Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 529/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 190-191
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 765/17 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 765/17, oddalił skargę B. S. i T. S. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący jako właściciele działki nr [...] przy ul. [...] w [...], wskazując na okoliczność podniesienia terenu działki nr [...] stwierdzili, że doszło do zaburzenia gospodarki wodnej na ich działce, gdyż doprowadziło to do ukierunkowania odpływu wód opadowych na teren działki nr [...] i wnieśli o wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego gruntu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (organ I instancji) odmówił wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne (u.p.w.). Przedmiotowe rozstrzygnięcie na skutek odwołania złożonego przez skarżących zostało uchylone w całości decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.

Po przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmówił nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielowi działki nr [...].

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uzasadnił decyzję m.in. koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego specjalisty w zakresie stosunków wodnych na okoliczność wpływu dokonanych zmian na stosunki wodne w obszarze ich oddziaływania, w tym szkodliwość tych zmian na grunty skarżących.

Podczas ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji ustalił, że działka nr [...], na której powstało osiedle domów jednorodzinnych "Osiedle [...]" została podzielona na szesnaście mniejszych działek na wniosek dotychczasowego właściciela [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w tym na działki nr [...],[...],[...], nr [...], na których usytuowany jest mur oporowy graniczący z działką skarżących nr [...]. Dotychczasowy właściciel sprzedał poszczególne nieruchomości. Organ I instancji powołał biegłego rzeczoznawcę z zakresu stosunków wodnych i geologii w celu ustalenia, czy działania właściciela działek nr [...],[...],[...],[...], polegające na ich zabudowie, a zwłaszcza wykonaniu muru oporowego doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy ewentualna zmiana stanu wody na gruncie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie tj. działkę nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji ponownie uznał, że brak jest podstaw do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie powyższych działek w trybie przepisu art. 29 ust. 3 u.p.w.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 u.p.w. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, że analizowany obszar zlokalizowany jest na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...][...] i stanowi zachodnią część osiedla [...], na którym wybudowano cztery budynki jednorodzinne. W ramach prac budowlanych związanych z budową osiedla ww. działki zostały oddzielone od działki nr [...] ścianą oporową. Ściana oporowa została wybudowana w granicach działek w odległości około 1,30 m od granicy z działką nr [...]. Działka nr [...] zlokalizowana jest od zachodu względem osiedla [...]. Zgodnie ze skłonem terenu, niezależnie od podniesienia terenu osiedla, znaczna część wód opadowych w naturalny sposób kierowana była z obszaru działki nr [...] (numer przed podziałem) na obszar działki nr [...]. Budowa osiedla [...] wyposażonego w sieć kanalizacji deszczowej spowodowała odcięcie zlewni jednostkowej o powierzchni 1,12 ha, ograniczając tym samym spływ wód w wyżej podanych ilościach na teren działki nr [...]. Na działkach powstałych z podziału działki nr [...], tj. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] została dokonana zmiana stanu wody na gruncie, polegająca na zwiększeniu wód spływających powierzchniowo i przyspieszeniu ich spływu wskutek uszczelnienia powierzchni gruntów ww. działek poprzez wykonanie ciągów pieszo- jezdnych oraz zabudowy mieszkaniowej. Uszczelnienie zlewni osiedla ograniczyło infiltrację wód opadowych i roztopowych z obszaru osiedla [...] i ich przekierowanie z naturalnego spływu w kierunku zachodnim na kierunek południowy do magistrali kanalizacji deszczowej biegnącej w ciągu ulicy [...] (działka nr [...] obr. [...][...]). Warunki ogólne i techniczne przyłączenia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zostały określone przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...]. Warunki budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz ich przekazania na własność Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. określono w umowie nr [...] z dnia [...] października 2008 r. zawartej między [...] Sp. z o.o. a Gminą Miasto [...]. Biegli stwierdzili, że z terenów działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nie dochodzi do celowego ani przypadkowego skierowania wód z powierzchni działek na teren działki nr [...]. Wykonanie zabudowy mieszkaniowej oraz ściany oporowej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nie doprowadziło do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...], bowiem wskutek budowy ściany oporowej, drenażu oraz kanalizacji na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nie dochodzi do spływu wód na działkę nr [...]. Zebrana siecią kanalizacji deszczowej, woda z obszaru osiedla [...] została przekierowana z naturalnego spływu w kierunku zachodnim na kierunek południowy do magistrali kanalizacji deszczowej. Zdaniem biegłych mogące powstawać na gruntach działki nr [...] kałuże związane są z naturalną budową geologiczną działki, która charakteryzuje się występowaniem w wyższych partiach działki gruntów o niższej przepuszczalności (glin), zaś w niższych partiach piasków przepuszczalnych. W miejscu występowania gruntów o niższej przepuszczalności czas infiltracji wody w grunt jest dużo dłuższy niż w przypadku piasków. Jednak woda z obszarów o niższej przepuszczalności migruje w kierunku niższych partii. Jak wskazał biegły, sytuacja ta nie ma związku z budową osiedla [...] ani ściany oporowej. Podczas wizji lokalnej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. biegli stwierdzili wzmożoną wilgotność betonu. Zjawisko to - jak wskazali - nie jest związane z przelewaniem się wody przez ścianę, lecz z zaciekaniem opadającego deszczu na ścianę. Efekt zaciekającego deszczu widoczny jest ze względu na brak wyprawy zewnętrznej ściany. W przypadku ścian pokrytych powłokami malarskimi na bazie silikonu padający deszcz nie pozostawia śladów. Ślady wilgoci na ścianie nie powodują szkód dla ściany oporowej i powierzchni terenu, mają wyłącznie wpływ na estetykę obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że na żadnym etapie postępowania nie zostało wykazane szkodliwe oddziaływanie podwyższenia terenu działek [...], nr [...], nr [...], nr [...] na teren działki nr [...], żadne z oględzin terenu nie wykazały przelewania się wody z terenu działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na teren działki nr [...] lub

zalegania wody. W ocenie organu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, że doszło do powstania szkody dla działki nr [...] wskutek zmian dokonanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz że istnieje związek przyczynowy między podwyższeniem terenu na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i budową ściany oporowej a ewentualnym pojawianiem się wody na gliniastym podłożu działki nr [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli skarżący, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 765/17, Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowi art. 29 ust. 3 u.p.w., który stanowi, że: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Sąd I instancji wyjaśnił, że pojawiające się w treści art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. pojęcie szkody, czy szkodliwego oddziaływania należy rozumieć tak, jak szkodę definiuje się w prawie cywilnym. Samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Szkoda w rozumieniu tych przepisów musi być rzeczywista, a więc faktycznie wystąpić i powodować widoczne negatywne skutki. Istotnym jest tu również negatywny aspekt majątkowy, który prowadzi do zmian w aktywach strony, albo powoduje niemożność użytkowania nieruchomości w sposób dotychczasowy, zgodny z jej przeznaczeniem. Pomiędzy zdarzeniem wywołującym, a szkodą musi występować bezpośredni związek przyczynowy. Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicza część ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach odnosi się zatem słusznie do przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 3 u.p.w. Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanką niezbędną do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, jest wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenia wniosku, a najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Natomiast jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to ewentualna późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.w. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie sporządzona, na zlecenie organu I instancji, "Opinia techniczna dotycząca zmiany stanu wody na gruncie działek [...],[...],[...] i [...] obr. Miasto [...] z uwzględnieniem wpływu na grunty sąsiednich działek" z września 2016 r. potwierdziła zmianę stanu wód spowodowaną zabudową działek nr [...],[...],[...],[...] (powstałych z podziału działki [...]). Zmiana związana jest z uszczelnieniem powierzchni gruntów tych działek poprzez wykonanie szczelnych ciągów pieszo-jezdnych oraz zabudowy mieszkaniowej. Wykonanie szczelnych powierzchni ograniczyło w sposób zasadniczy infiltrację wód opadowych i roztopowych w głąb gruntów, a jednocześnie przyspieszyło i zwiększyło ilość wód spływających powierzchniowo. Sąd I instancji wskazał, że w ocenie biegłych dokonana zmiana stanu wody na gruncie nie wpływa niekorzystnie na grunty sąsiednie, w tym na działkę nr [...], stanowiącą własność skarżących. Brak oddziaływania na grunty sąsiednie spowodowany jest faktem wykonania sieci kanalizacji deszczowej obejmującej obszar zlewni wykonanego osiedla [...]. Zaprojektowana i wykonana kanalizacja deszczowa zbiera wody opadowe i roztopowe z obszaru osiedla [...], które w przypadku jej braku migrowałyby w kierunku zachodnim zgodnym z naturalnym skłonem terenu. Zmiana stanu wód została przeprowadzona w sposób kontrolowany. Zebrana siecią kanalizacji deszczowej woda z obszaru osiedla [...] została przekierowana z naturalnego spływu w kierunku zachodnim na kierunek południowy do magistrali kanalizacji deszczowej biegnącej w ciągu ulicy [...]. Działania właścicieli działek nr [...],[...],[...],[...] nie powodują, celowego ani przypadkowego skierowania wód z powierzchni ww. działek na działkę nr [...]. Brak spływu wód z działek nr [...],[...],[...],[...] nie może powodować szkody na działce nr [...], a więc taka szkoda nie występuje. Sąd I instancji wskazał, że z opinii wynika, iż wykonanie ściany oporowej na granicy działek nr [...],[...],[...],[...] z działką nr [...] nie powoduje zmian stanu wody na gruntach ww. działek. Celem ściany oporowej jest utrzymanie różnicy poziomów terenu po obu stronach ściany, powstałej wskutek wykonania podniesienia terenu na potrzeby związane z budową osiedla [...]. Wykonana ściana oporowa nie pełni funkcji związanych z kształtowaniem i korzystaniem z zasobów wodnych, w związku z czym nie można kwalifikować jej jako urządzenia wodnego. Podobnie sytuacja ma się względem wykonania od strony naziomu za ścianą oporową obniżenia terenu. Z ustaleń biegłych wynika, że obniżenie terenu za ścianą, nie jest ani rowem ani urządzeniem retencyjnym. Jego celem jest uniemożliwienie przelania się wody pochodzącej z części powierzchni działek nr [...],[...],[...],[...] w czasie wystąpienia nawalnych opadów deszczu. Ponadto obniżenie terenu zwiększa efektywność drenażu odprowadzającego wody, wykonanego przy murze. Wody drenażowe odprowadzane są do systemu kanalizacji deszczowej. Wykonana ściana oporowa stanowi granicę zlewni osiedla [...], odcinając ją poprzez skanalizowanie od terenów położonych poniżej, w kierunku zachodnim. Z powyższej opinii wynika również, że mogące powstawać na gruntach działki nr [...] kałuże związane są z naturalną budową geologiczną działki. Budowa ta charakteryzuje się występowaniem w wyższych partiach działki gruntów o słabej przepuszczalność tj. glin, zaś w niższych partiach (obniżeniu terenowym działki) piasków przepuszczalnych. W miejscu występowaniu gruntów o mniejszej przepuszczalne czas infiltracji wody w grunt jest dużo dłuższy niż w przypadku piasków. Z opinii wynika, że sytuacja ta nie jest trwała, gdyż woda z obszarów o ograniczonej przepuszczalności migruje w kierunku niższych partii działki, gdzie występują piaski drenujące wodę dalej w kierunku zachodnim, zgodnym z naturalnym skłonem terenu. Sytuacja ta nie ma związku z budową osiedla [...] ani ściany oporowej na jego zachodniej granicy. Warunki gruntowe na działce nr [...] były takie same przed wykonaniem osiedla [...] jak po jego wykonaniu. Sąd I instancji wskazał również, że biegli stwierdzili, iż w związku z brakiem negatywnego oddziaływania zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...],[...],[...],[...] na działkę nr [...] nie ma potrzeby wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższa opinia uznana przez organ odwoławczy za spójną i logiczną. Sąd tą ocenę podzielił. Podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia procedury administracyjnej w zakresie art. 7, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 i art. 15 k.p.a. w ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak wynikało z akt administracyjnych, w toku postępowania organ I zawiadamiał skarżących oraz pozostałe strony o planowanych czynnościach. Pomiędzy skarżącymi a organami była prowadzona korespondencja świadcząca o tym, że strony o wszystkich czynnościach organu wiedziały. Skarżący w każdym stanie sprawy mogli zgłaszać swoje wnioski dowodowe czy przedstawiać swoje stanowisko, natomiast w żaden sposób nie wykazali, aby organy uniemożliwiły im przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W trakcie postępowania przeprowadzono dwukrotnie oględziny terenu – w dniu [...] maja 2016 r. i z udziałem biegłego w dniu [...] sierpnia 2016 r. W obu przypadkach skarżący zostali o nich prawidłowo zawiadomieni. Organ I instancji powiadomił skarżących, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zatem nie można zdaniem Sądu I instancji uznać, iż skarżący byli pozbawiani możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, na którym organy oparły swoje rozstrzygniecie. Nie zostały więc naruszone przepisy procedury administracyjnej, na które wskazali skarżący. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie w jakim był zobowiązany przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz w zakresie zgłoszonym przez strony. Zdaniem Sądu organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego, w ocenie danej osoby, oddziaływania na jej nieruchomości zmian stanu wody na działkach sąsiednich, ani też badania, czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie w przyszłości na działkach wnioskodawcy szkód oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny zatem zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie na działce nr [...] szkoda nie wystąpiła, zaś fakt dłuższego utrzymywania się wody opadowej na gliniastym podłożu tej działki pozostaje bez związku przyczynowo- skutkowego ze zmianą stanu wód na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

II. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t. j.:

1) naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a. i art 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które abstrahuje od konkretnych i precyzyjnych zarzutów skargi i uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu podczas gdy:

a) skarżący z wyłącznej winy organu I instancji nie brali udziału w postępowaniach poprzedzających wydanie decyzji nr [...] z [...] stycznia 2009 r. jak i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczących muru, który powstał niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tu ponownie pozbawia się ich prawa do udziału w postępowaniu;

b) Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do argumentów skarżących dotyczących ich ówczesnego stanu zdrowia, który uniemożliwił im stawiennictwo w siedzibie organu, a oparł się jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że powiadomienie o wszelkich czynnościach było prawidłowe;

c) obowiązkiem organu jest zapewnić stronie realny, a nie jedynie formalny udział w postępowaniu, bowiem formalne podejście do udziału w postępowaniu może skutkować pozbawieniem skarżących prawa do dwuinstancyjnego postępowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie;

d) pominięcie stanu zdrowia skarżących (odmowa udostępnienia opinii na piśmie lub przedłużenia czasu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem), co uniemożliwiło im stawiennictwo celem przeglądu akt i w rzeczy samej pozbawiło prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a w konsekwencji naruszyło również zasadę dwuinstancyjności bowiem pozbawiło skarżących do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach;

e) pominięcie stanu zdrowia skarżących uniemożliwiło im wypowiedzenie się odnośnie opinii biegłych, w tym zgłoszenia uwag i zastrzeżeń oraz wniosku o jej rozszerzenie o:

i. ocenę skutków braku utrzymania "obniżenia terenu" wzdłuż korony muru oporowego we właściwym stanie technicznym;

ii. ocenę relacji pomiędzy murem oporowym, a urządzeniami odprowadzającymi wodę;

iii. opisanie relacji pomiędzy murem oporowym, a "obniżeniem terenu" wzdłuż jego korony i skutkach braku tego rodzaju urządzeń w otoczeniu muru oporowego;

iv. dalsze wyjaśnienie odcięcia zlewni o powierzchni 1,12 ha i kompleksową ocenę działań inwestora polegających na nawiezieniu mas ziemi, budowie muru oporowego i szerokiej instalacji odwadniającej;

v. przedstawienie porównania ilości wody przechodzącej przez działkę skarżących przed i po realizacji muru oporowego;

vi. przedstawienie sytuacji działki skarżących w przypadku zabudowy działek sąsiednich bez nawożenia mas ziemi i bez budowy muru oporowego;

- co przełożyło się na ustalenia wydanej decyzji i skutkowało oddaleniem skargi;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 77 ust. 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy zaskarżona decyzja:

a) jest decyzją wewnętrznie sprzeczną bowiem jednocześnie stwierdza, że z terenów działek [...] i [...] i [...] i [...] nie dochodzi do przypadkowego ani celowego kierowania wód na teren działki [...] i jednocześnie wskazuje, że mur oporowy wyposażono w urządzenie (obniżenie terenu) zapobiegające przelewaniu się wód opadowych, co oznacza, że skoro mur wymagał urządzenia zapobiegającemu przelewaniu się wód opadowych oczywistym jest odprowadzanie tych wód na teren działki [...] należącej do skarżących;

b) nie dokonuje rzetelnej oceny urządzeń zrealizowanych wraz z murem oporowym w tym drenażu i obniżenia terenu, a w tym nie kwalifikuje ich jako urządzeń wodnych podczas gdy należało to do obowiązków organu na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II OSK 1337/15 oraz II OSK 1876/13;

c) jest decyzją wewnętrznie sprzeczną bowiem jednocześnie odmawia kwalifikacji muru oporowego jako urządzenia wodnego i jednocześnie stwierdza, że: mur jest wyposażony m.in. w obniżenie terenu na jego koronie celem zapobiegania przelewaniu się wody opadowej; mur odcina zlewnie, co oznacza, że mur pełni rolę urządzenia kształtującego stosunki wodne;

d) prezentuje dowolną bo nie opartą o logikę rozumowania ocenę materiału dowodowego w tym opinii biegłego oraz materiału zdjęciowego i uznaje, że uwidocznione na zdjęciach zacieki na murze stanowią zaciekanie opadającego deszczu na ścianę, podczas gdy zdjęcia prezentują glony na szczycie muru oporowego i ścianie oraz trójkątne, występujące wybiórczo w niektórych miejscach, biegnące do samej ziemi, a więc o charakterze ewidentnie zaciekowym zamoczenia muru oporowego,

- które to naruszenia miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie bowiem skutkowały oddaleniem skargi.

II. przepisów prawa materialnego tj. naruszenie:

1) art. 29 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64b u.p.w. poprzez uznanie, że zmiana poziomu gruntów skutkująca postawieniem urządzenia wodnego - muru oporowego oraz wywołująca po stronie skarżących ryzyko zalewania przez opady deszczowe nie skutkuje wywołaniem szkody po stronie skarżących podczas gdy:

a) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 412/15 wskazał, że szkoda o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w. może oznaczać także potencjalne ryzyko zalania uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, co odpowiada niniejszej sprawie;

b) skarżący nie mogą realizować w bliżej nieokreślonym pasie terenu wzdłuż urządzenia wodnego - muru oporowego żadnych prac, bowiem skutkowałyby one odebraniem oparcia urządzeniu wodnemu,

2) art. 9 ust. 1 pkt 19 u.p.w. poprzez uznanie, że mur oporowy nie jest urządzeniem wodnym, bowiem jego główną funkcją jest funkcja zabezpieczająca, a nie kształtowanie zasobów wodnych podczas gdy:

a) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1337/15 nie wykluczył odmiennej oceny konkretnego muru oporowego, a przeciwnie nakazał indywidualną ocenę zgodnie z wcześniejszym rozstrzygnięciem w sprawie o sygn. akt II OSK 1876/13 czego w niniejszej sprawie prawidłowo nie przeprowadzono, a które to nieprawidłowości Sąd I instancji zaakceptował;

b) literalna treść definicji legalnej wprost wskazuje mury oporowe jako urządzenia wodne, a definicja legalna urządzenia hydrotechnicznego zawarta w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie nie może zmieniać definicji legalnej zawartej w ustawie;

c) kwestię tą rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OW 12/10: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że co do wymienionych enumeratywnie w tym przepisie urządzeń ustawodawca sam rozstrzygnął, iż są one urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich.";

d) mur oporowy zmienia stosunki wodne na działce i pełni funkcje związane z kształtowaniem zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich bowiem:

i. jak wskazali biegli: "odcina zlewnię jednostkową o powierzchni 1,12 ha" ograniczając naturalny spływ wód;

ii. ryzyko przelania się wody na działkę skarżących podczas opadów deszczowych ma być mitygowane przez "obniżenie terenu" za koroną muru oporowego, a skoro tak to oczywistym jest, że "obniżenie terenu" stanowi element muru oporowego bowiem jest z nim nierozerwalnie związane pełniąc funkcję zabezpieczającą przed oddziaływaniem tej konstrukcji i całej inwestycji na działkę skarżących;

iii. ustalona przez organ odwoławczy funkcja "obniżenia terenu" na koronie muru oporowego wymusza utrzymywanie go w należytym stanie przez cały czas istnienia muru oporowego;

iv. skarżący nie mogą zabudować swojej nieruchomości w bezpośredniej bliskości muru bowiem skutkować to będzie odebraniem temu urządzeniu podparcia i grozić będzie katastrofą budowlaną;

- co potwierdza charakter tego urządzenia jako urządzenia wodnego.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji, oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

Pełnomocnik procesowy skarżących kasacyjnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. zwrócił uwagę na niektóre argumenty istotne w jego ocenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je pozbawione uzasadnionych podstaw.

Po pierwsze, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 81 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Zarzuty te zmierzały do podważenia prawidłowości pozytywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w tej części, w której Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej są w tym zakresie całkowicie nieuprawnione. Nie jest zrozumiały zarzut odwołujący się do niebrania udziału przez skarżących w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę muru oporowego. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., podczas gdy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte [...] stycznia 2012 r. Nie jest również uzasadnione twierdzenie, że organy nie zapewniły skarżącym realnej możliwości obrony swych praw w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, o terminie oględzin przeprowadzonych w dniach [...] maja 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. (z udziałem biegłego) skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni. Jakkolwiek w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący zawiadomili organ, że ze względu na stan zdrowia nie będą mogli uczestniczyć w oględzinach, to jednak w tym zakresie trzeba mieć na względzie dotychczasowy przebieg postępowania (udział w oględzinach w dniu [...] sierpnia 2012 r., aktywny udział w postępowaniu wyrażający się składaniem licznych pism i wniosków, możliwość końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym i składania wniosków o uzupełnienie tego materiału). W związku z powyższym należy stwierdzić, że – wbrew nieuzasadnionym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – skarżący mieli do końca zapewnioną realną możliwość wnoszenia uwag i zastrzeżeń do opinii biegłego oraz złożenia wniosku o ewentualne rozszerzenie jej ustaleń i ocen. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone już w toku postępowania okoliczności związane z "oceną skutków braku utrzymania obniżenia terenu wzdłuż korony muru oporowego we właściwym stanie technicznym", "oceną relacji pomiędzy murem oporowym, a urządzeniami odprowadzającymi wodę", relacją między murem oporowym a obniżeniem terenu wzdłuż jego korony, skutkami braku "obniżenia terenu" w otoczeniu muru oporowego, "odcięciem zlewni o powierzchni 1,12 ha" i "kompleksową oceną działań inwestora", porównaniem ilości wody przechodzącej przez działkę skarżących "przed i po realizacji muru oporowego" oraz przedstawieniem "sytuacji działki skarżących w przypadku zabudowy działek sąsiednich bez nawożenia mas ziemi i bez budowy muru oporowego", to wszystkie istotne kwestie w tym przedmiocie zostały w sposób wystarczający wyjaśnione w opinii technicznej dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie w zakresie działek nr [...],[...],[...] i [...] oraz wpływu tej zmiany na działki sąsiednie. Eksponowane wielokrotnie w toku postępowania oraz w samej skardze kasacyjnej zagadnienia celu wykonania oraz funkcji ścian oporowych oddalonych o 1,3 m od granicy działki nr [...] (działki skarżących) oraz obecności obniżenia terenu względem korony ściany oporowej zostało również wyjaśnione w powyższej opinii. Ściany oporowe zostały wykonane w związku z podniesieniem terenu w trakcie budowy osiedla mieszkaniowego na działkach nr [...], natomiast przy ścianach został dodatkowo wykonany drenaż w celu odprowadzania wód z powyższych działek do sieci kanalizacji deszczowej, a następnie do kolektora kanalizacji deszczowej w ulicy [...]. Strony skarżące kasacyjnie nie dostrzegają ponadto, że wody z działek nr [...] spływają w kierunku południowym, podczas gdy działka nr [...] jest położona na zachód od powyższych działek. Z kolei wykonanie obniżenia terenu względem korony ściany oporowej ma za zadanie zapobiec ewentualnemu przelaniu się wód opadowych (w razie ekstremalnych opadów lub innych zdarzeń) spływających powierzchniowo z części terenu działek nr [...], jak również ma zwiększyć efektywność drenażu odwadniającego powyższe działki oraz ograniczyć infiltrację wód w grunt na tych działkach. Są to więc rozwiązania korzystne dla skarżących. Z opinii jednoznacznie wynika również, że wyposażenie osiedla mieszkaniowego [...] w sieć kanalizacji deszczowej spowodowało odcięcie zlewni jednostkowej o powierzchni 1,12 ha, co ograniczyło spływ wód na teren działki skarżących (nr [...]). Zwiększenie ilości wód spływających z działek nr [...] i przyspieszenie ich spływu jest w pełni równoważone przez kontrolowane zbieranie wód opadowych i roztopowych z tego obszaru i przekierowywanie ich do magistrali kanalizacji deszczowej. Istotne jest również korzystne dla skarżących ograniczenie infiltracji wód opadowych i roztopowych w głąb gruntu. O ile więc nie ulega wątpliwości, że na działkach nr [...] doszło do zmiany stanu wód na gruncie, o tyle nie ustalono, aby zmiana ta mogła mieć szkodliwy wpływ na działkę nr [...].

Po drugie, nie może zostać uwzględniony jest zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnego odniesienia się do wszystkich, szczegółowo opisanych zarzutów skargi. Sąd Wojewódzki wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku oceny zarzutów i twierdzeń skargi, umożliwiając Naczelnemu Sądowi przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

Po trzecie, nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 77 ust. 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. "poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu". Jakkolwiek zarzut ten został sformułowany błędnie, to jednak Naczelny Sąd poddał go ocenie merytorycznej. I tak wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie jest "decyzją wewnętrznie sprzeczną". Jak już wskazano powyżej, wykonanie obniżenia terenu przy granicy ze ścianą oporową ma charakter zapobiegawczy (na wypadek, gdyby – pomimo drenażu i systemu kanalizacji deszczowej – doszło do zagrożenia przelania się wody prze ścianę oporową) i wspierający (zwiększa efektywność drenażu i ogranicza infiltrację wód pod powierzchnią gruntu). Jest przy tym oczywiste, że prawidłowe ustalenie, że z terenów działek nr [...] "nie dochodzi do przypadkowego ani celowego kierowania wód na teren działki [...]" nie wykazuje bezpośredniego związku z zagadnieniem obniżenia terenu przy ścianie oporowej, albowiem – co powinno być wiadome stronom postępowania – południowy kierunek spływu wód z działek nr [...] wyklucza ich "kierowanie" w kierunku zachodnim na działkę nr [...]. Wewnętrzna sprzeczność zaskarżonej decyzji nie wynika również z faktu, że nie uznano ściany oporowej (muru) za urządzenie wodne. Nie jest także uzasadnione twierdzenie, że ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie kwalifikacji urządzeń związanych z murem oporowym (drenaż, obniżenie terenu) jako urządzeń wodnych jest nierzetelna. Sąd Wojewódzki – opierając się na cyt. opinii technicznej – rozważył w sposób wystarczający zagadnienie możliwej kwalifikacji spornej ściany oporowej (muru oporowego), drenażu oraz obniżenia terenu przy cokole ściany jako urządzeń wodnych (zob. s. 19-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Natomiast zagadnienie oceny "zawilgocenia" górnej części muru (w tym na jego szczycie) zostało dostatecznie wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji i nie ma potrzeby powtarzania ustaleń oraz ocen w tym zakresie (zob. s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Po czwarte, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64b u.p.w. (2001) "poprzez uznanie, że zmiana poziomu gruntów skutkująca postawieniem urządzenia wodnego - muru oporowego oraz wywołująca po stronie skarżących ryzyko zalewania przez opady deszczowe nie skutkuje wywołaniem szkody po stronie skarżących". W przedmiotowej sprawie nie wykazano bowiem wystąpienia zarówno realnej i aktualnej, jak i potencjalnej szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 u.p.w. (2001).

Naczelny Sąd oddalając powyższy zarzut, uznał za stosowne dokonanie korekty poglądu wyrażonego Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie. Uzasadnione jest przyjęcie szerokiego ujęcia szkody na tle pojęcia "szkodliwego wpływu" zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na grunty sąsiednie może więc mieć charakter zarówno aktualny, jak i potencjalny, z tym jednak zastrzeżeniem, że potencjalność ta musi wykazywać cechę prawdopodobieństwa realnej (chociaż odroczonej) aktualizacji. Realna możliwość powstania szkody musi więc bazować na odpowiednio wysokim stopniu prawdopodobieństwa wystąpienia konkretnych zdarzeń szkodliwe oddziałujących na grunty sąsiednie (np. podtopień, cyklicznego zalewania, stałego podmakania), które są normalnym następstwem działań lub zaniechań właściciela gruntu, który doprowadził do zmiany stosunków wodnych. Nie można jednak uznać, że ustawowa przesłanka "szkodliwego wpływu" na grunty sąsiednie obejmuje bliżej nieokreślone hipotetyczne szkody lub potencjalne zagrożenia, których horyzont czasowy wystąpienia jest nieokreślony. Podejście to jest zgodne z kierunkiem wykładni wynikającym z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu, dokonując jego doprecyzowania (por. w tym kontekście np. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07: "pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody, rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści . Może to być także szkoda, która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego"; wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., II OSK 546/10: "dokonanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (...) oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia"; wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1035/11: "Do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 nie jest (...) konieczne (...) stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. (...) nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód").

Niezależnie jednak od wydania decyzji odmowej w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd zwraca uwagę stron skarżących, że właściciel sąsiedniego gruntu ma zawsze możliwość ponownego żądania wszczęcia postępowania w nowej sprawie administracyjnej w razie powstania w przyszłości realnych lub potencjalnych (w rozumieniu wyżej podanym) szkodliwych skutków negatywnego odziaływania zmiany stosunków wodnych na gruncie.

Po piąte, bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 19 u.p.w. (2001) "poprzez uznanie, że mur oporowy nie jest urządzeniem wodnym, bowiem jego główną funkcją jest funkcja zabezpieczająca, a nie kształtowanie zasobów wodnych". Oddalając powyższy zarzut, należy wyjaśnić stronom skarżącym kasacyjnie, że zagadnienie kwalifikacji spornego muru oporowego (ściany oporowej) jako urządzenia wodnego nie miało ostatecznie istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z niepodważonego stanu faktycznego sprawy, powyższy mur nie jest źródłem szkodliwego oddziaływania na działkę nr [...] zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...]. Z akt sprawy można nawet wyprowadzić wniosek, że konstrukcja ta oddziałuje prewencyjnie na ryzyko powstania szkód na gruntach sąsiednich. Odrębnymi zagadnieniami są natomiast – ubocznie sygnalizowane w skardze kasacyjnej – problemy formalnej kwalifikacji obiektu jako urządzenia wodnego, jego ewentualnej legalizacji (jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia) oraz ewentualnej restytucji funkcji lub likwidacji szkód wynikających z jego nienależytego utrzymywania. Zagadnienia te mogą być przedmiotem odrębnych spraw administracyjnych (zob. art. 190 i 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), nie stanowiąc przesłanki dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przywoływany natomiast w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. wydany w sprawie o sygn. II OSK 1337/15 dotyczył wprawdzie spornego muru oporowego, jednak w sprawie z zakresu nadzoru budowlanego, a nie w sprawie, której dotyczy skarga.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.