Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2531/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a ust. 1, 13b, 13c pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. art. 153, 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej MSWiA/Organem) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., (zwaną dalej decyzją z dnia [...] maja 2021 r.) po rozpatrzeniu wniosku W. K.(zwanego dalej Wnioskodawcą/Skarżącym) z dnia [...] października 2017 r. o zastosowanie wobec Wnioskodawcy art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), odmówił wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. wystąpił do MSWiA

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Ustalono, że Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] czerwca

1985 r. do dnia [...] czerwca 1986 r. (pismo z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji

o przebiegu służby Nr [...]). W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat i 27 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok i 19 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 7 miesięcy i 6 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych pismem z dnia [...] listopada 2020 r., (znak: BU [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) poinformował, że z przebiegu służby nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał obowiązki służbowe, niemniej jednak wskazano, że w 1989 r. Wnioskodawcy został wstrzymany dodatek specjalny w związku z niedopełnieniem przez niego obowiązków służbowych. Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych wymierzonych wnioskującemu czy też prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również dokumentów odnoszących się

do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik Skarżącego wystąpił

do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

Po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2686/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

nr [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzją

nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi

w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a., na co także zwrócono uwagę w skardze.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej i pełnej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku"

w kontekście zarówno przesłanki "krótkotrwałości" służby w ujęciu bezwzględnym

i proporcjonalnym, jak również przesłanki rzetelności służby Skarżącego po

12 września 1989 r. i charakteru pełnionych przez Skarżącego zadań. Stanowiło to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W szczególności, nie rozważył konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wynikających

z załączonych do tego wniosku dokumentów. Dokumenty te, zdaniem Skarżącego, wskazywały na związek stwierdzonych u niego schorzeń z pełnioną służbą

w Policji i wskazywały na ponadprzeciętną rzetelność przy wykonywaniu zadań

w ramach pełnionej służby. Zdaniem Sądu, warunku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. nie spełnia ogólnikowe

i jednozdaniowe stwierdzenie Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnoszące się do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "organ po ich szczegółowej analizie stwierdza, że przede wszystkim związany jest treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji, które mają nadrzędne znaczenie przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z art. 80 k.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd zauważył, że część z dokumentów załączonych przez Skarżącego do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy istniała w chwili, gdy Skarżący pełnił służbę i powinna być wzięta pod rozwagę i wnikliwie oceniona przez organ odwoławczy w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że skoro Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organ pierwszej instancji, choć długotrwale prowadził postępowania administracyjne (począwszy od 31 października 2017 r. do 28 grudnia 2018 r. – data doręczenia decyzji z 18 grudnia 2018 r.) nie analizował przedkładanych przez Skarżącego dokumentów, w tym załączonych przez Skarżącego do pisma z 10 października 2018 r. (k. 55-87 akt administracyjnych), nie można też uznać, że

w sposób należyty wypełniono zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., także w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wadliwości tej nie naprawił organ odwoławczy, uznając, że można się oprzeć jedynie na dokumentach przedłożonych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz o dokumentację dotyczącą przebiegu służby Skarżącego przesłaną przez Komendanta Głównego Policji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżącemu należało na mocy art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wyjaśnić, dlaczego przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty nie mają istotnego znaczenia w sprawie i z jakich powodów. Inaczej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dochodzi do naruszenia zasady przekonywania, która jest szczególnie istotna w odniesieniu do decyzji uznaniowych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wadliwości proceduralne, polegające na braku szczegółowego odniesienia się do dokumentów przedkładanych przez Skarżącego i podnoszonej przez niego argumentacji w toku postępowania,

a mającej świadczyć o rzetelności pełnionej przez Skarżącego służby, wskazują na naruszenie także art. 8 § 1 k.p.a. Organy administracyjne powinny bowiem prowadzić postępowania w sposób budzący zaufanie, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił te okolicznością, jako wadliwości proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na możliwość prawidłowego zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nadto, że za "państwo totalitarne" ustawodawca uznał okres od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca

1990 r., czyli 46 lat. Tym samym z tym okresem możliwe było zestawienie 1 roku i 19 dni służby Skarżącego a także z okresem pełnionej przez Skarżącego służby

w ogóle - 29 lat i 27 dni.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak prawidłowego rozważenia ww. okoliczności przez Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji w wydanych w sprawie decyzjach obu instancji w zakresie przewidzianej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy uznać za naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz jednocześnie przyjąć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wydanych

w sprawie decyzjach nie dokonał należytej oceny zarówno przesłanki krótkotrwałości i rzetelności służby Skarżącego w kontekście braku rozważania czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Tym samym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się naruszenia art. 80 i art. 8

i art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a u.z.e.f..

Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącego, MSWiA decyzją z dnia

[...] maja 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia. Jego zdaniem ustawodawca w powołanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nałożył na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Uznał, że przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Ustalił, że całkowity okres służby pełnionej przez Skarżącego wynosi 29 lat

i 27 dni. Wskazał, że służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku i 19 dni, co stanowi niespełna 4% ogółu służby. Podniósł, że Skarżącemu zaliczono służbę na rzecz totalitarnego państwa trwającą od dnia [...] czerwca 1985 r. do dnia [...] czerwca 1986 r., ze względu na pełnienie jej

w Wojskowej Służbie Wewnętrznej (zwanej dalej WSW). Jego zdaniem analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazać należy, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Uznał, że zestawiając bezrefleksyjnie ze sobą te okresy, mogłoby się wydawać, iż Skarżący spełnia warunek dotyczący krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Niemniej jednak Organ doszedł do konkluzji odmiennej. Uznał, że Skarżącemu zaliczono służbę na rzecz totalitarnego państwa trwającą od dnia [...] czerwca 1985 r. do dnia [...] czerwca 1986 r., ze względu na pełnienie jej w WSW. W ocenie organu w rzeczywistości ww. pełnił służbę

w WSW o ponad półtora roku dłużej, aniżeli okres służby ujęty w informacji o przebiegu służby wydanej przez IPN. Wskazał, iż służba ta (trwająca od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] maja 1985 r.) była zasadniczą służbą wojskową

i zgodnie z regulacją zawartą w art. 13c pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została ona uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Organu okoliczność ta miała kluczowe znaczenie

w kontekście sformułowania przez organ ostatecznej konstatacji w zakresie braku spełnienia przez stronę przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ uznał, że skoro Wnioskodawca w ramach zasadniczej służby wojskowej pełnił przez półtora roku służbę w WSW, to z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych w owej formacji zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego były funkcjonariusz zdecydował się na kontynuowanie swojej służby w WSW w charakterze zawodowego żołnierza przez kolejny rok.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Organu, strona nie spełnia przesłanki stypizowanej w ww. przepisie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,

tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Analizując drugą z przesłanek formalnych Organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W ocenie Organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył, że brak dowodów, aby służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia i wobec tego w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8a

ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 c pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez Organ, iż należy doliczyć do okresu służby Skarżącego okres zasadniczej służby wojskowej, która nie jest uznawana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości służby";

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia oraz dowolną ocenę sprawy, przekroczenie granic uznania administracyjnego, i tym samym, zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", w tym również "krótkotrwałości służby" oraz rzetelności służby Skarżącego po 12 września 1989 r. i charakteru pełnionych przez Skarżącego zadań, wyróżnień, awansów, nagród, zasług i osiągnięć służbowych,

a w szczególności:

- przemilczenie orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2017 r., kart informacyjnych leczenia szpitalnego z dnia [...] maja 2017 r., [...] listopada 2010 r., [...] listopada 2008 r., [...] września 2006 r., protokołu powypadkowego z dnia [...] listopada 1990 r., potwierdzających związek pomiędzy inwalidztwem Skarżącego,

a pełnieniem służby, wykonywania czynności służbowych wpływających w sposób negatywny na zdrowie i życie Skarżącego, a także harmonogramów spłat kredytów, oświadczenia o sytuacji majątkowej Skarżącego;

- pominięcie okoliczności nadania Skarżącemu odznaczeń państwowych, przyznawania dodatków służbowych, poświadczeń bezpieczeństwa, uzyskiwania

w trakcie służby szeregu dyplomów, certyfikatów oraz zaświadczeń w związku

z doskonaleniem zawodowym;

- nieustalenie, w jakiej sytuacji życiowej znajduje się Skarżący, a w szczególności pominięcie faktu choroby, jak również stopnia inwalidztwa samego Skarżącego, jak również Jego córki, a także związanej z tym trudnej sytuacji materialnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nie zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i odmową wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15 c, art. 22 a i 24 a ustawy zaopatrzeniowej;

b) art. 153 p.p.s.a., albowiem Organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 25 września 2020 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2686/19), które to wiążą w sprawie Organ, co stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie, w jakim dotyczy dokonania przez Organ oceny prawnej art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a także pominięcie istotnych dokumentów w sprawie dotyczących oceny osiągnięć Skarżącego w służbie, wpływu służby na stan zdrowia Skarżącego w kontekście rzetelności służby i szczególnie uzasadnionego przypadku, do których to Organ mimo wyraźnych wskazań Sądu się nie ustosunkował, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż względem Skarżącego nie istnieją podstawy do wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i 24 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak wskazał Skarżący, Organ podkreślał, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy. Zdaniem Skarżącego wbrew prezentowanemu stanowisku Organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że ww. okres 1 roku i 19 dni, a także alternatywnie, kwestionowany przez Skarżącego okres służby pełnionej łącznie

z powszechnym obowiązkiem obrony, który przyjmuje Organ w wymiarze 2 lat 7 miesięcy 25 dni, nie może być uznany za krótkotrwały, zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie niemal 30-letniego okresu służby Skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby

w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Z ustaleń Organu wynika, że stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby Skarżącego wynosi niecałe 4% (dla nieuzasadnionego wydłużenia okresu przez Organ nie zostało przedstawione wyliczenie, jednakże wynosi ono odpowiednio 6 %

i 9 %). Przy czym, jak zaznaczono powyżej, w trakcie prac legislacyjnych nad treścią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy. Co więcej, Organ nie wyjaśnił, jaka konkretna działalność ukierunkowana na rzecz totalitarnego ustroju cechowała służbę Skarżącego uniemożliwiając przyjęcie, iż mamy do czynienia z "służbą krótkotrwałą".

Powyższe prowadzi do konstatacji, iż nie doszło do prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Skarżący wskazał, że doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że Organ oceniając spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy (tak Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego

2021 r., II SA/Wa 1939/20).

Jak podał Skarżący, w okresie od [...] czerwca 1985 r. do [...] czerwca 1986 r. pełnił służbę w WSW na etacie [...] Patrolu w Pionie Prewencji, przy czym Organ przywołuje ogólnie, czym zajmowała się wskazana formacja bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktycznej służby w nich Skarżącego, wskazując dodatkowo, iż Skarżący był "kandydatem do PZPR" i przywołuje historię i cel działania tej partii oraz ZSMP nie mających żadnego odniesienia do faktycznych działań Skarżącego w ich strukturach (bo takowych w istocie nie było). Z zebranego materiału dowodowego przez Organ nie wynika, jakie dokładnie obowiązki wypełniał Skarżący w ramach w/w struktury WSW, których ogólnie cel i działalność opisał Organ, w szczególności, co należało do kompetencji i uprawnień Skarżącego

w ramach zajmowanego stanowiska, a przede wszystkim, czy posiadał władcze lub kontrolne uprawnienia, czy miał samodzielność decyzyjną, na czym polegać miały rzekome działania Skarżącego i jego rzekome zaangażowanie w służbę na realizowanie typowych dla ustroju totalitarnego zadań i funkcji, a także, jakie faktycznie czynności w tym czasie realizował. Organ nie ustalił de facto czy służba Skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczająca się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej. Organ oceniał tę służbę wyłącznie przez pryzmat ogólnie przedstawionych zadań i funkcji będącymi w kompetencjach WSW, w których służbę pełnił Skarżący, jednakże nie jest to wystarczające do oceny, czy jego służba miała jakikolwiek pejoratywny wymiar ukierunkowany na realizowanie zadań stricte właściwych państwu totalitarnemu, co ma istotny wpływ na ustalenie czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".

Co istotne, Organ w zupełności także pominał fakt, iż w 1990 r. Skarżący wstąpił do NSZZP, co było możliwe z uwagi na brak jego przynależności do PZPR. Organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy w powyższym zakresie, nie zgromadził stosownych dowodów, za to szeroko przytaczał historię i zakres oraz cel działania WSW, PZPR czy ZSMP, co wydaje się bezcelowe i niemające jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.

W związku z powyższym wnosił o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

2. zobowiązanie Organu do wydania decyzji poprzez wyrażenie zgody na wyłączenie wobec Skarżącego stosowania art. 15 c, art. 22 a i 24 a ustawy zaopatrzeniowej,

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] maja 2021 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2686/19), który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2021 r. w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych

i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego

2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia

1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2686/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Organ nie uwzględnił w pełni oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2686/19) i nie zrealizował sformułowanych w nim wytycznych

co do dalszego postępowania. Należy zatem zarzucić Organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a..

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Skarżącemu zaliczono służbę na rzecz totalitarnego państwa trwającą od

[...] czerwca 1985 r. do dnia [...] czerwca 1986 r. ze względu na pełnienie jej w WSW,tj. łącznie 1 rok i 19 dni, co stanowi ok. 3,5 % ogółu służby. Całkowity okres pełnionej przez Skarżącego służby wynosił 29 lat i 27 dni. Nadto Organ podniósł, że służba Skarżącego (trwająca od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] maja 1985 r.) była zasadniczą służbą wojskową i zgodnie z regulacją zawartą w art. 13c pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została ona uznana za służbę na rzecz totalitarnego państww rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Organ w zaskarżonej decyzji wprost przyznał, iż w ujęciu tak proporcjonalnym, jak i bezwzględnym, Skarżący spełnia warunek krótkotrwałości służby. W ocenie Sądu, Organ błędnie uznał, że skoro Skarżący w okresie od [...] października 1983 r. do [...] maja 1985 r. pełnił zasadniczą służbę wojskową w WSW, to po zsumowaniu tych okresów nie spełnia przesłanki stypizowanej w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z powoływanym przez Organ przepisem art. 13c pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, zasadnicza służba wojskowa zgodnie z regulacją zawartą w art. 13c pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ, zobowiązany będzie do uwzględnienia zawartych w tym uzasadnieniu rozważań i uznania, że kwestia przesłanki rzetelności została już wyjaśniona w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r.

Warto też podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. Zdaniem NSA w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa czyli jedynie przez 1 rok i 19 dni.

W zaskarżonej decyzji Organ stwierdził jedynie, że przedmiotowy okres 1 roku

i 19 dni (faktycznie "powiększony" o czas zasadniczej służby wojskowej) służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okres, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, tj. 29 lat i 27 dni, nie może być oceniony jako krótkotrwały, nie dokonał natomiast oceny zadań realizowanych w tym okresie. Czym dopuścił się naruszenia art. 170 w zw. z art. 153 P.p.s.a. W ocenie Sądu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istnieje konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów Skarżącego i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa".

Sąd wskazuje ponadto, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną przy wykładni pojęcia krótkotrwałości należy mieć na względzie również i to, że w trakcie prac nad przepisem art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Nadto należy zauważyć, że Organ pominął w rozważaniach orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2017 r., karty informacyjne leczenia szpitalnego z dnia [...] maja 2017 r., [...] listopada 2010 r., [...] listopada 2008 r., [...] września 2006 r., protokół powypadkowy z dnia [...] listopada 1990 r., potwierdzające związek pomiędzy inwalidztwem Skarżącego, a pełnieniem służby, wykonywanie czynności służbowych wpływających w sposób negatywny na zdrowie i życie Skarżącego.

Nadto w ocenie Sądu Organ powinien odnieść się do okoliczności nadania Skarżącemu odznaczeń państwowych, przyznawania dodatków służbowych, poświadczeń bezpieczeństwa, uzyskiwania w trakcie służby szeregu dyplomów, certyfikatów oraz zaświadczeń w związku z doskonaleniem zawodowym.

Należy podzielić stanowisko Skarżącego, że Organ oceniał służbę wyłącznie przez pryzmat ogólnie przedstawionych zadań i funkcji będących w kompetencjach WSW, w których służbę pełnił Skarżący, jednakże nie jest to wystarczające do oceny, czy jego służba miała jakikolwiek pejoratywny wymiar ukierunkowany na realizowanie zadań stricte właściwych państwu totalitarnemu, co ma istotny wpływ na ustalenie czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".

Organ pomija fakt, iż w 1990 r. Skarżący wstąpił do NSZZP, co było możliwe

z uwagi na brak jego przynależności do PZPR. Organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy w powyższym zakresie, nie zgromadził stosownych dowodów, za to szeroko przytaczał historię i zakres oraz cel działania WSW, PZPR czy ZSMP, co jest bezcelowe i niemające jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.

Zdaniem Sądu brak prawidłowego rozważenia ww. okoliczności przez Organ w decyzji w zakresie przewidzianej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy uznać za naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a..

Ponownie rozpoznając sprawę MSWiA dokona oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego w wyżej opisanym kontekście oraz pominie ogólne rozważania dotyczące celu, działania WSW, PZPR czy ZSMP a skupi się na rozważaniach dotyczących tego jednostkowego przypadku.

Tym samym należy uznać, że Organ dopuścił się naruszenia art. 80 i art. 8

i art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Brak bowiem ustosunkowania się przez Ministra w uzasadnieniu ww. decyzji do wszystkich argumentów Skarżącego, nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy,

i nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych, wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i powinien oceniać ją – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązany będzie naprawić powyższe wadliwości proceduralne i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tak aby przy stosowaniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie doszło do ponownego przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Postanowienie

w przedmiocie kosztów sądowych wydano na mocy art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a..

-----------------------

15