Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 109/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.), Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T.W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 3 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Cz. na terenie Gminy K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 3 września 2007 r. nr IX/64/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego C., na terenie gminy K.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej jego własność, tj. działki nr [..] w zakresie w jakim zakazuje realizacji zabudowy na tej nieruchomości, zarzucając przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez ustanowienie całkowitego zakazu zabudowy terenów o przeznaczeniu R, ZL z naruszeniem zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności określonej w art. 2 Konstytucji RP, a także ingerencję w prawo własności skarżącego w niedopuszczalnym zakresie (art. 64 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości o nr [..]. W zaskarżonym planie jest ona objęta kartą nr [..] (35.Z, RL). Przedmiotowa nieruchomość została nabyta w 2011 r. przez krewnego skarżącego, który po dokonaniu zakupu wykonał roboty budowlane. Ich legalność została zakwestionowana między innymi z uwagi na niezgodność zamierzenia ze spornym planem miejscowym. W ramach postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z planem. Inwestor nie dopilnował na tym etapie weryfikacji prawidłowości interpretacji planu przez organ. Po zakończeniu postępowania w przedmiocie samowoli inwestor skontaktował się z urbanistami, w tym z autorem spornego planu uzyskując potwierdzenie, że Wójt niewłaściwie interpretuje plan miejscowy, a nawet, że obecna interpretacja jest sprzeczna z intencjami autorów projektu planu oraz Wójta/Rady Gminy z okresu tworzenia planu (opinie K. S. i W. L.). Inwestor starał się uzyskać od Wójta zaświadczenia, że na spornej nieruchomości możliwa jest realizacja robót polegających na budowie maksymalnie dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych w ramach istniejącego siedliska oraz rozbudowie, remoncie oraz budowie nowych budynków gospodarczych w obrębie istniejącej zabudowy siedliskowej. Wójt odmawiając wydania zaświadczeń wyjaśnił, że na tym terenie istnieje całkowity zakaz zabudowy.

W ocenie skarżącego całkowity zakaz zabudowy obowiązujący na terenie jego działki narusza przysługujące mu prawo własności. Jest ono zbyt daleko idące i nieproporcjonalne do realizacji celów planu miejscowego. Nie ma żadnego merytorycznego powodu, który stałby na przeszkodzie realizacji inwestycji w ramach działki siedliskowej na warunkach kształtowanych przez plan. Gdyby Gminie zależało na ochronie jakiś konkretnych celów, to mogłaby je realizować poprzez ustalenie określonych parametrów zabudowy. W przypadku terenów Z,RL nie ma żadnego uzasadnienia, które mogłoby być podstawą do wykluczenia możliwości inwestowania w ramach istniejącego siedliska (nie chodzi tu o budowę osiedla, czy kempingu, a jedynie rozwój zabudowy już usankcjonowanej). W zakresie, w jakim sporny plan, wprowadza przedstawiony zakaz narusza on prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Zdaniem skarżącego § 7 karty [..] ust. 8 planu zakazujący realizacji wszelkiej zabudowy z wyłączeniem obiektów, o których mowa w pkt 7, powinien być interpretowany łącznie z (a nie z pominięciem) § 5 ust. 3.0 pkt 7 planu, zgodnie z którym na terenie oznaczonym R, ZL (tereny rolnicze oraz lasy) dopuszczalna jest budowa max. dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obrębie istniejącego siedliska oraz rozbudowa, remont oraz budowa nowych budynków gospodarczych w obrębie istniejącej zabudowy siedliskowej. Podkreślono, że reguły te dotyczą wszystkich terenów oznaczonych symbolem R, ZL.

Według skarżącego nie można zaakceptować wykładni postanowień ust. 8 karty nr [..] z uwzględnieniem wyjątków wskazanych w ust. 7 zamiast w art. 5 ust. 3.0 pkt 7 planu, albowiem prowadzą one do absurdalnych wniosków. Wyjaśniając podstawy takiego twierdzenia zwrócił uwagę, że tereny objęte oznaczeniem R, ZL zostały przewidziane w kartach terenu nr 13, 14, 17 i 19. W każdej z tych kart brzmienie ust. 7 i 8 jest identyczne. Oznacza to, że mechanizm polegający na odwołaniu się do dopuszczalnej zabudowy z punktu 7, o którym mówi ust. 8 karty terenu, jest mechanizmem ogólnym, który jest wspólny dla wszystkich kart terenu odnoszących się do przestrzeni R, ZL. W konsekwencji postanowienia ogólne art. 5 ust. 3.0 pkt 7 planu odnoszące się do wszystkich terenów R, ZLi dopuszczające na nich różne formy zabudowy, byłyby postanowieniami zbędnymi.

Stanowisko organu jest sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, albowiem stosując się do niego nie da się prawidłowo wykorzystywać terenów rolnych, ani lasów do prowadzenia właściwej gospodarki. Jeśli jedynym dopuszczalnym przekształceniem terenów R, ZL jest budowa dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, to po co w art. 5 ust. 3.0 pkt 11 planu wydzielono osobną kategorię terenów komunikacji, ciągów pieszo-jezdnych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej (oznaczenia KZ, KD, KXP, KDW, KXPW) i odróżniono te tereny od terenów rolnych i leśnych, skoro jedynym właściwym sposobem rozwoju gospodarstwa lub lasu jest budowa na ich terenach rur, kabli, słupów energetycznych i dróg.

Istnienie całkowitego zakazu zabudowy ogranicza prawo własności skarżącego w sposób całkowicie nieproporcjonalny do założonego celu. Oczywistym jest, że tereny rolnicze i lasy nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Niemniej istnienie na nich lub tworzenie w ograniczonym zakresie zabudowań służących korzystaniu z tych terenów musi być dozwolone. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do tego, aby istniejące gospodarstwo musiało się powolnie rozpadać i nie można było go w ogóle modernizować/rozwijać. Sporne tereny nie są objęte żadną z form ochrony przyrody i nie mają właściwości uzasadniających tak restrykcyjne zakazy. Zakazując zabudowy terenów R,ZL Rada Gminy ponadto zasadę równości wobec prawa, gdyż bez uzasadnienia nakłada na właścicieli terenów o tym przeznaczeniu dalej idące ograniczenia (zakaz zabudowy), niż na właścicieli innych nieruchomości objętych planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego Rada wskazała, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony po stwierdzeniu jego zgodności z polityka przestrzenną Gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy nr VIII/295/2002 z dnia 10 października 2002 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze studium nieruchomość skarżącego położona jest w rejonie o największej atrakcyjności dla rozwoju rekreacji i turystyki. W sąsiedztwie tego terenu, po północnej stronie znajduje się las, stanowiący las ochronny, zaś po południowej stronie znajduje się Jezioro R., którym przebiega szlak turystyki wodnej. Zgodnie ze studium, działka położona została w strefie "A" w granicach obszaru funkcjonalnego "A.a.4". Strefa A określona została jako strefa intensywnego użytkowania i zagospodarowania rekreacyjnego PK i [..]; obejmuje południowo - zachodnią część gminy, obszar cenny przyrodniczo, intensywnie użytkowany dla potrzeb rekreacji o dużym nacisku inwestycyjnym, obowiązuje priorytet działań ochronnych przed inwestycjami i stagnacja zagospodarowania rekreacyjnego oraz rozwoju przestrzennego wsi (za wyjątkiem miejscowości Ł.). Kompleks A.a.4 obejmuje rejon jez. S., rzeki C. (W.), jez. [..]-[..] położone są w obrębie Parku Krajobrazowego, co stanowi ważne uwarunkowanie kształtowania zainwestowania, ze względu na stan obciążenia rekreacyjnego środowiska przyrodniczego i jego charakter oraz w aspekcie uwarunkowań prawnych wymagają one powstrzymania dalszego rozwoju bazy noclegowej, zwłaszcza indywidualnej oraz rozwoju infrastruktury turystycznej dla obsługi użytkowników istniejących, bardzo licznych obiektów.

Z zapisów studium wynika jednoznacznie, iż w granicach obszaru funkcjonalnego "A.a.4", do którego nieruchomość skarżącego należy, wskazano że ze względu na stan obciążenia rekreacyjnego środowiska tereny te wymagają powstrzymania dalszego rozwoju bazy noclegowej, zwłaszcza indywidualnej. Organ podkreślił, że zgodnie ze studium nieruchomość skarżącego nie znajduje się w granicach obszarów wskazywanych jako rozwojowe dla nowego zainwestowania. Uwzględniając brak inwestycyjnego charakteru nieruchomości oraz jej walory krajobrazowe i przyrodnicze gmina za uzasadnione uznała wykluczenie możliwości jej zabudowy. Wskazano przy tym, że we wcześniej obowiązującym planie z dnia 27 kwietnia 1990 r. nieruchomość skarżącego położona była na obszarze przeznaczonym pod lasy.

Gmina wskazała, że zarzut naruszenia władztwa planistycznego jest również nieuzasadniony ze względu na ochronę przyrody i wartości przyrodniczych. Podnosząc, że bezspornym jest, iż ustalenia planów miejscowych muszą respektować przepisy ustaw dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Wynika to bezpośrednio z treści art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyraźnie wskazuje co się zwłaszcza w planie uwzględnia : "walory architektoniczne i krajobrazowe", "wymagania ochrony środowiska", itd. Takimi też względami kierował się organ uchwalając plan obrębu C. oraz wprowadzając zakaz zabudowy dla obszaru oznaczonego R/ZL w planie np. karta terenu 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20.

Powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że do kompetencji organów gminy należy wyznaczanie terenów, gdzie będzie obowiązywał zakaz zabudowy. Ze względu to położenie nieruchomości skarżącego na obszarze Parku Krajobrazowego przywołano postanowienia § 2 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, z których wynika, że celem ochrony Parku jest "ochrona i rewaloryzacja mozaiki krajobrazu leśnego i rolniczego, a także specyficznych wnętrz krajobrazowych oraz przedpoli i punktów i ciągów widokowych, zaś w pkt 9 wskazano, że celem ochrony Parku jest "oszczędne użytkowanie i planowe, kompleksowe kształtowanie przestrzeni uwzględniające ochronę walorów krajobrazowych, w tym lokalnego krajobrazu kulturowego". Powołano również rozporządzenie Wojewody nr [.] z dnia 7 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia "Planu ochrony Parku Krajobrazowego", w oparciu o które wywiedziono, że lokalizacja zabudowy na nieruchomości skarżącego nie jest zgodna z celami ochrony krajobrazu ustanowionymi w rozdziale 3, działu II planu ochrony. W dziale III, rozdziale 2 Ochrona środowiska kulturowego pkt D "Wnioski szczegółowe i zalecenia dla ochrony wartości kulturowych jednostek osadniczych" pkt 2 Gmina ppkt 1) lit. c) dla obrębu C. zapisano "ograniczenie kierunków przestrzennego rozwoju wsi do: zabudowy wolnych działek we wnętrzu wsi (po drugiej stronie drogi) ewentualnie utworzenie jednej lub dwóch nowych w północnej części wsi jako kontynuacja układu." Nieruchomość skarżącego położona jest poza zwartym obszarem wsi. Tym samym powyższe ustalenia wskazują na zasadność ograniczenia zabudowy w celu ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych jako interesu zbiorowego.

W świetle powyższego gmina uznała, że ograniczenie zabudowy na działce skarżącego ma swoje umocowanie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie o ochronie przyrody, w Planie ochrony Parku Krajobrazowego i zarzut naruszenia władztwa planistycznego nie jest uzasadniony, skoro wprowadzenie zakazu zabudowy miało na celu ochronę wartości nadrzędnych wyrażających interes publiczny w postaci ochrony przyrody i walorów krajobrazowych wskazanego obszaru. Organ wyjaśnił nadto, że nieruchomość skarżącego położona jest na specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 – [..]" oraz obszaru Natura 2000 [..] ustanowionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. (Dz.U. nr 229, poz. 2313 ze zm.).

Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia zasady równości, albowiem zakaz zabudowy wprowadzony w odniesieniu do działki skarżącego dotyczy również szeregu innych gruntów rolnych i leśnych znajdujących się na terenie obrębu C., który w całości jest położony na terenie Parku Krajobrazowego, np. karta terenu 13, 14,15,16, 17, 19, 20. Organ nie dostrzegł przy tym naruszenia zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności skarżącego. Według organu określając sposób zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżącego Rada Gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Brak zgodności zamierzeń skarżącego co do sposobu wykorzystania działki z treścią planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną, to zezwala nawet na ingerencję w prawo własności. Pomimo wprowadzonego zakazu zabudowy skarżący może nadal swobodnie korzystać ze swojej nieruchomości, użytkować ją, czy pobierać z niej pożytki w dotychczasowy sposób. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego.

W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2019 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący wskazał, że przytoczone przez organ fragmenty studium jednoznacznie wskazują, że zabudowa jest dopuszczalna (nawet jeśli pod pewnymi warunkami). Rozróżnić należy realizację inwestycji na działce dotąd niezabudowanej od inwestycji polegającej na uzupełnieniu lub modernizacji zabudowy istniejącej i wykorzystywanej wiele lat przed uchwaleniem dokumentów i analiz, z których organ próbuje wywodzić argumenty za jej nietworzeniem. Wskazał, że jego działka objęta zaskarżonym planem zabudowana jest licznymi obiektami, które powstały legalnie przed 1994 r. Istnienie zabudowań oraz wykorzystywanie spornego terenu do funkcji mieszkaniowej wynika z wypisu z rejestru gruntów ze stycznia 2001 r. Zwrócił uwagę na działki nr [..] i [..], położone w strefach funkcyjnych R, ZL zaskarżonego planu, co do których wydano pozwolenie na budowę. W tym zakresie skarżących zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pozwolenia na budowę wydanego dla wskazanych działek, pozyskanego od Starosty.

Odnosząc się istnienia na Parku Krajobrazowego i obszarów Natura 2000 wskazał, że te formy ochrony wyznaczają właściwe metody i standard ochrony. Wynika z nich co jest zabronione, a co dozwolone (często a contrario) i pod jakim warunkami. Zagadnienia dotyczące parków krajobrazowych zostały uregulowane w art. 16 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Art. 16 ust. 3 stanowi delegację ustawową do tworzenia odpowiedniego aktu prawa miejscowego wraz ze wskazaniem, że ochrona wartości służących jego ochronie może prowadzić wyłącznie do wprowadzenia z tego tytułu zakazów określonych w art. 17. Zaznacza się także, że "grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu" (art. 16 ust. 6). Na terenach Parku Krajobrazowego wprowadzono właściwe zakazy stosowanymi aktami prawa miejscowego, w tym uchwałą nr 145/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. Sejmiku Województwa. Wartości przyrodnicze i krajobrazowe zdaniem ustawodawcy i uchwałodawcy uzasadniają jednak wyłącznie ograniczenie możliwości zabudowy i wykorzystania terenu, a nie ich całkowity zakaz. Choć słowo to pojawia się w uchwale, to jednocześnie od zakazów przewidziane są wyjątki. Tym samym pod określonymi warunkami zabudowa tych terenów jest dopuszczalna i została oceniona jako niewywołująca negatywnego wpływu na przedmiot ochrony. Skoro uchwała o Parku Krajobrazowym uznaje, że realizacja określonych działań nie będzie wpływała negatywnie i zagrażała celom czy przedmiotom ochrony, to plan miejscowy nie może w takiej sytuacji wprowadzać "nadprogramowej" ochrony, gdyż narusza to przepisy i godzi w uprawnienia nadane właścicielowi na podstawie innych przepisów (nadrzędnych lub szczegółowych względem postanowień planu). Powoduje to także niezgodność z ustawą zawierającą delegację do tworzenia tego typu ograniczeń. Twierdzenie, że w ten sposób organ jedynie "uwzględnia" wymagania dotyczące ochrony narusza zatem nie tylko wzmiankowane przepisy dotyczące ochrony przyrody i parku krajobrazowego, lecz również art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Zakaz, na który powołuje się organ, w niektórych przypadkach mógłby funkcjonować. Jednak zdaniem skarżącego najpierw musiałby być ustanowiony, a do tego musiałby być oparty o merytoryczne uzasadnienie. W tym przypadku wedle wyjaśnień organu uzasadnieniem miałoby być istnienie form ochrony przyrody i dokumenty, które w praktyce nie zakazują zabudowy, lecz dozwalają na jej realizację pod pewnymi warunkami.

Na wezwanie Sądu, Rada Gminy uzupełniła dokumentację planistyczną przedkładając do akt administracyjnych prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzoną w ramach procedury planistycznej poprzedzającej podjęcia zaskarżonej uchwały o planie oraz opracowanie ekofizjograficzne, wykorzystane również przy tworzeniu projektu zaskarżonego planu miejscowego. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2019 r., Rada Gminy, w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne, a także z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Wojewody w sprawie ustanowienia "Planu ochrony Parku Krajobrazowego" podtrzymała dotychczasowe stanowisko o bezzasadności skargi. Ponowiła i poszerzyła argumentację przemawiającą na uzasadnieniem dla wprowadzenia na obszarze oznaczonym w planie symbolem 35.R, ZL zakazu zabudowy z wyłączeniem obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Wskazała, na wynikający ze studium i z opracowania ekofizjograficznego zakaz rozpraszania osadnictwa przejawiający się w lokalizowaniu nowego zainwestowania w obrębie istniejących struktur osadniczych, całkowitego zaprzestania lokalizacji zainwestowania kubaturowego w lasach i zaprzestania przekształcania obiektów o dotychczasowej funkcji gospodarki leśnej w obiekty mieszkalne i rekreacyjne. Zwrócono uwagę na zapisy opracowania ekofizjograficznego, z których w odniesieniu do obszarów zlokalizowanych nad jeziorem R. wynika, że ten rejon rekreacyjny wymaga stagnacji, likwidacji i rewaloryzacji zainwestowania oraz rozwoju. Podkreślono potrzebę powstrzymywania dalszego powstawania bazy noclegowej i likwidacji zainwestowania substandardowego.

Rada Gminy wyjaśniła, że tworząc postanowienia odnoszące się do obrębu C. na uwadze miano dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie gruntów skarżącego, które położone są z dala od zwartej zabudowy wsi, w otoczeniu lasów, nad brzegiem jeziora R., na terenach chronionych. Uznano prymat stanu zagospodarowania i ochrony środowiska naturalnego, które winny służyć interesowi publicznemu a nie indywidualnemu.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2019 r. skarżący szczegółowo ustosunkował się stanowiska organu, w pierwszej kolejności wskazując jednak na brak doręczenia pełnomocnikowi skarżącego uzupełnionych, na wezwanie Sądu, dokumentów w postaci prognozy oddziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego i wznosząc w związku z tym o niewłączanie tych dokumentów do materiału dowodowego sprawy, z którym pełnomocnik skarżącego nie miał możliwości się zapoznać. W piśmie skarżący zaprzeczył, jakoby na terenie jego działki istniała nie istniała zabudowa legalna. Według niego bowiem, na długo przed uchwaleniem spornego planu, na wskazanej działce istniały zabudowania (m.in. magazyn sprzętu/budynek rekreacyjno-wypoczynkowy), co potwierdzają przedłożone przez skarżącego dokumenty. Z tego powodu właściciel powinien mieć prawo do korzystania z istniejących obiektów w dotychczasowy sposób oraz do zachowania obiektów we właściwym stanie (tj. do remontu, konserwacji, przebudowy i podobnych robót). Tymczasem Rada Gminy bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej pozbawiła skarżącego owych praw. Według skarżącego obiekty te znajdując się w obrębie siedliska, który nie był i nie jest lasem. Na tym terenie nie występują żadne przedmioty ochrony. Według skarżącego zaskarżonym planem na terenie jego nieruchomości wprowadzono ograniczenia dalej idące niż te wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. Zwrócono również uwagę, że wadliwie organ powołuje się na obowiązujące na terenie 35.R, ZL formy ochrony przyrody w postaci obszarów natura 2000, tj. Jezior i [..] jako uzasadnienie dla wprowadzonych ograniczeń w zabudowie, albowiem formy te powołano do życia dopiero w 2009 r. i w 2008 r., czyli po uchwaleniu zaskarżonego planu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w części, a w razie nieprzychylenia się do argumentacji skarżącego, o dokonanie interpretacji postanowień planu w sposób rozstrzygający, czy i w jakim zakresie na spornej nieruchomości obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy i jakie istnieją od niego wyjątki.

Na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego sformułowany w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę nr IX/64/07 Rady Gminy z dnia 3 września 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego C. na terenie gminy K.

Skarżący zakwestionował uchwałę o planie w części odnoszącej się do działki nr [..] położonej w obrębie C., w zakresie, w jakim plan zakazuje realizacji zabudowy na tej nieruchomości, powołując się na swój naruszony interes prawny wywodzony z przysługującego mu prawa własności do tej działki. Z części tekstowej planu oraz z map stanowiących integralną część dokumentacji planistycznej wynika, że działka skarżącego objęta jest w zaskarżonym planie jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 35.R, ZL – tereny rolnicze oraz lasy (karta terenu nr [..]).

Z treści skargi wynika, że według skarżącego powołane postanowienia planu miejscowego dotyczące działki nr [..] naruszają jego interes prawny w sposób niedopuszczalny ograniczając go w wykonywaniu prawa własności poprzez pozbawienie możliwości realizacji na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy, immanentnie związanej z dopuszczoną działalnością rolniczą i leśną. Skarżący szczegółowo w skardze, jak i w kolejnych pismach procesowych wyjaśnił sytuację faktyczną i prawną istniejącą na działce nr [..], zwłaszcza w okresie poprzedzającym jeszcze podjęcie zaskarżonej uchwały o planie. Według skarżącego wskazana działka zawsze była zabudowana obiektami legalnymi i na zasadzie ochrony praw nabytych uprawnienie do jej zabudowy powinno nieprzerwanie przysługiwać jej obecnemu właścicielowi, chociażby w celu utrzymania istniejących tam budynków w stanie zdatnym do przewidzianego użytku.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), której art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zatem zastosowanie znalazły przepisy p.p.s.a. i u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją, co uzasadniał fakt podjęcia zaskarżonej uchwały o planie w dniu 3 września 2007 r.

W konsekwencji, skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, i wnieść do Sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Badając powyższe uwarunkowania skargi w niniejszej sprawie Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności wskazanej wyżej działki położonej na terenie objętym kwestionowanym planem. Z treści postanowień karty terenu nr [..], strefa nr 35.R, ZL wynika, że działka skarżącego ma przeznaczenie rolnicze i leśne. W pkt 8 karty terenu nr [..] wprowadzono zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów, o których mowa w pkt 7. W pkt 7 wskazanej karty terenu uchwałodawca dopuścił lokalizację obiektów i urządzeń oraz wydzielanie terenów o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Wbrew powstałym po stronie skarżącego wątpliwościom interpretacyjnym związanym z treścią Rozdziału II "Ustalenia ogólne" § 5 pkt 3.0. ppkt 7, określającego ustalenia ogóle dotyczące strefy R, ZL, Sąd ich nie podzielił. Sąd uznał bowiem, że postanowienia karty terenu nr [..], zawarte w Rozdziale III "Ustalenia szczegółowe" mają pierwszeństwo względem postanowień części ogólnej planu, co potwierdza również treść § 5 pkt 3.0. wskazując, że funkcje określone w ustaleniach szczegółowych, inne niż w ustaleniach ogólnych, są obowiązujące. Zasada ta odnosi się bez wyjątku do wszystkich grup funkcji. Ścisła wykładnia postanowień karty terenu nr [..] nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że w pkt 8 wyłączono możliwość realizacji wszelkich form zabudowy dopuszczając jedynie wyjątek określony w pkt 7 tej karty terenu, a nie w innej jednostce redakcyjnej uchwały o planie. Wykładnia postanowień planu winna odbywać się w pierwszej kolejności w oparciu o ustalenia właściwe dla danej karty terenu i jej poszczególnych punktów, a na zasadzie dopełnienia i uzupełnienia można sięgać do postanowień ogólnych wówczas, gdy nie modyfikują postanowień poszczególnych kart (§ 5 pkt 3.0. planu) bądź gdy taka potrzeba wynika z konieczności posłużenia się pojęciami tam zdefiniowanymi. Jest to zgodne z dyrektywą wykładni (argument a rubrica), zgodnie z którą przepis prawny należy interpretować z uwzględnieniem jego miejsca w systematyce aktu normatywnego, w którym jest on zawarty. Z tego wynika, że na terenie objętym kartą terenu nr [..] o symbolu 35.R, ZL wyłączono możliwość realizacji wszelkich form zabudowy w wyjątkiem obiektów, o których mowa w pkt 7, czyli obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i drogowej.

Poprawność legislacyjna postanowień § 5 pkt 3.0. ppkt 7 w kontekście całego planu pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kwestionowanych przez skarżącego postanowień karty terenu nr [..]. Co do zasady poza zakresem wad uzasadniających stwierdzenie nieważności planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje bowiem naruszenie "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej jest aktem wadliwym, ale ważnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., II OSK 127/18, LEX nr 2565952). Z tego powodu zarzuty skarżącego do prawidłowości zredagowania zapisów planu nie miały wpływu na ocenę legalności kontrolowanej uchwały.

Tak uregulowane zasady kształtowania zabudowy w strefie 35.R, ZL bezpośrednio kształtują sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, albowiem wyłączają możliwość jej zabudowania innymi obiektami i urządzeniami niż z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. W ocenie Sądu istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, a interes skarżącego został tymi postanowieniami ograniczony. Przy ocenie legitymacji skargowej skarżącego w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił okoliczność, że prawo własności do działki nr [..] skarżący nabył w 2017 r. na podstawie umowy darowizny, od krewnego – J. T. W., który nabył tą działkę na własność od Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych w dniu 14 września 2011 r. Na naruszenie interesu prawnego może skutecznie powoływać się przed sądem administracyjnym następca prawny osoby (jednostki), której interes prawny lub uprawnienie zostały pierwotnie naruszone, o ile osoba ta nie wniosła stosownej skargi. Zatem okoliczność, że przedmiotowa uchwała weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. (I OSK 186/10) podniósł, a aktualne orzecznictwo nie kwestionuje tego, że nowy właściciel nieruchomości jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) planu, który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały.

Dopiero jednak naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo; wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 657/16). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Sąd, kontrolując zaskarżony akt w zakresie przestrzegania zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, procedura planistyczna w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Procedowanie planu nie było zresztą w jego toku ani w skardze podważane.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr VIII/295/2002 Rady Gminy z dnia 10 października 2002 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, działka skarżącego położona jest w obrębie ewidencyjnym C. na zachód od zwartej zabudowy wsi w sąsiedztwie lasu ochronnego, bezpośrednio nad jeziorem R. Teren ten zlokalizowany jest w rejonie o największej atrakcyjności dla rozwoju rekreacji i turystyki. Jest to teren położony w granicach Parku Krajobrazowego. Analizowany obszar nie znajduje się w granicach obszarów wskazywanych w studium jako rozwojowe dla nowego zainwestowania.

Zgodnie ze studium działka nr [..] położona jest w strefie "A" – intensywnego użytkowania i zagospodarowania rekreacyjnego Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązuje priorytet działań ochronnych przed inwestycyjnymi i stagnacja zagospodarowania rekreacyjnego oraz rozwoju przestrzennego wsi (za wyjątkiem miejscowości Ł.). W ramach strefy "A" objęta jest podstrefą – kompleksem funkcjonalnym A.a.4, w którym najważniejszy czynnik kształtowania zainwestowania stanowi Park Krajobrazowy. W odniesieniu do tego kompleksu w studium wskazano, że ze względu na stan obciążenia rekreacyjnego środowiska przyrodniczego i jego charakter oraz w aspekcie uwarunkowań prawnych, wymagają one powstrzymywania dalszego rozwoju bazy noclegowej, zwłaszcza indywidulanej oraz rozwoju infrastruktury turystycznej dla obsługi użytkowników istniejących, bardzo licznych obiektów.

Ze studium wynika zasada, obowiązująca na terenie całej gminy, nierozpraszania budownictwa, oznaczająca, że nowe budynki mieszkaniowe lokalizować można w odległości nie większej niż 50 m od istniejących skupisk złożonych obecnie z 3 domów mieszkalnych położonych bliżej niż 50 m (nie dotyczy terenów wyznaczonych w studium jako rozwojowe). Ustalono również zakaz wyznaczania nowych terenów inwestycyjnych poza zwartym obszarem zabudowy wsi dla ściśle wskazanych miejscowości, wśród których nie wymieniono C., z wyjątkiem dotyczącym zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych. Oznacza to, że co do zasady nowe inwestycje mieszkaniowe mogą być dokonywane jako uzupełnienie zwartych kompleksów zabudowy wsi oraz w zabudowie siedliskowej na gruntach rolnych.

W ocenie Sądu, zestawienie przywołanych postanowień studium z kwestionowanymi postanowieniami planu zawartymi w karcie terenu nr [..] dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 35.R, ZL prowadzi do wniosku, że nie pozostają one w sprzeczności. Postanowienia planu kontynuują wyznaczoną w studium politykę przestrzenną gminy w odniesieniu do obszarów intensywnie eksploatowanych rekreacyjnie, których położenie na terenie Parku Krajobrazowego w przeważającej mierze zdeterminowało decyzje planistyczne. Ze studium wynika zasadniczy cel gminy polegający na stagnacji zagospodarowania rekreacyjnego i rozwoju przestrzennego wsi oraz priorytecie działań ochronnych przed inwestycyjnymi.

Wyrazem wdrożenia tych wiążących założeń jest treść postanowień karty terenu nr [..], w której pkt 8 wprowadzono zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyjątkiem obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Co bardzo ważne natomiast, w pkt 16 wskazanej karty terenu przewidziano inne ustalenia planu, zgodnie z którymi istniejącą zabudowę o funkcjach innych niż w ustaleniach planu dopuszcza się pozostawić, użytkować i remontować bez zwiększania parametrów zabudowy. Tym samym dopuszczono do dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem obiektów budowlanych istniejących na terenie objętym tą kartą nawet wówczas, gdy ich funkcja byłaby inna niż przewidziana przez plan. Podkreślić należy, że dopuszczenie powyższe nie ma wyłącznie charakteru tymczasowego, przejściowego do momentu dostosowania funkcji do wymogów planu, gdyż uchwałodawca dopuścił na przyszłość, bez ograniczeń czasowych, korzystanie z obiektów o funkcji sprzecznej z przeznaczeniem planistycznym terenu, o czym świadczy zezwolenie na remontowanie bez zwiększenia parametrów zabudowy. Przewidziano zatem możliwość podejmowania działań inwestycyjnych zmierzających do utrzymania obiektów w stanie zdatnym do przypisanego im użytku, co podważa twierdzenia skarżącego o tym, że plan uniemożliwia normalne prowadzenie działalności na terenie działki nr [..] skazując istniejące tam obiekty na dewastację i upadek. Wykluczono zatem wszelką nową zabudowę na terenie rolnym, akceptując jednocześnie obiekty istniejące w dacie podejmowania uchwały o planie.

W tym zakresie nie ma wątpliwości, że kwestionowany plan jest zgodny z postanowieniami studium i realizuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego tam wyznaczone.

W konsekwencji powyższego, dla oceny legalności przyjętych przez gminę rozwiązań planistycznych w stosunku do obszaru oznaczonego symbolem 35.R, ZL istotne znaczenie ma sytuacja faktyczna istniejąca na działce nr [..] w dacie podejmowania uchwały o planie. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z dokumentów dołączonych do skargi oraz z wyjaśnień stron postępowania wynika, że teren działki nr [..], na wiele lat przed uchwaleniem kwestionowanego planu, był wykorzystywany na działalność w zakresie rybołówstwa. Przedłożone dokumenty dostarczają informacji o stanie tego terenu w latach 90 – tych, gdzie funkcjonowało Państwowe Gospodarstwo Rybackie. Umowa dzierżawy z 1994 r. potwierdza, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa oddała ten teren w dzierżawę Zakładom [..]. W załączniku do umowy dzierżawy opisano stan faktyczny nieruchomości gospodarstwa rybackiego w C., w tym budynki i budowle tam zlokalizowane, tj. stodołę, szopę na sieci, lodownię, magazyn sprzętu, garaż, pomost z sadzami, osadnik szambo. Z kopii aneksu do wskazanej umowy wynika, że z przedmiotu dzierżawy wyłączono szopę rybacką – magazyn sprzętu. Natomiast w 2006 r. część działki nr [..] została przekazana przez Zakłady Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy (kopia protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 15.03.2006 r., k. 67 akt sądowych).

Umową sprzedaży z dnia 14 września 2011 r. J. T. W. nabył na własność od Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych działkę nr [..] wraz z zabudowaniami w postaci: budynku wolnostojącego dwukondygnacyjnego, garażu, wiaty ogrodowej, ogrodzenia z bramą, placu utwardzonego kostką brukową, szamba – zbiornika bezodpływowego, studni głębinowej i pomostów stałych. W samej umowie podkreślono, że obiekty te nie podlegają rozbiórce z uwagi na legalizację samowoli budowlanej dokonaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2011 r. Z tego wynika, że obiekty istniejące na działce nr [..] przed 2011 r. stanowiły samowolę budowlaną.

Sąd z urzędu powziął wiedzę o dalszych losach zabudowań zlokalizowanych na działce nr [..], albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 176/15, oddalił skargę J. T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2015 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2014 r. orzekającą rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny C., gmina K.: parterowego budynku rekreacji indywidualnej z poddaszem użytkowym i parterowego budynku gospodarczego w poddaszem. Sąd zaakceptował wówczas stanowisko organów nadzoru budowlanego stwierdzając, że wykonane na wskazanej działce roboty budowlane przy dwóch wcześniej istniejących obiektach budowlanych należało zakwalifikować jako budowę nowych obiektów budowlanych wymagającą pozwolenia na budowę a nie jako remont, albowiem w wyniku tych robót obiekty uzyskały inne parametry i wymiary niż obiekty pierwotnie istniejące. Wyrok ten stał się prawomocny i zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu, przy czym dla prawidłowego odczytania treści sentencji można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach jest to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.01.2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957).

Z przywołanego wyżej stanowiska Sądu wynika, że działania inwestycyjne przeprowadzone przez właściciela działki nr [..] J. T. W. po jej zakupie w 2011 r. doprowadziły do wybudowania zupełnie nowych budynków, których organy nadzoru budowlanego nie zalegalizowały. Obiekty te bowiem jako nowe w sposób oczywisty sprzeciwiały się zakazowi realizacji wszelkich form zabudowy określonemu w pkt 8 karty terenu nr [..], jednostka 35.R, ZL. W taką sytuację prawną wszedł skarżący nabywając działkę nr [..] w 2017 r. w drodze darowizny.

Jednak w dacie podejmowania uchwały o planie sytuacja faktyczna i prawna działki nr [..] była tego rodzaju, że istniały na niej obiekty budowlane wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie rybołówstwa. Ich funkcjonowanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem nie zostało poprzez postanowienia planu zagrożone. Wręcz przeciwnie, organ kierując się koncepcją zagospodarowania przestrzennego wyznaczoną w studium, wprowadził zakaz wszelkich form zabudowy, z określonymi w pkt 7 wyjątkami, ale zaakceptował równocześnie stan zastany w dacie uchwalania planu, tj. te obiekty, które nawet pomimo niezgodności z funkcją strefy istniały na działce w tej dacie. Oznacza to, że zakaz zabudowy odnosił się do wszelkich nowych inwestycji, a nie do obiektów już istniejących. W związku z tym, Sąd nie dostrzegł niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności właściciela działki nr [..], albowiem bazując na obiektach istniejących na działce w dacie uchwalania planu możliwe było kontynuowanie dotychczasowej działalności gospodarczej w rolnictwie, co z resztą w umowie sprzedaży z 2011 r. zadeklarował poprzednik prawny skarżącego – J. T. W. Późniejsza zmiana przeznaczenia obiektów znajdujących się na działce nr [..]: ze związanych z produkcją rolniczą na rekreację, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności działań planistycznych gminy. Skarżący natomiast z chwilą nabycia działki nr [..] wszedł w całokształt sytuacji faktycznej i prawnej swojego poprzednika J. T. W., i ocena jego sytuacji nie może być inna niż jego poprzednika prawnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina zobowiązana jest uwzględniać m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ winien ważyć interes publiczny i interesy prywatne. To zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zobowiązuje do ważenia wskazanych interesów. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparto na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, mających szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, jakimi są ochrona środowiska, powinno następować tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zasada ta ma doniosłe znaczenie dla kontroli prawidłowości stanowienia aktów prawa miejscowego w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Środowisko jest bowiem dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach władztwa planistycznego gminie przysługuje uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem z interesem prywatnym, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Rozważenia tych interesów gmina dokonuje w ramach uznania, ale nie dowolnie, bez żadnego uzasadnienia. W konsekwencji kluczowe znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie przyjętego rozwiązania planistycznego.

Z dokumentacji planistycznej oraz z wyjaśnień gminy wynika, że motywacją do wprowadzenia ograniczeń w możliwościach realizowania wszelkich form zabudowy na terenach rolno – leśnych, w tym na terenie oznaczonym w planie symbolem 35.R, ZL, było przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy w ramach nowych jednostek osadniczych wykraczających poza teren zwartej zabudowy wsi, stagnacja zainwestowania rekreacyjnego oraz rozwoju przestrzennego wsi oraz względy ochrony środowiska i walorów krajobrazowych, które w tym rejonie są szczególnie narażone na degradację ze względu na intensywność rekreacyjnego wykorzystania terenu. Na gruncie planowania i zagospodarowania przestrzennego zrównoważony rozwój to zbiór ogólnych, pożądanych wartości, którymi powinny kierować się podmioty w celu zapewnienia rozwoju gospodarki i optymalnych warunków życia, ładu społecznego oraz zachowania ochrony środowiska naturalnego obecnie i dla przyszłych pokoleń. Wyłączając w planie dopuszczalność nowej zabudowy na terenach rolnych i leśnych organ stworzył, spójną ze studium oraz zgodną z potrzebami ochrony walorów krajobrazowych i środowiska, koncepcję przeciwdziałania niekontrolowanemu chaosowi przestrzennemu w gminie atrakcyjnej inwestycyjnie ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, tworząc tym samym warunki dla zrównoważonego rozwoju gminy.

Diagnozy stanu środowiska naturalnego oraz jego potrzeb w obliczu kształtowania się koncepcji rozwoju przestrzennego gminy, którą posłużono się przy redagowaniu postanowień zaskarżonego planu, dokonano w opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym gminy dla potrzeb miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z października 2003 r. W świetle art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396), zwanej dalej p.o.ś., opracowanie ekofizjograficzne jest ekskluzywnym dokumentem, w którym na potrzeby sporządzania studium i planu, dokonuje się charakterystyki poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań, po to, ażeby na tej podstawie uchwałodawca gminny mógł zrealizować we wskazanych dokumentach planistycznych wymogi określone w art. 72 p.o.ś., tj. m.in. zapewnia kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi oraz zapewnienia ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych.

W opracowaniu ekofizjograficznym, wykorzystanym w niniejszej sprawie wprowadzono zasadę, zgodnie z którą w odniesieniu do wszystkich wsi zaleca się lokalizację nowego zainwestowania w obrębie istniejących struktur osadniczych i w bezpośrednim sąsiedztwie (zasada nierozpraszania osadnictwa). Wskazano, że ze względów ekologicznych celowe jest całkowite zaprzestanie lokalizacji zainwestowania kubaturowego w lasach oraz zaprzestanie przekształcania obiektów o dotychczasowej funkcji gospodarki leśnej w obiekty mieszkalne, rekreacyjne. Wyszczególniono również rejony rekreacyjne, które ze względów ekologicznych, wymagają stagnacji, likwidacji i rewaloryzacji zainwestowania i rozwoju w zakresie infrastruktury turystycznej (D i F), wśród nich umieszczając obszar jeziora R. jako element składowy rejonu. Wyjaśniono, że powyższy wymóg stanowi ważne uwarunkowanie kształtowania zainwestowania. Wskazano również, że ze względu na stan obciążenia rekreacyjnego środowiska przyrodniczego i jego charakter oraz w aspekcie uwarunkowań prawnych wymagają one m.in. powstrzymania dalszego rozwoju bazy noclegowej, zwłaszcza indywidualnej, likwidacji zainwestowania substandardowego (wymóg likwidacji zainwestowania nielegalnego jest oczywisty i powszechny) oraz rewaloryzacji technicznej (w tym w zakresie ochrony środowiska) i architektonicznej (estetyzacja krajobrazu).

W świetle powyższego kwestionowane postanowienia planu stanowią adekwatną odpowiedź na opisane w opracowaniu ekofizjograficznym potrzeby środowiska naturalnego na tym terenie. Zaakceptowano bowiem tylko istniejące w dacie uchwały o planie obiekty budowlane, wykluczając możliwość powstawania nowych, które ze względu na wysoki stopień zainwestowania tego obszaru, stanowiłyby istotne zagrożenie na dobrostanu środowiska.

Działka nr [..] i cała jednostka planistyczna nr 35.R, ZL położona jest na terenie Parku Krajobrazowego, co w dużej mierze determinuje uwarunkowania prawne odnoszące się do tego terenu oraz wymagany standard ochrony środowiska. Stan tej ochrony w pierwszym rzędzie kształtują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614), zwanej dalej u.o.p. oraz regulacje szczególne dotyczące Parku. W procedurze planistycznej organ uwzględnił postanowienia obowiązujących wówczas dla tego terenu rozporządzeń Wojewody Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia "Planu ochrony Parku Krajobrazowego" (dalej Plan ochrony) (Dz. Urz. Woj. z 2001 r., Nr 64, poz. 748) oraz Nr [..] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. z 1 czerwca 2006 r., Nr 58, poz. 1189). Pomimo tego, że z przepisów u.o.p. oraz rozporządzenia w sprawie Parku Krajobrazowego nie wynika potrzeba wprowadzania całkowitego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego, nie pozbawia to jednak gminy możliwości zastosowania takiego rozwiązania planistycznego w konkretnej sytuacji, gdy ochrona środowiska tego wymaga. Konkretyzację pożądanych kierunków zagospodarowania przestrzennego i sposobów gospodarowania na terenie Parku dostarczają postanowienia Planu ochrony, którymi uchwałodawca w przypadku zakwestionowanego planu również się kierował. To one w sposób skonkretyzowany do specyficznych potrzeb Parku Krajobrazowego określają pożądany kierunek jego eksploatacji.

W Planie ochrony kompleks leśny w zachodniej części Parku z jeziorami W. i R. zaliczono do obszarów szczególnej ochrony krajobrazu, określając jako obszar krajobrazu paranaturalnego – leśnego z jeziorami, w którym wytyczono podstawowe kierunki działań, w tym zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenów leśnych oraz enklaw starej zabudowy; ochrona starych części wsi i szybka likwidacja nielegalnych domów rekreacyjnych (Dział III, Rozdział 3, pkt A, ust. 2 pkt 1). W Dziale IV "Zasady gospodarki PK", Rozdziale 1 "Rozwój i struktura funkcjonalno – przestrzenna" w ust. 1 wskazano, że zgodnie z ideą zrównoważonego rozwoju i przyjętą regułą trójochrony, udostępnianie i wykorzystywanie walorów PK winno odbywać się przy respektowaniu określonych zasad. Wymagane jest m.in. dostosowanie rodzajów prowadzonej działalności do cech, jakości i wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazu, dostosowanie intensywności zagospodarowania do odporności środowiska oraz skorelowane wzajemnie przenikających się terenów publicznych i terenów ekologicznie ważnych w jednym spójnym systemie (ust. 2). Zgodnie z ust. 7 za podstawowe działania prowadzące do ukształtowania pożądanej struktury funkcjonalno-przestrzennej Parku uznano: w sferze funkcjonalnej m.in. - utrzymanie działalności, które rozwinęły się w procesie historycznym w efekcie wykorzystania powszechnie występujących lokalnych zasobów i cech klimatu: zbieractwo owoców leśnych i ziół, rybołówstwo, leśnictwo, rolnictwo, w sferze przestrzennej m.in. maksymalne ograniczenie użytkowania mogącego powodować zagrożenia dla wartości ekologicznych, lokalizowanie nowego zainwestowania przede wszystkim na obszarach już zainwestowanych i w ich sąsiedztwie i ograniczone inwestowanie na nowych terenach (konieczne np. w przypadku obsługi rozproszonego ruchu rekreacyjnego). Zgodnie z Planem ochrony pożądanym kierunkiem użytkowania i zagospodarowania terenów leśnych jest zachowanie zasadniczego leśnego sposobu użytkowania, a terenów rolnych jest m.in. zachowanie użytkowania rolniczego z propozycjami proekologicznego ukierunkowania produkcji, ograniczenie negatywnego oddziaływania sposobów gospodarowania (rolnego, osadnictwa, rekreacji) na wartości Parku, przede wszystkim w zakresie ochrony wód i powietrza, skupianie funkcji produkcyjnych w już ukształtowanych zespołach i przy istniejących obiektach, powstrzymywanie rozpraszania zainwestowania osadniczego i rekreacyjnego. W Rozdziale 2 "Zasady i warunki inwestowania" w ust. 2 określono ogólne zasady prowadzenia działalności produkcyjnej w Parku obejmujące także dostosowanie do nich istniejących obiektów, dopuszczając możliwość prowadzenia produkcji rolnej, leśnej i rybackiej na dotychczasowych terenach i w obiektach, preferując wykorzystanie dla nowych działalności obiektów produkcyjnych istniejących (niewykorzystanych lub słabo wykorzystanych) pod warunkiem nie powodowania negatywnych skutków bezpośrednich lub pośrednich dla środowiska Parku oraz ograniczenie budowy nowych obiektów produkcyjnych (przemysłowych i rzemieślniczych) oraz magazynowo-składowych, a także przekształcania w takie istniejących obiektów służącym innym funkcjom.

W zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania Parku w Rozdziale 10, pkt B ust. 2 określono warunki realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i nowych siedlisk zagrodowych wskazując, że powinny być lokalizowane w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy: a) nowe obiekty mieszkaniowe lokalizować w odległości nie większej niż 50 m od istniejących skupisk złożonych obecnie co najmniej z 3 domów mieszkalnych położonych bliżej niż 50 m od siebie, b) nowe rolnicze siedliska zagrodowe lokalizować w sąsiedztwie istniejących w odległości nie większej niż 100 m.

Ponadto, ustalono, na terenach leśnych, zachowanie istniejących osad leśnych, oraz ograniczenie nowej zabudowy do sytuacji wynikających z prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej, obsługi szlaków turystycznych oraz na określonych w planach zagospodarowania przestrzennego ew. obszarach regulacji stosunków wodnych. Co do obszarów rolniczych z rozproszonym osadnictwem wiejskim ustalono ograniczanie dalszego rozpraszania osadnictwa i wyłączenie spod zabudowy dolin rzek oraz stoków o nachyleniu ponad 10 stopni oraz dopuszczono możliwość budowy obiektów produkcyjnych i usługowych związanych z rolnictwem i rekreacją na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na obszarach nadwodnych Jeziora W. oraz na innych obszarach nad wodami otwartymi poza istniejącymi skupiskami osadniczymi w odległości do 100 metrów od brzegów jezior i cieków dopuszczono budowę jedynie nowych pomostów, przystani, stanic wodnych, urządzeń ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych oraz przedsięwzięć inwestycyjnych niezbędnych dla ochrony wód, bezpieczeństwa użytkowników wód i prowadzenia prawidłowej gospodarki rybackiej. W odniesieniu do zasad rekreacyjnego zagospodarowania Parku na terenach leśnych zaakcentowano duże ograniczenia dla tego rodzaju zainwestowania, a dla terenów rolniczych zachowanie użytkowania rolniczego z propozycjami proekologicznego ukierunkowania produkcji umożliwiającego rozwój agroturystyki i powstrzymywanie rozpraszania zainwestowania rekreacyjnego.

Z kompleksowej analizy postanowień Planu ochrony wyłania się spójna koncepcja zagospodarowania obszarów Parku bazująca przede wszystkim na powstrzymywaniu rozpraszania osadnictwa i zabudowy rekreacyjnej, czyli realizowania tych form zabudowy w sąsiedztwie istniejących już skupisk osadniczych i rekreacyjnych, z określonymi obostrzeniami, a w przypadku terenów leśnych i rolnych – kontynuacji prowadzonej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej na dotychczasowych terenach i w dotychczasowych obiektach. W Planie ochrony przewidziano możliwość realizacji nowej zabudowy na terenach rolnych określonych w planach miejscowych, ale z uwzględnieniem zasad określonych w Planie ochrony.

Konfrontując obowiązujące gminę przy sporządzaniu planu zasady gospodarowania na terenie Parku Krajobrazowego wynikające z Planu ochrony oraz szczegółowe uwarunkowania środowiskowe tego terenu określone w opracowaniu ekofizjograficznym i w prognozie oddziaływania na środowisko Sąd doszedł do wniosku, że przy formułowaniu postanowień karty terenu nr [..] uwzględniono w pełni uwarunkowania ekofizjograficzne i przyrodnicze oraz wynikające z nich ograniczenia, określając zasady zagospodarowania strefy 35.R, ZL w sposób pozwalający na utrzymanie ładu przestrzennego oraz ograniczenie do minimum negatywnych skutków dla środowiska. W ocenie Sądu, wprowadzenie zakazu wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej, było zabiegiem niezbędnym do tego, ażeby w sposób prawidłowy zabezpieczyć walory środowiskowe i krajobrazowe przed nadmierną, niedopuszczalną ingerencją działalności człowieka. Realizacja zainwestowania przewidzianego w karcie terenu nr [..] ma uchronić przed wystąpieniem istotnych zagrożeń dla środowiska i zdrowia ludzi na tym terenie, a jednocześnie umożliwi kontynuowanie realizowanego na działce nr [..] rolniczego sposobu użytkowania, wyłącznie z wykorzystaniem obiektów istniejących w dacie uchwalenia planu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w zakwestionowanych postanowieniach planu nie naruszył art. 16 ust. 6 u.o.p., albowiem grunty strefy 35.R, ZL pozostawił w rolniczym i leśny użytkowaniu, umożliwiając ich eksploatację z wykorzystaniem dotychczasowej zabudowy, ewentualnie poddanej remontowi w celu utrzymania w stanie zdatnym do przewidzianego użytku, bez możliwości wznoszenia nowych obiektów budowlanych. Realizuje to zatem wymóg pozostawania się w gospodarczym wykorzystaniu gruntów rolnych i leśnych oraz innych nieruchomości znajdujących się w granicach parku krajobrazowego.

Wprowadzone w planie ograniczenia w zabudowie działki nr [..] spełniają test proporcjonalności, albowiem są konieczne do realizacji celów ochronnych Parku na tym konkretnym terenie C., a efekty wprowadzonej regulacji nie naruszają istoty przysługującego skarżącemu prawa własności, albowiem zgodnie z postanowieniami karty terenu nr [..] może on prowadzić na swojej działce działalność rolniczą w ramach zabudowań istniejących tam w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały o planie.

Zmiany inwestycyjne, do których doszło po uchwaleniu planu, prowadzące w gruncie rzeczy do zmiany planistycznego przeznaczenia zlokalizowanych na działce nr [..] obiektów budowlanych z funkcji rolniczej na rekreacyjną, nie mogą doprowadzić do podważenia prawidłowych postanowień planu. Skarga na plan wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być narzędziem eliminowania z porządku prawnego regulacji spełniających wszelkie wymogi prawne. Przy tym podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w świetle ujawnionego w sprawie rysu historycznego przeznaczenia działki nr [..], obiektów budowlanych na działce nr [..] nie sposób uznać za zabudowania siedliskowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zabudowa zagrodowa, inaczej siedlisko, to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., IV SA/Po 442/15, LEX nr 193308). Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

Z dostępnych materiałów dowodowych sprawy nie wynika, ażeby na terenie działki nr [...] istniało siedlisko służące jako zaplecze dla działalności rolniczej. Przed nabyciem tej działki przez poprzednika prawnego skarżącego w 2011 r. na działce tej profesjonalne podmioty prowadziły działalność rolniczą w zakresie rybołówstwa, co wyklucza możliwość uznania zabudowań, z których korzystały, za elementy siedliska. Z umowy nabycia działki przez J. T. W. wynika jego deklaracja kontynowania działalności rolniczej, czemu jednak przeczą podejmowane przez niego samowolnie działania inwestycyjne względem obiektów budowlanych tam zlokalizowanych, co potwierdza wyrok tutejszego Sądu wydany w sprawie II SA/Gd 176/15.

W ocenie Sądu, kwestionowany zakaz realizacji wszelkich form nowej zabudowy na terenie działki nr [..] o przeznaczeniu rolnym i leśnym w pełni koresponduje z wymogami polityki przestrzennej gminy określonej w studium, z uwarunkowaniami środowiskowymi wynikającymi z opracowania ekofizjograficznego i prognozy oddziaływania na środowisko oraz z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Działania gminy w tym zakresie nie wykraczają poza granice kompetencji władczej do kształtowania ładu przestrzennego na terenie podlegającym jej władzy i nie można ich uznać za dowolne bądź naruszające zasady proporcjonalności czy równości wobec prawa. Nie prowadzą również do naruszenia istoty przysługujących skarżącemu praw do nieruchomości.

Podkreślić należy, że pomimo tego, że prawo własności jest w Polsce chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), to nie jest ono prawem bezwzględnym, a Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności (wyrok NSA z dnia 22 września 2004 r., OSK 756/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, jeżeli rada gminy ograniczy sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie u.p.z.p. (art. 3 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. Nie ma bowiem naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy rada gminy planem wprowadza konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ze spójnych wyjaśnień gminy wynika, że przyjęte rozwiązania planistyczne są efektem wyważenia zbiegających się interesów publicznych i prywatnych i uwzględnienia szczególnych uwarunkowań środowiskowych w planowaniu przestrzennym. Gmina realizując zadanie własne w zakresie kształtowania i dbałości o ład przestrzenny zobowiązana była do takiego ukształtowania postanowień planu, które w szerokiej perspektywie czasowej wspomagałyby proces integrowania w skali gminy działań gospodarczy i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności i obywateli. Uchwałodawca gminny musiał wyważyć interes publiczny, przejawiający się w konieczności stworzenia prawidłowych warunków do funkcjonowania na terenie gminy jej mieszkańców, z interesem prywatnym, przejawiającym się w potrzebie mieszkaniowego i rekreacyjnego wykorzystania nieruchomości położonych na terenie gminy, której walory przyrodnicze i krajobrazowe sprzyjają inwestycjom rekreacyjnym i mieszkaniowym. Diagnoza stanu istniejącego ujawniająca dotychczasowe intensywne użytkowanie osadnicze obszaru objętego planem, w tym strefy 35.R, ZL, objawiła się wykrystalizowaną w studium oraz w opracowaniu ekofizjograficznym zasadą stagnacji zagospodarowania rekreacyjnego oraz rozwoju przestrzennego wsi w celu ochrony i zachowania walorów środowiska naturalnego, podlegającego szczególnej ochronie w ramach Parku Krajobrazowego. Zasady te wpisują się w ustalony sposób gospodarowania na terenie Parku określony w Planie ochrony.

Zdaniem Sądu, uchwalone postanowienia planu były niezbędne do tego, ażeby wspólnota gminna miała prawidłowe warunki do realizacji prawa do korzystania ze środowiska. Z planu wynika, że obszar jednostki 35.R, ZL położony jest w granicach obszaru Natura 2000 "[..]" oraz "[..]". W toku postępowania sądowego ze strony skarżącego pojawił się zarzut uwzględnienia w planie wymogów związanych z obszarami ochronnymi Natura 2000 pomimo tego, że każdy z nich formalnie został powołany do życia później niż uchwalono plan. Sąd za trafną uznał w tym zakresie replikę organu, w której wyjaśniono, że w czasie prac planistycznych uwzględniono projektowane obszary chronione, zabezpieczając tym samym istniejące potrzeby środowiska. Poza tym, zasadniczą motywacją dla przyjętych w karcie terenu nr [..] rozwiązań planistycznych były uwarunkowania związane z Parkiem, a nie wskazanymi obszarami Natura 2000. Opieranie argumentacji przeciwko postanowieniom karty terenu nr [..] na ujawnionej wyżej wadliwości pozostaje bez wpływu na interes prawny skarżącego, albowiem w dacie jego aktualizacji oba obszary Natura 2000 już istniały.

W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, że konieczne było zachowanie terenu działki skarżącego w stanie istniejącym w dacie podjęcia uchwały o planie, czyli jako niezainwestowanych mieszkaniowo, tym bardziej, że nieruchomości te położone są poza obszarem zwartej zabudowy wsi w enklawie leśnej. Treść dokumentacji planistycznej zgromadzonej w niniejszej sprawie potwierdza, że zabudowa nieruchomości w strefie 35.R, ZL mogłaby doprowadzić do utraty walorów przyrodniczych wskazanych terenów. Plan w części odnoszącej się do działki skarżącego uwzględnia wnioski sformułowane zarówno w prognozie oddziaływania na środowisko, jak i w opracowaniu ekofizjograficznym oraz wiążące postanowienia studium, wprowadzając rozwiązania planistyczne, które w pełni wpisują się w potrzeby ochrony przyrody i krajobrazu w sposób proporcjonalny do zamierzonych celów, które przewiduje się osiągnąć przy zastosowaniu wprowadzonych ograniczeń.

W ocenie Sądu, kwestionowana uchwała nie narusza istoty przysługującego skarżącemu prawa własności do działki położonej w obszarze oznaczonym w planie symbolem 35.R, ZL i przeznaczonym pod funkcję rolną i leśną. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Ustalenia kwestionowanego przez skarżącego planu odnoszące się do jego nieruchomości, nie przekreślają możliwości korzystania z nich bądź rozporządzania nimi zgodnie z przysługującym im prawem własności, a zatem nie naruszają istoty przysługujących im praw, co w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP byłoby niedopuszczalne. Wpływają jedynie na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności poprzez brak możliwości realizowania na nich prawa do zabudowy.

Z argumentacji skargi oraz z wyjaśnień złożonych w toku postępowania przed tutejszym Sądem wynika, że kontestowanie postanowień planu odnoszących się do działki skarżącego motywowane jest przede wszystkim chęcią zmiany dotychczasowego przeznaczenia rolnego tych działek na mieszkaniowe i rekreacyjne. Posługiwanie się w tym zakresie argumentacją odnoszącą się do wieloletniego istnienia na działce nr [..] obiektów budowlanych oraz pozbawieniem możliwości uzupełnienia zabudowy siedliskowej o nowe obiekty jest nietrafne. Istniejąca na wskazanej działce zabudowa, jak potwierdzają dokumenty przedłożone również przez skarżącego, w sposób nierozerwalny była związana z prowadzoną tam przez zakłady rybackie działalnością rolną, rybacką, której nie kontynuował poprzednik prawny skarżącego. Obszar działki nr [..] nie był siedliskiem rozumianym jako miejsce zamieszkania i gospodarowania rolnika i jego rodziny. W konsekwencji, realizacja na jego nieruchomości zabudowy siedliskowej nie byłaby możliwa przede wszystkim z tego powodu, że na tej działce takiej zabudowy nie było i nie ma, a przeprowadzone samowolne przekształcenia istniejącej tam zabudowy miały na celu zmianę funkcji planistycznej z rolnej na rekreacyjną, czego zaakceptować z punktu widzenia praworządności się nie da.

W tej sytuacji, postanowienia pkt 8 karty terenu nr [..], które sankcjonują zabudowę istniejącą w dacie uchwalania planu, nawet niezgodną z funkcją rolną lub leśną, a eliminują możliwość realizacji nowej zabudowy, w żadnym razie nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, którym przyświecała dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czym zrealizował dyspozycję art. 1 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

Fakt wykluczenia na terenie rolnym, na którym dotychczas realizowano tą funkcję, nowej zabudowy, z jednoczesnym dopuszczeniem użytkowania i remontowania obiektów istniejących w dacie podejmowania uchwały o planie, nawet o funkcji sprzecznej z przewidzianą w planie, jest przejawem rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Te rozwiązania nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych i leśnych, w które w sposób spójny, wpisały się postanowienia kwestionowane przez skarżącego. Wprowadzone zapisy planu są również zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącego w sposób nieuzasadniony.

W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżących. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego rozwiązania, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Nie naruszono również zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, albowiem postanowienia pkt 8 karty terenu nr [..] odnoszą się do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w strefie 35.R., ZL. Natomiast inwestycje budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę na terenie działek nr [..] i [..], położonych w jednej z sąsiednich stref planu oznaczonej symbolem 44.R, ZL, nie są potwierdzeniem naruszenia zasady równości. Sąd z urzędu powziął wiedzę o wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 kwietnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 563/08, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały o planie w części dotyczącej strefy funkcyjnej 44.R, ZL obejmującej wskazane działki, co zdeterminowało jej sytuację w zakresie uwarunkowań inwestycyjnych. Wówczas podstawą do podejmowania działań inwestycyjnych jest decyzja o warunkach zabudowy, którą dla działki nr [..] wydano w dniu 4 kwietnia 2016 r. Podstawy stwierdzenia nieważności w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 563/08, nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji planistycznych gminy w odniesieniu do działki nr [..], strefa 35.R, ZL. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenia dowodu z decyzji udzielających pozwolenia na budowę na działkach nr [..] i [..], jako nieprzydatnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżącego do działki objętej w planie jednostką 35.R, ZL nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Zakres ograniczeń własności skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów zrównoważonego rozwoju oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.