Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 63/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań 1) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do rozpoznania odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 29 czerwca 2015 r. dotyczącego decyzji Burmistrza Nysy z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - zwaną dalej też Spółką, jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem elektroenergetycznym, realizowanego na działce nr a w obrębie [...].

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...], Burmistrz Nysy orzekł o odmowie wydania na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem elektroenergetycznym", realizowanego na działce nr a w obrębie [...].

Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wraz z pismem przewodnim Burmistrza Nysy i aktami sprawy w dniu 15 lipca 2015 r.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. organ odwoławczy poinformował Spółkę - w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. - że przedmiotowa sprawa nie może być rozpoznana w terminie określonym w art. 35 § 1 K.p.a. Wskazał, że przyczyną zwłoki są trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium, a przypuszczalny termin skierowania sprawy na posiedzenie zespołu orzekającego nastąpi do dnia 30 października 2015 r.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2015 r. Spółka wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania i do dalszego prowadzenia sprawy z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 35 K.p.a. Strona podniosła, że nie ziściły się żadne warunki pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem miesięcznego terminu. Z adnotacji zamieszonej na piśmie w postaci prezentaty wynika, że do organu wpłynęło ono dnia 31 sierpnia 2015 r.

Następnie, w dniu 1 września 2015 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia jej odwołania. Stwierdziła, że żadna ze wskazanych przez organ przyczyn nie usprawiedliwia naruszenia terminów z art. 35 K.p.a., a bez skargi do sądu administracyjnego Kolegium załatwia sprawy przez około rok czasu i dlatego skarga jest konieczna oraz w pełni uzasadniona.

Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że w dacie złożenia skargi nie został przekroczony termin rozpatrzenia sprawy, natomiast odroczenie rozpatrzenia odwołania jest uzasadnione i nie nosi znamion przewlekłości. Organ wskazał, że dopełnił obowiązku poinformowania pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Wyznaczony został również nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia 30 października 2015 r., który jeszcze nie upłynął. Podkreślając, że wymogi procesowe dotyczące terminów załatwienia sprawy nie mogą funkcjonować w oderwaniu od realnych możliwości organu, Kolegium zaznaczyło też, że każda sprawa, którą winno załatwić, jest sprawą takiej samej wagi, zaś uczynienie przez Spółkę ze skargi na przewlekłość swoistego środka na spowodowanie załatwienia w pierwszej kolejności jej spraw, z pominięciem tych, które do Kolegium wpłynęły wcześniej, nie ma umocowania w żadnej obowiązującej normie prawnej.

Na wezwanie Sądu dotyczące nadesłania wyjaśnień, czy doszło do rozpatrzenia odwołania skarżącej Spółki oraz ewentualnego przedłożenia wydanego orzeczenia wraz z dowodami doręczenia stronom, Kolegium w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. poinformowało, że całość akt sprawy została przesłana do WSA w Opolu wraz ze skargą Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania, a co za tym idzie, sprawa znalazła się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Akta te obejmują bardzo dużą liczbę dokumentów, wskutek czego ich wypożyczenie z Sądu na okres kilku dni (co zwykle jest praktykowane) nie wystarczyłoby do tego, by skład orzekający Kolegium Odwoławczego mógł się z nimi zapoznać i przystąpić do rozpatrywania sprawy. Z tego powodu, pismem z 28 października 2015 r., zawiadomiono stronę, że sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie po zwrocie akt z WSA w Opolu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadku braku odpowiednich, szczególnych regulacji ustawowych, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość działań organów w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, na podstawie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ocenie sądu podlega to, czy skarżony organ zobowiązany był do podjęcia określonego działania.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza nadto, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowi przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej Spółki od decyzji Burmistrza Nysy z dnia 8 czerwca 2015 r., wydanej w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Odnośnie dopuszczalności skargi stwierdzić trzeba, że niewątpliwie skarżona przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej i wobec tego podlega kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skoro natomiast została poprzedzona wezwaniem Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania, to wyczerpany został wymagany tryb zaskarżenia z art. 37 K.p.a. i dlatego skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Stosując art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i stwierdził, że zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi oraz wydania orzeczenia na podstawie przepisów art. 149 P.p.s.a.

Uzasadniając stanowisko Sądu w kwestii zasadności skargi, wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało ustawowo zdefiniowane, wobec czego jego znaczenie ustalać należy w drodze wykładni. Przy jej dokonywaniu, w odniesieniu do postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji, zasadnym zdaje się być uwzględnienie założenia ustawodawcy, wynikającego z art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a także regulacji art. 12 § 2 K.p.a. stanowiącego, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na tej podstawie wyprowadzić natomiast można dla organów obowiązek podejmowania nie jakichkolwiek, lecz celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami art. 35 K.p.a. organy powinny przy tym zmierzać do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem terminów określonych przez ustawodawcę.

Stosownie do powyższego, uwzględniając ponadto wykładnię ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjąć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Komentowana przewlekłość obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu podjęcia rozstrzygnięcia. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie albo mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W konsekwencji, przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Podkreślić trzeba, że celem skargi na przewlekle prowadzenie postępowania jest wymuszenie nadania czynnościom organu sprawnego i właściwego biegu. Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiście nie każda zwłoka organu może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości. Chodzi tu bowiem jedynie o zwłokę nieuzasadnioną. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonana musi być tym samym na podstawie analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Badając zasadność skargi w tym zakresie, sąd uwzględnia przy tym stan na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku całego postępowania przed organem, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych i dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że w sprawie dotyczącej rozpoznania odwołania skarżącej Spółki od decyzji Burmistrza Nysy z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...], niewątpliwie Kolegium działało w sposób opieszały oraz nieefektywny, przedłużając postępowanie bez uzasadnionych podstaw i nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłości postępowania.

Wskazać trzeba, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 i § 4 K.p.a., jeśli przepisy szczególne nie określają innych terminów, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Na podstawie art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się jedynie terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednocześnie, w myśl przepisów art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym dotyczy to także zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie odwołanie Spółki wpłynęło do Kolegium w dniu 15 lipca 2015 r., co oznacza, że maksymalny termin do rozpoznania odwołania - wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. - upływał z dniem 14 sierpnia 2015 r. W tym czasie organ nie podjął jednak w sprawie żadnych czynności prowadzących faktycznie do jej zakończenia. Wprawdzie, stosownie do art. 36 K.p.a., wystosował do strony pismo z dnia 11 sierpnia 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 października 2015 r., niemniej jednak nie można stwierdzić, że zaistniała zwłoka w rozpoznaniu odwołania była obiektywnie uzasadniona. Przede wszystkim, jako usprawiedliwienia dla przedłużenia postępowania nie można uznać trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. W tym zakresie na uwzględnienie nie zasługuje wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd organu, wedle którego wymogi procesowe dotyczące terminów załatwienia sprawy nie mogą funkcjonować w oderwaniu od realnych możliwości organu. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, która jest wyrazem konstytucyjnej zasady sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. wyraźnie natomiast ustala maksymalny, miesięczny termin rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Na tej też podstawie podmiot będący stroną postępowania ma prawo oczekiwać i wymagać, że jego sprawa zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Jakkolwiek bowiem braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być od niego niezależne, to jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Co więcej, nie można zaaprobować sytuacji, w której zasadą działania organu odwoławczego stanie się praktyka polegająca na nierozpoznawaniu spraw w podstawowym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz informowaniu strony, po odczekaniu do końca ustawowego terminu, o niemożności rozpoznania sprawy z uwagi na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Ustawodawca nie przewidział braków kadrowych i trudności w prawidłowej organizacji pracy organu, jako przesłanek uzasadniających powstrzymywanie się organu od rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie przyjmuje się, że co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu", bowiem są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2104/14, dostępne w CBOSA). Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. przyjąć można, że tylko zwłoka wynikająca z konieczności dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania oraz zaistniała z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu może być uznana za obiektywnie uzasadnioną i wyłączającą postawienie organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak dowodów potwierdzających wystąpienie takich okoliczności. Brak również dowodów wskazujących na podejmowanie przez Kolegium jakichkolwiek czynności, które miałaby na celu dążenie do rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania. W szczególności zauważyć trzeba, że do czasu wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie wystąpił do Sądu o udostępnienie akt administracyjnych organu pierwszej instancji, przesłanych wraz ze skargą, co mogłoby umożliwić rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić też należy, że sam fakt powiadomienia, w trybie art. 36 K.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy, nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym obiektywne okoliczności wskazujące na istnienie przeszkód w rozpoznaniu sprawy. W niniejszej sprawie jedyną czynnością Kolegium w postępowaniu odwoławczym było informowanie strony o przedłużeniu terminu jej rozpoznania, najpierw pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r., a następnie pismem z dnia 28 października 2015 r.

Reasumując, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że Kolegium - naruszając art. 12 K.p.a. oraz uchybiając miesięcznemu terminowi do rozpoznania odwołania, ustalonemu w art. 35 § 3 K.p.a. - dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ nie podejmował skutecznych czynności prowadzących do zakończenia postępowania i tym samym prowadził postępowanie w sposób nieefektywny. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować przedłużania przez organ terminu do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby podejmowane były jakiekolwiek działania służące ustaleniu stanu faktycznego i rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Sądu, postępowanie odwoławcze niewątpliwie mogło zakończyć się w krótszym terminie, a kolejne przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie mogą być uznane za uzasadnione. Wyraźnie przy tym stwierdzić trzeba, że chociaż formalnie realizowano obowiązek informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak w realiach sprawy czynności te nie mogą być uznane za wystarczające dla uwolnienia się przez Kolegium od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do powyższego, mając na uwadze, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał odwołania skarżącej Spółki, Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium, zatem orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma bowiem na celu doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy przez organ. W tym celu, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. konieczne stało się zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania skarżącej Spółki.

Oceniając z kolei charakter stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

W tym zakresie, uwzględniając poglądy prezentowane w orzecznictwie, Sąd przyjął, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, powinno być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14 - dostępne w CBOSA).

O rażącym naruszeniu prawa przez Kolegium w badanej sprawie świadczy nieuzasadnione, w świetle przepisów art. 35 K.p.a., przedłużanie postępowania, wynikające wyłącznie z winy organu i pozostające w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wynikającą z art. 12 K.p.a. oraz regulacją art. 35 § 3 K.p.a. dotyczącą terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Z pisma skierowanego do Sądu, z dnia 15 grudnia 2015 r., wyraźnie wynika, że Kolegium nie tylko nie dochowało należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie, ale wręcz powstrzymało się od podejmowania w sprawie jakichkolwiek czynności zmierzających do jej rozpoznania. W piśmie tym, podobnie jak w przesłanym stronie zawiadomieniu o przedłużeniu terminu, wskazano, że sprawa zostanie rozpatrzona dopiero po zwrocie akt z Sądu. Taka postawa wskazuje na oczywiste naruszenie przez Kolegium obowiązków związanych z rozpoznaniem sprawy bez zbędnej zwłoki. Zauważyć bowiem trzeba, że organ mógł wystąpić do Sądu o udostępnienie akt administracyjnych i załatwić sprawę w wyznaczonym przez siebie terminie. Oceny tej nie może zmienić przekazana stronie nieprawdziwa informacja o "praktykowaniu" wypożyczania akt z Sądu tylko na kilka dni. Czas, na jaki akta zostają wypożyczone zależy przede wszystkim od wskazań organu, a poza tym jest on determinowany terminem posiedzenia Sądu, na którym sprawa ma być rozpoznawana. Skarga oraz akta administracyjne wpłynęły do Sądu 2 października 2015 r., natomiast posiedzenie w tej sprawie zostało wyznaczone na dzień 17 grudnia 2015 r., o czym organ został powiadomiony pismem z 27 listopada 2015 r. Tak więc, przed terminem załatwienia sprawy przez Sąd, organ odwoławczy miał zdecydowanie więcej czasu niż tylko "kilka dni" na zaznajomienie się z aktami lub ich wypożyczenie. Poza tym, fakt wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie powodował - jak błędnie podało Kolegium - że sprawa znalazła się w kognicji sądu administracyjnego. Sąd w niniejszej sprawie nie badał merytorycznie sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, lecz oceniał, czy doszło do przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby Kolegium rozpoznało sprawę merytorycznie w postępowaniu odwoławczym. Natomiast uchylanie się od tego obowiązku w sytuacji, gdy nie zaistniały okoliczności uzasadniające przedłużenie terminu, wskazane w art. 35 § 5 K.p.a., i gdy - co należy podkreślić - organ miał możliwość skorzystania z akt, lecz świadomie z tej możliwości zrezygnował, podając jednocześnie stronie błędną informację dla usprawiedliwienia swej opieszałości, bez wątpienia świadczy o tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę rażący charakter stwierdzonej w sprawie przewlekłości postępowania odwoławczego, Sąd uznał za zasadne wymierzenie skarżonemu organowi grzywny z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, służyć to będzie realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej, jak i represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. O wysokości grzywny w kwocie 300 zł orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, mając na uwadze przedstawione okoliczności, wskazujące na brak zamiaru rozpatrzenia odwołania w terminie, w tym przede wszystkim fakt niepodejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo istnienia takiej możliwości oraz przekazywanie stronie błędnych informacji w tym zakresie, a nadto znany Sądowi z urzędu fakt, że w dniu 17 grudnia 2015 r. zapadły również dwa inne orzeczenia w sprawie za skargi Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium, którymi wymierzono temu organowi grzywnę w identycznej wysokości, co powoduje, że łączna wysokość kary jest wystarczająco dolegliwa.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 4 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

\