Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 312/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Prawo pomocy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Barbara Ciołek, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r., sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego, na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach, z dnia 24 czerwca 2021 r. nr 303/VIII/2021, w przedmiocie określenia zasad dofinansowania przedsięwzięć związanych z usuwaniem azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu gminy Ziębice, , , , oddala skargę w całości., ,


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej: skarżący, organ nadzoru, Wojewoda) jest uchwała Nr 303/VIII/2021 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie określenia zasad dofinansowania przedsięwzięć związanych z usuwaniem azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu gminy Ziębice (dalej: uchwała). Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.- dalej u.s.g.) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego". Zarzucił Radzie Miejskiej podjęcie uchwały w zaskarżonym fragmencie z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2019 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) polegającym na skierowaniu uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że obowiązek opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy ustawodawca przewidział w szczególności w sytuacjach, gdy ma ona charakter aktu prawa miejscowego oraz gdy stanowią tak przepisy szczególne. W ocenie Wojewody charakter analizowanej uchwały nie pozwala przyjąć, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała nie zawiera cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Adresatem uchwały jest Burmistrz Ziębic. Uchwała nie determinuje w żaden sposób sytuacji administracyjnoprawnej innych podmiotów w szczególności nie rozstrzyga bezpośrednio o niczyich prawach i obowiązkach. Zdaniem organu nadzoru uchwała musi być uznawana za akt wewnętrznie obowiązujący.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazując okoliczności przemawiające za odrzuceniem skargi strona przeciwna podnosi, że Wojewoda nie ma legitymacji czynnej do wniesienia przedmiotowej skargi, z uwagi na to że w uchwale mającej za przedmiot udzielanie dotacji celowej organem nadzoru – zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm. – dalej r.i.o.) - jest Regionalna Izba Obrachunkowa, której sporna uchwała została przekazana do weryfikacji. Wnosząc zaś o oddalenie skargi strona przeciwna wskazuje, że uchwała podjęta została na podstawie art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. – dalej p.o.ś.), który stanowi, że zasady udzielenia dotacji celowej, o której mowa w ust. 4 obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. O charakterze zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego świadczy fakt, że z zasad udzielania dotacji mogą wynikać dla beneficjentów uprawnienia oraz to, że mają one charakter powszechnie obowiązujący. Dodatkowo należy uwzględnić przedmiot i zakres zaskarżonej uchwały, który reguluje warunki jakie należy spełnić, aby otrzymać dotację, oraz adresatów decyzji, którymi są potencjalni beneficjenci przedsięwzięcia z terenu gminy Ziębice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi.

Z powyższego wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, jego legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., której przedmiotem jest uchwała Nr 303/VIII/2021 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie określenia zasad dofinansowania przedsięwzięć związanych z usuwaniem azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu gminy Ziębice.

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był rozważyć czy istnieją podstawy do odrzucenia skargi, o co wnosiła strona przeciwna. Za bezzasadny należy uznać wniosek strony przeciwnej o odrzucenie skargi z powodu niewłaściwości Wojewody do występowania przed Sądem w tego typu sprawach. Zgodnie z art. 86 u.s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Jak stanowi art. 11 ust. 1 pkt 4 u.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Niejednokrotnie uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego mają charakter mieszany z punktu widzenia właściwości organów nadzoru. W jednej uchwale mogą być zawarte zarówno przepisy dotyczące materii ustrojowej, jak i spraw finansowych. Jak trafnie podniesiono w piśmiennictwie, w takiej sytuacji nie można uznać, że dla badania legalności całej uchwały właściwy jest jeden organ nadzoru, np. ten którego właściwość rzeczową można uzasadnić materią przeważającą w uchwale poddanej badaniu. W przypadku "mieszanych aktów" dany organ powinien dokonać zbadania ich legalności tylko w takim zakresie, jaki odpowiada jego kompetencjom nadzorczym, zgodnie z przepisami o właściwości rzeczowej. Tym samym uznać należy, że Wojewoda był właściwy do złożenia skargi, kwestionując jedynie zapis uchwały dotyczący sposobu wejścia w życie tego aktu.

Odnosząc się do kwestii spornej wskazać należy, że zarzut skargi dotyczy podjęcia uchwały w zaskarżonym fragmencie z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2019 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) polegającym na skierowaniu uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem Wojewody nie można uznać uchwały za akt prawa miejscowego gdyż nie podlega on ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym - co powinno być zdaniem skarżącego organu traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zaskarżonym punkcie. Zdaniem strony przeciwnej uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wskazać należy, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Obowiązek publikacji aktów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze dotyczy właśnie aktów prawa miejscowego i wynika z art.. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Taką regulacją ustawową jest art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), wprowadzający obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Tym samym o konieczności opublikowania uchwały (lub innego aktu) rady gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ww. ustawy decyduje to, czy uchwała (akt) ma cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Brak należytej publikacji uchwały stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, a tym samym wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

W rozpoznawanej sprawie kluczową dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy Wojewodą a Gminą jest kwestia kwalifikacji skarżonej uchwały jako spełniającej lub niespełniającej warunków do uznania jej za akt prawa miejscowego.

Pomiędzy Wojewodą a organem nie ma przy tym zasadniczej różnicy stanowisk co do tego, jakie cechy przesądzają o uznaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego. Obydwie strony odwołują się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zgodnie wskazuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak przy tym wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków, normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, opub. w Lex nr 2706500; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w Lex nr 2037405).

Podzielając powyższe poglądy, Sąd w rozpoznawanej sprawie przychyla się do stanowiska organu, iż oceniana przez organ nadzoru uchwała w sprawie określania zasad dofinansowania przedsięwzięć związanych z usuwaniem azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu gminy Ziębice, wbrew stanowisku Wojewody, zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano przepis art. 403 ust. 2-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. – dalej p.o.ś.). Po myśli art. 403 ust. 5 p.o.ś. zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

Zauważyć bowiem należy, że z zasad udzielania dotacji wynikają dla beneficjentów uprawnienia i mają one charakter powszechnie obowiązujący. Uchwała określa kryteria wyboru inwestycji, tryb postępowania oraz sposób jej rozliczania. Ponadto regulacje uchwały nie mają natury jednorazowej, ale stanowią zbiór zasad odnoszących się każdorazowo do danego typu sytuacji, które mogą być stosowane wielokrotnie. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale podmiotami uprawnionymi do otrzymania dofinansowania (wnioskodawcami) są osoby fizyczne, przedsiębiorcy, rolnicy, osoby prawne, jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi oraz jednostki sektora finansów publicznych, będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zatem krąg adresatów tej uchwały jest zbyt liczny, co powoduje że przepisy tej uchwały stały się generalnymi.

Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali możliwość uzyskania dofinansowania.

Mając powyższe, należy stwierdzić, że organ uchwałodawczy skarżącej gminy prawidłowo ocenił w świetle art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 94 Konstytucji RP, że uchwała określająca zasady dofinansowania przedsięwzięć związanych z usuwaniem azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu gminy jest to akt prawa miejscowego. W konsekwencji zawarty w § 4 tej uchwały zapis o wejściu w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego był zgodny z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej regulacji.

W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.