Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1229/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 64 ust 3 , art 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art  140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 6 ust 1 i       2 art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.B. na uchwałę nr XXXI/264/2014 Rady Gminy Jordanów z dnia 29 kwietnia 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla sołectwa Wysoka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 1085 obręb Wysoka, w zakresie w jakim objęta jest przeznaczeniem o symbolu 4.ZP; II. zasądza od Gminy Jordanów na rzecz skarżącej B.B. kwotę 480 zł ( słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 728/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi B.B. i M.W na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie, z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr XXXI/264/2014, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 20 października 2014 r. B.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z 29 kwietnia 2014 r., nr XXXI/264/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1628/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 37 ust. 3 jjjj) 88.KDX oraz w części graficznej w zakresie oznaczenia 88.KDX; w punkcie II wskazał, że w pozostałym zakresie skargę oddala; w punkcie III zawarł rozstrzygnięcie o kosztach.

Od powyższego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II została wniesiona skarga kasacyjna.

Wyrokiem z dnia z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zarzutem o kluczowym znaczeniu w sprawie okazał się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji – z naruszeniem art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) oraz w związku z art. 45 Konstytucji RP – że zgodność zaskarżonego planu miejscowego z obowiązującym na terenie Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego planu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że dla Sądu pierwszej instancji zachowanie zgodności ("zbieżności") kwestionowanego przeznaczenia części działki nr 1085 w Planie (jako terenu zieleni urządzonej – 4.ZP) z postanowieniami Studium (w którym teren ten określony został jako "zieleń parkowa" – ZP) było okolicznością, która przesądziła o uznaniu ww. ustalenia planistycznego za niewadliwe. Sąd przy tym powołał się na zasadę związania treści planu miejscowego ustaleniami studium, wyprowadzaną w szczególności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zgodność ustaleń planistycznych z postanowieniami studium stanowi warunek konieczny, ale bynajmniej nie wystarczający do uznania odnośnych ustaleń planu miejscowego za niewadliwe.

NSA wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ustanawia przepisów gminnych, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie – jako akt planistyczny – politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy w ich zamierzeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Owa "nienormatywność" studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, czyli podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, gdyż adresatami "zapisów" zawartych w studium są organy planistyczne. W konsekwencji w większości przypadków niemożliwe jest wykazanie przez zainteresowany podmiot naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami studium, które to naruszenie – w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) – stanowi konieczną przesłankę skutecznego zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest m.in. studium.

Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego.

Przy tak ujętym obecnie systemie kontroli sądowej aktów planowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., opartym przede wszystkim na bezpośredniej kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tą drogą zasadniczo jedynie pośredniej kontroli studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęcie założenia – jak w istocie uczynił to Sąd pierwszej instancji – że sama zbieżność zaskarżonych postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium świadczy już o prawidłowości i legalności tych pierwszych, czyniłoby kontrolę sądową planów miejscowych nieefektywną, a wręcz iluzoryczną.

Przyjęcie takiego błędnego założenia przez Sąd pierwszej instancji skutkowało niezasadnym odstąpieniem od analizy, czy zaskarżone postanowienia planu nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy lub tego władztwa nie nadużywają, ingerując w sposób nieproporcjonalny lub nieuzasadniony w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie zbadał, jakie to względy – poza samą tylko "zbieżnością" z postanowieniami Studium – przemawiały za przeznaczeniem części przedmiotowej działki skarżącej pod zieleń urządzoną (4.ZP) oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów lub zakazów. W szczególności owo badanie powinno zmierzać do ustalenia, czy stał za tym wzgląd na interes publiczny, a jeśli tak, to w czym ów interes się wyrażał. Dotychczasowe wyjaśnienia organu nie naprowadzają w tym zakresie żadnych argumentów.

NSA wskazał, że przeprowadzenie takiego badania nie jest możliwe bez wcześniejszej analizy zaskarżonego planu pod kątem ustalenia zakresu oraz treści ustanowionych w nim dla terenu 4.ZP ograniczeń, nakazów lub zakazów, w tym wynikających z przytaczanych przez skarżącą przepisów § 10 pkt 1 i 2 oraz § 30 ust. 3 i 4 planu – czego Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaniechał, ograniczając się tylko do analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zakresie symbolu ZP, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Nietrafny okazał się natomiast zarzut nieuwzględnienia "ograniczeń" wynikających z § 21 i § 49 Studium, gdyż postanowienia studium, nie mając mocy powszechnie obowiązującej (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), inaczej niż ustalenia planu miejscowego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował także, czy ustalając w planie przeznaczenie części przedmiotowej działki jako terenu zieleni urządzonej Rada Gminy w dostatecznym stopniu uwzględniła istniejące legalnie na tym terenie zagospodarowanie. Tym samym doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Wynikający z przywołanych przepisów ustawy planistycznej wymóg uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz respektowania prawa dysponenta nieruchomości do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bynajmniej nie wynika zakaz zmiany w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonego terenu. Nakłada on jednak na organy planistyczne obowiązek każdorazowego rozważenia i uzasadnienia potrzeby dokonania takiej zmiany, jej treści oraz zakresu. Przy tym samo powołanie się na ustalenia wynikające ze studium nie może być uznane, z wyżej przedstawionych względów, za wystarczające.

NSA stwierdził, że z uwagi na stwierdzone braki w postępowaniu wyjaśniającym Sądu pierwszej instancji, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż dopuszczalne jest stosowanie w planie miejscowym innych oznaczeń niż przewidziane przepisami rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., i w konsekwencji niestwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozostałych obszarów oznaczonych symbolem KDX – Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za chybiony już z tego względu, że skarżąca nie wykazała, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób, kwestionowane ustalenia planu naruszają jej interes prawny. W szczególności nie wykazała, iżby którykolwiek z ciągów pieszo-jezdnych KDX – poza ciągiem oznaczonym symbolem 88.KDX, którego dotyczyło rozstrzygnięcie z pkt I zaskarżonego wyroku – przebiegał przez jej nieruchomość. Tymczasem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazanie naruszenia interesu konkretnymi postanowieniami skarżonej uchwały warunkuje uruchomienie kontroli sądowej w odniesieniu do tych postanowień.

W piśmie z 30 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona skarga na tę samą uchwałę przez M.W. , który zaskarżył ją w zakresie dotyczącym zaplanowania ciągów pieszo jezdnych o numerach 41 .KDX (od drogi 7.KDD do ciągu 42.KDX) oraz 43.KDX.

Skarżący zarzucił:

1) błędne wyważenie interesu publicznego i prywatnego poprzez zaplanowanie ciągów pieszo jezdnych zapewniających dojazd do działek tylko jednego właściciela, posiadającego już dostęp do trzech różnych dróg publicznych z wielu stron, kosztem trójki pozostałych właścicieli działek,

2) realizowanie prywatnych interesów jednej osoby za publiczne pieniądze pod pretekstem interesu publicznego,

3) ograniczenie prawa własności poprzez zabranie mu części działek nr 1440 i 1441/2 (na częściach tych działek znajdują się kilkunastoletnie drzewa bukowe stanowiące żywopłot, kilkunastoletnie świerki i sosny, wjazd na działkę z automatyczną bramą wjazdową, oświetleniem i wideo-domofonem) nie uwzględniając ekonomicznych skutków decyzji.

Wójt Gminy Jordanów w odpowiedzi na skargę M.W. wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargi.

Sąd odnotował, że w sprawie znajduje zastosowanie norma z art. 190 i 153 P.p.s.a. Uznał, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, a przy rozpoznawaniu skargi B.B. należało uwzględnić rozstrzygnięcie NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1757/15, a w konsekwencji prawomocne rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku WSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1628/14 r.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W takiej sytuacji decydujące jest zbadanie czy wynikające z ustaleń prawa miejscowego pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością wiąże się z ingerencją w istotę prawa własności. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Sąd podkreślił, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13), a nadto skarga musi dotyczyć indywidualnego interesu skarżącego. Oznacza to zatem, że ewentualne stwierdzenie nieważności planu może w zasadzie nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, która dotyczy tych nieruchomości, co do który prawa posiadają strony skarżące.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy w zakresie w jakim dotyczy terenu działki ewid. nr 1085 Sąd wskazał, że zgodnie z kwestionowanym przez jej właścicielkę obowiązującym m.p.z.p. z dnia 29 kwietnia 2014 r., ustalenia polegające na przeznaczeniu przedmiotowej działki w części oznaczonej symbolem 4. ZP. – pod tereny zieleni urządzonej są konsekwencją sposobu zagospodarowania tej nieruchomości ustalonego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia 26 października 2006 r., którego ustalenia stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan nie może naruszać ustaleń studium, przy czym trzeba mieć na uwadze, że z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowym aktem od studium. Ustawowy wymóg "zgodności" studium i planu musi być uwzględniony przy stanowieniu planu miejscowego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. W ustaleniach obowiązującego dla tego obszaru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Jordanów również przewidziano teren zieleni parkowej (ZP), podkreślając, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu działki ewid. nr 1085 w części oznaczonej symbolem 4. ZP. pod zieleń urządzoną jako przeznaczenie podstawowe (§ 30 ust. 2 części tekstowej planu) bez zabudowy, z dopuszczeniem realizacji obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, w tym placów zabaw (§ 30 ust. 3), a w części oznaczonej jako 8.MN.U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową jako przeznaczenie podstawowe i pod lokale usługowe zlokalizowane w budynkach jako przeznaczenie uzupełniające ( § 21 ust. 1 -3) nie naruszają postanowień obowiązującego studium, w którym działka skarżącej także w części była wyłączona spod zabudowy. Również w świetle ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Jordanów z 17 lutego 2004 r., działka nr 1085 tylko w części znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (symbol TM2), a częściowo była przeznaczona pod tereny parków (ZP). Zdaniem Sądu, istotne w sprawie jest zawarte w § 7 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego ustalenie, zgodnie z którym, na całym obszarze planu dopuszcza się realizację obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i miejsc parkingowych, dojść pieszych, ścieżek rowerowych oraz zieleni urządzonej, za wyjątkiem sytuacji określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Oznacza to, że B.B. nie tylko w świetle obowiązującego planu miejscowego może w części dysponować działką nr 1085 na cele budowlane, ale także pod rządami poprzednio obowiązującego planu miejscowego obowiązywały ją ograniczenia w zabudowie tej działki. Co więcej, ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego uprawniają ją dodatkowo do zagospodarowania części przedmiotowej działki nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ale również usługową. Nadto, w części oznaczonej symbolem 4.ZP. dopuszczona jest realizacja obiektów sportowo-rekreacyjnych. Sąd uznał, że ustalenia planu nakładają na skarżącą ograniczenia, które jednak nie naruszają istoty jej uprawnień właścicielskich. Odnosząc się do pozostałych zarzutów w tym zarzutu wskazującego, że "linia rozgraniczająca jednostki strukturalne o symbolach 4.ZP. i 8.MN.U "przebiega przez środek budynku jednorodzinnego należącego do skarżącej" Sąd wskazał na treść przepisu § 7 ust. 4 części ogólnej planu miejscowego, zgodnie z którym, "zachowuje się istniejącą zabudowę w poszczególnych terenach, z prawem do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. W ocenie Sądu, zaskarżony plan miejscowy nie ogranicza sposobu korzystania z legalnie zrealizowanego przez skarżącą budynku jednorodzinnego.

Odnosząc się do skargi M.W. , Sąd stwierdził, że analiza zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń obejmujących dz. nr 1440 i 1441/1, w związku z przeznaczeniem ich w części pod zaplanowane ciągi pieszo – jezdne o numerach 41. KDX i 43.KDX pozwala przyjąć, iż ustalenia przedmiotowego planu są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium z dnia 26 października 2006 r. Sąd zaaprobował tezę organu, że przedmiotowe ciągi - pieszo jezdne zostały ustalone celem skomunikowania obszarów, które w obowiązującym planie miejscowym zostały oznaczone symbolami 6.MN.U o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinne i usługowa z przeznaczeniem uzupełniającym: lokale usługowe zlokalizowane w budynkach mieszkaniowych, obiekty produkcyjne (§ 21 części tekstowej) oraz o przeznaczeniu oznaczonym symbolem 25. MN – z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa, z lokalami usługowym w budynkach mieszkaniowych. lokale (§ 19 części tekstowej planu). Sąd ustalił, że przeznaczenie to nie narusza ustaleń Studium dla ww. obszaru gdyż były one przewidziane pod strefę osadniczą (symbol C5) oraz do zabudowy (symbol M w części graficznej studium). W związku z tym, zarówno w Studium jak i kwestionowanym obszarze zachodziła konieczność skomunikowania wszystkich działek przeznaczonych najogólniej to ujmując pod budownictwo (głównie mieszkaniowe jednorodzinne ale nie tylko). W planie skomunikowanie terenu o symbolach 6.MN.U i 25.MN z drogami publicznymi poprzez wydzielone ciągi pieszo-jezdne nr 41 KDX i 43 KDX stanowi wymagany element układu komunikacyjnego.

W stosunku do ww. ciągów pieszo-jezdnych w obowiązującym planie miejscowym przyjęto w jego części tekstowej następujące ustalenia: w § 5 ust. 2 pkt 3 – linie zabudowy wynoszące 4 m, w § 14 pkt - wskazano, że ciągi stanowią uzupełniający układ komunikacyjny umożliwiający dostęp do poszczególnych działek; w § 37 - dla terenów o symbolu od 1. KDX do 88. KDX ustalono jako przeznaczenie podstawowe – tereny ciągów pieszo jednych, wprowadzając w punkcie 3 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, dopuszczając realizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z funkcjonowaniem ciągów pod warunkiem, że nie będą kolidowały z przeznaczeniem podstawowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności poprzez jego ograniczenie Sąd stwierdził, że wskazane na rysunku planu ciąg pieszo-jezdny o symbolu 43 KDX jako element układu komunikacyjnego zapewnia dostęp poszczególnych terenów budowlanych oznaczonych symbolem: 6. MN.U, a ciąg pieszo jezdny o symbolu 41 KDX - terenów oznaczonych symbolem 25.MN do dróg publicznych. Nie ma, zdaniem Sądu znaczenia, że właścicielem większości działek w obszarze 6.MN.U jest ten sam podmiot, a zatem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej 5.KDD. Wymagany jest bowiem dostęp poszczególnych działek budowlanych do dróg publicznych, niezależnie od ich statusu własnościowego.

Sąd uznał, że nie może być uwzględniony zarzut nadmiernego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu do działek ewid. nr 1440 i 1441/2 , gdyż przebieg ciągu nr 41 KDX został poprowadzony skrajem wschodniej granicy działki nr 1440, a ciąg nr 43 KDX obejmuje niewielki wschodni skrawek działek 1440 i 1441/2. Nadto, znaczna część terenu przeznaczonego pod ciągi przewidziana została również pod istniejącą linię elektroenergetyczną. Sąd podkreślił, że ciąg pieszo jezdny nr 41 KDX został tak zaplanowany aby w minimalnym stopniu naruszyć istniejące zagospodarowanie działki nr 1440, w tym jej ogrodzenie od strony drogi publicznej 7. KDD.

Sąd podkreślił, że ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 1440 i 1441/2 w związku z tym, że działki te w bardzo małym zakresie znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem 41KDX i 43 KDX, jakkolwiek ustalenia planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Co do pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu co do przeznaczenia terenu o symbolu 6. MN.U nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną Sąd uznał, że nie mogły być uwzględnione, gdy ustalenia planu nie naruszają postanowień studium i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

Konkludując, Sąd przyjął, że ustalenia planu w zakresie kwestionowanym przez oboje skarżących nie mają charakteru dowolnego. Są zgodne z wymaganiami Studium oraz pozostałą dokumentacją. Nadto, znajduje również zastosowanie przepis art. 36 ust. 1 u.p.z.p., uprawniający - w zależności od sytuacji w nim wskazanych – do wystąpienia do Gminy z roszczeniem o odszkodowanie lub wykup nieruchomości.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M.W. i B.B. .

M.W. zaskarżył wyrok w zakresie oddalenia jego skargi. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łącznie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez Gminę Jordanów - w zaskarżonej uchwale władztwa planistycznego Gminy oraz dokonania przez Gminę rozstrzygnięcia o zasadach zagospodarowania terenów w sposób dowolny i nieuzasadniony, a przede wszystkim z naruszeniem zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego w sposób sprzeczny z tym przepisem Konstytucji, z powodu braku wyważenia interesu publicznego w odniesieniu do interesu prywatnego.

b) art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastsowanie i pominięcie w zaskarżonym wyroku faktu doprowadzenia przez zaskarżoną uchwałę Rady Gminy w Jordanowie do ograniczenia prawa własności skarżącego kosztem ochrony interesu prywatnego innej jednostki i doprowadzenia .do zagospodarowania terenu jednej jednostki (właściciela działek nr 1441/1, 1442, 1444, 1445, 1452/2) w ramach miejscowego planu z naruszeniem interesu osób trzecich oraz nieprzyznania skarżącemu ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób;

2. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części oddalającej skargę skarżącego oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części oddalającej skargę skarżącego i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr XXXI/264/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka w części zaskarżonej, tj. dotyczącej zamieszczenia ciągów pieszo-jezdnych nr 43.KDX oraz 41.KDX, oraz dotyczącej przeznaczenia usługowo-produkcyjnego działek nr 1441/1, 1442, 1444, 1445 i 1452/2, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

B.B. wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 190 i 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15 i wskazań co do dalszego postępowania w szczególności w zakresie konieczności ustalenia interesu publicznego przemawiającego za przeznaczeniem działki skarżącej pod zieleń urządzoną (4. ZP) oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów i zakazów oraz w zakresie konieczności przeanalizowania, czy Rada Gminy w dostatecznym stopniu uwzględniła legalnie istniejącego na tym terenie zagospodarowanie;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym, polegające na:

- nieuwzględnieniu przy ustalaniu braku naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącej wskutek przeznaczenia w pianie działki nr 1085 pod zieleń urządzoną zapisów § 10 pkt 1) i 2) oraz § 30 ust. 3 i 4 części tekstowej planu, zgodnie z którym (§ 10 pkt 1) tereny oznaczone symbolem 4.ZP stanowią obszary przestrzeni publicznych, na których obowiązuje szereg nakazów wskazanych w § 10 pkt 2) planu oraz obowiązują szczególne warunki ich zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wskazane w § 30 ust. 3 i 4 planu;

- nieuwzględnieniu, iż obszar 4.ZP ma być obszarem powszechnie dostępnym, podczas gdy zgodnie z § 10 pkt 1) planu tereny oznaczone symbolem 4.ZP stanowią obszary przestrzeni publicznych wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów przyjętego uchwałą Nr XXXIX/260/2006 Rady Gminy Jordanów z dnia 26 października 2006 r., co skutkowało przyjęciem, iż nie doszło do naruszenia prawa własności Skarżącej;

- przyjęciu, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki o nr 1085 jako terenu ZP - zieleni urządzonej w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sposób wykorzystania nieruchomości przez skarżącą, podczas gdy treść zapisów planu i poprzedzającego go studium wskazuje na ogólnodostępny charakter terenu, a ponadto na szereg ograniczeń, zakazów i nakazów, które przekreślają możliwość prowadzenia na działce skarżącej dotychczasowej działalności;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej terenu 4.ZP, pomimo iż w tym zakresie nie uwzględnia on aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości obejmującej działkę nr 1085, o czym świadczy choćby fakt, że linia rozgraniczająca przebiega przez środek budynku jednorodzinnego i należącego do skarżącej;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6) i 7) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym terenu 4.ZP w sytuacji, gdy z uwagi aktualny sposób zagospodarowania działki nr 1085 i brak racjonalnego uzasadnienia utworzenia na tym terenie obszaru zieleni urządzonej doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej, a tym samym przekroczenia przez organ gminy granic władztwa planistycznego, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie;

e) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zgodność planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest wystarczającą przesłanką jego ważności, podczas gdy w sytuacji, gdy doszło do nieuzasadnionej interesem publicznym ingerencji w prawo własności, Sąd winien był stwierdzić nieważność planu w zaskarżonym zakresie;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6) i 7) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym z poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu, iż organ planistyczny nie naruszył prawa własności przysługującego skarżącej B.B. , podczas gdy ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na znacznej części działki nr 1085 teren oznaczony symbolem 4.ZP, tj. teren zieleni urządzonej, organ Gminy przekroczył zakres władztwa planistycznego, albowiem w sposób nieuzasadniony i niecelowy, bez racjonalnego i dostatecznego uzasadnienia względami interesu publicznego, ograniczył przysługujące skarżącej prawo własności,

- pozbawieniu skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

b) art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione pozbawienie właściciela nieruchomości prawa dochodzenia odszkodowania wskutek przeznaczenia prywatnej własności na cele, które nie są objęte katalogiem celów publicznych;

c) art. 9 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. art. 20 w zw. z art. 27 w 2 art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającej na przyjęciu, iż zgodność planu zagospodarowania ze studium zagospodarowania przestrzennego przesądza o jego ważności, podczas gdy jest to przesłanka konieczna ale nie wystarczająca do uznania ustaleń planu za niewadliwe.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Gminy Jordanów wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 roku, sygnatura akt II OSK 3039/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 728/17 w zakresie oddalającym skargę B.B. i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz oddalił skargę kasacyjną M.W .

W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna B.B. ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie w pełni zrealizował obowiązki wynikające z wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15. Wbrew ocenie NSA, w dalszym ciągu Sąd pierwszej instancji ocenił relację postanowień zaskarżonego planu, w odniesieniu do postanowień studium, jako związanie planu postanowieniami studium. Takie związanie niewątpliwie, w świetle art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma miejsce, jednak na takie związanie organ gminy uchwalający plan miejscowy nie może jednak powoływać się, gdy na skutek tego związania dochodzi do naruszenia interesu prawnego jednostki, które to naruszenie wiąże się z niedopuszczalnym przekroczeniem przez gminę granic kompetencji planistycznej. Zarówno w odniesieniu do studium, jak i w przypadku planu miejscowego gmina ma obowiązek uwzględniania m.in. dotychczasowego zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Niezależnie od nieprecyzyjnego zastosowania się do wykładni NSA, co do relacji między studium i planem miejscowym, Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy wszystkich przepisów zaskarżonego planu wskazanych przez NSA. Analiza ta, przeprowadzona w pełnym zakresie może odpowiedzieć na pytanie, czy postanowienia planu w zakresie, w jakim dotyczy on działki nr 1085, nie świadczą o przekroczeniu przez Gminę kompetencji planistycznej, a w konsekwencji, czy doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji, bez podania przyczyn, nie poddał analizie wskazanych przez NSA przepisów § 10 pkt 1 i 2 zaskarżonego planu.

Odnosząc się do przepisów § 30 ust. 3 i 4 planu, Sąd skonstatował, że już w poprzednim planie część działki nr 1085 była przeznaczona pod zabudowę, a część pod zieleń parkową. Sąd nie wskazał jednak jaki był, w obu tych aktach planistycznych, zakres terenu przeznaczonego pod zabudowę, a jaka część była i jest przeznaczona pod zieleń (odpowiednio: parkową, urządzoną). Należy zaś pamiętać, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w którym był obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (zgodnej z planem), ustalono warunki zabudowy dla wybudowanego następnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, budynku. Objęcie części działki przeznaczeniem pod zieleń, w miejscu poprzednio przeznaczonym pod zabudowę, nie świadczy, wbrew wywodowi Sądu pierwszej instancji, o kontynuacji przeznaczenia terenu na działce 1085.

Rozważenia wymagają konsekwencje takiego unormowania. Sąd przytoczył przepis § 7 ust. 4 planu, z którego wynika prawo do zachowania istniejącej zabudowy. Nie poddał jednak analizie sformułowanego w tym przepisie warunku, według którego, prawo zachowania istniejącej zabudowy, łącznie z prawem m.in. do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy, następuje pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Pamiętać zaś trzeba, że w myśl § 30 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 planu, dla terenu 4.ZP ustala się przeznaczenie podstawowe w postaci zieleni urządzonej, bez zabudowy. Również przywołany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 7 ust. 3 dopuszczający na całym obszarze planu szeregu obiektów i urządzeń powinien zostać odczytany, jak zresztą wynika z § 7 ust. 3 in fine, łącznie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów. W tym przypadku takiego łącznego rozważenia wymaga przepis § 30 ust. 3 pkt 1 i 2 planu, ustanawiający szczególne warunki zagospodarowania terenów (w tym 4.ZP) oraz ograniczenia w ich użytkowaniu.

Wracając do nierozważonych, wbrew stanowisku NSA, przepisów § 10 pkt 1 i 2 planu, NSA stwierdził, że powołane wyżej inne przepisy tego planu nie wyłączają zastosowania wobec części działki objętej przeznaczeniem pod zieleń urządzoną 4.ZP, nakazów zawartych w przepisach § 10 pkt 2 lit. a-d. Jest oczywiste, że chociażby nakaz sukcesywnego przekształcania i eliminowania obiektów, których bryły, dachy i detale dysharmonizują ład przestrzenny, ze szczególnym uwzględnieniem poprawy stanu technicznego i wystroju architektonicznego budynków (§ 10 pkt 2 lit. a), odnosi się do istniejącej zabudowy. Konieczne jest więc rozważenie sytuacji prawnej skarżącej, spowodowanej uchwaleniem zmian obejmujących działkę nr 1085, również w kontekście nakazów ustanowionych w § 10 pkt 2 lit. a-d.

Konkludując NSA uznał, że trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 190 P.p.s.a. W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie przedstawienia stanu sprawy. W procesie kontroli aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalenia w zakresie treści badanych norm planistycznych (zarówno zawartych w części graficznej jak i w części pisemnej planu), mają nie tyle charakter ustalenia okoliczności faktycznych (jak to przedstawiono w kasacji), ile ustalenia rzeczywistej treści tych norm. W niniejszej sprawie w sposób niewystarczający Sąd pierwszej instancji przedstawił zasięg obszaru objętego szczegółowymi zapisami poprzedniego i obecnie obowiązującego planu, w odniesieniu do działki nr 1085. Proces takiego ustalania odbywa się, w odniesieniu do uchwały o zmianie planu miejscowego, w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Próbę zakwestionowania tych ustaleń można zatem oprzeć z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie przedstawienia stanu sprawy.

Wpływ tych norm na sytuację prawną skarżącej jest możliwy do ustalenia dopiero w razie prawidłowego odczytania zapisów planu i zakresu dokonanej zmiany. Uchybienie procesowe polegające na nieprecyzyjnym przedstawieniu obszaru objętego zmianą planu (w tym przypadku brak wyraźnego ustalenie, czy doszło do zwiększenia obszaru działki nr 1085 przeznaczonego pod zieleń urządzoną), mogło więc mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie skargi kasacyjnej M.W. NSA stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, wskazując obszernie motywy swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po kolejnym uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzednich rozstrzygnięć, którymi Sąd I instancji oddalił skargę B.B., w części dotyczącej przeznaczenia jej działki o nr 1085 obręb Wysoka pod zieleń urządzoną. W aktualnym stanie sprawy, po oddaleniu skargi kasacyjnej M.W. , do rozstrzygnięcia pozostaje zatem wyłącznie skarga B.B. w wyżej wskazanym zakresie. Następnie należy wskazać, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z poglądów prawnych przedstawionych przez NSA, istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego dokonując przeznaczenia w planie miejscowym części działki B.B. o nr 1085 obręb Wysoka pod zieleń urządzoną. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, do takiego nadużycia władztwa planistycznego w przedmiotowym wypadku doszło, ponieważ przeznaczenie części działki B.B. o nr 1085 obręb Wysoka pod zieleń urządzoną, nadmiernie i bezzasadnie ogranicza uprawnienia skarżącej, związane z prawem własności tej nieruchomości. Doszło zatem do istotnego naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza treści zaskarżonej uchwały, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. W zaskarżonej uchwale niewątpliwie naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, iż znacznie ograniczyła zagospodarowanie części działki skarżącej, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - jakichkolwiek zasadnych przesłanek. Dokonała tego zatem w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że w tym wypadku doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego.

Przechodząc do okoliczności sprawy przypomnieć należy, że działka skarżącej o nr 1085 obręb Wysoka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Działka ta w znacznym zakresie, obejmującym także budynek mieszkalny skarżącej, przeznaczona została w zaskarżonym planie pod zieleń urządzoną, oznaczoną w planie symbolem 4. ZP. Zgodnie z § 30 ust. 3 planu, w terenie tym obowiązuje praktycznie całkowity zakaz zabudowy, dopuszcza się budowę jedynie obiektów i urządzeń sportowo –rekreacyjnych, w tym placów zabaw, a powierzchnia biologicznie czynna ma wynosić minimum 80%. Co bardzo istotne, a na co w szczególności zwrócił uwagę NSA, § 10 pkt 2 lit. a-d. planu, nakazuje sukcesywne przekształcanie i eliminowania obiektów, których bryły, dachy i detale dysharmonizują ład przestrzenny, ze szczególnym uwzględnieniem poprawy stanu technicznego i wystroju architektonicznego budynków (§ 10 pkt 2 lit. a). Postanowienia planu w tym zakresie, odnoszą się niewątpliwie do zabudowy istniejącej, czyli w przedmiotowym wypadku do budynku skarżącej. Co na tej płaszczyźnie rozważań również bardzo istotne i na co także zwrócił uwagę NSA, organ planistyczny nie uwzględnił aktualnego zagospodarowania działki skarżącej, a jak wynika z części graficznej planu, sam teren 4. ZP znajduje się pośrodku terenów oznaczonych na planie graficznym symbolem 8 MN,U czyli terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oraz od strony północnej symbolem 3 UP czyli terenów zabudowy usług publicznych i jak wynika z rysunku planu teren zieleni urządzonej, który ma być obszarem przestrzeni publicznej, pozbawiony jest jakiegokolwiek połączenia z drogą publiczną. Wszystkie przywołane okoliczności wskazują jednoznacznie na nieuzasadnioną ingerencję organu planistycznego w prawo własności skarżącej dotyczące działki o nr 1085 obręb Wysoka oraz na to, że utworzenie ogólnie dostępnej zieleni urządzonej, na terenach, które stanowią własność osoby prywatnej, dokonane zostało bez dogłębnej analizy i rozważenia uzasadnionego i chronionego prawem, w szczególności przepisami Konstytucji RP, prawa własności osoby prywatnej.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając zwrot kosztów zastępstwa prawnego w stawce podstawowej, bez zwrotu wpisu albowiem został on zasądzony na rzecz skarżącej w pierwszym wyroku jaki zapadł w sprawie, który w tym zakresie stał się prawomocny.