Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 53/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Umorzono postępowanie sądowe
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że bezczynność określona w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - zwaną dalej też Spółką, jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, dotycząca rozpatrzenia odwołania Spółki od decyzji Wójta Gminy Rudniki z dnia 7 kwietnia 2014 r., nr [...], wydanej w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wskazaną wyżej decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Rudniki odmówił ustalenia na rzecz skarżącej Spółki warunków zabudowy terenu położonego w obrębie [...] w granicach działki nr A, dla inwestycji polegającej na posadowieniu zespołu urządzeń infrastruktury technicznej wykorzystujących promienie słoneczne do produkcji energii elektrycznej o mocy do 2000 kW, realizowanej na powierzchni do 1 ha, w oparciu o instalację paneli fotowoltaicznych montowanych na niepołączonych trwale z gruntem wolnostojących stelażach o konstrukcji szkieletowej zakotwionych w istniejącym podłożu i wysokości do 3 m, wraz z niezbędną inną infrastrukturą techniczną.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. skarżąca Spółka, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosła od powyższej decyzji odwołanie, które do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynęło w dniu 15 maja 2014 r.

Organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 36 K.p.a., pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. poinformował Spółkę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 lipca 2014 r. i wskazał, że przyczyną zwłoki są trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsługi kadrowej Kolegium.

Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. Spółka wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu sprawy w terminie określanym w art. 35 K.p.a. Pismo to wpłynęło do Kolegium w dniu 23 czerwca 2014 r.

Następnie, pismem z dnia 30 czerwca 2014 r., nadanym dnia 1 lipca 2014 r., Spółka wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 K.p.a., przez niezałatwienie sprawy w terminie i domagała się zobowiązania Kolegium do wydania oraz doręczenia decyzji, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, a także wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby - także podjęcie środków zapobiegających naruszeniom terminów załatwienia sprawy w przyszłości. Wskazała na orzecznictwo tut. Sądu, dotyczące tożsamego powodu przedłużania postępowania przez Kolegium i stwierdziła, że w większości spraw Kolegium od wielu lat wskazuje tę samą przyczynę zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jaką jest zbyt duży wpływ spraw w stosunku do obsady kadrowej. Zarzuciła, że wyznaczenie nowego terminu nie jest załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 35 K.p.a., a zwłaszcza, gdy w terminie tym Kolegium wyznacza dopiero posiedzenie składu orzekającego. Ponadto skarżąca zauważyła, że znane są przypadki doręczania przez Kolegium wydanych decyzji po upływie dwóch miesięcy. Wyraziła przekonanie, że skutkiem wskazanych zachowań Kolegium jest niedopuszczalny sposób procedowania i bezpodstawny stan, który trwa już od kilku lat. Zdaniem skarżącej, podany przez organ powód nie może wpływać na jej prawa i obowiązki w sprawie, a konsekwencjami organizacji pracy organu i jej brakami personalnymi nie może być obarczona strona, której zależy na szybkim rozpatrzeniu sprawy.

Przekazując skargę wraz z aktami sprawy do tut. Sądu w dniu 5 sierpnia 2014 r. (data prezentaty), Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie został przekroczony termin rozpatrzenia sprawy, gdyż dopełniono obowiązku poinformowania strony o przedłużeniu terminu, przyczynach zwłoki i wyznaczono nowy termin jej załatwienia do 31 lipca 2014 r. Skoro natomiast sprawa została skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego Kolegium w lipcu 2014 r., to termin wynikający z art. 36 K.p.a. jeszcze nie upłynął.

Za pismem procesowym z dnia 23 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu poinformowało, że w dniu 2 października 2014 r. wydało decyzję nr [...], którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została dołączona do akt sprawy wraz z dowodem doręczenia jej pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 17 października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a P.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji.

W świetle art. art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu, w tym także skargi na bezczynność organu, uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki i wydaniu decyzji odwoławczej. Oceniając zatem w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że przed jej wniesieniem skarżąca dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia wzywając organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. Tym samym wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu przez Sąd.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza też, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na bezczynność organu ma przede wszystkim na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność skargi w tym zakresie sąd zobowiązany jest jednak uwzględniać stan istniejący w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do tego, w niniejszej sprawie należy mieć zatem na względzie, że po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Kolegium rozpoznało odwołanie skarżącej Spółki i w dniu 2 października 2014 r. wydało decyzję, która została doręczona stronie w dniu 17 października 2014 r. To spowodowało, że aktualnie brak jest podstaw do orzekania przez Sąd w kwestii zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji. Tym samym, skoro sprawa została przez ten organ załatwiona, bezprzedmiotowe jest orzekanie w tym zakresie i w granicach tego rozstrzygnięcia postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność dokonania oceny w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 149 P.p.s.a. i ustalenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Zauważyć bowiem trzeba, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które stanowią odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania o bezczynności. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie oceny rażącego charakteru bezczynności. W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowym na gruncie tego przepisu, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Określenie, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce (czy nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa nie ma bowiem charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania. Wymienione w art. 149 P.p.s.a. podstawy orzekania przez sąd administracyjny wyznaczają kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje ponadto zakres znaczeniowy użytego w tym przepisie słowa "jednocześnie", które oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" (por. Słownik języka polskiego. Tom I. pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1992, s. 832; a także Uniwersalny słownik język polskiego PWN. Tom I. pod red. S. Dubisza, Warszawa 2008, s. 1283). Poza tym dostrzec trzeba, że brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie, uniemożliwia stronie ewentualne dochodzenie na drodze cywilnej odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do określonego działania i zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63) powoduje konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1840/14; z 1 lipca 2014 r., II OSK 4/14; z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12; z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12; z 26 listopada 2013 r., I OSK 1771/13 i z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe i oceniając na podstawie art. 149 P.p.s.a. okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Sąd uznał, że w zakresie rozpoznania sprawy i wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym organ pozostawał w bezczynności.

Wskazać przyjdzie, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest ustalona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny załatwiać niezwłocznie. Znajduje ona swój wyraz w regulacjach art. 35 K.p.a., określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

W sprawach, w których organ zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji, stosownie do art. 104 § 1 K.p.a., załatwienie sprawy oznacza wydanie decyzji. Przyjąć zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku, gdy nie wydaje decyzji w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z obowiązku określonego w art. 35 § 1 K.p.a. wynika jednak zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 K.p.a. organ jest tym samym obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. O ile bowiem art. 36 K.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, to jednak nie daje on organom pełnej dowolności i swobody w tym zakresie. Przepis ten musi być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6-16 K.p.a. Zasady te są obowiązującymi przepisami prawa, ustalającymi prawne wytyczne działania organów administracji publicznej. Poza zasadą szybkości postępowania, obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje w bezpośrednim związku z określoną w art. 7 K.p.a. zasadą zobowiązującą organ do stania na straży praworządności i uwzględniania interesu obywateli, a także ustaloną w art. 8 K.p.a. zasadą nakładającą na organ obowiązek pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. W świetle tych uregulowań nie może być z kolei uznany za legalny taki stan, kiedy organ w sposób długotrwały i bez podejmowania działań zmierzających bezpośrednio do ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i rozpoznania sprawy przesuwa termin załatwienia sprawy, nawet jeśli powołuje się na przyczyny od niego niezależne. Przyjąć należy, że niewydanie decyzji w terminie jest następstwem przewlekłości postępowania, a bezczynność organu jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania. Dlatego też okoliczności faktyczne związane z nieuzasadnionym przedłużeniem terminu i wydaniem decyzji po upływie terminu z art. 35 § 3 K.p.a. powinny być ocenianie w kontekście bezczynności organu.

Przedstawione uwagi pozwalają stwierdzić, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchybiło wskazanym wyżej przepisom art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 12, art. 8 i art. 7 K.p.a., a przez to dopuściło się bezczynności w toku postępowania.

W tym miejscu zauważyć należy, że z lektury akt wynika, iż po wniesieniu skargi, ale przed jej doręczeniem do Sądu, Prezes Kolegium w dniu 2 lipca 2014 r. wydał zarządzenie o wyznaczeniu w sprawie składu orzekającego.

W dniu 8 lipca 2014 r. odbyło się posiedzenie zespołu orzekającego Kolegium, na którym skład orzekający postanowił odroczyć rozpoznanie sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego. W tym samym dniu Kolegium wystąpiło do odwołującej Spółki o wyjaśnienie odnośnie dalszej ważności pełnomocnictwa udzielonego do 31 grudnia 2014 r. Ponadto Kolegium wystąpiło do organu pierwszej instancji o nadesłanie brakujących w aktach wypisów z rejestru gruntów dla działek sąsiadujących z działką nr A i wyjaśnienie powodów zawiadomienia o wszczęciu postępowania T. S., do którego nie były już kierowane kolejne pisma.

Po uzyskaniu żądanych dokumentów i wyjaśnień zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu w dniu 31 lipca 2014 r. postanowił po raz kolejny odroczyć termin rozpoznania sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego w postaci odpisu skróconego aktu zgonu T. S. oraz informacji odnośnie następców prawnych zmarłego. Z tych też powodów organ poinformował strony w trybie art. 36 K.p.a. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 15 września 2014 r.

Powyższe dokumenty wpłynęły do organu odwoławczego w dniach 18 i 19 sierpnia 2014 r. D. S. przedłożył akt notarialny umowy nieodpłatnego zniesienia współwłasności i częściowego działu spadku oraz umowy działu spadku, z którego wynikało, że jest właścicielem działki nr B.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Kolegium poinformowało D. S. o prawie wypowiadania się co do zebranych materiałów i składania wyjaśnień oraz wskazało, że rozpoznanie sprawy nastąpi do dnia 15 września 2014 r.

Na posiedzeniu w dniu 15 września 2014 r., Kolegium postanowiło zawiadomić stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, skutkiem czego sporządzono pismo adresowane do M. M.-S. (żony D. S.), w którym wskazano, że rozpoznanie sprawy nastąpi do dnia 3 października 2014 r.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Kolegium nie rozpoznało odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., tj. w ustawowym terminie 1 miesiąca, który - liczony od dnia otrzymania przez organ odwołania wraz z aktami sprawy - upływał z dniem 15 czerwca 2014 r. Ponadto zauważyć należy, że dopiero po upływie tego terminu i po otrzymaniu przez organ w dniu 23 czerwca 2014 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa została w sprawie dokonana pierwsza czynność zmierzająca bezpośrednio do rozpoznania sprawy, w postaci wyznaczenia w dniu 2 lipca 2014 r. składu orzekającego Kolegium. Wprawdzie pierwszym działaniem organu odwoławczego po otrzymaniu odwołania było pismo z dnia 6 czerwca 2014 r. informujące o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 31 lipca 2014 r., niemniej jednak - jak wywiedziono już wyżej - nie można takiego przedłużenia uznać za usprawiedliwione w świetle art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. Podjęcie czynności wyznaczenia składu orzekającego Kolegium w dniu 2 lipca 2014 r. wskazuje, że dopiero po tej dacie, a więc już po upływie terminu z art. 35 § 3 K.p.a., organ zajął się sprawą i podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do merytorycznego jej załatwienia. Poza tym dostrzec trzeba, że w okresie od otrzymania odwołania, czyli od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 6 czerwca 2014 r., organ w ogóle nie nadał sprawie żadnego biegu, a termin jej rozpoznania już na wstępie przedłużony został do dnia 31 lipca 2014 r., tj. o ponad dwa miesiące. W art. 35 § 3 K.p.a. termin dwumiesięczny przewidziany natomiast został dla organu pierwszej instancji, który zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jako maksymalny dla szczególnie skomplikowanych spraw. Na etapie wstępnym postępowania, kiedy - tak jak w niniejszej sprawie - nie podjęto jeszcze żadnych działań mających na celu zapoznania się z problematyką sprawy i zmierzających do jej rozpoznania, takie przedłużanie terminu uznać należy za nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 K.p.a., które w istocie zmierza wyłącznie do próby uchylenia się od zarzutu bezczynności oraz skutków zwłoki w załatwieniu sprawy i nie znajduje umocowania w przepisach procedury. Przedłużenie terminu nie wynikało bowiem z konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto zauważyć należy, że pierwotnie wyznaczony na dzień 31 lipca 2014 r. termin rozpatrzenia sprawy nie został dotrzymany i był jeszcze dwukrotnie przedłużany przez organ odwoławczy: najpierw do dnia 15 września, a następnie do dnia 3 października 2014 r. W rezultacie wyznaczony został termin przekraczający termin ustawowy o ponad 3 miesiące. Wprawdzie późniejsze przedłużanie terminu wynikało z konieczności uzupełnienia braków w materiale dowodowym, niemniej jednak nie zmienia to faktu, że w ustawowym terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odwołania organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania sprawy, a dokonanie wyłącznie przedłużenia terminu było czynnością pozorną, niezwiązaną z koniecznością podjęcia działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tego rodzaju działanie, nie pozostające w związku z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy, nie było zatem w istocie czynnością procesową zmierzającą do załatwienia tej sprawy. Nie znajdowało uzasadnienia w obiektywnym stanie sprawy. Dlatego, zdaniem składu orzekającego, należało uznać, że było przejawem bezczynności organu.

Dostrzec też należy, że jako uzasadnienie przedłużenia terminu w piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r. wskazano "trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami wynikającymi z dużej liczby spraw pozostających do rozpoznania, brakiem etatów, czy też środków pieniężnych (por. wyrok WSA w Opolu z 24 października 2013 r., II SAB/Op 57/13 i wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2013 r., I SAB/Wa 451/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek bowiem braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być od organu niezależne, to jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.

Co więcej, w ocenie Sądu, nie można zaaprobować sytuacji, w której zasadą działania organu odwoławczego stanie się praktyka polegająca na nierozpoznawaniu spraw w podstawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia wpływu odwołania, oraz informowanie strony, po odczekaniu do końca ustawowego terminu, o niemożności rozpoznania sprawy z uwagi na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma bowiem znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym działaniem organu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma natomiast na celu ochronę praw strony. Jednocześnie też ustawodawca nie przewidział braków kadrowych i trudności w prawidłowej pracy organu, jako przesłanek uzasadniających powstrzymywanie się organu od rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze powyższą ocenę, za uzasadniony na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał zarzut skargi dotyczący bezczynności Kolegium przy rozpoznaniu sprawy z odwołania skarżącej Spółki.

Oceniając z kolei w świetle art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, w ocenie Sądu, należało jednak uznać, że bezczynność organu odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście okoliczności niniejszej sprawy uwzględnić trzeba fakt, że organ informował strony postępowania o wyznaczanych, nowych terminach rozpoznania sprawy wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy. Ponadto, przedłużanie terminu rozpoznania sprawy wiązało się nie tylko z bezczynnością organu lecz po części było także wynikiem prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i podejmowania działań mających na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy, co uzasadniało przedłużenie terminu z tego powodu. W konsekwencji więc uchybienie terminowi rozpoznania sprawy spowodowane bezczynnością organu nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd miał na uwadze także to, że po wniesieniu skargi Kolegium ostatecznie rozpoznało odwołanie skarżącej i wydało w sprawie decyzję wskutek czego ustała bezczynność organu.

Stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa spowodowało, że nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Ustanie bezczynności czyni natomiast niemożliwym zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w trybie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. do wydania decyzji, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania, w pkt 3, orzeczono natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a.