Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1832/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r.; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Edukacji Narodowej (dalej także: "Minister" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm. - dalej także: "ustawa - Prawo oświatowe" lub "Pr. oświat."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy J., reprezentowanej przez Wójta Gminy J. (dalej także: "skarżąca Gmina" lub "strona skarżąca") z dnia [...] kwietnia 2019 r. od postanowienia [...] Kuratora Oświaty (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G. z dniem [...] sierpnia 2019 r. - utrzymał w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w G.. W treści uchwały skarżący wskazał Publiczną Szkołę Podstawową w S. jako szkołę, w której uczniowie kontynuowaliby naukę po likwidacji szkoły w G..

Jak wynika z treści uzasadnienia powyższej uchwały Rady Gminy J., gmina ta, jako organ prowadzący, zobowiązała się do spełnienia warunków wynikających z art. 89 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, tj. zapewnienia uczniom likwidowanej placówki możliwości kontynuowania nauki w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w S., a także organizacji bezpłatnego transportu i opieki nad uczniami, jednocześnie zobowiązując się do zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji wspomnianej szkoły.

Ponadto, organ prowadzący wskazał, że głównymi przyczynami likwidacji szkoły są czynniki demograficzne, względy ekonomiczne oraz społeczne. Rada Gminy zauważyła, że mała liczba uczniów w klasach spowodowana jest niżem demograficznym oraz wyborem innej placówki nauczania, niż szkoła obwodowa. Rada Gminy podniosła również, że subwencja oświatowa dla jednostek samorządu terytorialnego nie gwarantuje odpowiedniego poziomu finansowania placówki.

Według danych zamieszczonych w uzasadnieniu do powyższej uchwały Rady Gminy J. oraz w dokumentacji przebiegu nauczania, w bieżącym roku szkolnym do Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G. uczęszcza 27 dzieci do klas I-VII. Jednocześnie ustalono, iż ze względu na małą liczbę uczniów w szkole tej nie utworzono oddziału klasy V i klasy VIII.

W związku z w/w uchwałą Rady Gminy J., w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy J. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w [...], Delegatura w [...] o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G., załączając wspomnianą uchwałę nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G. z dniem [...] sierpnia 2019 r.

W wyniku rozpoznania wniosku Wójta Gminy J., [...] Kurator Oświaty - powołując się na przepisy art. 123 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe - postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wyraził negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G. z dniem [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia [...] Kurator Oświaty zauważył, że z treści załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2017 r. zawierającego projekt planu sieci publicznych szkół podstawowych na okres od dnia [...] września 2019 r. wynika, iż zakładał on funkcjonowanie Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] o pełnej strukturze klas wraz z oddziałami przedszkolnymi.

Organ pierwszej instancji podniósł, iż aktualnie Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w G. posiada strukturę szkoły ośmioklasowej, a także zauważył, że zorganizowano nauczanie w klasach łączonych: klasa VI i klasa VII oraz klasa I i klasa II, co zostało negatywnie zaopiniowane przez [...] Kuratora Oświaty (vide: pismo do Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2018r., nr [...]).

Organ pierwszej instancji, wskazując na analizę demograficzną - podniósł, że w najbliższych latach do szkoły może uczęszczać odpowiednio:

- w roku szkolnym 2019/2020 - 62 dzieci urodzonych w latach 2005-2012,

- w roku szkolnym 2020/2021 - 67 dzieci urodzonych w latach 2006-2013,

- w roku szkolnym 2021/2022 - 69 dzieci urodzonych w latach 2007-2014,

- w roku szkolnym 2022/2023 - 75 dzieci urodzonych w latach 2008-2015,

- w roku szkolnym 2023/2024 - 75 dzieci urodzonych w latach 2009-2016,

- w roku szkolnym 2024/2025 - 67 dzieci urodzonych w latach 2010-2017,

- w roku szkolnym 2025/2026 - 64 dzieci urodzonych w latach 2011-2018.

Organ pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że przy szkole zorganizowano trzy oddziały przedszkolne, które cieszą się dużym zainteresowaniem (szczególnie oddziały 10-godzinne) również rodziców z sąsiedniej gminy, a obecnie zapisanych jest łącznie 41 dzieci.

[...] Kurator Oświaty podkreślił, że Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w G. jest szkołą o stuletniej tradycji nauczania, zaś w dniu [...] września 2018 r. obchodziła jubileusz 100-lecia istnienia, nawiązujący do jubileuszu odzyskania przez Polskę niepodległości.

Organ pierwszej instancji podniósł, że Publiczna Szkoła Podstawowa w G. obecnie mieści się w dwóch niewielkich budynkach położonych na jednej ogrodzonej działce, posiada łącznie 7 sal wyposażonych w meble dostosowane do potrzeb dzieci, szafki na podręczniki i przybory. Organ pierwszej instancji dodał, że Publiczna Szkoła w G. dysponuje salą gimnastyczną, boiskiem przeznaczonym do gry w siatkówkę i w piłkę nożną oraz siłownią zewnętrzną i placem zabaw dla dzieci. Organ zauważył także, że uczniowie mają również możliwość korzystania z opieki świetlicowej oraz z biblioteki.

Organ pierwszej instancji wskazał, że obecnie 47 dzieci korzysta z posiłków dostarczanych w formie cateringu, które uczniowie spożywają w sali lekcyjnej, gdyż w budynku nie ma wydzielonej stołówki ani świetlicy. Ponadto, jak zauważył [...] Kurator Oświaty, uczniowie uczęszczają na zajęcia dodatkowe prowadzone społecznie przez nauczycieli języka angielskiego, języka francuskiego, matematyki, fizyki, biologii, przyrody, a także na bezpłatne zajęcia na basenie. Organ pierwszej instancji dodał, że zajęcia lekcyjne odbywają się w godzinach 7.05 - 14.25 (jednego dnia do 15.20).

[...] Kurator Oświaty stwierdził, że likwidacja szkoły spowoduje konieczność dowożenia uczniów do Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w S., oddalonej o około 5 km, co wydłuży czas przebywania uczniów poza domem.

Organ pierwszej instancji podniósł, że Szkoła w G. jest zadbana, część pomieszczeń wyremontowano, widać dbałość dyrektora i kadry pedagogicznej o zapewnienie dzieciom jak najlepszych warunków.

Organ pierwszej instancji wskazał, że z uzasadnienia wniosku wynika, iż w bieżącym roku szkolnym w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w G. zatrudnionych jest 18 nauczycieli (w tym 12 w pełnym wymiarze) oraz 2 osoby na zastępstwo.

W tym miejscu, odnosząc się do zapewnień skarżącej Gminy, że nauczyciele będą mogli ubiegać się o zatrudnienie w pozostałych szkołach na terenie Gminy J., [...] Kurator Oświaty stwierdził, że istnieje realne zagrożenie utraty pracy przez pracowników likwidowanej szkoły. Organ pierwszej instancji zauważył bowiem, że przeniesienie uczniów do Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w S. nie spowoduje zwiększenia liczby oddziałów w tej szkole, a tym samym nie zwiększy liczby etatów.

Organ pierwszej instancji wskazał, że Komisja Międzyzakładowa NSZZ Solidarność 80 Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] Liceum Ogólnokształcącym w R. pozytywnie zaopiniowała uchwałę [...] Rady Gminy J., pod warunkiem, że w przypadku likwidacji dojdzie do zatrudnienia nauczycieli tej placówki na terenie Gminy J..

Organ pierwszej instancji podniósł, że w bieżącym roku szkolnym w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w G. organ nadzoru pedagogicznego przeprowadził zewnętrzną ewaluację problemową w zakresie wymagań, która wykazała zarówno bardzo pozytywną atmosferę panującą w tej szkole, jak i dobre zarządzanie tą placówką.

[...] Kurator Oświaty stwierdził, że ważnym argumentem przemawiającym za utrzymaniem szkoły jest opinia społeczności lokalnej, która od wielu lat wspiera szkołę. Organ pierwszej instancji podkreślił, że Rada Rodziców wyraziła swój sprzeciw wobec likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G., kierując do organu prowadzącego i organu nadzoru pedagogicznego petycję w przedmiotowej sprawie, których zdaniem szkoła w G. posiada kameralny charakter będący atutem dla dzieci, rodziców i mieszkańców. Organ pierwszej instancji podkreślił, że mała liczebność klas pozwala na indywidualizację nauczania i wsparcie każdego ucznia. Organ pierwszej instancji dodał, że szkoła jest jedynym ośrodkiem życia kulturalnego lokalnej społeczności, organizując uroczystości sportowe, rozrywkowe, patriotyczne, kulturalne. Zdaniem [...] Kuratora Oświaty, szkoła ta integruje całą społeczność lokalną, tworząc "swoistą więź i wymianę międzypokoleniową". Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że rodzice apelują o "realną polityką prorodzinną, mającą na celu wspieranie".

W konsekwencji, [...] Kurator Oświaty uznał, że likwidacja Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G. jest niezgodna z oczekiwaniami rodziców, członków społeczności lokalnej G., o czym świadczą pisma adresowane do Ministra Edukacji Narodowej oraz [...] Kuratora Oświaty.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Gmina J., reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła zażalenie od wskazanego powyżej postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r.

Wnosząc o zmianę - poprzez wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, bądź też ewentualnie o uchylenie spornego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżąca Gmina podniosła w uzasadnieniu zażalenia, że przystępując do zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G. spełniła stosowne warunki określone w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, w tym m.in. gwarantując uczniom dostępność do szkoły znajdującej się na terenie Gminy.

Skarżąca Gmina zarzuciła, że sporne rozstrzygnięcie [...] Kuratora Oświaty zostało oparte na niepodpisanej przez rodziców uczniów opinii środowiska lokalnego, co - zdaniem strony skarżącej - świadczy o tym, że organ pierwszej instancji oparł się na opinii zawierającej istotny błąd prawny.

Skarżąca Gmina wskazała, że [...] Kurator Oświaty powinien brać pod uwagę, czy w sposób realny uczniowie likwidowanej szkoły będą mogli kontynuować naukę na terenie gminy w odpowiedni sposób.

Gminy podniosła, że decydując się na sporną likwidację szkoły, rozpatrzyła wszystkie argumenty i mając na względzie zapewnienie optymalnych warunków funkcjonowania placówek oświatowych na terenie Gminy J., w konsekwencji uznała, że zaproponowane rozwiązanie, w jej ocenie, jest najkorzystniejsze z możliwych, zaś wprowadzenie projektowanych zmian organizacyjnych znacznie poprawi warunki kształcenia.

Strona skarżąca zauważyła, że brak funkcjonowania w Publicznej Szkole Podstawowej w G. oddziału klasy V oraz wybór przez rodziców dla ich dzieci kształcenia w innych szkołach, niż szkoła w G., uzasadniane są lepszymi warunkami nauczania i wychowania w tych szkołach.

Skarżąca Gmina zarzuciła, iż w spornym postanowieniu [...] Kuratora Oświaty nie wykazano, iż działanie Gminy jest niezgodne z art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, gdyż w wyniku planowanej likwidacji placówki warunki nauki i pobytu uczniów nie ulegają pogorszeniu.

Zdaniem strony skarżącej, organ sprawujący nadzór nad szkołami może oceniać legalność uchwały o zamiarze likwidacji szkoły tylko od strony prawnej, zaś wyłącznym kryterium tej oceny winien być warunek legalności, co wynika nie tylko z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, ale przede wszystkim z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi tylko z punktu widzenia legalności.

Konkludując, skarżąca Gmina stwierdził, że wydając sporną opinię, [...] Kurator Oświaty powinien odnosić się do przepisów prawa dotyczących procedury likwidacji szkoły. Według strony skarżącej, brak ściśle określonych w powołanym wyżej przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie jej także na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków - narusza zasady samodzielności gminy.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Minister Edukacji Narodowej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo oświatowe - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy sporne postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G. z dniem [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister Edukacji Narodowej wskazał, że ustawowym obowiązkiem gminy podejmującej zamiar likwidacji szkoły podstawowej jest zapewnienie uczniom miejsca kontynuacji edukacji w innej szkole publicznej tego samego typu.

Zdaniem Ministra, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza między innymi zapewnienie po likwidacji szkoły warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, zaś nowe warunki nie mogą być trudniejsze ze względu np. na dłuższą drogę dojazdu do szkoły, mniejszą dostępność do opieki świetlicowej i wydłużony czas pobytu w szkole. W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, że powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1631/08, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Po 398/08).

Wobec powyższego, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, iż w ramach postępowania administracyjnego zbadał przede wszystkim kwestię zmiany warunków nauczania, wychowania i opieki, w tym kwestię dowożenia uczniów po likwidacji szkoły.

Analizując infrastrukturę zarówno przeznaczonej do likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w G., jak i Publicznej Szkoły Podstawowej w S., Minister zauważył, że obie szkoły dysponują warunkami lokalowymi, w tym bazą sportową, adekwatnymi do potrzeb danej szkoły. Minister uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż obie szkoły posiadają aktualne przeglądy z okresowej kontroli stanu sprawności technicznej wydane pod kątem zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z tych obiektów.

Zdaniem Ministra, stan bazy dydaktyczno-lokalowej w obu szkołach wskazuje na zasadność podtrzymania negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G.. Według organu odwoławczego, negatywna opinia jest zasadna szczególnie z uwagi na zakres warunków lokalowych przedmiotowej szkoły, zaś brak boiska w szkole, do której mieliby uczęszczać uczniowie likwidowanej szkoły, stanowi pogorszenia warunków nauki.

Odnosząc się z kolei do zmian demograficznych, przywoływanych jako główna (obok ekonomii) przyczyna likwidacji Szkoły Podstawowej w G., Minister stwierdził, że w przypadku Gminy J. liczba uczniów w szkołach podstawowych w ostatnich latach wzrasta, co potwierdzać ma tabela zawarta w treści postanowienia organu odwoławczego (vide: strona 4 postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r.).

Ponadto, Minister Edukacji Narodowej, wskazując na materiały załączone do pisma Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2019 r. - stwierdził, że demografia w obwodzie szkoły w G. jest korzystniejsza niż w obwodzie Szkoły Podstawowej w S. (w tym miejscu organ odwoławczy wstawił stosowną tabelę - vide: strona 4 postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r.).

Jednocześnie, Minister uznał, że sieć szkół podstawowych w gminie powinna zapewnić wszystkim dzieciom zamieszkałym na jej terenie możliwość realizacji obowiązku szkolnego blisko miejsca zamieszkania, a likwidacja przedmiotowej szkoły, wbrew opinii strony skarżącej, nie jest uzasadniona czynnikiem demograficznym.

W ocenie organu odwoławczego, zauważyć należy, że fakt, iż część uczniów z obwodu Szkoły Podstawowej w G. spełnia obowiązek szkolny w szkołach, w których obwodach nie zamieszkują, nie stanowi przekonywującej przesłanki zamiaru likwidacji szkoły obwodowej. Minister zauważył bowiem, że rodzicom przysługuje prawo wyboru dla swoich dzieci szkoły innej, niż obwodowa i innej niż publiczna, natomiast gmina ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tego obowiązku wszystkim dzieciom zamieszkałym na terenie gminy.

Minister stwierdził ponadto, że obawa lokalnej społeczności przed likwidacją szkoły nie wpływa korzystnie na wybory dokonywane przez rodziców, a w konsekwencji liczbę dzieci, które będą do niej uczęszczać. Organ odwoławczy wskazał, że część rodziców - uważając, że zamiar gminy związany z likwidacją szkoły w G. zostanie w końcu zrealizowany - wybiera inną szkołę, chcąc w ten sposób uchronić dziecko przed stresem i problemami adaptacyjnymi związanymi ze zmianą miejsca edukacji.

Minister wskazał, że obecnie w Szkole Podstawowej w S. uczy się 74 uczniów w klasach I-VIII, a w każdej klasie został utworzony jeden oddział o liczbie uczniów od 6 do 14. W tej sytuacji, Minister zauważył, że przyjęcie uczniów z podanej zamiarowi likwidacji szkoły w G. nie spowoduje zwiększenia liczby oddziałów, niemniej jednak dla uczniów - zwłaszcza młodszych - którzy dotychczas uczęszczali do mniejszej liczebnie szkoły i małolicznych oddziałów, dołączenie do większej grupy często stanowi przyczynę trudności adaptacyjnych i problemów emocjonalnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym nowego środowiska rówieśniczego.

W związku z powyższym, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że zmiana miejsca edukacji, dojazd do szkoły (którego dotychczas nie było) lub jego wydłużenie, współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanej dziecku grupie rówieśniczej (najczęściej dzieci z tej grupy już wcześniej zżyły się ze sobą) prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa.

Minister podkreślił, że aby ograniczyć konieczność częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej), a co za tym idzie uzyskiwać lepsze efekty kształcenia, ustawodawca zdecydował się na wyżej wspominane zmiany ustroju szkolnego. Organ odwoławczy wskazał, że istotą rozwiązań ujętych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej.

Mając powyższe na względzie, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że wskazane okoliczności przemawiają przeciwko przeprowadzeniu likwidacji Szkoły Podstawowej w G..

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że bardzo ważnym aspektem rozpatrywania przedmiotowej sprawy jest los 41 dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w G.. Tymczasem, jak zarzucił Minister, Wójt Gminy J. nie przedstawił konkretnej placówki, która miałaby te dzieci przyjąć po likwidacji szkoły, ale także nie określił sposobu organizacji dowożenia tych dzieci. Minister podniósł, że w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. wskazano, że uczniowie ze zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w G. będą mogli kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w S., a także że uczniowie z obwodu tej szkoły, którzy zostaną przeniesieni przez rodziców do Szkoły Podstawowej w S. będą mieli zapewniony dowóz autobusem do szkoły z miejsca zamieszkania. Organ zauważył jednak, że takiego zapewnienia nie ma w stosunku do dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w G.. Zdaniem organu odwoławczego, ma to o tyle istotne znaczenie, o ile zważy się, że w przypadku dzieci w wieku 3-4 lata gmina nie ma obowiązku ich dowożenia.

Ponadto, w ocenie Ministra, korzystanie przez wspomniane wyżej dzieci ze zorganizowanego przez gminę transportu może także obniżać poczucie bezpieczeństwa zarówno ich samych, jak i ich rodziców. Według organu odwoławczego, niezorganizowanie transportu i pozostawienie tej kwestii na barkach rodziców dzieci 3 i 4 letnich może doprowadzi do tego, że część rodziców nieposiadających odpowiedniego środka transportu zrezygnuje z korzystania przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego.

Ustosunkowując się z kolei do podnoszonej przez skarżącą Gminę, jako jedną z przyczyn zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G., kwestię nauczania w systemie klas łączonych z uwagi na małą liczebność oddziałów szkolnych, Minister stwierdził, że ustawa - Prawo oświatowe stanowi, iż w szkołach działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych, w zakresie danego etapu edukacyjnego dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych. Minister podniósł jednocześnie, że kwestia nauczania w klasach łączonych, od [...] września 2017 r., została uregulowana na poziomie zarówno samej ustawy (vide: art. 96 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe), jak i na poziomie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017r., poz. 649). Według Ministra, rozwiązanie prowadzenia zajęć systemem klas łączonych zgodnie z powyższymi zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowalne przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły. Ponadto, Minister zauważył, że nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczona przepisami prawa. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że nauczanie w klasach łączonych w Szkole Podstawowej w G. jest korzystniejsze dla uczniów, niż dowożenie do Szkoły Podstawowej w S. oddalonej o około 5 km od szkoły w G..

Odnosząc się szczegółowo do kwestii dowozu uczniów po likwidacji dotychczasowej Szkoły Podstawowej w G., Minister Edukacji Narodowej przypomniał, że dowożenie dzieci do szkoły powoduje wydłużenie czasu spędzanego przez ucznia poza domem, co nie jest korzystne dla budowania więzi rodzinnych.

Mając powyższe na względzie, Ministra uznał, że zapewnienie dowozu do miejsca oddalonego o około 5 km, w którym dzieci mogą realizować obowiązek szkolny, obowiązek nauki, obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego lub realizować prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego, nie stanowi poprawy warunków nauki. Zdaniem Ministra, uznać należy, że czas, który uczniowie poświęciliby na dojście do punktu zbiorczego, oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie w świetlicy, w której będzie dużo większa liczba uczniów oczekująca na kurs powrotny do domu, jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły, czy oddziału przedszkolnego w niedalekiej odległości od domu. Minister zauważył jednocześnie, iż położenie szkoły w pobliżu domu rodzinnego ma istotne znaczenie dla poczucia bezpieczeństwa, szczególnie dzieci w młodszym wieku. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że powyższe stanowisko potwierdza również pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przeciwko likwidacji szkoły winny przemawiać w szczególności zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd oraz wydłużenie dojazdu do szkoły (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1631/08, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Po 398/08).

W ocenie Ministra, pomimo, że liczebność uczniów w Szkole Podstawowej w S. jest większa niż w Szkole Podstawowej w G., to w odniesieniu do innych aspektów takich, jak: warunki lokalowe w obu szkołach, które są porównywalne, bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy też kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania - mają ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o likwidacji przedmiotowej szkoły.

Minister zauważył jednak, że sytuacja demograficzna w obwodzie Szkoły Podstawowej w G. pozwala przyjąć, że może do niej uczęszczać w kolejnych latach więcej uczniów, niż obecnych 27. Zdaniem organu odwoławczego, w roku szkolnym 2019/2020 do szkoły w G. może uczęszczać - 62 dzieci, w 2020/2021 - 67 dzieci, w 2021/2022 - 69 dzieci, w 2022/2023 - 75 dzieci, w 2023/2024 - 75 dzieci, w 2024/2025 - 67 dzieci oraz w 2025/2026 - 64 dzieci.

W konsekwencji, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające likwidację Szkoły Podstawowej w G. ze względu na demografię. Minister uznał, że znaczne pogorszenie warunków stanowi dowożenie uczniów do szkoły oddalonej o 5 km, co wykazano wyżej.

Minister stwierdził, że zmiana zarówno szkoły podstawowej, jak i dłuższe dojazdy do szkoły oraz dłuższy czas przebywania w świetlicy, nie będzie korzystną zmianą poprawiającą warunki edukacji szkolnej.

Minister zauważył, że ważnym dla Gminy J. argumentem za sporną likwidacją szkoły jest aspekt ekonomiczny. Niemniej, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, a więc - zdaniem Ministra - argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły.

Jednocześnie, Minister wskazał jednak, że przeanalizował wydatki Gminy J. na oświatę i doszedł do wniosku, że nie jest zasadnym uznanie czynnika ekonomicznego, jako argumentu przemawiającego na korzyść realizacji likwidacji przedmiotowej szkoły.

Minister stwierdził, że zarówno on, jako organ odwoławczy, jak i Kurator Oświaty, wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły, nie mogą kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako główną podstawą do wydania przedmiotowej opinii. Minister Edukacji Narodowej zaznaczył jednocześnie, że nie oznacza to jednak, że Kurator Oświaty, czy też Minister nie zdają sobie sprawy z tego, jakie są koszty utrzymania szkół oraz że koszty utrzymania szkół mogą być wyższe, niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje oświatowe przekazywane gminom.

Mając na uwadze powyższe, Minister Edukacji Narodowej uznał, że optymalizacja wydatków na oświatę i racjonalizacja sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę J. nie powinna sprowadzać się do przyjęcia rozwiązania organizacyjnego polegającego na likwidacji Szkoły Podstawowej w G..

Ponadto, Minister wskazał na brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym zadaniem własnym gmin jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadań związanych z edukacją publiczną, zaś zgodnie z ust. 2 tego artykułu "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy". Minister podniósł, że taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 ze zm.), która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. W konsekwencji, Ministra stwierdził, że obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, iż gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować. Minister wskazał także na przepis art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, który stanowi, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli i szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, co oznacza, że pokrywanie kosztów utrzymania szkół, w szczególności kosztów utrzymania budynków szkolnych stanowiących zasób mienia gminnego, a które generują najwyższe koszty utrzymania szkół (wydatki te nie są subwencjonowane ani dotowane i są pokrywane przez gminy ze środków własnych), jest prawidłowe i nie może stanowić podstawy niekorzystnego ograniczenia oferty edukacyjnej gminy.

Niezależnie od powyższego, Minister Edukacji Narodowej zauważył, że plany dotyczące spornej likwidacji Szkoły Podstawowej w G. spotkały się ze zdecydowanym sprzeciwem społeczności rodziców uczniów oraz mieszkańców gminy, co świadczy o tym, iż lokalna społeczność utożsamia się ze szkołą.

Ponadto, Minister dodał, że rodzice uczniów protestowali na sesji Rady Gminy J., na której podjęto uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w G., co jednoznacznie wskazuje, że protesty społeczności świadczą o tym, iż szkoła ta jest instytucją ważną i niezbędną dla mieszkańców.

Minister stwierdził, że problem reorganizacji i dostosowania sieci szkół do uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie okoliczności materialne i społeczne, w tym protesty przeciwko likwidacji szkoły. Organ odwoławczy zauważył wprawdzie, że sprzeciw rodziców i mieszkańców nie są decydujące przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, niemniej jednak - zdaniem Ministra - głos społeczności lokalnej nie powinien być pomijany przy podejmowaniu tak ważnych decyzji przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc wspomniane protesty nie mogą pozostać niezauważone.

Reasumując, Minister Edukacji Narodowej uznał, że faktycznym powodem spornej likwidacji Szkoły Podstawowej w G. jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych na jej terenie, a nie stworzenie uczniom likwidowanej szkoły lepszych warunków edukacyjnych.

Tymczasem, jak stwierdził Minister, głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak, jak w tym przypadku, obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację szkoły funkcjonującej od ponad 100 lat.

Zdaniem Ministra, likwidacja Szkoły Podstawowej w G. i przeniesienie uczniów do szkoły w S. może negatywnie wpłynąć na poczucie bezpieczeństwa dzieci w czasie dojazdów i w czasie przebywania w większej szkole.

W związku z powyższym, Minister Edukacji Narodowej uznał, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G. jest uzasadniona.

Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że [...] Kurator Oświaty w toku przeprowadzonego postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego.

Minister podkreślił, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe). W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że nawet, gdyby gmina spełniała wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to i tak nie nakłada to na kuratora oświaty, czy też Ministra Edukacji Narodowej obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, albowiem kurator opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły i wszystkie jego aspekty, nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z cyt. ustawy.

Mając na względzie powyższe, Minister Edukacji Narodowej uznał, że sporna opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś Minister w pełni podziela argumenty wyrażone przez organ pierwszej instancji.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżąca Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r., a także o zobowiązanie [...] Kuratora Oświaty do wydania postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji szkoły w G., gm. J., bądź też - ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, skarżąca Gmina zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny,

b) naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego,

c) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie przez Ministra Edukacji Narodowej w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcia oraz poprzez brak odniesienia się do istotnych argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty;

2. naruszenie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe - poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 26 marca 2019 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się zarówno na stosowne regulacje prawne zawarte w ustawie - Prawo oświatowe, jak i na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1229/16, a także w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (publ. OTK-A 2002/3/30) - zauważyła, że kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie likwidacji szkoły wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa.

Skarżąca Gmina podkreśliła jednak bardzo wyraźnie, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, którymi są - zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. W konsekwencji, strona skarżąca zauważyła więc, że jego opinia - wydawana w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe - nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, albowiem wspomnianą opinię kurator oświaty wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej Gminy, przy wydawaniu tej opinii kurator oświaty zobligowany jest więc do uwzględnienia zarówno okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak i termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 cyt. ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych aspektów, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Gmina J., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 - podkreśliła, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę wskazane powyżej obowiązki, jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się wyłącznie do wskazania konkretnych działań, o których mowa m.in. w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, ale również do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też, jak wskazała Gmina, przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.

W ocenie skarżącej Gminy, w niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty uchybił obowiązkom procesowym dotyczącym należytego uzasadnienia wydanego postanowienia, albowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z kolei, Minister Edukacji Narodowej, jako organ odwoławczy, nie odniósł się w sposób właściwy do istotnych argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty, co w konsekwencji oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła, że zarówno w zaskarżonym postanowieniu Ministra Edukacji Narodowej, jak i w utrzymanym nim w mocy postanowieniu [...] Kuratora Oświaty brak jest oceny zgodności działań podejmowanych przez organ prowadzący z zapisami art. 89 ustawy - Prawo oświatowe oraz brak oceny, czy gmina spełnia wszystkie określone prawem wymogi niezbędne do zachowania prawidłowej procedury likwidacji placówki. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 89 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy spornego postanowienia organu pierwszej instancji.

Ponadto, skarżąca Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej, że w szkole planowanej do likwidacji oraz w szkole, do której uczęszczałyby dzieci warunki lokalowe są porównywalne. Strona skarżąca zauważyła, że stwierdzenie to nie jest prawdziwe, albowiem baza w Publicznej Szkole Podstawowej w S. jest nowoczesna, posiada pełnowymiarową salę gimnastyczną, salę gimnastyczną z boiskami do siatkówki, koszykówki, tenisa i piłki ręcznej wraz z zapleczem z dwoma węzłami szatniowymi, a w nowej sali zamontowano szereg urządzeń niezbędnych do przeprowadzania zajęć gimnastycznych oraz zawodów sportowych, m.in. trybuny dla widowni, czy też tablicę świetlną pokazującą wyniki rozgrywek. Strona skarżąca zauważyła, że nawierzchnię sali gimnastycznej wykonano w tradycyjnej technologii parkietu drewnianego. Dodatkowo, strona skarżąca wskazała, że w budynku sali znajdują się dwa ogólnodostępne sanitariaty: damski i męski oraz łazienka dla osób niepełnosprawnych, a obok pokoju nauczycielskiego wyposażonego w monitoring całej sali i jej otoczenia zlokalizowano podręczny magazynek i łazienkę. Strona skarżąca wskazała także, że dla potrzeb gimnastyki korekcyjnej wykonano dodatkowe pomieszczenie oraz magazyn sprzętu sportowego z wyjściem na boisko zewnętrzne. Ponadto, jak zauważyła skarżąca Gmina, szkoła ta posiada nowoczesną świetlicę, plac zabaw, bibliotekę, nowoczesne sanitariaty, gabinety specjalistów, a łączny koszt tej inwestycji wyniósł 1.949.999 złotych. Tymczasem, jak podniosła skarżąca Gmina, w przeznaczonej do likwidacji Publicznej Szkole Podstawowej w G. nie ma tak nowoczesnego wyposażenia.

Ustosunkowując się do kwestii dowozu dzieci do szkoły, skarżąca Gmina wskazała, że dowozi bezpłatnie ok. 600 dzieci do szkół, gdy tymczasem z obowiązujących przepisów prawa wynika, że powinna dowozić ok. 150 dzieci. Strona skarżąca dodała ponadto, że zadeklarowała, iż zapewni uczniom likwidowanej szkoły bezpieczny i odbywający się pod nadzorem przewóz do szkoły w S., co - wbrew twierdzeniom Ministra Edukacji Narodowej - nie wpłynie znacząco na wydłużenie czasu, w którym dzieci dotrą do szkoły, a w niektórych przypadkach (chodzi o uczniów, którzy musieli pokonywać pieszo znaczne odległości dzielące ich miejsce zamieszkania z trzech wsi od budynku w G.), czas ten może ulec skróceniu, natomiast droga do szkoły będzie z pewnością bezpieczniejsza, niż droga pokonywana przez dzieci pieszo. Tymczasem, jak zarzuciła strona skarżąca, kwestia ta została jednakże pominięta zarówno przez Ministra Edukacji Narodowej, jak i wcześniej przez [...] Kuratora Oświaty.

Zdaniem skarżącej Gminy, organizacja pracy szkoły w S. nie zmieni się w następstwie przyjęcia uczniów ze szkoły przeznaczonej do likwidacji, gdyż dotychczasowe oddziały nie są liczne i nie doprowadzi to do pracy szkoły na dwie zmiany.

Strona skarżąca zwróciła uwagę również na ujemne skutki dla procesu edukacyjnego, które zachodzą w Szkole Podstawowej w G.. Skarżąca Gmina stwierdziła, że mała liczba dzieci w klasach wpływa ujemnie na kształtowanie przez nie relacji społecznych. Ponadto, strona skarżąca zauważyła, ze struktura osobowa uczniów Szkoły Podstawowej w G. nie jest reprezentacją społeczności lokalnej, a z tego względu w grupie uczniów o tak nienaturalnej strukturze nie mogą zachodzić prawidłowe relacje i integracje społeczne. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, [pic]powoduje to także, że realizacja ważnych społecznie celów wychowawczych i właściwe kształtowanie postaw społecznych jest niemożliwe. Zdaniem skarżącej Gminy, obecna liczba uczniów uniemożliwia w istocie właściwą realizację procesu dydaktycznego i nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania, lecz w znacznym stopniu utrudnia wprowadzanie metod aktywizujących, często wyklucza pracę w grupach. W tej sytuacji, w ocenie strony skarżącej, nie ma zatem odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych postaw.

Skarżąca Gmina stwierdziła ponadto, że kolejnym argumentem przemawiającym za zasadnością likwidacji szkoły i przeniesieniem miejsca nauczania dzieci z obwodu szkoły w G. do większej szkoły w S. jest kwestia demografii w obwodzie Publicznej Szkoły Podstawowej w G., która jest zdecydowanie malejąca w stosunku do demografii w obwodzie Publicznej Szkoły Podstawowej w S., która jest wzrastająca, co również błędnie zostało zinterpretowane w zaskarżonym postanowieniu Ministra Edukacji Narodowej. Zdaniem Gminy J., ważne jest również to, iż do Publicznej Szkoły Podstawowej w G. z ogólnej liczby urodzonych dzieci ok. 60% dzieci uczęszcza do innych szkół, na co wpływ mają zapewne czynniki, o których była mowa wyżej, takie jak nierozwinięte zaplecze lokalowe i zbyt małe grupy dzieci w klasach, a nie zamiar likwidacji szkoły, jak błędnie sugeruje Minister Edukacji Narodowej.

Odnosząc si z kolei do kwestii ekonomicznej i wydatkowania publicznych środków, skarżąca Gmina zauważyła, że kwota subwencji w 2018 r. w Publicznej Szkole Podstawowej w G. dla uczniów z klas I-VIII (27 uczniów oraz 3 dzieci w oddziale zerowym) wyniosła 262.395,30 złotych, zaś subwencja na jedno dziecko w roku 2018 wynosiła 8.746,51 złotych. Strona skarżąca wskazała, że kwota dopłacana przez gminę na 27 uczniów i 3 dzieci wyniosła 569.130,63 złotych, a więc kwota dopłaty gminy na jednego ucznia wyniosła 20.357,26 złotych.

W związku z powyższym, Gmina J. stwierdziła, że ogółem rocznie wydatki w 2018 r. wyniosły 1.178.833,00 złotych (na szkołę wyniosły 831.525,93 złotych, a na oddziały przedszkolne 347.307,07 złotych).

W konsekwencji, skarżąca Gmina zauważyła, że tak duże wydatkowanie na jedną małą placówkę w G. powoduje, że inne placówki są poszkodowane i nie otrzymują tak dużej pomocy finansowej ze strony Gminy. Zdaniem strony skarżącej, szkoła stale generująca coraz większe koszty utrzymania, ale i tak z coraz mniejszą liczbą uczniów jest powodem szukania przez gminę różnych rozwiązań, nie zawsze spójnych z oczekiwaniami środowiska, co ostatecznie doprowadziło do podjęcia trudnej, aczkolwiek koniecznej decyzji o zamiarze jej likwidacji.

W ocenie strony skarżącej, istotne jest jednak to, że Gmina zapewniła uczniom możliwość kontynuacji nauki w innej szkole.

Ponadto, Gmina J. wskazała, że po likwidacji placówki nie będzie problemu z miejscami przedszkolnymi dla dzieci z oddziałów przedszkolnych w szkole w G.. Strona skarżąca podniosła bowiem, że na terenie gminy funkcjonuje publiczne przedszkole, w którym w miesiącu sierpniu 2019 r. oddany zostanie segment na dwie grupy przedszkolne. Ponadto, skarżąca Gmina zauważyła, że na jej terenie funkcjonują dwa przedszkola niepubliczne, jak też oddziały przedszkolne, które zorganizowane są przy każdej szkole na terenie Gminy.

Ustosunkowując się do uwag Ministra, strona skarżąca stwierdził również, iż likwidacji szkoły sprzeciwiają się nie wszyscy mieszkańcy sołectwa, a jedynie niewielka ich część. Na marginesie, strona skarżąca zauważyła, że jeden z obrońców szkoły - mieszkaniec G. i zarazem Radny Gminy J. przeniósł swoją dwójkę dzieci w 2018 r. ze szkoły w G. do sąsiedniej gminy.

Jednocześnie, strona skarżąca zarzuciła, że wydając negatywną opinię [...] Kurator Oświaty oparł się na dokumencie - opinii środowiska lokalnego, pod którym rodzice nie złożyli stosownych podpisów (opinia rodziców nie była opatrzona żadnym podpisem, a w aktach sprawy widnieje jedynie wydruk komputerowy).

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że Gmina zwracając się do przedstawicieli rodziców - wypełniła wszelkie procedury dotyczące zamiaru likwidacji spornej placówki.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca Gmina uznała, że mając na względzie interes społeczny wszystkich mieszkańców i prowadzonych placówek oświatowych, podjęła decyzję o zamiarze likwidacji przedmiotowej placówki, uwzględniając - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - nie tylko aspekty finansowe, ale przede wszystkim polepszenie warunków rozwojowych, interpersonalnych oraz społecznych uczniów likwidowanej placówki, czego jednak organy obu instancji nie wzięły pod rozwagę, wydając sporne postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zbadał i ocenił całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także uwzględnił wszystkie okoliczności i aspekty zaplanowanej likwidacji szkoły, w tym najważniejsze, a więc takie, jak demografia, czynniki natury ekonomiczno-finansowej, organizacja dowozu, a także warunki lokalowe.

W konsekwencji, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, iż zaplanowana likwidacja szkoły w G. nie przyniesie korzystnych skutków dla jej uczniów i rodziców. Organ odwoławczy uznał również, że baza lokalowo-dydaktyczna tej szkoły nie wskazuje na konieczność jej likwidacji.

Minister stwierdził jednocześnie, że oba sporne postanowienia stanowią wyraz realizacji polityki oświatowej państwa, uwzględniającej lokalne uwarunkowania, a także wspierającej funkcjonowanie małych szkół (przez np. ustanowienie dodatkowej wagi subwencyjnej dla małych szkół podstawowych).

Organ odwoławczy podkreślił, że wydając sporne postanowienie nie tylko w sposób jasny dowiódł, że likwidacja Szkoły Podstawowej w G. nie jest korzystna dla jej uczniów i małych dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w tej szkole, ale wskazał również na uwarunkowania lokalne i korzystne zjawiska, które przemawiają za pozostawieniem szkoły.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, organ odwoławczy zauważył, że zarówno Minister, jak i organ pierwszej instancji przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły są zobligowani do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, będących formalnymi warunkami likwidacji, takimi jak określony termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły, stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - dokładne wyjaśnił stan faktyczny sprawy i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wskazując dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie przesłanki zadecydowały o wydanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Gminy J. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], jak również utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w im. [...] w G. dniem [...] sierpnia 2019 r. - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się przede wszystkim naruszenia istoty pozycji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego polegającej na ich samodzielności, która w świetle obowiązujących przepisów prawa podlegaj ochronie sądowej, zagwarantowanej w przepisach art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 - dalej również: "u.s.g.").

Jednocześnie, organy obu instancji, rozstrzygając w analizowanej sprawie, dopuściły się również przekroczenia granic zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, które winno ograniczać się wyłącznie do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

W konsekwencji wspomnianych wyżej naruszeń, organy obu instancji, wydając sporne postanowienia w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły, dopuściły się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, albowiem w sposób nieprawidłowy uznały, że skarżąca Gmina nie spełniła przesłanek koniecznych do właściwego przygotowania i przeprowadzenia procesu planowanej likwidacji szkoły, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego wydania w tym zakresie negatywnej opinii.

Sąd uznał również, że zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej, wydając oba sporne postanowienia, dopuścili się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób nieprawidłowy ustaliły zarówno stan faktyczny sprawy, jak i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wskazując w sposób niedokładny w uzasadnieniu wydanych postanowień, jakie konkretnie przyczyny legły u podstaw zastosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe i w konsekwencji wydania negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w im. [...] w G..

Tym samym, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2019 r., nie działały zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Należy zauważyć na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Pr. oświat. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 cyt. ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 Pr. oświat.).

Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru.

W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 Pr. oświat.).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 cyt. ustawy).

Zdaniem Sądu, uznać należy, że kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 Pr. oświat.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Pr. oświat.) podlegają, poza ustawą - Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji, pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażanego niekiedy w orzecznictwie, co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe nie jest opinią, która mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy i którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, nie ma żadnych prawnych przesłanek, aby dopatrywać się w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe wyjątków od ukształtowanego w Konstytucji RP modelu samodzielności samorządu terytorialnego, w tym podstawowej jego jednostki - gminy. W szczególności, nie sposób dopatrzeć się we wspomnianej ustawie podstaw do czynienia odstępstwa polegającego na rozszerzeniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządowej w stosunku do gminy w sprawach dotyczących wykonywania jej zadań własnych, polegających na prowadzeniu szkoły. W konsekwencji, nie sposób - zdaniem Sądu - znaleźć zatem w cyt. ustawie podstaw do ingerowania w tę działalność gminy głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności, usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, obowiązany do realizowania w stosunku do gminy swoich zadań według zasady legalności, może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji szkoły była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe. Nie uzasadnia zatem takiej odmowy powoływanie się na politykę państwa - jako kryterium z natury nieostre i w tej sprawie użyte w sposób niejasny, przez wybiórcze przywołanie celów tej polityki.

Należy zauważyć, że przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określają przepisy art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację. Jak już wskazano wyżej, taka ingerencja jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zapewniła możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym, w tym bezpłatny transport zgodnie z art. 39 Pr. oświat., który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły.

Warto zauważyć również, iż przepis art. 89 ust. 1 cyt. ustawy nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub nawet lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy uznać za przekonujące wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w S. są lepsze, niż w przeznaczonej do likwidacji szkole w G., co jasno wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Zdaniem Sądu, negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazuje przede wszystkim, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 oraz z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1128/05 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko Sądu w tej sprawie znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). W przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał Konstytucyjny również podkreślił - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Wydanie negatywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających wydanie negatywnej opinii.

Organy te nie wykazały również tego, czy i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła skarżąca Gmina, decydując się na likwidację szkoły. W ocenie Sądu, uzasadnienia obu wydanych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów skarżącej Gminy, w szczególności podniesionych w zażaleniu, akcentując przede wszystkim to, że względy ekonomiczne nie mogą decydować o likwidacji placówki oświatowej.

W konsekwencji, uznać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Gminę Szkoły Podstawowej w G., zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Według Sądu, trudno jest przyjąć, że działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., organy obu instancji wykazały należycie, że miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że planowana likwidacja Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w G. nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy - Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, [...] Kurator Oświaty tym wymaganiom nie sprostał, albowiem wydał sporne rozstrzygnięcie, uzasadniając je w sposób, który daje postawy do postawienia zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Sąd uznał, że pomimo zgromadzenia dość wyczerpującego materiału dokumentacyjnego, organy obu instancji nie dokonały jednak wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego i jednocześnie nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności uzasadniających wydanie negatywnej opinii.

W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącej Gminy, [...] Kurator Oświaty zobowiązany będzie - pamiętając o obowiązku wynikającym z art. 153 P.p.s.a. - bezwzględnie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i przeprowadzi bez zbędnej zwłoki stosowną szczegółową analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowane postanowienie, o którym mowa w art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Biorąc powyższe po uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił sporne postanowienia organów obu instancji.

Zasądzając jednocześnie od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącej Gminy kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 w związku z art. 209 P.p.s.a.