Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1081/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,77 par. 1,80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 128 ust.4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 615/20 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 615/20 oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta [B] decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości M. P. i Ma. P., stanowiącej działkę [1]. Obszar ograniczenia wynosił 455,10 m2. Szerokość pasa służebności wynosiła 8,8 m, a długość 53,78 m. Powyższe orzeczenie zostało wydane na rzecz spółki [A] sp. z o.o. w celu wykonania przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [B]-[C], w tym założenia oraz przeprowadzenia jej urządzeń i przewodów. Decyzja Starosty z [...] lipca 2014 r. została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Wojewody z [...] stycznia 2015 r.

W wyniku wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [1], doszło do demontażu istniejącego słupa nr 7 (który w niewielkiej części znajduje się na sąsiedniej działce nr [2]), a także przewodów linii. Następnie zbudowano nowy słup i zawieszono nowe przewody. W rezultacie prowadzonych prac zaśmiecono teren, zniszczono część ogrodzenia, a także rozjechano teren, co skutkowało koniecznością dowiezienia humusu i użyźnienia gleby.

Działka nr [1], uwzględniona została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [B], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej we [B] z dnia 27 września 1999 r. nr [...], jako teren zabudowy mieszkalnej oraz zalesienie. W sąsiedztwie nieruchomości z obu stron znajduje się zabudowa.

Strony nie doszły do porozumienia w zakresie ustalenia należnej M. P. i Ma. P. kwoty odszkodowania. Wobec powyższego, 9 sierpnia 2016 r., Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli działki.

Decyzje w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz właścicieli działki nr [1] zostały dwukrotnie uchylone, po raz pierwszy w toku postępowania administracyjnego, po raz drugi – przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1082/18. Pierwotnie kwota odszkodowania została ustalona na kwotę 8 074 zł. (operat szacunkowy z 26 października 2016 r. B. N.), w ponownie toczącym się postępowaniu na kwotę 7 183 zł, skorygowaną na kwotę 2 636 zł (operat szacunkowy z 10 października 2017 r. P. L.). W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny, co uniemożliwiało ustalenie odszkodowania na rzecz M. P. i Ma. P.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę Starosta [B] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] ustalił na rzecz M. P. odszkodowanie w wysokości 20 653 zł (w tym 13480 zł tytułem zmniejszenia wartości nieruchomości oraz 7173 zł tytułem strat na nieruchomości), a do jego wypłaty zobowiązał [A] sp. z o.o. Kwota odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r. K. M. Trzeci operat zachował aktualność w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [A].

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy.

Wojewoda stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. P. i Ma. P. Została bowiem wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr [1], należącej do M. P. i Ma. P. Zezwolenie na przeprowadzenie określonych prac na nieruchomości uzyskała natomiast [A] sp. z o.o., która stała się w ten sposób podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania.

Organ uznał za prawidłowy operat szacunkowy z 5 listopada 2019 r. Prawidłowo został uwzględniony w nim przedmiot wyceny w postaci nieruchomości zlokalizowanej w gminie [B], w obrębie [...]. Biegła prawidłowo ustaliła, że szacowana działka nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [B], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej we [B] z dnia 27 września 1999 r. nr [...], została natomiast oznaczona jako teren zabudowy mieszkalnej oraz zalesienie. Przyjęte przez biegłą parametry nieruchomości wycenianej odpowiadają rzeczywistości. Organ podał, że sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego, konstatując że okazały się one w pełni prawidłowe. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosował między innymi art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Biegła, sporządzając operat szacunkowy nie uchybiła normie prawnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłą kryterium podobieństwa były między innymi takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do uzbrojenia technicznego i jakość drogi dojazdowej, powierzchnia nieruchomości oraz możliwości zagospodarowania, uciążliwości i ograniczenia, które dodatkowo zostały sprecyzowane i szczegółowo opisane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w P. na powyższą decyzję uznał, że organy w wystarczającym zakresie dokonały oceny przedłożonego operatu. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zaniechania weryfikacji operatu przygotowanego przez biegłą i ograniczenia się do kwestii formalnych, Sąd podkreślił różnicę między oceną specjalistyczną operatu, sporządzaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a oceną procesową dotyczącą wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu. Sąd wskazał, że organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jednak wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy.

Sąd uznał, że biegła obszernie odniosła się do uwag do operatu zgłoszonych przez [A] sp. z o.o. Między innymi podkreśliła, że w sprawie doszło do demontażu starej linii napowietrznej i montażu nowych przewodów, stąd nie można twierdzić o niewystępowaniu obniżenia wartości nieruchomości. Dalej biegła uzasadniła, dlaczego dobrała określoną wartość w m2 w odniesieniu do szkody lokalizacyjnej: powierzchni ograniczeń spowodowanej przez posadowiony na działce [1] słup energetyczny. K. M. wyjaśniła, że posłużyła się standardem rzeczoznawców V.8 "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i naziemnej", gdzie przyjmuje się, że przeszkoda o szerokości 3,5 metra powoduje wyłączenie z produkcji obszaru 140 m2.

Biegła ustosunkowała się także do zarzutów dotyczących wartości szkód na nieruchomości spowodowanych przeprowadzonymi pracami. Podała źródła w oparciu, o które ustaliła wartość koszyka upraw oraz wyjaśniła, w oparciu o jakie dane wyliczyła objętość koniecznego do nawiezienia humusu. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii przypomniała, że konieczność dowiezienia humusu została stwierdzona w protokole wizji lokalnej z 26 lipca 2016 r. i nie było to kwestionowane przez pełnomocnika [A] sp. z o.o.

W ocenie Sądu I instancji wyjaśnienia biegłej K. M. są przekonujące i wystarczająco wyjaśniają one wątpliwości co do operatu zgłoszone przez [A] sp. z o.o. Zestawienie operatu, wyjaśnień do niego z uwagami konsekwentnie powtarzanymi przez skarżącą w odwołaniu i skardze, prowadzi do wniosku, że w istocie spór pomiędzy organami a spółką obecnie stał się sporem o specjalistyczną wiedzę i warstwę merytoryczną operatu. Po analizie operatu i wyjaśnień biegłej Sąd I instancji nie dostrzegł w wywodach K. M. jakichkolwiek braków. Podnoszone przez [A] sp. z o.o. kwestie sporne mają taki charakter, że nie mogą być przedmiotem oceny organów w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca spiera się bowiem w istocie z biegłym o warstwę merytoryczną wyceny, a więc formułuje zarzuty, które mogłyby być ewentualnie zgłoszone organizacji rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. O taką ocenę może wystąpić każdy (skoro powołany przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych) i powinien to uczynić, jeżeli chce skutecznie podważyć operat w warstwie merytorycznej. Podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości.

Jednocześnie, nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w warstwie specjalistycznej, np. w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności fachowe, wymagające stosownej wiedzy pozaprawnej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej.

Sąd I instancji uznał za należące do warstwy merytorycznej operatu takie kwestie jak ustalenie: 1) czy dla zmiany wartości nieruchomości przez lokalizację infrastruktury technicznej zmianę wartości działki należy oceniać tylko dla jej części czy całości, 2) określanie czynników z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", 3) dobór nieruchomości do porównań, czy 4) danych wynikających ze standardów rzeczoznawców (standardów wyceny) co do ograniczeń powodowanych przez określonego rodzaju obiektu oraz obliczeń powierzchni na potrzeby nawiezienia humusu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A] sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 128 u.g.n., a zwłaszcza art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia, między innymi poprzez przyjęcie, że remont czy przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej powoduje obniżenie wartości nieruchomości,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że operat biegłego może być weryfikowany jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, a sąd administracyjny może weryfikować operat jedynie w zakresie, na jaki pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenie życiowe i zdrowy rozsądek; Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał weryfikacji operatu nawet w tym ograniczonym zakresie przyjmując za wystarczające i w pełni wiarygodne wszystkie stwierdzenia biegłej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji organów obu instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przyjęcie poglądu zgodnie z którym jedynym organem który może weryfikować opinię biegłego jest organizacja zawodowa biegłych, powoduje de facto zakończenie postępowania, prawomocność i ostateczność błędnej decyzji administracyjnej bez jej weryfikacji w sposób przewidziany prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powtarza za opinią biegłej, że jeśli w sprawie doszło do demontażu starej linii napowietrznej i montażu nowej to nastąpiło w tym momencie obniżenie wartości nieruchomości. Tymczasem Sąd I instancji nie dostrzegł, że w tej konkretnej sytuacji nie ma mowy o nowej linii. Prace wykonywane były na istniejącej już od kilkudziesięciu lat linii elektroenergetycznej, ujętej już w planach zagospodarowania przestrzennego i polegały jedynie na wymianie jej elementów. Prace te nie stworzyły nowego stanu rzeczy i w żaden sposób nie pogorszyły warunków korzystania z nieruchomości. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie można mówić o obniżeniu wartości nieruchomości, ponieważ to obniżenie nastąpiło już kilkadziesiąt lat temu, kiedy była budowana ta linia. Obecnie nastąpiła jedynie wymiana jej zdegradowanych technicznie elementów. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej może prowadzić do wniosku, że każda naprawa, czy każda wymiana przewodów będzie traktowana jako ponowne obniżenie wartości nieruchomości co jest absurdalne. Dlatego też, przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocen prawnych dokonanych przez biegłą jest nieuprawnione. Oceny te są sprzeczne z art. 128 u.g.n. i § 43 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, że prace polegające na wymianie elementów linii elektroenergetycznej spowodowały obniżenie wartości nieruchomości, naruszył przepis art. 129 ust. 4 u.g.n.

Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji opinii biegłej i w efekcie nie dostrzegł oczywistych błędów, takich jak przyjęcie wzoru na określenie zmniejszenia wartości nieruchomości przewidzianego w przypadku kiedy linia elektroenergetyczna jest lokalizowana i następnie budowana na gruncie przeznaczonym pod zainwestowanie (budownictwo mieszkaniowe, aktywizacja gospodarcza, etc.). W niniejszej sprawie teren, po którym przebiega linia przeznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie i nieużytki, a faktycznie wykorzystywany jest pod uprawy rolne, co biegła sama przyznaje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał również żadnych zastrzeżeń do ustalenia przez biegłą powierzchni zajętej pod słup energetyczny na 140 m2, podczas gdy w najlepszym przypadku powierzchnia ta wynosi 70,80 m2 (chodzi o opaskę wokół słupa szerokości 3 metrów). Biegła swoje ustalenie opiera na standardach rzeczoznawców bez weryfikacji w terenie. Co więcej, biegła ustaliła, że rekultywacji (dla umożliwienia wykorzystania przez właściciela gruntu) wymaga obszar 239 m2 (w tym wspomniane 140 m2 zajęte zdaniem biegłej przez słup elektroenergetyczny) wyłączony z użytkowania przez właściciela. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wskazane ustalenia biegłej są między sobą sprzeczne i absurdalne.

Dodatkowo biegła stwierdziła w sposób dowolny, że do rekultywacji zniszczonej powierzchni konieczne było nawiezienie 150 ton humusu (około 100 m3 humusu). Sąd I instancji żadnego z tych twierdzeń nie zweryfikował.

Nie jest również możliwa weryfikacja opinii biegłej w zakresie wyceny nieruchomości. Przyjęte przez nią do ustalenia wartości nieruchomości transakcje porównawcze nie spełniają kryterium staranności wymaganej od opinii rzeczoznawcy.

Skarżąca zgodziła się z Sądem I instancji, że pewne twierdzenie rzeczoznawcy nie są możliwe do zweryfikowania przez sąd administracyjny, jednakże jak Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznaje, weryfikacji winny podlegać twierdzenia rzeczoznawcy w sposób jednoznaczny sprzeczne z innymi dowodami, wskazaniami wiedzy ogólnej, doświadczeniem życiowym i zdrowym rozsądkiem. Dlatego też, wskazane wyżej ustalenia przyjęte bez zastrzeżeń przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny są w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną w ewidentny sposób sprzeczne z innymi dowodami (np. planem zagospodarowania przestrzennego, czy bezspornym sposobem korzystania z nieruchomości), wskazaniami wiedzy, doświadczeniem życiowym czy zdrowym rozsądkiem. Oznacza to, że Sąd I instancji nie dokonał oceny i weryfikacji przeprowadzonego w sprawie dowodu z opinii rzeczoznawcy nawet we wskazanym przez siebie zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. i Ma. P. wnieśli o jej oddalenie, o zwrot kosztów postępowania i wyrazili zgodę na rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Podtrzymali w całości stanowisko przedstawione dotąd w sprawie. W szczególności zaznaczyli, że w sprawie nie miał miejsca remont linii, ale najpierw posadowiono w nowym miejscu nowy słup a dopiero później zdemontowano stary.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a organ administracyjny, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżącą musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, ponieważ one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie ma fundamentalne znaczenie.

Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w podstawie prawnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu materialnoprawnego, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Wskazując, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wskazać jaka powinna być prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów materialnoprawnych, a tym samym jaka ma być prawidłowa treść normy prawnej wynikającej z tych przepisów. Tym samym podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Inaczej ujmując, przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Natomiast druga postać naruszenia prawa materialnego, to niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. (wyrok NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. akt I FSK 574/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Odnosząc się zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy jeszcze wyraźnie podkreślić, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, że nie można skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oceny tych ustaleń przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), w tym zwłaszcza przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa. Ta bowiem odnosi się do rozumienia przepisu, a nie do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych (np. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11).

Natomiast dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami, a także wykazaniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (np. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwał on, że Naczelny Sąd Administracyjny oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1596/14).

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 128 u.g.n., a zwłaszcza art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia, między innymi przez przyjęcie, że remont czy przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej powoduje obniżenie wartości nieruchomości.

Przed odniesieniem się do tego zarzutu warto przypomnieć treść powołanego w nim przepisu materialnoprawnego. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu".

Jak wskazywano już wyżej błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu materialnoprawnego, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Jednym słowem zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego w wyniku naruszenia reguł wykładni, jest to spór o treść prawa. Tymczasem skarżąca kasacyjnie spółka nie dokonuje odmiennej wykładni, wskazanych jako naruszone, przepisów prawa materialnego, nie wywodzi z treści tych przepisów innej normy prawnej, ale błędną wykładnię odnosi w istocie do okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał bowiem, że Sąd I instancji powtarza za opinią biegłej, że jeśli w sprawie doszło do demontażu starej linii napowietrznej i montażu nowej, to nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości. Sąd nie dostrzegł, że w tej konkretnej sytuacji nie ma mowy o nowej linii. Prace wykonywane były na istniejącej już od kilkudziesięciu lat linii elektroenergetycznej, ujętej już w planach zagospodarowania przestrzennego i polegały jedynie na wymianie jej elementów. Prace te nie stworzyły nowego stanu rzeczy i w żaden sposób nie pogorszyły warunków korzystania z nieruchomości. Tak sformułowany zarzut dotyczy więc okoliczności stanu faktycznego ustalonych przez organy administracyjne i przyjętych przez Sąd I instancji jako prawidłowe, a dotyczących oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Po pierwsze zwrócenia uwagi wymaga, że Sąd I instancji nie przyjął, że w sprawie doszło do montażu nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, ale wskazał, że doszło do montażu nowych przewodów (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). To ustalenie jest zgodne z decyzją z [...] lipca 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, w związku z którą zostało ustalone odszkodowanie w niniejszej sprawie. Przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia w tym zakresie nie przeczą więc twierdzeniu skargi kasacyjnej, że obecnie nastąpiła jedynie wymiana zdegradowanych technicznie elementów linii. Po drugie, jak było już wyżej wskazane, przez zarzut naruszenia prawa materialnego, w tym również naruszenia przez błędną wykładnię, nie można podważać i kwestionować ustaleń stanu faktycznego, błędna wykładania odnosi się bowiem do rozumienia określonego przepisu. Mając zatem na uwadze zasady dotyczące formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz sposób sformułowania tego zarzutu w skardze kasacyjnej, zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Gdyby nawet przyjąć, że autor skargi kasacyjnej przez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, chce zakwestionować takie rozumienie określenia "zmniejszenie wartości nieruchomości", o którym mowa w art. 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., które wyklucza z tej normy takie zdarzenia jak remont, czy przebudowa linii elektroenergetycznej, ponieważ nie można przyjąć, że nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości, skoro to obniżenie nastąpiło już kilkadziesiąt lat temu, kiedy była budowana linia, to zarzut ten należałoby uznać także za bezzasadny. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. wyraźnie stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, a więc obejmujących także przebudowę i remont linii elektroenergetycznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 43 rozporządzenia konieczne jest podkreślenie kolejnej niedokładności skargi kasacyjnej. Wskazany § 43 rozporządzenia ma złożoną strukturę. Składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Powołany w skardze kasacyjnej § 43 rozporządzenia składa się z czterech ustępów, a dwa z nich dzielą się na punkty, o zróżnicowanej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie spółka nie doprecyzowała, naruszenia którego z ustępów i punktów § 43 rozporządzenia się dopatruje. Już z tego powodu bardzo ograniczony jest zakres, w jakim skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana.

W pkt. 2 skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że operat biegłego może być weryfikowany jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, a sąd administracyjny może weryfikować operat jedynie w zakresie, na jaki pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenie życiowe i zdrowy rozsądek. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał weryfikacji operatu nawet w tym ograniczonym zakresie przyjmując za wystarczające i w pełni wiarygodne wszystkie stwierdzenia biegłej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że zastrzeżenia budzi zaakceptowanie przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi sposobu ustalenia przez rzeczoznawczynię majątkową powierzchni zajętej pod słup energetyczny, a konkretnie oparcie tego ustalenia na standardach rzeczoznawców, a nie w oparciu o "rzeczywiste fakty", a także sposobu ustalenia ilości humusu koniecznego do rekultywacji zniszczonej powierzchni. Skarżąca kasacyjnie wskazała dalej, że ustalenia te są sprzeczne z innymi dowodami (planem zagospodarowania, czy sposobem korzystania z nieruchomości), wskazaniami wiedzy, doświadczeniem życiowym czy zdrowym rozsądkiem.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zarówno co do tego, że operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, jak również co do granic badania operatu szacunkowego przez organy administracyjne i sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Nie było sporne w sprawie, że działka nr [1], uwzględniona została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [B], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej we [B] z dnia 27 września 1999 r. nr [...], jako teren zabudowy mieszkalnej oraz zalesienie. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący sprzeczności z innymi dowodami. Jeśli chodzi zaś o zarzut sprzeczności z wskazaniami wiedzy, doświadczeniem życiowym czy zdrowym rozsądkiem, oprócz twierdzeń autora skargi kasacyjnej, nie zawarto w skardze żadnej argumentacji prawnej.

W pozostałym zakresie zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do prawidłowości operatu szacunkowego, a nie wiarygodności operatu jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że ocena ta nie może dotyczyć weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, bowiem Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Dokonanie natomiast oceny operatu szacunkowego przez Sąd powinno polegać na weryfikacji rzetelności, jak również wiarygodności takiego dowodu. W tym zakresie Sąd zobligowany jest do oceny, czy przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy nie naruszył przepisów dotyczących wyceny wartości nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, którego prawidłowej oceny dokonał Sąd pierwszej instancji, został sporządzony zgodnie z tymi przepisami.

Polemika skarżącej kasacyjnie odnoście do braku zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego sposobu ustalania szkody lokalizacyjnej sprowadza się w istocie - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - do skontrolowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej w postaci analizy zastosowanych przez rzeczoznawcę majątkowego standardów. Podważenie natomiast prawidłowości operatu szacunkowego w tym zakresie mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę mógł wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Skarżąca nie wystąpiła do wskazanej organizacji o taką ocenę. Z akt nie wynika również, aby organy administracji pozostawiły tę okoliczność, jako niewyjaśnioną, co zobowiązywałoby je do takiego wystąpienia. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (np.: wyrok NSA z 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2088/11; wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14).

Powołana argumentacja nie mogła zatem stanowić uzasadnienia naruszenia przez Sąd przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w wyniku dokonania błędnej kontroli zaskarżonej decyzji. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie co do oceny stanu faktycznego sprawy oraz wykładni przepisów materialnych w żaden bowiem sposób nie uzasadnia zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd uchybień organu w zakresie prawidłowego zastosowania przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała przy tym wpływu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania na rozstrzygnięcie, co również czyniło zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami K.p.a. zarzutem nieskutecznym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż M. P. i Ma. P. w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).