Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 353/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 a ust.2, art. 7 ust. 3, art. 1, art. 173
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. [...] ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zaliczenia ulicy [...] do kategorii drogi gminnej, na odcinku od Alei [...] do ulicy [...] wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...], przebiegającej przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2003r podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych.

Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838).

Pismem z dnia 5 stycznia 2016r [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, w części dotyczącej zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od Al. [...] do ulicy [...] wymienionej w załączniku nr 1 pod pozycją 475, w zakresie obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...].

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulicy [...] na wskazanym odcinku , w sytuacji, gdy ulica ta w części objętej zaskarżoną uchwałą przebiega po działce nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Strona skarżąca wskazała, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992r, Nr [...] została oddana spółce w użytkowanie wieczyste, co wynika z wypisu księgi wieczystej o numerze [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy dla [...] w [...].

Skarżąca spółka powołując się na treść art. 7 ust. 2 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podniosła, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Niedopuszczalne jest zatem aby nadawać status drogi gminnej nieruchomości, której właścicielem nie jest gmina, a także nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Taka sytuacja stanowi bowiem zaprzeczenie idei użytkowania wieczystego i w istocie pozbawia użytkownika wieczystego jego praw nakładając jedynie określone obowiązki w tym konieczność uiszczania opłaty związanej z użytkowaniem wieczystym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna uwagi na to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie wywoła oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci "odebrania" - stwierdzenia nieistnienia kategorii drogi publicznej ulicy [...], ponieważ nadanie kategorii drogi publicznej ulicy [...] nastąpiło wcześniejszym aktem Rady Narodowej [...], a w późniejszym czasie nadanie to zostało potwierdzone ustawowo.

Rada Miasta [...] przedstawiła chronologię istotnych wydarzeń prawnych, dotyczących nadania kategorii drogi publicznej ulicy [...], która została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...].

Następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998r ) wszystkie drogi lokalne miejskie oraz gminne stały się drogami gminnymi (art. 103 ust. 2 ustawy: "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi").

W dniu [...] września 2003 r. Rada Miasta [...]podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg na terenie m[...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa ( art. 2a ust 2 w związku z art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych ) w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie powołanego art. 101 ust. 1, co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego. Skarżąca spółka dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Zgodnie z art. 1 przywołanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa).

Należy też zwrócić uwagę na dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie na art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2, dodany do ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega.

W niniejszej sprawie z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą m.in. odpisu księgi wieczystej nr [...] bezspornie wynika, że grunty, po których przebiega ulica [...] obejmują między innymi działkę nr [...] , co do której Miasto [...] nie posiada i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie posiadało prawa własności. Działka oznaczona numerem [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki.

Gmina nie legitymowała się zatem prawem własności działki nr [...] po której droga przebiega, nie dysponuje również decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei z ust. 3 art. 73 ustawy wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takiej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych.

Należy wobec tego zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że w stosunku do działki nr [...] nie podjął działań w celu uzyskania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Okoliczność, że działka nr [...] po której przebiega ulica [...] , nie stanowiła własności gminy, stanowi przeszkodę do zaliczenia tej ulicy do kategorii dróg gminnych.

Nie zmienia tego też fakt, że uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m[...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich.

Samo zaliczenie ulicy [...] do dróg lokalnych miejskich nie przesądza prawa własności do działek, po których ona przebiega.

Niezasadne jest powoływanie się w odpowiedzi na skargę na aspekt historyczny sprawy, w szczególności na uchwałę Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r.

Przede wszystkim należy wskazać, że gdyby zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała miała charakter porządkujący – jak twierdzi pełnomocnik organu, a właściwą w omawianej sprawie byłaby uchwała z dnia [...] maja 1988r, to brak było podstaw prawnych do jej podjęcia i z tej przyczyny byłaby ona nieważna, bo narusza prawo uchwała regulująca materię już uregulowaną. Niemniej jednak uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988r została uchylona w 2004r i na dzień orzekania przez Sąd nie pozostawała w obrocie prawnym. Dlatego nie mogła wywrzeć skutku w postaci zaliczenia ulicy [...] do kategorii drogi gminnej na terenie [...]. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2014r, I OSK 1908/14, który zapadł w identycznym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie Sąd opowiada się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowiący, że "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi", w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratoryjny, dostosowawczy i porządkujący (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 393/06; z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 519/06; z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1155/04 i z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15, niepublikowane, treść (w:) CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przepis art. 103 ust. 2 został zawarty w odrębnym akcie prawnym i służył innym celom niż kategoryzacja dróg w obecnym ujęciu normatywnym. Przepis art. 103 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy kwestii odszkodowawczych w sytuacji uwłaszczenia, do którego dochodzi na podstawie art. 73 ust. 3, i temu celowi służył pierwszy z nich. Natomiast przesłanki z ustawy o drogach publicznych dotyczące zaliczenia do kategorii tych dróg dotyczą innej kwestii materialnoprawnej. W konsekwencji, przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie stanowi materialno-prawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14). Przepis ten nie prowadzi do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1908/14, niepublikowane, treść (w:) CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nabycie własności takiej nieruchomości następuje przecież ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r., dopiero w razie wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona uchwała w części zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ulicy od Al. [...] do ulicy [...] wymienionej w załączniku nr 1 pod pozycją 475, przebiegającej przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] jest sprzeczna z prawem, naruszając przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 2a ust. 2.

Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w tym przepisie, co umożliwia stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.

[pic]