Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1687/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7. art.77 par. 1, art. 80 art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. L.kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W niniejszej sprawie zaskarżona do sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] wydana we wznowionym postępowaniu zapadła w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Urząd Dzielnicowy [...] [...] [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] marca 1977 r., Nr [...] działając na podstawie art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 20 i § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...] w [...], stanowiący integralną część decyzji oraz zezwolił E. C. na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] warsztatu rzemieślniczego na okres czasowy do końca 1985 r. Decyzja nakazywała przerwanie użytkowania i rozebranie budynku oraz usunięcie gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1985 r., na każde żądanie władz budowlanych, bez prawa odszkodowania.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła A. B., aktualna właścicielka nieruchomości, na której wybudowano sporny warsztat, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej jej czasowości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. B., stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] marca 1977 r. w części dotyczącej czasowości, wskazując na poparcie swojego rozstrzygnięcia, że decyzja z 1977 r. wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając w sposób rażący art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wskazał, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywał wydawania pozwolenia na budowę na czas oznaczony.

Wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. W. L zwrócił się do organu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...]. We wniosku wnioskodawca wskazał, że cześć jego posesji znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją z 1977 r., a nie został on powiadomiony o wszczęciu i prowadzeniu postępowania nieważnościowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po wznowieniu, na wniosek W. L., postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] stycznia 2011 r. i odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że W.L. jako współwłaściciel działki nr [...] przy ul. [...] sąsiadującej z będącą przedmiotem postępowania inwestycją przy ul. [...] nie brał udziału jako strona w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1977 r. A zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawarł definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", stanowiąc, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może potencjalnie oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Jeżeli zatem, tak jak w omawianej sprawie, wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z możliwości powstania ograniczeń na ich działkach sąsiadujących z planowaną inwestycją, to nie ma podstaw do tego, aby pominąć badanie ich interesu prawnego w postępowaniu toczącym się z ich udziałem. Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

Jednocześnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie co prawda istnieje przyczyna do wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, po myśli art. 146 § 2 k.p.a. Będąca przedmiotem weryfikacji decyzja z dnia [...] marca 1977 r. w części dotyczącej czasowości wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając w sposób rażący art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę stosownie do treści ww. art. 29 ust. 1 uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu dopuszczalnym było określenie warunków i wymagań, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. Powyższy przepis umożliwiający określenie warunków i wymagań dotyczy jedynie przeprowadzania robót. Tym samym warunek dotyczący czasowości nie mógł być zastrzeżony. Organ wskazał jednocześnie, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywał wydawania pozwolenia na budowę na czas oznaczony. Wydanie decyzji z zastrzeżeniem, dotyczącym przerwania użytkowania obiektu oraz rozebrania budynku po dniu 31 grudnia 1985 r., na każde żądanie władz budowanych, bez prawa do odszkodowania należy uznać za warunek sprzeczny z przepisami prawa i niemający podstawy w przepisach prawa.

Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że naruszenie prawa procesowego polegające na pominięciu stron nie ma wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. N. i W. L.. Za najbardziej doniosły argument odwołujący się wskazali, że w dniu [...] marca 1977 r., a więc w dniu wydania pozwolenia dla E. C. na budowę warsztatu rzemieślniczego, to oni byli właścicielami gruntu, na którym zaplanowano ww. inwestycję. Dopiero aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1977 r. przenieśli własność części swojej działki na rzecz E. C. i jego żony J. C.. Organ wydał zatem zgodę na zabudowanie nieruchomości komuś, kto tym gruntem nie dysponował, czyli wbrew art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. O wydaniu decyzji z dnia [...] marca 1977 r. A. N. i W.L. w ogóle nie zostali powiadomieni.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. N.i W. L.utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że W.L. i A. N. są od dnia 21 lutego 1977 r. współwłaścicielami nieruchomości nr ew. [...] położonej przy ul. [...] graniczącej z działką inwestycyjną. Natomiast sporny budynek został zaplanowany w granicy z nieruchomością odwołujących się. Z uwagi na usytuowanie spornego budynku, W.L.i A. N. posiadają interes prawny w myśl art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec powyższego, decyzja Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz z naruszeniem art. 28 k.p.a.

Kolejno organ wskazał, że kontrolowane postępowanie wszczęto na wniosek A. B., właścicielki nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny budynek (obecnie działka nr ew. [...]) i było ono ograniczone zakresem jej wniosku wyłącznie do części dotyczącej czasowości.

W dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1977 r., kwestie dotyczące pozwoleń na budowę regulowane były przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W myśl art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane.

Organ stwierdził zatem, że w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę brak było w przepisach legalnej definicji obiektu tymczasowego. Powyższe nie oznacza jednak, że organy administracji mogły stosować przepis § 20 ust. 2 w sposób zupełnie dowolny.

Z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 1977 r., wynika, że objęty pozwoleniem na budowę parterowy budynek warsztatu rzemieślniczego jest obiektem częściowo podpiwniczonym, posiadającym fundamenty, natomiast ściany budynku zaprojektowano z pustaków i zaprawy wapienno - cementowej, a ławy fundamentowe z betonu. Niewątpliwie sporny budynek gospodarczy zaprojektowano więc jako budynek trwały, trwale połączony z gruntem. Ponadto z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1977 r. oraz z projektu budowlanego nie wynika, aby intencją inwestora była budowa budynku tymczasowego przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. W szczególności we wniosku nie wskazano, że sporny obiekt ma istnieć do końca 1985 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została zatem wydana niezgodnie z żądaniem zawartym we wniosku.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji nie miała zastosowania norma zawarta w § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia, który dopuszcza wydanie terminowego pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do obiektów tymczasowych. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla zakreślenia terminu istnienia budynku objętego decyzją z dnia [...] marca 1977 r. Decyzja z dnia [...] marca 1977 r., w części określającej "na okres do końca 1985 r." została zatem wydana z rażącym naruszeniem § 20 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligowało organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w tym zakresie.

Zasadnie zatem organ wojewódzki zastosował przepis art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzając, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmawiając jej uchylenia, z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 1977 r., w części dotyczącej czasowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] maja 2012 r. złożył W. L., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 roku, Nr [...], a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] oraz decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1977 r.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 20 i § 43 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, a także rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1977 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 21 ust. 2 i § 46 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., a obu tym decyzjom zarzucił rażące naruszenie art. 10, art. 28 oraz art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, w szczególności skarżący położył nacisk na fakt, że w dniu wydania decyzji z [...] marca 1977 r. E. C. był właścicielem gruntu, na którym zezwolono mu pobudować warsztat rzemieślniczy. Posiadaczem oraz właścicielem przedmiotowego gruntu był skarżący W. L.

Wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, na której chce postawić budynek, choćby tymczasowy, jest warunkiem sine qua non wydania takiego pozwolenia przez organ administracji publicznej. Art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyraźnie wskazywał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. E.C.nie mógł okazać takiego prawa, gdyż w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał wyłącznie umowę zamiany, zawartą w dniu 21 lutego 1977 r. w postaci aktu notarialnego, która z zastrzeżeniem terminu i pod warunkiem zobowiązywała do przeniesienia własności nieruchomości w umowie przyrzeczonej. W tym przypadku warunkiem było, że Skarb Państwa nie dokona pierwokupu przewidzianego w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Umowę przeniesienia własności gruntu, na którym E.C. wybudował sporny warsztat, skarżący i jego małżonka zawarli z E.C. dopiero w dniu 1 lipca 1977 r., nie posiadając wówczas wiedzy o tym, że Urząd Dzielnicy [...] [...] wydał już decyzję z dnia [...] marca 1977 r. Tym samym poza faktem, że decyzja ta dotyczyła gruntu, który nie należał do inwestora, decyzja wydana została bez powiadomienia i udziału wszystkich stron postępowania, którymi bez wątpienia byli skarżący oraz A.N..

Zważywszy na powyższe, skarżący uznał, że decyzja z dnia [...] marca 1977 r., w całości obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną.

Tym samym również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co kwalifikuje ją do stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący, przywołując treść przepisów § 20 i § 21 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. uznał, że błędne jest stanowisko Wojewody [...] i utrzymujące je w mocy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę brak było w przepisach legalnej definicji obiektu tymczasowego, budynek objęty zaś zezwoleniem zaprojektowano jako budynek trwały i nie miała tutaj zastosowania norma zawarta w § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Na koniec powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2009/06, Lex nr 310879, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05, Lex nr 310883, wyroki NSA w Warszawie: z dnia 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02, Lex nr 156834, z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 480/00, Lex nr 51221, z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1440/97, Lex nr 48240). Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez dokonanie niepełnej oceny materiału dowodowego sprawy, przez co naruszono art. 151 § 2 k.p.a.

Naruszono również przepis art. 156 § 1 k.p.a. przez przedwczesną, bo bez zbadania całości materiału dowodowego ocenę, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1977 r. jest nieważne w części dotyczącej określenia czasowości budynku.

Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja wydana została w postępowaniu wznowionym odnoszącym się do częściowego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem, w którym badaniu podlegają dwa elementy, tj.

- ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę indywidualną było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a., oraz

- ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest wyznaczone granicami przedmiotowej tożsamości sprawy. Ustalenie kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może prowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce, gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nieodpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja stwierdzająca zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej polegającej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i oceniająca, że wada ta nie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji, kończącej postępowanie, którego wznowienia domagała się pominięta strona. Inaczej mówiąc, organ prowadzący postępowanie wznowione uznał, że pominięta strona nie przedstawiła żadnego argumentu, ani też nie było potrzeby przeprowadzenia dowodów i ich analizy we wznowionym postępowaniu, które mogłyby wpłynąć na ocenę, że postępowanie nieważnościowe (w którym nie wzięła udziału pominięta strona) zostało przeprowadzone pod względem dowodowym prawidłowo.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, także wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 762/00, Lex nr 77604).

Prowadząc zatem wznowione postępowanie w sprawie zakończonej stwierdzeniem w części nieważności decyzji, organ winien rozważyć czy podnoszone przez pominiętą stronę argumenty nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym.

W aktach sprawy znajdują się pisma pominiętej w tym postępowaniu strony skarżącej, w tym odwołanie od decyzji organu I instancji podnoszące, że do [...] marca 1977 r. (data pozwolenia na budowę) inwestor nie miał tytułu prawnego do gruntu na którym wzniesiono obiekt, co w ocenie strony skarżącej stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Strona skarżąca podniosła też, że organ w ogóle nie odniósł się do przedłożonych przez nią dokumentów, w tym kopii aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1977 r.

Organ II instancji, w zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się wprost do powyższych zarzutów stwierdził tylko, że postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek właścicielki nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, było ograniczone zakresem jej wniosku do części dotyczącej czasowości, z tego względu obecnie wznowione postępowanie dotyczy tylko tego aspektu pozwolenia na budowę.

Pogląd ten należy uznać za błędny. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, niezależnie od inicjatywy jego wszczęcia, ma odpowiedzieć na pytanie, czy badana decyzja wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko, czy jest dotknięta wskazaną przez wnioskodawcę wadą.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym całościowej kontroli decyzji dokonuje organ nadzorczy, a zatem wniosek strony wskazujący jedną z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. wiąże organ tylko w tym zakresie, iż nie może on pominąć badania tej przesłanki, co nie zwalnia go z obowiązku zbadania przesłanek pozostałych. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07, Lex nr 468719 oraz z dnia 21 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1053/09, Lex nr 594859).

Organ nie mógł zatem w postępowaniu wznowionym ograniczyć się tylko do zbadania prawidłowości ocen w zakresie rażącego naruszenie prawa odnoszącego się do czasowości pozwolenia na budowę, lecz winien, reagując na wskazane przez pominiętą stronę wady, ocenić, czy przedmiotowa decyzja nie zawiera innych kwalifikowanych wad prawnych, w tym niewykazania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w dacie wydania pozwolenia na budowę. Brak przez organ oceny wskazanych przez stronę skarżącą w postępowaniu wznowionym, a odnoszących się do postępowania nieważnościowego dowodów oznacza, że naruszono w postępowaniu wznowionym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skutkiem naruszenia powyższych przepisów było bezpodstawne przyjęcie, że pomimo wady procesowej (pominięcia strony), zapadłaby w tym postępowaniu decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. ograniczająca się do częściowego unieważnienia pozwolenia na budowę. Gdyby bowiem organ ocenił wskazane dowody i ustosunkował się do twierdzeń pominiętej strony, rozstrzygnięcie mogłoby być inne. Naruszenie powyższych przepisów miało zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Już to spostrzeżenie powoduje, że postępowanie wznowione zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad proceduralnych, co powoduje uchylenie decyzji przez Sąd.

Nie można jednak również zaakceptować ocen materialnoprawnych, prowadzących do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w części odnoszącej się do czasu istnienia budynku, zauważyć bowiem trzeba, że przeprowadzona przez organy obu instancji analiza prawidłowości częściowego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 1977 r. zasadza się na argumencie, iż organ nie miał podstaw do użycia w tej decyzji sformułowania "na okres czasowy do końca 1985 r.", ponieważ w decyzji nie określono, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku tymczasowego, a zarówno wniosek inwestora, jak i sposób wykonania obiektu z trwałych materiałów nie świadczy o jego tymczasowości. Poprawności tego rozumowania nie potwierdza jednak analiza stanu prawnego i faktycznego tej sprawy.

W treści przedmiotowego pozwolenia wskazano, że równocześnie z pozwoleniem zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji, zezwolenie zaś wydano z zachowaniem warunków "podanych na odwrocie", wskazano też na przeznaczenie terenu wymienione w planie ogólnym. Ponadto w aktach sprawy istnieje opinia urbanistyczna wskazująca na konieczność ograniczenia zabudowy w czasie.

Organy prowadzące postępowanie nadzorcze przyjęły, bez głębszej analizy wskazanych wyżej dokumentów, że pozwolenie na budowę nie dotyczyło budynku tymczasowego, ponieważ wprost w treści tego pozwolenia nie określono go jako budynek tymczasowy. Twierdzenie to, bez odniesienia się do wskazanych wyżej dokumentów jest co najmniej przedwczesne. Przedwczesna jest w tym względzie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, również ocena realizacji zamiaru inwestora, bez uwzględnienia ówcześnie obowiązujących norm prawnych, jak również bez uwzględnienia przepisów planistycznych, w których decyzja ta była podejmowana.

Wbrew twierdzeniu organów obu instancji ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jak też obowiązujące czasie wydawania pozwolenia na budowę rozporządzenia przewidywały możliwość budowania obiektów tymczasowych oraz ustalania w pozwoleniu czasu ich istnienia. Art. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. określał, że przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki, a § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wskazywał, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane. Z tego powodu nie jest uprawniony pogląd, że pozwolenie na budowę nie mogło ustalać terminu, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane, realizowane jako tymczasowe.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast, czy w świetle materiału dowodowego, w tym wymienionych wcześniej dokumentów, były podstawy do stwierdzenia, iż pozwolenia nie wydano w odniesieniu do tego obiektu traktowanego jako budynek tymczasowy.

Obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB Nr 10, poz. 44) zawierało przykładowo wyliczającą listę obiektów tymczasowych, takich jak "prowizoryczne składy materiałów, tymczasowe budynki drewniane (baraki) przeznaczone na stały pobyt ludzi, cyrki, karuzele, strzelnice, pawilony wystawowe, kioski, trybuny, stragany itp., obiekty czasowego użytku". Katalog tych obiektów nie był zamknięty, mógł zatem obejmować różne obiekty o różnej konstrukcji. Przepisy tego aktu nie stawiały wprawdzie budynkom tymczasowym takich rygorystycznych wymagań jak w odniesieniu do budynków trwałych, nie zawierały jednak wyraźnego zakazu używania do budowy budynków tymczasowych materiałów takich jak przy wznoszeniu budowli trwałych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego użycie do budowy budynku określonego rodzaju materiałów nie mogło przesądzać jeszcze o tym, iż obiekt był wznoszony jako budynek trwały, decydowało bowiem jego przeznaczenie określone w pozwoleniu na budowę. Również wola inwestora wyrażona we wniosku o pozwolenie na budowę nie mogła mieć decydującego znaczenia, skoro inwestor, mimo innego wniosku, przyjął i zrealizował decyzję zakreślającą możliwość użytkowania budynku w czasie. Rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora i treścią decyzji, której inwestor nie zaskarżył, a przeciwnie zgodził się z nią i ją zrealizował, może być oceniana w zakresie naruszeń proceduralnych, ale nie wady materialnoprawnej decyzji jako uzasadnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W takiej sytuacji ocena organów obu instancji nie mogła sprowadzać się tylko do analizy prawnej zagadnienia tymczasowości obiektów budowlanych na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., lecz ten element sprawy organy winny analizować w oparciu o akta i ocenę całokształtu sprawy stosownie do treści obowiązujących przepisów w dacie podejmowania pozwolenia na budowę z 1977 r.

Ocena powyższych okoliczności, odnoszących się do czasowości pozwolenia na budowę, będzie miała znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ nadzoru budowlanego, o ile, po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w odniesieniu do całości decyzji, z uwzględnieniem wad podnoszonych przez pominiętą stronę, nie okaże się, że wady pozwolenia na budowę są dalej idące, niż tylko te, które odnoszą się do czasowości tego pozwolenia. Powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego uwzględni organ w ponowionym postępowaniu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.