Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1193/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 29 marca 2017 r. nr XXI/150/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXI/150/17 z dnia 29 marca 2017 r. Rada Miejska w Brześciu Kujawskim, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na rok 2017.

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku. Zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.g.") w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych"), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 13 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy we Włocławku stwierdził, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Wskazał, iż wobec tego, powinna zostać – stosownie do postanowień art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stwierdził, że brak takowej publikacji należy uznać za sprzeczność z prawem, która skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Na poparcie swojej argumentacji skarżący podkreślił, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, jako że zawiera normy o charakterze abstrakcyjno – konkretnym. W tym kontekście prokurator zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzując sposoby działania gminy w celu należytego wypełniania przezeń obowiązków u.o.z., zaś treść tegoż programu stanowią generalne zasady postępowania, w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne gminy. Podkreślił, iż adresatami norm określonych w zaskarżonej uchwale nie są wyłącznie podmioty "wewnętrzne", lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, na których spoczywa powinność humanitarnego traktowania zwierząt. Skarżący zaznaczył bowiem, iż wskazanie podmiotów realizujących program, stanowiący przedmiot uchwały, pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób nim przewidziany, dzięki czemu wiedzą kogo poinformować o bezdomnych zwierzętach, czy też gdzie zawieźć poszkodowane zwierzę, co w jego ocenie ewidentnie wskazuje na generalny charakter tychże postanowień Prokurator wskazał jednocześnie na fakt dotychczasowego istnienia zróżnicowanych poglądów, dotyczących charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i zwrócił uwagę na to, iż obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym wystarczy by chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno - abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Skoro więc Rada Miejska w Brześciu Kujawskim, nie zaliczając przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego, nie skierowała jej wbrew ww. przepisom prawa do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to tym samym niewykonanie wskazanego obowiązku publikacyjnego, warunkującego wejście w życie zaskarżonej uchwały, jest wedle skarżącego równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nieopublikowana uchwała nie weszła w życie i tym samym nie mogła wywołać skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Na poparcie swojego stanowiska wskazał, iż przedmiotowa uchwała przestała obowiązywać, po podjęciu kolejnej, dotyczącej roku 2018. Zaznaczył również, iż środki finansowe na realizację zadań programu będącego jej przedmiotem, zostały w całości wydatkowane. Zaznaczył, iż zasadność i zgodność z prawem ich wydatkowania nie może budzić wątpliwości, skoro przedmiotowa uchwała została przesłana Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, który nie zakwestionował jej zapisów w trybie kontroli nadzorczej, co odnosi się również do braku zapisu dotyczącego powinności jej publikacji w dzienniku urzędowym. Organ wskazał też, że do niedawna organy nadzorcze administracji rządowej prezentowały jednolity pogląd o braku konieczności publikacji programów związanych z opieką na zwierzętami, argumentując to tym, iż nie stanowią one aktów prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska podał przykłady rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, jak również stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. o sygnaturze II SA/Bd 887/13. Przedstawiciel organu zaznaczył, że dopiero rozstrzygnięcia sądowe z lat 2016-2017 zaowocowały zmianą stanowiska organu nadzorczego w tej kwestii, w związku z czym począwszy od 2018 r. uchwały przyjmujące programy opieki nad zwierzętami są już publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazał przy tym, iż takowej publikacji podlegała uchwała Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 20 marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy z uwzględnieniem art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, Sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została uchwała nr XXI/150/17 z dnia 29 marca 2017 r. Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w roku 2017. Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 11a u.o.z. W myśl art. 11 ust. 1 tejże ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi art. 11a ust. 2, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program ten, obejmować może również: plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Program ten winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

Rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa to, czy w/w uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże pomimo tego nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunkującej wejście jej w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Organ natomiast wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały oraz stanowiska organów nadzorczych wskazujące, iż nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, wobec czego nie podlega takowemu ogłoszeniu.

Sąd w niniejszym składzie podziela ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, wedle którego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Warunkiem wejścia ich w życie jest ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego wskazując, iż są to akty prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, którego warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP, znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze miasta, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. Z kolei upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. Stosownie natomiast do treści art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta określa, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (art. 2 ust. 2).

Z treści art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika zaś, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, które jak wskazano odbywa się według zasad i trybu określonego w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a zatem poprzez ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg ogłoszenia w dzienniku urzędowym, jako warunek wejścia w życie, nie ma zastosowania tylko do przepisów porządkowych (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), z którymi co oczywiste, nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalanych programów.

Dla przesądzenia, czy w przedmiotowej sprawie istniał obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, determinujący wejście jej w życie, decydujące znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na okoliczność, że art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, to zakwalifikowanie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinno być poprzedzone badaniem cech danego aktu. Bowiem jak wynika to z wymienionych wyżej przez Sąd kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze przesądzać o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny.

W tym miejscu zgodzić należy się z organem, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonowały odmienne zapatrywania dotyczące charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej, w początkowym okresie obowiązywania art. 11a u.o.z. dominował pogląd, wedle którego uchwała, mocą której był on przyjmowany, nie stanowi aktu prawa miejscowego (tak m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 410/14 oraz z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 570/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 887/13 oraz z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 736/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 487/12 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przytoczonych judykatów, uchwała taka zaliczana była do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Wedle takowego zapatrywania, nie tylko nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjno - generalnych i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. W konsekwencji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, iż charakter takiej uchwały wskazuje, że jest ona adresowana do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, wskazując zadania i sposoby realizacji zadań wskazanych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela powyższych zapatrywań, uznając, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy, program ten ma zatem regulacyjny charakter, wobec czego tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Również w doktrynie wyrażono trafne zapatrywanie, wedle którego systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (tak J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", w: Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012 r., nr 4, s. 44).

Należy zauważyć, że regulacje programu stanowią ważny instrument ochrony zwierząt oraz są równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Program ma zatem istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W konsekwencji, nie sposób podzielić poglądów, wedle których nie zawiera ona norm o charakterze generalno – abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała skierowana została bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tutejszy Sąd zauważa, że postanowienia programu są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy (które może być zagrożone np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt mogących być nosicielami różnych chorób, czy stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy też być agresywnymi w stosunku do ludzi). Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do wszystkich jej mieszkańców, jak również innych osób, choćby tylko czasowo przebywających na jej terenie. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w przytoczonych wyżej judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała ta rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z.

Co istotne, w kontekście rozpatrywanej uchwały, nawet wykonawcy programu (realizujący go w zakresie dotyczącym poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt) zostali w § 3 pkt 2 załącznika do uchwały określeni nazwą generalną (tj. wolontariusze, szkolne koła opieki nad zwierzętami, lokalne periodyki). Zarówno powyżej wskazani wykonawcy, jak również inni (w tym lekarz weterynarii, lecznica weterynaryjna, schronisko dla zwierząt, spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, gospodarstwo rolne - § 5 ust.1, § 6, § 7 ust.1, § 9 załącznika do uchwały), nie są przy tym podmiotami podległymi służbowo, bądź organizacyjnie organowi wydającemu uchwałę, choć - jak już podkreślono - analizując adresata uchwały należy mieć na uwadze jej zasięg i zakres oddziaływania, obejmujący wszystkich mieszkańców gminy. Wskazać należy, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zdaniem tutejszego Sądu nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny. Okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opieka nad wolno żyjącymi kotami, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - § 2 - § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały) wskazuje, że uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Podzielając wskazaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z przytoczonymi przez tutejszy Sąd spostrzeżeniami i racjami, oraz uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, że stanowisko powyższe prezentowane jest także w innych orzeczeniach Sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; WSA w Bydgoszczy: z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 57/18; z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1442/17; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/17; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt 1012/17; z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt 1010/17; z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Bd 1254/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt 1353/16 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które - jak wyżej podkreślono - odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego podejmowany przez organ gminy, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Brześciu Kujawskim nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego – jak powyżej wykazano - była zobowiązana, co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Wskazać należy, że Rada Miejska wskazała w § 2 tej uchwały – nie zaś w jej § 13, jak błędnie podał Prokurator w zarzucie skargi - że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości, poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Wymaga wskazania, że w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wyrażone zostało domniemanie obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym. Akty normatywne niezawierające przepisów powszechnie obowiązujących nie są tam ogłaszane tylko wtedy, gdy odrębna ustawa wyłączy obowiązek ich ogłoszenia (art. 2 ust. 2 ww. ustawy), zaś z takową sytuacją nie mamy bynajmniej do czynienia w niniejszej sprawie. Niewykonanie obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym jest zaś równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę, co prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości (tak wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć należy również, że konsekwencją powyższego uchybienia, było rażące naruszenie zasad dobrej legislacji. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 tejże ustawy wskazuje, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W realiach przedmiotowej sprawy, z pewnością nie zachodził jakikolwiek uzasadniony przypadek, skutkujący możliwością skrócenia zasadniczego 14 – dniowego vacatio legis. Konkluzja ta jawi się jako uzasadniona zwłaszcza w obliczu faktu, iż zgodnie z art.11a ust. 1 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany jest corocznie. Tym samym, brak vacatio legis i jednocześnie brak przesłanek dla jego niezachowania - choć w realiach przedmiotowej sprawy stanowił konsekwencję wadliwego niezaliczenia przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego - w rezultacie doprowadził do uchybienia zasadom dobrej legislacji.

Na marginesie zauważyć należy, iż przedstawionej wyżej oceny nie zmienia podnoszona przez organ, istniejąca w przeszłości rozbieżność w orzecznictwie Sądów administracyjnych odnośnie oceny charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Okoliczność tego rodzaju, mogłaby co najwyżej stanowić argument przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest bowiem stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (tak wyroki NSA: z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96 i z dnia 18 czerwca 1997 roku, III SA 422/96 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmiennie jednak kształtuje się sytuacja w odniesieniu do przesłanki istotności naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/18- dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej zatem, przeciwko stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały, nie mogą bynajmniej przemawiać podejmowane w przeszłości, odmienne rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, iż wskazane w odpowiedzi na skargę rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 maja 2017 roku, Nr 48/2017, zostało wydane już po uchwaleniu przedmiotowej uchwały, zatem oczywistym jest, iż nie mogło mieć żadnego wpływu na jej podjęcie. Okoliczność, iż brak rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, nie może w żadnym wypadku sanować wadliwości uchwały, wynika przy tym wprost z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wskazuje bowiem, iż nawet po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały, organ nadzoru może domagać się stwierdzenia jej nieważności, kierując skargę do sądu administracyjnego. Tożsame uprawnienie przysługuje nadto – również bez ograniczenia jakimkolwiek terminem - każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz prokuratorowi (art. 53 §3 in fine p.p.s.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, iż sam organ w istocie nie kwestionuje, że uchwała dotycząca Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winna polegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę wskazał bowiem, iż na skutek utrwalenia się linii orzeczniczej sądów administracyjnych odnośnie tej kwestii, uchwała w tym przedmiocie podjętą w dniu 20 marca 2018 r., została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Odnosząc się do dalszych argumentów organu, podkreślić należy, że nie ma znaczenia w sprawie, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, a w jej miejsce przyjęta została kolejna uchwała dotycząca Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, opublikowana tym razem w odpowiedni, zgodny z przepisami prawa sposób. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym Sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z podjęcia nowej uchwały oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od określonej daty (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia jej z obrotu prawnego traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można domagać się przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).

Niezależnie od zasadności podniesionego w skardze uchybienia, które skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zważyć należy również, że analiza poszczególnych regulacji Programu, stanowiącego załącznik do uchwały wskazuje, iż naruszają one przepisy prawa w stopniu istotnym. Zapisy zawarte w jego § 3 ust. 2, § 5, § 6 § 7 ust. 1, § 8 oraz § 9 wskazują bowiem, iż Rada Miejska w Brześciu Kujawskim nienależycie zrealizowała upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają przepisy ustawy o ochronie zwierząt.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 - dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika zatem, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące istotnym naruszeniem prawa, oznacza z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia czy zrealizowanie go w sposób nieprawidłowy, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt zaskarżonej uchwały, zaznaczyć należy, iż art. 11a ust. 4 u.o.z. stanowi, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona tylko (jedynie) podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom, niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 813/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 roku, sygn. akt II SA/Bd 1280/18 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Gminy w Brześciu Kujawskim, uchybiła przytoczonym uregulowaniom ustawowym, powierzając odławianie bezdomnych zwierząt również innym niż schronisko podmiotom (§ 7 ust. 1 załącznika do uchwały). Analogiczna konkluzja odnosi się również do zapisów, w których powierzono poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt Zakładowi Usług Komunalnych, szkolnym kołom opieki nad zwierzętami, czy wolontariuszom (§ 3 ust. 2 załącznika do uchwały), zaś usypianie ślepych miotów – lecznicom weterynaryjnym (§ 6 załącznika do uchwały). Co prawda ustawodawca nie wyklucza, by wykonywanie opisanych wyżej zadań odbywało się we współpracy z różnego rodzaju organizacjami pozarządowymi, w tym zawłaszcza stowarzyszeniami, czy fundacjami, do których zadań statutowych należy opieka nad zwierzętami. Oczywistym jest nadto, iż niektóre spośród nich, jak usypianie ślepych miotów, faktycznie wykonywać będzie weterynarz. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż w świetle art. 11a ust. 4 u.o.z., gmina powierzyć realizację wymienionych w tym przepisie zadań, wyłącznie schronisku dla zwierząt. Uregulowanie to, niewątpliwie sprzyjać ma zapewnieniu skuteczności celów wytyczonych przez ustawę o ochronie zwierząt, jak również umożliwiać weryfikację prawidłowości wywiązywania się z zadań przez ściśle określony podmiot, usytuowany poza strukturą organów samorządu gminy.

W tym świetle, zaznaczyć trzeba nadto, iż sposób w jaki zostały sformułowane zapisy § 3 ust. 2, § 6, § 7 ust. 1 oraz § 9 załącznika do uchwały, cechuje się wysokim stopniem niedookreśloności. Zawarte w nich przykładowe i nieścisłe określenie podmiotów zobowiązanych do realizacji zadań w postaci poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, podmiotów prowadzących sterylizację, kastrację i usypianie ślepych miotów, odławianie bezdomnych zwierząt, czy całodobową pomoc weterynaryjną, nie gwarantuje, że przedmiotowe zadania rzeczywiście zostanie wykonane. Podkreślić należy również, iż Program - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z. - musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne działania realizujące zadania w nim przewidziane. Niewystarczające jest zatem, w ramach realizacji normy art. 11a ust. 2 u.o.z. ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego powołania się na niesprecyzowane organizacje, jako podmioty realizacje zadanie i niedookreślenie w żaden sposób formy ich wykonania. Przedstawione uwagi odnoszą się zwłaszcza do powierzenia poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt wolontariuszom określonym wyłącznie, poprzez wskazanie adresu e-mail (§3 ust.2 załącznika do uchwały). Zważyć trzeba również, że w Programie nie wskazano w sposób wyczerpujący podmiotów, które zajmować mają się sterylizacją, kastracją i usypianiem ślepych miotów, zaznaczając, że może być to również inna aniżeli wymieniona lecznica weterynaryjna, działająca na zalecenie gminy (§6 załącznika do uchwały). Do tegoż zapisu odwołuje się również § 7 ust. 1 Programu, wskazując, że oprócz schroniska dla zwierząt i ww. lecznicy weterynaryjnej (a zatem również niewymienionej z nazwy działającej doraźnie na zlecenie gminy), odławianiem zwierząt mogą też zajmować się bliżej nieokreślone "podmioty wyspecjalizowane". Nie może przy tym budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a u.o.z., który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, a zwłaszcza konkretnego podmiotu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej, niedookreślone wskazanie podmiotów realizujących poszczególne zadania objęte programem – niezależnie od tego, iż stanowi naruszenie art. 11a ust. 4 u.o.z. - z pewnością nie może być uznane za prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej do przyjęcia przedmiotowej uchwały.

Podobnie ocenić należy brak wskazania w § 9 Programu konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy. Wymogu tego z pewnością nie spełnia ograniczenie się do podania jedynie numeru telefonu, bez określenia adresu, czy też nazwiska lekarza weterynarii. W orzecznictwie jednolicie podkreśla się, iż rada gminy - w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Spełnia to również ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki. Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Uregulowanie zawarte w § 9 Programu, ewidentnie przekreśla cel u.o.z., dotyczący przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 600/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 591/12 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę, iż art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie ogranicza powinności zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt do określonego miejsca, w którym doszło do takowego zdarzenia. Tym samym, zawężenie w § 9 przedmiotowego programu możliwości skorzystania z pomocy lekarza weterynarii wyłącznie do przypadków, gdy zwierzę zostało ranne na drodze gminnej oraz na terenie nieruchomości komunalnej, stanowi nieuprawnioną modyfikację prawodawcy lokalnego w treść udzielonego mu upoważnienia. Na skutek tego zabiegu, z możliwości objęcia opieką weterynaryjną wyłączone zostały bowiem przykładowo zwierzęta ranne na prywatnej posesji, na drodze rowerowej, parkingu, placu przeznaczonego do ruchu pojazdów, czy w innych miejscach niezaliczonych do żadnej z kategorii wskazanych w/w zapisie.

Za niedopuszczalne zawężenie zakresu regulowanej materii uznać należy również wskazanie w § 8 kręgu zwierząt gospodarskich przyjmowanych przez wskazane w uchwale gospodarstwo rolne, do zwierząt, które zostały odebrane, jak również do zdarzeń losowych, wynikających z niemożności sprawowania opieki przez właściciela. Norma wyrażona w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. takiego ograniczenia nie zawiera, dotyczy zatem wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarskich (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 roku, sygn. akt IV SA/Po 722/17 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapis poczyniony w § 8 załącznika do uchwały stoi w istocie sprzeczności z programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skoro właśnie tym zwierzętom wyłącza miejsce w gospodarstwie rolnym, przyznając je równocześnie takim, nad którymi właściciel z przyczyn losowych nie może aktualnie sprawować opieki. Jak wynika zaś z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

Ponadto, zauważyć należy, że w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Program wskazuje w § 5 ust. 1 jedynie, że Wspólnocie Mieszkaniowej lub Spółdzielczej, która ustali i ustabilizuje miejsce bytowania wolno żyjących kotów, wskaże ich społecznego opiekuna oraz wyrazi wolę opieki zapewnia się m.in. wydawanie suchej karmy, jak również zwrot określonych kosztów. W ocenie Sądu, z tak ogólnych sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Należy stwierdzić, że powyższe przepisy pozostają na wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, ani nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 649/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 86/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 199/17 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku przez Radę Miejską w Brześciu Kujawskim – niezależnie od wadliwości, polegającej na braku publikacji aktu prawa miejscowego - musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.