Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 559/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 16 § 1, art. 110
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 2, art. 4 pkt 8
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2105/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych.

Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 4 pkt 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL. 2011.25.8) (dalej również jako: "rozporządzenie nr 65/2011"), poprzez przyjęcie, że skarżąca utworzyła "sztuczne warunki" do otrzymania płatności z uwagi na utworzenie grupy producentów rolnych składającej się z podmiotów będących uprzednio członkami innej grupy producentów rolnych, podczas gdy ani prawodawca unijny, ani krajowy w przepisach dotyczących tworzenia jak i funkcjonowania grup producentów rolnych działających na podstawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, nie zakazał takiego postępowania,

b) co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie realizuje celów systemu wsparcia dla działania "Grupy producentów rolnych", podczas gdy nie ustalono w niniejszej sprawie, aby skarżąca nie zrealizowała któregokolwiek z celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm.)(dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005")

c) co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo nie zastosowały art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, a to w związku z przyjęciem błędnej, rozszerzonej interpretacji pojęcia grupa producentów rolnych jako beneficjenta pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i rozszerzeniem tego pojęcia na członków grupy producentów rolnych, podczas gdy taka interpretacja przepisów nie znajduje oparcia w innych przepisach dotyczących grup producentów rolnych, a jednocześnie ogranicza ona prawa podmiotów tego rodzaju.

2. naruszenie przepisów postępowania

a) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji pomimo tego, że odmowa wypłaty pomocy Skarżącej nastąpiła z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją, poprzez pominięcie mocy wiążącej decyzji o przyznaniu pomocy w postępowania w sprawie wypłaty pomocy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszenie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 6 września 2017 r., V SA/Wa 2105/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wpisał skarżącą do rejestru grup producentów rolnych w grupie: "ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych", a następnie Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2014 r. przyznał stronie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. Grupa zwróciła się o przyznanie płatność w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" za okres od 23 grudnia 2013 r. do 22 grudnia 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] marca 2016 r. odmówił przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od grudnia 2013 r. do 22 grudnia 2014 r., tj. za pierwszy rok działalności. Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR uzasadniając, że Grupę tworzy pięciu członków, tj.: A. G., R. W., T. G., M. W., [...] Sp. z o.o. w L., której wspólnikami są A. G. i R. W., a w skład zarządu spółki wchodzą Ł. W. oraz T. G. Wszyscy wspólnicy posiadają po 20% udziałów. Prezesem zarządu strony jest G. P., a członkiem R. W. Siedziba spółki mieści się w [...]. Członkowie Grupy byli członkami grupy producentów A. Sp. z o.o. zajmującej się tożsamą produkcją, tj. produkcją ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, która była wpisana do rejestru grup producentów (decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] lipca 2008 r.). Oprócz wskazanych osób w skład grupy producentów A. Sp. z o.o. wchodziło jeszcze pięć innych podmiotów: Ł. W., C. S. poprzednio G., Z. G., R. G., .[...] Sp. z o.o. w J., której wspólnikami byli A. G. i R. W., a w skład zarządu spółki wchodzą Ł. W. oraz T. G. Siedziba skarżącej Spółki mieściła się także w [...]. Członkami zarządu skarżącej Spółki były te same osoby, które wchodzą obecnie w skład zarządu B. Sp. z o.o. Skarżąca Spółka jako grupa producentów zajmująca się produkcją ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, otrzymała już pomoc finansową za pięć poszczególnych okresów od 18 lipca 2008 r. do 17 lipca 2013 r., w łącznej wysokości 1.025.323,87 zł. Następnie po uzyskaniu pomocy finansowej z dniem 13 czerwca 2014 r. została postawiona w stan likwidacji i ostatecznie została wykreślona z KRS z dniem 25 listopada 2015 r. W okresie objętym wnioskiem strona sprzedawała część swojej produkcji tj. pszenicę i kukurydzę do [...] Sp. j. z siedzibą w [...]. Wspólnikami, uprawnionymi do samodzielnej reprezentacji przedmiotowej spółki jawnej są: A. G. i R. W., którzy są jednocześnie członkami grupy producentów rolnych B. Sp. z o.o. i byli członkami A. Sp. z o.o. Wysokość przychodów netto Grupy ze sprzedaży pszenicy i kukurydzy do wskazanej wyżej spółki jawnej wynosi 6.098.678,95 zł w stosunku do ogółu przychodów netto osiągniętych przez B. Sp. z o.o. w okresie od dnia 23 grudnia 2013 r. do dnia 22 grudnia 2014 r. równych 7.625.040,71 złotych, co stanowi 79,98 % przychodów netto w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem. Prezes ARiMR przyjął, że produkty wyprodukowane w gospodarstwach członków Grupy i dostarczone do Grupy, a następnie sprzedane do podmiotu: [...] Sp. j. nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami wskazanymi w rozporządzeniu nr 1698/2005. Ustalone relacje handlowe pomiędzy Grupą a przedsiębiorstwemnabywcą prowadzą do wniosku, że członkowie Grupy stworzyli sztuczne warunki, bowiem strona stanowi pozorny twór w procesie sprzedaży, co ma na celu uzyskanie korzyści w postaci pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Powyższe wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011r. ze zm.). Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 110 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone przez Sąd I instancji z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a także w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Według art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Należy podkreślić, że sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia wskazanego przepisu kpa. Przyjmuje się, że naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji. Naruszeniem tej zasady jest wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczasowej utrwalonej praktyki, odstąpienie od znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Zakres prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego w tej sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa niepodważonym skutecznie przez autora skargi kasacyjnej było, to że grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy. Wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył art. 8 k.p.a. akceptując to zasadnicze ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ ostateczna decyzja administracyjna jest zgodna z dotychczasowym rozstrzyganiem spraw tego samego rodzaju w podobnych stanach faktycznych i prawnych.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. (Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 110 k.p.a. (Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, który szczegółowo odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku: "Za niezasadne uznać również należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 oraz 110 k.p.a., a także wskazanego w piśmie procesowym z 16 sierpnia 2017r. art. 16 k.p.a. Zdaniem strony kwestia ewentualnego stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności powinna i była zweryfikowana przez Dyrektora Oddziału przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2014 r. o przyznaniu pomocy. Wówczas nie budziła żadnych wątpliwości organu. W związku z czym działania organu utwierdziły Grupę w przekonaniu, że sposób jej organizacji (skład członkowski) są zgodne z przepisami. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W konsekwencji niepodważenia ustaleń faktycznych oraz dokonanych ocen stwierdzić należy, iż są one wiążące dla Sądu kasacyjnego. Wtrącić w tym miejscu należy, iż NSA podziela zapatrywania Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, w tym stwierdzenia odnoszące się do stworzenia sztucznych warunków. Podkreślenia w tym zakresie wymaga, iż zasadnie WSA w okolicznościach faktycznych sprawy przyjął, że w skład zarządów spółek A. i B. wchodzą te same osoby. Bezsporne jest także, że A. Sp. z o.o. w okresie pięciu lat (2008-2013), za poszczególne 12-miesięczne okresy otrzymała już pomoc w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w łącznej wysokości 1.025.323, 87 zł. A więc mając na względzie cytowany powyżej art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 podmiot ten nie mógłby uzyskać już dodatkowej pomocy w ramach tego działania, gdyż środek ten ma charakter tymczasowy. Trzeba bowiem zauważyć, że najpierw 5 członków będących członkami skarżącej podjęło decyzję o wystąpieniu z A. Sp. z o.o. (zbycie udziałów), a następnie pozostali członkowie tej spółki podjęli decyzję o postawieniu spółki w stan likwidacji z dniem 13 czerwca 2014 r. i z dniem 25 listopada 2015 r. A. sp. z o.o. została wykreślona z KRS. Stąd też mając na uwadze powyższą chronologię zdarzeń podkreślenia wymaga, że pięciu dotychczasowych członków grupy producentów, jako wspólników A. sp. z o.o., było beneficjentami pomocy finansowej a następnie po uzyskaniu pomocy finansowej za pięć kolejnych lat działalności utworzyło nową grupę producentów B. sp. z o.o. w celu dalszego uzyskiwania pomocy. W ocenie Sądu takie działanie wspólników spółki mimo formalnej poprawności prowadzi do ominięcia przepisów ograniczających okres w której pomoc może być udzielana. Unia Europejska dała 5 lat na realizację celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i celem tego działania miało być stworzenie podmiotów, które będą wstanie konkurować na rynku. Unia Europejska założyła, że ten 5-letni okres będzie wystarczający, gdyż gdyby tak nie było, to umożliwiłaby uzyskiwanie dalszej pomocy po upływie 5 lat. Zatem powołanie nowej grupy producentów przez pięciu byłych członków grupy producentów A. sp. z o.o. funkcjonującej w ramach tej samej grupy produktów, powoduje, że członkowie B. sp. z o.o., powołali nową grupę by uzyskać wsparcie finansowego dla celów, które z założenia powinna była osiągnąć już grupa producentów A. sp. z o.o. Wypłata pomocy finansowej takiemu podmiotowi doprowadziłaby do udzielenia po raz drugi pomocy pięciu byłym członkom A. Sp. z o.o. na osiągnięte już cele, określone w przepisie ww. art. 35 ust. 1 lit. a - c, co byłoby sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Zasadnie też Sąd I instancji stwierdził, że mając powyższe na względzie, iż zgadza się z Prezesem ARiMR, że nie było podstaw aby uznać, że celowe było tworzenie kolejnego podmiotu (grupy producenckiej) do prowadzenia takiej samej działalności, która była już prowadzona przez inny podmiot i to przy większym potencjale osobowo-podmiotowym (większa liczba producentów w A. sp. z o.o.). W tej sytuacji oczywistym staje się wniosek, że powołanie nowej grupy producentów, tj. B. sp. z o.o., miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Powyższe działania zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie już niedostępnym dla A. Sp. z o.o. (pięcioletni limit czasowy zawarty w rozporządzeniu nr 1698/2005), a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcie, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że to Grupa otrzymuje określoną pomoc finansową, jednakże nie można tracić z pola widzenia faktu, że taką pomoc otrzymują pośrednio także sami producenci rolni skupieni w grupie. Tym samym można uznać, że spółka (podobnie jak spółdzielnia) jest tylko formą prawną podmiotu, który otrzymuje pomocy. Tym samym skoro istnieje wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów, to nie można dopuścić do sytuacji, że ten wymóg jest obchodzony w ten sposób, że się likwiduje jedną grupę (zbywa udziały) i zawiązuje się grupę kolejną.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1. a), b), c) petitum skargi kasacyjnej ("poprzez przyjęcie, że Skarżąca utworzyła sztuczne warunki (...); poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie realizuje celów systemu wsparcia (...); co przejawiało się w błędnym uznaniu (...)") pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich: "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia" (klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa). W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji rozporządzenia unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozporządzenia warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.