Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 386/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7,  art. 55,  art. 54,  art. 59 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. i K. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla postanowienie organu I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 1.515 (jeden tysiąc pięćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. wydał na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41) postanowienie Nr [...], którym wymierzył T. i K. S. karę finansową w wysokości [...]zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu gospodarczego jako warsztat samochodowy, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. R. [...] w L., obręb P . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m.in., iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., mających na celu sprawdzenie wykonania nakazu decyzji ostatecznej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu gospodarczego, stwierdzono użytkowanie tego obiektu jako warsztat samochodowy. W czasie trwającej kontroli obiekt ten pomimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wykorzystywany jest do działalności związanej z usługami dla ludności tj. jako warsztat samochodowy, o czym świadczą zapisy dokonane w protokole oraz załączona dokumentacja fotograficzna. Także dokonana w dniu [...]r. kolejna wizja na terenie nieruchomości przy ul. R. [...] w L. potwierdziła fakt użytkowania obiektu jako warsztat samochodowy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji orzekł jak w osnowie postanowienia, dokonując wyliczenia naliczonej kary finansowej.

Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli Państwo T. i K. S., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez rozstrzyganie w niniejszej sprawie na podstawie przepisów art. 55 i 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ponadto zarzucili oni naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w wizji na terenie nieruchomości skarżących w dniu [...]r. Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Małżonkowie T. i K. S. podnieśli również, iż wydanie postanowienia nastąpiło w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt został wybudowany 19 lat temu, czyli do tego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W świetle bowiem art. 103 ust. 1 Prawa budowanego z dnia 7 lipca 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który wskazuje, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast przepisy dotychczasowe, czyli Prawa budowlanego z 1974 r., nie przewidują instytucji kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i jego wymierzania przez organy administracji. Zarzucając naruszenie prawa procesowego (art. 10 k.p.a.) skarżący podnieśli, że wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ I instancji, wbrew zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, nie zawiadomił pełnomocnika skarżących o wyznaczonej na dzień [...]r. wizji na terenie ich nieruchomości. Naruszenie przez organ I instancji tego obowiązku pozbawiło skarżących ochrony swoich praw.

Dodatkowo wskazano, że skarżący nabyli nieruchomość położoną na działce nr [...] przy ul. R. [...] w [...] r., a K. S. działalność gospodarczą rozpoczął tam w [...] r., dopełniając wszelkich warunków formalnych. Skarżący nie mieli świadomości, że wybudowanie przedmiotowej nieruchomości narusza przepisy Prawa budowlanego i w tym przekonaniu zostali utwierdzeni przez Urząd Miasta w L. pismem z dnia [...] r., w którym stwierdzono, "iż sprawa obiektów budowlanych na działce przy ul. R. [...] w L., będących własnością Pana K. S., z punktu widzenia prawa nie budzi żadnych wątpliwości z wyjątkiem wiaty stalowej, która została postawiona w warunkach samowoli budowlanej". Taki stan istniał do czasu, gdy w wyniku anonimów organ I instancji stwierdził nieprawidłowości. Skarżący chcąc wykazać słuszność swojego stanowiska, powołali biegłego, który przygotował w [...]r. opinię techniczną na temat ustalenia sposobu realizacji obiektu, stwierdzając w niej, że część warsztatowa i część socjalno-usługowa budynku tworzą z sobą wspólną funkcję użytkową, a w części warsztatowej budynku nie zostały wykonane roboty budowlane polegające na adaptacji budynku gospodarczego na warsztat.

Nadto skarżący wskazali, iż obiekty na działce nr [...] są zabudowaniami poniemieckimi, będącymi w pewnym okresie w posiadaniu wojsk radzieckich, co powoduje, że trudno ustalić kto i kiedy wybudował te obiekty. Niewątpliwie jednak w dniu nabycia ich w [...] r. przez skarżących obiekty te już istniały. W chwili zakupu były w nich prowadzone usługi w zakresie mechaniki pojazdowej. W obiektach tych prowadzona działalność gospodarcza stanowi zasadnicze, praktycznie jedyne, źródło utrzymania skarżących, którzy nie są już ludźmi młodymi (są w wieku [...] lat). K. S. zatrudnia 5 osób, dla których jest to jedyne miejsce zatrudnienia. Likwidacja działalności, która może nastąpić w skutek czynności organów administracji, spowoduje zatem pozbawienie środków do życia nie tylko skarżących, ale również 5 rodzin, a zwolnieni pracownicy zasilą grupę bezrobotnych. Jak podnieśli skarżący, nie mają oni majątku, nie stać ich na zmianę miejsca prowadzenia działalności, a ze względu na wiek i choroby (T. S. po wypadku ma ograniczone ruchy kończyn dolnych) nie jest możliwe, aby przekwalifikowali się na inną działalność.

Po rozpatrzeniu w/w zażalenia, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowienie z dnia [...]r. Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepisy obowiązującej ustawy - Prawo budowlane przewidują sankcję za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w postaci kary finansowej obliczanej w sposób określony w art. 59 f ust. 1 ustawy. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty – s, współczynnika kategorii obiektu budowlanego - k i współczynnika wielkości obiektu budowlanego – w. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w postępowaniu zażaleniowym badał przede wszystkim kwestie prawidłowości prowadzonego postępowania, a więc kwestię ustalenia i zawiadomienia stron postępowania, doręczeń tego zawiadomienia oraz poprawność wyliczenia nałożonej kary. Badaniem poprawności obliczeń prowadzących do ustalenia wysokości wymierzonej kary jest przede wszystkim weryfikacja poprawności ustalenia przez organ I instancji kategorii obiektu budowlanego. Kategorie obiektów budowlanych zostały określone przez ustawodawcę w Załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest prawidłowe określenie kategorii obiektu, który jest nielegalnie użytkowany.

Przedmiotowy obiekt, jak wskazał organ II instancji, w trakcie dwukrotnych oględzin w dniu [...]r., jak i w dniu [...]r. był użytkowany. Dokumentacja fotograficzna potwierdza ten fakt w całej rozciągłości, a co istotne okoliczności te są potwierdzone przez skarżących, jak i ich pełnomocnika. W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że organ l instancji dowiódł w sposób nie budzący wątpliwości naruszenie przez inwestora norm prawa materialnego, uzasadniającego wyciągnięcie w stosunku do niego sankcji wynikającej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji skarżone rozstrzygnięcie nie budzi zatem zastrzeżeń ze względu na przepisy materialne, analiza akt sprawy wykazała, że przedmiotowy obiekt został zaliczony do właściwej kategorii obiektów, a samo naliczenie kary zostało przeprowadzone poprawnie. Dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają fakt zaliczenia obiektu do tej grupy wielkości, którą zastosował organ l instancji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy, gdyż postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem doręczonym stronom, a pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy i zajął w tym względzie stanowisko. Dowodzi tego protokół sporządzony w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. L. w dniu [...]r.

Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodzili się T. i K. S., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Skarżący zarzucili w niej naruszenie prawa, w szczególności art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 138 k.p.a. poprzez rozstrzyganie w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wskazując na powyższe naruszenie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, iż decyzją z dnia [...]r. PINB dla m. L. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał skarżącym przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu na działce nr [...] przy ul. R. [...] w L., tj. użytkowania go jako obiektu gospodarczego, poprzez wykonanie niezbędnych robót budowlanych eliminujących funkcję warsztatu samochodowego polegających m.in. na zmianie wrót garażowych na drzwi jednoskrzydłowe o wymiarach ok. 2,00 x 1,00 m oraz zamurowanie kanałów rewizyjnych. W dniu [...]r. Państwo S. złożyli do DWINB we W. wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i wstrzymanie jej wykonalności. Zdaniem skarżących zastosowana przez organy administracyjne procedura legalizacyjna, mająca doprowadzić do zniesienia skutków samowoli budowlanej, nie powinna mieć zastosowania w sprawie. Zgodnie bowiem z opinią techniczną z dnia [...]r., znajdującą się w aktach sprawy, budynek warsztatowo-usługowy przy ul. R. [...] w L. powstał w takim charakterze od podstaw, a w takim kształcie nabyli go skarżący w [...] r. Jak wskazały strony, nie zostały dokonane żadne roboty budowlane, które miałyby polegać na adaptacji budynku gospodarczego na warsztat. Zasadność stanowiska skarżących potwierdza Urząd Miasta w L. pismem z dnia [...]r. W [...] r. Urząd Miasta stwierdził, że "sprawa obiektów budowlanych na działce przy ul. R. [...] w L. będących własnością Pana K. S., z punktu widzenia prawa nie budzi żadnych wątpliwości z wyjątkiem wiały stalowej, która została postawiona w warunkach samowoli budowlanej". Mimo argumentów skarżących DWINB we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m. L. z dnia [...]r. Decyzję tą utrzymał w mocy GINB w W., którego rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi z dnia [...]r. do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2006 r., który stał się przyczyną wniesienia skargi kasacyjnej do NSA w dniu 28 marca 2006 r., oddalił skargę jako niezasadną.

Ponadto skarżący podnieśli, iż organ II instancji nie rozpoznał zgłoszonego w zażaleniu zarzutu naruszenia Prawa materialnego – art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdza, że "skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.)", jednakże nie odnosi się w tej kwestii do zarzutu skarżących naruszenia prawa. Wskazuje jednocześnie, że w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji bada przede wszystkim kwestie prawidłowości prowadzonego postępowania, a więc kwestię ustalenia i zawiadomienia stron postępowania, doręczeń tego zawiadomienia oraz poprawność wyliczenia nałożonej kary. Czyli wskazuje, że nie bada prawidłowości podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie organu II instancji narusza przepisy art. 138 k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wskazali, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji.

Strona skarżąca wskazała również, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt, zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. R. [...] w L., został wybudowany i był użytkowany jako warsztat samochodowy od [...] lat. Zdaniem skarżących zatem do tego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stąd wydanie przedmiotowego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wbrew regulacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., organ stosuje przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a winien rozstrzygać na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. W świetle bowiem art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który wskazuje, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając powyższe na uwadze skarżący są zdania, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które nie przewidują instytucji kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i jej wymierzania przez organy administracji. Stąd też zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a wniosek o ich uchylenie w całości jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one zarówno przepisy procedury administracyjnej jak i przepisy prawa materialnego.

Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięć wydanych w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

I tak art. 57 ust. 7 tej ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zgodnie zaś z przepisem art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast art. 55 stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Podstawową kwestią budzącą wątpliwości było to, czy organy orzekające w istniejącym stanie faktycznym miały dostateczne podstawy przystąpić do wymierzenia Państwu T. i K. S. kary finansowej za nielegalne użytkowanie obiektu gospodarczego jako warsztat samochodowy, a jeśli tak – to czy wysokość tej kary został w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, prawidłowo wyliczona.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż organ I instancji ograniczył się w swoim postanowieniu do wskazania, że dwukrotne przeprowadzone w [...] r. oględziny przedmiotowej nieruchomości potwierdziły fakt użytkowania obiektu gospodarczego jako warsztat samochodowy i to, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L., dało wystarczające podstawy do naliczenia kary finansowej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Trzeba jednak wskazać, iż postępowanie w sprawie użytkowania obiektu na działce nr [...] przy ul. R. [...] w L. toczyło się już od [...] r. bowiem decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nakazał skarżącym przywrócić poprzedni sposób użytkowania tego obiektu. Organ przez prawie pięć lat nie uczynił nic, co by zmierzało do wykonania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu niezrozumiałym jest więc fakt, iż zarówno poprzednie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. Nr [...] (uchylone postanowieniem DWINB we W. Nr [...] z dnia [...]r.), jak i postanowienie podjęte w niniejszej sprawie w I instancji Nr [...] zostały wydane dopiero w [...] r. a przecież w tym pięcioletnim okresie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane była wielokrotnie nowelizowana. Co jednak istotne dla niniejszej sprawy przepis dotyczący kary finansowej, nie tylko był nowelizowany, ale w ogóle dodany, i to na niekorzyść strony skarżącej.

Przepisy, na podstawie których osoba, która chce zalegalizować samowolę, musi wnieść m.in. opłatę legalizacyjną, weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Organ ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego (dodanym art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Kara, o której mowa w tym przepisie, stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego.

Na podstawie art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego (obowiązującego od 11 lipca 2003 r.) minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, miał określić, w drodze rozporządzenia, stawkę opłaty, o której mowa w ust. 1. Zgodnie zaś z ust. 6 tego artykułu w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 5, wysokość stawki opłaty powinna być ustalona w złotych, na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Wysokość stawki opłaty nie może przekraczać 15% ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów w celu obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), podjętym na podstawie powołanego powyżej art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego, Minister Infrastruktury ustalił stawkę opłaty w wysokości 300 zł.

Stawka w wysokości [...] zł, którą przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, obowiązywała dopiero od dnia 31 maja 2004 r. Wprowadzono ją art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Należy tutaj wskazać, iż ustawa z 16 kwietnia 2004 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 kwietnia 2004 r. i weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., z wyjątkiem jednak dwóch przepisów. Art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. stanowi bowiem, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma art. 2 ust. 4 powyższej ustawy, który stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f prawa budowlanego, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponadto należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt P 27/05), którym orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia [...]r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W punkcie 2 tego wyroku TK orzekł, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia [...]r., jest niezgody z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (Dz. U. Nr 193, poz. 1430).

Jak stwierdzono w powyższym orzeczeniu osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, stosuje się nowe regulacje. W rezultacie osoby te mogą się ubiegać o zatwierdzenie projektu budowlanego, pod warunkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wobec znacznej wysokości tych opłat, sytuacja prawna wymienionych osób uległa pogorszeniu.

Mimo nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i zmian przepisów prawa materialnego, które nastąpiły od 2000 r., organy orzekły o karze finansowej dopiero w [...] r., przyjmując przy tym stawkę opłaty (s) w wysokości [...]zł i najwyższy z możliwych współczynnik kategorii obiektu – 15, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia najbardziej restrykcyjnego dla skarżących rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 8 k.p.a. i wyrażonych w nich: zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady oddziaływania organów na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy oprawnej, prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, niewadliwie dokonana subsumcja oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego.

Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Ustalając stan faktyczny sprawy organ obowiązany jest natomiast uwzględnić nie tylko okoliczności mające znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego.

Zasada ogólna uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ta zasada adresowana expressis verbis do ustawodawcy musi znaleźć zastosowanie też wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady winna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy. Taka wykładnia normy prawa materialnego, która wybiera w dopuszczalnych granicach przez prawo środki najostrzejszej ingerencji w prawa jednostki nie jest zgodna z Konstytucją (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 47).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w postanowieniu z dnia [...]r. Nr [...], którym uchylono poprzednie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. Nr [...], wymierzające karę finansową T. i K. S. w wysokości [...]zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu gospodarczego jako warsztat samochodowy, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. R. [...] w L., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał m.in., iż organ I instancji winien wszcząć postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w/w obiektu gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy, organ nie podjął jednak żadnych działań w tym kierunku, a poprzestał tylko na wymierzeniu kary finansowej.

Przechodząc do rozważania poprawności naliczenia przez organy wysokości kary finansowej za nielegalne użytkowanie obiektu gospodarczego jako warsztat samochodowy należy zauważyć, iż kara wymierzana na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r.) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3).

W postanowieniu I instancji jest wprawdzie wskazane do jakiej kategorii obiektów zaliczono przedmiotowy obiekt, jednakże organ poprzestał jedynie na podaniu tej kategorii (XVII). Brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań dlaczego zaliczono ten obiekt do takiej, a nie innej kategorii. Brak jest również rozważań dotyczących tego, według jakiej kwalifikacji (i dlaczego) organy przyjęły, że obiekt ten zaliczyć należy do kategorii XVII. Organy powinny wskazać, czy kwalifikacja ta odnosi się do charakteru obiektu (tu obiekt gospodarczy), czy może do sposobu jego użytkowania (tu warsztat samochodowy).

Ustalenia w tym zakresie miały istotne znaczenie przede wszystkim dlatego, że od nich zależała wysokości kary finansowej za nielegalne użytkowanie obiektu naliczonej dla skarżących. Kategoria XVII, do której zalicza się budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe, ma współczynnik 15, natomiast przykładowo Kategoria III (inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie) - współczynnik 1, Kategoria zaś VIII (inne budowle) – współczynnik 5.

Rozważania dotyczące tego w jaki sposób organy wyliczyły karę finansową, nie tylko przedstawienie działania rachunkowego, ale również wskazania podstawy przyjęcia określonych współczynników, winny znaleźć się w uzasadnianiu podejmowanego rozstrzygnięcia. Ich brak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, jak i art. 107 § 3 k.p.a. Co należy podkreślić, uchybienia te dotyczą zarówno postanowienia organu I, jak i II instancji.

Szczegółowe omówienie tych kwestii jest tym bardziej konieczne, że dotyczą wymierzania dotkliwych kar pieniężnych i w pewnym stopniu sprowadzają się do szeroko rozumianego "wymiaru sprawiedliwości".

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż rozważane kwestie mają również znaczenie z uwagi na pojawiające się wątpliwości co do konstytucyjności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W dniu 8 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 706/05) zwrócił się bowiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) z przepisem art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego postanowienia sąd administracyjny zauważył, że niezależnie od regulacji prawnej, w ustawie – Prawo budowlane, aż do dnia 26 września 2005 r. funkcjonował przepis art. 93 pkt 7, stanowiący o tym, iż ten kto użytkuje obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie podlega karze grzywny, a orzekanie w sprawie o powyższy czyn zabroniony następuje na podstawie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 94 ustawy – Prawo budowlane). Przepis powyższy derogowany został dopiero normą art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Tak więc skonstatować wypada, iż w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 26 września 2005 r. ustawa - Prawo budowlane przewidywała dwie różne podstawy represjonowania za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Ponadto w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 706/05), będącego realizacją zarządzenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 2006 r. (sygn. akt Tp 9/06), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w powyższej kwestii pozwoli sądowi administracyjnemu ocenić, czy organy administracji publicznej wymierzając karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego działały w ramach konstytucyjnie zakreślonych uprawnień, czy też ferowały rozstrzygnięcia w materii prawnej i w sposób zastrzeżony dla organów wymiaru sprawiedliwości, a tym samym ustalić, czy przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) mógł stanowić podstawę do nałożenia przez organ administracji publicznej na inwestorów kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy nie tylko nie zniwelował uchybień poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L., ale sam je powtórzył. W zasadzie nie zawarł on w swoim rozstrzygnięciu żadnego uzasadnienia, ograniczając się na opisie postępowania toczącego się od [...] r. i stwierdzeniu, że w postępowaniu zażaleniowym badał przede wszystkim kwestie prawidłowości prowadzonego postępowania, a więc kwestię ustalenia i zawiadomienia stron postępowania, doręczeń tego zawiadomienia oraz poprawność wyliczenia nałożonej kary.

Tymczasem istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 k.p.a.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Postanowienie organu II instancji nie czyni zadość zarówno przepisowi § 3 jak i § 4 art. 107 k.p.a. bowiem brak jest wyjaśnień nie tylko wszystkich okoliczności sprawy, ale i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zażalenia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. Wojewoda nie odniósł się w nim do kwestii rozstrzygania w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a nie Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., a zatem naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Organ ograniczył się w nim jedynie do wskazania, że skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co stanowiło naruszenie nie tylko przepisów procedury administracyjnej, ale i przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuściły się organy orzekające w niniejszej sprawie, obligowały do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Po myśli art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.