Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1213/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 i  par. 3,  art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi V.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.750 zł (tysiąc siedemset pięćdziesiąt złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi V.P. (dalej: Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 marca 2017 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku załączono kserokopię paszportu i wizy, oświadczenie właściciela lokalu mieszkalnego z dnia 13 marca 2017 r. o użyczeniu miejsca w pokoju, zgłoszenie ZUS P ZUA dla osoby ubezpieczonej, oświadczenie spółki A o zamiarze powierzenia wykonywania pracy z dnia 21 lutego 2017 r., umowę o pracę na czas określony od [...] do [...] na stanowisku młodszy operator techniczny, odpis z KRS w/w Spółki, informację starosty z dnia 30 września 2016 r. na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi na stanowisku młodszy operator techniczny.

Na wezwanie Urzędu Wojewódzkiego z 5 maja 2017 r. uzupełniono braki wniosku przez złożenie załącznika nr 1 do wniosku. Złożono również upoważnienie do reprezentowania spółki A.

W dniu 15 maja 2018 r. wpłynęło pismo Skarżącego z zapytaniem na jakim etapie jest postępowanie.

W dniu 5 września 2017 r. została złożona umowa na czas określony od [...] do [...].

Pismem z dnia 23 października 2017 r., złożonym w Urzędzie Wojewódzkim w tym samym dniu, Skarżący ponowił zapytanie o stadium postępowania. Jednocześnie, odrębnym pismem, poinformował o zmianie adresu do korespondencji.

Pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. i pozostałych służb z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W tym samym dniu organ wystosował pismo do Skarżącego, w którym poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na dzień 8 maja 2018 r., jak również wezwał Skarżącego o dostarczenie umowy o pracę na czas określony na warunkach podanych w treści informacji starosty z dnia 30 września 2016 r. Ponadto poinformowano o możliwości uzyskania stempla do paszportu, potwierdzającego złożenie wniosku.

W dniu 12 lutego 2018 r. do organu wpłynęła umowa na czas określony zawarta do 30 listopada 2019 r. oraz informacja dla pracownika w związku z art. 29 kodeksu pracy z dnia 9 lutego 2018 r.

Pismem z dnia 18 marca 2018 r., którego wpływ organ odnotował w dniu 20 marca 2018 r., Skarżący, powołując się na art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

Pismem z dnia 22 marca 2018 r. złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którym wyjaśniono, że sposób prowadzenia spraw wynika z ogromnego napływu wniosków cudzoziemców i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz związany jest z dużą fluktuacją pracowników. W aktach sprawy brak jest dowodu nadania powyższego pisma i odpowiedzi Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W dniu 14 sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu umowa o pracę zawarta na czas nieokreślony na stanowisku operator techniczny.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na dzień 20 sierpnia 2019 r., jak również wezwał Skarżącego o dostarczenie załącznika nr 1 i informacji starosty, zgodnych z umową o pracę na stanowisku operatora technicznego, bowiem przedłożone dotychczas dokumenty, tj. załącznik nr 1 i informacja starosty, dotyczą młodszego operatora technicznego.

Pismem z dnia 19 września 2019 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. zarzucając, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku i wydania stosownej decyzji, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem prawa; 2) załatwienie sprawy w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądzenie od strony przeciwnej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

Skarżący uzasadniał, mając na uwadze określone w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. terminy załatwienia sprawy, że postępowanie w sprawie jego wniosku na pobyt czasowy z dostępem do rynku pracy, winno być zakończone bez zbędnej zwłoki. Dopełnił bowiem wszystkich formalności, a na wezwania organu odpowiadał w terminie. Skarżący ponadto wskazał, że organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na pismo z października 2017 r. o podanie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie do wniosku Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej organ podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy.

Na wezwanie Sądu, Skarżący wyjaśnił w piśmie z dnia 5 listopada 2019 r., że złożona skarga dotyczy zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skargę w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności wyłączono do odrębnego rozpoznania w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1142/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest oczywiście uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Skarżącego, a przewlekłość ma charakter rażący.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej.

Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa została rozpoznana przez Sąd w podanym trybie.

Przechodząc do kwestii rozpoznania ww. skargi stwierdzić trzeba, że w sprawie nie jest sporne, iż podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych

z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydał finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd

z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy

w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony

w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym,

w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ.

w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy

w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając

o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba z całą stanowczością stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy i argumentacja zawarta w skardze wskazują na to, że na przestrzeni blisko 2 miesięcy (licząc ten termin od dnia złożenia wniosku do wystosowania pierwszego wezwania do usunięcia braków) organ administracji nie wykonał żadnych czynności zmierzających do rozpoznania jej wniosku. Następnie w dniu 25 stycznia 2018 r. organ podjął czynność zwrócenia się do stosownych służb z prośbą o informację. W tym samym dniu (25 stycznia 2018 r.) organ wezwał Skarżącego do złożenia dokumentów. Kolejne wezwanie do złożenia dokumentów zostało wystosowane dopiero w dniu 26 sierpnia 2019 r. (po upływie ponad półtora roku) przy czym wynikająca z tego wezwania konieczność przedłożenia załącznika nr 1 i informacji starosty była następstwem opieszałości organu, gdyż dopiero z dniem 13 sierpnia 2019 r. uległo zmianie stanowisko pracy Skarżącego z młodszego operatora technicznego na operatora technicznego. Ponadto, w aktach sprawy brak jest odpowiedzi stosownych służb w przedmiotowej sprawie. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd organ nie wydał decyzji, a Skarżący we wrześniu 2019 r. wniósł skargę. Niewątpliwie zatem sprawa Skarżącego była procedowana przez ponad 2 i pół roku (licząc do momentu złożenia skargi), co nawet uwzględniając okres uzupełnienia dokumentacji przez Skarżącego bez żadnych wątpliwości ocenić trzeba jako rażąco przewlekłe. Materiał aktowy potwierdza, że przez okres znacząco przekraczający wyznaczony ustawowo czas na załatwienie sprawy, a wynikający z art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej w sposób opieszały podejmował czynności zmierzające do załatwienia wniosku strony. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że pierwsza czynność, licząc od daty złożenia wniosku (14 marca 2017 r.) została podjęta przez organ po upływie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, mianowicie dopiero w dniu 5 maja 2017 r. Co znamienne, organ administracji wystosował do Skarżącego kolejne wezwanie do złożenia dokumentów w dniu 25 stycznia 2018 r. i dopiero w tym wezwaniu poinformował Skarżącego o wyznaczonym na dzień 8 maja 2018 r. terminie zakończenia postępowania (na marginesie, bez podania jakichkolwiek powodów tak długiego procedowania). W trzecim zaś wezwaniu z 26 sierpnia 2019 r. o złożenie dokumentów organ wskazał nierealny termin załatwienia sprawy, gdyż został on wyznaczony na dzień 20 sierpnia 2019 r., który niewątpliwie w dacie sporządzenia tego pisma już minął. Dodać też trzeba, że kolejne wezwanie Skarżącego do przedłożenia dokumentu (z uwagę na zmianę stanowiska pracy) nastąpiło pismem z dnia 22 października 2019 r., a zatem już po wniesieniu skargi.

Wskazać należy, że w ramach koncentracji materiału dowodowego organ winien od razu przeprowadzić pełną analizę złożonego wniosku i w razie zaistnienia jego braków wezwać o wszystkie brakujące dokumenty tytułem jego uzupełnienia, nie zaś dokonywać wezwań "na raty", i to po okresach całkowitej bezczynności w sprawie. Zauważyć też należy, że dokumenty potrzebne do rozpoznania wniosku, były przedkładane w sprawie bez wezwania organu.

Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku Skarżącego nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych.

Należy też zaakcentować, że brak działania organu (w okresach pomiędzy czynnościami), czy też spóźnione, "rozwlekłe" i nieskoncentrowane podejmowanie czynności nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Skarżącego przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej przewlekłości nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po blisko 2 miesiącach od wpływu wniosku. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., skoro Skarżącego nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Skarżącego zawiadomiono bowiem dopiero pismem z 25 stycznia 2018 r., przy czym termin wskazany w informacji nie został dochowany. Drugie zaś zawiadomienie wskazuje termin załatwienia sprawy poprzedzający datę sporządzenia tego zawiadomienia.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Przy czym fakt wydania w sprawie rozstrzygnięcia, w świetle ustawowej definicji przewlekłości, nie uchyla zasadności skargi i merytorycznego orzekania

w tym względzie. Może jedynie wpłynąć na ocenę żądania w przedmiocie zobowiązania organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, co Sąd wziął pod uwagę w tej sprawie.

Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ.

w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej brak jego działania i przekroczenie terminów załatwienia sprawy, i to bez żadnej istotnej przyczyny, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy; w istocie strona przedstawiła szereg mających znaczenie dokumentów umożliwiające procedowanie (w tym większość z własnej inicjatywy), co wymagało jedynie wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Uchybienia wniosku zostały przez Skarżącego de facto uzupełnione. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Przy czym, w tym kontekście koniecznym, jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres 10 miesięcy od złożenia wniosku przez Skarżącego nie występuje do organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW, z zapytaniem czy pobyt skarżącej stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej, jak powiedziano, działania podejmował opieszale, a także w sposób wymagany przez prawo nie informował Skarżącego o przekroczeniu terminu w załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny

w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.750 zł w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącemu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł dotyczyło łącznie obu spraw: ze skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Gdyby nawet uznać, że miałoby ono dotyczyć każdej z tych spraw z osobna, to zdaniem Sądu byłoby one w realiach sprawy zbyt wygórowane.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie Skarżącego, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.