Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1406/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, 145 par 1 pkt 1 lit c, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr/ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1704/12 w sprawie ze skargi B. Z. i J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1704/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. i J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przasnyszu z dnia [...] marca 2012r. umarzającą postępowanie w sprawie budowy komina w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w P.

Organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie, zaś Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. Jednak wyrokiem z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w/w decyzje wskazując na konieczność dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, potrzebę przesłuchania stron i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na okoliczność ustalenia daty realizacji komina. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przesłuchał świadków wskazanych przez strony, a w dniu 6 lutego 2012r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Stwierdził, że z protokołów przesłuchań wynika, że dwóch świadków wskazało precyzyjnie, iż komin wybudowano w 2000r. Natomiast pozostali świadkowie nie podali daty budowy, bądź wyrazili przypuszczenie, że budowa nastąpiła w 2002r., albo nie mieli wiedzy na ten temat. Z kolei w trakcie rozprawy administracyjnej strony podtrzymały stanowiska odnośnie daty realizacji inwestycji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że komin wzniesiono w 2000r., gdyż zeznania dwóch świadków wskazujących tę datę uznał za wiarygodne. Natomiast skarżący nie przedstawili dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Organ II instancji dodał również, że wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku, a w związku z tym należało umorzyć postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i J. Z, zarzucając nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wskazali, że organ dał wiarę świadkom potwierdzającym nieprawdę, a zeznania świadków nie były jednoznaczne. Skarżący stwierdzili, że potwierdzeniem daty budowy komina jest faktura za montaż kominka z 2002r. Dodali także, iż sam budynek jest samowolą budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę B. Z. i J. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2013r. w pierwszej kolejności wskazał, iż na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wraz z organami administracyjnymi oceną prawną zawartą w jego wcześniejszym wyroku z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/10. Sąd I instancji wskazał, iż kierując się zaleceniami tego wyroku organ I instancji w ponownym postępowaniu dopuścił i przeprowadził dowód z przesłuchania świadków zgłoszonych przez każdą ze stron (protokoły z dnia 7 października 2011r. i z dnia 28 listopada 2011r.) oraz w dniu 8 lutego 2012r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Zdaniem Sądu I instancji, oceniając tak zgromadzony materiał dowodowy organ prawidłowo dał wiarę zeznaniom tych świadków, którzy jednoznacznie i bez wątpliwości wskazali, że komin powstał w 2000r., podczas budowy budynku mieszkalnego pp. K. (zeznania M. T. oraz M. W.). W ocenie Sądu, wiarygodność zeznań złożonych przez M. T. potwierdza dodatkowo fakt, że był on bezpośrednim wykonawcą komina. Sąd I instancji uznał zatem, iż zasadnie organ odmówił wiarygodności zeznaniom, w których świadkowie bądź nie potrafili precyzyjnie wskazać daty budowy komina, bądź określali ją w sposób przypuszczający, bądź w ogóle nie potrafili jej podać (zeznania W. C., J. K., S. R., Z. K.). W konsekwencji Sąd I instancji nie zgodził się z wywodami skargi, że sam fakt wystawienia faktury za montaż kominka w budynku pp. K. świadczy o tym, że budowy komina dokonano w 2002r., gdyż zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, że komin wybudowano w 2000r. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że skoro o tym, czy w związku z wnioskiem skarżącego istnieje sprawa administracyjna może przesądzić tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, a takie postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone, oraz wobec treści wniosku skarżących o zbadanie legalności komina, należało podzielić stanowisko organów, że wobec braku podstaw do kwestionowania legalności komina postępowanie należało umorzyć.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z. i J. Z. wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybień Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażających się w braku dostatecznego wyjaśnienia kwestii kiedy został wybudowany komin w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w P. – czy miało to miejsce przed wydaniem przez Starostwo Powiatowe w Przasnyszu pozwolenia na użytkowanie wskazanego budynku, czy już po wydaniu takiego pozwolenia;

2. naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, które zawierają ustalenia potwierdzające stanowisko skarżących w niniejszej sprawie, tj. z pominięciem treści protokołów zawierających korzystne dla skarżących zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej oraz dowodu z dokumentu w postaci faktury wystawionej za montaż kominka w budynku posadowionym na działce nr [...] w P.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej B. Z. i J. Z. stwierdzili, że WSA w Warszawie całkowicie pominął zeznania przesłuchanych w sprawie świadków, którzy twierdzili, że przedmiotowy komin nie powstał w roku 2000, lecz później, w 2002r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sądowa kontrola legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego ograniczyła się w zasadzie do zbadania, czy organ administracji zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał natomiast analizy dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego pod kątem znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że z treści zeznań Z. K., J. K. i W. C. wynika, że przedmiotowy komin został wybudowany już po zakończeniu budowy domu – nie w roku 2000, lecz później, a więc nie mógł być objęty pozwoleniem na użytkowanie budynku. Jedynie dwóch świadków wskazało, że budowa tego komina miała miejsce w roku 2000. Więcej świadków złożyło zaś zeznania przeciwne, potwierdzające stan faktyczny przedstawiony w niniejszej sprawie przez skarżących. W związku z tym za nieuzasadnione skarżący kasacyjnie uznali twierdzenie Sądu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenili materiał dowodowy zebrany w sprawie. Skarżący uważają, że WSA w Warszawie powinien był odnieść się do zeznań świadków, które wzajemnie sobie przeczą. W takiej bowiem sytuacji należy dokonać wnikliwej analizy pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie i – w razie konieczności – wskazać organowi jakie dalsze czynności powinny zostać dokonane w sprawie. Zadaniem bowiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących WSA w Warszawie pominął znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. korzystne dla skarżących zeznania świadków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący podnieśli w skardze kasacyjnej jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia kiedy został wybudowany komin w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w P., należy uznać, że nie są one zasadne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie zarzucają, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono kompletnego postępowania dowodowego, a więc że w niniejszej sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego co do tego kiedy wybudowano sporny komin, lecz zarzucają wadliwie dokonaną przez organy ocenę przeprowadzonych dowodów. W istocie zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucają naruszenie przez organy administracyjne zawartego w art. 80 kpa obowiązku prawidłowej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, ale tego przepisu nie powołali w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Zarzucanego braku dostatecznego wyjaśnienia czy komin został wybudowany przed wydaniem przez Starostę w Przasnyszu pozwolenia na użytkowanie budynku czy po wydaniu tego pozwolenia skarżący upatrują w tym, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zeznania złożone przez przesłuchanych w sprawie świadków twierdzących, że komin powstał po 2002r. Zarzut ten nie jest zasadny, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odwołał się do treści zeznań tych świadków, wymieniając ich z imienia i nazwiska i dokonał oceny, czy orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowo odmówiły tym zeznaniom wiarygodności. Sąd szczegółowo odniósł się do powodów uznanych przez organy za uzasadniające brak wiarygodności tych zeznań wskazując, że świadkowie ci nie potrafili precyzyjnie podać daty budowy komina, określali ją w sposób przypuszczający bądź w ogóle nie potrafili jej wskazać. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej zeznania świadków W. C., J. K., S. R. i Z. K. nie zostały pominięte. Sąd ocenił też, że organy prawidłowo odmówiły znaczenia dowodowego zeznaniu świadka J. K., albowiem wskazywał on na datę przekazania cegły, a nie na datę budowy komina oraz zeznaniu świadka W. C., albowiem podał on jedynie przypuszczalną datę budowy komina w 2002r. Odniesiono się także do dowodu z dokumentu - faktury za montaż kominka wskazując, że stanowi ona tylko dowód na datę montażu kominka, a nie budowy komina. Zeznania tych świadków zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zestawione z zeznaniami świadków M. T. i M. W. Sąd skontrolował dokonaną przez organy ocenę, że zeznania te są wiarygodne, wskazując jako argumenty jednoznaczność tych zeznań we wskazaniu daty budowy komina oraz fakt, że to M. T. był bezpośrednim wykonawcą komina. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej zeznania świadków korzystne dla skarżących nie zostały pominięte, a jedynie inaczej niż skarżący oceniono ich wiarygodność i moc dowodową. Należy zatem uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 kpa nie są zasadne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucili ponadto, że sąd pierwszej instancji ograniczył się do zbadania stopnia zastosowania się organów do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2011r, sygn. akt VII SA/Wa 1647/10 wyłącznie z punktu widzenia formalnego. Ten zarzut jest nieuzasadniony, albowiem z przywołanej powyżej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie ograniczył się jedynie do formalnego sprawdzenia, czy dowody, których przeprowadzenie zalecił sąd wcześniej kontrolujący tę sprawę zostały przeprowadzone, ale również dokonał kontroli dokonanej przez organy administracyjne merytorycznej analizy przeprowadzonych w sprawie dowodów z punktu widzenia ich wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia art. 153 p.p.s.a., ocena zatem zakresu związania sądu pierwszej instancji i organów treścią poprzedniego wyroku sądu wykraczałaby poza zakreślone skargą kasacyjną granice (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2004r., FSK 44/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 72).

Odnosząc się do drugiego z wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na wydaniu przez sąd pierwszej instancji wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym zwłaszcza protokołów zawierających zeznania świadków korzystne dla skarżących oraz dowodu z dokumentu faktury za montaż kominka należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w ramach zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie może być skutecznie podnoszony zarzut pominięcia przez sąd części materiału dowodowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005r., FSK 1381/04, ONSDA i WSA 2006r., nr 1, poz. 14; por. także B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 17). Przepis art. 133 p.p.s.a. wyznacza granice, w których może się poruszać sąd przyjmując dany stan faktyczny. Naruszenie tego przepisu mogłoby polegać jedynie na wyjściu poza te granice, a nie, jak zarzucają skarżący, na błędnym pominięciu części dowodów znajdujących się w tych aktach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu skarżących, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami, natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonywaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do treści §20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461) pełnomocnik skarżących powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.