Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2361/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 127 par. 3, art. 162 par. 1 pkt 1 i  par. 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w E. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej przyłącza wodociągowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w E. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem) decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w E. (zwanej dalej skarżącą) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika Rejonu w E. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. z [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. z [...] października 2011 r., nr [...] zezwalającej na umieszczenie przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w E. w pasie drogowym drogi krajowej nr 16 w O. przyłącza wodociągowego i nakładającej opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Ustalono, że decyzją z [...] października 2011 r. zarządca drogi zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 16 w O. w ciągu ulicy E. przyłącza wodociągowego w terenie zabudowanym o powierzchni 1,80 m2 od dnia 21 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2036 r. i naliczył opłatę zgodnie z art. 40 ust. 3 i 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086 ze zm.; dalej udp.) oraz zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U Nr 148, poz. 886).

Skarżąca wnosiła o stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie strony, wykonanie decyzji jest bezprzedmiotowe a więc w sprawie zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji określone w art. 162 k.p.a. Podniosła, że po dacie wydania ww. decyzji, w budynku mieszkalnym, do którego doprowadzone zostało przedmiotowe przyłącze, pierwszym aktem notarialnym ustanowione zostało prawo odrębnej własności lokali i z mocy prawa powstała wspólnota mieszkaniowa, jak również została zawarta przez tę wspólnotę umowa o zaopatrzenie w wodę i doprowadzanie ścieków. Według strony, podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenia opłat związanych z zajęciem pasa drogowego pod urządzenie infrastruktury technicznej w postaci przyłącza do budynku mieszkalnego jest więc w obecnym stanie faktycznym wspólnota mieszkaniowa. Strona wskazała, że nie można również wykluczyć, że właścicielem ww. przyłącza jest przedsiębiorstwo przesyłowe, z którym wspólnota mieszkaniowa zawarła umowę na dostawę/odprowadzanie ścieków.

W ocenie organu opisane we wniosku przyczyny nie spełniają przesłanek wygaśnięcia decyzji, w szczególności decyzja poprzez zmianę właściciela danego terenu nie stała się decyzją bezprzedmiotową. W analizowanej sprawie przedmiotem decyzji z dnia [...] października 2011 r. jest umieszczenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi krajowej i związane z tym naliczenie opłaty. Zdaniem organu wynika to z przepisu materialno-prawnego art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 2 udp. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz.886). Przyłącze wodociągowe zostało wbudowane w pas drogowy i nadal tam funkcjonuje. Art. 40 ust. 11 udp. wiąże obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z uzyskaniem zezwolenia na takie zajęcie przez podmiot wykorzystujący pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Wskazał, że zarządca drogi nie może z urzędu przenieść obowiązku ponoszenia opłat na inny podmiot. Podmiot uprawniony do umieszczenia w pasie drogowym przyłącza wodociągowego, tj. skarżąca spółka, wskazany został w decyzji z [...] października 2011 r. i zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu opłat. To strona, która nabyła uprawnienia do umieszczenia urządzenia i zobowiązana została do ponoszenia określonych ciężarów z tego faktu wynikających, powinna porozumieć się z nabywcą nieruchomości co do przejęcia praw i obowiązków związanych z utrzymaniem.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.:

- art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracyjny czynności zmierzających do kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania;

- art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracyjny wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a nadto poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione;

2. przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 40 ust. 1 i 2 udp. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nadal jest podmiotem zajmującym pas drogowy i który winien być obciążany opłatami za zajęcie pasa drogowego;

- art. 40 ust. 12 udp. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy to organ, a nie strona - skarżący - posiada podstawy i instrumenty do zobligowania podmiotu trzeciego zajmującego faktycznie pas drogowy do uregulowania takiego stanu i obciążenia takiego podmiotu stosownymi opłatami.

Strona podniosła, iż po dacie wydania decyzji z [...] października 2011 r. w budynku mieszkalnym, do którego doprowadzone zostało przyłącze wodociągowe, pierwszym aktem notarialnym ustanowione zostało prawo odrębnej własności lokali - z mocy prawa powstała wspólnota mieszkaniowa, jak również została zawarta przez tę wspólnotę umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Zdaniem strony, z uwagi na zawiązanie się wspólnoty mieszkaniowej dalsze wykonywanie ww. decyzji przez skarżącą uznać należy za bezprzedmiotowe. W ocenie strony, podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenie opłat związanych z zajęciem pasa drogowego pod urządzenie infrastruktury technicznej w postaci przyłącza do budynku mieszkalnego jest w obecnym stanie faktycznym wspólnota mieszkaniowa. Ponadto wskazano, że nie można wykluczyć, że właścicielem ww. przyłącza jest przedsiębiorstwo przesyłowe, z którym wspólnota mieszkaniowa zawarła umowę na dostawę/odprowadzanie ścieków.

Powołując się na powyższe strona wniosła o uwzględnienie przedmiotowej skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2014 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Rejonu w E. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. z [...] marca 2014 r.

W ocenie Sądu, organy administracyjne nie zbadały całokształtu stanu faktycznego obowiązującego w momencie wydania przez nie zaskarżonych decyzji.

Organ winien był ustalić stan prawny przyłącza wodociągowego. Organ administracyjny nie zbadał wniosków złożonych przez stronę, wskazujących, że podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenie opłat związanych z zajęciem pasa drogowego pod urządzenie infrastruktury technicznej w postaci przyłącza do budynku mieszkalnego jest w obecnym stanie faktycznym wspólnota mieszkaniowa oraz tego, że nie można wykluczyć, że właścicielem ww. przyłącza jest przedsiębiorstwo przesyłowe, z którym wspólnota mieszkaniowa zawarła umowę na dostawę/odprowadzania ścieków. Należy zauważyć, że skarżąca składała wniosek a organ nie przeprowadził stosownego postępowania. Tym samym organ naruszył przepisy o postępowaniu dowodowym i nie uwzględnił zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady prawdy materialnej. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Podstawowym bowiem i najbardziej elementarnym obowiązkiem organu administracyjnego przygotowującego się do wydania decyzji jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie.

Z przepisów art, 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności co oznacza, że organ administracji jest obowiązany

z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zasada prawdy obiektywnej, zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ma zatem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pozwala ona dokonać subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Organ potwierdza, że wie, że przedmiotowe przyłącze nie jest własnością skarżącej, a z drugiej strony zaprzecza przejściu takich uprawnień na inny podmiot niż skarżąca. Organy administracji mają obowiązek działać racjonalnie - służy temu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), a także wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw. Skarżąca nie jest aktualnie ani właścicielem, ani zarządcą, ani faktycznie nie włada przyłączem, a zatem obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączem istnieje tylko w oparciu o decyzję. W tej sytuacji obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączem, wynikający art. 40 udp., jest niezasadny. W związku z brakiem takiego obowiązku zachodzi bezprzedmiotowość ww. decyzji pod względem przedmiotowym. Brak jest bowiem przedmiotu decyzji, którym są prawa i obowiązki strony, innej niż wskazana w decyzji z 11 października 2011 r. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, gdy stała się ona bezprzedmiotowa oraz stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony. W niniejszej sprawie mogą zachodzić zarówno przesłanki bezprzedmiotowości, jak również wygaśnięcie samej decyzji. Wyeliminowanie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. z [...] października 2011 r. leży w interesie podmiotu obarczonego opłatami za przyłącze, jak i w interesie innych podmiotów dla których otworzy się możliwość uporządkowania stanu prawnego. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron.

Jak słusznie twierdzi skarżąca nieruchomość wspólną zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903) stanowi grunt oraz część budynku oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, takie jak centralne ogrzewanie. Współwłasność nieruchomości ma charakter przymusowy, a właściciele lokali występują w stosunkach zewnętrznych łącznie jako wspólnota mieszkaniowa. Wspólnota mieszkaniowa powstaje samoistnie - z mocy prawa i odpowiada za wszelkie zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że skarżąca najprawdopodobniej utraciła wszelkie prawa do przyłącza wodociągowego, a zatem nie jest uprawniona do jakiegokolwiek umownego uregulowania kwestii związanych z korzystaniem z tego urządzenia. Organ administracji powinien ustalić, do kogo obecnie należy przyłącze wodociągowe i właśnie ten podmiot zobowiązać do pokrywania opłat za korzystanie z tego urządzenia.

Sąd wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie można uznać, że argumentacja organu jest zasadna w tym konkretnym przypadku.

Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć.

Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia.

Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.