Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1114/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 153 i art. 170 oraz art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1096/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w punkcie III. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

A. K., w piśmie z [...] maja 2009 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Starosty O. z [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i Z. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego bliźniaczego wraz z przebudową wejścia głównego do budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w O.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] września 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty O. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. G. i Z. G., uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] grudnia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z [...] marca 2007 r., wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa z uwagi w szczególności na sprzeczność zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami technicznymi określonymi w § 163 i § 164 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w spawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U, Nr 75, poz. 690 ze zm.). Niezgodność ta polega na kolizji obiektu objętego pozwoleniem na budowę z istniejącym przyłączem gazowym zlokalizowanym w obrębie rozbudowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. G. i Z. G., uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2011 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] marca 2007 r. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na charakter inwestycji, przepisy § 163 i §164 warunków technicznych jako odnoszące się do instalacji gazowych, nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania. Dotyczą one bowiem sytuowania wskazanych instalacji i nie mogą być podstawą oceny inwestycji polegającej na rozbudowie budynku.

Decyzja ta została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/12, uchylił decyzję GINB z [...] kwietnia 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2013 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. G. i Z. G., uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] marca 2007 r.

Od powyższej decyzji odwołała się A. K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2014 r. Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) organ wskazał na wiążący go w tej sprawie pogląd zawarty w wyroku Sądu z 3 grudnia 2012 r. Podkreślił, że Sąd w uzasadnieniu wyroku zauważył, że z zaskarżonej decyzji, jak również z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika gdzie znajduje się przedmiotowy przewód instalacji gazowej, co więcej w aktach sprawy znajdują się mapy z rzutem nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja oraz nieruchomości sąsiednie, mapy te nie zawierają jednak dokładnej legendy, w oparciu o którą można by ustalić te informacje. Dokonując zatem analizy decyzji Starosty O. organ stwierdził, iż nie można zarzucić tej decyzji kwalifikowanej wadliwości, a to w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyli organowi powiatowemu prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...], położoną w O., na cele budowlane. Ponadto inwestorzy legitymowali się decyzją Prezydenta Miasta O. o warunkach zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także nieprawidłowości w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, iż analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] września 2006 r. o warunkach zabudowy. Organ nie dopatrzył się także wadliwości badanej decyzji w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie wziął pod uwagę § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, iż sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 (budynek należy sytuować w odległości 3,00 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku gdy jest on zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją organu powiatowego wynika, iż sporne zamierzenie jest usytuowane - ścianą pełną - bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...]. Analiza akt sprawy wykazała, że rozmiary działki inwestycyjnej, zwłaszcza jej szerokość (ok. 14,00 m), jak również ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy (5,00 m od drogi publicznej - ul. [...]), nie pozwalają na inne usytuowanie spornej rozbudowy. Odnośnie do usytuowania przedsięwzięcia w sposób "kolidujący" z usytuowaniem istniejącego przyłącza gazowego organ przypomniał, iż z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest to, czy sporne przedsięwzięcie, poprzez jego zaprojektowanie "w kolizji" z istniejącym przyłączem gazowym, uchybia rażąco przepisom art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a-d Prawa budowlanego w zw. z § 163 i § 164 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak podkreślił Sąd, dla oceny w powyższym zakresie koniecznym jest jednak ustalenie dokładnego położenia przedmiotowego przyłącza gazowego. Wobec powyższego, jak podał dalej organ, w toku niniejszego postępowania nieważnościowego poczyniono czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie, jakie jest położenie istniejącego przyłącza gazowego względem projektowanej rozbudowy. W wyniku podjętych działań pozyskano zwłaszcza "Mapę do informacji o terenie" (skala 1:500), oraz mapę wydaną przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] października 2013 r. (skala 1:100). Z powyższych opracowań graficznych, na których uwidoczniono zarówno sporną rozbudowę (wrysowaną linią przerywaną), jak również przedmiotowe przyłącze gazowe (wrysowane żółtą linią; oznaczone symbolem gP25), wynika, że owe przyłącze przebiega częściowo "po granicy" działek o numerach ewid. [...], położonych w O. Należy zatem stwierdzić, że rozbudowa budynku mieszkalnego istniejącego na działce o numerze nr ewid. [...], jako że przewidziano ją bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], zaprojektowana została w rzucie poziomym "nad" istniejącym przyłączem gazowym. Takie usytuowanie zdaje się wynikać również z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwidoczniono na nim przyłącze gazowe oznaczone symbolem gP25 (linia w kolorze żółtym), biegnące w poprzek działki inwestycyjnej nr ewid. [...] (prostopadle do ul. [...] oraz równolegle do ul. [...]), w odległości ok. 7,00 m - 7,50 m od ściany istniejącego budynku. Przyłącze dochodzi do granicy rozdzielającej działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Jakkolwiek na analizowanym projekcie zagospodarowania terenu nie jest widoczne, czy przedmiotowe przyłącze biegnie po ww. granicy, to jednak należy uznać, iż powyższa wątpliwość jest rezultatem odręcznego naniesienia na linię ww. granicy, linii obrazującej usytuowanie spornego zamierzenia oraz linii oznaczającej granice działki inwestycyjnej. Innymi słowy, linia obrazująca granicę pomiędzy działkami oraz linia obrazująca położenie istniejącego na tej granicy przyłączą gazowego, zostały "przykryte" (zamalowane) linią obrazującą położenie projektowanej inwestycji i linią obrazującą granice działki inwestycyjnej. Organ wskazał w tym miejscu, iż ww. projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na uaktualnionej mapie do celów projektowych (skala 1:500), zaś dokumenty pomiarów uzupełniających zostały przyjęte do zasobu powiatowego PODGiK w O. w dniu [...] października 2006 r. Tym samym, uwidocznione na ww. projekcie dane nie "pochodzą z 1982 r.", jak sugeruje strona skarżąca w swym odwołaniu. Podał również, że z analizowanego projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby przedmiotowe przyłącze gazowe, w części biegnącej wzdłuż granicy działek nr ewid. [...], było usytuowane na terenie działki nr ewid. [...], co w toku postępowania podnosiła strona skarżąca. Nie wynika to również z ww. map wydanych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. Na marginesie wskazał, że w przypadku takiego usytuowania istniejącego przyłącza nie mogłoby być mowy o jakiejkolwiek jego "kolizji" z projektowaną rozbudową. Analizowany projekt budowlany nie przewiduje bowiem, aby sporne zamierzenie miało być realizowane, choćby niewielką częścią, na działce nr ewid. [...]. Podał także, że z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby sporna rozbudowa usytuowana była "nad" istniejącym przyłączem również w jego części położonej wzdłuż północnej elewacji projektowanego zamierzenia. Jakkolwiek takie usytuowanie zostało uwidocznione na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do kontrolowanego pozwolenia na budowę, to jednak z analizy posiadanych akt wynika bezsprzecznie, iż sporne przedsięwzięcie zostało wrysowane w projekt w sposób wadliwy. Elewacje spornej rozbudowy - wschodnia i zachodnia (znajdująca się w granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...]), mają długość 6,65 m. Taki wymiar został naniesiony na analizowany projekt zagospodarowania terenu. Wynika on również wprost z rysunków projektowych obrazujących rzuty: fundamentów (rys. nr A-2), przyziemia (rys. nr A-3), piętra (rys. nr A-4), stropodachu (rys. nr A-5), dachu (rys. nr A-6). Tymczasem, na projekcie zagospodarowania terenu - sporządzonym na mapie do celów projektowych (skala 1:500) - długość ww. elewacji obiektu, naniesionych odręcznie, odpowiada nie 6,65 m lecz 8,00 m (tj. 16 mm na projekcie). Ponadto organ zauważył, że fundament spornego przedsięwzięcia (w tym jego część usytuowana na granicy działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) został przewidziany na głębokości od 1,00 m pod poziomem terenu do 0,60 m pod poziomem terenu (zob. karta projektu nr K1 "Widok stopy - słupa - podciągu"; rys. nr A-7 "Przekrój A-A"). Z kolei przedmiotowe przyłącze gazowe przewidziane zostało na głębokości ok. 0,90 m (zob. "Opis techniczny" do "Projektu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym" zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta O. z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny oraz udzielającą T. Z. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz przyłącza do budynku na działce położonej w O. przy ul. [...]).

Podsumowując powyższe ustalenia organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż sporna rozbudowa została zaprojektowana, od strony zachodniej, w granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...], tj. w miejscu, w którym biegnie przyłącze gazowe gP25. Dodatkowo, z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż fundament spornego zamierzenia przewidziano na głębokości, na której znajduje się ww. przyłącze. Tym samym, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że "kolizja" pomiędzy spornym przedsięwzięciem a istniejącym przyłączem gazowym ma miejsce zarówno w płaszczyźnie poziomej, jak i w przekroju pionowym. Przystępując w powyższych okolicznościach do oceny, czy takie usytuowanie spornej rozbudowy (tj. w miejscu przebiegu przyłącza gazowego znajdującego się w granicy działek) stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d Prawa budowlanego w zw. z § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ stwierdził, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszczalne były - po spełnieniu określonych warunków - zarówno sytuacje, w których przyłącze gazowe usytuowane jest w odległości mniejszej niż 0.50 m od budynku, jak również sytuacje, w których przewód gazowy jest prowadzony przez pomieszczenie mieszkalne. Możliwość taka była jednak uwarunkowana konstrukcją (materiałem wykonania, sposobem łączenia) danego przewodu gazowego (tj. konstrukcją "z rur stalowych bez szwu bądź z rur stalowych ze szwem przewodowych, zgodnych z wymaganiami przedmiotowych Polskich Norm, łączonych przez spawanie"). Wobec powyższego, nie sposób stwierdzić, że doszło do uchybienia w stopniu kwalifikowanym przepisom art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d Prawa budowlanego w zw. z § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Usytuowanie spornego przedsięwzięcia w sposób przewidziany w projekcie zagospodarowania terenu było bowiem dopuszczalne - w świetle wskazanych przez Sąd przepisów § 163 i § 164 rozporządzenia - w przypadku spełnienia określonych wymogów. Spełnienie tychże wymogów było jednak uwarunkowane rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi, a więc rozwiązaniami w zakresie, który nie może być przedmiotem oceny ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tym zakresie organ uznał za wystarczający dowód prawidłowości projektu architektoniczno-budowlanego oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Niezależnie od powyższego, czyniąc zadość zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) organ podniósł, że z analizy dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji Naczelnika Miasta O. z [...] lipca 1982 r., wynika, iż przedmiotowe przyłącze zostało wykonane "z rur stalowych bez szwu - z izolacją bitumiczną /na welonie z tworzywa/". Dodatkowo podkreślił, że obowiązki w tym zakresie wynikają z Normy Europejskiej EN 1775:2007 ("Dostawa gazu. Przewody gazowe do budynków. Maksymalne ciśnienie robocze równe 5 bar lub mniejsze. Zalecenia funkcjonalne."), mającej status Polskiej Normy, do której nawiązują przepisy § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tak więc, sam fakt "kolizji" obiektu budowlanego z istniejącym przewodem gazowym - zdaniem organu - nie może być postrzegany jako rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d Prawa budowlanego w zw. z § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak wykazano wyżej, tego rodzaju "kolizja" jest w określonych warunkach dopuszczalna mocą przepisów § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy wskazał również, że materiał dowodowy zgromadzony w toku niniejszego postępowania nieważnościowego pozwala na dokładne ustalenie usytuowania spornego przedsięwzięcia względem istniejącego przyłącza gazowego, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wskazano wyżej, z ustaleń dokonanych na podstawie zgromadzonej dokumentacji wynika, że sporne przedsięwzięcie "koliduje" z istniejącym przyłączem gazowym - zarówno w płaszczyźnie poziomej, jak i w przekroju pionowym. Ustalenia w powyższym zakresie zostały dokonane w niniejszym postępowaniu na podstawie dokumentów urzędowych - jednoznacznych, spójnych ze sobą oraz nie nasuwających żadnych wątpliwości.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd przede wszystkim zaakcentował, iż w wiążącym organ, jak i Sąd, wyroku z 3 grudnia 2012 r. wskazano na konieczność analizy sprawy w kontekście okoliczności zaprojektowania rozbudowy budynku na położnej pod powierzchnią gruntu instalacji gazowej. Powyższe pozwalało na ustalenie, czy okoliczność ta miała miejsce oraz, czy stanowi to o naruszeniu prawa, a jeśli tak, to jaki ma charakter. Analiza w tym zakresie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem § 163 i § 164 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytaczając argumentację zawartą w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1372/12 Sąd stwierdził, że kontrolowana w rozpoznawanej sprawie decyzja nie odpowiada w pełni dokonanym w nim wskazaniom i zaleceniom, co więcej – organ przywołał argumentację pozostającą w sprzeczności z poglądami, które w ww. wyroku zostały zawarte. W konsekwencji, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a uchybienie w tym zakresie spowodowało błędną (bo co najmniej przedwczesną) ocenę sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a to związku z § 163 i § 164 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Rozwijając powyższe Sąd podkreślił, że zadaniem organu w tej sprawie było wyjaśnienie, czy badana decyzja Starosty O. nie jest dotknięta wadą nieważności. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie okazała się mieć przesłanka rażącego naruszenia prawa, a to w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dla oceny w tej materii należało posłużyć się stanem faktycznym i prawnym z daty wydania badanej decyzji, a szczególne znaczenie w tej kwestii - przypisać ewentualnej kolizji rozbudowy z istniejącym w obrębie tej rozbudowy przewodem gazowym. Przy czym, co wymaga podkreślenia, ocena w ww. zakresie nie wymagała od organu gromadzenia nowego materiału dowodowego i dokonywania nowych ustaleń faktycznych na jego podstawie. Na konieczność uzupełnienia dowodów w sprawie nie wskazał także Sąd w przywołanym powyżej wyroku. Sąd wskazał wprawdzie na konieczność ustalenia przebiegu instalacji gazowej względem projektowanej rozbudowy, ale tylko w oparciu o dokumenty pozostające w dyspozycji organu wydającego badaną decyzję, tj. w oparciu o projekt budowlany. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie odczytując wskazania Sądu, ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dokumenty włączone w poczet materiału dowodowego po wskazanym wyroku. W ten sposób, ustalając przebieg instalacji gazowej, oparł się na dokumentach, którymi Starosta Otwocki wydając badaną decyzję nie dysponował. Dokumenty te zostały wskazane w treści tej decyzji, a są nimi "Mapa do informacji o terenie" (skala 1:500), przesłana do GUNB przy piśmie Starosty O. z [...] lipca 2013 r., mapa wydana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] października 2013 r. (skala 1:100), przesłana do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego przy piśmie Starosty O. z [...] października 2013 r. oraz dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...] (zatwierdzającej plan realizacyjny oraz udzielającej T. Z. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz przyłącza do budynku na działce położonej w O. przy ul. [...]). Postępując w ten sposób organ zachował się tak, jak w postępowaniu zwykłym. Tymczasem rozpatrywał sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 k.p.a., którego istota polega wyłącznie na poszukiwaniu najcięższych wad wymienionych w tym przepisie i zajmowaniu się kwestiami ściśle prawnymi. W postępowaniu nadzorczym organ orzeka bowiem wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego i działa przy tym w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. Powyższe stanowi podstawowy błąd organu odwoławczego popełniony w tej sprawie, a będący w ocenie Sądu konsekwencją wadliwego odczytania treści wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r. Sąd podkreślił, że w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1372/12 Sąd zalecił ustalenie, czy projektowana rozbudowa znajduje się "na" instalacji gazowej. Nie chodziło przy tym o ustalenie jak faktycznie przebiega instalacja gazowa, ale o to, co jest uwidocznione w projekcie budowlanym, a dokładnie: w projekcie zagospodarowania działki. Dla dokonania takiej oceny zupełnie zbędne (i niedopuszczalne, z uwagi na tryb postępowania) było zaś uzupełnianie materiału dowodowego. Sąd podkreślił dalej, iż we wskazanym wyroku Sąd zwrócił uwagę na treść § 8 ust. 3 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a zgodnie z tym przepisem część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie zgodnie z § 7, powinna określać układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. W ten sposób Sąd wskazał na kierunek przyszłego postępowania, jak i na to, jakie okoliczności i jakie przepisy winny być w nim uwzględnione, czego jednak organ odwoławczy w sprawie nie dostrzegł.

Nadto, zdaniem Sądu, organ badając sprawę nie uwzględnił wiążącego poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, w którym przyjęto, iż błędny jest pogląd, że przepisy § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określają jedynie warunki budowy przewodów gazowych, stanowią więc tylko zakaz układania tych przewodów w określonej odległości od budynku, a dopuszczając przeprowadzenie instalacji gazowej pod budynkiem lub posadowienie budynku na tych przewodach. Takie rozumienie tej normy pozostaje, jak wskazał Sąd, w jawnej sprzeczności z art. 5 Prawa budowlanego. Wskazał też, że przepis § 163 rozporządzenia nie dopuszcza do sytuacji, w której przewód gazowy znalazłby się w odległości mniejszej niż 0,5 m od budynku wyjąwszy sytuacje opisane w pkt 2 i 3 tego przepisu dotyczące wprowadzenia przyłącza do budynku. Gdyby dopuścić do posadowienia budynków na istniejących elementach infrastruktury, to zbędne okazałyby się przywołane przepisy § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a także uzgodnienia w sprawie posadowienia budynków. Pogląd ten także, pomimo związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., nie został przez organ odwoławczy wzięty pod uwagę w sprawie. W konsekwencji, organ II instancji błędnie przyjął, iż wskazane przepisy rozporządzenia nie stoją na przeszkodzie sytuowaniu przewodów gazowych w odległości mniejszej niż 0,5 m do budynku w sytuacji, gdy w ww. wyroku Sąd wskazał, iż nie dotyczy to jedynie "wprowadzenia przyłącza do budynku".

Dalej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie uwzględnił wyroku Sądu w zakresie, w jakim jednoznacznie zostało przesądzone, iż organ badając decyzję Starosty O. i ewentualną kolizję rozbudowy budynku z instalacją gazową, nie może zasłaniać się oświadczeniem projektanta co do zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa. Sąd wskazał w tym kontekście na to, iż zwolnienie organów z możliwości kontrolowania całości projektu nie zwalnia ich z pełnego i kompleksowego zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. W postępowaniu nadzwyczajnym obowiązek taki, wobec wskazanej kolizji między projektowaną rozbudową a istniejącym przyłączem gazowym, wymagał zaś zweryfikowania zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi i ewentualnymi naruszeniami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., oraz rozważenia, czy naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku Z. G., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadniając podniesiony zarzut stwierdzono, że Sąd niewłaściwie ocenił kontrolowaną decyzję, bowiem - wbrew twierdzeniom Sądu - organ uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wiążącym go wyroku. Nie przekroczył też granic uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu nadzorczym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zwrócono się o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd I instancji odnośnie do wypełnienia wytycznych, jakimi związany był organ prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/12. W świetle przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak podkreśla się w doktrynie, sformułowanie wskazań przez sąd administracyjny zawartych w orzeczeniu staje się konsekwencją i dopełnieniem oceny prawnej sądu, a jednocześnie miernikiem prawidłowości zajętego przez niego stanowiska w danej sprawie (por. M.Jagielska, J.Jagielski, M.Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. wyd. C.H.BECK 2015, s. 622-623).

Należy zgodzić się z oceną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z której wynika, że organy administracji publicznej nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. W wyroku tym Sąd polecił organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę ocenił, czy z zaakceptowanego projektu zagospodarowania działki wynikała okoliczność, że rozbudowę budynku przewidziano na istniejącym przewodzie gazowym. Z podlegającej bowiem wówczas kontroli decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] marca 2007 r. nie wynikało, gdzie znajduje się przedmiotowy przewód instalacji gazowej. Pomimo związania organu na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną zawartą w powoływanym wyroku Sądu kwestia ta w postępowaniu prowadzonym ponownie nie została wyjaśniona w sposób odpowiadający trybowi nieważnościowemu. Organ natomiast skupił się na przeprowadzeniu nowych dowodów, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie tylko było niezgodne z udzielonymi w sprawie wytycznymi, ale również nie odpowiadało charakterowi prowadzonego postępowania.

W tym miejscu uzasadnione wydaje się być przypomnienie, że podlegająca kontroli Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Stanowi ono wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w

art. 156 k.p.a. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Z tych względów za uzasadniony należało uznać pogląd Sądu I instancji opierający się na stwierdzeniu, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 grudnia 2012 r. Tym samym nieuprawnione pozostają twierdzenia o naruszeniu przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Końcowo, za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym formułuje obowiązek sporządzania uzasadnienia wyroku zawierającego zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym wymogom stanowiąc konsekwentną, zwartą syntezę, odpowiednią do potrzeb stanu rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.