Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 137/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono, że ocena projektu została przerpwadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 71,  ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego L. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 137/18

Uzasadnienie

Skarżący L. M. złożył wniosek o dofinansowanie projektu Nr [...] w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach działania 1.6. Wspieranie tworzenia i rozszerzania zaawansowanych zdolności w zakresie rozwoju produktów i usług, Poddziałania 1.6.2 Dotacje dla innowacyjnych MŚP, Schemat 2: Rozwój sektora MŚP poprzez wdrażanie innowacji w przedsiębiorstwie - projekty o wartości wydatków kwalifikowanych co najmniej 1 min zł, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Pismem znak: [...] z [...] 2017 r. Departament Wdrażania EFRR na etapie oceny formalno-merytorycznej poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), w związku z niespełnieniem następujących kryteriów

• B.5. Załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu są kompletne, poprawne i zgodne z przepisami prawa polskiego i unijnego oraz wymogami Instytucji Zarządzającej RPO [...] 2014-2020;

• B.6. Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska;

• B.16. Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi;

• B.18. Zgodność dokumentacji projektowej z Regulaminem konkursu.

Dla uzasadnienia negatywnej oceny w ramach przedmiotowego kryterium Departament Wdrażania EFRR podniósł, że wnioskodawca w dniu [...] 2017 r. wraz z uzupełnieniem wniosku o dofinansowanie projektu złożył odpowiedź organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. Burmistrza Miasta [...] (pismo z dnia [...] 2017 r. znak: [...]) w zakresie zapytania dotyczącego obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W wymienionym piśmie ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że zakres planowanej inwestycji nie jest ujęty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) (dalej: rozporządzenie ooś). Zdaniem Departamentu Wdrażania EFRR z ww. pisma nie wynika, czy organ wnikliwie przeanalizował wszystkie aspekty planowanego przedsięwzięcia i na tej podstawie prawidłowo dokonał kwalifikacji inwestycji. W związku z powyższym skierowano przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu do eksperta zewnętrznego. Zgodnie z przedłożoną w dniu [...] 2017 r. opinią eksperta planowane przedsięwzięcie wiąże się z użyciem rozpuszczalników organicznych, w związku z czym zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Departamentu Wdrażania EFRR, stanowisko eksperta potwierdzają również zapisy zawarte w publikacji Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pn. "Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko -przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów. Suplement". Biorąc powyższe pod uwagę Departament Wdrażania EFRR uznał, że dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z przepisami krajowymi, jak i unijnymi w zakresie ochrony środowiska wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnioskodawca został również zobligowany do dostarczenia brakujących dokumentów w zakresie załączników: 2.3 Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, 2.4 Zaświadczenie właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną i 2.5 Oświadczenie dotyczące ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów oraz wycinki drzew i krzewów oraz korekty załącznika 2.2. Formularz do wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie OOŚ, w sytuacji, gdyby inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku ze stwierdzoną koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na etapie uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu należało dostarczyć ww. załączniki. W uzupełnionej dokumentacji brak ww. załączników 2.3., 2.4. i 2.5. oraz załączono błędnie wypełniony załącznik 2.2. (dokonano w nim błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem dyrektywy OOŚ). Wnioskodawca poinformował w piśmie przewodnim do dokumentacji uzupełniającej, że cyt: "Zgodnie załączoną decyzją właściwego organu ds. Środowiska wskazane zaświadczenia nie są wymagane". Wobec powyższego na podstawie przedłożonej dokumentacji, w ocenie Departamentu Wdrażania EFRR, nie można pozytywnie zweryfikować Kryterium B.5. Załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu są kompletne, poprawne i zgodne z przepisami prawa polskiego i unijnego oraz wymogami Instytucji Zarządzającej RPO [...] 2014-2020 oraz B.6. Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska. W związku z powyższym kryteria B.5 i B.6 zostały ocenione negatywnie przez Departament Wdrażania EFRR. Ponadto w ramach uzupełnienia dokumentacji przedmiotowego projektu Wnioskodawca dodał w opisie sekcji D.1., że cyt: "Organ właściwy ds. ochrony środowiska uznał, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak wobec dokonanej oceny eksperckiej o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało dokonać korekty opisu w sekcji D.1. podając, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego dokonany zapis jest niezgodny z oceną ekspercką i nie można było ostatecznie ocenić wpływu projektu na politykę zrównoważonego rozwoju, w tym ochrony środowiska, gdyż wnioskodawca na chwilę obecną nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, Wnioskodawca został zobligowany do korekty zaznaczenia sekcji D.1.1. w przypadku, gdyby inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzez wybranie odpowiedzi "Tak, w załączniku II do dyrektywy OOŚ" i korekty odpowiedzi w sekcji D.1.2. wybierając odpowiedź "Tak" lub "Nie" w zależności od tego, czy przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko czy też nie. W ramach uzupełnienia dokumentacji przedmiotowego projektu wnioskodawca nie dokonał korekty zaznaczenia, ponieważ- jak poinformował w piśmie przewodnim do dokumentacji uzupełniającej - "W związku z załączoną decyzją właściwego organu ds. Środowiska sekcja D.1.1 i sekcja D.1.2. pozostały niezmienione". Wobec dokonanej oceny eksperckiej i konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało dokonać korekty wybranych odpowiedzi. Wobec powyższego nie można było, zdaniem oceniającego, pozytywnie zweryfikować Kryterium B.16. Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi. Wnioskodawca w piśmie z [...] 2017 r. znak:[...] został zobligowany do korekty listy załączników na ostatniej stronie wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku, gdy właściwy organ ds. ochrony środowiska uznałby, iż inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wówczas należało skorygować dokonane zaznaczenia na Liście załączników w zakresie: załącznika 2.1. Dokumentacja z przeprowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko załącznika, 2.3. Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, załącznika 2.4. Zaświadczenie właściwego organu dotyczącego gospodarki wodnej i załącznika 2.5. Oświadczenie dotyczące ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów oraz wycinki drzew i krzewów. Wówczas należało wybrać odpowiedzi "Tak" odnośnie ww. załączników. Wnioskodawca nie dokonał korekty zaznaczenia odnośnie ww. załączników na liście załączników i nie dołączył ww. załączników. Wobec powyższego, zdaniem oceniających, nie można pozytywnie zweryfikować Kryterium B.18. Zgodność dokumentacji projektowej z Regulaminem konkursu.

Skarżący L. M. kwestionując negatywną ocenę złożonego projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów, tj.: kryterium B.5, B.6, B.16 i B.18 i złożył protest.

W uzasadnieniu protestu skarżący podniósł, że nie zgadza się z oceną dokonaną przez zespół oceniający. Jego zdaniem, uzasadnienie negatywnej oceny, z której wynika, iż podważone zostają kompetencje organu właściwego w sprawie, a więc Burmistrza Miasta [...] i skierowanie wniosku do eksperta zewnętrznego, stoi w sprzeczności z podstawową zasadą zaufania obywateli do państwa wynikającą z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257) (dalej: Kpa), iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący stwierdził, że zespół oceniający, jak również ekspert zewnętrzny nie są organem uprawnionym do kontroli legalności decyzji. Podważanie decyzji organu właściwego do jej wydania wykracza więc zdecydowanie poza kompetencje zespołu oceniającego i eksperta, co stanowi naruszenie przepisów Kpa, w tym zwłaszcza art. 6 (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), art. 16 § 3 (decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne), art. 20 (zgodnie z którym właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania), art. 104 § 2 (decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji) oraz art. 110 § 1 (Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej). Ponadto skarżący podniósł w proteście, że w otrzymanym piśmie nie sprecyzowano osoby eksperta zewnętrznego, nie podano imienia i nazwiska ani stanowiska osoby, przez co strona skarżąca nie ma możliwości ustosunkowania się w jakikolwiek sposób do kompetencji eksperta. Biorąc pod uwagę fakt, iż rzeczona opinia eksperta podważa decyzję ostateczną organu właściwego, brak jakichkolwiek danych personalnych osoby, czy stanowiska, uznać należy za poważne uchybienie. Niezależnie jednak od spersonalizowania osoby eksperta, organem właściwym do dokonania oceny w przedmiocie, czy inwestycja wnioskodawcy wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, zgodnie z art. 75 ust. 1 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017 poz. 1405) (dalej: ustawa ooś) jest Burmistrz Miasta [...]. Stanowisko wyrażone przez Burmistrza uznać należy za ostateczne, co w przypadku jego nieuwzględnienia i podważenia przez osobę/organ nie posiadający kompetencji do weryfikowania tejże decyzji, stanowi naruszenie przepisów prawa.

Wobec zarzutu zawartego w informacji Departamentu Wdrażania EFRR, iż z pisma Burmistrz Miasta [...] nie wynika, czy organ wnikliwie przeanalizował wszystkie aspekty planowanego przedsięwzięcia i na tej podstawie prawidłowo dokonał kwalifikacji inwestycji, skarżący wystosował pismo do organu właściwego tj. Burmistrza Miasta [...] z prośbą o ustosunkowanie się do przedmiotowej sprawy.

Ponadto skarżący stwierdził, że dokonał poprawy w odniesieniu do kryterium B.16 i B.18 zgodnie z instrukcją przedstawioną w piśmie z dnia : WP-I-M.432.1.028.0202.2016, tj. uzupełniając sekcję D.1 o stosowną informację, o tym, że "organ właściwy ds. ochrony środowiska uznał, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Analogicznie, skorygowane zostały pozostałe sekcje, tj. sekcja D.1.1 i D.1.2 oraz zaznaczenia na liście załączników w odniesieniu do załącznika 2.1, 2.3, 2.4 i 2.5. Wnioskodawca dokonał zaznaczenia zgodnie z otrzymaną od organu właściwego decyzją oraz instrukcją określoną w piśmie wzywającym do dokonania poprawy stwierdzonych uchybień.

Pismem z dnia [...] 2018 r. nr [...] Zarząd Województwa (Departament Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował skarżącego, że nie uwzględnił wniesionego protestu. W ww. informacji Departament Rozwoju Regionalnego potrzymał stanowisko o niespełnieniu w sprawie kryteriów wyboru projektów: B.5, B.6, B.16 i B.18. W tym zakresie przede wszystkim wskazał, że wnioskodawca w ramach projektu zamierza wdrożyć nową technologię nadruku przemysłowego z wykorzystaniem farb wodnych przyjaznych środowisku. Dzięki współpracy z firmą [...], Wnioskodawca wdroży do procesu technologicznego autorskie rozwiązanie koncepcyjnych farb wodnych do nadruku folii serii [...]. W związku z faktem, iż fleksograficzne farby wodne zawierają rozpuszczalniki organiczne, a więc mogą podlegać klasyfikacji na mocy rozporządzenia ooś, Departament Wdrażania EFRR zobowiązał wnioskodawcę do wystąpienia do organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. Burmistrza Miasta [...] z pismem, czy przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 oraz § 3 rozporządzenia ooś, w szczególności do dokonania analizy planowanego przedsięwzięcia pod kątem § 3 ust. 1 pkt 14, § 3 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt 3. Wnioskodawcę zobowiązano również, do przedłożenia organowi a następnie Instytucji Zarządzającej RPO kart charakterystyki substancji planowanych do użycia w procesie produkcji.

Wnioskodawca w dniu [...] 2017 r. wraz z uzupełnieniem wniosku o dofinansowanie projektu złożył odpowiedź organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. Burmistrza Miasta [...] (pismo z dnia [...] 2017 r. znak: [...]) w zakresie zapytania dotyczącego obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W ww. piśmie ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że zakres planowanej inwestycji nie jest ujęty w rozporządzeniu ooś, tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ustosunkowując się do zarzutu Wnioskodawcy, że Instytucja Zarządzająca RPO i oceniający nie mają kompetencji do podważania stanowiska organu właściwego w sprawach przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko Departament Rozwoju Regionalnego wskazał, że dokument wydany przez Burmistrza Miasta [...] nie jest decyzją administracyjną, a jedynie opinią wyrażoną przez organ co do braku wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie ma umocowania w przepisach szczególnych (przepisach prawa materialnego). Wydanie opinii jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Wydanie opinii jest zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydana opinia, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Tym samym, wydanie przedmiotowej opinii przez organ nie rozstrzyga sprawy, nie może ona w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień czy obowiązków. W związku z tym opinia ta ma charakter subiektywnej oceny, przez co jest narzędziem pomocniczym w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt. II GSK 539/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2010 r. sygn. akt. II GSK 965/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Białymstoku z 2 października 2012 r. sygn. akt. I SA/Bk 262/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 lutego 2011 r., sygn. akt. I SA/Sz 1012/10 i również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w z 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 969/11. ( http://orzeczenia.nsa.gov.pl) organ podniósł, że z definicji kryterium B.5 i B.6 wynika , iż oceną objęte jest nie tylko to, czy załączona do wniosku dokumentacja z zakresu OOŚ jest kompletna, ale także i to czy jest poprawna. Orzecznictwo sądowo-administracyjne dopuszcza zatem możliwość oceny zgodności z prawem przez Instytucje Zarządzające, wydawanych przez właściwe organy środowiskowe, decyzji ooś.

W ocenie Departamentu Rozwoju Regionalnego treść opinii Burmistrza [...] Kowalewa Pomorskiego zawierająca stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ nie jest ujęte w rozporządzeniu ooś, nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia. Farby wodne również zawierają rozpuszczalniki organiczne, a więc mogą podlegać klasyfikacji na mocy rozporządzenia ooś. Dlatego też, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien w uzasadnieniu swojego pisma z [...] 2017 r., w szczególności przeanalizować przedmiotowe przedsięwzięcie pod kątem § 3 ust. 1 pkt 14, §3 ust. 2 pkt 2, § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia ooś. Tymczasem z pisma Burmistrza Miasta [...] nie wynika, czy organ wnikliwie przeanalizował wszystkie aspekty planowanego przedsięwzięcia i na tej podstawi prawidłowo dokonał kwalifikacji inwestycji.

Za chybiony Departament Rozwoju Regionalnego uznał argument wnioskodawcy o podważaniu kompetencji Burmistrza Miasta [...], gdyż przepisy Kpa nie zostały przez Departament Wdrażania EFRR naruszone. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy Kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów.

Departament Rozwoju Regionalnego zgodził się ze stanowiskiem Departamentu Wdrażania EFRR, że przedmiotowy projekt wiąże się z użyciem rozpuszczalników organicznych, w związku z czym zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż w procesie produkcji będą wykorzystywane farby wodorozcieńczalne [...], które -jak wynika z karty charakterystyki tych farb- zawierają w składzie 0,11% lotnych związków organicznych. Zgodnie zaś z § 3 ust.1 pkt 14 rozporządzenia ooś, instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bez względu na wielkość zużycia rozpuszczalników organicznych, bowiem ww. przepis nie zawiera minimalnego progu ilościowego, który wskazywałby do jakiej zawartości wykorzystywanych rozpuszczalników organicznych należy instalację traktować jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym ocenę dokonaną przez Departament Wdrażania EFRR uznać należy za rzetelną i prawidłową.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wnioskodawcy, iż brak jest informacji na temat eksperta zewnętrznego, Departament Rozwoju Regionalnego uznał, że Departament Wdrażania EFRR, zgodnie z Systemem oceny projektów stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2016 r. w związku z wątpliwościami w zakresie wydanej opinii organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wystąpił o ekspertyzę zewnętrzną w ramach przedmiotowego projektu. Ekspertyza zewnętrzna został zlecona ekspertowi z wykazu kandydatów na ekspertów do oceny merytorycznej projektów zgłaszanych do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w zakresie aspektu dotyczącego ochrony środowiska nr 23 (załącznik do Uchwały Zarządu Województwa Nr [...] z [...] 2017r. Dokonując oceny załączonej przez wnioskodawcę do protestu kolejnej opinii Burmistrza [...] w zakresie braku wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Departament Rozwoju Regionalnego wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 4 Procedury odwoławczej RPO [...] 2014-2020, która stanowi załącznik nr 3 do Systemu oceny projektów, protest rozpatrywany jest wyłącznie w oparciu o dokumentację projektową złożoną przez wnioskodawcę do konkursu lub uzupełnioną w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie projektu/wniosku preselekcyjnego w ramach tego konkursu. Podczas rozpatrywania protestu nie będą brane pod uwagę inne dokumenty, które nie zostały dostarczone przez wnioskodawcę w ramach procedury naboru i oceny wniosku o dofinansowanie projektu/wniosku preselekcyjnego.

Reasumując Departament Rozwoju Regionalnego stwierdził, że przedmiotowy projekt należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co do których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym wnioskodawca powinien załączyć do wniosku o dofinansowanie projektu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z klauzulą ostateczności, załączniki 2.3-2.5, poprawić załącznik 2.2, dokonać korekty zaznaczenia w sekcjach D.1.1 i D.1.2 wniosku o dofinansowanie projektu oraz dokonać korekty Listy załączników.

Na powyższą informację Departament Rozwoju Regionalnego L. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zaskarżonej informacji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 8 Kpa poprzez uznanie, że postanowienie Burmistrza [...] dnia [...] 2017r. stwierdzające, że skarżący w ramach planowanego przedsięwzięcia nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tegoż przedsięwzięcia na środowisko, nie stanowi miarodajnej podstawy stwierdzenia, że doszło do spełnienia przez wniosek kryterium B.5 i B.6, podczas gdy to przecież sama Instytucja zobowiązała skarżącego do przedłożenia tego postanowienia pismem z dnia [...].2017 r. (pismo oceny formalno-merytorycznej dokumentacji projektowej), co w konsekwencji stanowiło naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności w ocenie wniosku, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez badanie legalności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] 2017 r., podczas gdy ani Instytucja ani działający w ramach Instytucji ekspert zewnętrzny nie posiadają kompetencji do podważania ostatecznych postanowień organów właściwych do stwierdzania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko;

3. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia [...] 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014 poz. 1146) poprzez przeprowadzenie konkursu w sposób nierzetelny, w związku ze znacznym wydłużeniem czasu trwania procedury oceny i wyboru projektów, co w konsekwencji utrudnia, a nawet uniemożliwia realizację projektów wybranych do dofinansowania.

Uzasadniając pierwszy zarzut L. M. podniósł, że wyraźne przytoczenie przez Instytucję procedury stwierdzania przez organy właściwych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnienia, bądź nieistnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiło doprecyzowanie kryterium B.6. Organ wskazał zatem, jakie dodatkowe dokumenty ma dostarczyć skarżący, aby możliwe było stwierdzenie spełnienia kryterium B.6 i w konsekwencji B.5. Jednakże pomimo przeprowadzenia procedury zgodnie z zaleceniami Instytucji i uzyskaniem przez skarżącego postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2017 r. stwierdzającego, że w ramach przedsięwzięcia Implementacja innowacyjnego procesu technologicznego w celu poszerzenia oferty firmy [...] nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tegoż przedsięwzięcia na środowisko, nie doszło do wypełnienia kryterium B.6.

W ocenie skarżącego działanie takie Instytucji naruszało zasadę praworządności i działania organów w zaufaniu do państwa poprzez merytoryczne zakwestionowanie przedłożonego przez skarżącego postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2017 r. pomimo, że to sama Instytucja zaleciła jego uzyskanie, uznając ten środek za adekwatny do wykazania, iż doszło do spełnienia kryterium B.5 i w konsekwencji B.6. Skarżący, działając w zaufaniu do zalecenia Instytucji, przedsięwziął wszelkie wymagane przez Instytucję kroki, celem uzyskania stosownego dokumentu, który, jak się okazało, oceniony został jako niewystarczający dla oceny spełnienia kryterium B.5. Powyższe działanie stoi w sprzeczności z zasadą przejrzystości i rzetelności procesu wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), ponieważ dopuszcza podważanie działań wnioskodawców mimo realizacji wszystkich zastrzeżeń Instytucji zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez Instytucję. Skarżący działał w zaufaniu do Instytucji, która wyraźnie dopuściła do uczestnictwa w konkursie także wnioskodawców realizujących przedsięwzięcia niewymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak tego obowiązku stwierdzany jest zaś zgodnie z przepisami o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedłożenie przez skarżącego postanowienia Burmistrza Miasta [...], wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy ooś wraz z dokumentacją uzupełniają, zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie z dnia [...] 2017 r., powinno stanowić wystarczający materiał do stwierdzenia, że dokumentacja w tym zakresie jest kompletna, poprawna i zgodna z prawem.

Zarzut zawarty w punkcie drugim skargi L. M. uzasadnił faktem merytorycznego podważenia przez Instytucję postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2017 r. i skierowanie wniosku do eksperta zewnętrznego, co stanowiło bezprawną próbę zakwestionowania legalności tego postanowienia. Zdaniem skarżącego zarówno Instytucja, jak i ekspert zewnętrzny nie są organami uprawnionymi do kontroli legalności postanowień organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Badanie legalności postanowienia organu właściwego wykracza więc zdecydowanie poza kompetencje Instytucji określone w art. 125 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 oraz w art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Takie działania narusza zasadę praworządności oraz zaufania obywateli do państwa.

Zarzut przeprowadzenia konkursu w sposób nierzetelny (punkt 3 skargi) skarżący uzasadnił okolicznością znacznego przedłużenia terminu rozstrzygnięcia konkursu, co spowodowało skrócenie okresu rozliczenia projektu, a tym samym uniemożliwiło wnioskodawcom w wielu przypadkach pełne rozliczenie planowanych kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż dokonana przez Zarząd Województwa - jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 (IZ RPO [...] ocena przedmiotowego projektu, została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkowało orzeczeniem w sposób określony w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w zastosowanej procedurze badania wniosku IZ RPO zasadnie i zgodnie z prawem uznała, iż wniosek skarżącego nie spełniła określonych w załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu kryteriów wyboru projektu z zakresu oceny oddziaływania na środowisko, tj. kryterium B.5, B.6, B.16 i B.18. Zauważyć należy, że zarzucane przez IZ RPO nieprawidłowości dotyczące wskazanych kryteriów wynikają przede wszystkim z przyjętego przez IZ RPO stanowiska, że objęta projektem inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Stanowisko to konsekwentnie kwestionował skarżący powołując się na opinię organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej.

Istotę zatem sprawy stanowiła kwestia prawidłowości oceny przez IZ RPO na etapie formalno-merytorycznej oceny projektu, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak też kwestia kompetencji IZ RPO do dokonania takiego ustalenia, z tym że rozstrzygnięcie kwestii kompetencji IZ RPO do ustalenia, że objęta projektem inwestycja wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, warunkowało konieczność weryfikacji prawidłowości dokonanej przez IZ RPO oceny co do istnienia przedmiotowego wymogu.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach służy ustaleniu i określeniu środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięć kwalifikowanych, a więc takich, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 i 2 ustawy ooś). Zgodnie za art. 71 ust. 2 ustawy ooś uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 ustawy ooś, określa rozporządzenie ooś.

Skarżący w toku procedury oceny wniosku o dofinansowanie projektu dysponował opinią właściwego organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których to organ właściwy stwierdził, że dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej, gdyż przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

Podkreślić należy, że instrumentem prawnym ochrony środowiska w toku procesu inwestycyjno-budowlanego w polskim porządku prawnym jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Istotą i celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa odgrywa bardzo ważną rolę w procesie inwestycyjnym. Choć sama nie jest decyzją, na podstawie której inwestor może przystąpić do realizacji inwestycji, to niewątpliwie jest decyzją, od której uzależnione jest wydanie innych aktów administracyjnych w toku procesu inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej uznał, iż dla przedsięwzięcia objętego projektem nie istnieje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej i nie należy ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym IZ RPO przekroczyła wyznaczone jej granice kompetencji wskazując na konieczność uzyskania decyzji środowiskowej z uwagi na zaistnienie w sprawie w jej ocenie przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 14, § 3 ust. 2 pkt 14 § 3 ust.2 pkt 3 rozporządzenia ooś. Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. IZ RPO nie jest właściwa do wypowiadania się w kwestii wystąpienia podstaw obligujących do przeprowadzenia postępowania celem ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Przesłanki te zostały określone przez prawodawcę w art. 71 ust. 2 ustawy udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko , a organy właściwe do wydania takiej decyzji ustawodawca wymienił w sposób enumeratywny w art. 75 ustawy ooś.

Tylko te podmioty są zatem kompetentne do stwierdzenia wystąpienia podstaw do wydania decyzji środowiskowej. Podkreślić należy, że wskazany przepis kompetencyjny jest sformułowany w sposób zamknięty, precyzyjnie określając przedmiot kompetencji (wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) i organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. Przepis kompetencyjny należy interpretować literalnie. Nie można rozszerzać określonej w nim kompetencji na inne organy czy instytucje. Stanowiłoby to bowiem zagrożenie dla zasady legalizmu, stanu pewności prawa oraz podważałoby zaufanie obywatela do działania organów państwa. Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie skarżący dysponował dwoma opiniami organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej, iż dla przedsięwzięcia objętego projektem nie istnieje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej.

Sąd uznał, że IZ RPO nie była uprawniona i nie miała kompetencji do wyprowadzenia odmiennych wniosków co do wymogu uzyskania decyzji środowiskowej od tych, które zaprezentował organ administracji, właściwy i kompetentny do wydania decyzji środowiskowej. Sąd nie podważa uprawnienia IZ RPO do weryfikowania kompletności, poprawności i zgodności z prawem dokumentacji projektowej, w tym i dokumentacji środowiskowej, niemniej jednak działanie te nie mogą wkraczać w materię zastrzeżoną do wyłącznej właściwości innych organów, i nie mogą prowadzić do kwestionowania ustaleń tychże właściwych organów. Działania takie prowadzą do utraty zaufania obywateli do organów państwa, którzy to mają prawo oczekiwać, że podjęte przez właściwy i kompetentny organ decyzje czy wydane opinie są determinujące dla ich sytuacji prawnej.

W tym stanie rzeczy, w związku z tym, iż jak wykazano, IZ RPO w okolicznościach przedmiotowej sprawy przekroczyła wyznaczone jej granice kompetencji wskazując na konieczność uzyskania decyzji środowiskowej z uwagi na zaistnienie w sprawie w jej ocenie przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia ooś, oraz że wyrażone przez IZ RPO stanowisko o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, w istocie determinowało ocenę o niespełnieniu w sprawie wszystkich wskazanych przez IZ RPO kryteriów wyboru projektów, tj. kryterium B.5, B.6, B.16 i B.18, Sąd na podstawie, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że dokonana ocena projektu w świetle wskazanych kryteriów została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.