Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 743/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 25 ust. 2, art. 58 ust.2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U. 2013 poz 235
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 14, art. 67 , art. 72, art. 42 par. 2, art. 46 par. 1, art. 72, art. 80,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]), wydaną na podstawie między innymi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.), wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącego M. C. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej – "Kierownik BP ARiMR") z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (w dalszej części – "Dyrektor OR ARiMR") utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie, w którym odmówiono przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

W pierwszej części uzasadnienia swej decyzji organ odwoławczy przedstawił okoliczności stanu faktycznego sprawy i przebieg postępowania przeprowadzonego przez Kierownika BP ARiMR. Z wywodów tych wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. W sekcji VII. "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" skarżący zadeklarował dziewięć działek ewidencyjnych wykorzystywanych rolniczo.

Ponieważ kontrola administracyjna krzyżowa wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 wykazała, że wniosek na działkę nr [...] złożył także inny producent rolny, w dniu [...] sierpnia 2013 r. wystosowano do skarżącego wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień. Po dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniach 9 i 19 sierpnia 2013 r. została ona zwrócona w dniu 28 sierpnia 2013 roku do Biura Powiatowego ARiMR w J.

W dniu 19 sierpnia 2013 r. skarżący złożył formularz wniosku o przyznanie płatności z zaznaczonym celem wycofanie części wniosku, w którym wycofał

z płatności działkę rolną Ł położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 5,89 ha. Jednocześnie organ zaznaczył, że na pierwszej stronie wniosku widoczne jest skreślenie z pierwotnego zaznaczenia celu wniosku tj. korekty.

Następnie Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwie notatki służbowe pracowników BP ARiMR w J.. W notatce z dnia 20 sierpnia 2013 r. widnieje informacja o osobistym stawiennictwie skarżącego

w siedzibie Biura w dniu 19 sierpnia 2014 r. i złożeniu wyjaśnień dotyczących wezwania nr [...]. Skarżący wskazał, że wezwanie to nie zostało jeszcze przez niego odebrane i chce złożyć wycofanie działki nr [...]. Podczas tej wizyty został poinformowany o konieczności złożenia korekty zmniejszającej powierzchnię działki [...] do 0,00 ha, gdyż z tego co wyjaśnił jej nie użytkuje. Pozostając przy swoim stanowisku skarżący złożył wycofanie części wniosku dotyczące działki [...].

Zgodnie z treścią drugiej notatki sporządzonej w dniu 22 sierpnia 2013 r., skarżący w dniu 13 sierpnia 2013 r. stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR celem uzyskania potrzebnych mu dokumentów z ewidencji producentów. W tym dniu pracownik Biura pokazał stronie wezwanie i poprosił o wyjaśnienie sprawy. Skarżący potwierdził, że bezzasadnie zgłosił sporną działkę, gdyż nie uzyskał od jej właściciela zgody na użytkowanie. Gdy został poinformowany o skutkach bezzasadnego zgłoszenia gruntu do płatności zadeklarował zamiar złożenia wycofania części wniosku w zakresie spornej działki. Pracownik Biura oznajmił skarżącemu, że na to jest już za późno, ponieważ został poinformowany o błędzie zanim zgłosił zamiar złożenia wycofania działki. Strona stanęła na stanowisku, że okoliczność tą można pominąć ze względu na nieodebranie wezwania. Jednocześnie skarżący domagał się, aby pracownik zaaprobował pomysł z wycofaniem działki.

Dalej podniesiono, że w gospodarstwie skarżącego w okresie [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. odbyła się kontrola na miejscu z tytułu programu rolnośrodowiskowego, której wyniki zostały zawarte w protokole. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych, w związku z czym inspektorzy zastosowali kod pokontrolny GR5 (wystąpiły kody pokontrolne w odniesieniu do co najmniej jednej działki rolnej (wpisano przynajmniej jeden z kodów oznaczonych symbolem DR). Ustalono nieprawidłowości, które mogły wpłynąć na płatność:

- dla działki J stwierdzono powierzchnię mniejszą niż deklarowana o 0,27 ha (kod DR 13+),

- dla działek rolnych A, B, C, D, E, F, G, H J, K zastosowano kod nieprawidłowości DR52 oznaczający, iż stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG,

- dla działek A, C, F, G, H zastosowano kod nieprawidłowości DR53 oznaczający, iż stwierdzono zwiększenie powierzchni PEG lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej.

Ponadto w zakresie realizacji zadań i wymogów przewidzianych dla programu rolnośrodowiskowego stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- dla działki F zastosowano kod nieprawidłowości P020 oznaczający, iż rolnik pozostawił nieskoszoną niewłaściwą części działki rolnej, w szczególności inną niż zaznaczona na materiale graficznym.

W tym stanie faktycznym Kierownik BP ARiMR w J. w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję, na mocy której odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej do deklarowanych gruntów na rok 2013.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną odmowy była stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosząca ponad 20%, co skutkowało zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 odmową przyznania płatności.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji

i przyznanie płatności lub ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w skutek błędnego uznania, że rolnik został przed złożeniem wycofania działki nr [...] z płatności poinformowany przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach;

- art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 8 w zw. z art. 66a k.p.a. poprzez nieprowadzenie w sposób uporządkowany i chronologiczny metryki akt sprawy oraz braku numeracji kart znajdujących się w aktach sprawy;

- art. 46 w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. poprzez brak potwierdzenia doręczenia stronie wezwania w lokalu organu lub przyczyny braku jego podpisu.

Dodatkowo pełnomocnik strony wniósł o włączenie w poczet akt sprawy pisma z dnia 23 kwietnia 2013 r., na okoliczność propozycji dzierżawy działki nr [...].

W uzasadnieniu odwołania zakwestionowano przede wszystkim prawidłowość poinformowania strony o stwierdzonych we wniosku błędach wskazując, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentach nie można tego stwierdzić. Podniesiono, że skoro doszło do doręczenia wezwania w siedzibie organu to winno się to odbyć zgodnie z art. 42 § 2 k.p.a. i 46 § 1 k.p.a. Z kolei sporządzone na tą okoliczność notatki pracowników zostały sporządzone po wycofaniu przez stronę wniosku. Ponadto z tej istotnej dla sprawy okoliczności powinien zostać sporządzony protokół podpisany przez osoby biorące udział w danej czynności. Ponieważ w aktach sprawy brak jest obiektywnych dowodów na okoliczność poinformowania wnioskodawcy o wykrytych nieprawidłowościach przed dniem 19 sierpnia 2013 roku tym samym zostały spełnione wymagania wynikające z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji przytoczył stan prawny sprawy, w szczególności odwołał się do warunków przyznawania płatności do gruntów rolnych uregulowanych ustawą z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) oraz do unormowań rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UEL.2009 r., Nr 316 poz. 65).

Dyrektor OR ARiMR wskazał także, że wedle art. 25 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika

o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go

o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

Wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że wnioskodawca znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub części przedmiotowego wniosku.

Jak podkreślił dalej organ odwoławczy, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu nie są jednak ustalenia faktyczne, co do braku prawa posiadania i użytkowania działki nr [...] przez skarżącego, ale okoliczność kiedy został on poinformowany

o nieprawidłowości polegającej na tym, że inny producent rolny w swoim wniosku na rok 2013 także zadeklarował działkę nr [...]. Skarżący domaga się bowiem uznania skuteczności złożonego przez niego w dniu 19 sierpnia 2013 roku formularza wniosku z zaznaczonym celem "wycofanie części wniosku", powołując się na fakt niedotarcia do niego tego dnia treści zwróconego przez pocztę organowi I instancji wezwania w wyniku podwójnego awizowania przesyłki. W opozycji do twierdzeń strony stoi natomiast treść notatek służbowych sporządzonych przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR, jak i ich zeznania złożone na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2014 r.

Jednocześnie organ podniósł, że w treści odwołania nie został zanegowany fakt wizyty skarżącego w Biurze Powiatowym ARiMR i poinformowania go

o nieprawidłowościach stwierdzonych we wniosku dnia 13 sierpnia 2013 roku. Zakwestionowana została natomiast forma w jakiej udokumentowali ten fakt pracownicy organu, zarzucając brak odebrania od strony potwierdzenia odbioru wezwania lub brak zaprotokołowania tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy czynności.

Następnie Dyrektor OR ARiMR powołał się na zeznania pracowników Biura Powiatowego w J., przesłuchanych w charakterze świadków na rozprawie administracyjnej, którzy zgodnie oświadczyli, że skarżący przed dniem złożenia wycofania z wniosku o płatność działki nr [...] wiedział o stwierdzonych w jego wniosku nieprawidłowościach. Świadek J. B. (dalej jako "świadek ad 1") zeznał mianowicie, iż dnia 13 sierpnia 2013 roku skarżący stawił się w BP w innej sprawie niż dotycząca płatności do gruntów rolnych na rok 2013. Pracownik będąc przeświadczonym, że wizyta strony dotyczy wezwania poinformował go o nieprawidłowościach, przedstawił mu do wglądu wezwanie, a skarżący przeczytał je. Także z zeznań B. K. (dalej jako "świadek ad 2") wynika, że strona została przez pracownika J. B. poinformowana o wezwaniu przed złożeniem w dniu 19 sierpnia 2013 roku wycofania spornej działki. Potwierdzeniem powyższego są również zeznania świadka D. R., która wskazała dwukrotnie, że przychodząc do Biura skarżący oświadczył, iż chciałby odpowiedzieć na wezwanie. W opozycji do tych zeznań stoi oświadczenie skarżącego z dnia 25 czerwca 2014 r., w którym zaprzecza, że był informowany przez pracowników organu o nieprawidłowościach i że przedstawiono mu do wglądu wezwanie z dnia 6 sierpnia 2013 roku.

Oceniając powołane dowody (pisemne oświadczenie strony i zeznania świadków) organ odwoławczy uznał, że zeznania świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za ich fałszywe składanie mają większą moc dowodową niż pisemne oświadczenie złożone bez klauzuli o odpowiedzialności karnej za skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 k.k.

Ponadto, Dyrektor zwrócił uwagę, że stosownie do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 roku, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie zaś przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Organ odwoławczy podniósł, że na tle tej szczególnej regulacji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest ugruntowane już stanowisko, z którego wynika, iż w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co w praktycznym wymiarze powinno wyrażać się w uaktywnieniu stron tego postępowania (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 295/12 odnoszące się do analogicznych regulacji zawartych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). Tymczasem strona w toku postępowania nie przedstawiła przekonujących dowodów na to, iż faktycznie do dnia stawienia się w Biurze Powiatowym ARiMR nie miała żadnej wiedzy

o stwierdzonych w jej wniosku nieprawidłowościach. Z zeznań świadka B. K. wynika także, iż skarżący w tym dniu wahał się czy złożyć korektę czy zmianę do wniosku. Powyższe zeznania potwierdza także skreślenie znajdujące się na pierwszej stronie omawianego formularza wniosku z dnia 19 sierpnia 2013 roku gdzie skarżący ostatecznie dokonał wykreślenia kratki z celem "korekta wniosku" i zaznaczenia celu "wycofanie części wniosku".

W ocenie organu odwoławczego zebrane dowody, a w szczególności zeznania świadków odebrane na rozprawie administracyjnej bezsprzecznie potwierdzają, że skarżący wiedział o treści wezwania przed datą 19 sierpnia 2013 roku. Nie można zatem uznać, że uczynił zadość wymaganiom przewidzianym w art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Wobec tego organ uznał, że w sprawie zaistniała sytuacja uregulowana w art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia, bowiem właściwy organ poinformował już rolnika

o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy w dniu 13 sierpnia 2013 roku, a zatem wycofanie złożone dnia 19 sierpnia 2013 roku należy uznać za niedozwolone, ponieważ dotyczy tych właśnie błędów.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika strony o uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym oraz zapoznania się z aktami sprawy tj. naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., organ wskazał na treść art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 marca 2007 roku, który stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. A zatem – jak skonstatował organ - przepisy k.p.a. stosuje się do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, chyba że przepisy powołanej ustawy stanowią inaczej. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. właśnie w zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji. Nie można zatem zarzucić organowi I instancji niedopełnienia tego obowiązku, jeśli strona nie zgłosiła w toku postępowania takiego żądania.

Odnośnie do zarzutu braku prowadzenia przez organ metryki zgodnie z art. 66a § 2 k.p.a., Dyrektor wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji Cyfryzacji z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony (Dz. U. z 2012 r, poz. 269) wydanym na podstawie art. 66a § 5 k.p.a., obowiązek prowadzenia metryki nie obejmuje spraw, których podstawą rozstrzygnięcia jest art.19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. płatności obszarowych. Tym niemniej w aktach sprawy znajduje się spis dokumentów, a akta w ocenie organu są uporządkowane. Teczka aktowa przedmiotowej sprawy ze spisem dokumentów tak przekazanych przez organ I instancji jak i zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym zostały przedstawione w dniu rozprawy do wglądu pełnomocnikowi strony i samej stronie.

W kwestii pisma z dnia 23 kwietnia 2013 roku, jakie dołączone zostało do odwołania, a zawierające skierowaną do właściciela prośbę firmy skarżącego "A" o wydzierżawienie jej działki nr [...], organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, rodzaj uprawy oraz status poszczególnych działek producent deklaruje z własnej inicjatywy i własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Tym samym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania danych zgodnie ze stanem faktycznym. Płatność przysługuje bowiem do gruntów faktycznie posiadanych tj. użytkowanych przez wnioskodawcę. Pismo to potwierdza fakt, że skarżący nie uzyskał takiej zgody i że podał we wniosku z dnia 13 maja 2013 roku nieprawdziwe dane co do użytkowania przez siebie zadeklarowanych działek rolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, zwanego dalej Rozporządzeniem, poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego uznania, iż Beneficjent przed wycofaniem w dniu 19 sierpnia 2013 r. cześć wniosku o przyznanie płatności w 2013 r. w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], został poinformowany przez organ o zaistniałych nieprawidłowościach które wyniknęły po kontroli krzyżowej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż Beneficjent przed dniem 28 sierpnia 2013 r. został skutecznie poinformowany przez właściwy organ administracji o wykryciu błędu kontroli krzyżowej pomiędzy dwoma producentami w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], a więc spełniał przesłankę skutecznego wycofania części wniosku wyrażona

a contrario w art. 25 ust. 2 Rozporządzenia,

- art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż organ I instancji nie był zobowiązany do poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że ograniczenie obowiązków organu wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. odnosi się jedynie do konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż zeznania świadków (pracowników organu administracji) pouczonych o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, mają większą moc dowodową niż pisemne oświadczenie strony złożone bez takiego pouczenia,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę dowodu

z zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz fragmentaryczne przytoczenie ich treści w uzasadnieniu faktycznym decyzji, co doprowadziło do wniosku, iż zeznania te są spójne, podczas gdy analiza protokołu rozprawy administracyjnej nie daje podstaw to wyciągnięcia takich wniosków,

- art. 14 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracyjnego potwierdzająca powiadomienie strony o treści pisma posiada walor umożliwiających potraktowanie jej w sposób zbieżny

z przesłankami wskazanymi w art. 14 § 2 k.p.a. i może zostać uznana zamiennie

w miejsce protokołu, czy adnotacji potwierdzonej przez stronę.

W konsekwencji tych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z tymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, organ odmówił przyznania skarżącemu spornej płatności albowiem różnica między zadeklarowaną w pierwotnym wniosku powierzchnią zgłoszonego areału a ujawnionego w trakcie kontroli przekraczała 20%. Różnica ta wynikała z nieuznania przez organ wycofania części wniosku przez skarżącego w zakresie działki [...], zgłoszonej również przez innego rolnika, co wykryto w czasie kontroli krzyżowej wniosków. Wycofania wniosku przez skarżącego nie przyjęto, gdyż uznano, że uczynił to już po poinformowaniu przez organ o ujawnionej nieprawidłowości i w tej mierze powołano się na treść art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UEL.2009 r., Nr 316 poz. 65), zgodnie z którym, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że nie jest istotna na gruncie cytowanego przepisu materialnoprawnego okoliczność posiadania wiedzy przez rolnika o nieprawidłowości, lecz istotna jest okoliczność, czy rolnik został poinformowany przez właściwy organ o ujawnionej nieprawidłowości lub o zamiarze kontroli gospodarstwa.

Jakkolwiek cytowany przepis prawa unijnego nie przesądza o trybie i sposobie poinformowania rolnika, lecz nie może budzić wątpliwości, że poinformowanie o błędach powinno mieć walor oficjalności i z braku odpowiedniej regulacji w prawie unijnym należy przyjąć, że stosowną formę regulują przepisy prawa krajowego. Stricte urzędowy charakter danej czynności podkreśla odpowiednia jego forma – zastrzeżona dla tej czynności. Rolnik jako strona postępowania i potencjalny beneficjent płatności powinien mieć świadomość, czy działanie pracownika organu w danym momencie ma charakter oficjalny i czy wywołuje od tej chwili skutki procesowe prawem przewidziane. W tej materii należy podkreślić, że kodeks postępowania administracyjnego przede wszystkim wprowadza zasadę pisemności postępowania w przepisie art. 14 ust.1 k.p.a., w świetle którego sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II GSK 1260/10 z zasady pisemności statuowanej w art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej.

Zgodnie z brzmieniem art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę (podkreślenie Sądu) adnotacji. Kodeks wymaga dla każdej czynności procesowej mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jej utrwalenie w formie protokołu (art. 67 § 1 k.p.a.), chyba że czynność ta została w inny sposób utrwalona na piśmie, ale nie chodzi tu o sporządzenie adnotacji podpisanej tylko przez pracownika, gdyż zgodnie z art. 72 k.p.a. adnotacja taka (notatka służbowa opatrzona podpisem tylko pracownika) dotyczy jedynie czynności, która ma znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, czyli inaczej ujmując - nie ma charakteru rozstrzygającego, wpływającego na treść uprawnienia lub obowiązku strony. Tymczasem zważywszy na skutek materialnoprawny wynikający z art. 25 ust. 2 cytowanego przepisu unijnego poinformowanie organu ma prawotwórcze znaczenie – wpływające na rozstrzygnięcie sprawy albowiem kształtuje treść uprawnień strony postępowania.

Poinformowanie organu o nieprawidłowościach powinno zatem zostać utrwalone w formie pisemnej. Organ w tej formie podjął pierwotnie działanie albowiem wystosowując do skarżącego wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. jednocześnie zawarł w nim informację o wykrytych nieprawidłowościach dotyczących wskazanej działki. Jak wynika z akt, skarżący złożył wycofanie części wniosku w dniu 19 sierpnia 2013 r. Jednakże, wskutek niepodjęcia przez skarżącego przesyłki i podwójnego jej awizowania (pierwsze awizo – 9 sierpnia 2013 r.), w świetle przepisu art. 44 ust. 4 k.p.a., skutek prawny doręczenia opisanego powiadomienia organu o nieprawidłowościach wniosku strony wystąpił z upływem czternastego dnia, tj. z upływem 23 sierpnia 2013r.

W tej sytuacji, jeżeli skarżący stawił się w organie przed upływem tego terminu i przed zwróceniem do organu przez operatora pocztowego dowodu doręczenia przesyłki a pracownik organu miał zamiar powiadomienia skarżącego o nieprawidłowościach – należało doręczyć odpis wezwania skarżącemu w siedzibie organu za potwierdzeniem odbioru pisma przez skarżącego (vide - art. 39, art. 42 § 2 i art. 46 § 1 k.p.a.), bądź sporządzić protokół z zapoznania strony z treścią pisma i podania jej tym samym informacji o ujawnionych nieprawidłowościach wniosku. Ostatecznie – aczkolwiek z naruszeniem uregulowania art. 67 § 1 oraz art. 72 § 1 k.p.a., aczkolwiek można by wówczas uznać, że nie mającym wpływu na wynik sprawy - sporządzić wprawdzie adnotację pisemną na tę okoliczność, lecz zgodnie z wymogiem art. 14 § 2 k.p.a. musiałaby zostać podpisana także przez stronę. Ponadto, jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wprost nie stanowią, ale nie może budzić wątpliwości, że protokół i adnotacja powinny być sporządzane w trakcie lub niezwłocznie po dokonaniu czynności procesowej, której przebieg mają odzwierciedlać, chociażby z uwagi na warunek opatrzenia protokołu i adnotacji podpisem strony, obecnej przy tej czynności i prowadzonej z jej udziałem, co oczywiste – pomijając ewentualne problemy z retrospekcją, odtwarzanie bowiem faktu, dokładnej treści wypowiedzi osób uczestniczących etc., z upływem czasu jest utrudnione.

Tymczasem w sprawie niniejszej sporządzone zostały dwie adnotacje (notatki służbowe) podpisane tylko przez pracowników organu, a więc na mocy art. 72 § 1 k.p.a. – pierwsza opatrzona datą 20 sierpnia 2013 r. na okoliczność, że 19 sierpnia 2013 r. skarżący stawił się w siedzibie organu i złożył wyjaśnienia dotyczące opisanego wezwania oświadczając, że wezwanie nie zostało przez niego odebrane i chce złożyć wycofanie wniosku (co zresztą uczynił w tej dacie) i druga, sporządzona ze znaczną zwłoką, gdyż dopiero 22 sierpnia 2013 r., na okoliczność opisania przebiegu rozmowy między pracownikiem organu a skarżącym w siedzibie organu, jaka miała się odbyć 13 sierpnia 2013 r., na postawie której to notatki organ wywiódł, że w tym dniu skarżący został poinformowany o nieprawidłowości, czyli dowiedział się o treści wezwania przed dniem 19 sierpnia 2013 r.

Nie jest jasne z treści notatki, czy chodziło o formalne przekazanie ustnej informacji o nieprawidłowościach co do deklarowania spornej działki przez skarżącego i drugiego rolnika, czy też o próbę doręczenia kopii opisanego wyżej wezwania zawierającego taką informację, a wątpliwości tych nie usunęło przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przesłuchanie w jej toku, w charakterze świadków, pracowników organu.

Skarżący w piśmie z 25 czerwca 2014 r. zaprzeczył ustaleniom organu poczynionym na tle tejże notatki służbowej. W czasie rozprawy administracyjnej w toku II instancji przeprowadzonej 6 sierpnia 2014 r., a więc prawie po upływie roku, świadek ad 1, który sporządzał rzeczoną notatkę tłumaczył, że notatkę sporządził tydzień później, kiedy przekazano mu dokument wycofania działki przez skarżącego, a na pytanie pełnomocnika skarżącego dlaczego nie odebrał w dniu 13 sierpnia 2013r. potwierdzenia odbioru wezwania odpowiedział, cyt. (str. 4 protokołu przesłuchania): "byłem przekonany, że Pan C. nie zaprzeczy, że faktycznie odebrał wezwanie". Z kolei jak trafnie zarzucono w skardze – świadek ad 2, zajmująca się obsługą biura podawczego nie potwierdziła by w czasie rozmów ze skarżącym przed 19 sierpnia 2013 r. był mu okazywany dokument wezwania (str. 1 protokołu przesłuchania), z tego co pamiętała: "teczka nie została przyniesiona".

Jak już wyżej wskazano, tryb doręczania pism jest w kodeksie postępowania administracyjnego odrębnie uregulowany w rozdziale 8 "Doręczenia" i wymaga zachowania tamże przewidzianych form dla wywołania skutku prawnego doręczenia. Braki w tej mierze nie mogą być usuwane w drodze dopuszczenia w zamian środka dowodowego w postaci przesłuchania świadków.

Poza tym, w kwestii szczegółów rozmowy świadka ad 1 ze skarżącym, zeznająca świadek ad 2 zrazu nie pamiętała, czy skarżący był poinformowany wówczas o stwierdzonych nieprawidłowościach (str. 2 protokołu przesłuchania), zaś następnie twierdziła, że został poinformowany i "teczka została przyniesiona" (str. 2 i 3 protokołu przesłuchania). Nie wiadomo, czy ta ostatnia wypowiedź odnosi się do wizyty skarżącego w dniu 19 sierpnia, czy też wcześniejszej.

Ocena organu w tej materii przekracza granice swobodnej oceny dowodów, stanowiąc naruszenie art. 80 k.p.a.

W świetle uchybienia wymogom omówionych norm postępowania (art. 14, art. 42 § 2 i art. 46 § 1 k.p.a., art. 67, art. 72, art. 80 k.p.a.) nie można uznać, że spełniona została dyspozycja art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i by doszło do skutecznego, ustnego poinformowania skarżącego o nieprawidłowości w dacie 13 sierpnia 2013 r., tudzież doręczenia mu w tej dacie pisma z taką informacją, w sytuacji, kiedy skarżący temu przeczy a fakt ten nie został utrwalony w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji, a jedynym i przy tym nie budzącym wątpliwości dowodem na dotarcie do skarżącego informacji organu o rzeczonej nieprawidłowości jest zwrotne potwierdzenie doręczenia zawierającej wezwanie przesyłki - w trybie jej podwójnego awizowania, zaś ustalona na tej podstawie data jest późniejsza niż data złożenia przez skarżącego wycofania części wniosku. Według słusznej tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1597/09: "W świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów."

W świetle przytoczonych wyżej wywodów nie można wyprowadzać skutku materialnoprawnego z wadliwie udokumentowanej czynności procesowej. Rozprawa administracyjna przeprowadzona celem ustalenia okoliczności dotyczącej danej czynności procesowej organu co do zasady nie może sanować braku należytej formy prawnej zastrzeżonej dla tej czynności. Zaniedbanie organu co do formy określonej czynności procesowej nie może szkodzić stronie postępowania.

Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenia wskazanych wyżej norm prawa procesowego, a w konsekwencji prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżone decyzje. Podstawę orzeczenia w punkcie trzecim sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.