Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 318/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] stycznia 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania B. Z. od decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Starosta S.:

w pkt 1) stwierdził utratę wartości użytkowej gruntów na działce o nr geod. [...], gm. S.,

w pkt 2) zobowiązał P. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi S. do rekultywacji gruntów o powierzchni 5,70 ha położonych na części działki o nr geod. [...], obręb [...]., gm. S., wskazując wnioskowany termin rekultywacji wyrobiska - do [...] grudnia 2025 r. oraz że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej,

w pkt 3) ustalił kierunek rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na działce o nr geod. [...], obręb [...], gm. S. jako rolny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż P. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Sprzętowe P. Z. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. o wydanie decyzji w sprawie określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów, ustalenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów wskutek eksploatacji złoża "[...]" na działce o nr geod. [...], obręb [...], gm. S., załączając do wniosku mapę z zaznaczonymi granicami projektowanej rekultywacji oraz dwie opinie rzeczoznawców. Starosta zauważył też, iż P. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Sprzętowe P. Z. z siedzibą w miejscowości L.. legitymuje się koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...] V" gm. S., którą uzyskał na mocy decyzji Marszałka Województwa P. znak [...] z dnia [...] marca 2020 r. o przeniesieniu koncesji udzielonej decyzją tego organu znak [...] z dnia [...] maja 2016 r. A. G., C. G. - wspólnikom spółki cywilnej Wydobycie i Przerób K.. Organ I instancji zaznaczył także, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy S. postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.

Od decyzji powyższej odwołanie, złożyła B. Z., reprezentowana przez adwokata P.Ś., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że grunty znajdujące się na działce o nr geod. [...], obręb [...], gmina S. straciły wartość użytkową i konieczna jest rekultywacja gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego, podczas gdy złoże znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nie zostało wyczerpane, a działalność wydobywcza nadal jest prowadzona. Współwłaścicielka nieruchomości oświadczyła również, że nie popiera wniosku o zamknięcie złoża i rekultywację gruntów. W motywach odwołania odwołująca się wskazała, iż Starosta nie wyjaśnił w jakimkolwiek zakresie z jakiego powodu uznał, że doszło do utraty wartości użytkowej gruntu oraz z jakich względów określił rolny kierunek rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża kruszywa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 9 marca 2022 r. nr KO.600/1/22 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się w tym zakresie na treści art. 20 ust 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreśliło, że zasadą jest, iż rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej, zaś rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. W przedmiotowej sprawie P. Z. prowadzący działalność gospodarczą Usługi Sprzętowe P. Z., [...] S., L. 13 zwrócił się do Starosty S. o wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy wynikało, że przedsiębiorca ten prowadzi działalność polegającą na wydobywaniu kopalin na podstawie koncesji na wydobywanie kopaliny - piasku ze żwirem - ze złoża "[...] V" położonego na działce o nr geod. [...] w obrębie [...] gmina S., powiat S., województwo podlaskie. Według informacji zawartych we wniosku obszar górniczy [...] V/1 obejmuje działkę nr [...] obręb [...] i jego powierzchnia wynosi 57.089 m2. Powierzchnia gruntów wymagających rekultywacji wynosi również 57.089 m2. Wnioskodawca zaproponował kierunek rekultywacji jako rolny. Z załączonych do akt sprawy opinii sporządzonych przez dwóch uprawnionych geologów w sprawie ustalenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów objętych eksploatacją złoża piasku ze żwirem [...] V, gmina S. wynika, że ocenę stopnia ograniczenia wartości użytkowej gruntów odniesiono do stanu sprzed rozpoczęcia eksploatacji piasku ze żwirem ze złoża. Na obszarze objętym eksploatacją występują grunty rolne V i VI klasy bonitacyjnej obejmującej gleby brunatne zbudowane z piasków i żwirów o warstwie próchniczej do ok. 30 cm. Po zakończeniu eksploatacji złoża w obrębie wyrobiska górniczego będą występować utwory geologiczne, które nie stanowią warstwy niezbędnej do prawidłowej gospodarki rolnej. Zdaniem biegłych na obszarze zajętym pod odkrywkową kopalnię piasku ze żwirem nastąpi dewastacja gruntów, co zgodnie z definicją ustawową oznacza, że utracą całkowicie swoją wartość użytkową. Według opiniujących, po właściwie przeprowadzonym procesie rekultywacji możliwy jest powrót do pierwotnych warunków glebowych występujących na analizowanym obszarze. W związku z tym zasadne okazało się wydanie decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntów, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, który stwierdził w zaskarżonej decyzji utratę wartości użytkowej przedmiotowych gruntów. Prowadzone wydobycie kopaliny na wskazanym obszarze niewątpliwie doprowadziło do utraty właściwości użytkowych gruntu, który przed rozpoczęciem jego przemysłowego wykorzystania był gruntem rolnym. W ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę S. działka nr [...] położona w obrębie [...] sklasyfikowana jest wszak jako grunty orne klasy V i VI. Dlatego też przyjęty kierunek rolny rekultywacji również należy uznać za zgodny z prawem i istniejącym stanem faktycznym. Kierunek ten odpowiada przeznaczeniu gruntów sprzed okresu ich gospodarczego wykorzystania na cele kopalni.

Organ II instancji podkreślił, że pozytywną opinię w tym względzie wyraziły również organy wyspecjalizowane, tj. Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] oraz Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...].

Zdaniem organu odwoławczego na wynik niniejszej sprawy nie mogą mieć wpływu argumenty podnoszone w odwołaniu. W świetle bowiem cytowanego wyżej art. 20 ust. 1 ustawy, to osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji. Taką osobą jest niewątpliwie prowadzący działalność wydobywczą przedsiębiorca - tu P. Z. Natomiast B. Z. nie jest podmiotem praw i obowiązków wynikających z tejże decyzji, i mimo iż jest współwłaścicielką nieruchomości nie ma uprawnień do prowadzenia działalności w tym zakresie. Wobec tego nie mogły być w niniejszym przypadku uwzględnione argumenty dotyczące braku zgody współwłaścicielki na zakończenie wydobycia i podjęcie rekultywacji. Wskazano także, że zaskarżona decyzja nie ingeruje w żaden sposób w prowadzenie działalności przez przedsiębiorcę, w tym nie nakazuje jej zakończenia z momentem wydania decyzji. Ustalony termin zakończenia rekultywacji wynika z żądania wystosowanego do organu przez przedsiębiorcę, który chce ją zakończyć do [...] grudnia 2025 roku. Niezasadny – w ocenie organu odwoławczego - też jest wniosek strony o dokonanie oględzin nieruchomości i powołanie biegłego w celu oszacowania złoża, czy też ustalenia, że działalność wydobywcza jest nadal prowadzona. Zbędne wydaje się więc prowadzenie dowodów na okoliczność, która jest niesporna, gdyż zarówno P. Z. potwierdza to w swoim wniosku oraz wynika to również z przedłożonych opinii. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nakazał planować, projektować i realizować rekultywację na każdym etapie działalności, prowadząc ją w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie lub częściowo, a nawet czasowo do prowadzenia działalności przemysłowej. Zatem czynne prowadzenie działalności wydobywczej przez nie stoi na przeszkodzie w wydaniu przedmiotowej decyzji, bez której nie jest wszak możliwe rozpoczęcie rekultywacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła B. Z. - reprezentowana przez pełnomocnika -podtrzymując w niej w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Zaskarżonym decyzjom zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie przez organ obowiązków dochodzenia do prawdy materialnej wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 3 i art. 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez ustalenie, że działka numer [...] utraciła wartość użytkową w sytuacji, gdy nie jest to zgodne z rzeczywistością, złoże nie zostało wyeksploatowane, a P. Z. na wskazanej nieruchomości prowadzi działalność górniczą - wydobywczą.

W ocenie skarżącej z uwagi na to, że działalność wydobywcza w dalszym ciągu jest prowadzona, zachodzi konieczność ponownego ustalenia, czy w ogóle grunt podlega rekultywacji, a zatem czy nastąpiło ograniczenie lub utrata jego wartości użytkowej, a w pełni uzasadnione było przeprowadzenie w pierwszym rzędzie oględzin terenu objętego decyzją, a następnie dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny złóż i kopalni, górnictwa i geologii, który dokonałby ponownych oględzin kopalni.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymują swoją argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie rekultywacji gruntu na działce o nr geod. [...], obręb [...], gm. S., zobowiązując w tym zakresie wnioskodawcę P. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Sprzętowe P., do rekultywacji gruntów o powierzchni 5,70 ha położonych na części działki o nr geod. [...]. W tym zakresie organ I instancji stwierdził utratę wartości użytkowej przedmiotowych gruntów, ustalił kierunek rekultywacji gruntów jako rolny oraz związane z tym obowiązki.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), zwanej dalej ustawą. Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w związku z art. 3 ustawy). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów przedmiotowej ochrony, a mianowicie z rekultywacją gruntu.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt.

W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżący P. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Sprzętowe P. Z. z siedzibą w miejscowości L. legitymuje się koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...] " gm. S., którą uzyskał na mocy decyzji Marszałka Województwa P. znak [...] z dnia [...] marca 2020 r. o przeniesieniu koncesji udzielonej decyzją tego organu znak [...] z dnia [...] maja 2016 r. A. G., C. G. wspólnikom spółki cywilnej Wydobycie i P. Bezspornie zatem P. Z. jako uprawniony do wydobycia kopaliny ze złóż położonych na terenie m.in. działki nr geod. [...], obręb [...], gm. S. i prowadzący taką działalność spowodował utratę wartości użytkowej gruntów położonych na wskazanej działce. Ponadto w dniu [...] grudnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Z tego powodu organy podjęły w niniejszej sprawie decyzję o ustaleniu podmiotu zobowiązanego do rekultywacji i określiły jej kierunek.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1. stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2. osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3. kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4. uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Natomiast z art. 22 ust. 2 ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii:

1. dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2. dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3. wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy występują elementy o oczywistym charakterze, które nie były i nie są sporne pomiędzy organami i stroną postępowania. Do nich niewątpliwie należy zaliczyć określenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji oraz kierunku wykonania rekultywacji. Natomiast elementem spornym w niniejszej sprawie jest określenie stopnia utraty wartości użytkowej rekultywowanych gruntów, bowiem strona skarżąca, a współwłaściciel przedmiotowego gruntu wskazuje, że organy nie ustaliły, iż działka numer [...] utraciła wartość użytkową bowiem zgodne z rzeczywistością, złoże nie zostało wyeksploatowane, a P. Z. na wskazanej nieruchomości prowadzi działalność górniczą - wydobywczą.

Analizując powyższe okoliczności wskazać można, że ustalenie utraty wartości użytkowej gruntów wyrobiska po eksploatacji złoża dokonane zostało na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, a więc w sposób przewidziany w przepisie art. 28 ust. 5 ustawy.

W art. 4 pkt 18 ustawy zdefiniowano pojęcie rekultywacji, przez które rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy - wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy.

Przy tym ustawa nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji wskazać wypada, iż organ wydając rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. W istocie decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności.

Dokonując kontroli postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organy kryteria i przesłanki, które zdecydowały o stwierdzeniu utraty wartości użytkowej gruntów na działce nr [...], Sąd uznał, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało podjęte bez dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i z naruszeniem przepisów ustawy, a co za tym idzie wydane decyzje są przedwczesne.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w treści art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy, który wprost określa, że decyzja w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 15 ustawy przez utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów rozumie się przez to całkowity zanik albo zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów.

Z decyzji organu I instancji wynika, że stwierdzono utratę wartości użytkowej gruntów na działce o nr geod. [...], jednakże uzasadnienie tej decyzji, nie zawiera żadnych informacji w zakresie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, a co za tym idzie nie ustalono, czy grunty te stały się zbędne całkowicie, częściowo czy też na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej. Również z wniosku P. Z. z dnia [...] grudnia 2021 r. nie wynika, że doszło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie eksploatacji piasku ze żwirem, w sytuacji kiedy termin ważności koncesji na wydobywanie kopaliny został ustalony na [...] listopada 2065 r. (k. 14-14 akt admin.). Nie został zatem wyjaśniony stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, co jest elementem niezbędnym i podstawowym decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, a określonym wprost w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Należy podzielić ustalenia organów obu instancji, że rekultywacja gruntów rolnych jest obowiązkiem wynikającym wprost z art. 20 ust. 1 ustawy i nie zależy od woli właściciela nieruchomości, w tym przypadku skarżącej, a jedynie od woli podmiotu eksploatującego złoże. Powinność ta obciąża osobę która spowodowała zanik albo zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów. Zatem ewentualne spory majątkowe pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie mogą mieć wpływu na decyzję w przedmiocie rekultywacji. Sad jednak nie podziela poglądu, że na przeszkodzie wydaniu decyzji o rekultywacji nie stoi również fakt prowadzenia aktualnie działalności wydobywczej na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem, w sytuacji nie wykazania w jakim stopniu doszło do ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Przypomnieć trzeba, że ustawodawca nakazał planować, projektować i realizować rekultywację na każdym etapie działalności, prowadząc ją w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie lub częściowo, a nawet czasowo do prowadzenia działalności przemysłowej (art. 20 ust. 3 i 4 ustawy). Powyższe uzasadnia wskazanie w sposób jednoznaczny czy grunty te są zbędne całkowicie, a zatem działalność wydobywcza nie będzie prowadzona, czy też częściowo, co uzasadniałoby możliwość zarówno częściowej rekultywacji gruntów oraz częściowego prowadzenia działalności wydobywczej. W przedmiotowej sprawie tego typu ustaleń zabrakło w sprawie.

Wskazać bowiem należy, że powierzchnia gruntów wymagających rekultywacji wynosi 57.089 m2, czyli tyle co całość powierzchni przedmiotowej działki, co może sugerować, że grunt ten w całości stał się zbędny do prowadzenia działalności przemysłowej. Tak to również zostało oznaczone na mapie z zaznaczonymi granicami rekultywacji. Wnioskodawca zaproponował kierunek rekultywacji jako rolny. Z załączonych do akt sprawy opinii sporządzonych przez dwóch uprawnionych geologów w sprawie ustalenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów objętych eksploatacją złoża piasku ze żwirem [...], gmina S. wynika, że ocenę stopnia ograniczenia wartości użytkowej gruntów odniesiono do stanu sprzed rozpoczęcia eksploatacji piasku ze żwirem ze złoża. Na obszarze objętym eksploatacją występują grunty rolne V i VI klasy bonitacyjnej obejmującej gleby brunatne zbudowane z piasków i żwirów o warstwie próchniczej do ok. 30 cm. Jednakże w końcowych częściach tych opinii, jednoznacznie wskazuje się, że w obrębie wyrobiska górniczego [...] po zakończeniu eksploatacji kopalny ze złoża [...]na części działki nr [...] obręb [...] gm. S. zaleca się przeprowadzenie rekultywacji gruntów w kierunku rolnym (k. 2 akt admin.). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że w zawartych opiniach wskazuje się na konieczność przeprowadzenia rekultywacji gruntu w kierunku rolnym, ale po zakończeniu eksploatacji kopaliny ze złoża i to na części działki nr [...]. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono zatem czy doszło w ogóle do zakończenia eksploatacji kopalin i czy nastąpiło do na części czy na całości działki. Decyzja bowiem obejmuje swym zasięgiem całość działki. Okoliczności tych nie zmienia wskazanie w opiniach, że na obszarze zajętym pod odkrywkową kopalnię piasku ze żwirem nastąpi dewastacja gruntów, co zgodnie z definicją ustawową oznacza, że utracą całkowicie swoją wartość użytkową, bowiem zakończenie eksploatacji czy też stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej musi być wprost określony, co wynika z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ponadto organ musi ustalić, że grunty te stały się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej (art. 20 ust. 4 ustawy), czego zabrało w przedmiotowych decyzjach.

Podkreślić przy tym należy, że uzyskanie pozytywnych uzgodnień innych organów, co wynika z art. 22 ust. 2 ustawy nie zwalnia organów wydających decyzję od ustalenia spełnienia wszystkich przesłanek wydania pozytywnej decyzji w sprawie rekultywacji gruntów. W odniesieniu zatem do opinii pozyskanych przez organ w toku niniejszego postępowania wskazać należy, że opinie te wydawane w trybie art. 106 k.p.a., nie są przesądzające dla organu orzekającego. W konsekwencji stwierdzenie utraty wartości użytkowej gruntów oraz obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Proces ten powinien być dodatkowo nakierowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Opinie uzyskane w trybie art. 22 ust. 2 ustawy są wyrazem stanowiska organów, wyrażonego w ramach posiadanych kompetencji, względem planowanego kierunku rekultywacji. Opinie te stanowią jeden z wielu elementów, który powinien być wzięty pod uwagę w toku ustalania kierunków rekultywacji.

Tymczasem organy orzekające w sprawie uczyniły je wyłącznymi podstawami swoich rozstrzygnięć. Pominęły przy tym istotne, z punktu widzenia wydawania decyzji okoliczności dotyczące stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Sąd może jedynie domniemywać, że chodziło o całkowitą zbędność do prowadzenia działalności przemysłowej przedmiotowej działki, ale przeczą temu argumenty podniesione choćby w uzasadnieniu decyzji organu II instancji czy też odpowiedzi na skargę, że nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o rekultywacji fakt prowadzenia działalności wydobywczej. Jeśli zatem działalność taka może być prowadzona, to z decyzji wprost musi wynikać stopień ograniczenia wartości. Ma zatem racje skarżąca, że nie ustalono czy działka nr [...] utraciła wartość użytkową, czy złoże zostało wyeksploatowane, a co za tym idzie czy nadal skarżący prowadzi tam działalność wydobywczą i w jakim zakresie. Mimo, że skarżąca nie może być wnioskodawcą przedmiotowego postępowania z tytułu współwłasności nieruchomości, nie zwalnia to organów od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy pamiętać, że jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę ujawnione okoliczności faktyczne sprawy i jej uwarunkowania prawne Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji o rekultywacji gruntu, a tym samym przedwcześnie organy uznały, że zostały spełnione wszystkie przesłanki. Organy procedowały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a uzasadnienia podjętych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., których zachowanie nabiera szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, z którym mamy do czynienia przy określaniu wartości użytkowej gruntu i kierunku rekultywacji. W szczególności dotyczy to uzasadnienia decyzji organu I instancji, która to w stopniu marginalnym odniosła się do przedmiotu niniejszej sprawy. To w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 4 i art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 18 ustawy poprzez nieustalenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów oraz tego czy doszło do całkowitej, częściowej lub na określony czas zbędności do prowadzenia działalności przemysłowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i zaleceń. Organ przy tym przeanalizuje, czy dodatkowo należy przeprowadzić dodatkowe dowody, w tym ewentualnie uzupełnić wniosek, bądź dokonać oględzin przedmiotowej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty w kwocie 17 zł od pełnomocnictwa, a także wpis od skargi w kwocie 200 zł, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.