Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 522/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 par 1, art. 80, art. 11, art. 7, art 77 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 73 ust.1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. K., T. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 522/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku Minister Rozwoju działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U z 2020 roku, poz. 256 dalej jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 roku, nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat B. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie 0001 B. S., w jednostce ewidencyjnej [...] S. B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0288 ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji S. B.– [...] ( aktualnie nr [...]) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną( DZ.U nr 133, poz. 872 ze zm. dalej ustawa), decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 roku stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat B., prawa własności nieruchomości, położonej w B. S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0288 ha.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł G. K..

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wskazywał, iż zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust.1 ustawy następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 roku spełnione zostały następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku, oznaczona jako działka nr [...] była własnością Rejonowej Spółdzielni ,, [...] ‘’ w B.. Aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są T. K. i G. K.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 roku Sąd Rejonowy w R. V Wydział Gospodarczy stwierdził ukończenie postepowania upadłościowego Rejonowej Spółdzielni ,, [...]’’ w upadłości w B..

Organ wskazywał, że w dniu 31 grudnia 1998 roku przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...],[...],[...],[...]i [...] ( Dz.U z 1986 roku, nr 42, poz. 205), a droga relacji S. B.– [...] została zaliczona do dróg wojewódzkich;

- art. 103 ust.3 ustawy z 13 października 1998 roku, droga nr [...] stała się drogą powiatową, ponieważ nie została umieszczona w wykazie dróg wojewódzkich i krajowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich( Dz.U z 1998 roku, nr 160, poz. 1071);

- mapy do celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z której wynika, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 roku zajęta pod drogę;

- opinii geodety uprawnionego J. Z. z dnia 6 kwietnia 2017 roku z której wynika, że zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną nastąpiło przed 1990 rokiem.

W dniu 31 grudnia 1998 roku przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy:

- zaświadczenie Starosty B. z dnia 18 lipca 2018 roku, z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 roku droga nr [...] była utrzymywana przez Zarząd Dróg Wojewódzkich;

- zestawienie rocznych potrzeb w zakresie bieżącego utrzymania dróg i obiektów mostowych w 1996 roku w którym została wymieniona droga nr [...]. W zestawieniu wskazano potrzeby związane z remontem cząstkowym nawierzchni, wymianą znaków osiedlowych oraz wykonaniem przepustu;

- ewidencja dróg wojewódzkich w gminie S. B., z której wynika, iż na dzień 31 grudnia 1987 roku, droga nr [...] posiadała nawierzchnię brukową, bitumiczną powierzchnie smołowaną oraz bitumiczną z masy o grubości 4 cm.

Organ odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazywał, iż do wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzić numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Trudno bowiem uznać, iż istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek( wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 roku, I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 roku, I SA/Wa 1961/12).

Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych w odwołaniu do organ wskazywał, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi( np. przez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych( wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 roku, I SA/Wa 123/09, z dnia 14 sierpnia 2013 roku, I SA/Wa 163/13).

Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym( w części obejmującej np. pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Organ zauważył, iż kwestia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest rozpatrywana w odrębnym postepowaniu.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli G. K. i T. K..

Zaskarżonej decyzji zarzucali:

- naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo, iż istniały podstawy do jej uchylenia bowiem naruszała szereg przepisów w tym:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez rak podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pisma G. K. z 20 września 2018 roku oraz z 26 września 2018 roku w zakresie w jakim wskazywał na brak danych i dokumentów na podstawie których geodeta J. Z. sporządził w dniu 6 kwietnia 2017 roku opinię na którą powoływały się organy, jak również co do zarzutów dotyczących braku przesłuchania sąsiadów, poprzedniego właściciela i jego pracowników na okoliczność tego, kto na dzień 31 grudnia 1998 roku faktycznie władał działką nr [...], nieprzeprowadzenie oględzin spornej nieruchomości, nieprzydatności dokumentów przedłożonych przez starostwo, które miały rzekomo świadczyć o sprawowaniu władztwa publicznego na działce nr [...], co w konsekwencji miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

- art. 8 w związku z art. 9 i art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału na etapie postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, w szczególności braku wezwania do ustosunkowania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło skarżącym zajęcie stanowiska, a w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji ze wskazanymi w skardze uchybieniami;

- art. 11, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez:

- brak ustosunkowania się do treści decyzji przez organ pierwszej instancji i wyjaśnienia wszelkich zarzutów i nieprawidłowości wskazywanych przez skarżących, a dotyczących opinii geodety J. Z. w szczególności braku danych i dokumentów na które w tej opinii się powoływał, stosowania w opinii daleko idących uproszczeń w treści tejże opinii, braku odniesienia się do zarzutów skarżących co do wątpliwej przydatności przedłożonych przez starostwo dokumentów, które miały rzekomo wykazać władztwo publiczne nad sporną nieruchomością, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu;

- braku wyjaśnienia jakimi przesłankami kierował się przy wydaniu decyzji organ pierwszej instancji, powodu dla których pominął dowód z oświadczeń byłych pracowników Rejonowej Spółdzielni ,, [...] ‘’, tudzież uznał je za nieprzekonywające, powodów dla których nie przeprowadzono oględzin na działce nr [...]co uniemożliwiło stronie poznanie toku rozumowania organu pierwszej instancji, a tym samym uniemożliwienie stronie poznania motywów jakimi kierował się organ pierwszej instancji, zaś w konsekwencji dokonanie pełnej kontroli tejże decyzji, jak dokonanie kontroli przez organ wyższej instancji;

- art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą w szczególności na:

- braku oparcia się przez organ pierwszej instancji na całokształcie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym pism G. K. co do zarzutów wobec opinii oraz braku przesłuchania G. K., nieprzeprowadzenia oględzin działki nr [...], potraktowanie dokumentacji złożonej przez Starostwo Powiatowe w B. za wystarczające do uznania, iż doszło do nabycia z mocy prawa przez Powiat B. własności spornej nieruchomości;

- art. 8 w związku z art. 9 i art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w etapie postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji, w szczególności braku wezwania do ustosunkowania się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło skarżącym zajęcie pełnego stanowiska, a w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.

Naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 73 ust.1 ustawy poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i w efekcie uznania, iż doszło do spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat B. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0288 ha podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy, jak i dokumentów złożonych przez skarżących wynika, iż nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie.

W związku z powyższym skarżący wnosili o:

Uchylenie zaskarżonej ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnosili, iż wydana decyzja przez organ pierwszej instancji naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ pominął wnioski skarżących o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, przesłuchania świadków oraz byłego właściciela nieruchomości i jego pracowników. Przeprowadzenie tych dowodów z dużym prawdopodobieństwem wykazałoby brak zasadności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 73 ust.1 ustawy. Organ nie badając tychże środków dowodowych, które de facto mogły wykazać jaki istniał rzeczywiści istniał stan faktyczny i czy spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust.1 ustawy niejako z góry zamknął sobie możliwość kompletnego, rzetelnego i zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego. Poza uwagą organu pozostała ta część materiału dowodowego, która dotyczyła oświadczeń A. G., T. G., P. K. i M. K. oraz stanowiska skarżących i ich poprzedników prawnych i z których jasno wynikało, że działka nr [...] pozostawała we władaniu i była wykorzystywana początkowo przez spółdzielnię a następnie przez skarżących i ich rodzinę aż do granicy jezdni asfaltowej. Organ tylko skupił się na materiale dowodowym przedłożonym przez Starostwo Powiatowe w B..

Zdaniem skarżących nie przedstawiono żadnego dowodu, który wskazywałby na to, że na dzień 31 grudnia 1998 roku przedmiot postępowania pozostawał we władaniu wnioskodawcy.

Odnosząc się do opinii biegłego Zasowskiego skarżący podnosili, iż brak jest danych na podstawie których opinia została sporządzona. Nie dołączono materiałów źródłowych, które miały stanowić podstawę opiniowania. Geodeta opiniujący a priori, bez przeprowadzenia postepowania dowodowego uznał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Powiatu B.. Treść tendencyjnej opinii biegłego Zasowskiego była powoływana przez organy jako dokument urzędowy i korzystający z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów.

Zdaniem skarżących organy administracji publicznej dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Zasada swobodnej oceny dowodów stanowi ukoronowanie całego procesu dowodowego, jednakże musi być przeprowadzona zgodnie ze wskazanymi ustawowo kryteriami – wiedzą, doświadczeniem życiowym oraz zasadami logiki.

Przepis art. 10 § 1 kpa nakłada obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym zakresie do naruszenia wskazanego przepisu doszło przed organami obu instancji.

Naruszenie powołanego przepisu stanowi rażące naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady pociąga za sobą naruszenie art. 8 i art. 9 kpa. Wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ograniczyły możliwość stosownego reagowania skarżących na dowody gromadzone przez organy obu instancji.

W ocenie skarżących doszło do naruszenia przepisów art. 11, art. 107 § 1 i 3 kpa. Organ podając w decyzji podstawę prawną jej wydania jest zobowiązany do wskazania przepisów prawnych – przede wszystkim prawa materialnego – na którym oparł swoje rozstrzygniecie.

Organy nie ustosunkowały się i nie uwzględniły w treści zaskarżonej decyzji wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w złożonych przez nich odwołaniach. W szczególności nie wypowiedziały się co do kwestii związanych z brakami dokumentów źródłowych w opinii geodety J. Z., przyczyn dla których pominęły dowody w postaci oświadczeń byłych pracowników Rejonowej Spółdzielni ,, [...] ‘’, którzy mieli wiedzę na temat faktycznego władztwa nad sporną nieruchomością, jak również powodów dla których organy nie przeprowadziły dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości. W treści obydwu decyzji próżno szukać klarownej odpowiedzi na w/w kwestie.

Powyższe koresponduje z zarzutem naruszenia przez organy art. 11 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmuje lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnianiu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżących bezpośrednim skutkiem naruszenia przepisów procesowych dotyczących gromadzenia i oceny dowodów jest błędne zastosowanie normy prawa materialnego – art. 73 ust.1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.

Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy:

a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia;

b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów;

c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną;

d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy.

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie przez organy administracji publicznej postępowanie wyjaśniające oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego zasługują na akceptacje.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę jeżeli doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa na treść orzeczenia( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 roku, III SA/Kr 438/19). Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a odwołuje się do tej przesłanki. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania może być skutecznym zarzutem skargi, ale tylko takie które miało istotny wpływ. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd ( wyrok NSA z 10 października 2019 roku, II GSK 2763/17).

Należy zgodzić się ze skarżącymi, iż organ administracji powinien zatem nie tylko poczynić ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 80 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie było to, czy w dniu 31 grudnia 1998 roku, działka nr ew. [...] należąca obecnie do skarżących, a w dacie wyżej powołanej do Rejonowej Spółdzielni ,, [...] ‘’ zajęta była pod drogę publiczną i czy znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego.

Należy zauważyć, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust.1 ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający do zakwalifikowania go jako pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych( Dz.U nr 14, poz. 60 ze zm. dalej ustawa drogach publicznych) w dacie 31 grudnia 1998 roku. Pasem drogowym jest zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszego, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie administracyjne celem ustalenia czy działka [...] była zajęta pod drogę publiczną – powiatową nr [...] ( obecnie nr [...]) dopuścił dowód z opinii biegłego geodety.

Według przedmiotowej opinii granica pasa drogowego wyżej powołanej drogi publicznej przy działce nr [...] została określona operatem nr [...] wykonanym na zlecenie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. w 1990 roku. Biegły w swojej opinii odniósł się do stanu jaki zaistniał w 1990 roku i ewidencyjnie istnieje do chwili obecnej. Działka [...] o pow. 0,0288 ha została wydzielona w 1990 roku z dużej działki należącej do spółdzielni.

Tak więc stan pasa drogowego obrębie działki skarżących w dacie 31 grudnia 1998 roku określany był operatem nr [...]. Nie ma żadnych dowodów aby ówczesny właściciel kwestionował działania Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w K. w zakresie przebiegu pasa drogowego i wydzielenia bardzo wąskiej działki nr [...]. Skarżący nie wskazali jaki mógł być inny powód wydzielenia wąskiej działki z dużej działki spółdzielni, która przylegała do drogi publicznej, niż włączenie jej w zakres pasa drogowego. Działka ta w ewidencji gruntów została określona jako droga.

Skarżący kwestionują wartość dowodową sporządzonej opinii odwołując się do braku materiałów źródłowych na podstawie których została sporządzona opinia wraz z mapą. Należy zauważyć, iż biegły geodeta nie tworzył nowego stanu geodezyjnego na potrzeby tej sprawy. Biegły odtwarzał i potwierdzał stan geodezyjny jaki zaistniał w roku 1990 i trwał również w dniu 31 grudnia 1998 roku. Biegły odwołał się do operatu nr [...] i do wydzielenia działki nr [...]. Zgodnie z art. 42 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz.U . poz. 1629 ) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu sporządzona przez biegłego mapa jest dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego pasa drogowego przy działkach skarżących w B. S. na datę 31 grudnia 1998 roku( por. wyroki NSA z 28 marca 2018 roku, I OSK 2173/12, z 7 listopada 2019 roku, I IOSK 314/19). Zdaniem Sądu przedmiotowa opinia odwołuje się do stanu geodezyjnego jaki zaistniał odnośnie pasa drogowego i jest logiczna oraz rzetelna. Fakty stanowiące podstawę ustalenia geodezyjnego przebiegu pasa drogowego nie zostały w sposób skuteczny zakwestionowane. Mapa, operat techniczny sporządzony przez funkcjonariusza publicznego – geodetę jako dokument urzędowy korzysta domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym.

Jako, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące( por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 roku, I OSK 1331/05).

Zdaniem Sądu została wykazana przesłanka z art. 73 ust.1 ustawy dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności , naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię zwrotu normatywnego ,, pozostające we władaniu’’ akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych( wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 roku, I SA 1441/00, wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 375/09).

W przypadku urządzenia drogi publicznej na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dokumenty obrazujące remonty przedmiotowej drogi( k- 52 – 62 akt administracyjnych), oświadczenie Starosty k -6, dokumenty finansowe k – 2- 5 akt administracyjnych. Co prawda niektóre faktury dotyczą już prac po 31 grudnia 1998 roku, ale obrazują stałe wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi miejscowości S. B..

Należy zgodzić się z organem, że wykonywanie nawet prac porządkowych np. w pasie zieleni nie może samo w sobie stanowić przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Zarzuty skargi nakierowane są na wykazanie, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został ustalony w sposób prawidłowy z pominięciem całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, bądź nieuwzględnienie wniosków dowodowych zaoferowanych przez skarżących.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki.

Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia.

Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu.

W ocenie Sądu nie można podzielić zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzesłuchanie sąsiadów, poprzedniego właściciela, jego pracowników, brak odniesienia się do braku danych i dokumentów na podstawie których geodeta sporządził opinię, co spowodowało, że organ orzekał na niepełnym materiale dowodowym. Należy zauważyć, iż skarżący w przywoływanych pismach z dnia 20 i 26 września 2018 roku nie składali formalnych wniosków dowodowych, których przeprowadzenie by żądali od organu.

Należy zauważyć, iż opinia wraz z mapą do celów prawnych z 6 kwietnia 2017 roku jak wynika z jej treści i zapisów na niej powstała na podstawie operatu ewidencyjnego oraz pomiaru własnego. Na przedmiotowej mapie mamy poświadczenie jej zgodności z treścią materiału państwowego materiału geodezyjnego. Należy zauważyć, iż przedmiotowa mapa potwierdza stan ewidencyjny jaki istniał w zakresie przebiegu pasa drogowego przy nieruchomości skarżących.

Nie można się zgodzić ze skarżącymi, iż naruszono w istotny sposób art. 11, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewyjaśnienie zarzutów odnośnie opinii geodety, braku oceny oświadczeń byłych pracowników Rejonowej Spółdzielni ,, [...] ‘’, nie przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości.

Organy obu instancji wskazywały na opinię biegłego jako na dokument urzędowy, który ma szczególną moc. Jednocześnie należy zauważyć, iż domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W odniesieniu do dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi umiejętnościami i uprawnieniami zawodowymi, konieczne jest jednakże dysponowanie inną dokumentacją geodezyjno-kartograficzną o treści odmiennej od wskazanej mapą. W niniejszym postępowaniu skarżący poza kwestionowaniem przedłożonej opinii nie zaprezentowali żadnej innej dokumentacji, bądź żadnej argumentacji, która by wskazywała na wadliwość prawną tego dokumentu urzędowego.

Odnośnie pisemnych oświadczeń byłych pracowników spółdzielni, to organy obu instancji wskazywały, iż nawet wykonywanie prac porządkowych w terenie pasa drogowego nie wyklucza sprawowania władztwa publicznoprawnego na spornym terenem przedmiotowej działki przez zarządcę drogi. Odnośnie dowodu z oględzin to po pierwsze takiego wniosku skarżący nie składali, a po drugie nie wskazano jaki wpływ miałby ten dowód na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu położenie przedmiotowej działki, jak i jej zagospodarowanie nie było przedmiotem kontrowersji. Nadto należy zauważyć, iż naprawdę istotny jest jej stan na datę 31 grudnia 1998 roku.

Odnośnie naruszenia swobodnej oceny dowodów – art. 80 kpa, to zarzut może być trafny wtedy, gdyby skarżący wykazali, że zasadność ocen i wniosków wyprowadzonych przez organ wydający decyzję nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zarzut ten nie może sprowadzać się do samej polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego , lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. W niniejszym postępowaniu organy zdaniem sądu wykazały, iż przedmiotowa działka została wydzielona z działki spółdzielni celem poszerzenia pasa drogowego około roku 1990 i przez cały czas zarządca drogi sprawował władztwo publicznoprawne nad obecnie drogą powiatową, w tym działką [...] w S. B.. Władztwo nad terenem przedmiotowej działki przez ówczesnego właściciela nie zostało wobec zarządcy drogi w żadnej formie skutecznie zakwestionowane.

Naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy( wyrok NSA z 17 września 2020 roku, II OSK 53/19). W niniejszym postępowaniu skarżący nie wskazują konkretnie jaką czynność w sprawie chcieli przeprowadzić, a działanie organu im to uniemożliwiło. Nadto skarżący przeglądał akta postepowania administracyjnego i znał treść zebranego materiału dowodowego.

Naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 11 kpa może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Sama polemika z ustaleniami i dokonaną oceną nie może wskazywać na zasadność naruszenia wskazanych przepisów.

W ocenie sądu wniosek o dopuszczenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postaci zdjęć przedmiotowej nieruchomości nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sądu. Zdjęcia pokazują, że teren jest porośnięty roślinnością, co nie zmienia jego charakteru jako pasa drogowego drogi powiatowej.

Nadto zgodnie z treścią art. 133 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego. Zakres postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14, z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14,dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 147/15 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokonując przeto kontroli zaskarżonej decyzji, oparto się na materiale dowodowym, znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.