Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 773/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 559/16 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2015 r. znak: [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz P.M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 559/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2015 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewody [..] Nr [..] z dnia [..] grudnia 2014 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] lipca 2015 r., nieruchomość położona w gminie [..], obrębie [..], oznaczona jako działki: nr [..] o pow. 0,2452 ha i nr [..] o pow. 0,1910 ha, objęta została zezwoleniem na budowę odcinka drogi ekspresowej [..] oraz budowę nowego odcinka drogi nr [..] klasy GP na odcinku [..].

Wobec powyższego decyzją z dnia [..] października 2015 r., znak: [..] Wojewoda [..] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [..] zł na rzecz P.M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji P.M. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zarzucając zaniżenie wartości nieruchomości, a w szczególności wartości gruntu działki nr [..]. W odwołaniu wskazano, iż rzeczoznawca majątkowy pominęła w swojej opinii zarówno aktualny, jak również planowany sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony, z uwagi na dogodną lokalizację i sąsiedztwo (tereny mieszkaniowo-usługowe) posiada ona walory nieruchomości usługowej i na takie właśnie cele miała być wykorzystana. Zarzucono ponadto nieuwzględnienie w wycenie, że działka nr [..] przeznaczona została pod MOP, co oznacza, że poza drogowym przeznaczeniem, wykorzystywana będzie także na obsługę pasażerów poprzez zapewnienie bazy hotelowej, gastronomicznej itp. Odwołujący się sformułował również zarzuty dotyczące błędów rachunkowych a nadto dołączył do odwołania dwa operaty szacunkowe, określające wartość przedmiotowej nieruchomości, sporządzone w dniu [..] września 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.W.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r., znak: [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [..].

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowią sporządzone w sprawie w dniu [..] lipca 2015 r. i w dniu [..] kwietnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.J. dwa operaty szacunkowe, które nie zawierają nieprawidłowości.

Zdaniem organu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy dla wycenianych działek, ich przeznaczenie należało ustalić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że z przeprowadzonej przez biegłą analizy wynika, iż przeciętny poziom cen transakcyjnych dotyczących wolnorynkowego obrotu nieruchomościami gruntowymi rolnymi jest dużo niższy od cen nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, w związku z czym, wartość nieruchomości prawidłowo oszacowano w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących przedmiot prawa własności, nabywanych pod drogi. Zdaniem organu w związku z faktem, iż cel nabycia przedmiotowej nieruchomości zwiększa jej wartość w odniesieniu do jej dotychczasowego sposobu użytkowania i występuje zasada korzyści, wycena jej została przeprowadzona w oparciu o rynek nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego). Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń bieglej w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Jednocześnie odnosząc się do twierdzeń skarżącego co do zasadności wyceny nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [..] w oparciu o przeznaczenie usługowe, z uwagi na zamiary inwestycyjne skarżącego oraz z uwagi na zamierzenie realizacji na niej punktu obsługi pasażerów, tj. MOP, organ – powołując się na § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) – wskazał, że punkt obsługi pasażerów stanowi jedynie element wyposażenia drogi, niezależnie od jego usługowego charakteru.

Analizując operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie P.M. przez rzeczoznawcę majątkowego E.W., organ odmówił im mocy dowodowej, wskazując, że w operacie szacunkowym dotyczącym działki nr [..] rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo określiła przeznaczenie planistyczne nieruchomości. Natomiast w operacie szacunkowym określającym wartość działki nr [..], pomimo ustalenia katalogu cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości i określenia ich wag, w dalszej procedurze ustalania wartości rynkowej nieruchomości bez uzasadnienia pominięto jedną cechę rynkową, tj. cechę pn. "wielkość i kształt działki".

Z kolei wskazany przez odwołującego się błąd rachunkowy w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego J.J. (dotyczący działki nr [..]) nie miał wpływu na wartość szacowanej nieruchomości, skoro ostatecznie prawidłowo obliczony wartość 1 m2 działki nr [..] i prawidłowo wykorzystano tę wartość w celu ustalenia ceny przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.M. wskazał, że operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono odszkodowanie zawiera błędy formalne i merytoryczne oraz błędy obliczeniowe. Nadto skarżący nie zgodził się z oceną, że kontroperaty sporządzone na jego zlecenie były obarczone błędami.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę wyartykułowane w odwołaniu liczne zastrzeżenia strony wobec sporządzonych w sprawie operatów organ odwoławczy nie wypełnił prawidłowo dyspozycji przepisu art. 15 k.p.a. Objaśniając szeroko reguły dotyczące zasad prowadzenia postępowania odwoławczego Sąd wyjaśnił, że organy w zakresie ustalenia odszkodowania oparły się na operatach szacunkowych sporządzonych w kwietniu i lipcu 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.J. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Nie oznacza to jednak przerzucenia na rzeczoznawcę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wysokości odszkodowania, poprzez powielenie przez organ w decyzji wyniku wyceny dokonanej w operacie, bez ustosunkowania się do poprawności operatu.

Tymczasem przedstawiona treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że Minister nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego zgodnie z kryteriami oceny poprawności operatu poprzestając na przyjęciu, że biegła właściwie zastosowała metodę wyceny, o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy, a organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy i ogólnie stwierdzając, że operat jest spójny i poprawny. Ponadto Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do spornych w sprawie kwestii. W ocenie Sądu bowiem biegła w operatach szacunkowych z kwietnia i lipca 2015 r. nie wyjaśniła przyczyn, dla których przyjęła do porównań konkretne nieruchomości. Jest to okoliczność o tyle istotna, że przedłożone przez stronę skarżącą kontroperaty zawierają bazę nieruchomości o przeznaczeniu tym samym co nieruchomości, których dotyczy odszkodowania (drogowym), lecz ceny uzyskiwane za te nieruchomości znacznie różnią się od cen wynikających z bazy przyjętej przez rzeczoznawcę J.J. Wyjaśnienia zatem wymaga kwestia powstałej tu rozbieżności, szczególnie jeśli się uwzględni, że wyceny nieruchomości sporządzone na zlecenie organu oraz na zlecenie skarżącego różnią się o niemal 100%. W tej sytuacji, analiza tych operatów powinna być sporządzona szczególnie wnikliwie, czego jednak organ nie uczynił.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaszły podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji, któremu nakazał szczegółowe odniesienie się do argumentacji przedstawionej w toku postępowania administracyjnego (w tym w odwołaniu) oraz pouczenie strony o możliwości kwestionowania operatu poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ponadto Sąd nakazał dokonanie analizy operatu szacunkowego pod względem jego zupełności, a w razie potrzeby zwrócenie się o jego uzupełnienie oraz szczegółowe odniesienie się do przedstawionych kontoperatów. Sad wyjaśnił, że w jego ocenie przyjęcie drogowego przeznaczenia wycenianych działek (a nie jak chce skarżący usługowego) jest prawidłowe, ale baza wzięta do porównań w kontroperacie sporządzonym na zlecenie skarżącego, to nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Zatem argument, że biegła przyjęła usługowe przeznaczenie nieruchomości nr ew. [..] nie jest wystarczający dla zakwestionowania kontroperatu. Tym bardziej, że cesze tej biegła nadała wartość "przeciętna", a zgodnie z kryteriami przyjętymi przez biegłą, nieruchomości o przeciętnym przeznaczeniu, to również nieruchomości przeznaczone pod drogi. Również za niewystarczające Sąd uznaje wyjaśnienia co do pominięcia w operacie dot. dz. ew. nr [..] cechy wielkość i powierzchnia. Organ nie wykazał bowiem, aby ten brak naruszał jakiś przepis i tym samym przesądzał o formalnej nieprawidłowości operatu. Bez uzyskania wyjaśnień biegłej brak było podstaw do kwestionowania obliczeń wykonanych w operacie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowane zostało błędnym przyjęciem przez Sąd, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego nie przeprowadzając wyczerpującej, rzetelnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podniesionych przez skarżących nieścisłości dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji i kontroperatu sporządzonego na zlecenie właściciela nieruchomości.

Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 231 zd. pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ szeroko uzasadnił podniesione zarzuty wskazując, że dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego i nie stwierdził uchybień w zakresie jego sporządzenia – wskazał, że zaakceptował zbiór nieruchomości porównawczych oraz dokonanie wyceny na podstawie analizy porównawczej nieruchomości przeznaczonych pod drogi w prawidłowo wyznaczonym rynku – powiaty [..], [..] i [..] oraz we wskazanym okresie – od lipca 2013 r. do grudnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że odrzucił wskazywaną przez stronę możliwość przyjęcia do próbki nieruchomości porównawczych nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi, ponieważ punkt obsługi pasażerów (MOP) w świetle obowiązujących przepisów prawa stanowi jedynie element wyposażenia drogi i nie może świadczyć o usługowym przeznaczeniu nieruchomości. Zdaniem organu prawidłowo zatem oceniono, że próbka reprezentatywna nieruchomości składa się z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na terenie powiatu nowotarskiego i okolicznych w okresie dwóch ostatnich lat, zaś organ nie był uprawniony do kontroli wiedzy eksperckiej biegłej.

W ocenie organu prawidłowo odniesiono się również do kontroperatu przedstawionego przez stronę, ponieważ nieprawidłowo określony stan faktyczny, a więc uznanie przeznaczenia nieruchomości – pod zabudowę usługową wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym komunikację zdeterminował, że wybrana grupa nieruchomości porównawczych w ocenie organu miała wpływ na zniekształcenie oszacowanej wartości nieruchomości i stanowiła podstawę do odrzucenia kontroperatu jako dowodu w sprawie. Wbrew stanowisku Sądu organ nie uznał arbitralnie, że kontroperat zawiera istotne braki. Zdaniem organu pominięcie cechy (wielkość i powierzchnia) w stosunku do działki nr [..], bez wyjaśnienia przyczyn tego pominięcia i pomimo wykazania istotnego wpływu na wartość nieruchomości stanowiło istotny błąd dyskwalifikujący przedstawiony operat. Powołując orzeczenia sądów administracyjnych organ stwierdził, że nie mógł wkraczać w zakres wiadomości specjalnych biegłego.

W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazano, że przepis art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymusza odpowiednie uzasadnienie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, zaś Sąd wskazał jedynie na przepis art. 200 powołanej ustawy jako przepis stanowiący podstawę orzeczenia o kosztach, co uniemożliwia ustosunkowanie się do podstaw ich zasądzenia we wskazanej w rozstrzygnięciu wysokości, z którą skarżący kasacyjnie nie zgadza się. Dodatkowo wskazano, że zdaniem organu wpis w skardze winien być pobrany w wysokości stałej, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia.

We wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną P.M. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w całości zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i odpierając zarzut skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na zarzucie błędnego uwzględnienia przez Sąd skargi, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie nie doszło do istotnych naruszeń art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2015 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną.

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia odszkodowania. Bez wątpienia rzeczoznawca ma zatem wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak bezwzględnego związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96, LEX nr 43813).

Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne, jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473).

Z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena dokonana przez Sąd I instancji co do prawidłowości wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego. Jak wyżej wskazano, przy ocenie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny nieruchomości, a co za tym idzie ustalenia wartości nieruchomości i ustalenia odszkodowania, organ zobowiązany jest do jego rzetelnej oceny w kontekście całości akt sprawy, w tym argumentów strony oraz innych złożonych w sprawie dowodów. W niniejszej sprawie szeroka argumentacja skargi kasacyjnej nie mogła podważyć oceny Sądu I instancji co do prawidłowości przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania pod kątem zgodności z regułami wynikającymi z k.p.a.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ, chociaż dokonał analizy operatu szacunkowego przyjętego za wiarygodny dowód w sprawie - co wynika z treści uzasadnienia decyzji, w której organ szczegółowo opisał swoją ocenę operatu biegłej J.J. - to w sposób ogólnikowy odniósł się do kontroperatów przedstawionych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Analiza tych operatów winna być natomiast przeprowadzona w sposób dogłębny. Szczątkowe uzasadnienie decyzji w odniesieniu do kontroperatów sprowadza się do stwierdzenia, że biegła nieprawidłowo przyjęła przeznaczenie planistyczne jednej nieruchomości oraz bez uzasadnienia ominęła jedną cechę rynkową – wielkość i kształt działki. Powyższe wskazane przez organ uchybienia w zakresie sporządzonych kontroperatów zostały zakwalifikowane jako dyskwalifikujące jednakże bez przedstawienia takiego uzasadnienia, jakie organ zaprezentował w odniesieniu do operatu J.J., tj. uzasadnienia, które wykazywałoby wpływ dostrzeżonych w kontroperatach uchybień na wycenę nieruchomości. W stosunku do uchybień zawartych w operacie rzeczoznawcy majątkowego J.J. organ wyjaśnił dlaczego przyjął, że nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości porównawczej pozostawało bez wpływu na ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że zarówno operat wykonany na zlecenie organu, jak i kontroperaty przedłożone przez skarżącego sporządzone zostały przez uprawnionych biegłych rzeczoznawców majątkowych. Skoro strona usiłowała podważyć wiarygodność operatu sporządzonego przez jednego biegłego odwołując się do wiadomości specjalnych innego biegłego i przedstawiając w związku z tym kontroperaty szacunkowe sporządzone przez innego biegłego rzeczoznawcę majątkowego, to zadaniem organu było dokonanie szczegółowej analizy wszystkich operatów sporządzonych w sprawie, a odmówienie mocy dowodowej któremuś z nich winno być uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości co do prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał właściwej analizy dokumentów, zgodnie z powołanymi przepisami. Ocena kontroperatów zaprezentowana na stronie 6 uzasadnienia decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji zawarta została w trzech zdaniach i ma charakter arbitralny ponieważ nie wykazuje wpływu dostrzeżonych nieprawidłowości na wycenę nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że zgłoszone przez stronę zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość odszkodowania w kontekście przedstawionych kontroperatów nie znalazły wyjaśnienia w decyzji organu II instancji pozwalającego uznać tę decyzję za prawidłową. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że wycena nieruchomości dokonana przez biegłą J.J. różni się niemal o 100% wartości nieruchomości w stosunku do wartości przyjętych w kontroperatach. Rozbieżność ta nie została przez organ wyjaśniona w sposób, który pozwalałby na przeanalizowanie podstaw uwzględnienia operatu J.J. i odmowy mocy dowodowej operatom E.W.

Jakkolwiek organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, to zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi ustawowe zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10). Tymczasem sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy budził istotne i zasadnicze wątpliwości sygnalizowane przez stronę postępowania, wskazane zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu I instancji, uzasadniane również przedstawieniem kontroperatów sporządzonych przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Już tylko z tych przyczyn zaistniała uzasadniona podstawa do wyczerpującego odniesienia się do stanowiska strony, a w tym celu m.in. do zwrócenia się do biegłych o uzupełnienie operatów lub udzielenie wyjaśnień, celem ich stosownej, równoległej oceny.

W tym stanie rzeczy nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji ocenił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa jako niespełniającą warunków decyzji wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie odszkodowania (art. 15 k.p.a.).

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 231 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) jako zarzut skierowany wobec przyznania w wyroku Sądu i instancji zwrotu kosztów postępowania przez błędne ustalenie wpisu sądowego od skargi, jako wpisu stosunkowego. W niniejszej sprawie na skutek zażalenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. wzywającego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt: I OZ 1273/16 przesądził, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest należność pieniężna co skutkowało ustaleniem wpisu stosunkowego w sprawie – w tym także wpisu stosunkowego od skargi kasacyjnej.

Zgodzić się należy ze wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymogiem konieczności sporządzenia uzasadnienia orzeczenia w przedmiocie kosztów zgodnie z wymogami art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. i stwierdzić należy, że ograniczenie się do wskazania przez Sąd podstawy prawnej zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wymogów tych nie spełnia. Jednakże podstawą skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej jest takie naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wpływu naruszenia na wynik sprawy nie wskazano, a nadto, jak wynika z akt sprawy, wątpliwości strony skarżącej kasacyjnie co do wysokości wpisu sądowego od skargi, a co za tym idzie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w określonej przez Sąd wysokości zostały wyjaśnione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kwotę 480 zł tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika strony ustanowionego na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wobec braku (wskazanego jako załącznik skargi kasacyjnej) dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w tym zakresie.