Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 560/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155, art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 154
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 6, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi F. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w części warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego F. I. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy Ś. ustalił warunki zabudowy dla części działki nr [...] w miejscowości C., poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmianę sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową, na rzecz K. C. i P. C..

2. Decyzją z dnia [...] Organ zmienił treść pkt 2b ust. 2 ww. decyzji, poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy o [...] m2 oraz pkt 3b decyzji, poprzez ustalenie wysokości od poziomu terenu: maksymalnie do wysokości kalenicy budynku inwentarsko-magazynowego.

3. Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...] Organ I instancji, na wniosek inwestorów, zmienił ww. decyzję własną z dnia [...], nadając nowe brzmienie jej pkt 1 "Rodzaj inwestycji", tj.: zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarsko magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oraz oświetlenie terenu na działce [...] w miejscowości C., obręb Ś.. Nadto Organ dokonał zmiany pkt 4.5 (wjazd na działkę) w decyzji z dnia [...], nadając mu nowe brzmienie: wjazdy na działkę zgodnie z decyzją [...] z dnia [...].

4. Następnie decyzją z dnia [...] Organ zmienił ww. decyzję własną z dnia [...], w ten sposób, że ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko magazynowego z produkcyjno-warsztatowo-magazynowego na garażowo-magazynowy oraz dla zmiany sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu z socjalno biurowo-mieszkalnego na socjalno-biurowy.

5. F. I. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...].

6. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zdaniem wnioskodawcy Organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] uczynił to z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., poprzez brak uzyskania zgody stron na zmianę decyzji z dnia [...] Wnioskodawca zarzucił też dokonanie zmiany decyzji, w sytuacji gdy nie przemawiał za tym interes społeczny, ani też słuszny interes strony. Ponadto Skarżący wskazywał, że Organ wydając decyzję (zmieniającą), uczynił to bez zbadania, czy proponowana zmiana nie jest sprzeczna z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "u.p.z.p."). Wnioskodawca podniósł też okoliczność wydania inwestorowi przez Starostę K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania aż [...] rodzajów odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych.

Kolegium stwierdziło, że badając kwestionowaną decyzję zbadało przesłanki

z art. 156 § 1 k.p.a., szczególną uwagę zwracając na wady wskazane we wniosku strony. Według Organu, analiza akt wykazała, że decyzja z dnia [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p.

Wskazał, iż w sprawie istotne jest, że zmiana w decyzji dotyczy planowanej budowy garażu. Zdaniem Organu, objęta tą decyzją zmiana nie wkracza w granice innych działek, ani nie uniemożliwia, czy też ogranicza korzystanie z nich. Powołał

się na wynikającą z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., wolność zagospodarowania terenu w tym jego budowy.

Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącego zarzutu naruszenia

art. 155 K.p.a., Organ w ślad za stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przypomniał, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wyjaśnił, że prawo materialne wyłącznie w przypadku tzw. przenoszenia uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby, wymaga uzyskania zgody zarówno podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, jak i podmiotu, który chce te uprawnienia nabyć. Podniósł, że skoro ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione np. od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej żadnego prawa, nie może być uzależniona od jego zgody.

W związku z tym, za chybiony Organ uznał zarzut Skarżącego o naruszeniu wydaną decyzją zmieniającą art. 155 K.p.a.

Wobec zarzutu, iż wniosek o zmianę decyzji podpisał tylko jeden z małżonków, Organ wskazał, że inwestor na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, a prawo to badane jest na etapie pozwolenia na budowę. Według Organu, w analizowanej sprawie przy uwzględnieniu stanu faktycznego, jaki został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji, wprowadzającej jedynie zmiany, co do budowy garażu, decyzji z dnia [...] nie można przypisać żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa.

Za wykraczające poza zakres sprawy, jak i kognicję organu, Kolegium uznało zarzut główny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, sprowadzający się do sprzeciwu F. I., co do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów na podstawie zezwolenia wydanego przez Starostę K..

Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia [...] jest zgodna z prawem. Organ stwierdził, iż badał sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i stwierdził, że takie nie występują.

7. F. I. zakwestionował ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 155 K.p.a., poprzez brak uzyskania zgody stron na zmianę decyzji z dnia

[...], a ponadto zmianę tej decyzji w sytuacji, gdy nie przemawia za tym ani interes społeczny, ani też słuszny interes stron,

- art. 155 K.p.a. w związku z art. 61 u.p.z.p., poprzez zmianę decyzji z dnia [...], bez zbadania czy zmiana objęta decyzją organu z dnia [...], nie jest sprzeczna z treścią art. 61 u.p.z.p., a w konsekwencji, poprzez brak zastosowania art. 61 u.p.z.p.

8. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż z akt postępowania wynika,

że Organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę położenie nieruchomości wnioskodawcy, nie uznał go za stronę postępowania przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] Kolegium, mając na uwadze zasady ustalania i wyznaczania granic obszaru analizowanego stwierdziło, że nieruchomość nr [...] (stan na 2009 r.) znajdowała się w obszarze analizowanym. Organ zauważył, że nawet brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, jak i brak przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. W ocenie Kolegium, taka sprzeczność w sprawie nie zachodziła.

Organ zauważył, że decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania już istniejących (nie nowych) obiektów budowlanych. Stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego już obiektu i dostosowanie drugiego budynku do parametrów tego pierwszego, nie spowoduje naruszenia istniejącego wokół ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania terenu.

Kolegium podzieliło poglądy wskazujące na charakter uznaniowy decyzji ustalających warunki zabudowy, które mogą być zmieniane w trybie art. 155 K.p.a.

Zdaniem Organu, analizując przepisy u.p.z.p., należy stwierdzić, że inne podmioty, nawet będące stronami postępowania, oprócz inwestora – wnioskodawcy,

w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy,

nie nabywają praw z tytułu jej wydania. Ponadto Organ za istotne uznał wskazanie,

że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a ustalenie warunków zabudowy nie jest uwarunkowane zgodą stron postępowania. Organ podzielił pogląd wskazujący, iż skoro wydanie decyzji

o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela działki sąsiadującej, z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, czy też tylko położonym w obszarze analizowanym, to zmiana decyzji nie może być uzależniona od jego zgody.

Według Kolegium, w przedmiotowej sprawie zestawienie treści przepisu

z rozstrzygnięciem, to jest przyjęcie, że art. 155 K.p.a. jednoznacznie odnosi się tylko

do strony, która nabyła prawa, nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Argumentował, że przepis z art. 155 K.p.a., nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Stwierdził, że dokonana zmiana leży w słusznym interesie strony (inwestora), gdyż realizacja inwestycji bez niej, nie doprowadziłaby do realizacji założonego celu. W ocenie organu, dokonana zmiana nie spowodowała też zniesienia tożsamości sprawy administracyjnej, objętej zmienianą decyzją.

Na marginesie, wspierając się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Kolegium wskazało, że za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy zarzuty związane z takimi kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia.

9. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia, Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1). art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgoda strony w rozumieniu art. 155 K.p.a., w przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy oznacza jedynie zgodę podmiotu, na rzecz którego zostały wydane warunki, podczas gdy prawidłowa i jednoznaczna wykładnia tego przepisu wskazuje, że do zmiany decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 155 K.p.a., konieczna jest zgoda wszystkich podmiotów mających statut strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, która ma być zmieniona, a w konsekwencji poprzez brak uchylenia własnej decyzji z dnia [...] i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...], mimo że w niniejszej sprawie:

- Organ I instancji nie uzyskał zgody stron na zmianę decyzji z dnia [...], zmienionej decyzjami z dnia [...], oraz z dnia [...].

- organ pierwszej instancji zmienił decyzję z dnia [...], zmienioną decyzjami z dnia [...], oraz z dnia [...] w sytuacji, gdy nie przemawiał za tym ani interes społeczny, ani też słuszny interes stron,

2). art. 155 K.p.a. w zw. z art. 61, art. 64, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uchylenia decyzji własnej z dnia [...] i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...], bez zbadania, czy zmiana objęta tą decyzją nie jest sprzeczna z treścią ww. przepisów, a w konsekwencji poprzez brak zastosowania tych przepisów.

Zdaniem Skarżącego, Organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. art. 155 K.p.a., uznając, że do zmiany decyzji z dnia [...] nie była konieczna zgoda innych podmiotów poza wnioskodawcą. Podkreślił, że organ wydając decyzję zmieniającą swoją decyzję z dnia [...] winien zbadać, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub interes stron oraz, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie ww. decyzji. Skarżący uważa, że tymi przepisami szczególnymi są przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 61 tej ustawy. Uważa, że organ wydając decyzję w trybie art. 155 K.p.a., nie może odstąpić od uzasadnienia decyzji zmieniającej powołując się na treść art. 107 § 4 i 5 K.p.a., bowiem w takiej sytuacji nie wiadomo, czy uznał, że za zmianą przemawia słuszny interes strony czy też interes społeczny.

Dodał, iż w niniejszej sprawie należałoby uznać, że za wydaniem decyzji zgodnie z wnioskami ani nie przemawiał słuszny interes stron postępowania, ani też interes społeczny. Według Skarżącego, raczej interes społeczny przemawiał za tym, aby w ogóle nie uwzględnić wniosków inwestora, tak w przedmiocie wydawania warunków zabudowy, w wyniku którego została wydana decyzja z dnia [...], jak i wniosków o zmianę tej decyzji.

Zdaniem Skarżącego, interes społeczny tkwi w utrzymaniu ładu przestrzennego w analizowanym obszarze – terenach zabudowy jednorodzinnej lub przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną, umożliwieniu mieszkańcom ww. terenów w sposób niezakłócony mieszkanie tam, zagwarantowanie, aby ich nieruchomości nie traciły na wartości, z tego względu, że właściciel jednej z nieruchomości zamierza realizować przedsięwzięcie, które prowadzi dysonans w zagospodarowaniu terenu.

Skarżący wskazywał, że Organ nawet w sytuacji uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, nie jest władny odstąpić od analizy wskazanej w art. 61 u.p.z.p. Argumentował, iż gdyby było inaczej, to dochodziłoby do sytuacji, iż inwestor najpierw uzyskiwałby decyzję zgodną z art. 61 u.p.z.p., a następnie wnosiły o jej zmianę nawet w ten sposób, że planowane przedsięwzięcie ostateczne nie spełniałoby wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Skarżącego, prowadziłoby to do ewidentnego obejścia przepisów prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Według Skarżącego, inwestor uzyskał kolejne decyzje w przedmiocie zmiany pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, które były wydane z obejściem prawa, gdyż Organ nie dokonał żadnej analizy funkcji wskazanej w art. 61 u.p.z.p.,

a nadto nie uzyskiwał na zmianę pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, zgody pozostałych stron postępowania, mógł wystąpić do starosty o zgodę na zbieranie odpadów. Podniósł, iż gdyby inwestor od samego początku wystąpił o warunki zabudowy, w którym wskazałby dokładne zamierzenie, tj. zbieranie odpadów, a w tym odpadów niebezpiecznych, nie uzyskałby pozytywnej dla siebie decyzji.

Dodał, iż gdyby Organ prawidłowo procedował i faktycznie powiadomił wszystkie strony o wszczętym postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, to podmioty, które mają przymiot strony, mogłyby dzięki swojemu udziałowi w postępowaniu "zmusić" organ, aby ten dokładnie zbadał, jakie zamierzenie chce zrealizować wnioskodawca, gdyż jest to nieodzowny element przy określaniu rodzaju inwestycji. Zauważył, że mieszkańcy – strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, mogli jedynie na etapie tej decyzji żądać, aby prawidłowo została określona funkcja/sposób użytkowania budynku, a na etapie wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów nie przysługuje im przymiot strony.

Zdaniem Skarżącego, decyzja z dnia [...], nie posiada wyników analiz, części graficznej, a także części graficznej w postaci mapy,

z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Zauważył, iż art. 107 § 2 K.p.a. przewiduje, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, a takim przepisem szczególnym jest niewątpliwe art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w oparciu o poglądy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywiódł, że decyzja Organu z dnia [...], jest dotknięta wadą nieważności, a w konsekwencji została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem powinna ona spełniać dokładnie te same wymagania, co decyzja zmieniana.

10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11. Uczestnicy postępowania K. C. i P. C. w piśmie z dnia

20 lipca 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi, uznając zarzuty podniesione w skardze

za bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

12. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

13. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a., bowiem Organ nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, w tym również zgody samego Skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] przyjęło (za poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 596/08), że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Na mocy tej decyzji żadna inna – poza inwestorem, strona nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy. Stąd, w ocenie Organu, wyrażenie zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy przez innych – poza podmiotem, na rzecz którego decyzja o warunkach zabudowy została wydana, uczestników postępowania w sprawie warunków zabudowy na zmianę tej decyzji nie jest konieczna.

Pogląd ten został powtórzony w zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Skarżącego.

14. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, bowiem decyzja, której dotyczył wniosek stała się ostateczna. Zgodnie zatem z wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W niniejszej sprawie Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest z powodu rażącego naruszenia prawa – art. 155 K.p.a., bowiem ww. decyzja, którą Wójt Gminy Ś. zmienił własną decyzję o warunkach zabudowy, została wydana bez uprzedniego uzyskania zgody wszystkich stron postępowania.

15. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało zatem, czy decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia [...] wydana w trybie art. 155 K.p.a. nie narusza prawa w sposób, który można byłoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest zatem weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 326/95, LEX nr 27118).

Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96, (publ. LEX nr 30615), stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 K.p.a. teza 12, LEX/el. 2016). Pogląd ten zachował swą aktualność w judykaturze, np. WSA w Łodzi w swym wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 576/15, LEX nr 1930284) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej.

Podsumowując, istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym.

16. Kolejną kwestią, którą należało w sprawie rozważyć jest, czy dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a.

Dokonując oceny tego zagadnienia wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, orzeczenia cytowane dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co dawałoby możliwość jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a.), czy też decyzją związaną (co wyklucza możliwość jej zmiany w tym trybie).

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12). W wyrokach tych przyjęto, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 – j.t. ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.").

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2611/11) oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1109/07), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14).

Jak podkreślił WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 75/14), zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

§ 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja Wójta o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art.155 K.p.a. W związku z powyższym za nietrafne Sąd uznał stanowisko Kolegium o uznaniowym charakterze decyzji o warunkach zabudowy i możliwości jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a.

17. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. to niewątpliwie decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana.

Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14).

Zatem w rozpoznawanej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wystarczające jest uzyskanie zgody podmiotu, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

18. Ponownie prowadząc postępowanie Organ, mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu rozważy, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. może zostać uznana za rażące naruszenie prawa.

19. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...].

20. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy, uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).