Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1312/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi EK jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Podaniem z dnia 20 grudnia 2013 r. KR zwrócił się do Prezydenta Miasta [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią garażową i usługowo-handlową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu z drogi powiatowej, budowie budynku garażowego (usytuowanego w granicy z działką nr ewid. 883 i 1530/1), na działkach nr ewid. 884/5, 882 i 885/3 przy ul. [.]. Wniosek zmodyfikowano w piśmie z dnia 21 lutego 2014 r., w którym zrezygnowano z budowy zjazdu i zmieniono lokalizację garażu, mającego być usytuowanym w odległości 1,5 m od granicy z działką 883.

Wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] listopada 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy została uchylona decyzją SKO w [.] z dnia [.] grudnia 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Następnie decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ponownie ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) dalej: "Upzp". Uznano, że w obszarze analizowanym występuje podobna do planowanej zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pozwalająca określić charakterystyczne parametry w zakresie gabarytów i wskaźników zabudowy z uwzględnieniem wymagań "dobrego sąsiedztwa" oraz sąsiedztwa terenu kolejowego. Dopuszczalne było również ustalenie warunków dla lokalizacji obiektu garażowego w odległości 1,5m od granicy nieruchomości, ponieważ w podobny sposób w obszarze analizowanym zlokalizowane są istniejące już obiekty. Teren ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

W odwołaniu EK zarzuciła, że analizę urbanistyczną przeprowadzono bez uwzględnienia sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej, a sama decyzja zawiera sprzeczności i niejednoznaczności. Dojazd do działki inwestora nie jest prawnie uregulowany, a ponadto przebiega on przez teren kolejowy. Ponadto działka nr 882 w ogóle nie ma dostępu do drogi publicznej. W przypadku zaś terenu kolejowego organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy dla garażu właściwy jest wojewoda, a nie Prezydent, który miał wykroczyć poza posiadane kompetencje wydając w istocie w zakresie miejsc postojowych decyzję warunkową, uzależnioną od zdarzenia przyszłego i niepewnego co do wybudowania garażu na terenie zamkniętym w celu zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Do czasu wydania decyzji przez wojewodę w kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych Prezydent winien zatem zawiesić prowadzone postępowanie. Wadliwie miano określić szczegółowe parametry zabudowy, bez uwzględnienia istniejącej zabudowy, której ład zostanie przez to zaburzony. Planowany obiekt nie nawiązuje do istniejącej zabudowy sąsiedniej. Z uwagi natomiast na charakter inwestycji obejmujący część handlowo-usługową winien zostać także zmieniony charakter zjazdu z indywidualnego na publiczny, do czego również konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uznano, że planowana inwestycja nawiązuje do istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, mieszkalno-usługowej i usługowej, uzupełnianej o zabudowę gospodarczą i garażową. Teren inwestycji poprzez działkę 884/10, na której jest zjazd publiczny z drogi wewnętrznej, ma dostęp do drogi publicznej ul. [.]. Dlatego bez znaczenia dla sprawy było, że takiego połączenia z ul. [.] nie ma działka 882. Projekt decyzji uzgodniono z zarządcą drogi. Natomiast kwestia miejsc parkingowych nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy parkingu na działce 1530/1 i 1530/2, gdyż decyzja pierwszej instancji określa wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych na terenie przeznaczonym pod inwestycję. Nie zawiera natomiast ustaleń dotyczących terenu zamkniętego. Przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku wzięto pod uwagę istniejące w obszarze analizowanym budynki zabudowy wielorodzinnej. Wbrew stanowisku odwołującej się planowana inwestycja nawiązuje do istniejącej zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie EK zarzuciła, że decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 15 Kpa (zasady dwuinstancyjności), bez uwzględnienia jej argumentów, oraz przy niewłaściwym ustaleniu kręgu stron postępowania i bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Decyzje miano ponadto wydać z przekroczeniem przepisów o właściwości i bez uwzględnienia sąsiedztwa obszaru zabudowy jednorodzinnej. Ustalone warunki zabudowy są zaś niejednoznaczne, w pewnym zakresie warunkowe. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przedstawiając dalszą argumentację odpowiadającą treści odwołania

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z innych powodów niż w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [.] czerwca 2015 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z częścią garażową i usługowo – handlową, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie budynku garażowego usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr 883, na działkach nr ewid. 884/5 i 882 położonych w [.] przy ul. [.].

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Dla wydania pozytywnej decyzji niezbędne jest ich łączne spełnienie sprowadzające się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako Rozporządzenie). Przepis § 3 ust. 1 tego Rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 Rozporządzenia.

Te granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zestawienie treści § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia oraz funkcja przeprowadzanej analizy zdaniem Sądu wyraźnie wskazują, iż odległość granic obszaru analizowanego od terenu, dla którego organ ma ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsza niż 50 m. Tymczasem, jak wynika z załączników do decyzji (tekstowego i graficznego), granice te wyznaczono w ten sposób, że od granicy do przeciwległej granicy (średnica) obszaru analizowanego jest odległość równa trzykrotności szerokości frontu terenu, dla którego ustalono wymagania. Gdyby tak rozumieć zapisy § 3 Rozporządzenia jak to czynią organy, to w przypadku niewielkich działek w większości obszar analizowany zamykałby się w okręgu o średnicy 150 m, co sprowadzałoby się do przeanalizowania w zasadzie stricte najbliższego sąsiedztwa, co zaburzałoby ład przestrzenny tworząc enklawy o określonej charakterystyce. W przewarzającej mierze istniałaby potrzeba uzasadnienia, dlaczego ten obszar wyznacza się większy.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie tylko znaczną część w wyznaczonym obszarze stanowi teren, dla którego mają być ustalone wymagania a dodatkowo kolejowy teren zamknięty, którego zabudowa z oczywistych względów nie może być brana pod uwagę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że prawidłowa wykładnia § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, że teren, dla którego mają być wyznaczone wymagania nie powinien znajdować się w obszarze analizowanym a minimalna odległość granic obszaru to odległość tych granic od terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie nieprawidłowa zdaniem Sądu wykładnia w/w przepisów prawa materialnego doprowadziła do tego, że nie wyjaśniono dostatecznie sprawy w aspekcie dopuszczonej powierzchni zabudowy. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i wyliczenie średniej wielkości w tym zakresie, której miał odpowiadać ustalony dla terenu współczynnik zabudowy, ten właśnie średni, w sposób oczywisty mogło wpłynąć na wynik sprawy. Nie wiadomo bowiem czy istotnie wyliczony współczynnik będzie średnim na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, a jeśli, nie to jakie przesłanki w tym wypadku powinny decydować o ustaleniu takiego jego poziomu. W konsekwencji uchybiono przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego spowodowała, że nie wyjaśniono dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Umknęło także uwadze organów, że na chwilę orzekania zarówno w I jak i w II instancji nie był spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp, tj. przesłanka związana z istniejącym lub projektowanym uzbrojeniem terenu, które ma być według ustawy wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wedle ust. 5 tego przepisu warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W tym aspekcie, tj. uzbrojenia terenu w urządzenia związane z zapewnieniem dostaw energii elektrycznej, w aktach sprawy znajduje się "oświadczenie" PGE Dystrybucja S.A. Oddział Rzeszów Rejon Energetyczny [.] z dnia 25 czerwca 2013 r., na którym tłustym drukiem uwidoczniono, iż termin jego ważności wynosi 1 rok od daty wydania. Nie ma więc pewności czy na dzień orzekania – w zakresie zapewnienia możliwości dostawy energii nic się nie zmieniło. Brak więc dowodu, że istotnie spełniony został jeden z ustawowych warunków przewidzianych dla wydania decyzji, czego organy nie zauważyły i nie uzupełniono w tym zakresie materiału dowodowego, naruszając tym samym nie tylko art. 7 i 77 § 1 K.p.a., ale też pośrednio powyższy przepis prawa materialnego, co w oczywisty sposób mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi z ostatecznie sprecyzowanego wniosku absolutnie nie wynika, aby niezbędne dla planowanego budynku miejsca parkingowe mieszczące się w pojęciu "infrastruktura techniczna" inwestor planował na terenie zamkniętym – tj. na działkach nr 1530/1 i nr 1530/2. Mógłby na taki zamiar wskazywać załączony do pisma modyfikującego wniosek – rysunek z tzw. "wstępnym bilansem terenu", lecz do dokumentu tego nie odsyła wprost sama treść wniosku. Decyzja Prezydenta Miasta [.] w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości: wyznaczone na załączonej do decyzji kopii mapy zasadniczej linie rozgraniczające teren inwestycji lit. A – K, obejmują wyłącznie działki nr 882 i nr 884/5. Z treści decyzji wynika zaś, że miejsca parkingowe (w min. ilości 1,6 miejsca na 1 projektowane mieszkanie plus min. 10 miejsc dla obsługi funkcji usługowej) co do zasady mają się znajdować na terenie, dla którego ustalane są warunki zabudowy. Sformułowanie "w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić lokalizację" wyraźnie wskazuje, że mają się one znajdować na tym terenie. Organy dopuściły jedynie możliwość zbilansowania niezbędnej ilości miejsc parkingowych z takimi miejscami na działce nr 1530/1, w razie uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę dla terenu zamkniętego oraz zgody zarządcy obszaru kolejowego. Powyższe postanowienia jedynie dopuszczają taką możliwość, co do zasady ustalając niezbędną ilość tych miejsc na terenie działek nr 884/5 i nr 882. Nie można więc uznać, że decyzja jest "warunkowa". Nie było też potrzeby zawieszenia postępowania do czasu uzyskania decyzji w przedmiocie miejsc parkingowych na obszarze kolejowym, bo kwestia ta nie stanowiła prejudycjalnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Cytowane sformułowanie w żadnej mierze nie oznacza, że decyzja jest "warunkowa". Jeśli inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę będzie legitymował się jedynie decyzją o warunkach zabudowy w zakresie, którego dotyczy wniosek, wszystkie niezbędne miejsca parkingowe będą musiały się znaleźć na terenie działek nr 884/5 i nr 882.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie rozbieżność wywołuje kwestia czy w ogóle w decyzji o warunkach zabudowy organ powinien rozstrzygać o miejscach parkingowych. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) są spełnione. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Kontrola możliwości i warunków realizacji inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia).

Obowiązujące przepisy prawa nie określają konkretnych ilości miejsc parkingowych, jakie muszą być zapewnione w ramach realizacji inwestycji. Zauważyć należy, że stosownie do treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W samej decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest określenie wymogów dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym stosownie do treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Mając na względzie treść powyższych regulacji zdaniem Sądu przyjąć należy, że kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do wyłącznego rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i konieczne jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1229/12 – www.cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy będzie wkraczał w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma bowiem jednoznacznych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać w sposób konkretny liczbę miejsc parkingowych. Co więcej, przepis art. 54 pkt 2 lit c Upzp nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Jest to o tyle istotne, że powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na planowaną budowę także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych.

Niewątpliwie ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym zapisy dotyczące określenia dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, muszą być dostosowane do charakteru danego postępowania, przy jednoczesnym przestrzeganiu – jak już wyżej wskazano – kompetencji organów administracji publicznej. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie konkretnej wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka minimalna ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową powinna powstać na tym terenie.

Mając powyższe na względzie oraz pamiętając, że brak jest normatywnego określenia minimalnych wymagań dotyczących ilości miejsc parkingowych i postojowych, przyjąć należy za dopuszczalne określenie, w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia w pierwszej kolejności fakt, że jak wyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą Prawo budowlane są spełnione. Dopiero w tym postępowaniu właściwy organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Co charakterystyczne, przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie zna konkretnych parametrów planowanej inwestycji. Choć znane są podstawowe informacje jej dotyczące, obejmujące chociażby kubaturę, czy też przeznaczenie, to jednak jej szczegółowe parametry są znane dopiero po przedstawieniu stosownego projektu budowlanego. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że inne wymogi dotyczące miejsc parkingowych będą niezbędne w przypadku realizacji funkcji mieszkaniowej o małej ilości lokali mieszkalnych, charakteryzujących się dużą powierzchnią, inne zaś w przypadku realizacji lokali mieszkalnych o mniejszej powierzchni. Co więcej, określenie w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych i postojowych służy ochronie interesów stron postępowania. Z jednej strony inwestorowi pozostawiona zostaje swoboda w zakresie określenia i projektowania konkretnej ilości miejsc parkingowych przy uwzględnieniu rzeczywistego kształtu planowanej inwestycji, z drugiej zaś strony, interes osób trzecich jest zabezpieczony w ten sposób, że mogą one oczekiwać, że ilość miejsc postojowych będzie dostosowana do wymogów wynikających z uwarunkowań przestrzennych terenu, na którym ma być planowana inwestycja, a więc nie będzie niższa niż ilość miejsc parkingowych określonych w decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podziela tym samym taką właśnie linię orzeczniczą uznając, że zwłaszcza na terenie aglomeracji miejskiej kwestia miejsc postojowych jest istotna, a nie można uznać, że wniosek złożony w kontrolowanej sprawie jej nie dotyczy, skoro inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z częścią garażową i usługowo – handlową, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (...).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań toczących się przed sądem powszechnym i administracyjnych związanych ze służebnością gruntową drogi koniecznej dla nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką (m.in. o stwierdzenie zasiedzenia tej służebności). Jak wynika z treści wniosku inwestycja ma się zamknąć na działkach nr 884/5 i nr 882. Sporna droga służebna leży poza terenem tych działek i nawet plan koncepcyjny, na którym część miejsc postojowych została przedstawiona na działce nr 1530/1, miejsca te nie leżą na terenie tej istniejącej w terenie drogi. Zresztą w decyzji nie rozstrzygnięto w ogóle gdzie konkretnie mają zostać usytuowane miejsca postojowe oprócz tego, że co do zasady na działkach nr 884/5 i nr 882. Tak więc decyzja nie narusza i nie może naruszać jakichkolwiek praw skarżącej w zakresie dostępu działki nr ew. 883 do drogi publicznej. Nie pozbawia nikogo takiego dostępu. Jeszcze raz podkreślić należy, że decyzje, które zapadły w sprawie nie rozstrzygają o dopuszczalności zrealizowania miejsc parkingowych na działce nr 1530/1, tj. w obszarze kolejowym.

Bezzasadne są też zarzuty związane w brakiem dostępu działki nr 882 do drogi publicznej. Jak słusznie podkreśliło SKO, przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp posługuje się pojęciem "terenu" a nie "działki". W niniejszej sprawie ten teren stanowią łącznie dwie działki ewidencyjne nr 882 i nr 884/5. Jak wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej i znajdującej się na k. 4 w I tomie akt organu I instancji, teren planowanej inwestycji graniczy bezpośrednio z drogami publicznymi: ulicami [.]. Jeśli nawet jedna z tych działek nie miałaby prawnie usankcjonowanego tzw. zjazdu indywidualnego czy publicznego, to i tak druga z działek – tj. dz. nr 884/5 ma zapewniony taki zjazd – przez działkę nr 884/10 stanowiącą zjazd publiczny z powszechnie dostępnej (która obsługiwać ma m.in. działkę skarżącej) drogi wewnętrznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy został więc spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp. Dostęp ten jest bezpośredni, realny i prawny. Kwestia zaś szczegółowych rozwiązań komunikacyjnych będzie przedmiotem analizy i rozstrzygnięć na etapie postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kwestia pojęcia tzw. działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest ugruntowana w orzecznictwie. Nie chodzi tu wyłącznie o najbliższe sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji. Działki, w oparciu o które można ustalić parametry dla nowej zabudowy nie muszą leżeć przy tej samej drodze publicznej, byleby były dostępne z tej samej drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia w rozumieniu w/w przepisu to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste uznać należy, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (zob. Alicja Plucińska – Filipowicz – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LexisNexis 2014 teza 4 do art. 61). Tym samym może to być działka przy zupełnie innej ulicy (też drodze publicznej) – np. jak w niniejszej sprawie – za skrzyżowaniem al. [.] – działka ewidencyjna nr 855/2, byleby można było do niej dotrzeć z drogi publicznej, przy której znajduje się teren inwestycji.

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy, w tym po części z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że ten najdłuższy budynek o szerokości frontu 82 m (na działce nr 855/2) jest usytuowany pod lekkim kątem w stosunku do ulicy, niemal równolegle. Przeczy to zarzutom skargi. W aktach znajduje się szczegółowa dokumentacja fotograficzna dotycząca budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Nawet w tym wyznaczonym – zdaniem Sądu nieprawidłowo, bo zbyt małym obszarze – są takie budynki, które pozwalały na określenie wskazywanych w decyzji parametrów. W zaskarżonych decyzjach nie przesądzono konkretnego usytuowania w terenie planowanego budynku mieszkalnego. Ustalono jedynie, że jego budowa jest dopuszczalna, jakie przy projektowaniu i budowie powinny być jego podstawowe parametry, ustalono linię zabudowy itp.

Trudno też zgodzić się z zarzutem, że "planowana inwestycja ma w znacznej mierze charakter handlowo – usługowy". Według wniosku i decyzji ma to być budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią garażową i usługowo – handlową. Konkretne parametry dotyczące zjazdu także będą przedmiotem rozstrzygania na etapie orzekania o pozwoleniu na budowę. Przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy organ dokonujący uzgodnienia dokonuje ogólnej analizy. Szczegółowe rozwiązania są rozstrzygane na dalszym etapie, kiedy są już konkrety. Przecież z materiałów znajdujących się w aktach nie wynika i nie wiadomo ile mieszkań i jakiej wielkości inwestor zamierza zrealizować w planowanym budynku. Trudno więc robić konkretne obliczenia natężenia ruchu. Wszystko to rozważania czysto teoretyczne, bo zmianie może ulec choćby organizacja ruchu. SKO nie miało więc podstaw do kwestionowania stanowiska zarządcy drogi. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy bada się jedynie czy – co do zasady dana inwestycja może być zrealizowana na konkretnym terenie w aspekcie warunków określonych w art. 61 Upzp. Jeśli spełnione są warunki z ust. 1 tego przepisu a planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić możliwości jej realizacji.

SKO odniosło się do podnoszonej kwestii rozbieżności pomiędzy mapą a stanem rzeczywistym i stanowisko organu zasługuje na akceptację. Dokumentacja zdjęciowa (zdj. Nr 22) potwierdza, że analiza odbywała się z uwzględnieniem stanu rzeczywistego a nie tylko wynikającego z mapy, aczkolwiek – wobec konkretnych zarzutów strony –przy ponownym rozpoznaniu sprawy w analizie należy wyjaśnić jaką powierzchnię zabudowy przyjęto na działce nr 881 – tak aby dać wyraz wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy. Z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przedwczesne byłoby jednak odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących wyliczenia wskaźnika zabudowy.

Ponieważ zarzuty związane z brakiem udziału wszystkich podmiotów, które – zdaniem skarżącej – powinny być stronami postępowania, nie są podnoszone przez te podmioty lecz inną osobę, a przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z art. 147 K.p.a. może być uwzględniona tylko na żądanie tej strony, która nie brała udziału w postępowaniu zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, nie mogły one mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, aczkolwiek organy powinny dążyć do zapewnienia udziału w sprawie wszystkim stronom.

Z analizy (załącznik tekstowy) wynika, że możliwe usytuowanie garażu w zbliżeniu do granicy zostało ustalone na podstawie stanu faktycznego istniejącego w terenie. Tak położone budynki garażowe znajdowały się bowiem w obszarze analizowanym.

Mając jednak na uwadze wcześniej wskazywane uchybienia Sąd był zobligowany uchylić decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy prawidłowo wyznaczą obszar analizowany, zgodnie z wykładnią § 3 Rozporządzenia zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Przeprowadzą na nim analizę, a jej wyniki stanowić będą podstawę szczegółowych ustaleń w decyzji z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez skarżącą, do których należy się odnieść.

Zażądają także od inwestora dowodu na okoliczność, że na dzień orzekania spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp w zakresie infrastruktury związanej z energią elektryczną.