Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 662/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7 ust 2, art.15 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.11b ust 3, art.31 w zw. z art.33 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 413/15 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn Koźle z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr 183/Or/2015 w przedmiocie trybu ustalenia opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wydał 23 kwietnia 2015 r. zarządzenie Nr 183/0r/2015 w sprawie określenia trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (dalej: zarządzenie). W podstawie prawnej powyższego aktu wskazał art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), jak też art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).

W przedmiotowym zarządzeniu Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zdefiniował m.in. pojęcie "dodatkowych kosztów", "dodatkowych kosztów rzeczowych" i "dodatkowych kosztów osobowych" związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Określił on, że przez:

a) dodatkowe koszty udostępniania informacji publicznej na wniosek – należy rozumieć, rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku. wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania Urzędu Miasta, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe, poniesione przez Urząd Miasta w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, o których mowa w art.15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (§1 pkt 12 zarządzenia);

b) dodatkowe koszty rzeczowe udostępniania informacji publicznej na wniosek – należy przez to rozumieć rzeczywiście poniesione przez Urząd Miasta, w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, koszty zakupu określonych materiałów lub usług, w tym wykonania kserokopii dokumentu, lub wydruku komputerowego w odpowiednim formacie albo zakupu nośnika cyfrowego (§1 pkt 13 zarządzenia);

c) dodatkowe koszty osobowe udostępniania informacji publicznej na wniosek – należy przez to rozumieć rzeczywiście poniesione przez Urząd Miasta, w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, koszty wykonania przez określonego pracownika Urzędu Miasta dodatkowych czynności w godzinach nadliczbowych, związanych z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej (§1 pkt 14 zarządzenia).

W § 2 ust. 1 zarządzenia wskazano, że w przypadku wystąpienia, w toku prowadzonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej na wniosek, konieczności poniesienia przez Urząd Miasta dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ustalenie opłaty odpowiadającej tym kosztom następuje w trybie określonym w ust. 2-6 ww. przepisu. Jego ustęp 2 określił z kolei, że upoważniony pracownik komórki organizacyjnej Urzędu Miasta właściwej do przygotowania informacji publicznej – w terminie do 7 dni od daty otrzymania wniosku do realizacji za pośrednictwem Biuro Informacji i Promocji Miasta prowadzącego postępowanie o udostępnienie informacji publicznej na wniosek – ustala wysokość dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i opłatę odpowiadającą tym kosztom, z uwzględnieniem :

1) wysokości dodatkowych rzeczowych kosztów udostępniania informacji publicznej na wniosek – obliczanych w oparciu o wielkość cen zakupu materiałów lub usług wykorzystanych w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, w formie pisemnej lub elektronicznej z właściwymi, w uzgodnieniu z upoważnionymi pracownikami Wydziału Administracyjno-Gospodarczego lub Biura Informatyki i Ochrony Informacji;

2) wysokości dodatkowych osobowych kosztów udostępniania informacji publicznej na wniosek – obliczanych w oparciu o indywidualne stawki wynagrodzenia pracownika wykonującego w godzinach nadliczbowych dodatkowe czynności związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, w uzgodnieniu z właściwymi, upoważnionymi pracownikami Wydziału Organizacyjnego lub Wydziału Finansowego.

W § 2 ust. 3 wskazano z kolei, że upoważniony pracownik komórki organizacyjnej Urzędu Miasta właściwej do przygotowania informacji publicznej, najpóźniej w ostatnim dniu wyznaczonego terminu przekazuje w formie pisemnej lub elektronicznej do Biura Informacji i Promocji Miasta ustalenie dokonane w trybie określonym w ust. 2. Ustalenie, którym mowa wyżej winno zawierać opis sposobu obliczenia opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej na wniosek, w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zgodnie zaś z § 2 ust. 4 zarządzenia upoważniony pracownik Biura Informacji i Promocji Miasta w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w trybie określonym w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadamia wnioskodawcę w formie pisemnej lub elektronicznej o wysokości opłaty z tytułu dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Powiadomienie to winno zawierać wynikający z czynności wymienionych w ust. 2-3 opis sposobu obliczenia opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej na wniosek, w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (przepis ten zmieniono następnie zarządzeniem nr 451/Or/2015 Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 10 września 2015 r., umożliwiając odstąpienie od pobrania wskazanej opłaty). W myśl § 2 ust. 5 zarządzenia po upływie 14 dni od dnia powiadomienia określonego w ust. 4 upoważniony pracownik Biura Informacji i Promocji Miasta udostępnia wnioskowaną informację publiczną, informując wnioskodawcę o możliwości wniesienia opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej:

1) na rachunek bankowy Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle;

2) w kasie Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle.

Wreszcie w ust. 6 § 2 zarządzenia wskazano, że upoważniony pracownik Biura Informacji i Promocji Miasta włącza do akt postępowania kopie dowodów wpłat dokonanych w trybie określonym w ust. 5 ze wskazaniem tytułów, z których zostały wniesione ta opłaty.

W uzasadnieniu zarządzenia podano, iż opłaty pobierane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. z tytułu dodatkowych kosztów udostępniania informacji publicznej winny zawsze zostać powiązane z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Koszty te mogą mieć charakter rzeczowy lub osobowy i być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnianiu informacji publicznej. W szczególności dotyczy to opłaty dodatkowej pobieranej z tytułu wykonywania przez pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowych czynności uzasadnionych koniecznością realizacji pracochłonnego żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Wskazano, że nie ma podstaw prawnych dla ustalania zryczałtowanej stawki dodatkowych kosztów dla wszystkich rodzajów dodatkowych czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Odnotowano, iż zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, określającym podział zadań i odpowiedzialności w toku ustalania opłat odpowiadających dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji.

Zarządzenie zostało przedłożone Wojewodzie Opolskiemu w celu zbadania jego legalności przez organ wykonawczy gminy Kędzierzyn-Koźle w dniu 25 czerwca 2015 r. (data wpływu wersji elektronicznej), natomiast oryginał wpłynął do organu nadzoru 29 czerwca 2015 r.

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy i art. 54 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 15 u.d.i.p. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Wojewoda, kwestionując zarządzenie podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy prawa miejscowego i akty kierownictwa wewnętrznego muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wyposażył organów samorządu terytorialnego w kompetencję do uszczegóławiania aktem wewnętrznym zasad ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej. Wojewoda wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązek udostępniania informacji publicznej został nałożony na szeroki krąg podmiotów dysponujących tą informacją (art. 4 u.d.i.p.), w tym również na organy samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 1). Ustawodawca, na mocy art. 7 ust. 2 u.d.i.p., wprowadził zasadę, że dostęp obywateli do informacji publicznej jest bezpłatny, z wyjątkiem wynikającym z art. 15 u.d.i.p., który przewiduje możliwość obciążenia wnioskodawcy opłatą za poniesione przy jej udostępnieniu dodatkowe koszty wynikające ze wskazanej przez niego formy lub sposobu jej udostępnienia. Wobec tego uznał, że zarządzenie podjęte zostało bez podstawy prawnej, gdyż w dniu jego wydania nie było w obowiązującym prawie przepisu upoważniającego organ wykonawczy gminy do podejmowania aktów prawnych określających tryb ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Odnotował, że wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można obciążyć wnioskodawcę opłatą odpowiadającą dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej, jednakże ustawodawca nie sformułował żadnego upoważnienia do wydawania przez organ wykonawczy gminy aktu wewnętrznego dookreślającego zasady ustalania tej opłaty. Nadto również wskazane jako podstawa prawna tego aktu artykuły 31 i 33 ust. 3 ustawy nie zawierają umocowania organu wykonawczego gminy do wydania aktu niższego rangą, dotyczącego zasad ustalania dodatkowych opłat za udostępnienie informacji publicznej. Wojewoda zaznaczył, że z treści art. 31 wynika wyłącznie kompetencja wójta do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowania jej na zewnątrz, natomiast art. 33 ust. 3 stanowi, iż wójt jest kierownikiem urzędu.

Organ nadzoru zauważył, że podejmując powyższe zarządzenie Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wykroczył zatem poza zakres swoich kompetencji, czym naruszył w sposób istotny art. 7 ust. 2 u.d.i.p., wprowadzający zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, gdyż granicza wnioskodawcom dostęp do bezpłatnie udzielanej informacji publicznej, nakładając na nich obowiązek ponoszenia nadmiernych i nieuzasadnionych "dodatkowych" kosztów tego udostępnienia. Jak wskazał, wyjątek wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przewidziany został wyłącznie dla sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot udostępniający ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem lub formą udostępnienia informacji publicznej. W takim wypadku podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot udostępniający informację publiczną może żądać opłaty dodatkowej, jeżeli w konkretnym przypadku uzna to za uzasadnione. Wojewoda zaakcentował też, że z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie można wywieść obowiązku żądania od wnioskodawcy uiszczenia dodatkowej opłaty w każdym przypadku powstania kosztów dodatkowych.

Wojewoda stwierdził, że z brzmienia § 2 ust. 1 zarządzenia wynika, że dodatkowa opłata będzie ustalana w każdym wypadku wystąpienia konieczności poniesienia przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, z uwzględnieniem trybu określonego w ust. 2-6, a więc postanowienia te modyfikują w sposób nieuprawniony normę prawną wynikającą z treści art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym, według Wojewody, w przedmiotowej sprawie została przekroczona ustawowo określona maksymalna wysokość dodatkowych kosztów, jakimi można obciążyć wnioskodawcę, gdyż ustalona na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 pkt 14 zarządzenia wysokość opłaty obejmuje koszty osobowe obliczone w oparciu o indywidualne stawki wynagrodzenia pracownika wykonującego w godzinach nadliczbowych dodatkowe czynności związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Sytuacja taka będzie miała miejsce, jeżeli wysokość żądanej opłaty dodatkowej przekroczy wysokość odpowiadającą rzeczywistym dodatkowym kosztom jej udostępnienia. Organ nadzoru dodał, że przyjęcie, iż pracownicy Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, przygotowując odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej będą to robić poza godzinami swojej pracy, tj. w ramach nadgodzin, prowadzi do naruszenia prawa. Ustalanie bowiem dodatkowych kosztów udzielenia informacji publicznej w ten sposób prowadzi do naruszenia art. 15 ust. 1 u.d.i.p., gdyż ustawodawca przewiduje w nim fakultatywność obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami wynikającymi z wybranej formy udostępnienia informacji publicznej. Jednakże w przypadku obciążenia wnioskodawcy takimi kosztami należy mieć na uwadze "odpowiedniość" tych kosztów. Opłata żądana za dodatkowe koszty udzielania informacji publicznej musi być ściśle powiązana z rzeczywistymi dodatkowymi kosztami jej wytworzenia i udostępnienia. Organ podkreślił, że realizowanie zadań publicznych, w tym m. in. udzielanie obywatelom informacji publicznej, mieści się w zakresie normalnych obowiązków pracowników zatrudnionych w Urzędzie. Dlatego nie ma podstaw do obciążania wnioskodawców z tego tytułu dodatkowymi kosztami osobowymi, gdy takie koszty dodatkowe nie powstają. Na poparcie swego stanowiska Wojewoda powołał się na poglądy wyrażone przez: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 266/14; WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 338/13, jak również w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu administracji samorządowej, rację ma Wojewoda, iż z samego tylko art. 15 ust. 1u.d.i.p. nie można wywieść upoważnienia do wydania przez organ wykonawczy aktu kierownictwa wewnętrznego określającego sposób ustalania dodatkowych kosztów udostępniania informacji publicznej na wniosek, jednakże podstawę taką można wywieść z treści art. 31 i 33 ust. 3 ustawy. W ocenie organu administracji, zaskarżone zarządzenie, jako akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, a dotyczący sposobu organizacji ich pracy i wytycznych, jakimi mają się kierować przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych, ma podstawę prawną w ostatnio wymienionych przepisach. Podkreślił, iż normy zawarte w zarządzeniu skierowane zostały do pracowników Urzędu, a nie do osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej. Wskazówki stanowiące podstawę do ustalania indywidualnych opłat odpowiadających rzeczywistym dodatkowym kosztom poniesionym przez Urząd w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia tejże informacji w formę wskazaną we wniosku powinny mieć charakter jawny, dlatego nadano im formę aktu kierownictwa wewnętrznego. Prezydent uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nałożenie na wnioskodawców nadmiernych i nieuzasadnionych dodatkowych kosztów tego udostępnienia, skoro z definicji dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zawartej w § 1 pkt 12 zarządzenia, wynika wprost, iż są to rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania Urzędu Miasta, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe, poniesione przez Urząd Miasta w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, o których mowa wart. 15 ust. 1u.d.i.p. Regulacja § 2 ust. 1 zarządzenia mieści się w ramach dyspozycji art. 15 ust. 1 u.d.i.p., która przewiduje w tej materii uznaniowość organu administracji publicznej. Zarządzenie nie zawiera nakazu każdorazowego pobierania opłaty z tytułu dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej, a jedynie wskazuje czynności, które należy podjąć (w tym dotyczące ustalenia opłaty) w przypadku, gdy podmiot udostępniający - po analizie spełnienia przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. - zamierza skorzystać z takiej możliwości. W celu usunięcia wątpliwości w tym zakresie Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle dokonał stosownej zmiany kwestionowanego zarządzenia, uzupełniając treść przepisu § 2 ust. 4 o nakaz rozważenia przez upoważnionego pracownika Biura Informacji i Promocji Miasta, czy taką opłatę pobrać, czy odstąpić od jej pobrania.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia przekroczenia określonej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnej wysokości dodatkowych kosztów, jakimi można obciążyć wnioskodawcę, Prezydent stwierdził, iż skarżący w sposób nieprawidłowy zinterpretował treść postanowień zarządzenia w zakresie obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami osobowymi powstałymi w procesie realizacji wniosku o udostępnienie informacji. Jak wskazał, w świetle przepisów zarządzenia, o dodatkowych kosztach osobowych udostępniania informacji publicznej na wniosek można mówić tylko wtedy, gdy rzeczywiście one powstaną, tj. gdy określony pracownik Urzędu Miasta będzie musiał wykonać dodatkowe czynności, związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej poza normalnymi godzinami swojej pracy, tj. w godzinach nadliczbowych (§ 1 pkt 14). Wówczas, do ich obliczenia zastosowane zostaną indywidualne stawki wynagrodzenia pracownika wykonującego w godzinach nadliczbowych dodatkowe czynności związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Prezydent powołał się w tym zakresie na utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującą, że dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji publicznej mogą być, obok kosztów rzeczowych, również koszty osobowe, tj. koszty pracy wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Zarządzenie zatem formalizuje czynności wewnętrzne organu administracji samorządowej związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym dotyczące ustalania opłat z tytułu kosztów dodatkowych powstałych w związku z udostępnianiem tej informacji. Zarządzenie nie wprowadza, jak sugeruje skarżący, sztywnych zasad, według których wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej ma być ustalana (a tym bardziej nie wprowadza ich w formie z góry ustalonej, tj. zryczałtowanej). Stanowi jedynie zbiór wytycznych, jakimi kierować się powinni pracownicy Urzędu przy ustalaniu wysokości tychże opłat, pod warunkiem "rzecz jasna" zaistnienia przesłanek ich ustalenia. Z treści zarządzenia wynika również zasada, zgodnie z którą, opłaty te powinny być ustalane każdorazowo (indywidualnie), i powinny odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., II SA/Op 413/15 stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, jak również zasądził od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie bez podstawy prawnej. Materialnoprawną podstawę wydania przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle zaskarżonego zarządzenia był art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm. - zwanej dalej również u.d.i.p.) oraz art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy. Zdaniem wspomnianego Sądu, żaden z tych przepisów nie kształtuje uprawnienia prezydenta miasta do regulowania w drodze zarządzenia kwestii dotyczących trybu ustalana i pobierania opłat za udostępnienie informacji publicznej.

WSA w Opolu wyjaśnił, że w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy organem gminy jest prezydent miasta. I tak, na mocy art. 31 ustawy prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Po myśli art. 33 ust. 3 ustawy prezydent miasta jest kierownikiem urzędu. Poza tym, według art. 33 ust. 2 ustawy, nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (por. art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). Dodać warto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż prezydent może wydawać zarządzenia także w innych sprawach pozostających w zakresie jego kompetencji (np. w sprawie powoływania i odwoływania kierowników jednostek kultury). Natomiast na podstawie art. 33 ust. 3 uprawniony jest jedynie do podejmowania zarządzeń pozostających w ramach jego uprawnień jako kierownika urzędu, mających charakter wewnętrzny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone zarządzenie, zważywszy na skutki jakie ze sobą niesie w postaci ustalania i obciążenia opłatami podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji, pozostaje poza sferą wewnętrzną, jak również wykracza poza zakres spraw związanych z organizacją urzędu. Podstawa prawna do wydania zaskarżonego zarządzenia nie wynika również z przepisów ustawy o dostępie do informacji, a w szczególności z treści art. 15 ust. 1. Wskazany Sąd odnotował, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej, co do zasady jest bezpłatny, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 15 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalania opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w żadnym razie z przywołanych przepisów nie wynika możliwość zdefiniowania pojęć użytych w ustawie, jak też określania trybu ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu gminy.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Prezydenta, iż w sprawie nie doszło do przekroczenie określonej w dyspozycji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnej wysokości dodatkowych kosztów, jakimi można obciążyć wnioskodawcę, a skarżący Wojewoda w sposób nieprawidłowy zinterpretował treść postanowień zarządzenia w zakresie obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami osobowymi powstałymi w procesie realizacji wniosku o udostępnienie informacji, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W jego ocenie, w tej kwestii odnotować należy, że niewątpliwie orzecznictwo podnosi, iż żądana przez organ opłata powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Jednocześnie zaakcentował, że opłata powinna być obiektywna, zatem powiązanie jej z indywidualnym wynagrodzeniem pracownika wykonującego w godzinach nadliczbowych dodatkowe czynności związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku powoduje, że wprawdzie opłata została urealniona, lecz ustalenie jej wysokości oparto na nieodpowiednim mierniku. Zastosowany miernik prowadzi bowiem do sytuacji, iż wysokość opłaty będzie uzależniona od wielkości wynagrodzenia pracownika wykonującego dodatkowe czynności, czyli im wyższe wynagrodzenie tym wyższe koszty osobowe mające wpływ na dodatkowe koszy opłaty. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda prawidłowo stwierdził, że Prezydent w niniejszej sprawie dopuścił sytuację, iż pracownicy Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, przygotowując odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej będą mogli to robić poza godzinami swej pracy, tj. w ramach nadgodzin. Zdaniem WSA w Opolu powyższe wywody Prezydenta kwestionujące nieprawidłową interpretację omówionego zarządzenia przez organ nadzoru jedynie potwierdzają, iż regulacje zawarte w zarządzeniu budzą uzasadnione wątpliwości. W konsekwencji przyjęcie takiego "trybu ustalania" opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd dodatkowym kosztom udzielenia informacji publicznej narusza art. 15 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ przepis ten stanowi o uznaniowości obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami wynikającymi z wybranej formy udostępnienia informacji publicznej, zaś w przypadku obciążenia wnioskodawcy takimi kosztami wymagane jest ustalenie ich wysokości w sposób należyty. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaproponowane przez Prezydenta rozwiązanie prowadzi natomiast do nałożenia na wnioskodawców nadmiernych i nieuzasadnionych kosztów. Podzielił przy tym ocenę organu nadzoru, że realizowanie zadań publicznych, czyli m.in. udzielanie obywatelom informacji publicznej, mieści się w zakresie normalnych obowiązków pracowników zatrudnionych w Urzędzie, wobec tego nie ma podstaw do obciążania wnioskodawców z tego tytułu dodatkowymi kosztami osobowymi wówczas, gdy oczywiście takie koszty dodatkowe nie powinny powstać.

WSA w Opolu podzielił także stanowisko, że z brzmienia § 2 ust. 1 zarządzenia wynika, iż dodatkowa opłata będzie ustalana w każdym wypadku wystąpienia konieczności poniesienia przez Urząd dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej, w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, z uwzględnieniem trybu określonego w ust. 2-6. Postanowienia zawarte w § 2 modyfikują zatem normę prawną wynikającą z treści art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji dodał też, że późniejsza zmiana brzmienia § 2 ust. 4 zarządzenia nie ma wpływu na ocenę spornego zarządzenia, gdyż dokonał oceny tego aktu w brzmieniu pierwotnym.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro wydając sporne zarządzenie Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle bezpodstawnie zastosował przepis 15 u.d.i.p., ze względu na brak umocowania prawnego do uregulowania przez ten organ trybu ustalania i ponoszenia opłat za udostępnianie informacji publicznej, to wydał ten akt z istotnym naruszeniem prawa, dlatego zaskarżone zarządzenie podlegało wyeliminowaniu z porządku prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego postawił orzeczeniu Sądu pierwszej instancji dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej do wydania przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle kwestionowanego zarządzenia.

Po drugie, naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że kwestionowane zarządzenie naruszyło zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej przez wprowadzenie mechanizmu każdorazowego ustalania opłaty za udostępnienie informacji publicznej w przypadku powstania dodatkowych kosztów związanych z jej udostępnieniem oraz przyjęciu, że przepisy zarządzenia prowadzą do obciążenia wnioskodawcy nieuzasadnionymi i nadmiernymi kosztami udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prezydent miasta jest uprawniony do wydawania zarządzeń pozostających w ramach jego uprawnień jako kierownika urzędu. Za takowy akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, a dotyczący sposoby organizacji ich pracy i wytycznych, jakimi mają się kierować przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych, skarżący kasacyjnie uznaje kwestionowane zarządzenie. Art. 15 ust. 2 u.d.ip. określa tylko jego ramy przedmiotowe. W rzeczonym uzasadnieniu wskazano także, że zarządzenie nie precyzuje kosztów związanych z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej, lecz jedynie wyjaśnia pracownikom, do których jest skierowane, co rozumie pod pojęciem dodatkowych kosztów udostępniania informacji publicznej, kładąc szczególny nacisk na indywidualne podejści przy uch ustalaniu. Nie wprowadza ono sztywnych zasad, a jedynie stanowi zbiór wytycznych (wskazówek).

Odnośnie drugie zarzutu skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że po zmianie § 2 ust. 4 zarządzenia wyraźnie wskazano w nim, że pracownik może odstąpić od nałożenia opłaty. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca pozostawił do uznania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kwestię pobrania opłaty za udostępnienie informacji, co w ocenie skarżącego kasacyjnie pozwala ją pobrać w każdym przypadku zaistnienia dodatkowych kosztów w okolicznościach wskazanych w ww. przepisie. Takie rozumienie ma nie naruszać art. 7 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie wykracza poza wskazane w tym przepisie wyjątki od ustanowionej zasady. Skarżący kasacyjnie zaznaczył także, że zarządzenie nie wprowadza zasad, z której by wynikało – jak sugeruje Sąd pierwszej instancji – że udostępnianie informacji publicznej odbywać się będzie poza normalnym czasem funkcjonowania urzędu, a jedynie przewiduje pobranie dodatkowej opłaty w sytuacji, w której wystąpi konieczność wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej poza normalnym czasem pracy. Prezydent miasta wskazał, że jest oczywiste, iż udzielanie obywatelom informacji publicznej jest realizowaniem zadań publicznych i w związku z tym mieści się w zakresie normalnych obowiązków pracowniczych. Gmina realizuje jednak również inne zadania publiczne, które w pewnych okolicznościach mogą okazać się priorytetowe w stosunku do tych związanych z udostępnianiem informacji publicznej, zwłaszcza gdy realizacja wniosku o nią jest wyjątkowo czasochłonna, co nie pozwala wykluczyć, że jego terminowa realizacja będzie musiała zostać wykonana poza normalnym czasem funkcjonowania urzędu. W kwestii miernika uzależnionego od indywidualnej stawki godzinowej pracownika skarżący kasacyjnie wskazał, że w ten sposób wysokość opłaty odpowiada poniesionym przez Urząd kosztom z tytułu rekompensaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, mieszcząc się w dyspozycji art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie występują w rozpoznawanej sprawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami zakreślonymi zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty te oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżony akt jest aktem z zakresu kierownictwa wewnętrznego. Jego treść jest skierowana wyłącznie do pracowników organu, zawarte w nim normy nie oddziałują bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego akty tego typu nie muszą posiadać wyraźnej podstawy ustawowej, może ona wynikać nawet pośrednio z regulacji prawnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. U 8/13 TK stwierdził, że "ustrojodawca przewidział dla zarządzeń, jako aktów prawa wewnętrznego, luźniejszą determinację ustawową niż w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest bowiem wymagane aby podstawą ustawową zarządzenia było szczegółowe upoważnienie tak jak w przypadku rozporządzenia, ani aby treść zarządzenia była ściśle wyznaczona przez ustawę, w ten sposób, że zarządzenie miałoby być wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie lub akt prawa miejscowego". Trybunał wskazał także, że w literaturze wyrażane jest stanowisko, iż organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego: mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą sie w ich kompetencjach i zadaniach. Podstawą do wydania zarządzeń wewnętrznych nie jest jakaś jedna ustawa, ale różne ustawy, normujące różne dziedziny spraw, jeżeli tylko przyznają one jakiemuś podmiotowi będącemu organem władzy publicznej kompetencje, wyznaczają mu zadania lub nakładają na niego obowiązki i jeżeli czynienie użytku z tych kompetencji oraz realizowanie wyznaczonych zadań i obowiązków wymaga wydania norm generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do jednostek organizacyjnie podległych temu podmiotowi.

Taką podstawę dla aktu określającego pracownikom sposób postępowania w kwestii opłaty za dostęp do informacji publicznej (nie zaś ustalającego wprost jej wysokość) stanowić mogły w sprawie art. 31 w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Trafny jest zatem pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej.

Również drugi zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwiony. Po pierwsze bowiem przesłanki określone w zarządzeniu do ustalenia opłaty mogą zostać zastosowane tylko, jeśli wystąpią. Jeżeli zatem np. pracownik nie będzie realizował wniosku po godzinach, wówczas nie ma podstaw do uwzględnienia tej okoliczności. Zarządzenie znajdzie zastosowanie tylko wtedy, jeżeli realizacja wniosku wiąże się z kosztami organu. Jeżeli wobec tego wnioskodawca zapozna się z gotowym już dokumentem w urzędzie, to nie będzie ponosił opłaty. Jednocześnie nałożenie opłaty jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 2193/13), a zatem istnieją środki przeciwdziałania, jeżeli ustalona indywidualna opłata – choćby zgodna z zarządzeniem – będzie nadmierna, sprzeczna z regulacją ustawową.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, ale z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podmiot ma możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot ten ma ponieść dodatkowe koszty. A zatem zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej odnosi się do korzystania z informacji udostępnionych w BIP, w centralnym repozytorium, czy w ramach wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., i dostępu do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W przypadku zaś udostępnienia informacji publicznej na wniosek zasadą z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest możliwość pobierania opłaty w wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji na wniosek. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne. Art. 15 ust.1 u.d.i.p. wskazuje tylko na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku. Zaskarżone zarządzenie nie tylko tej zasady nie narusza, lecz wprost przeciwnie – ją urzeczywistnia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące kosztów dodatkowych, które nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej. Kosztem dodatkowym jest w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Artykułu 15 ust. 1 u.d.i.p. nie narusza zatem § 1 pkt 12 omawianego zarządzenia stanowiący, że przez dodatkowe koszty udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania urzędu Miasta, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez Urząd Miasta w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Konieczność indywidualizacji kosztów w każdej konkretnej sprawie uniemożliwia określanie taryf opłat za udostępnianie informacji publicznej. Przepis art. 15 ust.1 u.d.i.p. nie daje adresatom wniosków takiego upoważnienia.

W tym kontekście wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r. o sygn. akt I OSK 69/05, choć dotyczył podobnej materii, to poddane w nim ocenie sądu zarządzenie różniło się treściowo od zarządzenia w niniejszej sprawie, gdyż wynagrodzenie pracownika za przygotowywanie informacji na wniosek ustalono w nim ryczałtowo (25 złotych za godzinę), niezależnie od rzeczywistych kosztów. Ponadto zarządzenie objęte kontrolą w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r. zawierało regulacje zewnętrzne tj. obowiązek składania wniosku w formie określonej załącznikiem do zarządzenia.

Również wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OSK 184/07 zapadł względem zarządzenia związanego z udostępnianiem informacji publicznej, jednak w postaci zasad udostępniania dokumentów jawnych urzędu, nie zaś sposobu obliczania kosztów udostępnienia informacji publicznej. Kwestia dostępu do dokumentów mieści się we właściwości rady gminy (art. 11b ust. 3 u.s.g.), zaś sposób wyliczania kosztów udostępnienia informacji publicznej w indywidualnej sprawie jest kwestią kierownictwa gminy. Nadto poddany w tym wyroku kontroli akt zawierał reguły bezpośrednio skierowane do interesantów Urzędu Miasta i Gminy, co nie ma miejsca w przypadku zarządzenia kontrolowanego w niniejszej sprawie.

Podobnie w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 307/13 poddane kontroli zarządzenie – w przeciwieństwie do objętego badaniem w niniejszej sprawie – zawierało regulacje zewnętrzne, takie jak wprowadzenie wzoru pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto zarządzenie to w sposób ryczałtowy podawało z góry koszty za udostępnienie informacji publicznej (wprowadzało określone stawki), gdy tymczasem zarządzenie w niniejszej sprawie reguluje dopiero sposób ich ustalania w konkretnej, indywidualnej sprawie, ma zatem charakter pomocniczy.

Mając na uwadze powyższe, o ile niedopuszczalne jest określanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zryczałtowanego cennika udostępniania informacji publicznej, o tyle dopuszczalne jest jak w niniejszej sprawie wydanie zarządzenia mającego pomóc i ujednolicić praktykę każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek.

Podzielić należy w tym kontekście stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 12 maja 2016 r. o sygn. akt I OSK 1992/14, że "Istnienie zarządzenia o charakterze wewnętrznym ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie – podważający dostosowanie wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie."

Dodać należy, że zmiana dokonana w badanym zarządzeniu zarządzeniem z dnia 10 września 2015 r. pozbawiła też trafności zarzut dotyczący, wynikającej z pierwotnej treści § 2 ust. 4 zarządzenia, konieczności żądania zwrotu poniesionych kosztów, podczas gdy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pozostawia tę kwestię do uznania organu.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 p.p.s.a.