Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1773/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, 145 § 1 , 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg K. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. J. (zwanego dalej "skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak jak wyżej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

J.J., współwłaściciel działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...], dokonał w dniu [...] stycznia 2006 r. w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia (doręczonego w dniu [...] stycznia 2006 r.) zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na remoncie czterech istniejących drewnianych domków turystycznych usytuowanych w środkowej części działki o wymiarach 9,0 m x 19,0 m (3 szt.) i 9,0 m x 14,5 m (1 szt.), posadowionych na słupkach fundamentowych żelbetonowych. Wymienione roboty budowlane miały polegać na wymianie zniszczonych elementów poszycia i pokrycia dachu oraz krokwi, ścian, obróbek oraz opierzenia blacharskiego i orynnowania, stolarki okiennej i drzwiowej, podłóg drewnianych wraz z legarami, podestów wejściowych, instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji elektrycznej, a także elementów wyposażenia sanitarnego i podgrzewaczy ciepłej wody. Zamierzone roboty remontowe miały nie naruszać elementów konstrukcyjnych obiektów. Starostwo Powiatowe w [...] nie wniosło sprzeciwu w ustawowym terminie trzydziestu dni. Zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2006 r. nie spotkało się ze sprzeciwem właściwego organu.

W późniejszym okresie skarżący dokonał także zgłoszenia z dnia [...] października 2009 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce świetlicy zlokalizowanej na działce [...] (znajdującej się w pobliżu działki nr ewid. [...]). W tym przypadku organ wniósł sprzeciw wobec tego zgłoszenia, wyjaśniając, że takie prace budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Korespondencja między skarżącym a organami nadzoru budowlanego została podjęta od początku stycznia 2014 r. w związku z informacją przesłaną przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, że na działce nr ewid. [...] prowadzone są prace budowlane bez oznaczenia ich odpowiednią tablicą informacyjną.

Z protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. wynikało, że w północnej części działki w miejscu czwartego domku turystycznego o wymiarach 9,0 m x 14,5 m prowadzona jest budowa obiektu o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjnego, o wymiarach 13,70 m x 8,90 m, o powierzchni zabudowy 121,93 m2, posadowionego na fundamentach palowych. Obiekt posiadał ściany zewnętrzne obite częściowo płytą OSB, wykonane deskowanie pod pokrycie dachu z płyt OSB, wewnątrz wymurowany komin spalinowo-wentylacyjny oraz doprowadzoną instalację wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną. Obiekt ten miał pełnić funkcję recepcji, pomieszczeń gospodarczych oraz pomieszczeń socjalnych dla pracowników ośrodka turystyczno–wypoczynkowego. Wyjaśnił to skarżący J. J. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Po ustaleniu powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie wybudowania obiektu tymczasowego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 13,70 m x 8,90 m w północnej części ww. działki bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; zwanej w skrócie "pr.bud.") organ nałożył na J. J. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego nań ww. postanowieniem. W związku z tym organ powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 pr.bud. nakazał rozbiórkę wymienionego obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie uznał zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2006 r., za dowód legalnego wzniesienia obiektu budowlanego, ponieważ zgłoszenie remontowych robót budowlanych nie daje zgłaszającemu prawa do budowy nowego obiektu budowlanego.

Wskutek odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] listopada 2014 r.

Organ wojewódzki wskazał, że wbrew argumentom skarżącego nie dokonano remontu istniejącego domku letniskowego o wymiarach 9,0 m x 14,5 m, lecz prowadzona jest budowa nowego obiektu o innych parametrach charakterystycznych, tj. obiektu dwukondygnacyjnego, o funkcji recepcji, pomieszczeń gospodarczych oraz pomieszczeń socjalnych dla pracowników ośrodka.

W dniu [...] listopada 2015 r. skarżący J. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), nie została skierowana do drugiego inwestora – K. J. (co zdaniem skarżącego stanowi przesłankę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz była niewykonalna w dniu jej wydawania i ta niewykonalność ma charakter trwały (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Na skutek powyższego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, wskazując, że ww. decyzja nie była obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, organ wojewódzki prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane, uznając zasadnie, że inwestycja skarżących jest samowolą budowlaną, ponieważ roboty budowlane prowadzone przez skarżących wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia zamiaru wykonania remontu obiektu budowlanego. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu wojewódzkiego została prawidłowo skierowana i dostarczona zarówno do J.J., jak i do K. J.. Organ kontrolujący nie uznał też przyczyny niewykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postaci sprzeciwu skarżącej K. J..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ww. decyzję działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. J. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. Skarżący wniósł o uchylenie wymienionej decyzji organu wojewódzkiego, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Skarżący zarzucił ww. aktom administracyjnym rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 48, art. 49, art. 49a i art. 52 pr.bud., jak również rażące naruszenie procedury administracyjnej, w tym art. 40 i nast. k.p.a. (doręczenia), art. 50a k.p.a. (wezwania), art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. (w zakresie postępowania dowodowego) oraz zasad postępowania administracyjnego ujętych w przepisach art. 7-11 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą odmówił skarżącym stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ drugiej instancji, wydał wskazaną decyzję działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, które świadczyłyby o legalności przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazywał, aby decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2015 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 pr.bud.

Organ drugiej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 6, 7 i 10 k.p.a. z uwagi na brak skierowania nakazu rozbiórki również do drugiego współwłaściciela nieruchomości – K. J.. Organ wyjaśnił, że w sytuacji ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że tylko jeden ze współwłaścicieli nieruchomości jest inwestorem i wydanie nakazu rozbiórki, jedynie na tego współwłaściciela z pominięciem pozostałych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Uznanie jedynie J. J. za inwestora i skierowanie tylko do niego decyzji rozbiórkowej, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie potwierdza, że to on był inwestorem, nie może być traktowane jako istotny błąd, a przede wszystkim za kwalifikowaną wadę decyzji.

Następnie organ, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowej kwalifikacji spornego obiektu podkreślił, że art. 29 pr.bud. zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, natomiast art. 30 ww. ustawy wskazuje, które z obiektów i robót budowlanych wskazanych w art. 29, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Analiza ww. przepisów wykazała, że zrealizowany na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] obiekt budowlany konstrukcji drewnianej nie mieści się w katalogu obiektów, o których mowa w art. 29 i 30 pr.bud., tj. obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się również do zarzutu niewykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Niewykonalności obowiązku nie powodują trudności techniczne lub ekonomiczne, ani też negatywne stanowiska jej adresatów (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt: II OSK 1365/07).

Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli w dniu [...] lipca 2016 r.:

a) K. J. (zwana także "skarżącą"); której skarga została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt. VII SA/Wa 1773/16;

b) J. J., którego skarga została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt. VII SA/Wa 1774/16.

Obie skargi są niemal identyczne zarówno w zakresie wniosków, jak i zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, co uzasadnia omówienie ich łącznie.

Oboje skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. oraz o uchylenie wcześniejszej decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżący wnieśli także o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych organów obydwu poprzednich instancji tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zgodnie zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud., poprzez przyjęcie, że inwestorem w przedmiotowej sprawie był wyłącznie skarżący J. J., w sytuacji gdy współinwestorem i współwłaścicielem nieruchomości, na której realizowany był proces budowlany była również - na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej - żona skarżącego, K. J., co doprowadziło do pozbawienia K. J. możliwości obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym oraz realizacji jej uprawnień jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, poprzez m.in. brak wskazywania jej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych jako inwestora i nie skierowanie do niej wezwania do uzupełnienie dokumentacji, czego skutkiem było uniemożliwienie jej legalizacji obiektu budowlanego oraz następnie nie wskazanie jej jako adresata (osobę zobowiązaną do rozbiórki obiektu) w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o nakazie rozbiórki;

2. naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego;

3. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.;

5. naruszenie zasady informowania obywateli wyrażonej w art. 9 k.p.a. poprzez jej niezastosowanie i nieinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków;

a. naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. poprzez jej niezastosowanie i nieumożliwienie K. J. czynnego udziału w niektórych etapach postępowania administracyjnego;

b. naruszenie zasady wyjaśniania wyrażonej w art. 11 k.p.a. poprzez jej niezastosowanie w sprawie;

c. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 pr.bud., polegające na błędnym wydaniu nakazu rozbiórki jedynie wobec skarżącego J. J. w sytuacji, gdy tytuł prawny do nieruchomości i do budynków przysługuje wspólnie i niepodzielnie J. i K. J. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Obydwoje małżonkowie byli inwestorami w zakresie remontu budynku będącego przedmiotem postępowania i K. J. sprzeciwiała się wykonaniu nakazu rozbiórki zarówno przez skarżącego J. J., jak i przez inne osoby i organy administracyjne;

d. naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji sankcjonującej decyzję, która jest niewykonalna i ta niewykonalność ma charakter trwały;

e. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 2 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi budynek;

f. naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego J. J. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przywołanych przez niego dowodów na poparcie jego twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę, złożonej dnia [...] sierpnia 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w skarżonej decyzji.

Sąd na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej zwanej "p.p.s.a." połączył sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1773/16 oraz sygn. akt VII SA/Wa 1774/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd postanowił, że sprawa będzie się toczyć obecnie pod sygn. akt VII SA/Wa 1773/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym zasadności i celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesach konkretnej strony, ani też skutków społecznych danego aktu.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości, lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Należy również dodać, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że obie ww. skargi złożone na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy własną decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym trybem postępowania, a mianowicie z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie – zdaniem skarżących - przesłanki bądź przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesądza to o konieczności wykazania, że nie tyle doszło do zwykłego naruszenia prawa, lecz, że miało miejsce rażące naruszenie prawa lub wystąpienie którejkolwiek z innych przesłanek nieważności decyzji administracyjnej.

Należy przy tym wyjaśnić, że przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć tylko wydanie aktu administracyjnego, którego treść jest niezgodna z językowo jasnym, czyli niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa lub takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie rażącym naruszeniem prawa będzie taka sprzeczność z prawem, w przypadku której ocena skutków społeczno-gospodarczych tego naruszenia wskazuje na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności lub jak częściej dzisiaj się pisze – ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; patrz J. Borkowski, Komentarz do art. 156, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, str. 666-667). Oczywistym wnioskiem jest zatem to, że do stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest wskazanie takich kwalifikowanych, szczególnych wad dokonanego aktu lub prowadzonego postępowania.

W opinii Sądu ani skarżąca K. J., ani skarżący J. J. nie wykazali, że w toczących się postępowaniach dotyczących budynków zlokalizowanych na działce nr [...] w [...] w powiecie [...] i w podjętych wobec nich decyzjach doszło do rażącego naruszenia prawa lub zaistnienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Analizując kolejno zarzuty skarżących oraz stan faktyczny sprawy należy zwrócić uwagę na poszczególne okoliczności i ich prawną ocenę.

Po pierwsze nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organów administracji, że w rozpatrywanej sprawie doszło rzeczywiście do samowoli budowlanej w takim sensie, w jakim ujmuje ją art. 48 k.p.a. Przedmiotowy obiekt o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny, o wymiarach 13,70 m x 8,90 m o powierzchni zabudowy 121,93 m2 został słusznie uznany za budynek, a więc obiekt budowlany, do którego stosuje się wymóg uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.). Wspomniany obiekt nie mieści się bowiem w żadnej z kategorii wskazanych w art. 29 ust. 1 pr.bud. Nie mamy bowiem do czynienia z parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, ani wolno stojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej o tej samej powierzchni zabudowy, ani wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Należy przy tym uwzględnić fakt, że wymieniony obiekt jest posadowiony na fundamentach palowych, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach adm. GINB k. 8 i nast. Skarżący kwestionują jednak taką kwalifikację, twierdząc że obiekt nie jest "trwale związany z gruntem". Stanowisko takie jest jednak błędne, gdyż nauka prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych odrzuca zarówno techniczną interpretację "trwałego związania z gruntem", czyli niemożność odłączenia konstrukcji budowlanej od gruntu, jak i interpretację ukształtowaną w związku z cywilistyczną zasadą "superficies solo cedit", tzn. "własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową" (art. 47 § 2, art. 48 oraz art. 191 kodeksu cywilnego). Cywilistyczna koncepcja związania z gruntem ma przesądzać tym, komu przysługuje prawo własności, a nie o tym, jak określony obiekt budowlany będzie kwalifikowany z punktu widzenia znacznie bardziej szczegółowych regulacji prawa budowlanego, które stanowi przykład prawa publicznego. Szczególny sens zasady "superficies solo cedit" podkreśla fakt, że wyjątek od prezentowanej zasady stanowią rozmaite budynki technicznie związane z gruntem (podłożem) w sposób niewątpliwy (patrz: Henryk Cioch, Hanna Witczak, Zasada superficies solo cedit w prawie polskim, "Rejent" rok 9, nr 5(97), maj 1999 r., s. 13 i nast.).

Techniczne (faktyczne) powiązanie określonej konstrukcji budowlanej z gruntem nie stanowi zatem kryterium uznania tej konstrukcji za "trwale związaną z gruntem" i odwrotnie: brak powiązania technicznego nie przesądza o tym, że obiekt przestaje być budynkiem.

Jak wskazano, wyrażeniu "trwale związany z gruntem" z art. 3 pkt 2 pr.bud. nauka prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych nadają odrębny, autonomiczny sens. Cecha ta sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Kluczowe znaczenie ma przy tym fundament obiektu, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on przy tym wykonany z różnych materiałów, a parametry fundamentu zależą od przenoszonych obciążeń oraz wielkości i rodzaju konstrukcji (patrz: Wojciech Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 31 oraz powoływane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). W świetle przyjętych standardów nie ma wątpliwości, że betonowe (żelbetonowe) pale, na których oparty jest dwukondygnacyjny obiekt o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 13,70 m

x 8,90 m są fundamentem w rozumieniu prawa budowlanego, a cały obiekt jest budynkiem.

Po drugie, nie można również twierdzić, że roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym obiekcie mają charakter remontu w znaczeniu nadanym temu terminowi przez art. 3 pkt 8 pr.bud. Prace wykonane przez skarżącego nie polegały bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale na znacznej rozbudowie (przebudowie) obiektu budowlanego włącznie ze zmianą takich parametrów jak długość, szerokość i liczba kondygnacji w realizowanym budynku.

Ze względu na charakter obiektu budowlanego oraz rodzaj wykonywanych prac nie można znaleźć przepisu prawnego zawartego w art. 30 ust. 1 pr.bud., który przesądzałby, że właściwym sposobem postępowania skarżącego inwestora było dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie może zatem budzić wątpliwości obowiązek uzyskania dla tego obiektu pozwolenia na budowę.

Z tego względu stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który przyjął, że zgłoszenia dokonane przez skarżącego J. J. w 2006 r. oraz w 2009 r. nie mogły być podstawą prowadzonych przez niego robót budowlanych, a zatem skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się zarzucanego przez skarżących naruszenia art. 52 pr.bud. w zw. art. 3 pkt 2 pr.bud.

Zdaniem Sądu całkowicie bezzasadny jest również zarzut obojga skarżących, według których organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowały art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez przyjęcie, że inwestorem w przedmiotowej sprawie był wyłącznie J. J.. Skarżąca K. J. twierdzi bowiem, że fakt niedoręczania jej pism związanych z robotami budowlanymi na działce w [...] oznacza pominięcie jej jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela wszakże w tym zakresie stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego argumentacja skarżącej jest w tym zakresie całkowicie bezzasadna. Zdaniem Sądu w badanym przypadku nie doszło do błędnego ustalenia stron, ani do pominięcia strony w toczącym się postępowaniu w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 pr.bud. oraz nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud.

Zdaniem Sądu, skarżąca oraz jej mąż mylą bądź świadomie nieprawidłowo interpretują obowiązki organów nadzoru budowlanego wynikające z przepisów o doręczaniu pism z obowiązkiem na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. rozpoznania i uznania przez organ administracji wszystkich stron postępowania.

Z akt postępowania wynika bowiem, że wszystkie kluczowe dokumenty zostały doręczone obojgu małżonkom i współwłaścicielom nieruchomości inwestycyjnej. Dokonywano tego w jednej przesyłce adresowanej na oboje skarżących. W szczególności miało to miejsce w przypadku:

a) pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwanego dalej "PINB", z dnia [...] lutego 2014 r. zawierające żądanie organu na podstawie art. 81c ust. 1, pkt 1 pr.bud. udzielenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów dotyczących prac budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. [...] przez J. J. (k. 3 akt PINB),

b) ponownego pisma PINB z dnia [...] marca 2014 r. o przedłużeniu terminu do złożenia wymaganych dokumentów (k.5);

c) zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zaplanowanej kontroli prac budowlanych (k.7),

d) protokołu z przeprowadzonej kontroli sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2014 r., w którym J.J. wyraźnie określa się jako współwłaściciela działki nr ewid. [...],

e) zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wszczęciu przez PINB postępowania w przedmiocie prowadzonych prac budowlanych (z.p.o. za k. 20),

f) postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych (z.p.o. za k. 21),

g) pisma J. J. z dnia [...] października 2014 r. dotyczącego nakazu rozbiórki; w piśmie tym skarżący oświadczył, że dopóki nie zakończy się postępowanie prowadzone przez prokuraturę rejonową nie będzie on "podejmował żadnych czynności wyjaśniających"; w piśmie tym skarżący nie wspomina o prawach żony wynikających z niekwestionowanej współwłasności działki nr ewid. [...] (k. 33);

h) zawiadomienia PINB z dnia [...] października 2014 r., że wszystkie osoby będące stronami postępowania w sprawie wybudowania przez J.J. obiektu na działce nr ewid. [...] w [...] – wysłane do obojga współwłaścicieli nieruchomości (k. oznaczona jako [...], wcześniej [...]),

i) decyzji PINB z dnia [...] listopada 2014 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 13,70 m x 8,90 m, w którym stronami są "Państwo K., J. J., zam. ... [...] ..." (z.p.o. za k. 35).

Przedstawiony sposób kierowania przez PINB pism do obojga skarżących wynikał zapewne z faktu, że pierwszym dokumentem znajdującym się w aktach organu jest informacja z rejestru gruntów uzyskana w dniu [...] lutego 2014 r. i potwierdzająca, że własność działki [...] przysługuje K. J. oraz J. J. jako współwłaścicielom w równych częściach ułamkowych (k. 1 akt PINB).

Fakt, że pisma, a także postanowienia i decyzje organu nadzoru budowlanego były kierowane do inwestora oraz do jego żony w jednej przesyłce może oznaczać nieprawidłowe doręczenie tej korespondencji, ale w żadnym wypadku nie oznacza pominięcia K. J. jako strony postępowania.

Dla organów nadzoru budowlanego było bowiem jasne, że inwestorem w przypadku budowli zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w [...] jest tylko skarżący J. J.. Zostało to wprost przesądzone przez skarżącego zarówno w zgłoszeniu dokonanym w dniu [...] stycznia 2006 r., jak i w zgłoszeniu z dnia [...] października 2009 r. dotyczącym rozbiórki dwóch innych budynków drewnianych ma działkach nr ewid [...] i [...]. W przypadku obu zgłoszeń inwestor, J. J., wskazywał jednak K. J. jako współwłaścicielkę nieruchomości chociaż nie jako współinwestora.

Skarżący J. J. nie kwestionował również sprzeciwu zgłoszonego przez organ administracji wobec wymienionego zgłoszenia z dnia [...] października 2009 r. (dotyczącego rozbiórki dwóch innych obiektów drewnianych), w którym przedstawiał się jako wyłączny inwestor i również organ traktował go jako wyłącznego inwestora.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że w niektórych dokumentach zgromadzonych w sprawie inwestor jest określony jako "Przedsiębiorstwo [...]" z siedzibą w [...].

Należy przy tym dodać, że przedstawione określenie inwestora jest dopuszczalne i organ administracji na etapie wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia zamiaru prowadzenia prac budowlanych co do zasady nie ma obowiązku badania, czy wnioskujący inwestor nie narusza poprzez swoje czynności przepisów prawa cywilnego o małżeńskiej wspólności ustawowej. Musi tylko złożyć oświadczenie o tytule prawnym do nieruchomości inwestycyjnej. Obowiązek taki ciąży natomiast na organach nadzoru budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego. Powyższa lista dokumentów jednoznacznie wskazuje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni respektował prawa skarżącej K.J. jako współwłaścicielki działki o nr ewid. [...] i jako strony postępowania toczącego się na podstawie art. 48 pr.bud. Z tych względów zarzut pominięcia skarżącej jako strony postepowania jest całkowicie bezzasadny.

W świetle powyższych okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że doręczanie korespondencji obu stronom na jeden adres w jednej przesyłce rejestrowanej nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też nie doszło do "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie", co stanowiłoby przesłankę nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący K. J. i J. J. mylą w tym przypadku przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle tego ostatniego przepisu wznowienia postępowania może domagać się strona, która "bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

W świetle powyższego należy również stwierdzić, że całkowicie bezzasadne są zarzuty naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 7, 8, 9, 10, 11 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz utrzymania w mocy decyzji obarczonej wadą nieważności.

Należy przy tym pamiętać, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje wszystkich decyzji i aktów administracji dotyczących budowy obiektu budowlanego położonego na działce nr ewid. [...] w [...], a tylko zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] maja 2016 r. Decyzja ta mogłaby być podważona jedynie w przypadku, gdyby przy jej wydaniu organ dopuścił się naruszenia prawa wskazanego w art. 156 § 1 k.p.a., albo z akt sprawy jednoznacznie wynikałoby, że w sprawie miała miejsce nieważność poprzedzających zaskarżoną decyzję aktów organów nadzoru budowlanego. W przeciwnym razie zarzuty skarżących należy uznać za bezzasadne.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a obie skargi całkowicie niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.