Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 841/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 680,- (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 marca 2005 roku, J. G., Wiceprezes Zarządu A działając z upoważnienia B S.A. zwrócił się do Starosty W. o wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV polegającej na wymianie istniejących przewodów fazowych i przewodu odgromowego na nowe oraz wymianie istniejącego słupa kratowego nr 204 na słup rurowy na nieruchomości nr 857/6 - zlokalizowanej w obrębie [...]. gmina W., której właścicielem jest K. M. z zachowaniem wypłaty odszkodowania za wymianę słupa kratowego na słup rurowy oraz za straty w uprawach rolnych podczas budowy. Do wniosku dołączone zostało pochodzące od B S.A. pełnomocnictwo z dnia 3 marca 2005 roku udzielone imiennie J. G. do reprezentowania B S.A. w postępowaniach przed organami administracji publicznej, państwowej, rządowej, samorządu terytorialnego (w tym Samorządowymi Kolegiami Odwoławczymi) w zakresie związanym z wykonaniem czynności i postępowaniem administracyjno - prawnym wykonania dokumentacji technicznej i dokumentacji prawnej (projektu wykonawczego i budowlanego) dla zadania inwestycyjnego pt.: "Przebudowa linii 110 kV W.-W.".

Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta W. "po rozpatrzeniu wniosku Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A Sp. z o.o. w Ł.", działając na podstawie art.124 ust. l w zw. z art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ), ograniczył korzystanie z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 857/6, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości wymiany istniejących przewodów fazowych i przewodu odgromowego na nowe w związku z realizacją inwestycji celu publicznego tj. przebudowy linii 110 KV relacji: W. - W. według miejsca i lokalizacji obejmującej powierzchnię 772 m2, zgodnie z decyzją nr [...] wydaną przez Urząd Miejski w W. znak: [...] z dnia [...] w sprawie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto zobowiązał Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A Sp z o.o. w Ł. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. Powyższa decyzja została skierowana i doręczona A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż szczególny rodzaj wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest ograniczenie w drodze decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne w sytuacji, kiedy zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nieruchomość jest niezbędna pod realizację inwestycji liniowej, stanowiącej cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka nr 940 położona w obrębie [...] gmina W. zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, znajduje się w liniach rozgraniczających przebudowy linii 110 KV relacji W. - W., która stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem spełniona została materialnoprawna przesłanka dopuszczalności ograniczenia korzystania z nieruchomości. Właściciel przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie prac związanych z realizacją inwestycji celu publicznego na terenie przedmiotowej nieruchomości, wobec czego koniecznym stało się ograniczenie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.

W dniu 24 maja 2005 roku odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 124 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 10 § l kodeksu postępowania administracyjnego oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu podniósł, iż przepis art. 124 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do ograniczenia korzystania z nieruchomości właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi jedynie w przypadku realizacji nowych inwestycji, nie zaś w przypadku zamiaru dokonania konserwacji istniejących urządzeń. Ponadto wskazał, iż nie były prowadzone z nim żadne rokowania w celu uzyskania zgody na wykonanie prac na jego nieruchomości, a jedynie podsunięto mu do podpisania sporządzone odręcznie oświadczenie, z którego treści wynika, że nie zgadza się na udostępnienie należącej do niego działki. Nadto podniósł, iż z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie został zapoznany z dokumentacją , nie udostępniono mu akt postępowania, nie zawiadomiono o jego zakończeniu i uniemożliwiono odniesienie się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia [...] i odmówił udzielenia zezwolenia Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A sp.z o.o. w Ł. na wymianę istniejących przewodów fazowych i przewodu odgromowego w związku z realizacją przebudowy linii 110 kV relacji W.-W. na nieruchomości położonej w obrębie [...]., gmina W., oznaczonej numerem działki 857/6, stanowiącej własność K. M.. Także powyższa decyzja została skierowana i doręczona do Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A sp. z o.o. w Ł. z pominięciem B S.A. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa. Takie ograniczenia przewiduje art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który reguluje jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia. Szczególność ta wyraża się w odmiennych - niż przy wywłaszczeniu właściwym - zasadach i trybie obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z przepisami art. 124 ust. 1 powołanej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, mógł ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażał na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A sp. z o.o. w Ł. wystąpiło do Starosty W., o wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV polegającej na wymianie istniejących przewodów fazowych i przewodu odgromowego oraz wymianie istniejącego słupa kratowego nr 204 na słup rurowy. Przepis art. 124 ust. l w. cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku realizacji nowych inwestycji nie zaś w przypadku zamiaru dokonania modernizacji polegającej na wymianie istniejących urządzeń. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § l kodeksu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem w sprawie orzeczenia, pismem z dnia 18 kwietnia 2005r. strony postępowania zostały poinformowane, iż został zgromadzony materiał dowodowy dający podstawę do wydania merytorycznej decyzji i stosownie do treści art. 10 kpa zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

W dniu 29 lipca 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. domagając się stwierdzenia jej nieważności ewentualnie uchylenia w całości. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji nie przewidzianej prawem oraz przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego i wnikliwego ustalenia treści żądania skarżącego "dokonanie modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV polegającej na wymianie istniejącego słupa kratowego nr 204 na słup rurowy oraz wymianie istniejących przewodów fazowych i przewodu odgromowego na nowe" w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie; oraz naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji pełnomocnik Spółki podniósł, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie ogranicza się wyłącznie do uchylenia w całości decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzji takiej nie przewiduje przepis art. 138 k.p.a., jak również żaden przepis szczególny. Treść art. 138 § l pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i nierozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania w sprawie. Decyzję taką, należy więc uznać za nieważną.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż Organ II instancji przyjął a priori, iż termin "modernizacja" nie jest objęty hipotezą przepisu art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza materiału zebranego w sprawie, w szczególności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...] oraz wniosku skarżącego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z dnia [...] pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż zakres prac związanych z podejmowanym przedsięwzięciem na działce nr 857/6 objęty jest hipotezą powoływanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje, iż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości wydawana jest w celu zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej (...). Przepis ten w żadnym miejscu nie wymaga, jak podnosi Wojewoda [...], aby zakładane i przeprowadzane przewody i urządzenia do przesyłu energii elektroenergetycznej M. być nową inwestycją. Organ odwoławczy nie precyzuje pojęcia "nowa inwestycja". Powołany przepis przewiduje możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Żadnych dodatkowych przesłanek przepis ten nie zawiera. W rozważanej sprawie inwestycja, zgodnie z Decyzją Burmistrza W. z dnia [...] dotyczy przebudowy linii 110 kV, polegającej na demontażu istniejącej linii 110 kV wraz z usunięciem starych fundamentów i w jej śladzie wybudowanie linii 110 kV na nowych słupach rurowych. Planowane przedsięwzięcie polega na całkowitej likwidacji dotychczasowej linii (włącznie z usunięciem słupów oraz fundamentów, na których słupy te są postawione) oraz wybudowaniu (częściowo w dotychczasowym śladzie oraz częściowo przesuniętej) zupełnie nowej linii elektroenergetycznej, opierającej się na nowych rozwiązaniach technicznych (wprowadzenie słupów rurowych w ślad słupów kratowych). Nie można przedmiotowej inwestycji kwalifikować jako czynności, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto podniósł, iż w związku z nierozstrzygnięciem przez organ I instancji w przedmiocie całości złożonego w dniu 16 marca 2005 roku wniosku skarżąca wniosła o wydanie decyzji uzupełniającej, która do chwili obecnej nie została wydana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko oraz argumentację podnoszoną w toku dotychczasowego postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, iż w zaskarżonej decyzji uchylając w całości decyzję Starosty W. orzekł, wbrew twierdzeniom skarżącego, o istocie sprawy bowiem odmówił udzielenia zezwolenia na wymianę istniejących przewodów fazowych i przewodu odgromowego w związku z realizacją inwestycji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż w ocenie organu odwoławczego skoro planowane przedsięwzięcie polega na przebudowie i demontażu istniejącej linii i wybudowaniu w jej ślad linii na nowych słupach rurowych nie jest to zupełnie nowa inwestycja lecz gruntowna modernizacja, której elementem jest założenie nowych instalacji.

Zarządzeniem z dnia 9 stycznia 2006 roku Sąd zwrócił się do B S.A. w Ł. czy popiera skargę wniesioną przez A sp. z o.o. w Ł. w przedmiotowej sprawie przesyłając odpis skargi wraz z odpowiedzią Wojewody [...].

Pismem z dnia 25 stycznia 2006 roku B S.A. przyłączył się do przedmiotowej skargi. Dodatkowo pełnomocnik A Sp. z o.o. legitymujący się także pełnomocnictwem B S.A. domagając się uchylenia skarżonej decyzji i odnosząc się do odpowiedzi na skargę Wojewody [...] podniósł, iż przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami nie nakłada obowiązku aby przeprowadzane przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej stanowić M. nową inwestycję. Przyjmując tok rozumowania wojewody za nową uznać można byłoby tylko inwestycje podejmowaną na nieruchomości, na której infrastruktura ta w ogóle nie istniała taka interpretacja przepisu art. 124 ust. 1 powołanej ustawy skutkowałaby w pewnym okresie czasu faktycznym udaremnieniem możliwości przesyłu energii. W ocenie skarżącej postępowanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie stanowi uzurpację kompetencji ustawodawczych do określania dodatkowych, nieprzewidzianych prawem, przesłanek szczególnego sposobu wywłaszczenia, jakim jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 8 lutego 2006 roku pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, iż decyzja w przedmiotowej sprawie wydana na rzecz skarżącej została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Z treści wniosku z dnia 16 marca 2005 roku wynika wyraźnie, iż został złożony w imieniu B S.A. Również z treści odrzuconej przez uczestnika postępowania umowy o udostępnienie gruntu wynika, iż o prawo do zajęcia nieruchomości występował zakład energetyczny i to wobec niego właściciel nieruchomości faktycznie odmówił wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Skarżąca została błędnie przez Wojewodę [...] potraktowana jako strona postępowania, co powoduje, że jego decyzja dotknięta jest wadą nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, choć nie z powodu wydania skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów w niej wskazanych, lecz wobec wydania jej w stosunku do podmiotu nie będącego stroną postępowania, a więc zaistnienia okoliczności wskazanych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2006 roku.

Zgodnie z treścią art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. l § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody [...], mocą której odmówił udzielenia zezwolenia Centrum Projektowania i Usług Serwisowych A Sp. z o.o. w Ł. na wymianę istniejących przewodów fazowych i przewodu odgromowego w związku z realizacją przebudowy linii 110 kV relacji W.-W. na nieruchomości położonej w obrębie [...]., gmina W., oznaczonej numerem działki 940, stanowiącej własność K. M..

Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana Sąd stwierdził, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd może podjąć przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa przez wszystkie akty wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W ramach tych środków mieści się także orzekanie wobec decyzji organu I instancji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji ostatecznej, gdyż także decyzja organu I instancji skierowana została do podmiotu nie będącego stroną w sprawie Sąd stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. był zatem uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...], poprzedzającej wydanie skarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez A spółkę z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., która mylnie przez organy administracyjne została potraktowana jako strona postępowania. Wobec powyższego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga okoliczność, czy skarga wniesiona przez podmiot potraktowany błędnie jako strona postępowania jest dopuszczalna. Należy zauważyć, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, iż adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego o przepisy prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, str. 34-37). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1988 roku w sprawie sygn. akt IV SA 164/889 (opubl. w GAP 1989, nr 4 str.40), wydanym w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 roku (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) wskazał, iż skarga osoby potraktowanej przez organ administracji jako strona postępowania administracyjnego nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona z tego tylko powodu, że nie jest stroną w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego (...). Pogląd ten zachowuje aktualność na tle obecnie obowiązującej ustaw. Także w wyroku z dnia 24 stycznia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. III SA 1617/02 (opubl. w OSP 2005/11 poz. 128) stwierdził, iż osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale nią de facto nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego.

W aprobującej glosie do powyższego orzeczenia W. Ch. wskazał, iż interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten Sąd. Nie zawsze interes ten będzie pokrywał się z interesem prawnym opartym o przepisy prawa materialnego -interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zawężenie rozumienia pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § 1 p.p.s.a. wyłącznie do przypadków, w których skarżący dysponuje interesem wywodzonym z przepisów prawa materialnego pozbawiałoby szereg podmiotów konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a w konsekwencji ograniczałoby możliwości wzruszania ewidentnie błędnych, bo obarczonych wadą nieważności z art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a., decyzji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w całości podziela wyrażone wyżej poglądy. Wobec powyższego przyjmując, iż podmiot, będący adresatem decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie, ma interes prawny w zaskarżeniu takiej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, skargę wniesioną przez A Sp. z o.o. uznać należało za dopuszczalną.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonych do sądu decyzji administracyjnych wskazać należy, iż z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego statuowanej przepisem art. 10 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wynika obowiązek organu administracji publicznej ustalenia z urzędu stron toczącego się postępowania, a więc kręgu podmiotów, które w danej sprawie mają interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 roku sygn. akt I SA/Lu 684/97opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 34726).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do przepisu ary. 124 ust. 7 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, iż podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie przewidzianego tym przepisem zezwolenia jest jednostka samorządu terytorialnego, a także bezpośrednio zakłady i przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych (por. Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz J.Szachułowicz, M Krassowska, A. Łukaszewska Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2002). Podmiot będący stroną postępowania może stosownie do przepisu art. 33 k.p.a. udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym. Z sytuacją taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej bowiem wnioskodawca B S.A. w dniu 3 marca 2005 roku udzielił J. G. prawidłowego w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pełnomocnictwa do reprezentowania w przedmiotowej sprawie. Działając jako prawidłowo umocowany pełnomocnik, J. G. w imieniu mocodawcy - B S.A. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należącej do R. M. zatłaczając do wniosku dokument pełnomocnictwa. Wniosek powyższy sporządzony został na papierze firmowym Spółki A, podpisany przez J. G. oraz podstemplowany jego pieczątką "A sp. z o.o. Wiceprezes Zarządu". Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że za wnioskodawcę, a w konsekwencji stronę postępowania administracyjnego organy administracyjne uznały spółkę, której członek zarządu jako pełnomocnik – osoba fizyczna, podpisał wniosek.

Podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem inwestora - B S.A. z dnia 16 marca 2005 roku. We wniosku wyraźnie poprzez użycie sformułowania " działając z upoważnienia B" zaakcentowane było działanie osoby z nim występującej w charakterze pełnomocnika faktycznej strony postępowania. W dokumentach dołączonych do wniosku o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdowało się pełnomocnictwo prawidłowo, w świetle art. 33 k.p.a., udzielone przez B S.A. J. G.. Powyższe w ocenie sądu w sposób jednoznaczny wskazywało, iż stroną postępowania w przedmiotowej sprawie był B S.A. nie zaś A Sp. z o.o. , wiceprezesem zarządu, której pozostaje pełnomocnik inwestora J. G.. Z całokształtu materiału dowodowego sprawy wynika, że te okoliczności nie zostały w ogóle wzięte pod uwagę i rozważone, ani przez Starostę W., ani przez Wojewodę [...]. Organ I instancji przyjął bezpodstawnie w oparciu o istniejący materiał dowodowy, iż J. G. działa w imieniu swojej firmy A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i to do niej skierował i doręczył swoją decyzję. Decyzja została więc skierowana do osoby, która z całą pewnością nie była stroną, nie miała bowiem legitymacji materialnoprawnej do występowania w sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że w imieniu strony jako pełnomocnik działał J. G. i to do niego jako pełnomocnika, nie zaś do Spółki A, choć na jej adres, powinna być doręczona kierowana do inwestora decyzja.

Jak wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wojewoda [...] miał obowiązek zbadać zasadność merytoryczną odwołania i ponownie rozstrzygnąć sprawę. Stwierdziwszy, iż decyzja organu I instancji została skierowania do osoby nie będącej stroną postępowania organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Również w orzecznictwie sądowym ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru zgodnie, z którym w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań, jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (por. wyrok NSA z 5 stycznia 1981r. w sprawie sygn. akt II SA 919/81 opubl. w ONSA 1981/1/5). Wojewoda [...] swoja decyzją jednak nie tylko nie naprawił błędu popełnionego przez organ I instancji, lecz sam sprawę rozstrzygnął merytorycznie i swoją decyzję skierował także do podmiotu nie będącego stroną postępowania, a więc decyzja ta, tak jak i decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności.

Na marginesie rozstrzyganej sprawy wypada podkreślić, iż całkowicie chybiony był podniesiony w skardze do sądu administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu skarżonej decyzji. W myśl art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja tej treści mieściła się więc jak najbardziej w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, choć była decyzją nietrafną i obarczoną kwalifikowaną wadą skutkującą koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego przez Sąd na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie przez organ I i II instancji do rozpatrzenia pozostaje nadal wskazany wcześniej wniosek B S.A. z dnia 16 marca 2005 roku.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji Sąd nie ustosunkował się do zarzutów merytorycznych skargi, gdyż ich ocenę w tej sytuacji uznać należałoby za przedwczesną.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

Decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości nie podlega wykonaniu, dlatego bezprzedmiotowym było zamieszczanie w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o zakresie w jakim decyzja ta nie może być wykonana stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ustęp 2 i § 18 ust. l pkt. l pkt.c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Na ogólną sumę kosztów zasądzonych od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej złożyła się kwota 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi oraz kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.