Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1565/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 120 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. Sp.j. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Lekarz Weterynarii (dalej "GLW") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "[...]" S. P., R. P. Spółka Jawna z siedzibą w R. (kod pocztowy [...]), przy ulicy [...] (dalej "skarżąca"), na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej "[...]LW") z dnia [...] października 2014 znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w sprawie unieruchomienia zakładu leczniczego dla zwierząt - Gabinetu Weterynaryjnego "[...]" sp. j. położonego przy ul. [...],[...] R., Główny Lekarz Weterynarii, utrzymał decyzję [...]LW z dnia [...] października 2014 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GLW zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2015 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art.120 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. nr 45, poz.271 z późn.zm.) [...]LW nakazał skarżącej unieruchomienie zakładu leczniczego dla zwierząt - Gabinetu Weterynaryjnego "[...]" sp. j. położonego przy ul. [...] w R. (dalej "zakład leczniczy" albo "zakład"). Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r., GLW utrzymał tę decyzję w mocy.

2. Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do [...]LW w dniu 4 września 2014 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r. o unieruchomieniu zakładu.

3. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], [...]LW odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2014 r.

4. W odwołaniu z dnia 17 października 2014 r. od decyzji [...]LW z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], skarżąca zarzuciła tej decyzji:

naruszenie w toku postępowania przed organem I instancji art. 7 w związku z art. 50 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że w toku postępowania organ I instancji nie przeprowadził z urzędu żadnej czynności dowodowej niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również nie wezwał strony postępowania do jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień w zakresie istotnym do załatwienia sprawy

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w ten sposób, że w toku postępowania, przed organem I instancji, organ ten nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów,

naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 ust. 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez przyjęcie, jako udowodnionego faktu, iż w sprawie w dalszym ciągu występują nieprawidłowości stanowiące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, pomimo, iż na przedmiotową okoliczność w toku postępowania nie przeprowadzono żadnego dowodu, jak również wobec udowodnionego przez stronę faktu, iż wszystkie weterynaryjne produkty lecznicze, będące na stanie zakładu w dniu jego unieruchomienia zostały zniszczone na koszt strony postępowania,

naruszenie art. 120 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego poprzez faktyczne przyjęcie przez organ I instancji, że decyzja administracyjna wydana na jego podstawie jest decyzją, która nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, nawet w trybie szczególnym przewidzianym w przepisach w przepisach Kpa, pomimo, że takie stanowisko jest sprzeczne z językową wykładnią terminu "unieruchomić", który to termin został użyty w normie prawa administracyjnego.

III. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2015 r. GLW rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji [...]LW z dnia [...] października 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, GLW wskazał w szczególności, co następuje:

1. Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że nie zostały w niej spełnione kodeksowe przesłanki, wymienione w art.162 k.p.a. upoważniające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r.

Zgodnie z art. 162 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W orzecznictwie NSA podkreśla się (por. wyrok z dnia 11 października 1985 r. sygn. SA/Wr 556/85), że "decyzja staje się bezprzedmiotowa (art.162 § 1 pkt 1 Kpa) w razie, gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracyjny ma na względzie przy jej wydaniu. Może to nastąpić wskutek braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji przy braku odpowiedniego przepisu w prawie materialnym, ale też, gdy ze względu na powstałe okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe.".

W ocenie GLW analiza stanu faktycznego sprawy nie pozwalała uznać, że decyzja [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie unieruchomienia zakładu leczniczego skarżącej stała się bezprzedmiotowa.

2. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie przepisów Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z art. 120 ust. 1 pkt 2 Prawo farmaceutyczne w razie stwierdzenia naruszenia wymagali dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W myśl natomiast art. 120 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku, gdy naruszenia wymagań w zakresie obrotu produktami leczniczymi mogą powodować bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji unieruchomienie wytwórni bądź jej części, hurtowni farmaceutycznej bądź jej części apteki albo innej placówki obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi lub wycofanie z obrotu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego. Na podstawie art. 118 ust. 2 ww. ustawy przepis ten stosowany jest odpowiednio w przypadku produktów leczniczych weterynaryjnych oraz nadzoru nad ich obrotem sprawowanym przez organy Inspekcji Weterynaryjnej nad podmiotami prowadzącymi obrót takimi produktami. Wobec odpowiedniego stosowania art. 120 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne przez organy Inspekcji Weterynaryjnej wymóg bezpośredniego zagrożenia, w przypadku obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi, dotyczy także życia i zdrowia zwierząt.

3. Wbrew stanowisku odwołania nie można przyjąć, że rozpoznanie wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r. wymagało przeprowadzania czynności dowodowych, wykraczających poza przeprowadzenie dowodu z akt postępowania zakończonego tą decyzją, a zaniechanie przeprowadzenia takich dodatkowych czynności stanowi o naruszeniu przez [...]LW art. 7 w zw. z art. 50 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić w tym kontekście, że w świetle orzecznictwa sądowego (por. wyrok tut. Sądu z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2071/12) "obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego a następnie jego wnikliwej oceny, wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a., nie jest równoznaczny z przerzuceniem na organ obowiązku gromadzenia dowodów i ustalania wszystkich istotnych faktów". W toku prowadzonego postępowania skarżąca nie zwróciła się z wnioskiem o przeprowadzenie czynności dowodowych. Nie zgłosiła również konieczności złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, w toku postępowania przed organem I instancji, jak i również organem odwoławczym, Strona nie wskazuje jakie konkretnie czynności dowodowe w jej ocenie należało podjąć w celu wyjaśnienia sprawy. Choć w odwołaniu powołuje się na konieczność złożenia jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień, to w toku prowadzonego postępowania poza treścią złożonego odwołania, nie wystąpiła z wnioskiem o uwzględnienie dodatkowych okoliczności, przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu uzyskania nowych dowodów, mających w jej ocenie istotne znaczenie dla sprawy.

Zdaniem [...]LW rozpoznającego w I instancji wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. okoliczności sprawy nie wskazywały na konieczność przeprowadzenia przez organ z urzędu, na potrzeby rozstrzygnięcia tego wniosku, dodatkowego postępowania dowodowego. Ocenę tę GLW podziela. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony" (wyrok z dnia 28 listopada 2012 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt. I OSK 641/12).

W ocenie GLW materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie przez [...]LW jest wystarczający do uznania, że decyzja w przedmiocie unieruchomienia zakładu leczniczego skarżącej nie stała się bezprzedmiotowa.

4. Należy zgodzić się z zarzutem odwołania, iż w toku prowadzonego postępowania [...]LW nie zawiadomił skarżącej o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie można jednakże mówić w tej sytuacji o naruszeniu art.10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt. II GSK 431/12) wskazuje: "zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna w szczególności wykazać, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby". W toku prowadzonego postępowania, Strona nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie dodatkowej czynności dowodowej. Nie sprecyzowała również żądania dotyczącego przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zarzucając enigmatycznie w treści odwołania, iż organ I instancji nie przeprowadził z urzędu żadnej czynności dowodowej.

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania, że rozpoznając w I instancji wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. [...]LW naruszył art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 ust. 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., przyjmując jako udowodniony fakt dalszego występowania w sprawie nieprawidłowości, wywołujących zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, pomimo tego, iż: 1) na okoliczność tę nie przeprowadzono w toku postępowania żadnego dowodu, 2) wszystkie weterynaryjne produkty lecznicze, będące na stanie zakładu w dniu jego unieruchomienia, zostały zniszczone na koszt strony postępowania,

Celem wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. było unieruchomienie zakładu leczniczego skarżącej, a tym samym zaprzestanie prowadzenia przez ten zakład obrotu produktami leczniczymi z uwagi na uchybienia w prowadzeniu zakładu stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w dniach 10, 12, 16-19 grudnia 2013 r. Uchybienia te sprowadzały niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi lub zwierząt, co wiąże się z prowadzeniem w sposób niezgodny z prawem dokumentacji obrotu detalicznego w ramach działalności leczniczej zakładu, w tym sprzedaży detalicznej produktów leczniczych weterynaryjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że w przeszłości, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], [...]WL nakazał skarżącej, na podstawie art. 120 ust 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego usunięcie uchybień polegających na niewłaściwym prowadzeniu dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi dla zwierząt gospodarskich oraz zwierząt, z których pozyskane tkanki lub produkty są przeznaczane do spożycia przez ludzi. Pomimo zastosowania tego środka w stosunku do skarżącej, podczas późniejszych kolejnych kontroli stwierdzono dalsze prowadzenie dokumentacji w sposób nieprawidłowy. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii, dotychczasowa praktyka stosowana przez Gabinet Weterynaryjny "[...]" sp. j. nie daje gwarancji, że dalsza jego działalność nie będzie naruszała przepisów prawa.

6. Dokonana na koszt skarżącej utylizacja wszystkich weterynaryjnych produktów leczniczych, będących na stanie zakładu leczniczego w dniu nakazania jego unieruchomienia nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji [...]WL z dnia [...] stycznia 2014 r., albowiem przedmiotem tej decyzji było unieruchomienie zakładu leczniczego dla zwierząt, a nie utylizacja leków. Nakaz unieruchomienia zakładu leczniczego wynikający z art. 120 ust. 2 Prawa farmaceutycznego ma bardziej dotkliwy wymiar, niż obowiązek zniszczenia produktów leczniczych, wypływający z art. 120 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Unieruchomiony zakład nie może prowadzić obrotu detalicznego lekami, w tym w szczególności kupować, sprzedawać oraz dostarczać leków konsumentom. Z uwagi na to unieruchomienie nie można stwierdzić, iż działalność prowadzona przez ww. podmiot nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia zwierząt. Utylizacja leków nie daje żadnej gwarancji dalszego prawidłowego prowadzenia działalności przez zakład.

7. Rozpatrując niniejszą sprawę, GLW wyważył interes społeczny i interes strony, przyjmując ostatecznie, że przy naruszeniach w działalności zakładów leczniczych, mogących prowadzić do zagrożenia zdrowia lub życia zwierząt, a pośrednio także ludzi pierwszeństwo ma interes społeczny. W niniejszej sprawie część produktów kupowanych przez zakład leczniczy przeznaczona była m.in. dla zwierząt gospodarskich oraz zwierząt, z których pozyskiwane tkanki i produkty przeznaczone są do spożycia przez ludzi. Przy zastosowaniu tego typu leków, bardzo istotny jest fakt prawidłowego podania produktu leczniczego oraz nadzoru nad przebiegiem i sposobem leczenia tych zwierząt.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję GLK, zarzucając temu orzeczeniu:

1. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2014 r. stała się bezprzedmiotowa,

2. naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 ust. 1, art. 9 i art. 11, jak również art. 77 i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie jako udowodnionego faktu, iż w sprawie w dalszym ciągu występują "nieprawidłowości stanowiące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi" pomimo iż wszystkie weterynaryjne produkty lecznicze, będące na stanie zakładu skarżącej w dniu jego unieruchomienia zostały zniszczone na koszt strony, jak również z tego powodu, że uzasadnienie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii zostało sporządzone w sposób nielogiczny, wewnętrznie sprzeczny, jak również w oderwaniu od podstawy prawnej samego rozstrzygnięcia oraz argumentacji prawnej strony postępowania wskazanej w odwołaniu od decyzji [...] Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2014 r.

3. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w ten sposób, że w toku postępowania przed [...]WL organ ten nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim przed wydaniem decyzji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, zaś zaskarżoną decyzją GLW ww. naruszenie zostało bezpodstawnie "konwalidowane" w postępowaniu przed organem II instancji.

4. naruszenie art. 136 oraz art. 15 k.p.a. w ten sposób, że pomimo nieprzeprowadzenia przez [...]WLW żadnej czynności dowodowej GLW nie rozważył konieczności przeprowadzenia w sprawie, uzupełniającego postępowania dowodowego, jak również, w ten sposób, że GLW sprowadził zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do bezkrytycznego powielania stanowiska [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii,

5. naruszenie art. 120 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, przez faktyczne przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja administracyjna wydana na podstawie wspomnianych przepisów jest decyzją, która nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, w tym nawet w trybie szczególnym przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego, pomimo, że takie stanowisko jest sprzeczne z językową wykładnią terminu "unieruchomić", który to termin został użyty w normie prawa administracyjnego.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Nieprawidłowo przyjął GLW, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. O istnieniu podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony przesądza fakt, że decyzja o unieruchomieniu zakładu stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie strony.

2. Nieprawdziwe jest twierdzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji GLW, że w toku postępowania skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie czynności dowodowych w sprawie.

3. We wniosku z dnia 29 sierpnia 2014 r., wszczynającym postępowanie przed [...]LW skarżąca oświadczyła wyraźnie, iż pomimo wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. zastosowała się do niej, unieruchamiając zakład oraz zlecając na własny koszt utylizację wszystkich produktów leczniczych weterynaryjnych, będących na stanie "unieruchomionego" gabinetu, przedstawiając w tym zakresie stosowne dowody. Skoro produkty te zostały zutylizowane nie można mówić o realnym ani nawet potencjalnym zagrożeniu dla życia i zdrowia zwierząt (ani ludzi), wspomnianym w decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie można również w sprawie zakładać, iż przedmiotowe produkty stwarzają jakiekolwiek niebezpieczeństwo, zarówno ich użycia, jak i wprowadzenia do obrotu. W tej sytuacji nie ma powodów do dalszego utrzymywania w obrocie prawnym skutków tej decyzji administracyjnej. Za stwierdzeniem wygaśnięcia ww. decyzji przemawia zarówno interes społeczny (w sprawie nie ma powodów dalszej reglamentacji administracji usług lekarsko-weterynaryjnych świadczonych na potrzeby społeczności lokalnej, a ponadto pozostawienie w obrocie decyzji bezprzedmiotowej nigdy nie jest zgodne z interesem społecznym), jak i interes strony, która przestanie w sprawie ponosić dalsze straty w związku "unieruchomieniem" zakładu leczniczego dla zwierząt.

4. Główny Lekarz Weterynarii sam wskazał, iż po spełnieniu przesłanek z art. 162 ustawy k.p.a. można uchylić przedmiotową decyzję administracyjną. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał, jakie czynności skarżącej mogłyby zostać uznane za spełnienie tychże przesłanek. Zamiast tego organ II instancji wskazuje jedynie, że w jego dość dowolnej ocenie spełnieniem tych przesłanek nie będzie utylizacja leków, gdyż notorycznym rozstrzygnięciem decyzji było unieruchomienie zakładu z powodu bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz zwierząt (z czym nie sposób się zgodzić). Stąd, skoro w zakładzie nie jest prowadzona działalność, niemożliwością jest stwierdzenie, czy zagraża ona życiu i zdrowiu ludzi oraz zwierząt. Przy czym, należy podkreślić, że to organy inspekcji weterynaryjnej same unieruchomiły zakład swoimi decyzjami administracyjnymi.

5. Wadliwie przyjął organ odwoławczy, iż przedmiot decyzji [...]WL z [...] stycznia 2014 r. nie był związany z obrotem produktami leczniczymi weterynaryjnymi, lecz z jakimś innym bliżej nie sprecyzowanym zagrożeniem dla życia i zdrowia. Należy zwrócić uwagę na następujące stwierdzenie GLW zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: "Ponadto, unieruchomiony zakład nie może prowadzić obrotu detalicznego lekami, w tym w szczególności kupować, sprzedawać oraz dostarczać leków konsumentom. W związku z tym, że Gabinet Weterynaryjny "[...]" sp. j. pozostaje nadal unieruchomiony, nie można stwierdzić, iż działalność prowadzona przez ww. podmiot nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia zwierząt". W świetle takiej oceny organu odwoławczego oczywiście logicznym jest, że postulowana przez skarżącą kontrola działalności przedmiotowego gabinetu byłaby środkiem, pozwalającym na ostateczne przesądzenie, czy przesłanki z art. 162 k.p.a. zostały w sprawie spełnione. Stanowisko organów, że tego rodzaju czynność dowodowa jest zbędna powoduje, że skarżąca znajduje się w sytuacji bez wyjścia. Nigdy bowiem nie skarżąca nie będzie miała możliwości wykazania, że przesłanki do ponownego uruchomienie zakładu wystąpiły.

6. W toku postępowania organy administracji nie przeprowadziły z urzędu żadnej czynności dowodowej, która odnosiłaby się do stanu faktycznego sprawy po dacie wydania decyzji [...]WL z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie unieruchomienia zakładu leczniczego skarżącej.

7. Wskazując, iż dowody utylizacji leków nie są wystarczające, a zarazem nie wskazując jakie dowody byłby dla nich wystarczające, organy administracji próbują przerzucić cały obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie na stronę tego postępowania.

8. GLW nie tylko nie odniósł się do argumentacji odwołania skarżącej od decyzji [...]WL, ale szerzej ujmując nie wykonał obowiązków spoczywających na organie odwoławczym, wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. nie rozpoznał ponownie meritum sprawy (w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a.).

9. Nie ma podstaw do przyjęcia, że skutki decyzji opartej art. 120 ust. 2 Prawa farmaceutycznego mają charakter nieusuwalny, tj. że na podstawie wskazanego wyżej przepisu organ administracji może nałożyć na podmiot prowadzący zakład leczniczy całkowity, bezwarunkowy oraz nieograniczony w czasie zakaz dalszego prowadzenia tego zakładu. Tak daleko idąca wykładnia przywołanego przepisu nie znajduje uzasadnienia w jego literalnej treści, operującej pojęciem "unieruchomienie" przez które należy rozumieć – zgodnie ze znaczeniem tego pojęcia w języku polskim - nie trwałe a wyłącznie czasowe wstrzymanie działalności zakładu.

10. Przepis art. 120 ust. 2 Prawa farmaceutycznego w zakresie w jakim zezwala, wyłącznie na podstawie uznania organu administracji publicznej, "unieruchomić" placówkę obrotu produktami leczniczymi, bez określenia terminu lub warunków "cofnięcia" takiej decyzji, może być niezgodny z Konstytucją RP z dnia 2 kwietnia 1997r., w tym z jej art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 22, art. 31 i art. 32.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł Główny Lekarz Weterynarii, było wyjaśnienie czy zachodzą podstawy do stwierdzenia na wniosek skarżącej – na podstawie art.162 § 1 k.p.a. - wygaśnięcia decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2014 r., którą to decyzją, wydaną na podstawie art.120 ust.2 Prawa farmaceutycznego, [...]LW nakazał unieruchomienie zakładu leczniczego dla zwierząt, prowadzonego przez skarżącą.

2. W myśl art.162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Z art.162 § 3 k.p.a. wynika z kolei, że stwierdzenie przez organ wygaśnięcia decyzji następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Charakter decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r., objętej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art.162 § 1 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji można rozpatrywać wyłącznie w kontekście przesłanek wymienionych w pkt 1 przywołanego przepisu, tj. ujmując rzecz precyzyjnie – w kontekście ewentualnej bezprzedmiotowości decyzji [...]LW zachodzącej w sytuacji, w której stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leżałoby w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie ulega bowiem wątpliwości zbędność rozważania możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]LW z innych przyczyn wymienionych w art.162 § 1 k.p.a., tj. zarówno z przyczyn, o których mowa w art.162 § 1 pkt 2 k.p.a. (skuteczność decyzji [...]LW nie została bowiem uzależniona od dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku), podobnie jak i z części przyczyn przewidzianych w art.161 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z racji bezprzedmiotowości decyzji w sytuacji, w której stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazywałby przepis prawa (w systemie prawa nie funkcjonuje bowiem szczególny przepis prawa, nakazujący stwierdzanie wygaśnięcia decyzji wydanej na podstawie art.120 ust.2 Prawa farmaceutycznego).

3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art.120 ust.2 Prawa farmaceutycznego [...]WL nakazał skarżącej unieruchomienie zakładu leczniczego dla zwierząt – Gabinetu Weterynaryjnego "[...]", położonego przy ulicy [...],[...] R. Należy podkreślić, że w myśl art.120 ust.1 pkt 1 tej ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z kolei w myśl art.120 ust.2 ustawy, tj. przepisu, na podstawie którego decyzję [...]LW wydano, jeżeli naruszenia, o których mowa w ust. 1, mogą powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji unieruchomienie wytwórni bądź jej części, hurtowni farmaceutycznej bądź jej części, apteki albo innej placówki obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi lub wycofanie z obrotu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego. Nakaz odpowiedniego stosowania wskazanych wyże przepisów do produktów leczniczych weterynaryjnych wynika wprost z art.118 ust.2 ustawy.

W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji zwarto następujące ustalenia na okoliczność stanu przestrzegania przez zakład wymagań, dotyczących prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi:

1) przeprowadzona w zakładzie leczniczym kontrola wykazała naruszenie wymagań, dotyczących prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi, które to naruszenia mogą zagrażać zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt;

2) wymagania dotyczące prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi obejmują prawidłowe prowadzenie dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi oraz dokumentacji lekarsko – weterynaryjnej,

3) kontrolę prawidłowości prowadzenia dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi przeprowadzono na podstawie losowo wybranych 21 produktów leczniczych weterynaryjnych,

4) prawidłowe prowadzenie dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi stwierdzono wyłącznie w odniesieniu do 5 spośród tak wybranych produktów,

5) w odniesieniu do pozostałych 16 produktów leczniczych weterynaryjnych stwierdzono, że nie wszystkie transakcje ich nabycia przez zakład zostały udokumentowane,

6) w wyniku kontroli dokumentacji obrotu stwierdzono, że w pozycji "zużycie produktu" poczyniono wpisy wyłącznie w odniesieniu do 5 produktów leczniczych weterynaryjnych, natomiast w odniesieniu do pozostałych wybranych produktów leczniczych (13) wymaganych zapisów nie stwierdzono; dla 3 produktów leczniczych weterynaryjnych stwierdzono natomiast brak dokumentacji obrotu,

7) w toku kontroli ujawniono brak udokumentowania usług weterynaryjnych na rzecz zwierząt, których świadczenie wymagałoby użycia ujawnionych produktów leczniczych weterynaryjnych, które zgodnie z rejestracją są przeznaczone nie tylko dla gołębi,

8) stan magazynowy wskazanych wyżej produktów w zestawieniu z przeglądem dokumentów zakupu – faktury VAT i przedłożonymi dokumentami obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi i brakiem udokumentowania stosownych usług w dokumentacji lekarsko – weterynaryjnej wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, sprzedaży tych produktów, w tym antybiotyków nie tylko na potrzeby gołębi, ale również zwierząt gospodarskich,

9) wskazane wyżej produkty posiadają kategorię dostępności Rp, w związku z czym nie mogą być wprowadzane do obrotu swobodnie i bez ograniczeń – jednocześnie część z nich, zgodnie z zaleceniami producenta, przeznaczona jest nie tylko dla gołębi, ale także dla zwierząt gospodarskich, w tym zwierząt z których pozyskane tkanki i produkty przeznaczone są do spożycia przez ludzi,

10) nie ma możliwości ustalenia, w jakim celu i dla jakiego gatunku zwierząt dane produkty lecznicze weterynaryjne, w tym antybiotyki zostały przeznaczone, ponieważ usługi weterynaryjne nie zostały udokumentowane,

11) wobec braku udokumentowania usług weterynaryjnych z użyciem powyższych produktów, jak również wobec nieprawidłowego prowadzenia lub braku dokumentacji obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością sprzedaży tych produktów również dla zwierząt gospodarskich, w konsekwencji czego nie ma pewności co do możliwości zachowania okresów karencji,

12) sprzedaż produktów leczniczych weterynaryjnych o kategorii dostępności Rp może powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierzą; osoby nabywające tego rodzaju produkty lecznicze nie posiadają stosownej wiedzy weterynaryjnej, co uniemożliwia właściwe zastosowanie tych produktów; bezpieczeństwo użycia produktów leczniczych weterynaryjnych o kategorii dostępności Rp zapewnione jest wyłącznie w razie prawidłowego ich zastosowania przez lekarza weterynarii lub pod jego nadzorem,

13) występuje wysokie prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że nie zostały zachowane okresy karencji dla tkanek i produktów pozyskiwanych od zwierząt; tylko ścisłe przestrzeganie okresu karencji zapewnia dostarczenie człowiekowi bezpiecznej żywności;

14) pozostałości tych produktów leczniczych w tkankach zwierzęcych, mleku i jajach (kontrolowany zakład leczniczy dla zwierząt świadczy usługi weterynaryjne także na rzecz zwierząt gospodarczych) mogą stanowić zagrożenie dla konsumentów spożywających produkty pochodzenia zwierzęcego;

15) nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji dotyczącej obrotu detalicznego oraz dokumentacji lekarsko – weterynaryjnej uniemożliwia pełną kontrolę obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi oraz ich stosowaniem, co może bezpośrednio zagrażać zdrowiu i życiu ludzi, a także zwierząt;

16) tylko w ramach świadczenia usług weterynaryjnych przez lekarza weterynarii możliwa jest pełna gwarancja podawania produktów leczniczych weterynaryjnych zgodnie z zaleceniami i stosownie do stanu zdrowia zwierząt wymagających leku.

Decyzja [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r. została utrzymana w mocy decyzją GLW z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu przez GLW odwołania skarżącej. Z kolei wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. tut. Sąd oddalił skargę skarżącej na decyzję GLW z dnia [...] maja 2014 r.

4. W świetle przytoczonych powyżej faktów oczywistym jest, że przyczyną wydania przez [...]LW decyzji z dnia [...]stycznia 2014 r., nakazującej unieruchomienie zakładu skarżącej, było stwierdzenie w toku czynności kontrolnych rażących uchybień, do których doszło przy prowadzeniu w zakładzie skarżącej obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi. Bezpośrednim następstwem tych uchybień było powstanie stanu niepewności co do tego, czy zbyte w ramach działalności zakładu produkty lecznicze, których aplikowanie zwierzętom winno się odbywać z zachowaniem odpowiednich instrumentów nadzorczych, były w rzeczywistości w taki sposób aplikowane. To z kolei spowodowało konieczność liczenia się z sytuacją, że koniecznych wymogów w rzeczywistości nie dopełniono, co w bezpośredni sposób zagroziłoby w pierwszej kolejności zdrowiu i życiu zwierząt, a w drugiej ludzi (z racji tego, że chodzi o produkty lecznicze także dla zwierząt gospodarskich). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że zidentyfikowanym przez organy inspekcji źródłem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi jest nie fakt zgromadzenia zakładzie leczniczym produktów, które z uwagi na swoje właściwości (tj. np. niespełnianie standardów jakościowych, ewentualnie upływ terminu przydatności do spożycia) stwarzają takie zagrożenie ale fakt prowadzenia przez zakład obrotu produktami leczniczymi przeznaczonymi dla zwierząt w sposób nie gwarantujący bezpiecznego stosowania tych produktów. Źródło zagrożenia wiąże się zatem z zaniedbywaniem przez osoby prowadzące zakład obowiązków niezbędnych do prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi w sposób właściwy. Co w sprawie najistotniejsze stwierdzone uchybienia w działalności zakładu nie miały charakteru incydentalnego, a były praktyką powtarzającą się, co jest ewidentne w świetle wcześniejszego skierowania do skarżącej decyzji, zobowiązującej ją do usunięcia podobnych uchybień, zaistniałych w przeszłości (decyzja [...]LW z dnia [...] sierpnia 2013 r.). Tym samym unieruchomienie zakładu nastąpiło w reakcji na uporczywe niedochowywanie przez osoby prowadzące zakład wymogów związanych z dystrybucją produktów leczniczych przeznaczonych dla zwierząt, stanowiące zagrożenie dla tychże zwierząt, jak też dla ludzi.

5. Rozpatrując skargę skarżącej spółki na decyzję GLW z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję [...]LW z dnia [...] października 2014 r., Sąd zobowiązany był ocenić, czy wskazane wyżej organy w wyczerpujący sposób rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy w kontekście ewentualnego zaistnienia w niej ustawowych przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r., przewidzianych w art.161 § 1 pkt 1 k.p.a. Orzekające w sprawie organy miały zatem obowiązek wyjaśnienia, czy decyzja [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r., nakazująca unieruchomienie prowadzonego przez skarżącą zakładu leczniczego, stała się bezprzedmiotowa i jednocześnie, czy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leżałoby w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie organów obu instancji wskazane wyżej przesłanki zastosowania art.161 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały w sprawie spełnione, a stanowisko to jest w ocenie Sądu trafne.

6. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GLW wynika, że utrzymywanie nakazu unieruchomienia zakładu skarżącej jest w dalszym ciągu przedmiotowe, albowiem całościowa ocena dotychczasowego sposobu prowadzenia przez zakład obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi (tj. skali i charakteru ujawnionych naruszeń), uwzględniająca, co istotne, nie tylko wyniki czynności kontrolnych, w oparciu o które wydano decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., ale również funkcjonowanie zakładu w okresie wcześniejszym (co łącznie daje wyobrażenie o utrwalonym na przestrzeni kilku lat podejściu osób prowadzących zakład do przestrzegania norm w zakresie obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi), prowadzi wniosku, że zakład ten nie daje gwarancji należytego wypełniania obowiązków koniecznych do prawidłowego obrotu wskazanymi wyżej produktami. Organy sformułowały zatem negatywną prognozę w odniesieniu do możliwości prawidłowego działania zakładu we wskazanym wyżej zakresie po jego ewentualnym ponownym uruchomieniu. Stanowisko to jest w ocenie Sądu przekonujące.

Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że ponowne uruchomienie zakładu jest zgodne z indywidualnym interesem skarżącej, niemniej interes ten musi ustąpić przed interesem społecznym, wymagającym aby zakład leczniczy dla zwierząt, w którego działalności (prowadzonej przed jego unieruchomieniem) nie udało się na przestrzeni kilku lat wyeliminować praktyk, powodujących zagrożenie dla zdrowia i życia zwierząt, a w dalszej kolejności ludzi, pozostawał w dalszym ciągu w stanie unieruchomienia. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji [...]LW z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie można bowiem zasadnie zakładać, że wynik ewentualnych oględzin unieruchomionego zakładu mógłby w jakikolwiek sposób wpłynąć na ocenę rękojmi należytego prowadzenia przez zakład obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi w sytuacji, w której negatywna prognoza co do takiej rękojmi nie wynika (o czym była już mowa) z faktu zgromadzenia w zakładzie produktów zagrażających zdrowiu i życiu zwierząt i ludzi, ewentualnie z niedostatków infrastrukturalnych zakładu, a wyłącznie z faktu utrwalonego naruszania przez osoby prowadzące zakład wymogów w zakresie obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi. Ewentualne oględziny unieruchomionego zakładu nie dostarczyłyby w tej sytuacji żadnych danych, pozwalających na przyjęcie, że wskazane wyżej naruszenia nie będą w dalszym ciągu popełniane. Z tej racji również, wbrew stanowisku skargi dokonanie przez skarżącą utylizacji zgromadzonych w zakładzie produktów leczniczych pozostaje bez wpływu na ocenę wskazanej wyżej rękojmi.

7. Sąd przychyla się do oceny skutków zaniechania przez [...]LW, przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2014 r., zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, dokonanej w zaskarżonej decyzji GLW. Trafnie bowiem uznał organ odwoławczy, że wspomniane uchybienie nie wpłynęło w żaden sposób na wynik rozpatrywanej sprawy, w tym w szczególności nie doprowadziło do sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy zapadło w oparciu o materiał dowodowy nie znany skarżącej, ewentualnie strona została pozbawiona możliwości wnioskowania o dokonanie czynności procesowej, mogącej mieć realny wpływ na wynik sprawy (jak wykazano powyżej nie miałby takiego charakteru wniosek o dokonanie oględzin unieruchomionego zakładu).

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.