa mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności tego zapisu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.