Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1953/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 19,  art. 65  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi L.M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie przeniesienia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zgodnie z właściwością I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do przeniesienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zgodnie z właściwością; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. M. (dalej: strona, strona skarżąca, skarżąca) wniosła 6 listopada 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda Dolnośląski, organ) w przedmiocie przeniesienia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do Wojewody Opolskiego w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9 art. 12, art. 35, art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności prowadzonego postępowania;

2) stwierdzenie, że bezczynność prowadzonego postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie organu do przeniesienia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do Wojewody Opolskiego w związku ze zmianą miejsca zamieszkania;

4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 na podstawie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.,dalej: p.p.s.a.), w zw. z 154 §6 p.p.s.a.;

5) skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym ( bez rozprawy);

6) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i wyjaśniła, że 27 grudnia 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do Wojewody Opolskiego. W dniu 8 marca 2019 r. napisała wniosek o przekazanie jej sprawy do Wojewody Dolnośląskiego w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, co Wojewoda Opolski uczynił 27 marca 2018 r. Dnia 14 maja 2020 napisała do Wojewody Dolnośląskiego z prośbą o informację odnośnie przekazanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie uzyskała żadnej odpowiedzi. W dniu 27 sierpnia 2020 r. skarżąca napisała prośbę o przeniesienie sprawy do Wojewody Opolskiego w związku z ponowną zmianą miejsca zamieszkania. Wobec dalszego braku działania Wojewody Dolnośląskiego wniosła ponaglenie w sprawie, a następnie skargę do Sądu. Do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie zareagował na złożony wniosek.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał na trudną sytuację Urzędu spowodowaną bardzo licznym napływem wniosków o zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX a Woltęrs Kluwer Wyd. 3 Warszawa 2009, str. 162 oraz B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH BECK 2012, Wydanie 12, str. 107- 108). W myśl art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. Natomiast art. 65 § 1 k.p.a. stanowi "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie."

Analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że strona skarżąca 28 marca 2020 r. (data wpływu do Urzędy Województwa Dolnośląskiego) złożyła informację o zmianie miejsca zamieszkania i związaną z tym prośbę o przeniesienie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do Wojewody Opolskiego. Strona dołączyła aktualną umowę o pracę i umowę najmu mieszkania wskazującą na zmianę miejsca zamieszkania. W dniu 6 listopada 2020 r. strona wniosła ponaglenie w sprawie braku reakcji Wojewody Dolnośląskiego na prośbę o przeniesienie postępowania zgodnie z aktualnym miejscem zamieszkania. Strona wniosła skargę do Sądu. Pismem z 4 grudnia 2020 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wydał stosowne zawiadomienie. W aktach brak jest jednak dowodu nadania tego pisma do strony postępowania. Pismem z 7 grudnia 2020 r. ponaglenie zostało przekazane zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 8 kwietnia 2021 r. Wojewoda Opolski przesłał uwierzytelnianą kserokopię decyzji udzielającej skarżącej zezwolenia pobyt czasowy. Informując trym samym, ze akta skarżącej zostały przekazane Wojewodzie Opolskiemu zgodnie z właściwością.

W przekonaniu Sądu, z bezspornie ustalonego stanu faktycznego wynika, że Wojewoda nie dotrzymał terminu wynikającego z art. 65 § 1 k.p.a. do dnia wniesienia skargi do Sądu nie przekazał akt skarżącej zgodnie z jej wnioskiem do Wojewody Opolskiego. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji zobowiązany do niezwłocznego działania podejmuje je dopiero po wniesieniu ponaglenia i skargi do Sądu, po prawie czterech miesiącach, czyli w terminie kiedy wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę powinien być rozpoznany w myśl art. 35 k.p.a.

Nie uszło również uwadze Sądu, że ponaglenie z 5 listopada 2020 zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 7 grudnia 2020 r. (w aktach brak jest dowodu nadania pisma), przyjmując jednak nawet, że zostało wysłane tego dnia, to Sąd stwierdził, że przy dokonaniu i tej czynności doszło do rażącego przekroczenia terminu wynikającego z art 37 § 4 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przekazaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zgodnie z właściwością (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda w tej sprawie nie dotrzymał terminów wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego, bez żadnego uzasadnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na prostą czynność polegającą na przekazaniu jej wniosku zgodnie z właściwością innemu organowi nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Bez wpływu na ocenę wystąpienia bezczynności pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – organ pozostawał w bezczynności od 28 sierpnia 2020 r. do r. 4 grudnia 2020 r.

Wobec faktu, że Wojewoda Dolnośląski zawiadomieniem z 4 grudnia przekazał wniosek skarżącej zgodnie z właściwością Wojewodzie Opolskiemu Sąd, umorzył postępowanie w zakresie żądania strony zobowiązania organ do przekazania sprawy.

W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP.

Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.