Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 625/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 164 ust. 1 oraz art. 171.
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółki "[...]" w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia świadczeń z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...], nr [...] działając na podstawie art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), odmówił ustalenia świadczeń z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń Spółki Wodno-Ściekowej "J. B.-G." z siedzibą w O. przez K. M.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. M. jest właścicielem położonej w O., gmina W. działki nr 591/1. W oparciu o wyniki czynności przeprowadzonych w terenie w dniu 7 lutego 2012 r. organ ustalił, że działka nr 591/1 jest ogrodzona, niezabudowana, a na jej terenie są składowane materiały budowlane. Strona nie zgłaszała dotychczas zamiaru zabudowy tej działki. Działka nr 591/1 nie jest też podłączona do głównych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych Spółki wybudowanych na stanowiącej drogę działce nr 593, której właścicielem jest Gmina W. Mając na względzie powyższe ustalenia organ pierwszej instancji stwierdził, że K. M. nie odnosi korzyści z działalności Spółki i jej urządzeń, jak również nie zanieczyszcza wód. W ocenie organu Spółka niewłaściwie zinterpretowała art. 171 ustawy Prawo wodne uznając, że uzbrojenie przez Spółkę terenu w sieci główne wodociągowe i kanalizacyjne podwyższa wartość nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wodno-Ściekowej "J. B.-G.", decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że Spółka dokonała nadinterpretacji art. 171 ustawy Prawo wodne przyjmując, iż już sam fakt doprowadzenia w pobliże nieruchomości zbiorczych sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych świadczy o odniesieniu korzyści i uprawnia Spółkę do uzyskania świadczenia.

W ocenie organu odwoławczego przedsiębiorstwo wodno-ściekowe, jakim w świetle art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest Spółka Wodno-Ściekowa "J. B.-G.", prowadząca działalność gospodarczą polegającą na zbiorowym dostarczaniu wody lub odprowadzaniu ścieków dla osób, które nie są członkami Spółki, nie może żądać zwrotu kosztów eksploatacyjnych, kosztów poniesionych lub planowanych wydatków na inwestycje poprzez ustanowienie świadczenia na jej rzecz. Mając na uwadze słuszny interes stron oraz zasadę praworządności, zdaniem Kolegium niedopuszczalnym jest obciążanie osób, które nie są członkami Spółki, z jednej strony opłatami za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, z drugiej zaś świadczeniem na rzecz Spółki z tytułu odnoszenia korzyści z jej urządzeń. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy rozdziału 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulujące zasady ustalania taryf za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, jednoznacznie określają wszystkie koszty składające się na cenę dostarczanej wody lub odprowadzanych ścieków. Koszty te obejmują zarówno poniesione wydatki eksploatacyjne, jak również uwzględniają koszty poniesionych i przyszłych wydatków inwestycyjnych przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, jakim jest Spółka. Zatem w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym stanie faktycznym nie można zastosować art. 171 ustawy – Prawo wodne, ponieważ nie może być mowy o odnoszeniu korzyści z urządzeń Spółki, opłata za dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków powinna rekompensować koszty związane z tą działalnością.

Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji Spółka powołała się na brak zdefiniowania w ustawie pojęcia korzyści, wobec czego pojęcie to zostało zdefiniowane w § 1 ust. 4 uchwały nr 4/2011 Walnego Zgromadzenia Delegatów Spółki z dnia 29 kwietnia 2011 roku, zgodnie z którym przez odnoszenie korzyści rozumie się doprowadzenie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do granic obszaru posiadanych nieruchomości dające możliwość przyłączenia posesji. Stąd Spółka wywiodła, że przez korzyść rozumie się także potencjalny wzrost cen nieruchomości po uzbrojeniu w urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne oraz wskazała, że korzyści w rozumieniu art. 171 ustawy Prawo wodne są podobne do korzyści, o których mowa w przypadku opłat adiacenckich. Jednakże zdaniem organu zdefiniowanie pojęcia "odnoszenia korzyści" w uchwale Walnego Zgromadzenia Delegatów Spółki jest działaniem nieuprawnionym, które godzi w słuszny interes stron i ingeruje w prawa osób trzecich.

Kolegium uznało za niezasadne zarzuty skarżącej co do uchybień w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie ciężar dowodu spoczywa na stronie, która występuje z wnioskiem o ustalenie świadczenia na jej rzecz. Odnosząc się do ewentualnego zanieczyszczenia wód jako podstawy żądania ustanowienia świadczenia organ odwoławczy stwierdził, że będąca wnioskodawcą Spółka nie udokumentowała i nie uprawdopodobniła swojego twierdzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Spółka Wodno-Ściekowa "J. B.-G." z siedzibą w O. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 164 ust. 4 i art. 171 ustawy Prawo wodne przez błędną ich wykładnię oraz art. 2 pkt 4 i art. 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie;

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie odnoszenia korzyści z urządzeń Spółki przez K. M. – właściciela nieruchomości znajdującej się w zasięgu tych urządzeń, a także nieustalenie okoliczności zanieczyszczenia wód oraz niedokonanie ustaleń w zakresie wartości działek znajdujących się w obszarze wybudowanych przez Spółkę urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych, do których właściciele działek mogą się podłączyć, a tym samym dających korzyści przez podniesienie wartości działki.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 164 ust. 2 i 4 ustawy Prawo wodne, skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego przypisującego Spółce status przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego zdefiniowanego w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto zdaniem skarżącej do odnoszenia korzyści, o których mowa w art. 171 ustawy Prawo wodne należy stosować przez analogię zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przepisy o opłatach adiacenckich (art. 144 ustawy).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 164 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145) spółki wodne, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz związki wałowe są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokojenie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Potrzeby te to w szczególności: zapewnienie wody dla ludności, ochrona wód przed zanieczyszczeniem, ochrona przed powodzią, melioracja wodna, prowadzenie racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych, wykorzystywanie wody do celów przeciwpożarowych i utrzymywanie wód. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prowadzona we wskazanym zakresie działalność wymaga posiadania środków finansowych, które w wypadku spółki wodnej pochodzą (pomijając dopuszczalną działalność spółki wodnej) nie tylko z kwot składek członkowskich osób należących do spółki, lecz również ze świadczeń pochodzących od osób niebędących jej członkami.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w przypadku, gdy osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa wyżej, ustala, w drodze decyzji, starosta.

Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca wyposażył spółki wodne w prawo żądania obciążenia świadczeniami związanymi z przedmiotem działalności tych spółek nie tylko ich członków, lecz również innych osób, przy zachowaniu ustawowych przesłanek. W stosunku do osób niebędących członkami spółki przesłankami określonymi w art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne są "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki" lub "przyczynianie się do zanieczyszczenia wody". Wykazanie, że po stronie podmiotu niebędącego członkiem spółki wodnej zostały spełnione powyższe przesłanki obliguje właściwego starostę do obciążenia tego podmiotu świadczeniem na rzecz spółki wodnej.

Wobec braku w prawie wodnym definicji pojęcia "korzyści", którym posługuje się przepis art. 171 ust. 1, a także inne przepisy ustawy (np. art. 64 ust. 1a, art. 68 ust. 1, art. 77), należy odnieść się do instytucji prawa cywilnego, jaką jest bezpodstawne wzbogacenie (por. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, str. 421). Zgodnie z art. 405 kodeksu cywilnego, kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Chodzi zatem o korzyść uzyskaną bez podstawy prawnej jakiegokolwiek rodzaju, przy czym korzyść musi mieć wartość majątkową. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia obciąża wzbogaconego niezależnie od tego, w wyniku jakiego zdarzenia uzyskał korzyść majątkową. Może to nastąpić na skutek działania wzbogaconego, jak i nawet wbrew jego woli, z jego dobrą lub złą wiarą. Może być także rezultatem czynności zubożonego, osób trzecich, a nawet sił przyrody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2005 r., I CK 220/05, LEX nr 172188).

Bezpodstawne wzbogacenie w przypadku określonym w art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne występuje po stronie osoby trzeciej, która bez stosownej podstawy prawnej odnosi korzyści z urządzeń spółki wodnej, a więc w istocie z działań spółki polegających na wybudowaniu czy utrzymywaniu tych urządzeń.

Jednakże w świetle wyników poddanego sądowej kontroli postępowania administracyjnego, ostatnio opisana sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Właściciel działki nr 591/1 nie korzysta bowiem z należących do Spółki urządzeń usytuowanych na stanowiącej drogę działce nr 593, a tym samym nie odnosi korzyści, o których mowa w art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W świetle tego przepisu przewidziany w nim obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej ciąży bowiem na osobie, która faktycznie korzysta z urządzeń spółki i z tego tytułu odnosi bez podstawy prawnej korzyść lub faktycznie przyczynia się do zanieczyszczenia wody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 498/07, LEX nr 493213, w którym Sąd podkreślił, że nawet fakt bycia właścicielem urządzeń infrastruktury wodnej nie rodzi sam przez się obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej w oparciu o art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne, gdyż obowiązek ten łączy się dopiero z korzystaniem z urządzeń spółki).

Nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżącej, według której pojęcie korzyści w rozumieniu art. 171 ust. 1 ustawy obejmuje także potencjalny wzrost wartości nieruchomości wskutek doprowadzenia sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do granic obszaru nieruchomości, dającego możliwość przyłączenia do sieci. Przepis art. 171 ustawy Prawo wodne nie stanowi bowiem podstawy do ustalenia na rzecz spółki wodnej opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla tego celu przewidziana jest w obowiązujących przepisach prawa instytucja opłat adiacenckich, które ustala się jednak w innym trybie i na rzecz innego podmiotu.

Jak wynika z przepisów art. 144, 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, których ustalenie w drodze decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Zatem, jak trafnie w tym zakresie podnosiła skarżąca, każda możliwość techniczna korzystania z dobrodziejstwa nowej infrastruktury technicznej, niezależnie od okoliczności czy właściciel nieruchomości z tego dobrodziejstwa korzysta, daje w świetle przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślić jednak jeszcze raz należy, że opłata adiacencka jest ustalana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie stanowiła podstawy kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji i nie znajduje w tej sprawie zastosowania, a nadto, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej ustala się na rzecz gminy, a nie na rzecz spółki wodnej.

Zdaniem Sądu nie jest też możliwe stosowanie wymienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do sytuacji określonej w art. 171 ustawy Prawo wodne w drodze analogii. Ostatnio wymieniony przepis w ust. 1 mówi bowiem o "odnoszeniu korzyści", a więc o faktycznych, konkretnych korzyściach, które są "odnoszone", a zatem uzyskiwane na bieżąco, a nie "odniesionych", np. na skutek wzrostu wartości nieruchomości, jak również nie "możliwych do odniesienia", w związku z potencjalną możliwością korzystania z urządzeń spółki wodnej.

Na gruncie art. 171 ustawy Prawo wodne nie można więc mówić o korzyściach potencjalnych, jak ma to miejsce w przypadku opłat adiacenckich uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale o faktycznych korzyściach odnoszonych przez konkretnych właścicieli nieruchomości. Stanowiący podstawę do ustalenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej wzrost wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem możliwości technicznej korzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, nie jest korzyścią odnoszoną w rozumieniu art. 171 ustawy Prawo wodne.

Należało też podzielić wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że Walne Zgromadzenie Delegatów Spółki Wodno-Ściekowej "J. B.-G." nie było uprawnione do definiowania ustawowego pojęcia korzystania z urządzeń spółki wodnej ze skutkami dla osób niebędących członkami Spółki, do których odnosi się art. 171 Prawa wodnego.

Ponadto przyjęty za podstawę wyliczenia żądanych przez Spółkę świadczeń § 3 uchwały nr 4/2011 Walnego Zgromadzenia Delegatów Spółki z dnia 29 kwietnia 2011 r. dotyczy członków spółki "nowoprzystępujących lub kontynuujących". Nie może więc być zastosowany wobec K. M., skoro bezspornym jest, że nie należy on do osób wymienionych w tym paragrafie uchwały. W samym wniosku Spółki wskazano, że K. M. nie jest jej członkiem i ta okoliczność stanowiła podstawę do wystąpienia z wnioskiem opartym na normie art. 171 ustawy Prawo wodne, odnoszącym się do osób niebędących członkami spółki wodnej.

Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 171 ust. 2 tej ustawy podstawą określenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz spółki wodnej jest ustalenie, że dany podmiot odnosi korzyści z urządzeń spółki, a zatem następuje to z uwzględnieniem charakteru i usytuowania urządzeń spółki i osiągania rzeczywistych korzyści z tych urządzeń. Przykładem urządzeń, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści niezależnie od swojej woli lub własnego działania są sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które spółka w myśl art. 77 ustawy utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością.

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że nieruchomość stanowiąca własność K. M. nie jest podłączona do nowo wybudowanej przez Spółkę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, która nie jest nadto usytuowana na nieruchomości uczestnika, lecz na działce sąsiedniej stanowiącej własność Gminy. Wobec tego, że uczestnik nie korzysta z wymienionych urządzeń i mając na uwadze ich charakter K. M. nie odnosi z tytułu ich wybudowania żadnych korzyści, o których mowa w art. 171 ust. 1 ustawy.

W tej sytuacji nie zachodziły podstawy do ustalania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wartości działek znajdujących się w obszarze wybudowanych przez Spółkę głównych urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych, a zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego był chybiony.

Wskazać równocześnie należy, że w skierowanym do Starosty wniosku o ustalenie świadczeń na rzecz Spółki Wodno-Ściekowej "J. B.-G." z siedzibą w O. skarżąca powołała się wyłącznie na fakt odnoszenia przez właściciela działki nr 591/1 korzyści z urządzeń Spółki, nie wskazując na ewentualne wypełnienie przesłanki zanieczyszczania wód. Ponadto w toku czynności przeprowadzonych na gruncie w dniu 7 lutego 2012 r. z udziałem osoby reprezentującej Spółkę (wykaz osób biorących udział w czynności k. 23 akt adm.) nie wskazano na jakiekolwiek, w tym związane z ustalonym w sprawie faktem składowania na działce nr 591/1 materiałów budowlanych, okoliczności, w świetle których można by uznać za prawdopodobne spełnienie powyższej przesłanki. Trzeba zaś jednocześnie podkreślić, że przewidziane w art. 171 ust. 2 ustawy Prawo wodne postępowanie w przedmiocie ustalenia świadczeń na rzecz spółki wodnej może być prowadzone na wniosek lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). W sytuacji zaś, gdy postępowanie prowadzone jest na wniosek spółki wodnej, a więc w jej interesie, nie można przyjąć, iż ciężar udowodnienia faktów, z których wynikałyby uprawnienia strony do ustalenia na jej rzecz określonych świadczeń spoczywa na prowadzącym postępowanie organie administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r., IV SA/Wa 1966/05, LEX nr 886035 oraz przywołany w uzasadnieniu tego wyroku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998, I SA/Kr 1605/96, LEX nr 33414).

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi na zasługują na uwzględnienie, a kwestionowane decyzje odmawiające ustalenia świadczeń na rzecz skarżącej Spółki od K. M. nie są dotknięte naruszeniami, o których mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Z tych przyczyn i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.