Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2187/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 105/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej oraz wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 15 marca 2018 r., II SA/Ke 105/18 oddalił skargę Wójta Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej oraz wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że z akt sprawy, jak i akt spraw o sygnaturach II SA/Ke 627/17 i II SA/Ke 876/17, z których Sąd dopuścił dowód wynika, że: 1) zarządzeniem Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy M. odwołał ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. J. w M. A. M., 2) rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2017 r., znak [...], doręczonym Gminie tego samego dnia Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższego zarządzenia, 3) wniesiona do WSA w Kielcach skarga na to rozstrzygnięcie nadzorcze została odrzucona postanowieniem z 8 listopada 2017 r., które stało się prawomocne 23 listopada 2017 r., 4) zarządzeniem z [...] września 2017 r. Wójt Gminy M. ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły, o której mowa wyżej (obecnie Szkoły Podstawowej), 5) rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2017 r., doręczonym Gminie 22 listopada 2017 r., Wojewoda Ś. stwierdził nieważność zarządzenia z [...] września 2017 r.; skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 1 marca 2018 r. (wyrok nie jest prawomocny), 6) zarządzeniem z [...] października 2017 r., będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego w niniejszej sprawie, Wójt Gminy M. powołał komisję konkursową wyłaniającą kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły.

Nie budzi wątpliwości, że w dacie wydawania zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej Gmina miała doręczone rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] lipca 2017 r., stwierdzające nieważność zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły A. M. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875; dalej jako: "u.s.g.") stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro, poczynając od [...] lipca 2017 r. wstrzymaniu z mocy prawa uległo wykonanie zarządzenia o odwołaniu poprzedniego dyrektora, nie można było uznać, że w dacie podejmowania zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej, której celem było wyłonienie nowego dyrektora, istniał wakat na stanowisku dyrektora szkoły. Zawarte w art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała/zarządzenie, których nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołują skutków prawnych (wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 968/13). Wobec nieskuteczności odwołania A. M., nie zaistniały przesłanki z art. 63 ust. 1, 3, 10 ustawy Prawo oświatowe.

Taki sam pogląd, z tym że na tle art. 80 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym, (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), stanowiącym odpowiednik art. 92 ust. 2 u.s.g. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1447/17, dotyczącej powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora, w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w sprawie odwołania poprzedniego dyrektora. NSA wskazał także, że "w niektórych sprawach z zakresu systemu oświaty (w każdym razie w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły) źródłem zmian w tych stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej, podlegające (...) w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o., (...) nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budziła niekiedy kontrowersje, ale jeszcze pod rządem ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997 Nr 2 poz. 48, w której przyjęto, że ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003 nr 9, poz. 100. Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały, jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, iż nie ma podstaw do odmowy orzekania przez NSA o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej – pozwalającej poszkodowanym dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków. Trybunał dostrzegł problem dualizmu orzekania przez sąd administracyjny i powszechny ale stwierdził, że skoro wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych to właściwym w sprawie stał się sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutu, że brakuje przepisu prawa, który tego typu sprawy /odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego/ wyjmowałby spod jurysdykcji sądów powszechnych i powierzał sądom administracyjnym, Trybunał wskazał art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który, podobnie jak poprzednio art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA, właśnie sądowi administracyjnemu powierza orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad samorządem terytorialnym. Tenże przepis zawiera konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego".

Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze okoliczności dotyczące toczącego się przez sądem pracy postępowania z powództwa A. M. o przywrócenie go na stanowisko dyrektora szkoły, zwłaszcza w sytuacji, gdy niesporne jest, że w chwili wydania zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej spór ten nie został jeszcze zakończony (jak wynika z notatki urzędowej z 14 marca 2018 r. do chwili obecnej postępowanie przez sądem pracy nie zakończyło się).

W myśl art. 91 ust 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90,ONSA 1990, Nr 4, poz.1). Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, ONSA z.3/2001, poz. 117. Wbrew zarzutowi skargi, Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku się wywiązał. Wskazał bowiem, że zakwestionowane przez niego zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 92 ust. 1 u.s.g.

Zawarte w art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" oznacza, że uchwała/zarządzenie, których nieważność stwierdzono, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołują skutków prawnych. Celem tego przepisu jest zapobieganie możliwości wywołania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego zachodzi podejrzenie o jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru. Nadto ma on zapobiegać ignorowaniu przez organy samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych, co prowadziłoby do tego, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencje do stwierdzania nieważności uchwały/zarządzenia, pozostawałyby martwe. Nie wywierałyby bowiem skutecznego wpływu na los spraw, do których odnosiły się kwestionowane w trybie nadzoru uchwały/zarządzenia – wyroki: WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., II SA/Wa 2197/16 i z 17 sierpnia 2017, II SA/Wa 249/17). Doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...] lipca 2017 r., z mocy art. 92 ust. 1 u.s.g. wstrzymało wykonalność zarządzenia Wójta Gminy M. nr [...] z [...] czerwca 2017. w sprawie odwołania bez wypowiedzenia Dyrektora Zespołu Szkół im J. w M. z zajmowanego stanowiska. Zatem w dacie podejmowania przez Wójta Gminy M. zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej nie istniały podstawy do jego wydania, bo na skutek wstrzymania wykonania zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, nie było wakatu na tym stanowisku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 92 ust. l u.s.g. przez dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, że uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy M. Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o odwołaniu bez wypowiedzenia Dyrektora Zespołu Szkół im. J. w M. (obecnie Szkoła Podstawowa im. J. w M.) powoduje, iż nie istniały podstawy faktyczne do ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, następnie powołania komisji konkursowej, gdyż wobec wstrzymania wykonania zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, nie istniał formalnie wakat na stanowisku dyrektorskim;

2. art. 63 ust. 10 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2017, poz. 59 ze zm.) przez dokonanie błędnej jego wykładni i w konsekwencji uznanie, że nie istniały podstawy faktyczne do ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, następnie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły i wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej, gdyż wobec wstrzymania wykonania zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, nie istniał formalnie wakat na tym stanowisku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego jasno wskazano, iż "skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie polega na nieważności odwołania powoda i powołania nowego dyrektora. W prawie pracy nie występuje sankcja nieważności w odniesieniu do czynności rozwiązujących stosunek pracy i – odpowiednio – trzeba przyjąć, że dotyczy to czynności modyfikujących warunki pracy i płacy. Konstrukcja czynności nieistniejących w prawie pracy nie dotyczy czynności wadliwych i niezgodnych z prawem. Przyjęcie nieważności odwołania powoda, a w konsekwencji nieważności powierzenia stanowiska dyrektora innej osobie, prowadziłoby do efektów niemożliwych do zaakceptowania. Trzeba by uznać, że szkoła miała dwóch dyrektorów lub że wszystkie czynności podjęte przez nowego dyrektora (cywilnoprawne, prawnopracownicze i inne jak np. polegające na podpisywaniu świadectw szkolnych) są nieważne" (wyrok SN z 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 212). Powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły oraz odwołanie go z tej funkcji następuje w drodze czynności prawa pracy, których ocena pozostaje w kompetencji jurysdykcyjnej sądów pracy. Nawiązanie i rozwiązanie dyrektorskiego stosunku zatrudnienia jest czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnego o nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołują skutków nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły (por. także wyrok WSA w Kielcach z 1 marca 2017 r., II SA/Ke 1025/16).

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Kielcach, że w dniu podejmowania przez Wójta Gminy M. Zarządzenia Nr [...] nie istniały podstawy faktyczne do ogłaszania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Wkracza ono w kompetencje sądu pracy, gdyż stwierdza, że odwołany dyrektor jest nadal dyrektorem, co faktycznie nie ma miejsca, bowiem o przywróceniu go do pracy bądź też nie, zadecyduje dopiero Sąd Rejonowy w Kielcach w procesie o sygn. akt IV P 181/17. Do czasu rozstrzygnięcia sporu przed sądem pracy pomiędzy organem prowadzącym szkołę o dyrektorem szkoły, szkołę mógł reprezentować zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 36a u.s.o. wicedyrektor szkoły. Ten jednak po powierzeniu mu przez Wójta Gminy M. stanowiska p.o. dyrektora odmówił podejmowania jakichkolwiek czynności i udał się na zwolnienie lekarskie. Szkoła została więc bez osób kierujących tą placówka. Dlatego też konieczne stało się ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ówcześnie obowiązującej u.s.o., "do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy".

Zgodnie z wyrokiem z 11 lipca 2017 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 497/17, "okres, na jaki powierza się określonej osobie obowiązki dyrektora szkoły lub placówki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z upływem tego okresu mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa. Należy wykluczyć możliwość powierzenia tej samej lub innej osobie obowiązków na dalszy czas, przekraczający 10 miesięcy, gdyż ustawa o systemie oświaty stwarza dostatecznie dużo możliwości rozwiązania sytuacji patowych, a przedłużanie stanu rzeczy, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, w większości przypadków wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych". Biorąc pod uwagę fakt, że do dnia dzisiejszego sprawa z powództwa odwołanego dyrektora o przywrócenie do pracy, nie została zakończona w I instancji, a termin następnej rozprawy został wyznaczony dopiero na 6 czerwiec 2018 r., istniało duże ryzyko, iż szkoła w czerwcu 2018 r. pozostanie bez osób upoważnionych do kierowania nią.

Po dacie Zarządzenia Nr [...] odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska wystąpił szereg okoliczności, które stawiają pod znakiem zapytania powrót A. M. na zajmowane stanowisko a nawet możliwość wykonywania zawodu nauczyciela. Odwołanemu Dyrektorowi Szkoły Podstawowej im. J. zostały postawione zarzuty z art. 271 § 1 kk tj. fałszerstwa intelektualnego polegających na wystawieniu dokumentu, w którym potwierdził nieprawdę co do okoliczności mającej oznaczenie prawne. A. M. antydatował dokumenty, które miały posłużyć jego żonie do uzyskania awansu zawodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 92 ust. l u.s.g. przez dokonanie błędnej wykładni jest bezzasadny. Należy zacząć od przypomnienia, że od 1 stycznia 2004 r. Sąd Najwyższy przestał sprawować nadzór judykacyjny nad sądami administracyjnymi. Oznacza to, że wykładnia zawarta w wyrokach tego Sądu wiąże sądy administracyjne, tak samo jak wykładnia doktrynalna, czyli mocą swoich argumentów. Z tego względu wykładnia przyjęta przez SN w wyroku z 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 212 nie jest przekonująca dla składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, ponieważ nie uwzględnia całościowo charakteru tej sprawy, a mianowicie, że ma ona przede wszystkim charakter administracyjnoprawny. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły źródłem zmian w tych stosunkach pracowniczych nie jest wolna wola pracodawcy, ale akty (uchwały lub zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi "legalnościowemu" wojewody (art. 85 u.s.g.), a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Zatem takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o. nie może niweczyć ani konwalidować aktów z zakresu administracji publicznej podjętych z naruszeniem prawa. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma bowiem charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej sprawowanej przez organy samorządu terytorialnego.

W tym stanie faktycznym i prawnym jest rzeczą oczywistą, że skoro Wojewoda Ś. stwierdził nieważność zarządzenia odwołującego dyrektora szkoły, to w takiej sytuacji, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Gminie ([...] lipca 2017 r.) znalazł zastosowanie art. 92 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem: "Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego". Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 968/13). Takie znaczenie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie art. 152 p.p.s.a., (w odniesieniu do jego treści obowiązującej do 14 sierpnia 2015 r.), w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów zakwestionowanych przez sąd (wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; zob. też wyroki NSA z 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08). To zaś oznacza na gruncie rozpoznawanej sprawy, że Wójt Gminy M. nie miał prawa wydać Zarządzenia Nr [...] z [...] października 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. J. w M. oraz wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej, ponieważ wykonanie zarządzenia Wójta Gminy M. Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. J. w M. zostało wstrzymane z mocy prawa na mocy art. 92 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że Wójt Gminy M. nie ma prawa do podejmowania żadnych czynności lub aktów zmierzających do obsadzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. J. w M. do czasu usunięcia z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z [...] lipca 2017 r., znak [...], stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy M. Nr [...] z [...] czerwca 2017 r.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 63 ust. 10 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Przepis ten stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Oznacza to, że przytoczony przepis nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.