Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1685/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., w związku z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909), po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] Sp. z o.o. (zwanej w dalszej części stroną, skarżącą Spółką) od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego w dalszej części Dyrektorem RDLP) z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2017 r. Decyzją tą organ odmówił wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej [...]ha gruntów leśnych, znajdujących się na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz [...] ha gruntów leśnych znajdujących się na działce o nr ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonych w miejscowości [...] w celu odbudowy rezydencji mieszkaniowej [...]", wraz z rozbudową o basen i garaż podziemny, budową nowego budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji pensjonatowej oraz pod powierzchnię utwardzoną i zieleń urządzoną oraz powierzchni [...] ha, położonych w [...] strefy "A" na cele nieleśne, przeznaczonych pod zabudowę o charakterze uzdrowiskowym, zabudowę pensjonatową, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy.

W dniu [...] listopada 2016 r., Dyrektor RDLP otrzymał wniosek strony o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych znajdujących się na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz [...] ha gruntów leśnych znajdujących się na działce o nr ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonych w miejscowości [...], w celu odbudowy rezydencji mieszkaniowej [...] wraz z rozbudową o basen i garaż podziemny, budową nowego budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji pensjonatowej oraz pod powierzchnię utwardzoną i zieleń urządzoną.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez doprecyzowanie celu wyłączenia z produkcji leśnej gruntów wskazanych we wniosku, wskazanie powierzchni wyłączenia dla każdej z działki, w tym powierzchni zabudowy oraz rodzaju i powierzchni pozostałego zagospodarowania, a także wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opisu taksacyjnego lasu miejsca wyłączenia oraz upoważnienia wystawionego dla pełnomocnika.

Z uwagi na powyższe, pismem z dnia [...] listopada 2016 r., strona wniosła o zawieszenie postępowania, a Dyrektor RDLP, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. zawiesił postępowanie. Następnie, przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., strona załączyła wymagane dokumenty oraz wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Dyrektor RDLP podjął zawieszone postępowanie, po czym pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., wezwał stronę do wskazania bilansu dla działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] - odrębnie dla użytku Ls i Bi, z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania działki.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. strona przedłożyła bilans terenu dla działki o nr ewidencyjnym [...], z którego wynikało, że dla działki tej o powierzchni [...]ha powierzchnia zabudowy na gruncie Bi wynosi [...]ha, zaś powierzchnia utwardzona na gruncie Bi wynosi [...]ha. Ponadto strona wskazała, iż powierzchnia zabudowy ww. działki na gruncie Ls wynosi [...]ha, natomiast powierzchnia utwardzona na gruncie Ls wynosi [...]ha.

Dyrektor RDLP stwierdził, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [....] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, zmienioną uchwałą nr [....] Rady Miejskiej [...], działki o nr ewidencyjnym [....] z obrębu [...], położone w miejscowości [...], znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usług zdrowia i opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, zabudowę pensjonatową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...].

Przy czym Dyrektor RDLP zauważył, że w § 41 pkt 8 lit. g ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 85% powierzchni działki, dla wszystkich działek położonych na terenie nie wymienionym powyżej.

Dalej organ wywodził, że w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], wyrażającej zgodę na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [....] strefy "A" na cele nieleśne ww. gruntów leśnych wskazano, iż zagospodarowanie terenu powinno odbywać się z zachowaniem m.in. zasady: "zachowanie minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej na działkach o powierzchni powyżej 2000m²".

W związku z takim zapisem, Dyrektor RDLP obliczył, iż dla działki o nr ewidencyjnym [...] możliwa powierzchnia do zagospodarowania wynosi [...]ha (na działce o nr [...] znajdują się również tereny zabudowane Bi o pow. [...]ha, z czego powierzchnia zabudowy na gruncie Bi wynosi [...]ha, zaś powierzchnia utwardzona na gruncie Bi wynosi [...]ha). Natomiast, dla działki o nr ewidencyjnym [...] możliwa do wyłączenia z produkcji leśnej powierzchnia gruntu leśnego wynosi [...]ha.

Mając na względzie, iż planowane wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej jest niezgodne z zapisem ww. obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z decyzją [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], Dyrektor RDLP zdecydował o odmowie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej.

Strona odwołała się od decyzji do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zarzucając przewlekłość postępowania oraz błędne wnioskowanie w zakresie niezgodności planowanego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...].

W ocenie strony Dyrektor RDLP wydając przedmiotową decyzję przekroczył zakres kompetencji, bowiem rozstrzyganie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu, pozostaje w gestii organów administracji architektoniczno-budowlanej, a nie Dyrektora RDLP.

Strona uznała, że złożony wniosek pozostaje w zgodzie z zapisami wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap oraz decyzją Marszałka Województwa [....] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...].

Wyjaśniła, że zgodnie z zapisami niniejszego planu dla terenu [...], określono wymóg zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie m.in. 85% (41 pkt 8 ust. g). Jednak plan definiuje powierzchnię biologicznie czynną (3.1 pkt 13). Podaje bowiem, że należy przez to rozumieć część działki budowlanej z gruntem zapewniającym naturalną wegetację, pokrytą roślinnością przy czym, ze względu na położenie prawie całego obszaru opracowania planu w granicach strefy ochrony uzdrowiskowej A i B, zgodnie z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, część działki stanowiąca powierzchnię biologicznie czynną musi być terenem zielonym, co oznacza że należy z niej wykluczyć: wody powierzchniowe, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, nie mniejszą jednak niż 10m².

Strona podniosła, że pojęcie: "teren biologicznie czynny" oznacza teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Stwierdziła, że definicje te są jednoznaczne i w żaden sposób nie wiążą się z powierzchnią gruntów leśnych przeznaczonych do wyłączenia. Określają czym jest powierzchnia biologicznie czynna, a nie powierzchnia możliwa do wyłączenia z produkcji leśnej.

W ocenie strony treść obowiązującego planu miejscowego uwzględnia stanowisko Marszałka Województwa [...], zawarte w decyzji Nr [...], w którym wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne, gruntów leśnych o powierzchni [...]ha. W uzasadnieniu niniejszej zgody marszałek stwierdził, że powinno się ono odbyć z zachowaniem minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej na działkach powyżej 2000m².

Wyżej wymienione zapisy mówią o konieczności zachowania leśnego charakteru działki i o 85% powierzchni biologicznie czynnej, a nie o dopuszczalnej powierzchni wyłączenia.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych podkreślił, że powierzchnia wnioskowana do wyłączenia ([...]ha) jest większa od powierzchni, jaką można na przedmiotowych działkach wyłączyć ([...]ha).

W ocenie organu decyzja Dyrektora RDLP zezwala na inne niż leśne użytkowanie gruntów, a zatem już na etapie rozpatrywania wniosku do kompetencji Dyrektora RDLP należy rozstrzyganie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu.

Skoro w treści planu miejscowego istnieje zastrzeżenie - dopuszczenie zabudowy z zachowaniem charakteru leśnego działek, zachowanie minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej - to plan ten nie zezwala na zabudowę 100% powierzchni przedmiotowych działek, a jedynie ich części.

W skardze wywiedzionej przez spółkę dnia [...] czerwca 2017 r. zarzucono naruszenie:

a) art. 20 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. poprzez nie przestrzeganie zarówno przez organ I, jak i organ II instancji, z urzędu swojej właściwości rzeczowej i braku działania na podstawie przepisów prawa,

b) art. 7 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności przez organ II instancji niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

c) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ I i organ II instancji wszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprawidłową ocenę wartości środków dowodowych, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bilansu działki, oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej ich oceny, co doprowadziło do przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni [...]ha, stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...], położonego w miejscowości [...] przy ul. [...] i [...] w gminie [...].

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), w związku z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.),

b) § 3 ust. 1 pkt 13 i § 41 pkt 8g, w związku z § 41 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie "powierzchni biologicznie czynnej", prowadzącą do przyjęcia tezy, iż brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni [...]ha stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...], położonego w miejscowości [...] przy ul. [...] i [...] w gminie [...],

c) art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie pojęcia "wyłączenie gruntu z produkcji leśnej" prowadzącą do przyjęcia tezy, iż brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni [...]ha stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...], położonego w miejscowości [...] przy ul. [...] i [...] w gminie [...].

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej decyzji Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu wywodzono, że przedmiotowe grunty położone są w obszarze istniejącej zabudowy miasta, przy ciągach komunikacyjnych i mają dostęp do mediów miejskich. Jednocześnie zmiana przeznaczenia terenu stanowi przestrzenne dostosowanie terenu do zabudowy występującej w otoczeniu, wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zaznaczono przy tym, że zagospodarowanie powyższego terenu powinno odbywać się z zachowaniem minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej na działkach o powierzchni powyżej 2000 m .

Strona wyjaśniła, że wraz z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej ww. gruntu leśnego o powierzchni [...]ha przedłożono wypis z rejestru gruntów obręb [...], miejscowość [...], z którego wynika, że działka nr [...] składa się z dwóch rodzajów różnych użytków, oznaczonych jako "Bi" oraz "lasów" oznaczonych, jako "LsV". Przy tym "inne tereny zabudowane" zajmują powierzchnię [...]ha, natomiast "lasy" zajmują powierzchnię [...]ha. Ze wskazanego wniosku wynika jednocześnie, że działka nr [...] stanowi "lasy" o powierzchni [...]ha.

W ocenie skarżącej organ nie ustala czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu.

Strona zwróciła uwagę, że zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Generalny Lasów Państwowych ograniczył się jedynie do przyjęcia in extenso twierdzeń Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...], opartych na błędnych założeniach związanych z obliczeniem powierzchni biologicznie czynnej, oraz błędnej wykładni przepisów materialnych dotyczących "powierzchni biologicznie czynnej" oraz "wyłączenia gruntu z produkcji leśnej". Organ II instancji naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania, uregulowaną w art. 15 K.p.a. W szczególności, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję.

W ocenie strony organ nie wykazał błędu w twierdzeniach prezentowanych przez Spółkę.

Zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz

b) § 3 ust. 1 pkt 13 i § 41 pkt 8g), w związku z § 41 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia tezy, iż brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu o powierzchni [...]ha, stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...], położonego w miejscowości [...] przy ul. [...] i [...] w gminie [...], a także

c) art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie pojęcia "wyłączenie gruntu z produkcji leśnej", prowadzącą do przyjęcia tezy, iż brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni [...]ha stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...], położonego w miejscowości [...] przy ul. [...] i [...] w gminie [...].

Przy wydaniu przedstawionych decyzji przyjęto błędne założenie, że "powierzchnia biologicznie czynna" jest synonimem pojęcia "gruntów możliwych do wyłączenia z produkcji leśnej", co doprowadziło do wyprowadzenia nieprawidłowego wniosku, iż brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni [...]ha, stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...].

Strona wyjaśniła, że pojęcie "powierzchni terenu biologicznie czynnego" zostało po raz pierwszy uregulowane w pierwotnej treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z definicją legalną zawartą w pierwotnej treści wskazanego rozporządzenia, przez pojęcie "powierzchni terenu biologicznie czynnej" rozumieć należy grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację. Definicja ta została zmieniona z dniem 8 lipca 2009 r. poprzez zastąpienie pojęcia "powierzchni terenu biologicznie czynnej" na rzecz "terenu biologicznie czynnego". Zgodnie z obecnym brzmieniem § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie za "teren biologicznie czynny" należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

Ponadto strona wskazała, że różnica pomiędzy definicją obowiązującą do 8 lipca 2009 r. i po tej dacie polega na zniesieniu ograniczenia zieleni kwalifikowanej jako biologicznie czynnej powierzchni do tych elementów tarasów i stropodachów, które urządzone są jako stałe trawniki lub kwietniki, a kluczowym w tym zakresie parametrem umożliwiającym zaliczenie danej powierzchni do terenu biologicznie czynnego jest zapewnienie "zieleni" naturalnej wegetacji. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego - wegetacją jest rozwój rośliny w ciągu roku, tym samym naturalna wegetacja będzie to proces rozwoju rośliny w warunkach naturalnych, przez co należy rozumieć warunki, w których możliwe jest naturalne oświetlenie, nawodnienie i gleba, jako zasadnicze czynniki konieczne do funkcjonowania organicznego rośliny. Z obowiązującej obecnie definicji wynika zatem, że "zielony dach" w połowie rekompensuje utraconą na rzecz zabudowy powierzchnię biologicznie czynną. Definicja zawarta w § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia nie wyklucza uznania za teren biologicznie czynny - powierzchni gruntu utwardzonego tzw. kostką biologiczną, skoro na tej powierzchni na gruncie rolniczym rośnie trawa, a ułożona kostka nie uniemożliwia jej naturalnej wegetacji. W orzecznictwie wskazywane jest również, że niedopuszczalne byłoby zaliczenie całej powierzchni przeznaczonej pod miejsca postojowe do powierzchni biologicznej czynnej bez odliczenia chociażby betonowych fragmentów powierzchni płyt ażurowych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2006 r., sygn. akt: II SA/G1 1038/05).

W ocenie strony podstawą odpowiedniego obliczenia stosunku powierzchni terenu biologicznie czynnego do pozostałej powierzchni działki – jak dalej strona wskazywała - jest precyzyjna wykładnia definicji powierzchni terenu biologicznie czynnego. Przy obliczaniu powierzchni terenu biologicznie czynnego wziąć należy pod uwagę:

a) teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, tzn. nie tylko zasadniczą część gruntu, ale i tę powierzchnię, która mimo ingerencji technicznej (np. zabudowania częściowego, powierzchniowego lub na pewnej głębokości) mimo wszystko umożliwia naturalny wzrost i rozwój organizmów roślinnych,

b) 50% powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią, o której mowa w lit. a) powyżej. W związku z możliwością zaliczenia do terenu biologicznie czynnego 50% stropodachów i tarasów spełniających warunki, o której mowa w definicji analizowanego pojęcia, bilans współczynników powierzchni terenu biologicznie czynnego do współczynnika powierzchni objętej zabudową niekoniecznie musi (po dodaniu tych dwóch wartości) dawać rezultat w postaci 100% analizowanej działki budowlanej. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt: II OSK 910/10, stwierdzając, że suma współczynnika zabudowy oraz współczynnika powierzchni biologicznie czynnej nie musi wynosić 100%.

Dalej Spółka wywodziła, że przedłożyła Regionalnemu Dyrektorowi Lasów Państwowych szczegółowy bilans terenu dla działki [...], w którym przedstawiono powierzchnię biologicznie czynną oraz powierzchnię działki leśnej nr [...] możliwej do wyłączenia z produkcji, jednak nie został on uwzględniony przez organy.

W ocenie skarżącej Spółki organy błędnie przyjęły, że wyłączenie gruntu z produkcji oznacza powierzchnię biologicznie czynną. Jednakże przez wyłączenie gruntu z produkcji należy rozumieć - zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączona z produkcji leśnej część działki stanie się gruntem budowlanym. Nie oznacza to jednak, że część działki wyłączonej z produkcji leśnej nie może być urządzona jako teren zieleni o charakterze leśnym, która będzie stanowić powierzchnię biologicznie czynną i będzie ujęta w bilansie terenowym, tworząc tym samym wymagany w miejscowym planie minimalny wskaźnik.

Jednocześnie przy wydaniu zaskarżonych decyzji dokonano błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I", a to § 3 ust. 1 pkt 13 oraz § 41 pkt 8g), w związku z § 41 pkt 1 ww. uchwały odnośnie do definiowania "powierzchni biologicznie czynnej" oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej przyjmowanej na 85% powierzchni działki. Przepisy te powinny być interpretowane zgodnie z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do wykładni miejscowego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

I. Zgodnie z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Przepis art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 788, ze zm.) stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c); 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Fakt, iż w dacie wyłączenia gruntu z produkcji był on przejściowo pozbawiony roślinności leśnej nie pozbawia go charakteru gruntu leśnego w rozumieniu art. 3 pkt 1a ustawy o lasach, co wprost wynika z tego przepisu.

W tej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy grunt posiada status leśny. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Organ nie ustala więc czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. Ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów.

II. Odwołanie się do postanowień planu przy wyłączeniu gruntów z produkcji powoduje, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia właściwości rzeczowej przez orzekające organy. RDLP i DGLP są organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Opisane w art.11 ww. aktu zadanie z tego zakresu nakłada na organy obowiązek wydawania zezwoleń na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne. Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzgodnienia z marszałkiem województwa (art.7 ust. 1 i 2 pkt 5 tej ustawy). Dlatego organy rozpatrujące wniosek strony ubiegającej się o zezwolenie na wyłączenia gruntu leśnego z produkcji są uprawnione i zobowiązane do sprawdzania, czy zamierzony sposób i zakres wyłączenia jest zgodny z treścią planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy możliwe jest spełnienie warunków zawartych w planie.

Wbrew twierdzeniom spółki operowanie przepisami planu przez te organy wymaga dokonania ich wykładni i interpretacji, stąd niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia kompetencji przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...].

II. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy istotne jest, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [....] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...], działki o nr ewidencyjnym [...] i [...], z obrębu [...], położone w miejscowości [...], znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usług zdrowia i opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, zabudowę pensjonatową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...].

W przepisie § 41 pkt 8 lit. g ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 85% powierzchni działki, dla wszystkich działek położonych na terenie nie wymienionym powyżej.

W decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (karta 90 akt administracyjnych sprawy), wyrażającej zgodę na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] strefy "A" na cele nieleśne ww. gruntów leśnych wskazano, iż zagospodarowanie terenu powinno odbywać się z zachowaniem m.in. zasady: "zachowanie minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej na działkach o powierzchni powyżej 2000m²".

Decyzja ta wiąże zgodę na przeznaczenie danego terenu na cele nieleśne z zachowaniem minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej, na działkach o powierzchni powyżej 2000m².

Zarzuty skarżącej Spółki, dotyczące błędnego powiązania przeznaczenia danego terenu na cele nieleśne z zachowaniem minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej, odnoszą się zatem de facto do brzmienia tej decyzji.

Decyzja ta istnieje w obrocie prawnym i nie została podważona. Determinuje ona na kwalifikowanie spornej powierzchni. Wpływała również na sposób formułowania instytucji prawnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem odnosi się do projektu tego planu. W związku z tym w § 41 pkt 8 lit. g ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 85% powierzchni działki.

Miejscowy plan zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym, stanowiąc determinantę dla wydawania decyzji na jego podstawie.

W związku z takim zapisem ww. decyzji i planu, słusznie Dyrektor RDLP obliczył, iż dla działki o nr ewidencyjnym [...] możliwa powierzchnia do zagospodarowania wynosi [...]ha (na działce o nr [...] znajdują się również tereny zabudowane Bi o pow. [...]ha, z czego powierzchnia zabudowy na gruncie Bi wynosi [...]ha, zaś powierzchnia utwardzona na gruncie Bi wynosi [...]ha). Natomiast, dla działki o nr ewidencyjnym [...]możliwa do wyłączenia z produkcji leśnej powierzchnia gruntu leśnego wynosi [...]ha.

III. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1, w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych, polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07, Lex nr 467518). Nie jest również dopuszczalna liberalizacja postanowień planu obowiązujących w tym zakresie w praktyce, czy też ich nadużycie lub obejście.

IV. Stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 1056), przez tereny biologicznie czynne rozumie się tereny z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, w szczególności jako trawniki lub kwietniki, a także stanowiące 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniejszej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tych terenach.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów materialnoprawnych. W szczególności organy obu instancji nie kwestionowały definicji powierzchni biologicznie czynnej (którą skarżący wywodzi z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ani definicji "wyłączenia z produkcji", opisanej w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ stwierdził, że faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu spowodowane zamierzoną rozbudową, uniemożliwi pozostawienie powierzchni biologicznie czynnej wymaganej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, bez modyfikacji owych przepisów. Znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał bowiem § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 obowiązującego miejscowego planu z którego wynika, że inne tereny niż wyłączone z produkcji leśnej muszą zachować charakter leśny.

W związku z tym wskazanie, by tereny inne niż wyłączone z produkcji zachowały charakter leśny, a nie powierzchni biologicznie czynnej, np. z uwzględnieniem poniższej definicji, zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 7 kwietnia 2009 r.), którym nadano nowe brzmienie § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia, przez wprowadzenie nowej definicji terenu biologicznie czynnego, należy przyznać słuszność wywodom organów.

Legalna definicja terenu biologicznie czynnego nakazuje jako teren spełniający to kryterium rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Nie jest ona zatem tożsama z leśnym charakterem danej przestrzeni. Należy przy tym zauważyć, że chodzi tu o stan faktyczny, istniejący, a nie o formalne rozumienie co stanowi las, zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, o czym była mowa w pkt I niniejszego uzasadnienia.

W związku z powyższym nie jest słuszny zarzut naruszenia § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 3 ust. 1 pkt 13 i § 41 pkt 8g, w związku z § 41 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych.

V. Strona czynnie uczestniczyła w postępowaniu, była zawiadamiana o każdej czynności i wzywana do dodatkowych wyjaśnień, oraz nie zgłaszała potrzeby przeprowadzenia nowych dowodów. Bezzasadny jest zarzut, że organ odwoławczy nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ przystąpił do analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, oceniając, że jest on kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Zostały zebrane wszystkie dowody niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uprzednia zgoda marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wypis z rejestru gruntów, wyrys z ewidencji gruntów i budynków, opis taksacyjny lasu miejsca wyłączenia, bilans terenu dla działek gruntu podlegających wyłączeniu.

VI. Nie jest zasadny zarzut dotyczący nieuwzględnienia bilansu zbiorczego dla dwóch działek, bowiem takowy nie został przedstawiony w toku postępowania. Należy przy tym zauważyć, że mimo to organ w decyzji drugoinstancyjnej (str. 5, wiersz 23 i nast.) odniósł się zarówno do poszczególnych działek, jak i do całości zamierzenia. Oparł się przy tym na danych wyliczonych przez Spółkę. Organ uznał, że wnioskowana powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej [...]ha gruntów leśnych jest większa od powierzchni, jaką można na przedmiotowych działkach wyłączyć, tj[...]ha. W bilansie z dnia [...] listopada 2016 r. (karta 151 akt administracyjnych sprawy) brak jest informacji o powierzchni zieleni na stropie, co uwzględniono w bilansie przedłożonym podczas rozprawy przed WSA w Warszawie dnia 12 października 2017 r. Nie zaszły zatem okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

VII. Sąd z urzędu nie dostrzegł wadliwości tak zaskarżonego aktu, jak i postępowania poprzedzającego jego wydanie, które mogłoby wpłynąć na dokonanie odmiennego rozstrzygnięcia, niż oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.