Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 448/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 § 3, art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. i I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że aktem nadania z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego, na podstawie art. 25, 33 i 36 dekretu

z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279), nadała L. Cz. gospodarstwo rolne Nr "[...]" położone w majątku J., składające się z gruntów o powierzchni około 17 ha użytków rolnych oraz domu mieszkalnego i zabudowań gospodarczych.

Orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania z dnia "[...]" Starosta Powiatowy,

na podstawie art. 31 dekretu, przeniósł prawo własności wskazanego gospodarstwa

o powierzchni 17,2676 ha na L. Cz. i rozłożył cenę nabycia na 20 rat rocznych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia "[...]" określił granice tego gospodarstwa i ustalił jego cenę.

Orzeczeniem z dnia "[...]" roku, Nr "[...]" Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uchyliło orzeczenia Starosty Powiatowego z dnia "[...]" o określeniu granic i ustaleniu ceny oraz z dnia "[...]" o wykonaniu aktu nadania w stosunku do wskazanej nieruchomości.

Ostateczną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku K. M., na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej powoływanej jako kpa, stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia

"[...]" nr "[...]" nie jest nieważne z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie spowodowało lecz wydane zostało z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2008r. spadkobierczynie L. Cz. – K. M. i I. M. reprezentowane przez adwokata R. N. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie i przyznanie na podstawie art. 160 § 4 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 162, poz. 1692) odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wskazanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia

"[...]" w związku ze stwierdzeniem, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 66 § 3 kpa, zwróciło K. M. i I. M. przedmiotowy wniosek.

W motywach uzasadnienia Kolegium podało, iż stosownie do art. 104 i art. 1 § 1 pkt 1 kpa decyzją administracyjną rozstrzyga się co do istoty tylko takie indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, co do których przepis prawa wyraźnie przewiduje taką formę działania organu administracji. Wyjaśniło, iż z dniem 1 września 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), którą na podstawie

art. 2 pkt 2 uchylono przepis art. 160 kpa uprawniający organ, stwierdzający

w indywidualnej sprawie na podstawie art. 158 § 2 kpa , że decyzja wydana została

z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, do orzekania o odszkodowaniu przysługującym

od organu, który wydał decyzję z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy zmieniającej z 17 czerwca 2004r., na który powołał się pełnomocnik wnioskodawczyń, bowiem zarówno zdarzenie jak i stan prawny do niego uprawniający muszą powstać przed dniem 1 września 2004r. Organ stwierdził, że, pomijając rozważania na temat zdarzenia, które pozbawiło L. Cz. i jego następców prawnych możliwości władania nieruchomością nadaną wcześniej aktem nadania z dnia "[...]", co nastąpiło niewątpliwie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, to nie dotyczy to już stanu prawnego, o którym mowa w art. 5 cytowanej ustawy. Zdaniem Kolegium stan prawny będący podstawą żądania odszkodowania powstał dopiero w momencie stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]" wydane zostało z naruszeniem prawa, tj. w dniu w którym decyzja SKO z dnia "[...]"nr "[...]", stwierdzająca wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, stała się ostateczna w związku z niewniesieniem przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki pogląd Kolegium wywodzi z faktu, iż podstawą postępowania odszkodowawczego i warunkiem koniecznym dla żądania odszkodowania, zarówno w trybie art. 160 kpa jak i art. 4171 § 2 ustawy Kodeks cywilny jest m.in. stwierdzenie przez właściwy organ administracji wydania decyzji niezgodnie z prawem. Nie może być zatem mowy o żadnym innym stanie prawnym zwłaszcza, że istniejący stan prawny do dnia wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, nie uprawniał do żądania odszkodowania. Dopiero mocą decyzji z dnia 12 marca 2007r. ukształtowany został taki stan prawny, który pozwolił na wystąpienie z żądaniem odszkodowania i jest to właśnie ten stan prawny, o którym mowa w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004r. Stan prawny, o którym mowa w tym przepisie, powstał zatem niewątpliwie po dniu wejścia w życie nowelizacji.

W związku z powyższym Kolegium stanęło na stanowisku, że organem właściwym do rozpatrzenia żądania K. M. i I. M.o odszkodowanie, jest na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego sąd powszechny. Zgodnie zatem z treścią art. 66 § 3 kpa Kolegium zwróciło wniosek wnoszącemu.

Pismem z dnia 12 maja 2008r. pełnomocnik K. M. i I. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że przepis art. 160 kpa został wprawdzie uchylony mocą art. 2 cytowanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku, pamiętać jednak należy, iż zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (tj. przed dniem 1 września 2004 roku) art. 160 kpa nadal znajduje zastosowanie. Zdaniem pełnomocnika, wbrew stanowisku SKO, pod pojęciem "zdarzenia i stany prawne" rozumieć należy zdarzenia wywołujące szkodę, czyli innymi słowy powodujące uszczerbek w dobrach prawnie chronionych danego podmiotu. Nie ulega wątpliwości, że na gruncie zawartego w art. 160 kpa unormowania, tego rodzaju zdarzeniem jest nabycie cechy ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Pełnomocnik powołując się na stanowisko prezentowane w piśmiennictwie stwierdził, że decyzja stwierdzająca wydanie uprzedniej decyzji z naruszeniem prawa w myśl art. 158 § 2 kpa nie może z natury rzeczy powodować szkód, dlatego data jej wydania nie ma znaczenia dla ustalenia zasad i trybu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 kpa (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 368). Zdaniem pełnomocnika to pierwotna, wadliwa decyzja jest przyczyną wystąpienia szkody, wywołującą skutek prawny w postaci powstania stosunku zobowiązaniowego ex delictu między poszkodowanym a organem administracji publicznej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 roku, sygn. akt III CZP 58/88, OSNCP 1989, nr 9, poz. 129, s. 13; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2002 roku, sygn. akt V CKN 960/00, OSNC 2003, nr 5, poz. 63, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 roku, sygn. akt I SAlWa 1238/06, Legali.) Dlatego też w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest organ administracji publicznej w trybie art. 160 kpa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia "[...]" nr"[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" nr "[...]".

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w odniesieniu do niniejszego stanu faktycznego będzie miał zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, gdyż do dnia wejścia tej ustawy w życie

tj. do 1 września 2004r. w zakresie ustalania odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego obowiązywał art. 160 Kpa.

Kolegium podtrzymało w całości wcześniejsze stanowisko, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw nie ma zastosowania, gdyż zarówno zdarzenie

jak i stan prawny uprawniający do odszkodowania musiały zaistnieć przed dniem

1 września 2004r. W ocenie Kolegium przez zdarzenie, o którym mowa

w art. 5 ww. ustawy należy rozumieć wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia"[...]", Nr "[...]" o uchyleniu wobec L. Cz. orzeczeń o określeniu granic gospodarstwa rolnego i określeniu ceny oraz o wykonaniu aktu nadania. Jakkolwiek zdarzenie to okazało się być w przyszłości czynnością prawną, która naruszyła prawo, to jednak samo jako takie nie stanowiło jeszcze podstawy do żądania odszkodowania. Zatem jako stan prawny należy rozumieć sytuację prawną jaka została ukształtowana wskutek wydania ostatecznej decyzji SKO rozstrzygającej o wydaniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzji z naruszeniem prawa. Konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej jest stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej. Reasumując oznacza to, iż jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie określonej decyzji administracyjnej, to jej naprawienia można żądać dopiero

po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem.

Kolegium podkreśliło, że dla zastosowania art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004r., ustawodawca wymaga spełnienia łącznie przesłanek, aby zarówno zdarzenie jak i stan prawny będący podstawą żądania odszkodowania powstał przed dniem wejścia w życie ustawy. Organ wskazał,

że w niniejszej sprawie nie jest spełniony drugi z warunków i w konsekwencji nie może mieć zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny.

Kolegium zauważyło, że akceptując rozumowanie stron, iż stan prawny,

o którym mowa w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004r. nie odnosi się do stwierdzenia przez organ właściwy wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, oznaczałoby,

że nie jest przesłanką konieczną dla odpowiedzialności odszkodowawczej stwierdzenie niezgodności w prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeżeli miałoby tak być,

to zgodnie z założeniem racjonalności ustawodawcy, konstrukcja cytowanego przepisu art. 5 mogłaby być zdecydowania prostsza i brzmieć "do postępowania

o odszkodowania za szkody wynikające z decyzji wydanych z naruszeniem prawa

do dnia 1 września 2004r. ma zastosowanie przepis art. 160 kpa.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik K. M. i I. M. – adwokat R. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść postanowienia, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), polegające na błędnym uznaniu, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia"[...]", nie narusza art. 66 § 3 kpa

w zw. z art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, a w konsekwencji błędnym utrzymaniu powyższego postanowienia w mocy. Ze względu na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia"[...]", o przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczego do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od tego organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł takie same argumenty

jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazał, że stanowisko strony skarżącej nie oznacza wcale, że zdaniem skarżących stwierdzenie niezgodności

z prawem decyzji administracyjnej nie jest przesłanką warunkującą dochodzenie odszkodowania. Tyle tylko, że jest to pewien warunek formalny, którego zaistnienie

lub niezaistnienie wcale nie zmienia faktu, iż szkoda wyrządzona została poprzez wydanie decyzji niezgodnej z prawem

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera

art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ

na wynik sprawy.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej spawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarówno

w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu go poprzedzającym uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest wniosek o odszkodowanie za szkodę powstałą na skutek decyzji wydanej

z naruszeniem prawa. Natomiast podstawę domagania się przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia stanowił art. 160 kpa. Przy czym decyzja, której wadliwość została uznana w trybie postępowania nieważnościowego została wydana w dniu

"[...]" . Wtedy to orzeczeniem Nr "[...]" Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uchyliło orzeczenia Starosty Powiatowego z dnia"[...]’ o określeniu granic i ustaleniu ceny oraz z dnia "[...]" o wykonaniu aktu nadania L. Cz. gospodarstwa rolnego położonego w majątku J. Postępowanie nieważnościowe dotyczące tej decyzji zakończone zostało zaś wydaniem decyzji z dnia "[...]".

Do dnia 1 września 2004r. odszkodowanie za szkodę rzeczywistą poniesioną przez stronę w efekcie wydania decyzji z naruszeniem prawa regulował art. 160 kpa. Mimo, iż sprawa odpowiedzialności za szkodę jest sprawą w swojej istocie cywilną, która powinna być rozpatrywana na podstawie materialnego prawa cywilnego

oraz w postępowaniu regulowanym przez procedurę cywilną, Kodeks postępowania administracyjnego regulował odpowiedzialność za szkodę na skutek wydania decyzji

z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, co stanowiło niewątpliwie skrócenie drogi dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ten stan prawny uległ jednak zmianie

z chwilą wejścia w życie tj. z dniem 1 września 2004r. ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r.

Nr 162, poz. 1692), która w art. 2 pkt 2 uchyliła art. 160 kpa. Ustawą tą dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne

z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.

W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 kc, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas

tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art.160 kpa. Ustawodawca w ustawie tej przewidział również przepisy intertemporalne zawarte w art. 5 ustawy. Zgodnie

z tym przepisem do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia

w życie niniejszej ustawy stosuje się m.in. art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym

do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem poprzednio obowiązujący stan prawny należy stosować do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia

w życie wskazanej ustawy.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 5 ustawy

z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, a konkretnie wobec zgłoszonego żądania odszkodowania z tytułu wydanego

z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]" nr "[...]", spornym jest czy postępowanie administracyjne dotyczy zdarzenia i stanu prawnego powstałego przed dniem 1 września 2004r.

Na tle użytego przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "zdarzenia

i stany prawne" w orzecznictwie ukształtowały się dwa przeciwstawne stanowiska. Jedno z nich podzielone zostało przez pełnomocnika strony skarżącej, który podnosi,

że pod pojęciem tym należy rozumieć zdarzenia wywołujące szkodę, czyli nabycie przez decyzję wydaną z naruszeniem prawa cech ostateczności. Charakteru takiego nie ma natomiast decyzja stwierdzająca wydanie uprzedniej decyzji z naruszeniem prawa. Dlatego data jej wydania nie ma znaczenia dla ustalenia zasad i trybu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela jednak tego stanowiska. W ocenie Sądu to pogląd prawny przyjęty w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowy. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że ustawodawca w spornym przepisie zastosował koniunkcję, uzależniając zastosowanie tego unormowania od zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy. Zdarzeniem,

o którym mowa w tym przepisie jest niewątpliwie wydanie decyzji niezgodnej z prawem, powodującej szkodę. Jednak aby można było z tego tytułu dochodzić odszkodowania na podstawie uchylonego art. 160 kpa dodatkowo musi zaistnieć określony stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 797/08 wyraził pogląd, który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że na "stan prawny", o którym mowa w omawianym przepisie, składają się dwa rozstrzygnięcia administracyjne, a mianowicie decyzja wywołująca szkodę oraz decyzja stwierdzająca wadliwość tej pierwszej. Co prawda konstrukcja nieważności decyzji opiera się na twierdzeniu, że orzeczenie administracyjne

od samego początku, czyli od jego wydania jest wadliwe i rozciąga się ten skutek

ex tunc, niemniej jednak dopiero ciąg tych dwóch postępowań tj. postępowanie zakończone wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności i postępowanie nieważnościowe łącznie legitymuje podmiot uprawniony do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

W tym miejscu wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, ustanowiona przepisem art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w oparciu o przepisy przewidzianych w kodeksie. Te przypadki zostały uregulowane w rozdziale 12 i art. 13 kpa. Stanowią one odstępstwo od reguły trwałości decyzji ostatecznych, wobec czego ich stosowanie musi odpowiadać ściśle przepisom kpa. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych przez stronę lub strony postępowania na jej podstawie, ale w ogóle ochrona porządku prawnego.

Weryfikacji decyzji ostatecznych, jak wyżej wskazano, służy między innymi instytucja stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art. 156-159 kpa. Z art. 158 § 2 kpa wynika, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

To z uwagi na wskazaną wyżej regulację Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" orzekło o wydaniu z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]" nr "[...]" uchylającego orzeczenia Starosty Powiatowego z dnia"[...]" o określeniu granic i ustaleniu ceny oraz z dnia "[...]" o wykonaniu aktu nadania L. Cz. gospodarstwa rolnego położonego w majątku J. To wydanie tej decyzji stworzyło zainteresowanym stronom tj. spadkobierczyniom L. Cz. uprawnienie do żądania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji nieważnej.

Dlatego za błędne uznać należy przekonanie strony skarżącej, iż wystarczającą podstawą dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów administracji, jest wydanie decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej, jest konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej. Niewątpliwie decyzja taka umożliwia wystąpienie z żądaniem odszkodowania, bez jej uzyskania bowiem strona nigdy nie mogłaby skutecznie jego żądać. Strona skarżąca ma świadomość, że bez wyeliminowania ostatecznej decyzji nie ma prawnej możliwości dochodzenia odszkodowania. Strona skarżąca musiała najpierw uzyskać decyzję stwierdzającą wydanie przedmiotowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Taką decyzję uzyskała dopiero w dniu "[...]", a zatem w dacie, kiedy obowiązywały już zmienione przepisy w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej.

Wobec powyższego właściwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny stanu prawnego wobec żądania skarżących stwierdzając,

że roszczenie odszkodowawcze nie może być już rozpatrywane na podstawie uchylonego art. 160 kpa.

Decyzja nieważnościowa staje się niezbędnym elementem owego stanu prawnego, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Kreuje sytuację prawną, która może powodować skutek prawny w postaci zasadności przyznania odszkodowania. Jej wydanie stanowi podstawę do domagania się odszkodowania i określa datę początkową, od której w ogóle możliwe jest zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego. Nie odnosi się natomiast do momentu powstania szkody, gdyż szkoda ta została wyrządzona kilkadziesiąt lat temu, przez wydanie decyzji uchylającej akt nadania gospodarstwa rolnego i orzeczenia ustalającego jego granicę i cenę. A skoro ów element stanu prawnego, uzasadniającego roszczenie o odszkodowanie miał miejsce po dniu 1 września 2004r., właściwym jest tryb postępowania sądowego. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1356/05, oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1019/07, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2006r. sygn. akt II SA/Ol 51/06) .

W związku z tym Kolegium prawidłowo stwierdziło, iż nie jest właściwe

do rozpoznania wniosku o odszkodowanie i stosownie do art. 66 § 3 kpa orzekło

w drodze postanowienia o zwrocie podania wnioskodawczyniom. Art. 66 § 3 kpa stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika,

że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium ustaliło, że właściwym do rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest sąd powszechny, gdyż norma art. 5 ustawy zmieniającej Kodeks cywilny nie ma zastosowania

do zdarzenia i stanu prawnego tej sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.