Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2722/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 185 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. i U. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 388/11 w sprawie ze skargi U. N. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz M. H. i U. N. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2722/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę U.N. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 31 października 2007 r. W. P. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na części działki nr [...] w miejscowości P., gm. P. Podała, że działka ta stanowi obecnie łąkę i graniczy z drogą publiczną.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w tej sprawie M. H. oraz U. N. w piśmie z dnia 13 listopada 2007 r. poinformowały, iż sąsiadują z działką nr [...] i nie wyrażają zgody na zabudowę tej działki ani jej podział. Wyjaśniły, iż mają zastrzeżenia co do degradacji środowiska naturalnego, gdyż działka inwestorki położona jest na bardzo zaniżonym i podmokłym terenie. Teren ten powinien być chroniony w otulinie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Wojewódzki Konserwator Przyrody, postanowieniem z dnia [...] stycznia

2008 r., uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że przy zachowaniu warunków określonych w projekcie decyzji nie powinna ona znacząco naruszać ograniczeń wynikających z utworzenia na tym terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Po rozpatrzeniu zażalenia M. H. i U. N., postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. (IV SA/Wa 1176/09) uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska celem ponownego przeanalizowania zagrożeń związanych z ochroną przyrody na terenie objętym formami tej ochrony. Po przekazaniu akt sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] września

2010 r., umorzył postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu stwierdzono, iż stosownie do art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) wprowadzono zmianę do art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zażalenie na postanowienie organów - w tym regionalnych dyrektorów ochrony środowiska - wydane w trybie art. 53 ust. 4 tej ustawy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zażalenie nie zostało złożone przez inwestorkę należało postępowanie zażaleniowe umorzyć.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy działki o nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego pozwoliła na ustalenie wymagań dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak również linii rozgraniczających teren inwestycji, które to warunki przedstawiono w załączniku nr 1, 2 i 3 do decyzji. Odnośnie do wymagań w zakresie ochrony przyrody wskazano, iż Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. uzgodnił warunki zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ nie podzielił zarzutu odwołania, iż wobec zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organ ustalający warunki zabudowy nie dysponował wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami. Fakt, iż postanowienie nie uzyskuje jeszcze przymiotu prawomocności, gdyż taki przymiot następuje dopiero z chwilą upływu okresu do wniesienia skargi na taki akt bądź z chwilą rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku sądu wojewódzkiego nie oznacza, iż w sprawie nie wydane zostało wiążące dla organu uzgodnienie. Nadto wskazano, iż art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. obligujący organ do uzgodnienia projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, odwołuje się do ostateczności postanowień, a nie ich prawomocności. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym dla działki nr [...] w obrębie P., występuje zabudowa mieszkaniowa, a działki sąsiednie mają ten sam charakter zabudowy, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie U. N. i M. H. powtórzyły zarzuty zawarte w odwołaniu i stwierdziły, że wybudowanie budynku mieszkalnego złamałoby zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno - błotnych, lokalizowania obiektów w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania D. H. w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2011 r. poinformował, iż od trzech i pół roku pozostałe współwłaścicielki nieruchomości – U. N. i M. H. - uniemożliwiają mu dostęp do nieruchomości położonej przy ul. L. w P., nie uzgadniają z nim żadnych spraw związanych z tą nieruchomością, jednakże nie sprzeciwia się on miejscowej zwyczajowej zabudowy sąsiedzkiej.

W piśmie procesowym z dnia 13 września 2011 r. skarżące dodatkowo wskazały, iż w sytuacji, gdy jakieś uzgodnienie jest niezaskarżalne, to wówczas podlega ono kontroli w postępowaniu odwoławczym, wobec czego Kolegium winno dokonać sprawdzenia, czy uzgodnienie Wojewody jest zgodne z prawem. Ponadto podniosły, iż aby inwestorka mogła zrealizować swoje zamierzenie budowlane będzie musiała podnieść rzędne terenu o około 4-5 metrów, gdyż rzeźba terenu wskazuje na znaczne jego obniżenie. Podniosły, iż uzyskane uzgodnienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. odnosi się jedynie do budowy domu i prac z tym związanych, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do robót ziemnych związanych z podwyższeniem terenu, aby posiadał on funkcje budowlane.

Na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. M. H. podtrzymała wniesioną skargę oraz przedłożyła pismo procesowe, wyrażające stanowisko w tej sprawie. W piśmie tym podtrzymała dotychczasowe zarzuty, jak również przedstawiła analizę przepisów prawa związanych z ochroną przyrody i ochroną obszarów NATURA 2000 w aspekcie uzgodnień dokonywanych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji zauważył, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym oraz czy na wskazanym terenie możliwa jest realizacja planowanej inwestycji z uwagi na istniejące formy ochrony przyrody, w tym - Obszar Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód.

Stanowisko organu współdziałającego zostało wydane przez działającego z upoważnienia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., art. 106 i art. 124 Kpa, art. 23 ust. 1 i 2, art. 25 pkt 1, art. 91 pkt 2 oraz art. 93 ustawy o ochronie przyrody, § 2 pkt 52 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko – mazurskiego, uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na nieruchomości nr [...] w obrębie P. gm. P. Wprawdzie uzgodnienie to zostało zaskarżone przez skarżące do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ale postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. organ umorzył postępowanie zażaleniowe. Z uwagi na fakt, że zażalenie na postanowienia wydane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przysługuje wyłącznie inwestorowi. Postanowienie takie nie jest jednak postanowieniem niezaskarżalnym, na co wskazują w swoim piśmie procesowym z dnia 13 września 2011 r., gdyż jest to postanowienie zaskarżalne, lecz w zakresie ograniczonym jedynie do inwestora, który jako jedyna strona takiego postępowania posiada prawo do wniesienia zażalenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego określa jedynie warunki realizacji takiej inwestycji, natomiast brak jest określenia warunków dla przeprowadzenia prac ziemnych niwelujących teren, które są w ocenie skarżących niezbędne dla przeprowadzenia inwestycji z uwagi na znaczne obniżenie terenu, Sąd wyjaśnił, iż faktycznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż konieczność wykonania znaczących prac ziemnych związana z koniecznością przesunięć wielkich mas ziemnych skutkujących podniesieniem rzędnych terenu można zakwalifikować jako roboty budowlane przy spełnieniu określonych warunków, a zatem w pewnych przypadkach wykonanie takiego nasypu będzie wiązało się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, a wcześniej ustalenia warunków zabudowy. Jednakże w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia autorytatywnie, iż w tej sprawie konieczne będzie dokonanie takich prac ziemnych. To dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę będzie wiadomym, czy faktycznie inwestorka będzie zamierzała przy okazji budowy budynku mieszkalnego podnieść znacząco rzędne terenu, a jeżeli tak to właściwe organy orzekające w tej sprawie będą zobowiązane do sprawdzenia, czy konieczność wykonania prac ziemnych związanych z podniesieniem rzędnych terenu będzie wymagała wcześniejszej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla takiej zmiany zagospodarowania terenu, a zatem także sprawdzenia, czy takie przesunięcia mas ziemnych będą możliwe do zaakceptowania z uwagi na ustanowione na tym terenie zakazy związane z ustanowiona formą ochrony przyrody w postaci Obszaru Chronionego Krajobrazu Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód. Natomiast na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do twierdzenia, jak to czynią skarżące, iż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie związana ze znaczącym podniesieniem rzędnych terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja.

Sąd nie podzielił także poglądu, iż uzgodnienie właściwego organu w zakresie ochrony przyrody jest dowodem w sprawie, który organ administracji orzekający w tym zakresie winien ocenić mając na uwadze art. 80 kpa. Z uwagi na dokonane w sprawie uzgodnienie organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy nie posiada już uprawnienia do ponownego analizowania zagadnień będących przedmiotem uzgodnienia.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego U. N. i M. H., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosły zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a w szczególności przepisów rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód poprzez złamanie zakazów wynikających z § 4.1 pkt 5,6,7,8;

- art. 5 pkt 8 i art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody;

- art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska;

- art. 5 i art. 74 Konstytucji RP;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów administracyjnych, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, chociaż postępowanie administracyjne naruszało przepisy art. 7, art. 77 i art. 142 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji wyraził błędny pogląd, że naruszenie zakazu wynikającego z § 4.1.5 rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego będzie można rozstrzygać dopiero na etapie zatwierdzenia pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę jest bowiem związany decyzją ustalającą warunki zabudowy, która powinna uwzględniać wszelkie przepisy dotyczące istniejących form ochrony przyrody na podstawie wskazań organu współdziałającego, jakim jest Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Olsztynie. Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skarżących, że SKO nie zbadało zgodności decyzji organu I instancji z przepisami dotyczącymi istniejących form ochrony przyrody, a w szczególności z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 158. Zlokalizowanie budynku mieszkalnego na dnie okresowej rzeki w sposób ewidentny narusza zakazy dokonywania zmian stosunków wodnych, likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Teren, w stosunku do którego toczy się postępowanie położony jest na obszarze chronionego krajobrazu, a utrzymanie w obiegu prawnych decyzji SKO ustalającej warunki zabudowy miałoby negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze. Ponadto skarżące kasacyjnie podkreśliły, że miały prawo kwestionować uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w postępowaniu odwoławczym od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżących Kolegium bezzasadnie uznało, że skoro postanowienie jest niezaskarżalne, organ ustalający warunki zabudowy jest nim bezwzględnie związany. Zgodnie z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżące miały prawo podniesienia zarzutów w odniesieniu do postanowienia uzgodnieniowego.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci domu jednorodzinnego na działce położonej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska". Organ wydający decyzję, w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zobowiązany był, na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej

u.p.z.p., do uzyskania uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony przyrody. Obowiązek ten został zrealizowany poprzez wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r. uzgadniającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii związanych z charakterem prawnym postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy terenu w aspekcie skutków, jakie wywołuje ono w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i w kontekście możliwości jego zaskarżania w drodze administracyjnej i sądowej.

Punkt rozważań stanowić będzie treść art. 106 kpa, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przyjmuje się, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co do zasady bowiem zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które - w myśl art. 106 § 5 kpa - stronie służy zażalenie, rozpatrywane przez organ wyższego stopnia nad organem uzgadniającym, odrębnym niż organ, przed którym toczy się postępowanie główne.

W niektórych jednak przypadkach ustawodawca zdecydował się na ograniczenie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w ramach uzgodnienia. I tak, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek zmiany art. 53 ust. 5 u.p.z.p. doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 kpa, przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 kpa. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 kpa. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Brak takiego wniosku inwestora powodował jednak, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie musiały znaleźć przepisy w nowym brzmieniu.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego wyłącznie inwestorowi.

Warto również zauważyć, że z uwagi na literalne brzmienie art. 142 kpa w przypadku postanowień uzgadniających warunki zabudowy wyłączone zostało prawo do ich zaskarżenia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Podzielić należy przy tym spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., II SA/Kr 675/11 stwierdził, że wprowadzając regulację w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. Trafnie zauważono, iż w tym drugim przypadku nastąpiłaby bowiem zmiana właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody.

Aktualnie obowiązująca regulacja prawna powoduje, że w sposób znaczny ograniczone zostały narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani poprzez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. W konsekwencji nie do przyjęcia jest sposób kontroli legalności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jaki zaprezentował Sąd I instancji, a który sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy wystąpił o dokonanie uzgodnienia do organu właściwego z zakresu ochrony przyrody i uwzględnił je przy wydawaniu decyzji. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia – zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p., nadanego art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji należy zaś stwierdzić, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Z taką sytuacją na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia, co oznacza, że Sąd I instancji zobowiązany był do oceny również i spornego postanowienia uzgadniającego. Zaniechanie Sądu I instancji w tym zakresie czyni zaś zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości dokonanego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji, zgłoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska należy uznać za przedwczesne. Niemożliwym stało się także odniesienie do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji z użyciem jurydycznej argumentacji, jako że zarzuty te nie zostały w żaden sposób uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej.

Warto natomiast zwrócić uwagę, że konsekwencją wydania zaskarżonego wyroku było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, która wydana została w oparciu o postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] stycznia 2008 r. Jak należy wywieść z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1176/09 uzgodnienie to nie było kompletne i wystarczające w odniesieniu do inwestycji. Powyższym wyrokiem Sąd I instancji uchylił jedynie postanowienie organu odwoławczego, można by zatem przyjąć, że jedynie ono było obarczone istotnymi wadami, jednak analiza uzasadnienia wyroku nie pozostawia wątpliwości, że uchybienia wytknięte przez Sąd, dotyczące zbyt wąskiego ujęcia zakresu uzgodnienia w konsekwencji odnosiły się również do postanowienia organu I instancji. W efekcie umorzenia w dniu [...] września 2010 r., przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania odwoławczego powstała sytuacja, w której ostateczne stało się postanowienie uzgadniające z dnia [...] stycznia 2008 r. – formalnie wiążące organ działający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz nie w pełni odpowiadające prawu. Sytuacja ta z punktu widzenia zasady praworządności nie zasługuje na akceptację. Nie ulega wątpliwości, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest związany dokonanym przez właściwy organ administracji uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody i nie może w nie ingerować. W świetle art. 7 kpa należy jednak przypomnieć, że ma on obowiązek podjęcia wszelkich działań, które doprowadzą do zgodnego z przepisem prawa załatwienia sprawy z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a zatem swoisty automatyzm działania organu jest nie do przyjęcia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Wójt Gminy P., wydając decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2010 r., oparł się na postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] stycznia 2008 r., które uwzględniało unormowania rozporządzenia nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, podczas gdy na dzień wydania decyzji zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody powinna zostać ustalona w oparciu o rozporządzenie nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód. W przypadku zmiany stanu prawnego uzasadnione było zatem zwrócenie się przez Wójta Gminy P. do właściwego organu z zakresu ochrony przyrody z żądaniem dokonania kolejnego, aktualnego uzgodnienia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.