Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 521/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda (organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (skarżący, strona), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2019 r.orzekającą o uznaniu skarżącego z dniem [...] kwietnia 2019 r. za osobę bezrobotną i odmawiającą przyznania prawa do zasiłku.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. w celu dokonania rejestracji jako bezrobotny. Podczas rejestracji przedstawił m.in.:

- świadectwo pracy wystawione w dniu [...] czerwca 2018 r. przez " [...]" Spółka Jawna Z. i R. [...] w [...], z którego wynika, że skarżący był zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu) w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] czerwca 2018 r. i stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks pracy);

- wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w Z. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt IV P 179/18, na mocy którego zostało zasądzone od pozwanego – "[...]" Spółki Jawnej Z. i R. S. w N. na rzecz skarżącego odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia, wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nakazano pozwanemu sprostowanie świadectwa pracy, poprzez podanie pełnego wymiaru czasu pracy oraz rozwiązanie stosunku pracy w wyniku rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę za wypowiedzeniem (art. 30 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks pracy) i wydanie sprostowanego świadectwa pracy w terminie 7 dni;

- decyzje wymiarowe na podatek rolny za 12 miesięcy 2019 r. z tytułu posiadania nieruchomości rolnej o powierzchni 1,1715 ha przeliczeniowych użytków rolnych i we współwłasności 0.0842 ha przeliczeniowe.

Skarżący oświadczył również, że świadectwo pracy otrzymał droga pocztową [...] sierpnia 2018 r., a skargę do Inspekcji Pracy w przedmiocie niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę złożył [...] sierpnia 2018 r., i że w tym okresie nie był nigdzie zatrudniony, a wyrok sądu jest prawomocny od [...] marca 2019 r.

Na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uznał skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2019 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku.

W ocenie Powiatowego Urzędu Pracy w Z., w oparciu o regulacje art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265, ze zm., dalej też jako "ustawa") w dniu rejestracji skarżący udokumentował 272 dni uprawniające do zasiłku, a nie wymagane 365 dni.

W odwołaniu skarżący zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, że pracodawca dokonał wyrejestrowania skarżącego z ubezpieczeń społecznych już w dniu [...] czerwca 2018 r., o czym skarżący nie wiedział, a pracę zakończył dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że [...] sierpnia 2018 r. pracodawca chciał wręczyć mu świadectwo pracy, jednak z uwagi na jego treść (błędna podstawa zakończenia stosunku pracy, błąd co do wykorzystania urlopu) skarżący nie przyjął świadectwa pracy i sprawa została skierowana do sądu. Skarżący podniósł też, że pod koniec sierpnia 2018 r. zgłosił się do PUP w Z. celem dokonania rejestracji, jednak został poinformowany, że rejestracja nie może być dokonana bez świadectwa pracy.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ odwoławczy wezwał skarżącego do przedłożenia sprostowanego świadectwa pracy oraz dokumentu potwierdzającego dokonanie przez pracodawcę wypłaty zasądzonej wyrokiem Sądu kwoty odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia, ze wskazaniem okresu, za który odszkodowanie przysługiwało. W odpowiedzi, skarżący wyjaśnił, że pracodawca dotychczas nie wystawił sprostowanego świadectwa pracy oraz, że nie zostało wypłacone odszkodowanie zasądzone wyrokiem sądowym i w związku z tym wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jako dowód przedłożył kopię wniosku o wszczęcie egzekucji oraz kopię postanowienia i dwóch zawiadomień wystawionych przez [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. o wszczęciu postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikowi – "[...]" Spółka Jawna Z i R. [...] w [...].

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

W myśl natomiast art. 71 ust. 2 pkt 5 wyżej wymienionej ustawy - do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy, przy czym musi nastąpić faktyczna wypłata tego odszkodowania i jednocześnie musi być określony okres, za który odszkodowanie to zostało przyznane. Organ II instancji wyjaśnił, że z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika wprost, że prawo do zasiłku przysługuje - po spełnieniu warunków w nim określonych - bezrobotnemu, a więc osobie zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skoro zatem w przypadku skarżącego rejestracja nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2019 r., to okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację, podlegających badaniu obejmuje okres od [...] października 2017 r. do [...] kwietnia 2019 r. W dniu rejestracji, zdaniem organu odwoławczego, skarżący, mając na uwadze treść wyroku sądowego w sprawie sygn. akt IV P 179/18, udokumentował zatrudnienie w Spółce Jawnej "[...]" Z. i R. [...] w [...] w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] czerwca 2018 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy rejestracja bezrobotnych następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Zasady rejestracji osób bezrobotnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1299 ze zm.) i zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 tego rozporządzenia w celu dokonania rejestracji osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny zgłasza się do właściwego powiatowego urzędu pracy, i przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji: m.in. świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. Rejestracji osoby ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, dokonuje się z dniem, w którym osoba zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy, po poświadczeniu przez nią własnoręcznym podpisem przekazanych przez nią danych i złożeniu, w obecności pracownika powiatowego urzędu pracy i pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenia o prawdziwości przekazanych danych oraz o zapoznaniu się z warunkami zachowania statusu (...). Natomiast w myśl § 9 pkt 1 tego rozporządzenia rejestracji osoby ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny (...) nie dokonuje się w przypadku nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 2 i 3 (...).

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w § 8 ust. 5 przedmiotowego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta, mając na uwadze obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające przedłożenie kompletu dokumentów oraz wymaganych danych, może wyrazić zgodę na rejestrację jako bezrobotnej (...) osoby nieposiadającej kompletu dokumentów lub która nie przekazała wymaganych danych. Podkreślił też, że to właśnie do osoby ubiegającej się o dokonanie rejestracji w urzędzie pracy należy dopełnienie wszelkich starań w celu uzyskania statusu bezrobotnego. Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, by skarżący zgłosił się do urzędu pracy w sierpniu 2018 r. lub występował do Starosty [...] o wyrażenie zgody na dokonanie rejestracji bez wymaganych dokumentów. Organ odwoławczy dodał przy tym, że przedłożone przez skarżącego w dniu rejestracji w urzędzie pracy ([...] kwietnia 2019 r.) nadal niesprostowanego, pomimo wyroku sądowego, świadectwa pracy, świadczy o tym, że skarżący posiadał to świadectwo pracy i miał możliwość dokonania rejestracji w każdym czasie jego posiadania. Organ II instancji zauważył również, że skarżący mógł zapoznać się z informacją dla osób rejestrujących się w urzędzie pracy, gdzie zostały zamieszczone prawa i obowiązki osób bezrobotnych i dodał, że przepisy regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Dla nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych istotna jest zatem data rzeczywistego dokonania rejestracji w urzędzie pracy, która nie ma charakteru obowiązkowego, przeciwnie jest dobrowolna i jej dokonanie zależy od woli osoby zainteresowanej.

W konsekwencji zatem trafna jest, w ocenie Wojewody, konstatacja organu I instancji, że praca na rzecz Spółki Jawnej "[...]" Z i R. [...] w [...], wykonywana była - zgodnie z przedstawionym świadectwem pracy i wyrokiem Sądu – w pełnym wymiarze czasu pracy, a zaliczeniu na poczet okresu uprawniającego do zasiłku podlegać może okres zatrudnienia od dnia [...] października 2017 r. (jest to pierwszy dzień badanego okresu 18 miesięcy) do dnia [...] czerwca 2018 r. (ostatni dzień zatrudnienia), co stanowi okres 272 dni. Organ odwoławczy podkreślił również, że skoro w sprawie niniejszej, nie zostało skarżącemu wypłacone przez pracodawcę odszkodowanie za niezgodne z przepisami prawa rozwiązanie umowy o pracę, to organ nie ma w tym zakresie żadnych uprawnień do ustalania okresu, za jaki odszkodowanie powinno być wypłacone i dopiero dokonanie faktycznej wypłaty odszkodowania za wskazany okres pozwala na uwzględnienie danego okresu na poczet okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W skardze na ostateczna decyzję organu M. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.: art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w sierpniu 2018 r., podczas wizyty w PUP w Z., spełniał przesłanki do otrzymania tego zasiłku, natomiast z uwagi na błędne działania urzędnika, nie został zarejestrowany jako osoba bezrobotna. W jego ocenie, organ powinien wszcząć postępowanie i ewentualnie je zawiesić do czasu przedłożenia stosownych dokumentów (co było uzależnione od zakończenia sporu sądowego), ewentualnie poinformować skarżącego o możliwości złożenia do Starosty wniosku w trybie § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8a, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez brak udzielenia skarżącemu pełnej informacji na temat jego praw i obowiązków jako osoby zainteresowanej skorzystaniem z oferty dla osoby bezrobotnej, co zdecydowanie obniżyło zaufania skarżącego jako obywatela do organów administracji publicznej, ale też w konsekwencji uniemożliwiło otrzymanie świadczenia, do uzyskania którego spełniał przesłanki ustawowe.

W konkluzji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zasiłku dla bezrobotnych od sierpnia 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podkreślił, że organ miał informacje, iż podjęte zostały czynności zmierzające do wyegzekwowania od byłego pracodawcy zarówno środków pieniężnych zasądzonych wyrokiem sądu pracy, jak i sprostowania świadectwa pracy, tym samym, w jego ocenie, zasadnym było wstrzymanie się przez organ z wydaniem decyzji do ich zakończenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy (z zastrzeżeniem niemającym w sprawie zastosowania), jeżeli: w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę.

W kontekście powyższych unormowań trafnie zauważa organ odwoławczy, że przyznanie osobie bezrobotnej prawa do zasiłku nie zależy od uznania organu, lecz uzależnione jest od spełnienia wymogów ustawowych.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ respektując wyrok sądu powszechnego, trafnie ustalił i ocenił, że skarżący był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, natomiast niezasadnie odmówił skarżącemu wliczenia do okresu 365 dni, o jakim mowa powyżej, okresu za który przyznano skarżącemu odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że takie odszkodowanie powinno być nie tylko przyznane ale i faktycznie wypłacone. Takiej oceny nie da się, zdaniem Sądu, wyprowadzić z brzmienia tego przepisu. W ocenie Sądu, ratio legis art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy odczytywać, w ten sposób, że w pierwszym przypadku wadliwe rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę uniemożliwiło osiągnięcie okresu zatrudnienia, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych, przy czym należy mieć na uwadze odszkodowanie zarówno jako skutek wyłączny wadliwego pozbawienia pracownika miejsca pracy, jak i jako skutek alternatywny (np. przy wadliwym wypowiedzeniu umowy na czas nieokreślony). W drugim zaś przypadku mamy do czynienia, ze skorzystaniem ze swojego prawa przez pracodawcę i kwestię wypłaty należy wiązać tylko z tym drugim przypadkiem, co też, zdaniem Sądu, potwierdza budowa tej normy prawnej - "oraz okres". Ten rodzaj spójnika oznaczający inaczej: a także, jak również, należy przypisać, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie , tylko do drugiej części przepisu.

Tym samym w przypadku odszkodowania z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy wystarczy samo jego przyznanie, a jak wynika ze słownikowego znaczenia tego słowa przyznać, to: 1. uznać czyjąś rację lub zgodzić się z czymś, 2. stwierdzić coś, 3. zdecydować o przyznaniu komuś czegoś - Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, PWN - https://sjp.pwn.pl.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, w świetle prawomocnego wyroku sądowego, że takie odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia zostało skarżącemu przyznane. Niesporny powinien również pozostawać okres wypowiedzenia, gdyż organ nie zakwestionował, że skarżący był zatrudniony u byłego pracodawcy od [...] sierpnia 2008 r. do [...] czerwca 2018 r., a zgodnie z art. 36 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.) okres wypowiedzenia umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony i umowy o pracę zawartej na czas określony jest uzależniony od okresu zatrudnienia u danego pracodawcy i wynosi 3 miesiące, jeżeli pracownik był zatrudniony co najmniej 3 lata.

Jeśli natomiast organ ma wątpliwości co do okresu za jaki zostało to odszkodowanie przyznane, czyli okresu wypowiedzenia, to jego zadaniem, w świetle ustawowych obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest uzupełnienie materiału dowodowy w tym zakresie. Nieuprawnione natomiast w ocenie Sądu, jest stanowisko organu, że skoro nie zostało wypłacone skarżącemu odszkodowanie, to organ nie ma żadnych uprawień do ustalania okresu za jaki odszkodowanie to powinno zostać wypłacone.

Organ, jak wskazuje art. 75 k.p.a, ma szerokie możliwości dowodzenia faktów mających istotne znaczenia dla sprawy. Organ jako dowód może bowiem dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, a zatem organ może zarówno odebrać wyjaśnienia od skarżącego, jak i wezwać go do przedłożenia stosownych dokumentów, np. do odpisu pozwu, który został uwzględniony wyrokiem zaocznym przez sąd powszechny, czy też nawet zobowiązać stronę do wystąpienia o wykładnię tego wyroku.

Podkreślić należy, że przepis art. 339 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm. – dalej k.p.c.) in principio jako zasadę ustanawia założenie, że twierdzenia o okolicznościach faktycznych zawarte w pozwie lub w pismach procesowych doręczonych pozwanemu przed rozprawą stają się podstawą faktyczną wyroku zaocznego bez ich weryfikacji w postępowaniu dowodowym. Przewidziane w art. 339 § 2 k.p.c. domniemanie prawdziwości twierdzeń powoda dotyczy zatem strony faktycznej wyroku i zastępuje postępowanie dowodowe, gdy twierdzenia powoda nie budzą uzasadnionych wątpliwości.

Sąd, zwraca również uwagę, że wykładnia przepisów określających prawo bezrobotnego do zasiłku, powinna w jak największym stopniu odpowiadać ich literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. W pierwszym rzędzie należy więc brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego i niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie norm wykraczających poza literalne i klarowne brzmienie przepisu. W ocenie Sądu, treść normy prawnej zwartej w art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jasna i dodatkowo pozostaje w zgodzie zarówno z zasadami wykładni funkcjonalnej, jak i systemowej. Nie można z brzmienia tego przepisu, zwłaszcza w kontekście celu jakiemu on służy (uzyskania wymaganego okresu uprawniającego do przyznania zasiłku), jak i racjonalnego działania prawodawcy w usystematyzowaniu tej kwestii wyprowadzić obowiązku faktycznej wypłaty odszkodowania przyznanego z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy, jako warunku do zaliczenia okresu za jaki zostało ono przyznane do wymaganych 365 dni. Organ odwoławczy zresztą swojej tezy nie wzmocnił żadną argumentacją, poza odwołaniem się do treści przepisu, a to jego obowiązkiem jest, w kontekście wymogów stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnianie przyjętego w sprawie stanowiska, tak aby strona mogła zapoznać się z procesem myślowym organu, który doprowadził organ do takiej a nie innej oceny prawnej i aby strona miała możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii ze wskazaniem kontrargumentów względem stawianej przez organ tezy.

Zdaniem Sądu, organ powinien również dokonać oceny wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w Z. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt IV P 179/18, w kontekście zastosowania w sprawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie bowiem z tym przepisem do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

W ocenie Sądu, w kontekście powyższego unormowania, zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 507/17 (wyrok prawomocny), gdzie stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2359/15 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, Sąd I Instancji dokonał ponownej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowania tej właśnie normy prawnej i uznał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy wliczać do okresu zatrudnienia w sytuacji, gdy po ustaniu zatrudnienia określona osoba nigdzie nie pracowała. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając pierwotny wyrok sądu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, podkreślił, że zagadnienie, czy do weryfikowanego okresu 365 dni wlicza się dni, za które osoba otrzymała ekwiwalent z tytułu niewykorzystanego urlopu, od którego odprowadzono wymagane prawem składki wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - ma istotne znaczenie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a sąd I instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w jej okolicznościach faktycznych wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r. uznał, że przesłanki określone w powyższym przepisie zostały spełnione.

W okolicznościach niniejszej sprawy z przedłożonego wyroku zaocznego również wynika, że skarżącemu taki ekwiwalent został zasądzony (pkt III wyroku). Organ jednak, w związku z faktem, że w ogóle nie rozważał zastosowania w sprawie tego przepisu nie czynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Nie wzywał też skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień i dowodów na tę okoliczność, jak i nie występował do byłego pracodawcy o udzielenie stosownych informacji. Ten istotny brak postępowania dowodowego wymaga zatem uzupełnienia, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, tak aby możliwa była ocena przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie zastosowania tej normy prawnej.

Organ odwoławczy musi bowiem pamiętać, że z art. 67 Konstytucji RP, wynika, że każdemu obywatelowi gwarantuje prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego (ust. 1), zwłaszcza pozostającemu bez pracy nie z własnej woli i niemającemu innych środków utrzymania (ust. 2). Nadto obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale to organ pamiętając, że jest gospodarzem postępowania, powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy i jej istoty. Nie wyklucza to oczywiści obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze właśnie złożenia wyjaśnień lub na wezwanie organu, czy z własnej inicjatywy innych istotnych dowodów w sprawie.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Mając również na względzie, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za zasadne uchylenie tylko zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu zasady dwuinstancyjności postępowania nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), ale również byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a., nakładającym na organ odwoławczy obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy.

Podsumowując i mając na względzie, że przyznanie bezrobotnemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie należy do uznania organu zatrudnienia, lecz uzależnione jest od spełnienia przez bezrobotnego wymogów określonych w ustawie, to aby jednak ocenić, czy te warunki zostały spełnione należy w pierwszej kolejności przeprowadzić zupełne postępowanie dowodowe.

Dlatego też organ odwoławczy, mając na uwadze wskazane przepisy prawa zarówno art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w rozumieniu przedstawionym wyżej, jak i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy, ponownie rozpoznając sprawę szczegółowo zbada stan faktyczny sprawy, w miarę potrzeby uzupełni postępowanie dowodowe o stosowne dokumenty (np. dołączy do akt odpis pozwu), a następnie dokona jego pełnej analizy prawnej, pod kątem zastosowania wskazanych unormowań prawa materialnego, a swoje ustalenia i ich ocenę zawrze w uzasadnieniu podjętego rozstrzygniecie. Organ musi również pamiętać, że art. 7 k.p.a. nakazuje zarówno podjęcie wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, co oznacza konieczność dokonywania oceny tych interesów i ich wyważenia. Trafnie też zauważa skarżący (choć omyłkowo wskazuje na art. 8a k.p.a., której to jednostki redakcyjnej w ogóle ustawa ta nie zawiera), że jak stanowi art. 7a § 1 k.p.a. - jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ oceni, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne i następnie dokona oceny zgromadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny regulowaną w art. 80 k.p.a., czyli w sposób wszechstronny, każdego dowodu z osobna, jak i we wzajemnej ze sobą łączności oraz w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a w uzasadnieniu podjętej decyzji wskaże, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Na obecnym etapie postępowania uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna i wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przy błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przy pominięciu treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a") - orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii żądania zwrotu kosztów postępowania wskazać skarżącemu należy, że z akt nie wynika aby strona poniosła jakiekolwiek koszty postępowania. Skarżący działał w sprawie osobiście, a zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych: strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień przysługujących osobie bezrobotnej, co oznacza, że skarżący był ustawowo zwolniony od uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Wobec powyższego żądanie strony w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uznać należy za niezasadne.

.