Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 11/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. S. i A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. oraz R. S. jest bezczynność Prezydenta Miasta [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 17 października 2014 r. wpłynęło do Urzędu Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszeń prawa poprzez podjęcie działań zmierzających do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z [...] marca 2013 r. nr [...], zmienionej decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], jak również przez zaprzestanie bezczynności w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ul. Z. i podjęcie działań zmierzających do uchwalenia przedmiotowego planu, a jednocześnie zaprzestanie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu na którym ma zostać uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] (przy ul. Z.). W szczególności wezwano Prezydenta do usunięcia naruszeń prawa polegających na:

1) wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych usytuowanych na terenach, których przeznaczenie określone jest uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ul. Z.,

2) niepodejmowanie działań zmierzających do uchylenia decyzji Prezydenta z [...] mara 2013 r. zmienionej decyzją z [...] listopada 2013 r.,

3) niepodejmowanie przez Prezydenta czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ul. Z.

W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z 17 listopada 2014 r. wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne: ponieważ;

1) Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu na wniosek Prezydenta Miasta;

2) Art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej upizp) określa jedynie kolejność czynności podejmowanych przez prezydenta miasta po podjęciu przez radę miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, natomiast nie reguluje terminów do wykonania tych czynności, z wyjątkiem czynności określonych w pkt. 9 i 12 art. 17 ustawy (tj. co najmniej 7 - dniowy termin wyprzedzenia zamieszczenia ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, w stosunku do dnia faktycznego wyłożenia tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, a także 21 - dniowy termin rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu wyłożonego do publicznego wglądu, liczony od dnia wypływu terminu do składania tych uwag);

3) po podjęciu przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wykonano czynności określone w pkt. 1 i 2 art. 17 ustawy. Obecnie realizowana jest czynność określona w pkt. 4 art. 17, tj. sporządzany jest projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zakończenie tej czynności uzależnione jest jednak od uprzedniego zakończenia prac związanych ze zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, realizowane w oparciu o zmianę Nr [...] Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta na osiedlu D.

Równocześnie poinformowano, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] marca 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budynek mieszkalny komunalny - wielorodzinny na działce nr 133/1 obr. [...] zjazd z ulicy G. na działkach nr 1331/1 obr. [...] i 1914/2 obr. [...] przy ulicy G. i Z., zmieniona decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], wydana dla Gminy Miasto [...] jest decyzją ostateczną.

W chwili obecnej trwają liczne postępowania wznowieniowe oraz o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tym jedno zainicjowane przez R. S.

Przedstawiono następujący przebieg postępowań administracyjnych w sprawach lokalizacji zabudowy na terenie przy ul. G. i Z.:

Warunki zabudowy - budynek komunalny:

- wniosek Gminy Miasto [...] z 18 grudnia 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. budynek mieszkalny komunalny -wielorodzinny na działce nr 133/1 obr. [...] zjazd z ulicy G. na działkach nr 1331/1 obr. [...] i 1914/2 obr. [...] przy ulicy G. i Z.;

- decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydana po uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg [...] - opinia z 25 lutego 2013 r. nr [...], Wydziałem Geodezji Urzędu Miasta [...] - organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych w myśl art. 53 ust. 4 pkt. 6 upizp oraz Okręgowym Urzędem Górniczym;

- zmiana decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2013 r. nr [...] w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku -decyzja z [...] listopada 2013 r.;

- 30 grudnia 2013 r. - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o jej zmianie;

- 30 grudnia 2013 r. - wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i decyzji ojej zmianie;

- [...] marca 2014 r. - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO), nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie warunków zabudowy;

- 10 kwietnia 2014 r. - wniosek do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy o odmowie wszczęcia postępowania dot. stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o jej zmianie;

- 23 kwietnia 2014 r. - przekazanie całości akt sprawy do SKO;

- 14 lipca 2014 r. - pismo Komendy Miejskiej Policji - Wydział

Dochodzeniowo - Śledczy dot. prowadzonego postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji;

- 15 maja 2014 r. - wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i jej zmiany łączny z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tych decyzji i decyzji o pozwoleniu na budowę;

- 23 maja 2014 r. - przekazanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do SKO;

- 10 lipca 2014 r. - pismo przedłużające termin rozpatrzenia wniosku o wznowienie

postępowania i wyznaczenie nowego terminu, tj. 30 dni od daty zwrotu akt do organu I instancji;

- 11 lipca 2014 r. - skarga do SKO na bezczynność Prezydenta Miasta

w sprawie wznowienia postępowania;

- [...] sierpnia 2014 r. – postanowienie SKO nr [...] uznające zażalenie za nieuzasadnione;

W świetle powyższych ustaleń Prezydent Miasta uznał wezwanie do usunięcia naruszeń prawa za bezzasadne.

A. S. oraz R. S. reprezentowani przez adwokata wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę sporządzoną 16 grudnia 2014 r. i zarzucili Prezydentowi Miasta bezczynność w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym wnieśli o nakazanie organowi wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżących na koszt i ryzyko gminy i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W szczególności zaskarżono podejmowane czynności faktyczne i prawne przez Prezydenta Miasta polegające na:

1) wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych usytuowanych na terenach, których przeznaczenie określone jest uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ul. Z. w tym:

a) wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2013 r. dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budynek mieszkalny komunalny - wielorodzinny" na działce nr 1331/1 obr. [...] zjazd z ul. G. zmienionej decyzją z [...] listopada 2013 r. (nr decyzji [...]) stojącej w oczywistej sprzeczności i uniemożliwiającej realizację uchwały Rady Miasta z [...] sierpnia 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej także MPZP) nr [...] dla ul. Z. oraz uchwały Rady Miasta Nr [...] r. z [...] maja 2013 r. Powyższe działanie organu spowodowało naruszenie prawa własności skarżących oraz ich prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu dot. wydania przedmiotowej decyzji, gdyż przedmiotowa inwestycja ma na nich bezpośrednie oddziaływanie;

b) wydanie innych decyzji zmierzających do uniemożliwienia uchwalenia i zrealizowania zamierzeń określonych w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP nr [...], tj. m.in. decyzji z [...] stycznia 2013 r. nr [...] ustalającej warunki zabudów - na zamierzenie inwestycyjne pn.; "zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z miejscami postojowymi i wjazdami na działce nr 1331/2 obr. [...] przy ul. G." oraz innych decyzji dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce 1330/3 obr. [...] przy ul. Z.;

2) niepodejmowaniu działań zmierzających do uchylenia decyzji Prezydenta z [...] marca 2013 r. nr [...], zmienionej decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...];

3) uniemożliwieniu realizacji uchwały Rady Miasta z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz uchwały Rady Miasta Nr [...] z [...] maja 2013 r. i uchwalenia ZPZP poprzez wydanie decyzji o której mowa w pkt. 1 oraz podejmowanie w sposób przewlekły bądź nieuzasadniony działań o których mowa w art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzenny 4) niepodejmowaniu przez Prezydenta Miasta czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ul. Z. w tym braku sporządzenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przez okres 8 lat od dnia wydania przez Radę Miasta uchwały ws. przystąpienia do sporządzenia uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. Przy czym Prezydent wskazał w odpowiedzi na pismo wzywającego do usunięcia naruszeń prawa, że przez wskazany okres 8 lat ogłosił o podjęciu uchwały o przystąpieniu zaprzestanie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomił, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu - przy czym czynności tych w żaden sposób nie udokumentował w piśmie skierowanym do skarżących. Powyższy opis działań i zaniechań Prezydenta w sposób jaskrawy przedstawia skalę opieszałości i bierności w zakresie uchwalania MPZP nr [...]. Opieszałość ta wytłumaczona została oczekiwaniem na zakończenie prac związanych ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co jest nie tyle tłumaczeniem niewiarygodnym co wręcz absurdalnym, skoro zmiana studium uzależniona jest także od jego aktywności której nie podjął.

Ww. działaniom Prezydenta Miasta zarzucono:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

1) art. 3 ust. 1 upizp w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, zwanej dalej u.s.g.) poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budynek mieszkalny komunalny - wielorodzinny" na działce nr 1331/1 obr. [...] zjazd z ul. G. ograniczającej władztwo planistyczne Gminy Miasta, gdyż wydanej wbrew treści uchwały Rady Miasta o przystąpieniu do sporządzenia MPZP nr [...] dla ul. Z. oraz pozostającej w oczywistej sprzeczności z uchwałą Rady Miasta Nr [...] z 21 maja 2013 r., w sytuacji gdy ww. uchwały określały zarówno jakie przeznaczenie i zagospodarowanie terenu ma nastąpić (sprzeczne z przedmiotową decyzją) oraz jakich czynności nie należało podejmować mając na uwadze wskazane w jej treści planowane przeznaczenie i zagospodarowanie terenu przy ul. Z. i G. Tym samym Prezydent faktycznie wyłączył możliwości przeznaczenia terenu i jego zagospodarowania zgodnie z ww. uchwałami, organu stanowiącego gminy posiadającego kompetencje do kształtowania polityki przestrzennej i przepisami ustawy o planowaniu. i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) art. 4 upizp w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie gdyż, wydając decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budynek mieszkalny komunalny - wielorodzinny" na działce nr 1331/1 obr. [...] zjazd z ul. G., Prezydent nie wziął pod uwagę przeznaczenia terenu wynikającego z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia MPZP nr [...] dla ul Z. oraz uchwały Rady Miasta nr [...] z 21 maja 2013 r., zgodnie z którymi teren ten służyć miał zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Tym samym biorąc pod uwagę jedynie jednostkowy interes inwestora - osoby mającej tytuł prawny do zagospodarowania nieruchomości na cele budowlane, naruszył zasadę zrównoważonego rozwoju nie uwzględniając zasad współżycia społecznego jakie niewątpliwie winny być uwzględnione przy wydawaniu przedmiotowej decyzji; 3. art. 17 w zw. z art. 14 ust. 5 upizp w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie polegające, na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2013 r. (a następnie decyzji ją zmieniającej z [...] listopada 2013 r. oraz pozwolenia na budowę dla tej inwestycji) w sytuacji zaniechania przystąpienia do podjęcia przez Prezydenta czynności zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta z 29 sierpnia 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia MPZP nr [...] Powyższe działalność organu Prezydenta nie tylko doprowadziła do wydania przedmiotowych decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale również de facto wykluczyła w przyszłości możliwość przystąpienia do realizacji przedmiotowego MPZP w podanym w niej kształcie.

II. Rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.;

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej K.p.a.) w związku z art. 140 i 144 Kodeksu Cywilnego poprzez niedopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu dot. wydania decyzji o warunkach zabudowy na prawach strony oraz do postępowania w przedmiocie udzielenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo, iż wydanie przedmiotowych decyzji niewątpliwie ingerowało w treść prawa własności wnioskodawcy, tj. właścicieli działki nr 131 dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi Księgę Wieczystą o nr [...], która to nieruchomość zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji (realizowanego zamierzenia inwestycyjnego);

2. art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący

(i nie rozpatrzenie) całokształtu materiału dowodowego istotnego dla przedmiotowej sprawy w tym zwłaszcza uchwały Rady Miasta z 4 lipca 2000 r. (uchwała nr [...), uchwały Rady Miasta z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz uchwały nr [...] z 21 maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalanie i wskazał, że jest ona bezzasadna i przedstawił przebieg sprawy i argumentację jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Z powyższego przepisu wynika, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8) nie jest przewidziana w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego, wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem niedopuszczalne.

Stosownie jednak do § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.).

Skarga oparta na przepisie art. 101a u.s.g. stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Wniesienie skargi na bezczynność w trybie art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem (tak NSA w postanowieniu z dnia 4 lipca 2012 r., II OSK 1484/12).

Sąd stwierdza, że art. 101a u.s.g. znajduje zastosowanie do dwóch różnych sytuacji. Art. 101 a u.s.g. ab initio stanowi podstawę do wniesienia skargi, gdy "organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem". Skarga ta w piśmiennictwie i orzecznictwie często określana jest jako skarga na bezczynność organu, choć ustawodawca nie posługuje się tym terminem. W myśl p.p.s.a., skargę na bezczynność organów administracji publicznej, wnosi się w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ww. ustawy; dotyczą one niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w przepisach. Taką ustawą szczególną jest u.s.g.. Osobną kompetencję sądu administracyjnego w zakresie skarg na niewykonanie czynności nakazanych prawem normuje art. 101a tej ustawy. . Przepis art. 101a poszerza zatem (w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a..) zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem.

Zarówno skarga wskazana w art. 101 u.s.g., jak i skarga unormowana w art. 101 a u.s.g., nie jest - jak wskazuje kasator – skargą powszechną (actio popularis). Przesłanką każdej z ww. skarg jest naruszenie indywidualnego interesu, a nie naruszenie interesu ogólnego (por. wyrok z 28.12.2009 r., sygn. akt II SA/Łd 338/09; Lex nr 583201 oraz wyrok z 22.10.2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08; Lex nr 499841).

Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g. opisane w nim czynności to czynności prawne z zakresu administracji publicznej, podejmowane w różnych formach, jak i czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają one być nakazane prawem (Komentarz Lex do art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym Augustyniak Monika, Cybulska Renata, Dolnicki Bogdan, Gumińska - Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Jochymczyk Alicja, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Moll Tomasz, Wierzbica Anna, Wydawnictwo ABC 2010r.) Przy czym trafnie podnosi się, że w odniesieniu do nakazanych prawem czynności, w odnośnych przepisach "(...) powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z która wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności", (zob j.w.)

Jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze, czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1 , to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia (patrz m. in K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexuisNexis2007, wydanie 3, s. 734, a także j.w. Komentarz Lex do art. 101 a).

W orzecznictwie podnosi się także, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101 a ust. 1 u.s.g. może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (wyrok NSA z 27.08.1996 r. , sygn. akt II SA/Wr 280/96; Biuletyn Informacji Prawnej rok 1998, nr 2, s. 1, patrz też glosa do ww. wyroku B. Popowskiej, OSP 1998/5 oraz A. Fagura, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 201,zwłaszcza s. 28).

Należy też zwrócić uwagę na treść art. 101 a ust. 2, w myśl którego: "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy." W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że organ nadzoru może wykonać tylko te czynności, na które zezwala mu ustawodawca, tj. w ramach przysługujących organowi kompetencji do wkraczania w działalność gminną. Ten zaś jest ograniczony, co wynika z art. 87 u.s.g.. Z uwagi na ograniczony zakres tych czynności, należy zgodzić się z poglądem, iż realna - dla skarżącego "wartość", jaką wnosi do porządku prawnego art. 101 a u.s.g., jest niewielka (A. Faruga, j. w. s. 30).

Podsumowując, skarga z art. 101 a u.s.g. nie może być traktowana jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącego, są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyrok z 07.05.2010 r., sygn. akt II SA/Łd 272/10, Lex Omega nr 32/2011) – tak NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., I OSK 1423/10.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie skarżący wymienili bezczynność Prezydenta Miasta [...] w realizacji uchwały Ray Miasta z dnia 29 sierpnia 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] przy ul. Z. i z dnia 21 maja 2013 r., Nr [...] oraz podejmowanie przez Prezydenta czynności faktycznych i prawnych uniemożliwiających uchwalenie planu w kształcie wynikającym w podjętej uchwały, a to poprzez wydanie dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy opisanych w skardze.

Przedmiotem skargi skarżący uczynili także zachowanie Prezydenta Miasta polegające na:

- niepodejmowaniu działań zmierzających do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2013 r. (znak decyzji: [...]) zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (znak decyzji: [...]);

- uniemożliwieniu realizacji uchwały Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2006 r. nr [...] oraz uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 21maja 2013 r. i uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego poprzez wydanie decyzji, o której mowa w pkt 1 oraz podejmowania w sposób przewlekły bądź nieuzasadniony działań, o których mowa w art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

- niepodejmowaniu przez Prezydenta Miasta czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ul. Z. w tym braku sporządzenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przez okres 8 lat (!!!) od dnia wydania przez Radę Miasta uchwały ws. Przystąpienia do sporządzenia uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. Przy czym Prezydent Miasta wskazał w odpowiedzi na pismo wzywającego do usunięcia naruszeń prawa, że przez wskazany okres 8 lat ogłosił o podjęciu uchwały o przystąpieniu zaprzestanie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomił, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu - przy czym czynności tych w żaden sposób nie udokumentował w piśmie skierowanym do skarżących. Powyższy opis działań i zaniechań Prezydenta Miasta w sposób jaskrawy przedstawia skalę opieszałości i bierności w zakresie uchwalania MPZP nr [...]. Opieszałość ta wytłumaczona została oczekiwaniem na zakończenie prac związanych ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co jest nie tyle tłumaczeniem niewiarygodnym co wręcz absurdalnym, skoro zmiana studium uzależniona jest także od jego aktywności, której nie podjął.

Swój interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi skarżący wywodzą przede wszystkim z przysługującego im prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 131, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi Księgę Wieczystą o nr [...], która to nieruchomość zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji (realizowanego zamierzenia inwestycyjnego).

Ich zdaniem zamierzenia inwestycyjne, na które Prezydent Miasta wydaje decyzje dot. warunków zabudowy bezpośrednio ingerują w przysługujące im prawa, w tym prawo do udziału w postepowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych prowadzonych na obszarze, , dla którego ma być sporządzony przedmiotowy MPZP.

Prezydent Miasta biorąc pod uwagę wyłącznie jednostkowy interes inwestora, naruszył zasadę zrównoważonego rozwoju, gdyż nie uwzględnił zasad współżycia społecznego, jakie niewątpliwie winny być uwzględnione przy wydawaniu przedmiotowej decyzji.

Skarżący stwierdzili, że Prezydent Miasta, z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działając wbrew wyraźnym wytycznym Rady Miasta wyrażonym w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. i poprzez wydanie przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy morzy w istocie ograniczenia w zakresie władztwa planistycznego Gminy Miasta.

Skoro bowiem od Prezydenta Miasta zależy podjęcie czynności w procesie planistycznym, to organ ten nie może zasadnie wydać decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na brak Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w sytuacji, w której Plan ten nie jest uchwalony jedynie w skutek wieloletniego świadomego braku działania samego Prezydenta Miasta.

Dotychczasowe zamierzenia uwzględniające potrzeby wspólnoty lokalnej, w tym interes prawny skarżących zostały jednostronnie zmienione przez organ wykonawczy gminy wbrew jasno i wiążąco ten organ wyrażonym wytycznym do działania planistycznego organu stanowiącego gminy.

Wskazali skarżący, że uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z którym, "z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu".

Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi Sąd stwierdza, że jednym z naruszeń opisanych w art. 101 a w zw. z art. 101 ustawy jest naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia przez opisane w tych przepisach działania organu, tj. uchwałą z zakresu administracji publicznej czy też przez niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanej prawem.

Skarga zbudowana jest na tezie, że skoro Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia mpzp to oprócz tego, że na podstawie art. 17 u.p.z.p. Prezydent Miasta jest zobligowany podjąć wymienione w tym przepisie czynności w celu jej wykonania to skarżącym przysługuje uprawnienie żądania w stosunku do Prezydenta wykonania tego obowiązku.

Tak jednak nie jest. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje podejmowanie jednego tylko aktu mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inne akty planistyczne gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy. Istotnie w orzecznictwie uznano, że wskazane studium, może – w wyjątkowych przypadkach – prowadzić do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, ale chodzi o sytuacje naprawdę wyjątkowe, gdy w inny sposób nie da się zapewnić ochrony sądowej w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest ewidentne a rada jest związana postanowieniami studium. W przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice. Co do zasady zatem, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą o charakterze intencyjnym, nie można w niej formułować wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny i jakie dokumenty będą potrzebne w dalszej procedurze planistycznej – stanowią o tym przepisy omawianej ustawy i ustaw odrębnych.

Okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową. Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12).

Z powyższego wynika, że obowiązkom Prezydenta Miasta określonym przepisami art. 17 u.p.z.p. nie odpowiada jakiekolwiek uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie, którego dotyczy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu co do rodzaju i terminowości podejmowanych przezeń czynności. Ewentualnie naruszenie przez Prezydenta jego obowiązków wynikających z art. 15 i 17 u.p.z.p. w zw. z art. 30 u.s.g. można rozpatrywać wyłącznie w kategoriach naruszenia procedury planistycznej – łącznie ze skutkami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przesądza togo braku interesu prawnego skarżących w tej sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że skarżący przedmiotem skargi wymienili wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy oraz niewydanie decyzji o usunięciu wydanych już decyzji z obrotu prawnego.

Art. 102 u.s.g. akcentuje, że przepisów rozdziału 10 ustawy nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez:

1) organy gmin,

2) organy związków międzygminnych lub

3) samorządowe kolegia odwoławcze.

Z art. 37 K.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powiązane z tym przepisem są przewidziane w p.p.s.a. skargi na bezczynność i przewlekłość konkretnego postępowania administracyjnego – art. 54. I art. 149 p.p.s.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 101a u.s.g. nie stwarza podstawy do wnoszenia do sądu administracyjnego skarg na bezczynność organu gminy polegającej na niewydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym. Przesądza to o braku naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 17 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.