Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1574/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 , art. 30 w zw. z art. 91
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 8 i par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabela Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 27/09 w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 27/09, po rozpoznaniu skargi Z. B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim, w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązał Komendanta do wydania orzeczenia w sprawie wniosku ww. z dnia 10 marca 2009 r. o wypłatę równoważnika w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 marca 2009 r. rencista – funkcjonariusz Policji Z. B. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, "bezprawnie pozbawionego go w roku 2006", wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej.

Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim pismem z dnia 12 marca 2009 r. udzielił wyjaśnień, iż od dnia 1 stycznia 2006 r., tj. od nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), polegającej na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2 utraciły uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu, za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznającą przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy, przy czym na terenie województwa nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie organu, posiadana przez wnioskodawcę decyzja nie obowiązuje w chwili obecnej, bowiem uchylenie ww. przepisów oznacza wygaśnięcie z mocy prawa tych decyzji, z dniem 1 stycznia 2006 r., zatem nie wywołują już żadnych skutków prawnych. Ponadto uchylono także przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i żaden z komendantów nie ma już takiego uprawnienia. W związku z tym do wszystkich zainteresowanych skierowano informację, że dotychczas pobierany równoważnik stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej.

Z. B. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. zażalenie na bezczynność organu oraz o ponowne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 wraz z ustawowymi odsetkami, wskazując, iż pismo z dnia 12 marca 2009 r. nie zawiera elementów ani decyzji, ani postanowienia. Skarżący domagał się wypłacenia należnego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a nie ustalenia uprawnień do równoważnika i jego zdaniem, zmiana rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie miała wpływu na prawo do pobierania równoważnika, które wynikało wprost z przepisów art. 88 i 91 ustawy o Policji a sprawa ma charakter administracyjnej i powinna być załatwiona w drodze decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację organu I instancji.

Z. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim, w której wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim pozbawiającej go równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność oraz o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006–2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną, aczkolwiek jedynie częściowo z powodów przedstawionych przez skarżącego, wskazał, iż istotne znaczenie miało to czy Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim zobowiązany był do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2009 r. w drodze decyzji administracyjnej, bowiem okoliczność ta przesądzała o uznaniu, iż organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności.

Wobec twierdzenia skarżącego, iż pobierał równoważnik corocznie od 1991 r. do 2005 r. Sąd podkreślił, że z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta policyjnego – tożsamego uprawnienia, gdyż uprzednia decyzja regulowała konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji. Nabycie uprawnień do policyjnej emerytury lub renty powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących renciście policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia rentowego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez rencistę policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów inicjuje nowe postępowanie.

Dalej Wojewódzki Sąd podniósł, że z pism informacyjnych organów nie wynika, w jakiej dacie ustał stosunek służby skarżącego w Policji. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2001 r. [...], którą na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708), przyznano Z. B. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia (z uwzględnieniem żony L. B.), którego wypłata miała następować corocznie w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Sąd zauważył, iż jedynie na podstawie treści dołączonych do wniosku z 10 marca 2009 r. oświadczeń mieszkaniowych wnioskować można, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 31 lipca 1990 r., a zatem jeszcze przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. Natomiast z akt sprawy nie wynika również, czy przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego i ewentualnie w jakim trybie.

Mając na uwadze stan prawny do 31 grudnia 2005 r. – prawo rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 – wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919), który został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). Podkreślono, iż rozporządzenie zmieniające, nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawodawca winien uwzględnić przy modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. Wejście w życie zmian do przepisów już obowiązujących powinno następować w taki sposób, aby niwelować element zaskoczenia obywatela nagłą zmianą prawa a celowi temu służyć muszą przepisy przejściowe lub odpowiednio określona data wejścia w życie nowelizacji. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym takich rozwiązań zabrakło, bowiem ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08 stwierdził, że wyrok ten nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – funkcjonariusza Policji korzystającego z prawa do renty, w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy legitymuje się on, pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak czy remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zaś w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z [...] czerwca 2001 r. [...] o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i na podstawie tej decyzji otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r.

W kontekście takich ustaleń organ winien rozstrzygnąć o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z 10 marca 2009 r., po rozważeniu, czy skarżący domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006–2008, bowiem analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia oraz skargi i pism uzupełniających, nasuwa wątpliwości, co do istoty żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim. Z jednej strony Z. B. zgłasza roszczenie o wypłatę należnego mu równoważnika wraz z odsetkami, którego go pozbawiono wskazując (w zażaleniu), iż nie domaga się ustalenia prawa do tego równoważnika, które mu wszakże przysługuje mocą przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji. Równocześnie skarżący konsekwentnie domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia. Zatem organ winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania, bowiem powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie z punktu widzenia sposobu rozstrzygnięcia sprawy. O ile bowiem, co do zasady, żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (analogicznie emeryta/rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, indywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej, bowiem łączy się ze stosunkiem służby, to już samo zgłoszenie temu organowi "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami" jako "należnego" i zaległego (a nie indywidualizacji – ustalenia prawa podmiotowego), nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego, gdyż żądanie zapłaty nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie ma bowiem charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej lecz sprawy cywilnej i dochodzenie takiego żądania może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika z przepisów szczególnych jest żądaniem z zakresu postępowania cywilnego i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji.

Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z 12 marca 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował i zawęził rzeczywistą treść żądania Z. B. W ocenie Sądu, samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej było niedopuszczalne i mogło doprowadzić do rozstrzygnięcia o innym żądaniu niż przez stronę zgłoszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym, "decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, którą posiada skarżący, stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został wywołany uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 r. podstawy prawnej (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) do istnienia uprawnień dla emerytów (rencistów) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Organ powołując się na fakt wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał a ponadto nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Stanowisko zaprezentowane przez Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim co do "automatycznego" wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom policji – emerytom lub rencistom prawa do przedmiotowego równoważnika, stoi w opozycji do poglądów wyrażonych w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, wyrok z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1773/07).

Stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż Komendant Powiatowy Policji nie uchybił przepisom co do sposobu i trybu postępowania, bowiem żądanie ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w ocenie Sądu jest nieuprawnione, bowiem organ powinien wydać decyzję administracyjną rozstrzygając sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji (art. 104 k.p.a.). W sytuacji gdy organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to miał obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy.

Również Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. W podaniu złożonym 10 marca 2009 r. Z. B., powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, jako jej rencista policyjny – były funkcjonariusz policji wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu, na niezałatwienie sprawy w terminie, strona sprecyzowała, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skarżący, powołując się na swój interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd ocenił jako uzasadnione. Przy założeniu, że skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu na lata 2006–2008 – wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, którym jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku złożonego przez funkcjonariusza policji (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy – § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim.

Ponieważ organ nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami k.p.a. doprowadziło to do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu, skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normę prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia 12 marca 2009 r., było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy.

Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że taka sytuacja w okolicznościach danej sprawy w istocie istnieje może jedynie – zgodnie z art. 149 p.p.s.a. – zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści, co też Sąd uczynił, jednakże organ zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść żądania skarżącego i okoliczności faktyczne sprawy, a następnie rozpatrzyć wniosek, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w formie właściwej dla charakteru jego żądania (lub odrębnych żądań). Nie można bowiem wykluczyć, iż skarżący po wyczerpaniu trybu administracyjnego, zainteresowany będzie dochodzeniem swych roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesiono skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości zarzucono: naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów, tj. art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), art. 1 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stanowisko Sądu prowadzi do akceptacji trwania skutków niekonstytucyjnych przepisów, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie określa się, iż prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jak również za remont lokalu nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji, ani w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....). W tym stanie rzeczy zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzeń w sposób legalny i uprawniony bez naruszenia zasady praw nabytych oraz cofnął uprawnienie emerytom i rencistom policyjnym. Organy słusznie uznały, iż prawo to przysługiwało tylko do 1 stycznia 2006 r., zaś po tej dacie żądanie ustalenia prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w swoich rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia pominął całkowicie normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji zastrzegającą wyłączność co do kręgu uprawnionych uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych, do których zaliczamy wyłącznie funkcjonariuszy czynnych. Zdaniem skarżącego, również stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWIA z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego dając mu przymiot funkcjonariusza należy uznać za chybiony, przyjęty w sposób dowolny i rozszerzający wykładnię stosowania przepisów bezzasadnie. Nie można bowiem uznać, co jednoznacznie wynika z wyroku TK i Sądu Najwyższego, że powoływana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym stanowiła podstawę do przyznawania równoważnika pieniężnego dla policjantów jak i wskazywała na organ właściwy do rozpatrzenia żądania emeryta policyjnego w sytuacji braku przesłanek wskazanych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Rozciągnięcie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych żądań przez emerytów i rencistów nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę. Co do naruszenia przepisu art. 35 k.p.a. w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej a właściwą formą było pismo informujące w sposób wyczerpujący o stanowisku organu w sprawie. Wydając orzeczenie rozstrzygające sprawę merytorycznie lub umarzające postępowanie organ naruszyłby przepisy o właściwości a tym samym przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. B. wniósł o jej odrzucenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skardze.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej wyrażoną w art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest oprzeć się w swoich rozważaniach na ustaleniach danych przez Sąd I instancji. Zaś przede wszystkim Sąd ten uznał, iż organy nie wyjaśniły jakie jest żądanie skarżącego, czy domaga się wypłacania, na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, czy też wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania tego świadczenia za określony okres. Jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie w sprawie, bowiem od tego zależy sposób rozpatrywania wniosku skarżącego. Natomiast organ w skardze kasacyjnej skoncentrował się na kwestii braku podstaw prawnych do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli przyjąć, za Sądem I instancji, że intencją skarżącego było wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Bezsporne jest, iż kwestie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 97 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji są sprawami rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli więc wpływa wniosek o przyznanie takiego równoważnika to wszczyna on, stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne. Organ zobowiązany jest rozstrzygać sprawę w formie procesowej. Obowiązek wydania decyzji wynika z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Przy czym nie ma tutaj znaczenia, czy wnioskodawca jest czy też nie jest uprawniony do uzyskania takiego równoważnika, bowiem te kwestie winny być rozstrzygane procesowo. Trafnie przy tym zauważył, Sąd I instancji, że gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czyli zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Wbrew temu, co sugeruje wnoszący skargę kasacyjną uchylenie przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. nie powoduje też, że sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przestała być sprawą administracyjną.

Jednocześnie zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie to tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku czynnego funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.).

Należy przy tym podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, że postępowania organu, które miało miejsce w sprawie niniejszej nie można pogodzić wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Brak podjęcia przez organ decyzji, która rozstrzygnęłaby o jego prawie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego lub też ewentualne wydanie decyzji o umorzeniu sprawy z jego wniosku jako bezprzedmiotowego pozbawiło skarżącego ochrony prawnej wynikającej z prawa do możliwości zaskarżenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji przyjmując, że wniosek skarżącego dot. przyznania uprawnienia należy uznać, że skarżący miał uzasadnione podstawy, aby zaskarżyć bezczynność organu w tym względzie do sądu administracyjnego. Udzielenie skarżącemu jedynie informacji wyjaśniającej stanowisko organu w przedmiotowej sprawie, gdy istniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej było rażącym naruszeniem powołanego wyżej art. 104 § 1 k.p.a.

Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o Policji, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.