Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 412/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., Nr L.VIII/776/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego". skargę oddala


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr Xll/129/11 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego".

Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 10 czerwca 2011 r. i obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK.

W dniu 23 kwietnia 2012 r. zarządzeniem nr [...] Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia, w tym uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K..

W dniu 1 czerwca 2012 r. opublikowane zostało w Gazecie Wyborczej ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 11 czerwca do 9 lipca 2012 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miała miejsce w dniu 21 czerwca 2012 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 13 sierpnia 2012 r.

Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany Radzie Miasta Krakowa celem uchwalenia zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 września 2012 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego".

Rada Miasta Krakowa w dniach 26 września oraz 10 października 2012 r. odbyła pierwsze i drugie czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego".

W dniu 10 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LVIII/776/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Z treści zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa i z treści rozstrzygnięcia Rady Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag nie wynikała potrzeba ponowienia czynności planistycznych.

Wojewoda opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 października 2012r. póz. 5212. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 7 listopada 2012r.

Na powyższą uchwałę Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie fragmentu rysunku planu miejscowego - terenu działki nr [...] położonej na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPo.3.

Strona skarżąca podała co następuje:

Zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w całości bądź w części.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej brzmieniu stosowanym do planów miejscowych, do sporządzania których przystąpiono przed dniem 21 października 2010 r., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierający cześć tekstową i graficzną.

Na obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym znajduje się nieruchomość wraz z położonym na niej budynkiem, która została podzielona granicą planu miejscowego. Część działki nr [...] obr. [...] oraz fragment znajdującego się na niej budynku położona jest bowiem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPo.3 - tereny zieleni urządzonej (ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym). Zgodnie z § 16 uchwały w terenach ZPo dopuszcza się możliwość remontu i przebudowy istniejących budynków z obowiązkiem zachowania wskaźnika terenu biologicznie czynnego nie mniejszego niż 90%. Pozostała część tej działki, w tym pozostała część budynku znajduje się poza obszarem planu miejscowego. Aktualnie nie jest procedowany plan dla tego terenu. Tak więc na terenie działki nr [...] obr. [...] obowiązują różne sposoby dopuszczalnego kształtowania terenu, a znajdujący się na działce budynek został poddany więcej niż jednemu dopuszczalnemu sposobowi zagospodarowania. Co więcej istnieje możliwość opracowania przez Miasto planu miejscowego dla obszaru sąsiadującego z terenem oznaczonym w planie symbolem ZPo.3, wówczas położony na działce budynek objęty będzie ustaleniami dwóch różnych planów.

Takie rozwiązanie planistyczne budzi wątpliwości z uwagi na obowiązujący porządek prawny oraz linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. II OSK 281/08, II SA/Kr 757/06 i II SA/Kr 327/10). Zgodnie z poglądem wyrażonym w w/w orzeczeniach podzielenie konkretnych nieruchomości oraz należących do nich budynków granicami planów miejscowych i spowodowanie obowiązywania względem tych samych budynków dwóch różnych sposobów dopuszczalnego kształtowania terenu jest rozwiązaniem sprzecznym z wymaganiami ładu przestrzennego, które narusza przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczając granice planu organy planistyczne powinny uwzględniać tego typu okoliczności i obejmować obiekty budowlane jednym założeniem planistycznym - jednym planem miejscowym, nie zaś dwoma (choćby tylko taka możliwość potencjalnie istniała). Odnosi się to także i do tej sytuacji, kiedy planem objęta jest część budynku, zaś pozostała jego część leży w obszarze, dla którego planu na chwilę obecną nie ma, ale dla którego gmina może w każdym czasie plan uchwalić.

Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała narusza ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z kolei naruszenie tego przepisu stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkować winno stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w zakresie jaki odnosi się do działki nr [...] obr. [...], znajdującej na terenu oznaczonym w planie symbolem ZPo.3.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym wpływającym na kształt stosunków z zakresu prawa własności i obowiązującym wszystkich na całym obszarze, dla którego został uchwalony. Winien on uwzględniać wymagania związane z zachowaniem ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania dotyczące ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, wreszcie potrzeby interesu publicznego. Ustalenia planu winny być więc precyzyjne i nie budzące wątpliwości; na ich podstawie możliwe winno być sporządzenie projektu budowlanego i zapewnienie - przy wydawaniu decyzji administracyjnych - realizacji wyżej wymienionych ustawowych zadań dotyczących szeroko rozumianego ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podał co następuje: Z żadnego przepisu prawnego nie wynika, że granica planu miejscowego powinna przebiegać wzdłuż granic działek ewidencyjnych (por. II SA/Kr 1044/10). Przebieg granicy przedmiotowego planu został wyznaczony zgodnie z granicą pomiędzy terenami przeznaczonymi do zainwestowania, a terenami zieleni publicznej w systemie zieleni i parków rzecznych, określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (północna granica planu miejscowego przebiegająca przez teren działki nr [...] obr. [...]). Poprowadzenie granicy w inny sposób prowadziłoby do powstania niezgodności między planem a Studium.

Wpływ na usytuowanie północnej granicy planu miał również kształt działek ewidencyjnych znajdujących się w obszarze planu i jego otoczeniu. W przeważającej części są to działki położone w tzw. łanowym układzie, charakteryzującym się przyleganiem do siebie stosunkowo długich i wąskich działek. Działka nr [...], podobnie jak działki sąsiednie jest wąską, podłużną działką, usytuowaną w układzie prostopadłym do cieku Młynówki oraz ul. [...]. Krawędź przedmiotowej działki wzdłuż Młynówki mierzy ok. 20,7 m, podczas gdy dłuższe krawędzie działki wynoszą od strony zachodniej 230 m, a od strony wschodniej odpowiednio 105 i 121 m. Powierzchnia działki [...] wynosi 2884,2m2. Obszar działki objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska -Zygmunta Starego" ma powierzchnię 1881,6 m2. Ten fragment działki, objęty granicami planu w Studium jest przeznaczony pod zieleń, natomiast pozostały fragment działki, na północ od granic planu, w Studium wskazany jest pod zainwestowanie. W związku z powyższym, kierowanie się przy wyznaczaniu granic planu miejscowego jedynie kształtem działek nie było uzasadnione, a ponadto plan miejscowy powstaje na podstawie studium i musi być z nim zgodny.

Okoliczność, iż budynek znajdujący się na działce nr [...] jest tylko w części objęty ustaleniami planu miejscowego nie przesądza o naruszeniu przepisów prawa, a w szczególności wymagań zachowania ładu przestrzennego. Nadto tylko jego niewielka część (tj. ok. 15m2) znajduje się w obszarze ZPo.3., a zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały Nr LVIII/776/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. tereny oznaczone symbolami od ZPo.1 do Zpo.6 przeznaczone są pod zieleń urządzoną -ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W zakresie tych terenów ustalono dopuszczenia remontu i przebudowy istniejących budynków oraz lokalizacji elementów niezbędnych dla funkcjonowania terenu. Właściciel może więc wykonywać działania inwestycyjne.

Tylko część działki znajdująca się poza planem, która nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego obecnie planu miejscowego, została zainwestowana zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy (decyzja nr [...] z dnia 22 czerwca 2006 r. kopia w załączeniu). Ustalone ww. decyzją warunki zabudowy pozwalają na niewielkie zainwestowanie działki: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: do 90%; udział powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 60%. W załączniku nr 2 do ww. decyzji, od strony południowej działki określona została nieprzekraczalna linia zabudowy dla planowanych budynków i znaczna część działki Strony Skarżącej od strony Młynówki Królewskiej (pas terenu o długości ok. 90 - 95m) znajduje się poza tą linią. Dla części działki, objętej obowiązującym planem, ustalono możliwość użytkowania terenu w sposób dotychczasowy (§ 6 ust. 1 uchwały) oraz możliwość remontu i przebudowy istniejących budynków (§ 16 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały). Nie ma zatem różnych sposobów dopuszczalnego kształtowania terenów, a organ administracyjny miał wystarczające argumenty, aby ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy w znacznej odległości od koryta Młynówki, zbliżonej do zasięgu granicy planu miejscowego. Nadto w części działki znajdującej się poza granicami obowiązującego planu nie ma wystarczającej powierzchni na nowe inwestycje lub na rozbudowanie obecnie istniejącego budynku. Brak również przesłanek, aby twierdzić, że zmieniły się uwarunkowania, które w nowej decyzji o warunkach zabudowy dawałyby możliwość znacznego zabudowania tej części działki i w dużym zbliżeniu do wschodniej i zachodniej granicy nieruchomości.

Wyznaczenie granicy planu w ten sposób, żeby istniejący budynek w całości został objęty ustaleniami planistycznym albo też został wyłączony z obszaru planu mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli sąsiadujących działek. Sam kształt działki nr [...] oraz faktyczne umiejscowienie na niej budynku determinowałyby bowiem jej przeznaczenie w planie miejscowym (niezgodnie z przebiegiem granicy ze Studium). Podobny efekt dałoby przyjęcie wariantu, w którym budynek nie byłby objęty granicami planu. Również w tym przypadku o wyłączeniu terenu z obszaru planu decydowałyby jedynie faktyczne położenie oraz kształt budynku.

Zaskarżony plan miejscowy nie narusza prawa własności do nieruchomości. Własność nie jawi się bowiem jako prawo absolutne i doznaje szeregu ograniczeń na gruncie ustawowym, bowiem w myśl art. 6 ust. 1 w/w ustawy ustalenia planistyczne współkształtują wykonywanie prawa własności. Nie doszło też do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującego uwzględnienie w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Wyznaczenie granicy planu zgodnie z zapisami Studium nie może być odczytywane jako nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego.

Niezależnie od powyższego budynek, o którym mowa w skardze, został ujawniony na mapie ewidencyjnej w zaawansowanej już fazie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu (3 grudnia 2010 r.). Uniknięcie przypadku przedstawionego w skardze wymagałoby nieustannego monitorowania faktycznego zagospodarowania terenu w fazie prac poprzedzających uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu, co prowadziłoby do paraliżu prac analitycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na akty, czynności lub bezczynność organów, stosując środki określone w ustawie. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontekście tego przepisu konieczne jest podkreślenie, że określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., nr LVIII/776/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego". Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, póz. 104). W sytuacji, gdy organ nadzoru skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., nr LVIII/776/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" należy przyjąć, że wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 ze zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 1 póz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny; wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru, lub - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) - sąd administracyjny, nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 sygn. akt II SA/Kr 144/13 oddalił skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące przeznaczenia w planie nieruchomości należących do strony skarżącej, stwierdził też Sąd, że nie zostały naruszone zasady uchwalania planu, nie doszło też do naruszenia procedury. W szczególności plan nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.).

Opisany wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r. nie jest prawomocny. Oznacza to, że Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie jest związany wyrażoną w tym wyroku oceną prawną. Jednocześnie jednak nie ma przeszkód do rozpoznania sprawy niniejszej.

Sąd w zupełności podziela pogląd wyrażony postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 181/09 (LEX nr 557032). W orzeczeniu tym wskazano, że akty prawa miejscowego różnią się istotnie od rozstrzygnięć indywidualnych. Zawierają one normy adresowane do ogółu adresatów, ale mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w nim normy o charakterze indywidualnym, dotyczące konkretnej nieruchomości stanowione są w ramach władztwa planistycznego tj. w ramach przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy, ogółu jego adresatów. Sąd rozpoznający kolejną skargę zobowiązany jest do rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już prawomocnie sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej.

Opisana reguła, w ocenie Sądu, dotyczy także skargi organu nadzorczego w takim zakresie, w jakim kwestionuje ona zapisy planu odnoszące się do konkretnych nieruchomości (obszarów), które nie były objęte zakresem rozpoznania sądu w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej. Również bowiem i w tym wypadku nie jest możliwe poddanie sądowej kontroli "w pierwszej sprawie" wszystkich szczegółowych zapisów planu i ich uwarunkowań dotyczących poszczególnych nieruchomości.

Jakkolwiek więc przyjąć trzeba, że sąd rozpoznający skargę "pierwszą" na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza co do generaliów w zakresie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, to jednak nie można wykluczyć dopuszczalności i zasadności skargi innego podmiotu ( w tym Wojewody) w części obejmującej regulacje planu dotyczące konkretnego obszaru (nieruchomości), co do których poprzednio sąd się nie wypowiedział.

W kontekście powyższych uwag dotyczących sytuacji, kiedy pierwsze rozstrzygnięcie Sądu jest prawomocne, uznać należy za tym bardziej dopuszczalne rozpoznanie sprawy niniejszej bez wyczekiwania na prawomocność rozstrzygnięcia w sprawie "pierwszej".

W kwestii generaliów Sąd podziela ustalenia i oceny Sądu orzekającego w sprawie II SA/Kr 144/13. Analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że nie została naruszona procedura planistyczna, zachowano właściwość organów, a ustalenia planu nie naruszają uregulowań Studium.

Powyższa konstatacja stanowi wynik badania sprawy poza zarzutami skargi, w której nie podnoszono naruszeń w wymienionych zakresach.

Skarżący Wojewoda zarzuca naruszenie zasady sporządzenia planu, ale w odniesieniu tylko do jednej działki. Wedle Wojewody fakt, że granica planu przebiega przez istniejący budynek narusza zasadę zachowania ładu przestrzennego przez to, że w efekcie ten sam budynek poddany został dwóm różnym sposobom dopuszczalnego kształtowania terenu.

Sąd oceny tej nie podziela. Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, sformułowana została w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada ta ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na organ planistyczny żadnych konkretnych ograniczeń w zakresie planowanego przeznaczenia terenów, określania granic obszarów o różnym przeznaczeniu, czy też w ogóle określania granic planu. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy ład przestrzenny - to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne -estetyczne. Zacytowana definicja ładu przestrzennego jest definicją z obszaru doktryny urbanistycznej i w konsekwencji nie zawiera jednoznacznych normatywnych treści ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego CH. Beck 2008 s. 8 nb 5, s. 10 nb 7). Zarzut zatem naruszenia tej zasady w procesie planistycznym opierać się musi na dokładnym sprecyzowaniu konkretnych i realnych zagrożeń, jakie dla kształtowania przestrzeni niosą określone ustalenia planu ze wskazaniem jakiego rodzaju uwarunkowań zagrożenia te dotyczą. Zarzut ten więc zawsze musi być odniesiony do okoliczności danego przypadku, dla którego nie zawsze adekwatne są tezy formułowane w odniesieniu do odmiennych okoliczności. Z tego powodu, mając na względzie okoliczności sprawy rozpoznawanej, Sąd nie uznaje za relewantne przywołane przez organ nadzoru orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sam fakt, że niewielki fragment istniejącego (jednego) budynku znalazł się w granicach planu, ładu przestrzennego nie zaburza. Tak jak wskazuje to organ planistyczny, choć fragment ten znalazł się w obszarze zieleni, to zapisy planu pozwalają na utrzymanie tej części obiektu w należytym stanie. To, że w tej części obiekt nie może być rozbudowywany czy nadbudowany nie oznacza, że istnieje choćby zagrożenie dla prawidłowego kształtowania przestrzeni objętej planem, czy nawet tej, która znajduje się poza jego granicami. Kwestię tę można by co najwyżej rozpatrywać w kontekście ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w odniesieniu do działki nr [...], do którego to organ jest uprawniony w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego. Na marginesie tylko odnotować można, że właściciel działki nr [...] we wniesionych przez siebie uwagach (uwaga nr 12 z 20 lipca 2012 r.) domagał się między innymi przeznaczenia całej działki [...] (w części objętej planem) pod zabudowę, a nie uporządkowania zapisów co do fragmentu zajętego już przez istniejący budynek.

Z powyższych względów zarzut skargi Sąd uznał za nieuzasadniony. Oczywiste jest, że stanem pożądanym jest taki, w którym granice planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie dzielą budynków. Nie oznacza to jednak wcale, że każdy taki przypadek oceniany być musi w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Zwrócić przy tym należy uwagę i na to, że granice planu określane są uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, uwzględnienie więc usytuowania nowo powstającej zabudowy wymagałoby każdorazowo korekty tego aktu, a więc powrotu do początku procedury planistycznej.

Skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.