Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 663/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015r. sprawy ze skargi Z. K., S. R. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej - SKO), z dnia [...] r., nr [...]. Wskazaną decyzją uchylono w całości decyzję Starosty Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania nieodpłatnie na własność nieruchomości gruntowej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzająca je decyzja pierwszoinstancyjna kształtuje się następująco.

Wnioskiem z dnia 19 listopada 2007 r. Z. K. i S. K. (obecnie R.) wystąpili do Starosty Z. o nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu nr 31/4 o powierzchni 0,10ha położonej w obrębie S., gmina Ś., na której znajdują się zabudowania stanowiące własność wnioskodawców. Starosta Z. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53) oraz art. 94 ustawy z dnia 13 października 1989 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) orzekł o odmowie przekazania nieodpłatnie na własność wnioskodawcom Z. K. i S. K. przedmiotowej nieruchomości. Na uzasadnienie decyzji po opisaniu istniejącego stanu faktycznego wskazano, że nie można dokonać zwrotu działki, na której brak jest budynków celem ich racjonalnego wykorzystania. Analogiczne uzasadnienie i podstawę prawną Starosta Z. przyjął w decyzji z dnia [...] r., nr [...] odmawiającej innym wnioskodawcom T. K. i S. K.(2) przyznania własności działki nr 31/4.

Na skutek odwołania od decyzji z dnia [...] r., nr [...] SKO w L. decyzją z dnia [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Treść decyzji kasacyjnej uzasadniono uchybieniami o charakterze procesowym związanymi z brakami formalnymi wniosku. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji zostało zwieńczone decyzją z dnia [...] r., którą orzeczono o przekazaniu na własność T. i S. K.(2) w udziale 1/2 oraz Z. K. i S. R. w udziale 1/2 działkę gruntu oznaczoną nr 31/4 o powierzchni 0,10ha położoną w obrębie S., gmina Ś., na której znajdują się zabudowania stanowiące własność wnioskodawców. Złożony środek odwoławczy przez Z. K. spowodował wydanie przez SKO w L. w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organ II instancji za sprzeczne z prawem uznał przyznanie własności nieruchomości w udziałach w sytuacji gdy wnioskodawcy wywodzili swoje uprawnienia z posiadania prawa własności różnych nieruchomości budynkowych.

Przed kolejnym rozpoznaniem sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Ś. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 31/4 położonej we wsi S.. W tak kształtującym się stanie prawnym Starosta Z. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o przekazaniu na własność T. K. i S. K.(2) działki gruntu nr 31/5 o powierzchni 0,0413ha położonej w obrębie S., gmina Ś., na której znajdują się zabudowania stanowiące własność wnioskodawców. Z kolei w dniu [...] r. ten sam organ decyzją nr [...] orzekł o przekazaniu na własność Z. K. i S. R. działki gruntu nr 31/6 o powierzchni 0,0551ha położonej w obrębie S., gmina Ś., na której znajdują się zabudowania stanowiące własność wnioskodawców.

W dniu 30 października 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek pełnomocnika R. W., Z. K. i S. R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. Na uzasadnienie wniosku podano, że pełnomocnik wnioskodawców przeglądając w dniu 24 października 2012 r. akta administracyjne stwierdził wydanie przedmiotowej decyzji, zaś nie brali w nim udziału jego mocodawcy, natomiast odnośnie przedmiotowej działki od kilku lat toczy się spór co do jej własności.

Jak wynika z akt administracyjnych Starosta Z. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 149 § 3 w zw. z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej – k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przyczyną negatywnego dla wnioskodawców odniesienia się do wniosku było uchybienie terminu do złożenia wniosku wynikającego z art. 148 k.p.a.

Kolejnym wnioskiem opatrzonym datą 8 czerwca 2014 r. pełnomocnik R. W., Z. K. i S. R. po raz wtóry wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. Tym razem jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano ujawnienie po wydaniu decyzji nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które mają wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wniosku opisano brak śladów istnienia budynku stodoły na przedmiotowej nieruchomości ujawniony w trakcie robót ziemnych, zaś istnienie tego budynku stanowiło podstawę do wydania decyzji.

Po wezwaniu do usunięcia uchybień formalnych wniosku związanych z brakiem pełnomocnictwa, Starosta Z. w dniu 11 sierpnia 2014 r. skierował do wnioskodawców zawiadomienie, w którym wskazując na art. 61 § 1 i § 4 w związku z art. 145 § 5 k.p.a. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...]. W toku uruchomionego wskazanym zawiadomieniem postępowania przeprowadzono w dniu 29 października 2012 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, co udokumentowano stosownym protokołem, a także prowadzono dodatkowe czynności jak np. występowano do innych organów z żądaniem udostepnienia dokumentów. Ponadto w dniu 17 listopada 2014 r. ponownie przeprowadzono oględziny. Po wydaniu w dniu [...] r. postanowienia dotyczącego wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., w dniu [...] r. wydano postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którym formalnie wznowiono postępowanie w sprawie. Po przeprowadzeniu w dniu 4 lutego 2015 r. kolejnych już oględzin nieruchomości, w dniu 4 marca 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Merytoryczne rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym przybrało formę decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., nr [...], którą wskazując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność T. K. i S. K.(2) nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 31/5, położona w obrębie S., gmina Ś.. W motywach rozstrzygnięcia przywołano stan faktyczny towarzyszący wydaniu ostatecznej decyzji dotyczącej przyznania na własność przedmiotowej nieruchomości oraz jej podstawę prawną w postaci art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym który stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Starosta Z. zauważył, że inicjatorzy postępowania nadzwyczajnego twierdzą, że na działce nr 31/5 nigdy nie znajdowały się zabudowania stodoły lecz wyłącznie budynek obory, posiadający fundamenty wraz z przyległą do niego szopą drewnianą bez fundamentów. Okoliczność tą podnoszono w trakcie oględzin w dniach 29 października 2014 r., 17 listopada 2014 r. oraz 4 lutego 2015 r., a także w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 4 marca 2015 r. Ocenę stanu faktycznego przeprowadzono w oparciu o akt nadania nr [...] z dnia [...] r., orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa, wniosku o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej (rolnej) na ziemiach odzyskanych nr [...] z dnia [...] r. oraz dokumentację fotograficzną. Wskazane dokumenty pozwoliły organowi na ustalenie, że w skład zabudowań gospodarstwa rolnego stanowiącego własność D. K., który następnie aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 15 września 1986 r. przeniósł własność zabudowań mieszkalno-gospodarczych na rzecz T. i S. K.(2) wchodziły: dom mieszkalny z szopą, stodoła wraz z oborą. Na fotografiach z 1958 r. oraz 1988 r. widnieje budynek obory oraz przylegający do niego budynek stodoły. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 13 kwietnia 1988 r. T. i S. K.(2) przekazali na rzecz Z. K. i S. R. oborę, pozostawiając sobie pozostałe zabudowania.

Organ w treści decyzji w oparciu o posiadane dokumenty jako jednoznaczne uznał, że na działce nr 31/4 (obecnie nr 31/5 i nr 31/6) znajdowały się zarówno zabudowania obory jak i stodoły, zatem podział działki nr 31/4 zgodnie z położeniem budynków stanowiących odrębne przedmioty własności był w pełni uzasadniony.

Odnosząc się natomiast do aktualnego stanu nieruchomości zauważono, iż na działce nr 31/5 nie znajdują się obecnie zabudowania stodoły. Posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych organ uznał jednak, że nie ma podstaw do zawężającej wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki lub w dniu orzekania. W jego ocenie odrębna własność budynków oznacza, że tak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Za bez znaczenia uznano stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocenę, czy zabudowania te nadają się do użytku, ponieważ właściciel takich zabudowań może podjąć starania w celu ich odbudowania.

W dalszych rozważaniach organ I instancji odnośnie odrębnej własności budynku przyjął, że jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Wychodząc z treści art. 6 opisanej wyżej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., gdzie przyznano roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, bo tylko w tej sytuacji powstać mogło po stronie właścicieli roszczenie określone w art. 6 ustawy, za istotne dla sprawy uznano czy substrat tej odrębnej własności istniał w dniu 1 stycznia 1989 r. Zdaniem Starosty Z. istnienie przedmiotowych budynków w dniu wejścia w życie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. oznaczało powstanie po stronie ich ówczesnych właścicieli (i co za tym idzie ich następców prawnych) uprawnienia do żądania nieodpłatnego przeniesienia własności gruntu na którym budynki te zostały wzniesione i to niezależnie od dalszych faktycznych losów tych budynków, w tym na przykład ich rozbiórki.

W dalszej kolejności organ administracyjny odwołał się do dowodów z zeznań stron postępowania potwierdzających istnienie obiektu budowlanego na przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1989 r. i rozebrania go w okresie późniejszym. Istnienie budynku stodoły potwierdzała też w ocenie organu dokumentacja fotograficzna. W takich okolicznościach obecny stan techniczny zabudowań, a nawet ich brak nie stanowi zdaniem organu przeszkody w ubieganiu się o nieodpłatne przeniesienie własności gruntu na którym budynki te zostały wzniesione o ile zabudowania te istniały w dacie 1 stycznia 1989 r., zatem organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji.

Działając przez pełnomocnika R. W., Z. K. oraz S. R. złożyli odwołanie od wyżej opisanej decyzji zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę jej wydania polegający na wadliwym przyjęciu i uznaniu, iż na przedmiotowej działce znajdowały się zabudowania należące do S. i T. K. w postaci stodoły. Zdaniem odwołujących się na nieruchomości, której dotyczy decyzja nigdy nie znajdowały się żadne zabudowania związane trwale z gruntem, posiadające fundamenty, a wszystkie zabudowania znajdowały się na działce numer 31/6 i brak było podstaw do podziału tej działki i przyznawania osobnych części S. i T. K. oraz Z. K. i S. R.. W ich ocenie organ wadliwie uznał, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. na działce tej istniały jakiekolwiek pozostałości rzekomego budynku stodoły. Wskazując na materiał dowodowy w postaci dokumentów, map terenu oraz zeznań świadków złożonych w toku rozprawy administracyjnej autor odwołania wskazał, że na przedmiotowej działce, poza zabudowaniami obory (której pozostałości w postaci fundamentów ujawniono w toku oględzin nieruchomości) nigdy nie istniał żaden budynek opisywany przez S. i T. K. jako "stodoła". Twierdzenia odwołania zostały szeroko opisane i uzasadnione w odwołaniu, a nawet przedłożono załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej na potwierdzenie stanowiska.

Pismem opatrzonym datą 6 lipca 2015 r. pełnomocnik odwołujących się wystąpił do SKO w L., ponawiając zwarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której zostanie przedłożony oryginał mapy zasadniczej, co ma wykazać zmiany na nieruchomości na przestrzeni lat.

W dniu [...] r. SKO w L. wydało decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania R. W., Z. K. i S. R. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono w całości zaskarżoną decyzję i przekazano sprawą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po szczegółowym opisaniu dotychczasowego postępowania oraz scharakteryzowaniu istotnych elementów rozstrzygnięć zapadłych zarówno w trybie zwykłym jak też nadzwyczajnym oraz przedstawieniu żądań i argumentacji odwołania, organ odwoławczy dokonał analizy wskazanej przez wnioskodawców przesłanki wznowienia postępowania oraz opisał prawidłowy tryb postępowania nadzwyczajnego. W szczególności zwrócono uwagę na formę postanowienia jako właściwą dla formalnego wznowienia postępowania, przy czym zauważono skierowane w tym zakresie do stron postępowania zawiadomienie, oraz błędną podstawę prawną wydanego później postanowienia. Szersze rozważania zamieszczone w uzasadnieniu decyzji dotyczyły ustalenia i udokumentowania daty ujawnienia okoliczności podawanej jako ,,podstawę wznowieniową". W tym zakresie wykazano brak dostatecznego rozważenia tej kwestii przez organ I instancji, co poczytane zostało jako uchybienie przepisom procedury administracyjnej.

Następnie SKO w L. zwróciło uwagę na konieczność legitymowania się przez inicjatora postępowania w trybie nadzwyczajnym atrybutem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Za mankament postępowania pierwszoinstancyjnego uznano niepoprzedzenie wszczęcia postępowania wznowieniowego rozważeniami czy wnioskodawcy, tj. Z. K. i S. R., posiadają w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu, skierowaną do T. i S. K., interes prawny skoro ich roszczenie wynikające z art. 6 cyt. ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. zostało zaspokojone w związku z przekazaniem im jako właścicielom obory na własność gruntów działki nr 31/6 decyzją tego organu z dnia [...] r., czego nie kwestionowali i nie kwestionują obecnie. Okoliczność ta uznana została za istotną, ponieważ art. 6 ustawy przyznaje roszczenie wyłącznie właścicielowi budynków bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej uprzednio w skład gospodarstwa przekazanego Państwu. Inicjatorzy postępowania w trybie nadzwyczajnym twierdzą, że skoro na działce nr 31/6 nie znajdowały się w ich ocenie "żadne zabudowania", w tym stodoła wskazywana przez S. i T. K. - to "uznać zatem trzeba, iż działka w całości winna przypaść na własność Z. i S. R. w kształcie przed jej podziałem, tj. w granicach wcześniej istniejącej działki nr 31/4". SKO stanęło na stanowisku, że art. 6. ustawy nakłada na starostę obowiązek przeniesienia własności wyłącznie takiej powierzchni gruntu (działki), która jest niezbędna do korzystania z budynków, a nie całej działki ewidencyjnej (w przypadku działki zabudowanej oborą - przekazano na rzecz Z. K. i S. R. powierzchnię 0,0551 ha).

Następnie organ II instancji zauważył, że wniosek o wznowienie postępowania złożył również R. W., natomiast organ I instancji przed wszczęciem postępowania nie wezwał tej osoby do wykazania jaki ma interes prawny w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika wyłącznie, iż R. W. jest sąsiadem S. i T. K., a w treści wniosku określony został przez pełnomocnika jako świadek. Mimo to organ I instancji w tej kwestii nie poczynił stosownych rozważań. Według SKO Starosta Z. nie rozpoznał tego zagadnienia i nie brał pod uwagę faktu, że zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. brak przymiotu strony winien skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z kolei do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może wystąpić m.in. w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie i gdy wniosek taki nie pochodzi od strony. Zaś odmowa wznowienia postępowania z wniosku złożonego przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z wyżej wskazaną decyzją Z. K., S. R. i R. W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wywiedli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Czyniąc zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 ust 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niepoinformowanie strony o zamiarze wydania decyzji w sprawie złożono wniosek procesowy o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Na uzasadnienie żądań i zarzutów skargi podano, że strony postępowania pozbawione zostały w wyniku działania organu orzekającego w II instancji możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wskazano, że organ II instancji nie zakreślił stronom terminu, o którym mowa w art. 10 k.p.a. na wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a za realizację tego obowiązku nie można zdaniem skarżących uznać postanowienia z dnia [...] r. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania. Dodatkowo organ II Instancji zobowiązany był przed wydaniem decyzji zawiadomić strony i pełnomocnika o zamiarze jej wydania. Zaniechanie wskazanych działań zostało w motywach skargi zakwalifikowane jako uniemożliwienie stronie czynnego wzięcia udziału w postępowaniu. Jak wskazano ,,skarżący zostali pozbawieni możliwości składania wniosków dowodowych w sprawie, do czego mieli prawo na mocy wskazanego wyżej przepisu. Organ zaniechał powiadomienia wnioskodawcy o konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego i tym samym pozbawił go szansy obrony swoich interesów, czym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu".

Dalej autor skargi podał, że skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, natomiast organ II instancji nie wydał w tym zakresie żadnych postanowień dowodowych, uniemożliwiając skarżącym jakąkolwiek reakcję. Konieczność umożliwienia stronie końcowego wypowiedzenia się w sprawie i zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym poparto poglądami doktryny, czyniąc z zaniechania przez organ właściwych działań w tym zakresie zarzut doprowadzenia do zaistnienia kwalifikowanej wady procesowej skutkującej wadliwością decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podał, że wbrew zarzutom skargi, z akt sprawy bezspornie wynika, iż w toku wznowionego przez organ postępowania strony i ich pełnomocnik mieli zapewniony udział w postępowaniu, czego wyrazem jest ich uczestnictwo w oględzinach nieruchomości i rozprawach administracyjnych. W toku postępowania pełnomocnik stron przedkładał przed organem I instancji istotne, jego zdaniem, dowody oraz zgłaszał żądania, zatem zarzuty skargi odnoszące się do tych kwestii, są nieuzasadnione.

Odnośnie zarzutów dotyczących postępowania prowadzonego przez organ II instancji SKO podało, że nie prowadziło postępowania dowodowego, a podjęte rozstrzygnięcie oparte zostało o materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę Z.. Zatem nie zachodziła konieczność zakreślenia wnioskodawcy terminu, wymaganego przepisem art. 10 k.p.a., do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Odwołując się do orzecznictwa organ podkreślił, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy spoczywa na stronie stawiającej w tym względzie zarzut, zaś skarżący nie wskazali w skardze żadnych konkretnych czynności, których mogliby dokonać przed organami administracji, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

Na koniec odnośnie zarzutu pominięcia wniosku o przeprowadzenie rozprawy, SKO podało, że w toku postępowania odwoławczego uznano, iż taka rozprawa nie przyspieszy, ani też nie uprości postępowania, co wypełniłoby dyspozycję art. 88 § 1 k.p.a. Nadto Kolegium stwierdziło istnienie wad proceduralnych powstałych w toku postępowania prowadzonego przez Starostę Z., do czego odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja SKO w L. z dnia [...] r., nr [...] mocą której uchylono decyzję Starosty Z. z dnia [...] r., nr [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż decyzja SKO w L. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Regułą jest bowiem, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 k.p.a.. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a..

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519).

Z powiedzianego wyżej wynika, że w sprawach, w których organ I instancji, nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W takiej sytuacji nie może znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednakże zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że postępowanie Starosty Z. zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konwalidowanie tych błędów na poziomie organu II instancji spowodowałby pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Zakres koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przekracza zaś granice określone w art. 136 k.p.a.

Aby jednak wykazać jakiego rodzaju uchybienia nastąpiły na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, które zresztą nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, nie można z pola widzenia tracić charakteru samego postępowania. Otóż mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym precyzyjnie uregulowanym przez ustawodawcę w art. 145 - 152 k.p.a. Zawarte we wskazanych przepisach unormowania jasno wskazują samą formę wznowienia postępowania, przesłanki dające możliwość skutecznego inicjowania przedmiotowego trybu oraz pośrednio podmioty uprawnione do występowania z wnioskiem o jego wdrożenie. Zasadnie organ II instancji wyróżnia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dwie fazy postępowania wznowieniowego wstępną i merytoryczną. W myśl art. 147 k.p.a. organ samodzielnie jest władny wszcząć postępowanie lecz inicjatywę w tym zakresie może przejawiać także strona postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania wyartykułowane zostały w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., natomiast sama forma wszczęcia postępowania wynika z art. 149 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze uwagi o charakterze ogólnym dotyczące przesłanek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz specyfikę postępowania wznowieniowego należy przenieść je na grunt niniejszej sprawy. Inicjatorami postępowania nadzwyczajnego wskazanymi w treści wniosku z dnia 8 czerwca 2014 r. byli R. W., Z. K. i S. R. reprezentowani przez pełnomocnika. Z treści art. 147 k.p.a. wynika, że postępowanie, (oczywiście poza wszczęciem postępowania z urzędu) organ wszczyna na wniosek strony. Z akt administracyjnych żadną miarą nie wynika jaką formalnie rolę należy przypisać jednemu z wnioskodawców R. W.. Co prawda mniemać można, że zamieszkuje on w pobliżu przedmiotowej nieruchomości czy też wskazywany jest jako świadek. Na etapie poprzedzającym decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. w żaden sposób nie potwierdzono okoliczności uzasadniających jego udział w sprawie jako strony postępowania. Zadaniem organu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym, a w postępowaniu nadzwyczajnym w szczególności, jest zweryfikowanie posiadania przymiotu strony przez inicjatora postępowania na zasadach wynikających z art. 28 k.p.a. Z przepisów procedury administracyjnej dotyczących wznowienia postępowania wynika przecież, że poza organem tylko strona jest władna uruchomić procedurę umożliwiającą weryfikację ostatecznej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym i wywołującej określone skutki prawne.

Pozostając w kręgu przepisów procesowych podkreślić trzeba, że okoliczność na jaką powołują się wnioskodawcy, a mianowicie ujawnienie nowej okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji nieznanej organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) daje podstawy do wszczęcia postępowania przy zachowaniu reguł zawartych w art. 148 § 1 k.p.a. Ujawnienie nowej okoliczności rodzi bowiem ewentualność w postaci wznowienia postępowania o ile wniosek w tym względzie zostanie złożony w terminie jednego miesiąca od jej ujawnienia. Starosta Z. natomiast reguł tych w żaden sposób nie brał pod uwagę. Nie wykazano przecież czy wniosek złożyły strony postępowania i czy dochowany został termin jego złożenia.

Dotychczas powiedziane ewidentnie przesądza o poważnych mankamentach w pierwszej fazie, (tzw. wstępnej), postępowania wznowieniowego. Przyjdzie również wskazać na kolejne uchybienie wstępnego stadium postępowania, które nawet samodzielnie wpływa na legalność całego postępowania i wydanych w jego toku rozstrzygnięć. Lektura akt administracyjnych dowodzi, że następstwem wniosku o wznowienie postępowania było zawiadomienie z dnia 11 sierpnia 2014 r., którym organ poinformował o wszczęciu postępowania. Następnie Starosta Z. podjął szereg czynności służących wyjaśnieniu sprawy w tym dokonywał oględzin nieruchomości, a nawet pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. poinformował o wyznaczeniu terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Z toku tego postępowania wynika więc, że już w dacie 8 grudnia 2014 r. organ zbadał sprawę i wyraził tzw. ,,gotowość decyzyjną". Zapewne dostrzegając w swoim postępowaniu uchybienie polegające na naruszeniu art. 149 § 1 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, dopiero w dniu 19 stycznia 2015 r. wydane zostało postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania. Z takiej chronologii zdarzeń wynika, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził fazę wstępną postępowania wznowieniowego. Przystępując do dokonywania czynności związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego m.in. prowadząc oględziny nie zweryfikowano przesłanek formalnych decydujących wprost o przyznaniu wnioskodawcom przymiotu strony i dochowaniu terminu do złożenia wniosku. Gdyby nawet uznać, że stosowne postanowienie zostało jednak wydane należy zwrócić uwagę, że cały materiał dowodowy został zebrany niejako poza postępowaniem, bo po skierowaniu do wnioskodawców zawiadomienia, gdy formy takiej ustawodawca nie przewidział w tego typu postępowaniu.

Wskazując na wyżej powiedziane Sąd w składzie orzekającym podzielił zasadność stanowiska SKO w L. zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że wydana w toku postępowania decyzja Starosty Z. nie może się ostać w obrocie prawnym. Skoro bowiem wstępna faza postępowania wznowieniowego obarczona jest istotnymi naruszeniami przepisów procedury administracyjnej musi być ono powtórzone w sposób niewadliwy. SKO nie mogło przecież wyeliminować błędów dotyczących okoliczności, formy i zweryfikowania przesłanek samego wszczęcia postępowania na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji przy pomocy jedynego dostępnego środka przewidzianego w art. 136 k.p.a. Dodatkowo podkreślić trzeba, że podjęcie takiej próby byłoby sprzeczne z procedurą administracyjną, gdyż mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc do oceny skuteczności zarzutów skargi Sąd stanął na stanowisku, że pozostają one bez wpływu na kwestionowaną decyzję. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że SKO w L., zasadnie w ocenie Sądu w składzie orzekającym, wskazało na istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, którego skutkiem była konieczność uchylenia decyzji Starosty Z. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak oceny czy wnioskodawcy korzystają z uprawnień strony oraz nierozważenie dochowania terminu złożenia wniosku z jednoczesnym niewyjaśnieniem okoliczności ujawnienia nowego faktu w sprawie przekreślają legalność postępowania i wydanego w jego toku rozstrzygnięcia. Faktycznie organ II instancji nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Poza materiałem dowodowym zebranym przez organ I instancji SKO nie dysponowało jednak żadnymi innymi dokumentami, stąd też strony nie doznały z tej przyczyny uszczerbku w swoich uprawnieniach, który wprost pozwalałby na uznanie, że miało miejsce pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Sami skarżący nie wiążą zresztą z zarzutem dotyczącym art. 10 k.p.a. uniemożliwienia konkretnej czynności, co zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym jest warunkiem skuteczności tego zarzutu. Dość w tym miejscu przywołać wyrok WSA W Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 534/13), gdzie wskazano, że ,,Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." - LEX nr 1361785.

Skarżący sygnalizują także nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej, o co wnioskowano pismem z dnia 6 lipca 2015 r., a więc już po złożeniu odwołania. W ocenie Sądu również i ten zarzut nie może osiągnąć zamierzonego rezultatu. Celem wniosku dowodowego było wykazanie okoliczności ściśle związanej z materialnoprawnym aspektem sprawy. Rozprawa administracyjna miała być przeprowadzono na okoliczność wykazania w oparciu o mapę zasadniczą z 1981 r. istnienia lub nieistnienia na przedmiotowej nieruchomości konkretnych nieruchomości budynkowych. Organ odwoławczy stwierdzając wady procesowe postępowania nie przeprowadził żądanego dowodu, gdyż w istocie rozstrzygnięcie SKO posiadało proceduralny charakter. Przeprowadzenie rozprawy w takich okolicznościach nie mogło więc służyć wydaniu decyzji merytorycznej, a z całą pewnością miałoby wpływ na przestrzeganie zasady szybkości postępowania. Ponadto złożenie wniosku dowodowego organowi odwoławczemu w trybie art. 136 k.p.a. nie decyduje o tym, że organ musi dodatkowe postępowanie dowodowe przeprowadzić. Organ administracyjny bez względu na to czy jest to organ I czy II instancji działa w ramach swobodnej oceny dowodów i to od jego uznania zależy, czy przyjmie, że dany dowód przyczyni się do załatwienia sprawy i czy jego przeprowadzenie wiąże się z powzięciem istotnych dla sprawy informacji. Niejednokrotnie przecież organy odmawiają prowadzenia dowodów z góry nakierowanych na długotrwałe prowadzenie postępowania czy służących innym niezwiązanym z postępowaniem celom.

Niejako na marginesie przypomnieć można, że uchylenie decyzji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia na nowo otwiera stronom możliwość przedstawienia swoich racji i żądań przy uwzględnieniu pełnego spektrum dowodowego. Wyjaśnić jednocześnie należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13, LEX nr 1498377). Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja SKO w L. z dnia [...] r. wydana została więc zgodnie z prawem, co skutkować musiało oddaleniem wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.