Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 821/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 678/10 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od D. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 821/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 14 stycznia 2011 r. (II SA/Wr 678/10), w wyniku rozpoznania skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 29 października 2007 r. D. S. wystąpiła do Prezydenta Wrocławia o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w wyżej wymienionym postępowaniu. Wnioskodawczyni podkreśliła, że została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia na rzecz Gminy Wrocław warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu, które zakończyło się decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr 2, [...], obręb K.. Nie godząc się z powyższą decyzją złożyła odwołanie i w toku postępowania odwoławczego dowiedziała się, że dla nieruchomości przy ul. [...] została wydana także decyzja o warunkach zabudowy na rzecz [...] Sp. z o.o. Nadto skarżąca podniosła, że zamierzona przez spółkę inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na wykorzystanie drogi dojazdowej do nieruchomości stanowiącej jej własność, a położonej przy ul. [...] we Wrocławiu. W ocenie wnioskodawczyni, planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w jej prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej oraz dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne jej domu położonego po drugiej stronie drogi.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. – Prezydent Wrocławia odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], podnosząc w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie była uczestniczką wyżej wymienionego postępowania, a jej obecna sytuacja nie uległa zmianie. Wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr 25 ale działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wniosła D. S.. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego opisaną w osnowie decyzją Prezydenta Wrocławia o ustaleniu warunków zabudowy. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa materialnego administracyjnego oraz prawa cywilnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zdaniem Kolegium, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej in concreto inwestycji, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony - jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze - podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności).

W rozpatrywanej sprawie inwestycja została zaplanowana na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...], [...], obręb K.. Obszar objęty inwestycją nie sąsiaduje jednak bezpośrednio z nieruchomością wnioskodawczyni, tj. z działką 25. Co istotne - działka, na której lokalizowany będzie budynek wielorodzinny, oddzielony jest od nieruchomości wnioskodawcy drogą dojazdową - działką nr [...], a sam budynek będzie usytuowany w odległości około 25m od granicy nieruchomości wnioskodawczyni. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego Kolegium, rozbudowa i nadbudowa budynku biurowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe w żaden sposób nie narusza chronionego prawem interesu odwołującej się. Inwestycja bowiem nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, a tym samym nie będzie ograniczała jej uprawnień wynikających z prawa własności. Wydana decyzja nie kształtuje jej praw i obowiązków. Z tego też względu argumentacja odwołującej się zmierzająca do wykazania interesu prawnego z powołaniem się na prawo własności nie została przez Kolegium uwzględniona. Zamierzona inwestycja i sposób zagospodarowania działki nr [...] – w opinii organu odwoławczego – nie wpłynie na gwarantowaną przepisami kodeksu cywilnego treść prawa własności. Trudno bowiem dostrzec jakiekolwiek możliwości ograniczenia prawa własności w skutek lokalizacji inwestycji.

Zdaniem Kolegium, nie można także wyprowadzić interesu prawnego z argumentacji dotyczącej utrudnień w komunikacji. Z akt sprawy wynika, że ul. Polarna jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) i jest ogólnodostępną, a więc każdy może z niej korzystać. Odwołująca się nie ma zatem prawnie zagwarantowanej wyłączności do korzystania z tej drogi, stąd żaden przepis prawa materialnego w tym zakresie nie stanowi podstawy do wywodzenia interesu prawnego. Co prawda, właściciele nieruchomości sąsiednich mogą być zainteresowani rozstrzygnięciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], ale nie ma podstaw prawnych dla poparcia tego zainteresowania. Owo zainteresowanie jest uzasadnione ich interesem faktycznym przejawiającym się w chęci nieskrępowanego korzystania z drogi publicznej. Nie ma natomiast podstawy prawnej, na mocy której organ lokalizacyjny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, prowadzonej na terenie stanowiącym własność [...] Sp. z o.o., rozstrzygałby o sytuacji prawnej (o prawach bądź obowiązkach) odwołującej się w zakresie korzystania z drogi publicznej. Odnosząc się do twierdzeń związanych z ograniczeniem dostępu do światła dziennego i zacienieniem nieruchomości, Kolegium podało, że lokalizacja budynku o wysokości do 12,50 m w odległości około 25 m od granicy nieruchomości w żaden sposób nie pozbawi, ani nie ograniczy dostępu do światła dziennego, nawet uwzględniając fakt, że planowany budynek będzie znajdował się po południowo-wschodniej stronie działki nr 34. Kąt nachylenia promieni słonecznych na samej granicy działki przyjmując za punkt wyjścia kąt 90°, będzie większy niż 60°. W konsekwencji kąt zacienienia na granicy nieruchomości wnioskujących będzie mniejszy niż 30°, licząc od poziomu gruntu. Nie sposób zatem twierdzić, że lokalizacja obiektu zakłóci dostęp do światła dziennego. Nie ma także znaczenia fakt, że odwołujące się były stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz Gminy Wrocław zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], bowiem przy ustalaniu interesu prawnego nie ma automatyzmu. Organ decyzyjny każdorazowo, zależnie od warunków planowanej inwestycji, ustala katalog stron. Ponadto decyzja Nr [...] jedynie w części dotyczy tych samych działek i ustala warunki dla innej inwestycji, a przy tym nie jest ona przedmiotem postępowania, o którego wznowienie wnosiły odwołujące się.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że z uwagi na brak legitymacji do żądania wznowienia postępowania badanie zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i Kolegium okoliczności związanych z zachowaniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe. Z tego też względu nieuzasadnione jest ustosunkowanie się organu II instancji do argumentacji podniesionej w tym zakresie w złożonym odwołaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła D. S., zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8,10, 28, 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 , art. 151 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 , 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej– jako właścicielce działki sąsiedniej – statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Nr [...], a ponadto wadliwe i dowolne uznanie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na jej nieruchomość; przepisów prawa materialnego i procesowego wobec wadliwego uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...].

Ponadto Skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie w decyzji słusznego i usprawiedliwionego interesu strony przez nieuwzględnienie zarzutów i argumentów przedstawionych w odwołaniu strony, a także pominięcie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie została wydana decyzja nr [...], ustalająca warunki zabudowy terenu przy ul. [...], obejmująca te same działki, na rzecz Gminy Wrocław, wobec czego wpływ oddziaływania planowanej inwestycji powinien być oceniany łącznie, tym bardziej w sytuacji, gdy w tamtym postępowaniu przymiot strony skarżących nie był kwestionowany. Wskazując na powyższe skarżące wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 516/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku wniesienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ( II OSK 1619/10) uchylił powołany wyżej wyrok Sądu I instancji z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 515/08. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji rozważy kwestię dopuszczalności odmowy wznowienia przez Prezydenta Wrocławia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. z powodu uznania przez organ, że inwestycja objęta warunkami zabudowy nie oddziaływuje w sposób negatywny na nieruchomość skarżącej. Z uwagi na to, że zarówno skarżący organ we wniesionej skardze kasacyjnej, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku szeroko odwołali się do wypowiedzi judykatury, których przedmiotem była kwestia stosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania, zasadne byłoby przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia odniesienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do argumentów prawnych, jakie w tym zakresie zaprezentowane zostały nie tylko w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także tym najnowszym.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że kwestionowane decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], którą ustalono na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego na cele mieszkalno-biurowe oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i gazu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu, na działce nr [...] oraz części działki [...], [...], [...], obręb K., [...]. Podstawą zaś ich wydania jest przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Sąd przytoczył stanowisko prezentowane w doktrynie, a które skład orzekający podzielił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. "Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. (...) Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. (...) Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, która w sprawie nie ma interesu prawnego. Przepisy prawa procesowego zasadę skargowości opierają na prawie strony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jako prawie domagania się ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężkim kwalifikowanym, naruszeniem przepisów procesowych. Ustalenie legitymacji do złożenia tego żądania, w przypadku gdy jednostka powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego, jest przedmiotem ustalenia w toku rozpoznania (w drugim stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania).

W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. (...) W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.); 2) decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pismem z dnia 28 października 2007 r. wystąpiła do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w wyżej wymienionym postępowaniu. Wnioskodawczyni podniosła m.in., że planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w ich prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej oraz dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne ich domu położonego po drugiej stronie drogi. Stąd skarżąca wywiodła, że ma interes prawny, a tym samym i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...].

Jak wynika z uzasadnień badanych decyzji, podstawą odmowy wznowienia postępowania jest brak przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o ustalenie na rzecz [...] sp. z o.o. warunków zabudowy. Trzeba przy tym zauważyć, że w dniu [...] lutego 2008 r. została wydana decyzja w pierwszej instancji, bez wydania jednak postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a do którego podstawę daje - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – postanowienie o wszczęciu postępowania. To zaś stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów procedury administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd podzielił w pełni stanowisko, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a." ( wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, publ. LEX nr 510752). "W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 339/08, publ. LEX nr 526510).

Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot, który nie jest stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie jest w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. - organy naruszyły dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu oraz art. 151 k.p.a. Naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie kontrolowanych przez Sąd decyzji (zob. także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 218/06; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1753/08; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1214/08).

Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 441/09), skład orzekający w sprawie zauważył, że "we wstępnej fazie postępowania obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub 145a k.p.a. oraz czy w świetle twierdzeń zawartych w podaniu jest oczywiste, że osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a także czy został zachowany termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 i 145a § 2 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym przypadku organ musi wznowić postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je co do przyczyn wznowienia oraz wyjaśnić i ocenić czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a także przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tym kolejnym etapie, że z podaniem wystąpił podmiot nieposiadający przymiotu strony albo że nie zachodzi ustawowa przyczyna wznowienia lub nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej". Natomiast w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przyczyny wznowienia zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., II OSK 218/06, LEX nr 341257).

We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wywiodła swój przymiot strony z faktu, że postępowanie dotyczy inwestycji obejmującej działki sąsiednie do jej nieruchomości, twierdząc że oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości przy ul. [...] i obejmować nieruchomość skarżącej. W związku z tak sformułowanym wnioskiem zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie zaś, czy skarżąca ma przymiot strony i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga ustalenia, czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących (w tym m.in. kwestię zacienienia i innych okoliczności związanych z oddziaływaniem). Zbadanie powyższych okoliczności powinno być dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w związku z art. 149, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że każde podanie o wznowienie postępowania z powołaniem się co najmniej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ do wznowienia postępowania i wydania decyzji wskazanej w art. 151 k.p.a., niezależnie od tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania.

Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi zauważono, że wskazane przez Sąd I instancji przepisy postępowania administracyjnego nie zostały naruszone i tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazano, że badanie interesu prawnego następuje w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, gdzie rozstrzyga się o dopuszczalności wznowienia postępowania. Konsekwentnie, stwierdzenie przez organ braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, musi skutkować odmową wznowienia postępowania. Przyjętego rozwiązania nie zmienia treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, który pozwala na wznowienie postępowania w sytuacjach, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium przemawiają za tym następujące argumenty: skoro zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania właściwy organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, to musi mieć pewność, że podmiot żądający wznowienia postępowania jest stroną - odmienne postępowanie prowadzi do nieuzasadnionego otwierania postępowań mających na celu wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych i tym samym przeczy wyjątkowości nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych oraz zasadzie trwałości decyzji ostatecznych; przyjęcie za trafny poglądu opowiadającego się za dopuszczalnością weryfikowania statusu wnioskodawcy jako strony dopiero po wznowieniu postępowania, pozwalałoby orzekać o statusie strony w drodze decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, zamiast rozstrzygania zasadniczej kwestii dla danej sprawy. Kolegium przytoczyło wyrok NSA z 21.01.2009 r. (II OSK 23/08), w którym stwierdzono, "że w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji (art. 149 § 3 k.p.a ) z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Odmienne, kategoryczne stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji nie jest trafne, ponieważ z reguły przyjmuje się, iż w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego przez osobę, która nie jest stroną, także wówczas gdy osoba ta powołuje jako podstawę wznowienia, że nie brała udziału w postępowaniu, organ w drodze decyzji powinien odmówić wznowienia postępowania".

Nie ma zatem racji Sąd I instancji twierdząc, że w przypadku wnoszenia żądania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można negatywnie zweryfikować statusu strony ze skutkiem wskazanym w art. 149 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Takie naruszenie przepisów postępowania zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miało miejsce w sprawie. Przypomnieć należy, że organy orzekały w sprawie przed nowelizacją k.p.a., na mocy której ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ) , która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., dodano między innymi art. 61 a i zmieniono § 3 w art. 149 oraz dodano § 4 do tego artykułu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie regulacji sprzed 11 kwietnia 2011 r., dominuje pogląd, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

Rację ma zatem Sąd I instancji, że ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagało wydania postanowienia o wznowieniu. Badanie co do przyczyn wznowienia nie w postępowaniu rozpoznawczym lecz przed jego wznowieniem, narusza art. 149 § 3 k.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić jednak należy, że poza ogólnymi stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji nie wykazał, że decyzja Kolegium narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest obszerne. Organ odnosi się w nim do argumentów skarżącej, przemawiających jej zdaniem za uznaniem jej za stronę, a także dokonuje własnej oceny statusu prawnego skarżącej. Kolegium dokonało więc oceny czy skarżącą miała przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 149, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 k.p.a. należało podzielić z taką oto argumentacją, że Sąd I instancji nie ocenił czy w rozpoznawanej sprawie odmowa wznowienia miała wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zwrócić należy uwagę, że w sferze konsekwencji prawnych dla uczestników obrotu prawnego nie można znaleźć różnicy między decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. a decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - jeśli w obu takich decyzjach byłaby konkluzja, że po zbadaniu wszystkich okoliczności w sprawie stwierdzono, że D. S. nie ma statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku dojścia do takiego wniosku należałoby uznać, że decyzja Kolegium wprawdzie narusza przepisy prawa jednakże to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.