Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 854/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a, 148 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 719/15 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz S.M. kwotę 1690 (tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 719/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.M.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta G. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., działając na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], obręb [...]w G., zatwierdził podział tejże nieruchomości.

Następnie pismem z [...]kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta G. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z jej podziału. W toku postępowania organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu D.P. sporządzenie operatu szacunkowego, który został opracowany w dniu [...]lutego 2014 r.

W konsekwencji Prezydent Miasta G. decyzją z [...]sierpnia 2014 r., podjętą na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach nr VIII/201/2007 z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 140 poz. 2776 z dnia 24 sierpnia 2007 r.), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 25.279 zł, zobowiązując współwłaścicieli do uiszczenia tej opłaty w podanych kwotach, odpowiadających udziałowi w nieruchomości wspólnej – w terminie 14 dni od ostateczności decyzji.

Organ I instancji podał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ustawowe do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem podział nieruchomości został dokonany na wniosek współwłaścicieli w oparciu o ustalenia planu miejscowego, decyzja stała się ostateczna w dniu [...] maja 2012 r. i w tym czasie obowiązywała uchwała o ustaleniu stawki procentowej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości. Gdy zaś idzie o ustalenie wzrostu wartości na skutek dokonanego podziału, organ administracji oparł się na operacie szacunkowym, sporządzonym na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego D.P. w dniu [...]lutego 2014 r.

Po omówieniu treści operatu i zawartych w nim danych oraz zacytowaniu treści art. 153 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), organ stwierdził, że operat ten został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów ustawy i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także zawiera datę, pieczęć i podpis rzeczoznawcy, opracowany jest spójnie, logicznie, nie zawiera pomyłek i błędów rachunkowych. Zgodnie z operatem, wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wynika z wydzielenia 5 działek, położonych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz działki nr [...], przeznaczonej pod zabudowę usługowo – produkcyjną oraz mieszkaniową, które ze względu na swoją powierzchnię i przeznaczenie w planie miejscowym, są szczególnie poszukiwane przez nabywców oraz osiągają najwyższe ceny na rynku nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.M., współwłaścicielka nieruchomości w [...]części, zobowiązana do uiszczenia kwoty 21.922,73 zł z tytułu ustalonej opłaty. Odwołująca się zarzuciła naruszenie:

- art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości,

- art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczególnych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego – z powodu błędnego uznania, że operat szacunkowy spełnia wymogi co do formy, treści i metod wyceny,

- art. 77 § 1 i 7 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy,

- art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do dowodów i faktów, które były podstawą rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia okoliczności, które wskazał organ odwoławczy.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała na błędy, dyskwalifikujące analizowany operat, polegające na:

1) przyjęciu błędnego stanu nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość, a nie – ze względu na jej podział,

2) zastosowaniu w wycenie dwóch różnych metod w podejściu porównawczym,

3) przyjęciu cech rynkowych i ich wag bez jakiejkolwiek analizy,

4) wadliwym określeniu rozstępu cenowego, wynikającym z przyjęcia zasady interpolacji, mimo braku przesłanek do jej zastosowania,

5) przyjęciu zróżnicowania wagowego cech, których stany są takie same dla wszystkich nieruchomości,

6) manipulowanie stanami cech nieruchomości porównawczych (sprzeczne informacje o stanach cech tej samej nieruchomości).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO uznało, że w świetle orzecznictwa, które przywołało, dopuszczalne jest przyjęcie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości wydzielonych działek, gdyż każda z nich może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego i taki jest też cel podziału geodezyjnego. Zdaniem SKO, przyjęte do porównań nieruchomości (tabele na str. 2, 3, 5, 6, 14, 19, 20 i 23 operatu szacunkowego), spełniają też wymogi, pozwalające na uznanie ich za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Operat szacunkowy organ odwoławczy uznał za logiczny, nie dopatrując się niejasności i pomyłek w obliczeniach.

W skardze do sądu administracyjnego S.M. ponawiając zarzuty i argumentację, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła też, że SKO nie odniosło się do wskazanych przez nią nieprawidłowości w operacie szacunkowym, który podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie, gdyż nie można podzielić poglądu, aby zakwestionowanie jego prawidłowości mogło nastąpić jedynie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. – poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r., II SA/Gl 719/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał wzrost wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]na skutek jej podziału na wniosek współwłaścicieli. Sedno sporu sprowadza się do zakresu badania prawidłowości operatu szacunkowego przez organy administracji. W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej obligatoryjne jest bowiem szacowanie nieruchomości w oparciu o operat, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie zwalnia to jednak organów administracji od zbadania jego wymogów formalnych i merytorycznej zawartości, zgodnie z wymogami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Taki pogląd co do zakresu obowiązków organów administracji wynika również z orzecznictwa sądowego (vide: m. in. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 829/12, LEX nr 1408564 oraz z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12, LEX nr 1480869). Zatem organy administracji zobligowane są do zbadania merytorycznej zawartości operatu pod kątem ustalenia prawidłowości wyboru przez rzeczoznawcę metody szacowania, dysponowania przez rzeczoznawcę prawidłowymi danymi dotyczącymi szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Nadto operat szacunkowy winien odzwierciedlać sposób dokonania wyceny nieruchomości, a więc umożliwiać jego weryfikację przez organ administracji (§§ 55 i 56 cyt. rozp.). Z kolei obowiązkiem organów jest należyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, a więc przedstawienie procesu myślowego, w którym dokonano zbadania prawidłowości i rzetelności opracowania operatu szacunkowego (art. 107 § 3 kpa). Jednakże organy administracji nie są władne do oceny operatu w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej, a więc wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy (vide: wyrok NSA z 16 października 2014 r., I OSK 611/13, LEX nr 1598210). Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12 (LEX nr 1494707), pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy, jak i standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę obowiązek wykorzystania zarówno wiedzy specjalistycznej jak i dochowania należytej staranności. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak i doborze nieruchomości do porównania, decyduje rzeczoznawca. Jeśli zatem strona na zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca pomimo pouczenia o możliwości skorzystania z procedury określonej w art. 157 u.g.n. (vide: pismo organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r.) oraz otrzymania na jej żądanie kopii operatu szacunkowego, w toku postępowania przed organem I instancji, nie wniosła żadnych zastrzeżeń i uwag, których zasadność obligowałaby ten organ do wezwania rzeczoznawcy celem wyjaśnienia wątpliwości. Zarzuty pod adresem operatu skarżąca złożyła dopiero w odwołaniu od decyzji, lecz równocześnie nie przedstawiła operatu, sporządzonego na jej zlecenie, co mogłoby rodzić po stronie organu odwoławczego obowiązek poddania operatu, stanowiącego podstawę do wydania decyzji ocenie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych z urzędu. Skarżąca na żadnym etapie postępowania, nawet sądowego, nie przedłożyła też dowodu wystąpienia o ocenę operatu w trybie art. 157 u.g.n. Stąd też nie mogły odnieść prawnego skutku zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a., w takim zakresie, jakim dotyczą naruszenia standardów zawodowych, jako że w takim aspekcie operat szacunkowy nie podlegał weryfikacji przez organy administracji, ani też sąd administracyjny. Treść operatu szacunkowego nie budzi zaś wątpliwości z punktu widzenia wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego D.P. metody szacowania, dysponowania przez nią prawidłowymi danymi co do szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różnicujących i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi co do naruszenia § 4 ust. 2 rozp. poprzez łączenie w ramach jednej wyceny w podejściu porównawczym, metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej. Wyceniana nieruchomość położona była bowiem w różnych jednostkach strukturalnych, gdy idzie o jej przeznaczenie w planie miejscowym. Mianowicie, przed podziałem jej część o pow. 0,4519 ha, przeznaczona była pod tereny mieszkaniowe o średniej intensywności zabudowy, zaś obszar o pow. 2, 2117 ha pod tereny usługowo – produkcyjne. Natomiast po podziale jedna z działek,

a mianowicie nr [...], nadal położona jest w dwóch różnych jednostkach planistycznych po połowie. Pozostała część podzielonej nieruchomości w takiej części w której rzeczoznawca dopatrzyła się wzrostu wartości, znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej. Mieszane przeznaczenie nieruchomości, zarówno przed, jak i po jej podziale na działki geodezyjne, rodziło zatem trudności w szacowaniu nieruchomości, bowiem rzeczoznawca dysponowała jedynie odpowiednią liczbą transakcji rynkowych terenami mieszkaniowymi dla zastosowania metody korygowania ceny średniej (14 transakcji co do nieruchomości przed podziałem i 18 transakcji gruntami o pow. poniżej 0,2 ha). Natomiast w przypadku obrotu terenami usługowo – produkcyjnymi, baza transakcji obejmowała jedynie 7 umów przed podziałem i 8 umów po podziale. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 4 rozp. przy metodzie korygowania ceny średniej, wymagana jest znajomość co najmniej kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi. Stąd też nie było możliwe zastosowanie tej metody co do szacowania gruntu pod zabudowę usługowo – przemysłową. Jednakże rzeczoznawca majątkowy konsekwentnie metodę porównywania parami stosowała do wyceny części nieruchomości przed i po podziale. Kwestia, czy i o ile zastosowanie dwóch metod szacowania w podejściu porównawczym, mogło wpłynąć na określenie wartości nieruchomości przed i po podziale, nie mogła być przedmiotem rozważań ani organów administracji, ani sądu administracyjnego, bowiem wymaga to wiadomości specjalistycznych, a zatem poddania operatu ocenie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych, o co skarżąca nigdy nie wnosiła. Próby podważenia operatu w drodze przedstawienia własnych wywodów, które nie mogą być nawet uznane za kontroperat, bowiem nie są opatrzone pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego, są zaś bezskuteczne. Gdy zaś idzie o sprzeczny opis cech nieruchomości porównawczych na użytek niniejszej sprawy oraz prowadzonego równocześnie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki sąsiedniej nr [...], Sąd I instancji stwierdził, że sporna nieruchomość porównawcza położona jest przy ul. G., obręb N., opisana jest na str. 15 operatu, gdzie podano, że posiada pełne uzbrojenie w ulicy. Ocena charakteru utrudnień w jej zagospodarowaniu, określonych jako przeciętne, należy zaś do rzeczoznawcy, gdyż wymaga wiedzy specjalistycznej. Opis uzbrojenia w tabeli nr 3 na użytek niniejszej sprawy, jest zatem zgodny z opisem na str. 15. O ile zaś w innej sprawie rzeczoznawca w tabeli opisu cech gruntów przyjętych do porównania podała inne dane tej samej działki, to kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Brak szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do tej kwestii, a jedynie ogólne stwierdzenie, że baza danych obejmuje nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie może zaś dyskwalifikować rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż możliwe było zbadanie tej okoliczności przez sąd administracyjny na podstawie operatu szacunkowego. Pozostałe zarzuty skargi pod adresem operatu szacunkowego, a więc brak danych i analiz rzeczoznawcy w zakresie cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wag (zarzut 3), błąd polegający na wadliwym określeniu rozstępu cenowego (zarzut 4), przyjęcie zróżnicowania wagowego cech, których stany są takie same dla wszystkich nieruchomości (zarzut 5), zdaniem Sądu I instancji stanowią jedynie polemikę, która co prawda poparta została argumentacją nawiązującą do standardów zawodowych, lecz jak już wyżej wyjaśniono, skoro skarżąca nie wystąpiła do stowarzyszenia rzeczoznawców, ani nawet nie przedłożyła operatu szacunkowego, sporządzonego na jej zlecenie, nie mogła ona odnieść skutku prawnego w świetle art. 157 u.g.n. Zatem badając operat w zakresie wymogów ustawy i rozp. wykonawczego, organy administracji nie naruszyły art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozp., bowiem nie są one władne do oceny operatu w zakresie spełnienia standardów zawodowych. Nie mógł też odnieść skutku podniesiony w toku rozprawy sądowej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., skoro określenie wartości nieruchomości następuje wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę, którego podważenie w zakresie wymagającym wiadomości specjalistycznych wymaga przeprowadzenia oceny stowarzyszenia zawodowego, zaś skarżąca pomimo pouczenia, nie skorzystała z takiej możliwości na żadnym etapie postępowania.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącej co do naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n., z uwagi na określenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy poszczególnych działek. Z definicji zawartych w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. wynika bowiem, że cechą nieruchomości jest jej stan prawny (odrębny przedmiot własności), zaś działka gruntu to niepodzielna część powierzchni ziemskiej, stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Zatem nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek, zależnie od woli właściciela (współwłaścicieli). Jednak aby część nieruchomości mogła być przedmiotem obrotu prawnego, musi dojść do jej podziału poprzez wydzielenie działek. Ustalenie opłaty adiacenckiej musi być wynikiem podziału na wniosek właściciela i wzrostu wartości nieruchomości na skutek tego podziału – z wyłączeniem przypadków z art. 95 u.g.n. W niniejszej sprawie wzrost wartości nieruchomości po jej podziale został wykazany w oparciu o operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy, interpretując wyniki wyceny (str. 21 operatu) stwierdziła, że działki mieszkaniowe osiągają najwyższe ceny dla powierzchni do 1500 m², a działki usługowo – produkcyjne do 3000 m². Stąd też wzrost wartości nieruchomości po podziale dotyczył jedynie działki nr [...] oraz pięciu działek pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem biegłej, nie uległa zmianie wartość nieruchomości w pozostałym obszarze, przeznaczonym pod zabudowę przemysłowo – usługową i komunikację (po odliczeniu działek pod drogę publiczną). Przed podziałem nieruchomość o mieszanym przeznaczeniu miała powierzchnię 2.7165 ha, zaś do jej wyceny odjęto obszar 0,0529 ha jako drogi publiczne (art. 98a ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca dokonała zaś analizy cen nieruchomości podobnych ze szczególnym uwzględnieniem podobieństwa w zakresie powierzchni działki jako cechy, wpływającej na jej wartość. Oznacza to w konkluzji, że gdyby skarżąca zbyła całą działkę nr [...], to nie mogłaby liczyć na cenę, którą może uzyskać ze sprzedaży poszczególnych jej części po podziale na mniejsze działki. W takim zaś przypadku ustawodawca upoważnił organ gminy do pobrania opłaty adiacenckiej jako rodzaju daniny publicznej wskutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Istnienie takiego związku zostało wykazane w niniejszym postępowaniu w oparciu o operat szacunkowy, którego skarżąca nie podważyła w wymaganym ustawą trybie.

Odnosząc się do przywołanego w skardze orzecznictwa Sąd I instancji zauważył, że właśnie w motywach wyroku z 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12, Naczelny Sąd Administracyjny zaproponował wycenę wartości podzielonej działki jako sumy składającej się na nią działek po podziale i uznał, że żaden przepis nie obliguje rzeczoznawcy do zbadania wszystkich lub większości transakcji podobnych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 grudnia 2015 r., II SA/Gl 719/15, wniosła S.M.. Zaskarżając wyrok w całości w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, podczas gdy zawiera on szereg nieprawidłowych założeń i błędów rzutujących na wydaną decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a polegających w szczególności na przyjęciu błędnego stanu nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość, a nie podział, zastosowanie w wycenie dwóch różnych metod w podejściu porównawczym, przyjęcie cech rynkowych i ich wag bez jakiejkolwiek analizy, wadliwe określenie rozstępu cenowego, wynikające z przyjęcia zasady interpolacji, mimo braku przesłanek do ich zastosowania, ponadto przyjęcie zróżnicowania wagowego cech, których stany są takie same dla wszystkich nieruchomości, a także manipulowanie stanami cech porównawczych, tj. podawanie sprzecznych informacji o stanach cech tej samej nieruchomości;

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 98a u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie w oparciu o nieprawidłowy operat szacunkowy, że wartość nieruchomości wzrosła po podziale;

3. przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia poza granicami wniesionej skargi, co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby sprawy w dacie orzekania pozostawał nieaktualny w myśl przepisu u.g.n.;

4. przepisów prawa materialnego, a to art. 156 ust 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego, polegającego na wydaniu orzeczenia w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, który nie został zaktualizowany;

5. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie zauważyć jednak należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Niektóre zarzuty określone jako naruszenie przepisów postępowania, w istocie są zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego (zob. pkt 1 zarzutów).

Jednakże dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy najistotniejsze znaczenia ma kwestia ważności operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wzrost wartości nieruchomości po podziale. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...]lutego 2014 r. Jak słusznie podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustawowy termin wykorzystania operatu, do celu, dla którego został sporządzony, upłynął w dniu [...]lutego 2015 r. Tymczasem decyzja organu odwoławczego (SKO) została wydana [...]kwietnia 2015 r., czyli po upływie okresu, w ciągu którego operat szacunkowy mógł być wykorzystany jako dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości (art. 7 w zw. z art. 156 ust. 1 i ust. 3 i 4 u.g.n.). Z akt sprawy, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 p.p.s.a.) wynika, że operat szacunkowy nie został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Uznać więc należy, że takiej klauzuli nie było w chwili orzekania przez organ odwoławczy, a to oznacza, że organ ten orzekał na podstawie operatu, który nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości.

Zauważyć należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09, LEX nr 744987). Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania również w postępowaniu odwoławczym, a w tym przypadku tak nie było.

Za uzasadniony należy więc uznać zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., który okazał się wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnoszenie się w takiej sytuacji do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym również procesowych, które dotyczą prawidłowości sporządzenia nieaktualnego (na obecną chwilę) operatu szacunkowego, należy uznać za bezprzedmiotowe.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni, czy możliwe oraz – w obecnej sytuacji – konieczne jest uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. w stosunku do operatu szacunkowego z [...]lutego 2014 r. i wyda stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem art. 4 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509).

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.