Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 632/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 6, art 8, art 9, art 78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 32 ust 5 i 6, art 36, art 54, art 55, art 57 ust 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: 1.Ustalona w decyzji pozostającej w obrocie prawnym o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.

2.Przepis art. 36 Prawa budowlanego wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam przepis uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie „potrzeby”.

TEZY

1.Ustalona w decyzji pozostającej w obrocie prawnym o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.

2.Przepis art. 36 Prawa budowlanego wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam przepis uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie „potrzeby”.


SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 632 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 556/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego-przechowalni owoców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 632 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. w K. (zwanej dalej również skarżącą Spółką) uchylił zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miliczu na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 k.p.a. wymierzył [...] Spółce z o.o. karę w kwocie 100.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego, przechowalni owoców położonej na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] am [...] w obrębie S.

W uzasadnieniu swego postanowienia organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej, przechowalni owoców przeprowadzono w dniu 22 kwietnia 2010 r. obowiązkową kontrolę, w trakcie, której stwierdzono, że inwestor przystąpił do jej użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, magazynując i przechowując około 200 ton jabłek w komorach chłodniczych. Ponadto organ został poinformowany przez Państwową Inspekcję Pracy we Wrocławiu w dniu 22 marca 2010 r. o użytkowaniu przez Spółkę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Wskazując na obowiązek nałożenia przedmiotowej kary, organ stwierdził, że wybudowany budynek jest obiektem magazynowym i powinien być zaliczony do XVIII kategorii obiektów budowlanych, a nie jak podano w pozwoleniu na budowę do II kategorii.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie jego wykonania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 77, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego. W ocenie Spółki organ błędnie przyjął, że nastąpiło użytkowanie obiektu, gdyż była to incydentalna obsługa urządzeń, która stanowiła jedynie "rozruch technologiczny" poprzedzający użytkowanie. Zdaniem skarżącej w stosunku do Spółki nie powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, bowiem przedmiotowy obiekt należy do kategorii II, a nie XVIII. Wskazując na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) strona wskazała, że budynek przechowalni owoców, służący do przechowywania produktów wytworzonych w toku prowadzenia działalności rolniczej, wzniesiony na działce o charakterze rolnym, należy zakwalifikować do kategorii budynków służących gospodarce rolnej, a więc do kategorii II, zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Takiego obowiązku nie nałożono także w pozwoleniu na budowę, a jedynie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Wniosek taki został złożony w związku z ubieganiem się o dotację i spełniał wymagania o wiele dalej idące niż stawiane zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych. Wobec braku sprzeciwu organu do dnia 30 kwietnia 2010 r., strona skutecznie nabyła prawo do użytkowania obiektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zgromadził materiał dowodowy, wskazujący na wypełnienie dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kontrola obiektu uwidoczniła w sposób niesporny fakt jego użytkowania. Organ nie podzielił argumentacji strony dotyczących dokonania jedynie tzw. "rozruchu technologicznego" stwierdzając, że niewątpliwie inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do użytkowania obiektu. Zdaniem organu konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed jego rozpoczęciem.

Odnośnie argumentacji dotyczącej użytkowania tylko części budynku, organ stwierdził, że przeczy temu oświadczenie inwestora, który przyznaje się do użytkowania nie tylko komór przechowalniczych, ale i pozostałej części obiektu, gdzie trwały prace testowe nad urządzeniami. Ponadto, cały obiekt należy do jednej kategorii.

Podzielając pogląd, że niniejszy obiekt należy do kategorii XVIII, organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy nie był związanym decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozróżnienie przez ustawodawcę obiektów budowlanych przemysłowych (kategorie XVIII i XIX) i służących gospodarce rolnej (kategoria II) oznacza, że obiekty służące gospodarce rolnej nie są w rozumieniu Prawa budowlanego obiektami przemysłowymi. Analizując natomiast pojęcie "budynku służącego gospodarce rolnej" jak np. budynku gospodarczego, organ II instancji zwrócił uwagę na pojęcie budynku gospodarczego określone w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zważywszy, że poza budynkami gospodarczymi, jako budynkami służącymi gospodarce rolnej w kategorii II, wymieniono też budynki produkcyjne i inwentarsko- składowe, organ ten przyjął, że ustawodawca obiekty wymienione w kategorii I i II zróżnicował przede wszystkim pod kątem przeznaczenia tych obiektów. Skoro zaś pojęcie "gospodarki rolnej" nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, organ odniósł je do pojęcia "działalności rolniczej" z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), z której wywnioskował, że gospodarka rolna jest produkcją rolniczą (rolną). Niemal identyczna definicja została przewidziana w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), a nieco bardziej rozbudowana w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.). Z przedstawionych wyżej przyczyn, organ odwoławczy uznał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż inwestor nie prowadzi produkcji rolnej. Wykonywana przez niego działalność nie polega na produkcji (wytwarzaniu) produktów roślinnych lub zwierzęcych, a na świadczeniu usług związanych z uprawami rolnymi, świadczeniu usług związanych z przetwórstwem i konserwowaniem warzyw oraz owoców, a także przetwórstwie i konserwowaniu owoców i warzyw (KRS). Brak było, zatem podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego budynku jako obiektu służącego produkcji rolnej.

Skoro w badanej sprawie organ I instancji jednoznacznie udokumentował przystąpienie przez inwestora do użytkowania przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a przyjęta do obliczeń kategoria obiektu jest słuszna, to obliczona wysokość kary, w ocenie organu odwoławczego także nie budzi wątpliwości.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...], wnosząc o jego uchylenie w całości, orzeczenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając mu naruszenie art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 55 i art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej w skarżonym postanowieniu błędnie zakwalifikowano przedmiotowy obiekt do kategorii XVIII, a nie do kategorii II, pomimo tego, że ta ostatnia została wskazana w pozwoleniu na budowę, a to spowodowało przyjęcie, że konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i bezpodstawne wymierzenie kary.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, podkreślając, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowanie wymaga przede wszystkim ustalenia, czy miał miejsce fakt użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub też bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie obiektu, co znajduje swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2010 r. obowiązkowej kontroli wynika jednoznacznie, że w jej trakcie stwierdzono użytkowanie obiektu "poprzez zmagazynowanie i przechowywanie 200 ton owoców w skrzyniach w komorach chłodni będących wyposażeniem obiektu". Także Państwowy Inspektor Pracy w piśmie z dnia 22 marca 2010 r. powiadomił organ, że w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych stwierdził jego użytkowanie bez wymaganego pozwolenia. Co więcej, sama strona skarżąca w piśmie z dnia 29 kwietnia 2010 r. wskazuje, że miało miejsce "uruchomienie" sortownicy w celu sprawdzenia prawidłowości jej zamontowania i określenia wydajności. Podnoszony natomiast argument, że działania te stanowiły jedynie rozruch technologiczny, który poprzedza regularne użytkowanie obiektu, zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie. Powyższy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że podjęte przez inwestora czynności (praca przy obsłudze sortownicy do jabłek, zmagazynowanie i przechowywanie ok. 200 ton jabłek w komorach chłodniczych) wykraczały poza te, których celem byłoby jedynie przygotowanie obiektu do przystąpienia do użytkowania. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także oceny skarżącej Spółki, że obsługa tychże urządzeń miała charakter jedynie incydentalny. Fakt ich użytkowania wskazany został, bowiem tak w piśmie Państwowego Inspektora Pracy z dnia 22 marca 2010 r., jak i w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2010 r. Złożony przez inwestora wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej datowany jest na dzień 9 kwietnia 2010 r., natomiast przedstawione wyżej dowody jednoznacznie potwierdzają, że fakt użytkowania miał już miejsce w dniu 22 marca 2010 r. Bez względu zatem na to, czy skarżąca Spółka obowiązana była do uzyskania zezwolenia na użytkowanie, czy też jedynie do zawiadomienia o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych, uchybiła ona tymże obowiązkom, przystępując do użytkowania bez wywiązania się z jednego z nich. Bezsprzecznie na dzień stwierdzenia faktu użytkowania przez Państwową Inspekcję Pracy (22 marca 2010 r.) inwestor nie legitymował się pozwoleniem na użytkowanie ani też nie zawiadomił organu o zakończeniu wskazanych robót.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie, a zatem należało przejść do kontroli prawidłowości wysokości wymierzonej grzywny. W tym zakresie, cytując treść art. 57 ust. 7 zdanie drugie i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz wskazując na współczynniki dla XVIII kategorii obiektów budowlanych przyjętych przez organ i wynikających z nich wysokość kary ustalonej w sprawie, Sąd uznał, że należy poddać także ocenie prawidłowość zastosowanej kategorii XVIII, a która była kwestionowana przez stronę skarżącą.

W tym zakresie Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że organ ustalając karę związany jest treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii obiektu wynikającej z jej przeznaczenia, co też oznacza, że nie jest on uprawniony do kreowania własnych ocen w tym zakresie. Określenie, bowiem kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś obowiązek jej zamieszczania wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127), wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego. W załączniku nr 3 do niego określony został wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem na poszczególne wymagane prawem elementy takiej decyzji. Wśród tychże elementów ustawodawca wskazał określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę.

Jak zauważył Sąd ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiąca akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ma wpływ na późniejsze jego prawa i obowiązki w procesie inwestycyjnym. Ustalenie, zatem w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu winno wiązać także w postępowaniu w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, w którym organ przyjął, że nie był związany decyzją o pozwoleniu na budowę wydane zostało nie tylko z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej tak w art. 7 Konstytucji, jak i w art. 6 k.p.a., ale również z uchybieniem art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Niedopuszczalnym jest takie prowadzenie postępowanie, w którym strona nie ma możliwości zapoznania się z przysługującymi jej prawami i ciążącymi na niej obowiązkami. Brak jest podstaw dla przyjęcia poglądu organu II instancji odnośnie możności arbitralnej zmiany kategorii obiektu dla celów wymiaru kary. Wskazana, zatem w postanowieniu XVIII kategoria obiektu budowlanego została błędnie określona, a rozstrzygnięcie podjęto z naruszeniem prawa materialnego i zasadnym było w ocenie Sądu jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, z powodu nienależnego ustalenia wysokości kary.

Również zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie przed organem odwoławczym naruszało przepis art. 6 k.p.a. z tego względu, że nakładając karę organ I instancji wskazał, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, co następnie zostało błędnie zaakceptowane przez organ odwoławczy. Tymczasem niemożliwa jest sytuacja, w której spełnione są łącznie przesłanki z ww. przepisów, a obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie, której z powyższych norm uchybił inwestor. Zaniechanie precyzyjnego ustalenia, czy do użytkowania przystąpiono z naruszeniem art. 54 czy art. 55 Prawa budowlanego skutkowało w istocie brakiem wskazania, która norma została naruszona, co też godzi w zasadę praworządności wyrażoną tak w art. 6 k.p.a., jak i w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

Za uchybienia procesowe uznał również Sąd pierwszej instancji zaniechanie odniesienia się do zawartego w zażaleniu żądania skarżącej Spółki przeprowadzenia dowodu z przesłuchania A. M. i K. P. W ocenie Sądu, żądanie skarżącej Spółki przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych osób dotyczyło okoliczności istotnej dla podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie okoliczności, że obsługa urządzeń zainstalowanych w przechowalni owoców miała na celu wyłącznie sprawdzenie poprawności funkcjonowania nowych urządzeń i miała charakter incydentalny. Gdyby uznać, że fakt użytkowania został już w sposób niebudzący wątpliwości udowodniony na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dowodów, obowiązkiem organu było jednak wypowiedzenie się, co do tegoż żądania.

Konkludując, Sąd uznał, iż w sprawie doszło tak do naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 6, art. 8, art. 9, art. 78 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, uprawniających Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienia, z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 78 k.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie skarżącemu organowi zaniechania ustalenia, czy inwestor przystąpił do użytkowania z naruszeniem przepisu art. 54 czy też art. 55 Prawa budowlanego, podczas gdy z treści postanowienia organu II instancji jednoznacznie wynika, iż organ ten przyjął, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, tj. z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego;

2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 78 k.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie skarżącemu organowi brak odniesienia się do wniosku dowodowego strony o przesłuchanie świadków na okoliczność, iż rzekome użytkowanie obiektu stanowiło tylko próbny rozruch obiektu i miało charakter incydentalny, podczas gdy organ II instancji skomentował bezzasadność wniosku strony w powyższym zakresie, a nawet gdyby argumentacji organu nie uznać za wystarczający komentarz do ww. wniosku, ewentualnie uchybienie organu w tym zakresie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy toczącej się przed tym organem;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż określenie kategorii obiektu budowlanego stanowi element rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, że ustalenie to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego, w szczególności dla potrzeb obliczenia wysokości kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego, nakładającej na inwestora w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że co prawda w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu została podana kategoria II, to jednak organy nadzoru budowlanego mają obowiązek kierować się wprost przepisami prawa, a nie decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie, w którym decyzja ta orzeka poza zakresem kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej. Przedmiotowy obiekt powinien, zatem zostać zakwalifikowany do XVIII kategorii. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wiąże, co do zasady zarówno inwestora, jak i organ nadzoru budowlanego, jednakże tylko w odniesieniu do tych elementów decyzji, które znajdują oparcie w przepisach prawa. Innymi słowy, jeśli w decyzji o pozwoleniu na budowę znajdują się elementy nie przewidziane przez ustawodawcę, jak np. pouczenie o obowiązkach inwestora związanych z oddaniem obiektu do użytkowania, czy wskazanie kategorii obiektu budowlanego, traktować je należy wyłącznie informacyjnie. Kwestie zaś związane z nadaniem kategorii obiektu, nie należą do sfery uznania administracyjnego, lecz wynikają wprost z przepisów prawa. Sąd nie wziął pod uwagę tego, iż ustawodawca ustalił zamkniętą listę elementów składowych decyzji o pozwoleniu na budowę, która znajduje się zarówno w treści art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 36 Prawa budowlanego. Wśród tych składników brak jest elementu w postaci określenia kategorii obiektu budowlanego.

Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, pomimo iż organ I instancji nie zawarł w treści postanowienia szczegółowego stwierdzenia odnośnie naruszonego przez inwestora przepisu prawa (posługuje się równolegle art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego), to jednak oczywistym jest uznanie, że organ ten wywodził dla strony obowiązek, o którym mowa w art. 55 tej ustawy. Organ przeprowadził, bowiem obowiązkową kontrolę obiektu z art. 59a, której nie przeprowadza się w przypadku obowiązku z art. 54 Prawa budowlanego. Natomiast już z treści postanowienia organu II instancji jednoznacznie wynika, że organ ten przyjął, iż przystąpienie do użytkowania nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Odnośnie natomiast żądania strony zamieszczonego w zażaleniu dotyczącego przesłuchania świadków, organ stwierdził, iż szeroko wyjaśnił to, że wszelkie próby i testy technologiczne wiążą się w istocie z użytkowaniem obiektu. Fakt nielegalnego użytkowania został już wystarczająco wykazany innymi dowodami, zaś art. 78 § 2 k.p.a. nie wskazuje formy odmowy przeprowadzenia dowodu. Nadto nawet gdyby przyjąć, że forma ta była niewystarczająca to fakt ten istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro sam Sąd stwierdził, że nielegalne użytkowanie obiektu nie budziło jego wątpliwości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] Spółka z o.o. w K., uznając sformułowane przez organ w kasacji zarzuty za bezzasadne oraz wskazując na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), stwierdzić trzeba, iż pomimo, że przedstawione w kasacji podstawy znajdują w części swoje uzasadnienie, to w przedmiotowej sprawie nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują, bowiem możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja, a więc wadliwego w części uzasadnienia skarżonego wyroku, ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

I tak za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 78 k.p.a. w odniesieniu do zgłoszonego przez skarżącą Spółkę w postępowaniu zażaleniowym wniosku dowodowego. W tym przypadku zabrakło wymaganego z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. kwalifikowanego związku przyczynowo- skutkowego między stwierdzonym uchybieniem, a jego wpływem na wynik postępowania. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, co do tego, że skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania w dniu 22 marca 2010 r., na co wskazywały w jego ocenie dowody zebrane w sprawie. Podkreślić, zatem trzeba, iż sam fakt nie odniesienia się przez organ do kwestii dotyczącej złożonego przez Spółkę dowodu jest wprawdzie wadą prowadzonego postępowania, jednak nieuprawniającą do przyjęcia w okolicznościach niniejszej sprawy, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast pozbawiony zasadności jest przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 78 k.p.a., którym to zarzutem skarżący kasacyjnie organ poddał w wątpliwość twierdzenia Sądu pierwszej instancji odnośnie braku ustalenia, czy do użytkowania przystąpiono z naruszeniem art. 54, czy art. 55 Prawa budowlanego. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż oba powyższe przepisy Prawa budowlanego przewidują odmienny tryb zakończenia procesu budowlanego i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 54 Prawa budowlanego wymaga dokonania zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, który w terminie 21 dni od dnia jego doręczenia jest uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu. Druga norma prawna przewiduje natomiast konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Słusznie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku, że organ I instancji wskazywał, iż "inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego", a kwestia ta nie została wyjaśniona jednoznacznie przez organ odwoławczy, bowiem również w decyzji tegoż organu wskazywano na obie te normy prawne, jako podstawę wymierzenia kary, przy jednoczesny eksponowaniu przez organ odwoławczy braku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wobec faktu, że inwestor kwestionował we wniesionym odwołaniu przyjęty w decyzji organu I instancji brak zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, a organ odwoławczy do tego zarzutu się nie odniósł, za zasadną uznać należało konkluzję zawartą w skarżonym wyroku wskazująca na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia powyższej kwestii.

Przechodząc do kolejnych zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 36 Prawa budowlanego. Wskazując na tę normę prawną wnoszący kasację organ, starał się podważyć ocenę Sądu pierwszej instancji odnośnie tego, iż określenie kategorii budynku stanowi element rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a ustalenie to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Ustalenie, że określenie kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd wywodził z wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie we wzorze decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazano na konieczność zamieszczenia w nim kategorii obiektu budowlanego.

Stwierdzić trzeba, iż zamieszczenie takiego elementu w decyzji o pozwoleniu na budowę należy wiązać z "innymi informacjami niezbędnymi inwestorowi do legalnego wykonywania robót budowlanych" (art. 32 ust. 6 in fine Prawa budowlanego). Za uznaniem takich informacji jako "niezbędnych" przemawia również to, iż ustalenie kategorii obiektu budowlanego wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Zgodnie, bowiem z treścią art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w art. 54 tej ustawy. Ustalenie tej kwestii następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i wymaga zamieszczenia, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, informacji o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn uznać należało, iż ustalona w decyzji pozostającej w obrocie prawnym o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na potrzebę ochrony wartości konstytucyjnych oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do organów Państwa poprzez możliwość następczej zmiany oceny stanu faktycznego przez inny organ, która będzie wywierać bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki inwestora w procesie budowlanym. Trafne były również uwagi Sądu zaprezentowane w skarżonym wyroku odnośnie konieczności zabezpieczenia stabilności i pewności procesu inwestycyjnego, która winna podlegać ochronie ze strony organów Państwa. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby nakładanie dolegliwej sankcji administracyjnej w sytuacji, gdy inwestor nie miałby możności przewidzenia zaistnienia takiej konsekwencji. Inwestor, bowiem dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której element stanowi określenie kategorii obiektu i informacja o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego ma możność przewidzenia skutków naruszenia tych regulacji prawnych. Nie jest możliwe zaakceptowanie prowadzenia postępowania przez organ, w taki sposób, że strona nie ma możliwości zapoznania się z przysługującymi jej prawami i ciążącymi na niej obowiązkami, a działania jednego organu bez zastosowania wymaganych prawem procedur, podważają przez inny organ, nałożone na stronę obowiązki.

Nawiązując do argumentacji zaprezentowanej we wniesionej kasacji wyjaśnić trzeba, iż przepis art. 36 Prawa budowlanego wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam przepis uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie "potrzeby". Z przedstawionych wyżej też względów Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą kasację, nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku tegoż Sądu z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 602/10, iż "Organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi np. karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie będzie związany przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią i może określić ją na podstawie własnych ustaleń, zwłaszcza w sytuacji, w której rodzaj obiektu i jego parametry w oczywisty sposób nie przystają do przypisanej mu w tej decyzji kategorii".

Mając powyższe okoliczności na uwadze, stwierdzić trzeba, iż pomimo tego, że skarga kasacyjna okazała się być częściowo zasadna, to zasadniczy powód uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonego postanowienia okazał się być prawidłowy. Z tego też względu, wobec stwierdzenia, iż kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, kasację należało oddalić. Wymaga przy tym podkreślenia, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, winien mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., nie dostrzegając wystąpienia przesłanek nieważności, o jakich mowa w art. 183 § 2 tej ustawy, oddalił wniesioną skargę kasacyjną.