Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1060/86
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1986-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 9
journal: Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193
law: Obwieszczenie Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 21 lipca 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej.
Teza: Możliwość odmowy wydania uprawnienia, wyrażona w art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. nr 43 z 1983 r. poz. 193/, stanowi wyjątek od reguły wolności realizacji przez obywateli każdej inicjatywy gospodarczej, która nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem.

TEZY

Możliwość odmowy wydania uprawnienia, wyrażona w art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. nr 43 z 1983 r. poz. 193/, stanowi wyjątek od reguły wolności realizacji przez obywateli każdej inicjatywy gospodarczej, która nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jana P. na decyzję Ministra Kultury i Sztuki z dnia 10 lutego 1986 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności poligraficznej i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Kultury i Sztuki kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr DPT-VII/6583/51/86 z dnia 10 lutego 1986 r., wydaną z upoważnienia Ministra Kultury i Sztuki na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193/ w związku z par. 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/, odmówiono Janowi P. udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności poligraficznej przy użyciu techniki offsetowej, typograficznej i kserografii. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że od kilku lat na terenie W. i okolic brak jest wykwalifikowanej kadry poligraficznej, jak również daje się odczuć poważny deficyt papieru. Ponadto w ostatnim czasie nastąpił znaczny przyrost poligraficznych punktów usługowych, które w pełni zaspokajają potrzeby lokalne na tego typu działalność. W związku z powyższym uznano, że udzielenie zezwolenia byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Na powyższą decyzję Jan P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie. Podał, że jest rencistą II grupy, ma 19-letni staż pracy, odpowiedni lokal i sprzęt. Uważa, że odmowa udzielenia mu zezwolenia jest sprzeczna z interesem społecznym.

W odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący jest technikiem-poligrafem ze specjalnością w zakresie druku typograficznego. Przedstawił zaświadczenie wydane przez właściwy terytorialnie Urząd Spraw Wewnętrznych, stwierdzające, że od 1 listopada 1968 r. do 31 maja 1985 r. pracował w organach MO. Przedstawił także zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr 3 przy Centralnym Szpitalu Klinicznym MSW, stwierdzające, że jest zdolny do służby w MO z ograniczeniem.

W sprawie niniejszej nie wyjaśniono szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i w istocie nie przeprowadzono postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wskazywał w swoich orzeczeniach, że regulacja zawarta w art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193/ stanowi wyjątek od zasady wolności realizacji przez obywateli każdej inicjatywy gospodarczej, która nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem.

Kontrowersyjny problem wzajemnej relacji pomiędzy przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24/ oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/ a przepisami cytowanej wyżej ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale III AZP 2/86 z dnia 14 marca 1986 r. wyrażając następujące stanowisko:

" W świetle art. 3 ust. 6 ustawy z 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. nr 43 z 1983 r. poz. 193, zm.: Dz.U. 1984 nr 5 poz. 24/ podstawę odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności poligraficznej może także stanowić art. 7 ust. 9 tejże ustawy w związku z par. 5 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/".

Sformułowanie "może także stanowić" jest precyzyjne i prawidłowo uwzględnia obecny stan prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że rozpoznając wnioski o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności poligraficznej należy przede wszystkim badać, czy zostały spełnione przesłanki z par. 5 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. Przepisy te stanowią, że można odmówić wydania zezwolenia, jeżeli zakład nie odpowiada warunkom technicznym, sanitarnym, bezpieczeństwa i higieny pracy lub przepisom przeciwpożarowym, określonym odrębnie, jeżeli w okresie ostatnich trzech lat cofnięto wnioskodawcy zezwolenie lub gdy wnioskodawca nie wykaże się możliwościami uzyskania zaopatrzenia materiałowo-technicznego, niezbędnego do prowadzenia działalności.

Jest oczywiste, że jeżeli wnioskodawca nie wykaże się posiadaniem odpowiedniego lokalu, który odpowiada warunkom sanitarnym, technicznym, bhp, przeciwpożarowym albo możliwościami zaopatrzenia materiałowo-technicznego, niezbędnego do prowadzenia działalności, to bezzasadna może okazać się odmowa udzielenia zezwolenia na podstawie art. 7 ust. 9 omawianej ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. w związku z par. 5 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1984 r.

W sprawie niniejszej w ogóle nie były badane i rozważane istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, czy Jan P. ma - i jakie - możliwości zaopatrzenia się w papier, czy ma odpowiedni lokal, maszyny itp. Już chociażby z tego powodu zaskarżona decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem.

Niemniej jednak niezbędne jest także rozważenie powołanej w decyzji podstawy odmowy wydania zezwolenia /art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. w związku z par. 5 pkt 4, a nie ust. 4, jak to omyłkowo podano w zaskarżonej decyzji, wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r./. Przede wszystkim zważyć należy, że powołanie się na "interes społeczny" nie może być abstrakcyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że "interes społeczny", o którym jest mowa w art. 7 ust. 9 tej ustawy, musi mieć charakter ogólnokrajowy i uwzględniać - nie abstrahując od przepisów prawa powszechnie obowiązującego - różne realia i potrzeby społeczno-ekonomiczne.

Wnioski o wydanie zezwoleń na prowadzenie usług poligraficznych pochodzą z różnych regionów kraju. Dlatego przeprowadzone w tych sprawach dowody w sprawie problemu racjonalności zatrudnienia w poligrafii powinny obrazować sytuację zarówno ogólnokrajową, jak i regionu, którego wniosek dotyczy.

Pełnomocnik Ministra Kultury i Sztuki złożył Sądowi wykaz zezwoleń i maszyn według poszczególnych technik z podziałem na województwa, nie był jednak w stanie określić, ile zakładów tego rodzaju prowadzą osoby fizyczne, przy czym nawet te ograniczone dane nie były rozważane przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Trzeba zresztą stwierdzić, że bez porównania tych danych ze społecznymi potrzebami na tego typu usługi nie ma żadnych możliwości oceny prawidłowości poglądu o "pełnym zaspokojeniu potrzeb lokalnych" na tego rodzaju działalność.

Na marginesie należy zauważyć, że Dyrektor Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta W. poparł starania skarżącego o zezwolenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w celu pełnego wyjaśnienia wszystkich kwestii wyżej wymienionych, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz dokonanie wszechstronnej oceny zebranych dowodów.

Z tych względów, w myśl art. 207 par. 2 pkt 3 i art. 208 Kpa, orzeczono, jak w sentencji.