Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 490/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia o warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 17 września 2019 r. na wniosek J.P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w tym z miejscami postojowymi, układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] P. oraz budową drogi wewnętrznej i budową wjazdu na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. S. w K..

Decyzja została sprostowana postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 4.02.2020 r. znak jw. w ten sposób, że w załączniku nr 1 do ww. decyzji zamiast ustalenia "Należy utrzymać wysokie standardy przyrodnicze tego terenu, w tym zachować minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej w oparciu o art. 3 pkt 13, art.71 ust.3, art. 101, art. 127 ust.1 pkt 2, ust.6 ustawy z dnia 27.04.2001 Prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2018 r poz. 799/ które wprowadzając zasadę racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska wskazują konieczność tworzenia warunków optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczenia likwidacji terenów zieleni" w ten sposób, że orzeczono: "Należy utrzymać wysokie standardy przyrodnicze tego terenu, w oparciu o art.3 pkt 13, art.71 ust.3, art. 101, art. 127 ust. 1 pkt 2, ust.6 ustawy z dnia 27.04.2001 Prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2018 r poz.799/ które wprowadzając zasadę racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska wskazują konieczność tworzenia warunków optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczenia likwidacji terenów zieleni".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Spółdzielnię Mieszkaniową "P. " w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 59, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. (Dz.U. 2018.1945 z późń. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późń. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 z późń. zm).

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie istniały - wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - podstawy do prowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art.61 u.p.z.p. oraz zgodnie z przepisami Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588 )

W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, zebrano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w tym Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 9.11.2018 r. w zakresie ochrony środowiska i 18.06.2019 r w zakresie konieczności pozyskania decyzji środowiskowych, Wydziału Jakości Powietrza UMK z dnia 26.10.2018 r. w zakresie ochrony powietrza, ZIKiT z dnia 30.10.2018 w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGW Wody Polskie, opinię Rady Dzielnicy XI P. D. Miasta K. nr [...] z dnia 15.07.2019r oraz opinie Zespołu Urbanistycznego z dnia 28.03.2019r. i 6.06.2019 r.

Kolegium podkreśliło, że stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p - inż. arch. I. I., która wyznaczyła obszar analizy w granicach, zgodnie z § 3 ust.2 cyt. Rozporządzenia, na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, mgr inż. arch. M. M. - A., datowanej na 24 października 2018 r. (analiza karty 90 -100). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną, tabelaryczne zestawienie parametrów zabudowy z obszaru analizowanego

W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz nr [...] I infrastruktura techniczna i drogowa) obr. [...] P. przy ul. S. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto odcinek 22 m i (części przeznaczonej pod zabudowę kubaturową). Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości 66 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Front terenu inwestycji wyznaczony został prawidłowo, a obszar zakreślono w odległości zgodniej z przepisami Rozporządzenia.

W wynikach analizy stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie spełnia podstawowy warunek dla wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora jakim jest zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta została wyrażona w pkt 1 ust. 1 art.61 u.p.z.p. uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Nowa zabudowa powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, zabudowy już istniejącej.

Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo -społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno -estetyczne. W wynikach analizy wywiedziono, że wnioskowane zamierzenie spełnia te wymagania. Wskazano na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr.[..] P. jako dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy. Charakteryzując teren inwestycji podano, że występuje w nim zabudowa zarówno mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca jak i połączona w zespoły zabudowy i wielorodzinna, usługowa. Wysokości budynków jedno i wielorodzinnych są bardzo zróżnicowane, są one przekryte dachami połaciowymi i płaskimi. W analizowanym obszarze istnieje swobodny układ istniejącej zabudowy bez wykształconej jednorodnej linii zabudowy.

Odstępując od ustalenia nowej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem wskazano, iż jest ona usytuowana w głębi terenu, w oddaleniu od ul. S.. Planowana zabudowa nie zmienia istniejącej linii zabudowy. Stąd też, zgodnie z analizą, wystarczającym ograniczeniem dla przedmiotowej zabudowy będą przepisy techniczno - budowlane dotyczące minimalnych odległości od budynków sąsiednich oraz od granic działek.

Ustalony na poziomie od 26% do 29% wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji oparto na przepisie § 5 pkt 2 Rozporządzenia. W tabeli obrazującej ten wskaźnik dla kilkunastu działek znajdujących się wewnątrz obszaru analizowanego wykazano jego średnią wartość na poziomie 26%,zaś średni wskaźnik dla działek z zabudową mieszkaniową wielorodzinną wynosi ok. 29%

Analizatorka wskazała na okoliczności jakie wzięła pod uwagę przy określeniu takich wskaźników. Są nimi istniejący, zróżnicowany układ urbanistyczny, kontekst istniejących uwarunkowań przestrzennych. Takie wyznaczenie wskaźnika pozwoli na spójne uzupełnienie tkanki urbanistycznej tej części miasta przy zapewnieniu kontynuacji parametrów zabudowy.

W ocenie Kolegium ustalona wysokość tego parametru przybliżona do średniej dla obszaru analizowanego jest uzasadniona.

Powierzchnia biologicznie czynna dla terenu inwestycji została ostatecznie wyznaczona na poziomie 40%. Aprobujące stanowisko w tej sprawie zajął w swojej opinii Zespół Urbanistyczny powołany przez Prezydenta Miasta K.. Ustalona wielkość powierzchni biologicznie czynnej uwzględnia zarówno fakt zróżnicowanych wskaźników w omawianym obszarze jak i optymalne wykorzystanie działki. Pomyłka w kwestionowanej decyzji podniesiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową została sprostowana wskazanym wyżej postanowieniem organu I instancji.

W ramach kontroli instancyjnej Kolegium stwierdziło, że pozostałe parametry ustalone dla wnioskowanej inwestycji, a to: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu, są prawidłowe i znajdują swe uzasadnienie w analizie. W ocenie Kolegium, przesłanki takiego działania zostały ujawnione w sposób niewątpliwy w materiale dowodowym oraz należycie uzasadnione w treści decyzji. Kolegium nie widzi podstaw do kwestionowania omawianych parametrów i stwierdza, iż ich wyznaczenie odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej ustalono w oparciu o przepis § 5 ust.2 rozporządzenia z uwzględnieniem znacznego zróżnicowania wskaźników powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Przyjęto średnie wartości wskaźników dla działek zabudowanych i dla działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi.

Odpowiadając na jeden z zarzutów odwołania dotyczący ujęcia w obliczeniach min. przedmiotowego wskaźnika zabudowy działki nr [...] zabudowanej budynkiem wielorodzinnym wskazuje się na definicje obszaru analizowanego zawartą w § 2 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którą jest to teren (obszar analizowany) określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z ust. 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednakże nie znaczy już, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Organ wydający decyzję, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa. Powinna ona być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Działka nr 259 jest zlokalizowana w najbliższym sąsiedztwie wskazanego terenu inwestycji, oraz w całości w obszarze analizowanym. W ocenie składu Kolegium należy ocenić także pozytywnie ustalenie parametru w tym szerokości elewacji frontowej budynku frontowego w wartości 10- 15m średniej istniejącej, drobnej zabudowy (bez budynku wielorodzinnego). Takie ustalenie uwzględnia warunki urbanistyczne i możliwość prawidłowego wkomponowania planowanego budynku w istnieją przestrzeń architektoniczną.

Podobne przesłanki legły u podstaw ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku oficynowego na 8-10 m. Jednocześnie maksymalna wysokość nie może przekroczyć rzędnej 285 m.n.p.m.

Ustalając geometrię dachu jako dach płaski ze spadkiem do 15 wskazano na podstawę prawną wynikającą z § 8 rozporządzenia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje ustalonych parametrów, gdyż w naszej ocenie posiadają szczegółowe uzasadnienie, oraz

pokrycie w podanych danych sąsiadujących budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Uwzględnione zostały zarówno wniosek Inwestora jak i specyficzne możliwości terenu inwestycji wewnątrz określonego kwartału.

Analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została przez osobę uprawnioną, posiadającą wymaganą specjalistyczną wiedzę, opiniach i uzgodnieniach. Analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości ani merytorycznych ani formalnych. Analiza jest dokumentem szczegółowo i szeroko omawiającym możliwości i warunki umiejscowienia we wskazanym terenie nowej inwestycji.

W tych okolicznościach Kolegium nie zakwestionowało kompletności postępowania dowodowego.

Przywołując regulację z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., wskazuje się, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy.

Każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie w ramach istniejących przepisów prawa formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. " w K., zarzucając jej

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17 września 2019 r., nr [...] została w dniu 4 lutego 2020 r. sprostowana, a zatem że kontroli instancyjnej poddaje się decyzję w brzmieniu sprostowanym, pomimo że postanowienie wydane w tym przedmiocie nie stało się jeszcze ostateczne, a nawet że do dnia 11 lutego 2020 r. kiedy organ II instancji wydał skarżoną decyzję, nie upłynął dla Spółdzielni ustawowy termin do jego zaskarżenia;

2) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 113 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że usunięcie przez organ I instancji istotnego fragmentu decyzji — nie bez związku z uprzednio podniesionym w odwołaniu zarzutem wprost wskazującym m.in. na ów fragment - mieści się w granicach sprostowania "oczywistej omyłki pisarskiej".

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, tj. 11 lutego 2020 r. postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 4 lutego 2020 r. w przedmiocie sprostowania z urzędu "oczywistej omyłki pisarskiej" nie tylko nie było ostateczne, ale dopiero co zostało doręczone Spółdzielni, a zatem termin do jego zaskarżenia rozpoczął swój bieg i upływał w dniu 18 lutego 2020 r. W dniu 17 lutego b.r. spółdzielnia złożyła zażalenie na to postanowienie, które do chwili obecnej nie zostało rozpoznane. Tym samym za co najmniej przedwczesne należy uznać ustalenie Kolegium, jakoby "pomyłka w kwestionowanej decyzji została sprostowana" i by jednocześnie zabieg ten można było ocenić jako prawnie skuteczny. Skoro jednak ustalenie o sprostowaniu decyzji zostało przez Kolegium uczynione, doszło do naruszenia kolejnego przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 113 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że usunięcie istotnego fragmentu decyzji mieści się w granicach sprostowania "oczywistej omyłki pisarskiej".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wobec powyższego skarga została uwzględniona, choć nie z powodów w niej wskazanych.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778.)- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zaskarżona decyzja została uchylona z następujących powodów.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 , wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Orzecznictwo sadów administracyjnych jednolicie wskazuje, że "zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n. wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta." (tak: NSA w wyroku z 7.03.2018 r., II OSK 1200/16, LEX nr 2495714.)

W niniejszej sprawie na k. 23 znajduje się oświadczenie wydane dla inwestora przez Tauron Dystrybucja z dnia 29 sierpnia 2018 r. o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej. Zgodnie z jego pkt. 4, zapewnienie to traci ważność po upływie roku. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu 11 lutego 2020 r. nie był spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostaw energii elektrycznej.

Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, są okoliczności związane ze sporządzeniem analizy architektoniczno – urbanistycznej. W niniejszej sprawie sporządzone zostały dwie analizy. Pierwsza analiza z dnia 28 marca 2019 r. (k. 511 i następne akt adm.) poprzedzona została ustaleniem przez Zespół Urbanistyczny wytycznych do analizy.

W protokole z posiedzenia zespołu znajdującym się w aktach sprawy (k. 507 -509 akt adm.) wskazano, że "szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jak wyżej, sformułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistycznego, wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy architektoniczno – urbanistycznej."

Następnie do akt sprawy wpłynęło pismo inwestora z dnia 11 kwietnia 2019 r. (k. 561) zawierające uwagi do sporządzonego projektu decyzji, dotyczące zmiany określonych w niej parametrów.

W dniu 6 czerwca 2019 r. ponownie zebrał się Zespół Urbanistyczny (k. 656- 568 akt adm.), ustalił nowe wytyczne co do parametrów inwestycji, ponownie w protokole z posiedzenia zawarł wskazanie, że "szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jak wyżej, sformułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistycznego, wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy architektoniczno – urbanistycznej." Druga analiza sporządzona została w tym samym dniu tj. 6 czerwca 2019 r., zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego.

Analiza architektoniczno – urbanistyczna, projekt decyzji a następnie sama decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ I Instancji – Prezydenta Miasta K., zawiera parametry nowej zabudowy zgodne z nowymi wytycznymi Zespołu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z przepisu tego wynika określona kolejność działania organu: właściwy organ najpierw wyznacza obszar analizowany, a dopiero w drugiej kolejności przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w niniejszej sprawie najpierw zostały wyznaczone parametry nowej zabudowy przez Zespół Urbanistyczny, a dopiero w oparciu o jego wytyczne wyznaczony został obszar analizowany i przeprowadzona została przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno – urbanistyczna. Działanie takie narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego skutkiem zaś jest to, że choć pierwsza i druga analiza zawiera różne ustalenia dla powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, to uzasadnienie obu tych dokumentów jest w tym zakresie identyczne. Powstaje zatem pytanie o rzetelność podstawowego dowodu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jakim jest analiza architektoniczno – urbanistyczna, skoro analizator uzasadnia identycznie powierzchnię zabudowy na poziomie 25 – 27 % oraz na poziomie 26- 29 % oraz szerokość elewacji frontowej na poziomie 14 m +/- 1m oraz na poziomie 10 – 15 metrów. Nadto wskazać należy, że oczywiście jest możliwe ustalanie parametrów nowej zabudowy w tzw. "widełkach" czyli pomiędzy określonymi wartościami, jednak to, czy elewacja będzie miała 10 metrów czy też 15 metrów stanowi istotną, bo 30% różnicę. Tym bardziej, że średnia szerokość elewacji frontowej z obszaru analizowanego wynosi 22 metry, zaś dla zabudowy z wyłączeniem bloku mieszkalnego na działce nr [...] - 14 metrów. Sam fakt, że elewacje w obszarze analizowanym są zróżnicowane nie stanowi jeszcze uzasadnienia dla tak dalekiego odstępstwa od średniej wynoszącej odpowiednio 22 metry lub 14 metrów (z wyłączeniem niecharakterystycznego bloku mieszkalnego).

Z wszystkiego tego można wysnuć wniosek, że wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji jak i treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

W niniejszej sprawie architekt sporządzająca analizę i projekt decyzji ewidentnie działała zgodnie z poleceniami i wytycznymi Zespołu Urbanistycznego. Skład zespołu (Główny Architekt Miasta, Dyrektor Wydziału, Zastępca Dyrektora Wydziału) wskazuje, że wytyczne Zespołu mają najprawdopodobniej charakter polecenia służbowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Rzecz jednak w tym, że dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w treść analizy urbanistyczno – architektonicznej, a w prostej konsekwencji w treść decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ będzie obowiązany, po myśli art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powierzyć sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Trzecim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest niewyjaśniona kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa o planowaniu w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA ja i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13).

Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).

Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Argumentując za wyżej przedstawionym poglądem wskazać także należy, iż analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia tego, że (co jeszcze raz należy podkreślić) wolą ustawodawcy jednym warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Trudno bronić poglądu, iż organ nie jest uprawniony do badania tytułu do nieruchomości przez którą ma się odbywać zakomunikowaniem terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego trenu (drogi wewnętrznej)j lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy a zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieustalenie tej okoliczności naraża organ na zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania orzeczenia bez zbadania ustawowych przesłanek od zaistnienia których, uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej – ustalającej warunki zabudowy.

W tym miejscu podkreślić też należy, że istnieje różnica pomiędzy drogami wewnętrznymi, które nie zostały co prawda zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych jednak są drogami ogólnie dostępnymi dla każdego, tworzącymi wspólnie z innymi drogami sieć połączeń drogowych, zarządzanymi przez zarządcę dróg publicznych np. gminnych; a drogami wewnętrznymi stanowiącymi współwłasność osób fizycznych, stanowiącymi tzw. sięgacze drogowe – czyli komunikujące z drogą publiczną tylko nieruchomości przy nich leżące, najczęściej niepowiązane z resztą sieci drogowej a jedynie z tą jedną drogą publiczną, do której prowadzą. W pierwszym przypadku tj. drogi wewnętrznej publicznie dostępnej dla każdego i stanowiącej część sieci drogowej, a często zarządzanej przez podmiot publiczny, nie budzi wątpliwości brak konieczności uzyskiwania tytułu prawnego do tego rodzaju drogi.

Inaczej jest natomiast w drugim przypadku. Wówczas w ocenie sądu, na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków o ile teren, na którym zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane, nie jest dostępny bezpośrednio do drogi publicznej, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną czy choćby zgodą zarządcy tej drogi lub jej właściciela, względnie ustanowioną służebnością drogi koniecznej.

Nie do przyjęcia jest pogląd, iż jeżeli działka nie posiada bezpośredniego ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej to warunek z art. 61 ust 1 pkt 2 jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby to tego, że przepis art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej w żaden sposób z drogą publiczną inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej (jej budowę) po dowolnej nieruchomości lub nieruchomościach, także takich, którymi nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji WZ skoro zawsze dostęp taki można "wykazać".

Co więcej, w niniejszej sprawie inwestor zamierza poprzez tę działkę przeprowadzić sieć wodociągową, której budowa jest z kolei warunkiem zapewnienia dostaw wody przez Wodociągi Miasta K..

W przedmiotowej sprawie kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organy obu instancji wyjaśniona. Na k. 62 akt adm. znajduje się wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], która stanowi współwłasność osób fizycznych, z których część nie żyje. Żyjący właściciele i ustaleni przez organ spadkobiercy niektórych nieżyjących właścicieli, składali do akt sprawy wielokrotnie pisma w których jednoznacznie sprzeciwiali się korzystaniu przez inwestora z drogi stanowiącej ich współwłasność (A.L., A.K., W.K., I.K., F.P., I.A., A.A.). Jednak wbrew tym jednoznacznym oświadczeniom organy nie wyjaśniły, jakim tytułem do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] legitymuje się inwestor, który pozowałaby na stwierdzenie, że inwestycja kubaturowa ma zapewniony prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Takiego wyjaśnienia nie stanowi pismo nieznanego autora znajdujące się na k. 386 akt adm, nie poparte żadnymi dowodami.

Nie wykazano zatem, czy został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Postępowanie zakończone kwestionowanymi przez sąd decyzjami przeprowadzone zostało w tym zakresie z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany zgodnie z regułami dowodowymi ustalić i wyjaśnić w treści decyzji, jaki jest aktualny stan własności działki nr [...] oraz pod jakim tytułem inwestor może korzystać z tej nieruchomości, stanowiącej dostęp do drogi publicznej dla inwestycji kubaturowej.

Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzuty zawarte w skardze a dotyczące postanowienia o sprostowaniu decyzji organu I Instancji nie mają już w sprawie żadnego istotnego znaczenia.

Z wszystkich wyżej wymienionych powodów zaskarżona decyzja została uchylona zna zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a