Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 11/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 67 i  art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 552/06 w sprawie ze skargi G. M., J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 552/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpatrzeniu skargi G. M., J. N. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż pismem z dnia 8 października 2003 r. G. M. i J. N. zawiadomiły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., wydanym na podstawie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. wstrzymał prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wynajmie pokoi w budynku mieszkalnym i nakazał właścicielowi budynku – K. N., złożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. N. na powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1129/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz postanowienie je poprzedzające stwierdzając, że w sprawie zastosowano niewłaściwe przepisy. Postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wszczęto bowiem przed dniem 31 maja 2004 r., a podstawą prawną orzeczenia był art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, dodanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy, przepisu art. 71 a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...]. Organ wyjaśnił, że w dniu 1 marca 2006 r. K. N. przedłożył zaświadczenie o zmianie we wpisie ewidencji działalności gospodarczej z dnia 1 marca 2006 r. dot. zmiany miejsca wykonywania działalności oraz poinformował o likwidacji szyldu PHU "[...]". Nadto z treści notatki służbowej wynika, że w dniu [...] marca 2006 r. przeprowadzono wizję na posesji K. N. i stwierdzono likwidację szyldu, prace polegające na wymianie ościeżnic oraz nie stwierdzono użytkowania obiektu jako hotelu.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. M. i J. N. zarzuciły, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy i z przeprowadzonej wizji nie sporządzono protokołu, a jedynie notatkę służbową oraz bez uzasadnienia odmówiono wiarygodności oświadczeniom skarżących co do prowadzonej działalności. Skarżące załączyły do odwołania zdjęcia i podały nazwę firmy, której pracowników widują na posesji K. N.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, że mimo podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, nie można było udowodnić, iż w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość i układ obciążeń.

W skardze na powyższą decyzję G. M. i J. N. podniosły, że w budynku nadal prowadzony jest hotel robotniczy, wskazując na wyposażenie pokoi oraz załączone do akt zdjęcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną, bowiem organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów k.p.a. - art. 14 § 1, art. 67, art. 68 i art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu). Sąd wskazał, iż organ przeprowadził "niezapowiedzianą wizję" na posesji K. N., pomimo braku ku temu przesłanek określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Nadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 67 k.p.a., z czynności tej nie sporządzono protokołu, lecz notatkę służbową, a dodatkowo z notatki tej nawet nie wynika przez kogo została sporządzona. Sąd podniósł, iż przewidziana w art. 72 k.p.a. możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organów nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy; mogą to być bieżące adnotacje, pomocne przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których zależy lub może zależeć rozstrzygnięcie. Ustalenia istotne dla sprawy powinny spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a. Zaniedbanie dopełnienia niezbędnych wymogów przewidzianych w k.p.a. powoduje, że poczynione przez organy ustalenia nie mogły stanowić podstawy dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził także, iż organy - wbrew dyrektywom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - nie zbadały też okoliczności wskazanych przez skarżące. Organy nie ustosunkowały się do informacji G. M. i J. N., podających nazwy firm, których pracownicy widywani byli na posesji K. N. i nie podjęły żadnych kroków w celu weryfikacji twierdzeń skarżących. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zdjęć załączonych do odwołania. Sąd wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę, organy przeprowadzą wnikliwe postępowanie, stosownie do dyrektyw kodeksu postępowania administracyjnego i dokonają merytorycznej oceny przedstawionej przez skarżące dokumentacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., reprezentowany prze radcę prawnego J. O.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 67 poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na mylnym rozumieniu jego treści, art. 7, art. 10 § 1 i § 2, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zarzucenie organowi przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest nietrafny, bo art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Czynność nazwana "niezapowiedzianą wizją" przeprowadzona była dla ustalenia, czy szyld informujący o usługach hotelowych na nieruchomości przy ul. [...] w K. jest jeszcze wyeksponowany. W ocenie organu ustalenie tego faktu nie jest czynnością postępowania mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z szyldem czy bez może mieć miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zalecanie organowi nadzoru budowlanego, aby na tę błahą okoliczność przeprowadził oględziny oraz spisał protokół narusza art. 67 k.p.a. i w sposób nieuzasadniony wymusza na nadzorze budowlanym stosowanie przepisów art. 50 - art. 56 i 79 k.p.a. Podniesiono, iż tego rodzaju działanie organu nadzoru budowanego będące konsekwencją art. 153 p.p.s.a stoi w rażącej sprzeczności z zasadą ekonomiki i szybkości procesowej wyrażonej w art. 12 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zarzut Sądu, iż organ odwoławczy "nawet się nie ustosunkował do zdjęć załączonych przez skarżące w odwołaniu" wykracza poza swobodną ocenę materiału dowodowego, gdyż organ II instancji uczynił to w swej decyzji na stronie 2. Nadto zalecanie przez Sąd, by organ skontaktował się ze wskazanymi przez skarżące przedsiębiorstwami w celu ustalenia, czy korzystały dla swoich pracowników z usług hotelowych prowadzonych przez K. N., nosi cechy dowolności. Sąd nie wykazał z jakiej przyczyny nie daje wiary zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i nie uzasadnił, dlaczego organ miałby dopuszczać nowe dowody – zeznania świadków. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, w świetle dokonanych ustaleń organy prawidłowo oceniły, że okoliczność zaprzestania prowadzenia usług hotelowych przez K. N. została udowodniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. i J. N. podtrzymały dotychczasowe stanowisko o prowadzeniu przez K. N. w przedmiotowym budynku działalności hotelowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 67 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. Jak stanowi bowiem art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W szczególności sporządza się protokół oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej - art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że dla udokumentowania "niezapowiedzianej wizji" przeprowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w K. wystarczy sporządzenie notatki służbowej. Przeprowadzenie wizji na nieruchomości przy ul. [...] w K. - wbrew stanowisku organu - jest okolicznością mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to chociażby z tej przyczyny, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy sposobu użytkowania budynku położonego właśnie na tejże nieruchomości. Z tej też przyczyny przeprowadzenia wizji na przedmiotowej nieruchomości nie można traktować jako czynności błahej mającej na celu wyłącznie ustalenie istnienia szyldu informującego o usługach hotelowych i jako czynności, którą można przeprowadzić bez uprzedniego powiadomienia stron postępowania o terminie jej dokonania. Przypomnieć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – art. 10 § 1 k.p.a. Jak przewiduje przepis art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a taka sytuacja – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – nie zachodziła w rozważanej sprawie. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie uznał, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być bowiem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie zatem zwrócił uwagę na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z dyrektywami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zawartymi w art. 7, art. 77, art. 80, art. 67 i art. 10 § 1 k.p.a. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji nie podjęły żadnych kroków w celu weryfikacji twierdzeń G. M. i J. N. o prowadzeniu przez K. N. w przedmiotowym budynku działalności hotelowej. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż organy mogły to uczynić chociażby kontaktując się z przedsiębiorstwami wskazanymi przez G. M. i J. N. Odpowiedź na pytanie, czy pracownicy tych przedsiębiorstw korzystali z usług hotelowych świadczonych w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w K., może w istotny sposób przyczynić się do wyjaśnienia sprawy sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337).

A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tak też postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odnosząc się do przepisów k.p.a.

Z tych względów zamierzonego skutku nie może także odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.