Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1257/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu na uchwałę Rady Gminy Zbójno z dnia 27 lutego 2006 r. nr XXIX/153/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm. – dalej "u.z.z.w."), przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Z., stanowiący załącznik do uchwały

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Prokurator Rejonowy w G. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez uznanie, że wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na terenie gminy Z.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pkt 1 § 13 rozdziału V załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi o odpłatności przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywającego się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, złożony przez osobę ubiegająca się o przyłączenie; pkt 2 tego paragrafu stanowi zaś o tym, że kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie kosztów budowy przyłącza. Podkreśliwszy, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego adresatami są wszystkie osoby wykazujące zamiar podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, i który nakłada na nich opłatę związaną z tym podłączeniem, skarżący podniósł, że żaden przepis, w tym art. 18 u.s.g., nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przywoławszy treść art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 15 ust. 1, 2, 3 i 4 u.z.z.w. skarżący wskazał, że ani z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, ani z przepisów u.z.z.w, nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać

W odpowiedzi na skargę, działając w imieniu Rady Gminy, Wójt Gminy Z. poinformował, że po przeanalizowaniu zarzutu w niej zawartego opracuje i przedłoży do końca bieżącego roku projekt uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Z., w którym nie będzie przepisu nakładającego obowiązek ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na terenie gminy Z.. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poddawszy kontroli sądowej przedmiotową uchwałę Rady Gminy, Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Jej zapisy nie odpowiadają bowiem przepisom kompetencyjnym właściwym materii regulowanej przez zaskarżoną uchwałę, a to skutkowało przekroczeniem przez organ uchwałodawczy granic upoważnienia ustawowego w stanowieniu aktu prawa wewnętrznego. Zauważyć tu należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O ile zarzuty zawarte w skardze Prokuratora okazały się trafne, to nie wyczerpywały one w całości katalogu nieprawidłowości, jakimi dotknięta została zaskarżona uchwała.

Zgodnie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej: "Konstytucja RP") źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Emanacją powyższej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 cytowanego przepisy ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z 9 dnia czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza treści regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały wykazała szereg nieprawidłowości względem zacytowanego wyżej art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

W § 1 ust. 1 in principio regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały organ uchwałodawczy wskazał, że regulamin określa prawa i obowiązki dostawcy usług oraz odbiorców usług. Adresatem praw i obowiązków wynikających z regulaminu, obok odbiorców usług, uchwałodawcza uczynił podmiot zwany "dostawcą". W § 1 ust. 2 pkt 4) doprecyzował z kolei, że przez "dostawcę" rozumieć należy Urząd Gminy w Z. .

Po pierwsze nie trudno zauważyć, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 u.z.z.w. prawa i obowiązki określone regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków dotyczyć mają, obok odbiorców usług, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zgodnie z art. 2 pkt 4) u.z.z.w. jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Komentowany zapis regulaminu stoi zatem, w ocenie Sądu, w oczywistej sprzeczności z kompetencyjną normą u.z.z.w., modyfikuje on bowiem treść zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. upoważnienia. W przywołanym przepisie nie ma mowy o dostawcy usług jako adresacie praw i obowiązków wynikających z regulaminu. Jest za to mowa o przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, rozumianym ściśle według słownika pojęć ustawowych zawartego w art. 2 u.z.z.w. O ile nie budzi wątpliwości Sądu, że Gmina Z. na podstawie podjętego regulaminu może pełnić funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a zadania może realizować przy pomocy Urzędu Gminy jako aparatu pomocniczego organu wykonawczego gminy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12 i wyroku z 21 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1741/04 oraz tutejszy Sąd w wyroku z 12 września 2007 r., sygn. II SA/Bd 537/07 i 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 721/06 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), to niedopuszczalnym jest takie konstruowanie zapisu regulaminu dotyczącego podmiotu dostarczającego usługi wodociągowo-kanalizacyjne, że tylko jeden podmiot – urząd gminy – jest uprawniony do obsługi wodociągowo-kanalizacyjnej na obszarze obowiązywania aktu prawa miejscowego. Poprzez wskazaną modyfikację regulamin stracił cechy aktu generalnego i stał się de facto aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Definicja zawarta w art. 2 pkt 4) u.z.z.w. nie pozostawia wątpliwości, że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., może być nie tylko gminna jednostka organizacyjna, ale również przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzący działalność w przedmiotowym zakresie. Przedmiotowy zapis uchwalonego regulaminu w sposób nieuprawniony zawęził zatem katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Po drugie zaś stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 regulaminu słownika pojęć użytych w tym regulaminie, przede wszystkim pojęcia "odbiorca", oraz skomentowanego wyżej pojęcia "dostawcy".

Sąd popiera wyrażony w orzecznictwie pogląd, że z delegacji ustawowej nie wynika umocowanie rady gminy do wprowadzania definicji do regulaminu (vide: wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt 660/12 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza treści przepisów ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również w innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak NSA w wyroku z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 i w wyroku z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11).

W regulaminie będącym załącznikiem do zaskarżonej uchwały uchwałodawca – jak wskazano wcześniej - zdefiniował pojęcie "dostawcy" w sposób zawężający katalog podmiotów wyposażonych ustawowo w zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków regulaminu, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Nadto, zdefiniował pojęcie "odbiorcy" w ten sposób, że rozumieć przez to pojęcie nakazuje "podmiot będący stroną umowy o przyłączenie do sieci lub jednej z umów wymienionych w punkcie b)" (§ 1 ust. 2 pkt 3) regulaminu, przy czym nie może ujść uwadze Sądu, że przytoczona definicja zawiera odwołanie do nieistniejącego w tym regulaminie punktu). Organ zmodyfikował i zredefiniował zatem to pojęcie względem ustawy, albowiem zgodnie z art. 2 pkt 3) u.z.z.w. pod pojęciem odbiorcy usług należy rozumieć każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Odbiorcą usług w rozumieniu ustawy nie czyni zatem bycie stroną umowy, ale samo korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy. Takie zdefiniowanie pojęcia odbiorcy zawęziło, podobnie jak w przypadku "dostawcy", katalog podmiotów będących odbiorcami usług wodociągowo-kanalizacyjnej z wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z dalszych zapisów regulaminu. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa stanowi naruszenie porządku prawnego w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

O wadliwym charakterze zaskarżonej uchwały, jako jej niezgodności z przepisami ustawy upoważniającej, świadczy także porównanie treści § 1 ust. 1 w dalszej części tego zapisu, a mianowicie części wyszczególniającej poszczególne zagadnienia objęte tym regulaminem.

W § 1 ust. 1 pkt 1) regulaminu uchwałodawca stanowi, że regulamin ten określa "minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", podczas gdy art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. stanowi o "minimalnym poziomie usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Doszło tu zatem do nieuprawnionego zubożenia zapisu zawartego w uchwale w stosunku do przepisu ustawowego o wyszczególnienie, że punkt ten dotyczy usług świadczonych konkretnie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie usług świadczonych przez jakikolwiek podmiot. Jak wcześniej wskazano, obowiązek określenia, jakiego podmiotu dotyczą zapisy uchwały, tj. rzeczonego przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.z.w., stanowi obligatoryjny element przedmiotowego regulaminu wynikający wprost z treści z art. 19 u.z.z.w.

Podobnie § 1 ust. 1 pkt 3) regulaminu uchwalono, że regulamin ten określa "sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat", podczas gdy art. 19 ust. 2 pkt 3) u.z.z.w. nakazuje organowi określenie "sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Z treści przytoczonego przepisu ustawy wynika, że rozliczenia za usługi wodociągowo-kanalizacyjne oparte są o taryfy, a nie, jak przyjęto w uchwale, o bliżej nieokreślone "stawki opłat". Zauważyć zresztą należy, że do określenia przedmiotowych taryf zobowiązywał przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne art. 20 u.z.z.w., który w ust. 1 – w brzmieniu obowiązującym wówczas - stanowił, iż przedsiębiorstwo to określa taryfę na okres 1 roku, a w pozostałych ustępach konkretyzuje obowiązki przedsiębiorstwa dotyczące procesu określania tych taryf i ich stosowania. Taryfy te, zgodnie z art. 24 ust. 1 w brzmieniu ówczesnym, podlegały zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy po ich weryfikacji przez organ wykonawczy (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.), również wtedy, gdy to sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodociągowo-kanalizacyjne (vide: wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/1, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w § 9 ust. 1 regulaminu, mającym rozwijać przedmiotowe zagadnienie, także zaniechano wskazania, że rozliczenia opierają się o ceny i stawki określone w taryfach, Zgodnie bowiem z jego treścią "rozliczenia za dostarczoną wodę i odprowadzane ścieki są prowadzone z Odbiorcami usług na podstawie uchwały Rady Gminy zawierającej ceny i stawki opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków". Pominięcie w zapisach regulaminu odwołania do ustawowego pojęcia taryfy (art. 2 pkt 12) u.z.z.w.) świadczy o nienależytym wypełnieniu obowiązku wynikającego z przepisu upoważniającego.

Naruszenie tej samej natury Sąd stwierdził, analizując § 1 ust. 1 pkt 4) regulaminu, zgodnie z którym określa on warunki przyłączenia do sieci i sposoby dokonywania odbiorów. Uchwałodawca zdawał się, za pomocą jednego punktu §1 ust. 1 regulaminu wyczerpać dyspozycje zawarte w dwóch punktach art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a mianowicie punktu 4) i 6) tego przepisu. Zgodnie z tymi przepisami regulamin winien określać warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 1 pkt 4 u.z.z.w.) oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 2 pkt 6) u.z.z.w. Kolejny zatem raz uchwałodawca nie zredagował zapisu regulaminu w sposób odpowiadający delegacji zawartej w art. 19 u.z.z.w., tj. zaniechał wyszczególnienia, że chodzi o dokonywanie odbiorów wykonanego przyłącza (nie jakichkolwiek odbiorów, jak wynika z treści regulaminu) oraz dokonywanie tych odbiorów przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie da się zresztą nie zauważyć, że, w nawiązaniu do wcześniejszych uwag, organ wykazał się wyjątkową – i niezrozumiałą jednocześnie - konsekwencją w pomijaniu pojęcia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały.

Za swoistą nadgorliwość Sąd uznał natomiast wyszczególnienie osobnego punktu 7) w §1 ust. 1, stanowiącym o określeniu "obowiązków odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków". Punkt ten stanowi w istocie powtórzenie formuły zawartej w art. 19 ust. 2 in principio u.z.z.p., zgodnie z którą – jak już wskazano - regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług (...). Zauważyć też przy tym należy, że organ uchwałodawczy zaniechał wyszczególnienia w ten sposób obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie będąc w tej kwestii konsekwentnym.

Przechodząc do analizy paragrafów rozdziału II i następnych zaskarżonego regulaminu stwierdzić należy, że zawierają one zapisy zarówno wykraczające poza ustawową delegację do uregulowania przedmiotowej materii oraz zapisy delegacji tej niewyczerpujące.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy zawarła Rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Pomimo tego tytułu postanowienia ww. rozdziału nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Rozdział ten składa się z § 3 i jego czterech ustępów. Zgodnie z § 3 ust. 1 regulaminu minimalną ilość dostarczanej wody określa umowa o zaopatrzenie w wodę z Odbiorcą, która winna także określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikający z posiadanych przez Dostawcę technicznych i technologicznych możliwości ich oczyszczenia. Ustępy 2, 3 i 4 § 3 regulaminu stanowią o wymaganym ciśnieniu dostarczanej wody, jej jakości oraz dopuszczalnych zanieczyszczeniach i odsyłają do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (wszystkie z podanymi publikatorami). § 3 ust. 1 regulaminu nie stanowi, w ocenie Sądu, o minimalnym poziomie usług poprzez odesłanie do treści umowy zawieranej z odbiorcą. Poprzez odesłanie do umów o charakterze indywidualnym w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji dotyczącej określenia zakresu świadczonych usług innym nieuprawnionym podmiotom. Podobnie zapisy § 3 ust. 2, 3 i 4 regulaminu nie normują minimalnego poziomu świadczonych usług poprzez proste odesłanie do wskazanych rozporządzeń. Takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Wskazać należy nadto, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie i jakość wody, ale również ciągłość dostaw. Regulamin nie określił tych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16).

Stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi znalazły odniesienie do zaskarżonej uchwały. Nieprawidłowości tutejszy Sąd dostrzegł odniesieniu do ustaleń Rozdziału III regulaminu, zatytułowanego "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Sprowadziły się one do nieuprawnionego uregulowania w poszczególnych zapisach materii zarezerwowanej dla uzgodnień umownych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawieranych na podstawie art. 6 u.z.z.w. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6) u.z.z.w. umowa pomiędzy wskazanymi wyżej stronami o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków określa w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Analiza treści § 5 regulaminu doprowadza do wniosku, że ustalenia o których mówi art. 6 ust. 3 pkt 6) u.z.z.w. uregulowane zostały w poszczególnych ustępach tego paragrafu. Stanowią one o możliwym charakterze umowy między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług jako terminowej i bezterminowej, ustalają możliwość jej rozwiązania, warunków tego rozwiązania oraz odstąpienia, terminu i warunków tego odstąpienia. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem.

Odnośnie ustaleń rozdziału V zaskarżonego regulaminu, poprzeć należy argumenty zawarte w skardze na ten akt. Uchwałodawca w § 13 ust. 1 i 2 w sposób nieuprawniony ustalił odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z zaznaczeniem, że kwota tej należności ustalana jest na podstawie kosztów budowy przyłącza. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 - dalej jako "u.g.k."), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17 i WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć należy stanowisko zawarte w zacytowanym w skardze wyroku WSA w Kielcach, że z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3) u.s.g., nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 248/10 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ponoszenia takich opłat nie wynika także z przepisów u.z.z.w. (vide: wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/2006 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wreszcie stwierdzić należy, że nie uszło uwadze Sądu, iż część zapisów zaskarżonej uchwały stanowi w istocie powtórzenie lub zmodyfikowanie przepisów u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; cytowany wcześniej wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Organ uchwałodawczy, konstruując zapisy rozdziału IV powtórzył (lub powtarzając – zmodyfikował) przepisy art. 26 i 27 u.z.z.w. §9 ust. 2 regulaminu jest kopią art. 27 ust. 1 u.z.z.w., § 9 ust. 1 jest modyfikacją art. 26 ust. 1 u.z.z.w., a § 10 ust. 3 modyfikacją art. 27 ust. 6 u.z.z.w. W tym stanie rzeczy wadliwość przytoczonych powyżej zapisów zaskarżonej uchwały wiąże się z niedokładnym, nieścisłym i przerobionym powtórzeniem przepisów ustawowych. Dostrzegając powyższe wadliwości regulaminu należy wskazać, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wobec powyższego, nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w zakresie przytoczonych jej zapisów narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 u.z.z.w. oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut skarżącego, choć trafny, samodzielnie nie uzasadniałby rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, a jedynie w części dotyczącej wadliwego przepisu. Wadliwy akt prawa miejscowego należy bowiem unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, wyd. Wolters Kluver 2016). W rozpatrywanym przypadku niewykonalność taka - przy założeniu, że pozostałe przepisy regulaminu byłyby zgodne z prawem - nie zachodziłaby, albowiem regulamin nadal określałby warunki przyłączenia do sieci wodociągowej, z wyłączeniem niemającego podstawy prawnej warunku o kosztach przyłączenia do sieci wodociągowej. W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Ocena zaskarżonego aktu doprowadziła Sąd do wniosku, że skala naruszeń przekracza te, o których mowa w skardze, i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.