Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 598/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2,  art. 21 ust. 7, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 roku sprawy ze skargi A S.A. w K. na uchwałę Rady Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego z dnia 24 czerwca 2008 r., nr XIX/116/2008 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego na rzecz A S.A. w K. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XIX z dnia 24 czerwca 2008 r. podjętą na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592. z pózn. zm. – zwaną dalej ustawą) Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Zarządu o rozwiązanie stosunku pracy z powodu likwidacji stanowiska pracy, nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym L. P. umowy o pracę przez A S.A. w K.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. Prezes Zarządu A S.A. w K., działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia, wskazując ponownie, że przyczyny rozwiązania stosunku pracy pozostają po stronie pracodawcy z uwagi na sytuację finansową wnioskodawcy, nie ma ona związku z pełnieniem przez L. P. funkcji radnego. Skarżąca Spółka podniosła, iż L. P. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w Spółce w wymiarze ½ etatu, na stanowisku specjalisty ds. krwiodawstwa. Faktycznym miejscem wykonywania jego pracy jest Klub Honorowych Dawców Krwi, zakres powierzonych czynności pracownikowi nie jest związany z przedmiotem działalności [...]. Z uwagi na obecną sytuację finansowo-ekonomiczną Spółki dalsze utrzymanie stanowiska pracy jest niemożliwe, stąd Zarząd podjął decyzję o likwidacji stanowiska pracy L. P. Skarżąca zaakcentowała, że Rada Powiatu, podejmując uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie podała motywów swojego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że podjęcie uchwały na podstawie art. 22 ust.2 ustawy nie podlega dowolnemu uznaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnotowała, że przepis ten wskazuje, iż Rada Powiatu może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jedynie w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ponadto stwierdziła ,że motywy podjęcia uchwały powinny być jawne i podane w uzasadnieniu do podjętej uchwały.

Rada Powiatu do dnia wniesienia skargi przez Spółkę nie ustosunkowała się do powyższego wezwania.

A S.A. w K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym L. P. pomimo, iż podstawą rozwiązania tego stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zarzuciła również naruszenie art. 21 ust. 7 ustawy poprzez jego pominięcie, tj. udział radnego w podejmowaniu uchwały dotyczącej jego interesu prawnego oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodanie skarżącemu motywów podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka przytoczyła stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony w wezwaniu do usunięcia naruszenia. Dodatkowo podniosła, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy, bowiem radny L. P. brał udział w głosowaniu nad uchwałą pomimo faktu, iż dotyczyła ona bezpośrednio jego osoby. Tymczasem zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny istotną przesłanką wskazującą na sytuację, w której radny winien wyłączyć się z udziału w głosowaniu, będzie sytuacja związana z jego interesem majątkowym, a więc taka, która prowadzić będzie do przysporzenia lub uszczuplenia jego majątku. Regulacja ta nie wynika wprost z ustawy, niemniej w taki sposób może być interpretowana, gdyż taki kierunek interpretacji wskazuje najnowsze orzecznictwo sądowe. Zdaniem skarżącej, analizując omawiany przepis, należy mieć na uwadze zjawiska o charakterze indywidualnym, odnoszące się jednoznacznie do sytuacji prawnej konkretnego radnego. Niewątpliwie rozwiązanie z radnym stosunku pracy dotyczy jego interesu prawnego i spowoduje uszczuplenie jego dochodów. Stąd jest to sytuacja, do której odnosi się przepis art. 27 ust. 7 ustawy nakazujący radnemu wyłączenie się od głosowania nad taką uchwałą. Radny L. P., naruszając powyższy przepis, brał udział w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego wniosła o jej oddalenie, uznając skargę za nieuzasadnioną, albowiem zarówno motywy, jak i decyzję w tej sprawie należało uznać za suwerenną wolę Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego podlegają akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał jednostek samorządu terytorialnego wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Starosta przedłożył Wojewodzie w terminie zakreślonym w art. 78 ust. 1 zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w terminie do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Skarga wniesiona została do tut. Sądu przez A S.A. w K., na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy, według którego "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W ocenie Sądu, skarżąca Spółka niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu omówionej uchwały, jako pracodawca który w świetle art. 22 ust. 2 ustawy zobowiązany jest do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Po myśli art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt nadesłanych Sądowi wynika, że wezwanie Spółki do usunięcia naruszenia uchwały, na które nie udzielono odpowiedzi, wpłynęło do organu w dniu 7 maja 2008 r., zatem sześćdziesięciodniowy termin do skorzystania z uprawnień określonych w art. 53 § 2 P.p.s.a. upłynął z dniem 6 października 2008 r. Skarga datowana na dzień 30 września 2008 r. wpłynęła do organu w dniu 6 października 2008 r. W tej sytuacji zaistniały podstawy do jej rozpoznania.

Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Jednocześnie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, iż w istotny sposób narusza przepisy prawa.

W pierwszej kolejności przyjdzie odnotować, że zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada ta znalazła swoje rozwinięcie w przepisach rozdziału VIII cyt. ustawy, a w szczególności w art. 87 ustawy, który umożliwia Sądowi kontrolę działalności powiatów przy podejmowaniu aktów w oparciu o kryterium naruszenia prawa lub uprawnienia, czyli zgodności z prawem.

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest uchwała Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego Nr XIX z dnia 24 czerwca 2008 r. podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy, w której nie wyrażono zgody na rozwiązanie z radnym L. P. umowy o pracę przez A S.A. w K.

Zasadniczy zarzut skargi wskazuje na naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy, który stanowił podstawę prawną jej podjęcia. Naruszenie to polega na braku uzasadnienia tej uchwały. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten stanowi wyraz szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnych, której istota polega na konieczności uzyskania zgody rady powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, będącym jej członkiem. Bez wątpienia wynika z niego, że obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą takiego rozwiązania są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zgodzić się należy z organem, że w pozostałych przypadkach wyrażenie zgody przez radę powiatu pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu. Jednakże, jak trafnie zauważyła skarżąca Spółka, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności działania organu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynikająca z tego przepisu zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi kryteriami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny bez odniesienia do zaistniałych w stanie faktycznym analizy stanu faktycznego i prawa. Działanie władzy publicznej, mieszczące się w prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06). Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Aczkolwiek z wykładni literalnej przepisu art. 22 ust. 2 ustawy nie wnika taki obowiązek, to jednak konstrukcja omawianego przepisu oparta w znacznym stopniu na uznaniu administracyjnym przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo dające prawo do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym. Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., że wymóg działania na podstawie prawa, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek umotywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Rację ma, więc skarżąca, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, uniemożliwia jej dokonanie oceny zasadności stanowiska Rady, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Motywy zajętego stanowiska nie wynikają również z protokołu posiedzenia, na którym uchwałę podjęto. W świetle protokołu można jedynie domniemywać, iż jedynym powodem, który zadecydował o zajętym stanowisku, było oświadczenie radnego, że "chce być dalej zatrudniony w A S.A."

Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazującego na naruszenie przepisu art. 21 ust. 7 cytowanej ustawy, który jednoznacznie zabrania radnemu brać udziału w głosowaniu, jeżeli głosowanie to dotyczy jego interesu prawnego, to należy stwierdzić, że Sąd nie ma możliwości dokonania jego oceny, gdyż pomimo zobowiązania pełnomocnika organu do odniesienia się do zarzutów skargi, odpowiadając na zarządzenie Sądu, nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącej. Nie potwierdził, ani nie zaprzeczył, iż w podejmowaniu zaskarżonej uchwały brał udział radny L. P. Na podstawie protokołu z XIX sesji Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 24 czerwca 2008 r. można tylko stwierdzić, że w głosowaniu skarżonej uchwały w głosowaniu uczestniczyło 22 radnych, za podjęciem uchwały głosowało 20 radnych, wstrzymało się od głosowania 2 radnych. Zaakcentować jednak trzeba w świetle omawianego zarzutu, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 507/05, LEX nr 188979). Z mocy cyt. wyżej art. 21 ust. 7 ustawy powinien był on wstrzymać się od głosowania. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego będąca przedmiotem oceny Sądu jest związana z interesem prawnym radnego L. P. Interes prawny bowiem to interes wypływający zarówno z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Interes prawny może zatem wypływać z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie powiatowym regulujące prawo radnego do ochrony stosunku pracy (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02, opubl. LEX nr 74731). Przepis art. 21 ust. 7 powołanej ustawy należy przeto odnieść do uchwał podejmowanych na podstawie tej ustawy. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy ww. przepisu podlega on wyłączeniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uwzględnił skargę A S.A. w K. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że akt ten nie może być wykonany, do czasu uprawomocnienia się wyroku, jako wyeliminowany z obrotu prawnego. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.