Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 79/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a i  par. 3,  art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 6 września 2017 r., Nr XXVIII.196.2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej J. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Komprachcice uchwałą Nr XXVIII.196.2017 z dnia 6 września 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. [obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 559] - zwanej dalej: u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 - dalej: u.p.z.p.) oraz w zawiązku z uchwałą Nr XX/129/13 Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie przestąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

J. B. - reprezentowana przez adwokata O. S., wniosła skargę na powyższą uchwałę Nr XXVIII.196.2017 z dnia 6 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia w zaskarżonej uchwale prawa własności skarżącej oraz jej interesu prawnego z uwagi na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w sposób nieuwzględniający prawa skarżącej do ochrony interesu prywatnego;

2) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób nieuprawniony, naruszający konstytucyjne zasady i poszanowania własności prywatnej oraz proporcjonalności, a także zasady i tryb sporządzania planów miejscowych;

3) art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie granic władztwa planistycznego z uwagi na dopuszczenie na terenie oznaczonym w planie jako teren rolniczy i przewidzianym jako strefa rolna w studium, możliwości sytuowania zabudowy związanej z produkcją rolną w gospodarstwach rolnych z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, a więc w istocie wprowadzenie zupełnie innej, pozarolniczej funkcji techniczno-produkcyjnej;

4) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. przez sprzeczność części tekstowej i graficznej planu miejscowego, gdyż z części tekstowej wynika, że na terenie 18R dopuszcza się produkcję rolną w gospodarstwach rolnych (jednak z wyłączeniem zabudowy zagrodowej), a teren ten został w części graficznej oznaczony kolorem żółtym jako teren R, podczas gdy powinien być to wyodrębniony jako teren o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania i oznaczony kolorem żółto-czerwonym i literami RU;

5) § 7 ust. 1 w związku z § 8 ust. 2 oraz w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego, przez oznakowanie terenu 18R jako terenu użytkowanego rolniczo, podczas gdy dla funkcji przetwórczej właściwe jest oznaczenie jako terenu zabudowy techniczno-produkcyjnej, oznaczonego literą P i kolorem fioletowym (a przy planowanej funkcji usługowej, również kolorem czerwonym i literą U lub przynajmniej odnotowanie tego przeznaczenia jako uzupełniającego), przy czym takie przeznaczenie wymagałoby nie tylko zmiany projektu planu, ale najpierw zmiany Studium wraz z zapewnionym udziałem społeczeństwa, co w sprawie nie miało miejsca;

6) naruszenie art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez brak ponowienia uzgodnień po uwzględnieniu uwagi do projektu planu miejscowego, dotyczącej wprowadzenia na terenie oznaczonym w planie, jako 18R funkcji usługowo-przetwórczej;

7) art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu sprzecznego z tekstem jednolitym Studium objętym uchwałą Nr XXI.143.2016 Rady Gminy Komprachcice z dnia 14 grudnia 2016 r. (dalej jako: Studium), w zakresie, w jakim na terenach przeznaczonych w Studium jako strefa rolna wprowadzono możliwość zabudowy niebędącej zabudową na terenach rolniczych;

8) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000, podczas gdy powinien być on sporządzony w skali 1:1000.

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, dopuszczających na terenie oznaczonym symbolem 18R lokalizację obiektów obsługi produkcji i przetwórstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej oraz ustalających dla tego terenu parametry i wskaźniku kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielką nieruchomości nr a i b o łącznej powierzchni 0,2703 ha, położonej w miejscowości [...], gmina [...] przy ul. [...], składającej się z domu mieszkalnego i podwórza. Dodała, że nieruchomość ta objęta jest obszarem obowiązywania zaskarżonego planu miejscowego wsi [...] w Gminie Komprachcice, a nadto plan ten w sposób nieuprawniony ogranicza jej prawo własności, przewidując na terenie oznaczonym symbolem 18R możliwość sytuowania innej zabudowy niż zabudowa zagrodowa. Wskazała też, że działki należące do skarżącej znajdują się po drugiej stronie drogi publicznej stanowiącej ul. [...] i sąsiadują z terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolem 18R. Część graficzna planu dla tych terenów nie zawiera numerów ewidencyjnych działek, jednak biorąc pod uwagę usytuowanie działek skarżącej i wydruk ze strony internetowej geoportal360.pl należy przyjąć, że znajdują się one na terenie oznaczonym symbolem 21 MN. W dalszej kolejności podniosła, że planowana na terenie oznaczonym symbolem 18R inwestycja będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Dodała, że zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373), stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Przez obszar ten rozumie się: przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Następnie, odnosząc się do sporządzonego na zlecenie inwestora raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, podała, że planowane przedsięwzięcie zostanie zrealizowane w województwie opolskim, w gminie Komprachcice na gruntach w miejscowości [...], na terenie działki ewidencyjnej nr c (obręb [...]), w jej zachodniej części. Inwestycja obejmie: 1) realizację budynku [...] o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, który będzie się składać z części produkcyjnej oraz części socjalno-biurowej wraz ze sklepem; 2) tereny utwardzone o powierzchni ok. [...] m2 w otoczeniu budynku [...], obejmujące drogę wewnętrzną zakładu, plac manewrowy, ciągi piesze stanowiące dojścia do wejść budynku oraz miejsca postojowe ([...] miejsc postojowych); 3) drogę dojazdową (ok. [...] m) do ul. [...] od strony zachodniej (w granicach działki), która zajmie powierzchnię ok. [...] m2; 4) ogrodzenie [...] o wysokości ok. [...] m, otaczające cały teren zakładu. W projektowanym zakładzie prowadzona będzie działalność rolno-spożywcza w zakresie [...], nie planuje się natomiast [...]. Surowiec [...] do produkcji zostanie dostarczany samochodami – [...] z zewnętrznego zakładu prowadzącego [...]. Rzeczywista roczna zdolność produkcyjna zakładu będzie wynosiła ok. 775 Mg/rok. (str. 19-20 raportu). Podkreśliła, że plan miejscowy na terenie oznaczonym symbolem 18R wprowadza możliwość sytuowania budynków, które nie są ani zabudową jednorodzinną, ani zagrodową na terenach, które zgodnie ze Studium miały być otwartymi terenami rolnymi z dopuszczalną jedynie produkcją rolną i nowo lokalizowaną uzupełniającą zabudową jednorodzinną i zagrodową. Zatem przysługuje jej prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające nie tylko z art. 140 K.c, ale również art. 144 K.c., przewidującego zakaz immisji. Zdaniem skarżącej, dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 18R zabudowy innej, niż zabudowa mieszkalna lub zagrodowa, powoduje zagrożenie oddziaływaniem na jej nieruchomość ponad przeciętną miarę (immisjami) w postaci hałasu maszyn, agregatów chłodniczych i pojazdów na terenie zakładu produkcyjnego, wzmożonego ruchu samochodów ciężarowych w dzień i w nocy, spowodowanego ciągłymi transportami zarówno surowców do przetwórni, jak i przetworzonego towaru, a co za tym idzie również immisji spalin. Argumentowała też, że postanowienia planu miejscowego dotyczące terenu oznaczonego symbolem 18R są niejasne, wewnętrznie sprzeczne, co stanowi o naruszeniu przez organ podstawowych zasad sporządzenia planu miejscowego. Podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien regulować te kwestie w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zwróciła uwagę, że na działkach objętych miejscowym planem nie ma istniejącej zabudowy zagrodowej, dlatego zgodnie z zapisem planu miejscowego taka zabudowa również nie może tam powstać. Powyższy zapis, w połączeniu z możliwością sytuowania na terenie oznaczonym symbole 18R innej zabudowy produkcyjnej, stanowi zaprzeczenie rolniczego przeznaczenia tego terenu. Zdaniem skarżącej, produkcja rolna, gospodarstwo rolne oraz zabudowa zagrodowa są ze sobą funkcjonalnie powiązane, a związek ten znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach. Dlatego, przetwórstwo rolno-spożywcze może być wyłącznie wtedy sytuowane na terenach rolniczych, jeśli jest realizowane w gospodarstwach rolnych i zabudowie zagrodowej. W przeciwnym przypadku jest przemysłowym przetwórstwem rolno-spożywczym i ma zupełnie odrębną funkcję produkcyjną lub usługowo-produkcyjną.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium, poprzez wprowadzenie terenu 18R jako obejścia przepisów związanych z koniecznością uprzedniej zmiany Studium i powtórzenia procedury planistycznej skarżąca podniosła, że pomimo oznaczenia terenów jako rolnicze, organ chciał w istocie wprowadzić na terenie oznaczonym symbolem 18R funkcję przemysłową, produkcyjną i usługową, co wynika z treści złożonego przez inwestora wniosku oraz uwag do planu miejscowego. Jak wynika z dokumentacji planistycznej w dniu 24 kwietnia 2015 r. inwestor - jako właściciel działek nr c, d oraz e złożył wniosek o dopuszczenie na terenie 5R (obecnie 18R) funkcji usługowo-przetwórczej. W rozstrzygnięciu z dnia 25 maja 2015 r. Wójt uwagę uwzględnił. Następnie inwertor wystąpił o zmianę Studium w zakresie uwzględnionym przez Wójta. Zmiana ta nie została jednak uwzględniona, albowiem wnioskowana funkcja okazała się zgodna ze strefą oznaczona w Studium jako I.2 Stefa rolna. Zdaniem skarżącej, z interpretacji przyjętej przez gminę wynika, że wnioskowana funkcja usługowo-przetwórcza jest tożsama z produkcją rolną i rolniczym przeznaczeniem terenów, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Również z przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jak i ustawy o podatku rolnym nie wynika, aby przetwórstwo [...], nieprowadzone we własnym gospodarstwie rolnym, stanowiło działalność rolniczą czy też produkcję rolną.

W zakresie zarzutu dotyczącego sprzeczności treści tekstowej z częścią graficzną planu a także sprzeczności rysunku planu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wskazała, że na rysunku planu miejscowego na terenie 18R zamiast oznaczenia RU występuje oznaczenie i kolorystyka właściwa dla terenów R. Tymczasem właściwym oznaczeniem dla takich terenów jest litera P i kolor fioletowy, co wymagałoby jednak zmiany Studium i ponowienia całej dwuetapowej procedury planistycznej wraz z niezbędnym udziałem społeczeństwa. Brak ponowienia uzgodnień po uwzględnieniu uwagi inwestora dotyczącej wprowadzenia funkcji usługowo-przetwórczej na terenie oznaczonym symbolem 18R - stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 19 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 11-14 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W kwestii sporządzenia planu w nieprawidłowej skali 1:2000 wskazała, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W przedmiotowej sprawie w części rysunku planu oznaczonej 7/7 brak jest numerów ewidencyjnych działek, co w zestawieniu z zastosowaniem nieprawidłowej skali powoduje, że plan ten nie realizuje celu, dla jakiego wprowadzono ww. przepis.

W odpowiedzi na skargę Gmina Komprachcice wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że nie kwestionuje interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, wynikającego z jej prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...]. Niemniej zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia w zaskarżonej uchwale prawa własności skarżącej oraz jej interesu prawnego z uwagi na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w sposób nieuwzględniający prawa skarżącej do ochrony interesu prywatnego, jak i zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób nieuprawniony naruszający konstytucyjne zasady poszanowania własności prywatnej oraz proporcjonalności - w przekonaniu organu - nie zostały przez skarżącą w żaden sposób umotywowane i uzasadnione. W dalszej kolejności organ podał, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze, na który zgodnie z przepisami będzie oddziaływać przedsięwzięcie, dla którego został do planu wprowadzony obszar oznaczony symbolem 18R. Wynika to w sposób jednoznaczny z raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu [...] na gruntach w miejscowości [...]. Ponadto, na etapie funkcjonowania instalacji nie występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu ani w porze dziennej, ani w porze nocnej. Nie występuje również zagrożenie dla wód, nie przewiduje się wystąpienia negatywnego oddziaływania wytwarzanych odpadów na środowisko lokalne, nie zostaną przekroczone ustalone standardy uciążliwości zapachowej przy granicy terenu inwestycji i na terenach występujących w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, nie pojawi się również zagrożenie dla zdrowia ludzi. Planowana na tym terenie inwestycja nie jest również "rozległym przedsięwzięciem przemysłowo-usługowym (produkcyjno-usługowym), które nie ma nic wspólnego z rolniczym przeznaczeniem terenów.". Planowana wielkość budynku zakładu to [...]m2 z utwardzoną drogą dojazdową i ma być w nim prowadzona działalność rolno-spożywcza dot. przetwórstwa [...]. Nie będzie to zatem ani działalność przemysłowa, ani usługowa, lecz rolnicza działalność produkcyjno-przetwórcza. Organ wyjaśnił, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice teren 18R, należy do strefy rolnej oznaczonej I.2A - strefa rolna, którego podstawowym przeznaczeniem jest obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ustalone w Studium ogólne zasady zagospodarowania wskazują, iż dopuszcza się tamże "lokalizację innych obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną, w tym produkcji roślinnej i zwierzęcej, obsługi rolnictwa i przetwórstwa rolno-spożywczego". Zarówno Studium oraz polityka przestrzenna gminy nie umożliwiają na tym terenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w jakiejkolwiek formie, a tym samym w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] wyłączono na tym terenie możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej. W planie miejscowym przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego 18R to tereny rolnicze. Dopuszczono na nim również lokalizację obiektów obsługi produkcji i przetwórstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej. Zatem wprowadzone w planie miejscowym ustalenia dotyczące przeznaczenia podstawowego i możliwych funkcji dopuszczalnych, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie naruszają ustaleń Studium. Organ pokreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Specjalizacja: przetwórstwo rolno-spożywcze została wyodrębniona z sektora biogospodarki a jej zakres jest bardzo szeroki i zróżnicowany. Obejmuje zarówno działalność rolniczą, w tym różnego rodzaju uprawy, chów i hodowlę zwierząt oraz rybołówstwo, jak i usługi wspomagające produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym produkcję żywności o wysokim stopniu przetworzenia. W związku z powyższym dopuszczenie lokalizacji obiektów obsługi produkcji i przetwórstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych jest zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice, jak również obszar pod tymi obiektami stanowi grunty rolne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności zapisów planu miejscowego, organ stwierdził, że celem ustaleń planu miejscowego dla terenu 18R było wykluczenie na tym terenie przede wszystkim możliwości lokalizacji funkcji mieszkaniowej oraz lokalizacji siedlisk. Ustalenia te miały na celu zminimalizowanie rozproszenia zabudowy mieszkaniowej na terenach rolnych. Powołując się na § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że ustalenia planu miejscowego nie wykluczają możliwości lokalizacji na tym terenie funkcji związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym, a jedynie lokalizacji związanych z funkcją mieszkaniową rolnika. Tym samym nie nastąpiło wprowadzenie zupełnie innej, pozarolniczej funkcji techniczno-produkcyjnej i nie występuje tutaj żadna sprzeczność postanowień planu miejscowego dotyczących terenu oznaczonego symbolem 18R. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. przez sprzeczność części tekstowej i graficznej planu miejscowego z § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ podał, że w planie miejscowym wprowadzono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Teren oznaczony symbolem 18R został wyodrębniony spośród pozostałych terenów objętych planem miejscowym liniami rozgraniczającymi, oznaczony odrębnym symbolem i możliwe jest jednoznaczne powiązanie ustaleń planu miejscowego z rysunkiem. Teren 18R to teren rolniczy, zatem przyjęte przeznaczenie w planie miejscowym oraz oznaczenie symbolem i kolorem należy uznać za właściwe i jednoznaczne. Organ dodał też, że w dacie uchwalenia planu miejscowego teren 18R to teren rolniczy, na którym możliwa jest lokalizacja wyłącznie obiektów związanych z produkcją rolną oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W związku z powyższym, błędne byłoby ustalenie tego terenu jako terenu zabudowy techniczno-produkcyjnej i oznaczanie go symbolem P. W dalszej kolejności organ podał, że w trakcie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu inwestor nie miał sprecyzowanych planów ani konkretnego projektu planowanej inwestycji. W trakcie spotkania uzyskał wyjaśnienia, iż na tym terenie możliwa jest lokalizacja wyłącznie funkcji związanych z obsługą produkcji i przetwórstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Wówczas kierując się dobrą wolą i chęcią zminimalizowania konfliktów przestrzennych uwzględniono uwagę, jednak ograniczając planowane funkcje terenu do związanych wyłącznie z rolnictwem i przetwórstwem rolniczym. Wnioskowane pełne wprowadzenie funkcji usługowo-przetwórczej zostało ograniczone wyłącznie do tych, związanych z produkcją rolniczą i ustalenia planu miejscowego dla terenu 18R otrzymały dopuszczenie: "Na terenie oznaczonym symbolem 18R dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi produkcji i przetwórstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej.". Projekt planu miejscowego w takim brzmieniu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu i wówczas ani mieszkańcy, ani skarżąca nie wnosili do niego żadnych uwag. W zakresie zarzut dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu sprzecznego ze Studium w zakresie, w jakim na terenach przeznaczonych w Studium jako strefa rolna wprowadzono możliwość zabudowy nie będącej zabudową na terenach rolniczych, organ stwierdził, że wprowadzone w planie miejscowym ustalenia dotyczące przeznaczenia podstawowego i możliwych funkcji dopuszczalnych, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie naruszają ustaleń Studium. W tym zakresie wyjaśnił, że w Studium przedmiotowy teren należy do strefy rolnej oznaczonej I.2A - strefa rolna, którego podstawowym przeznaczeniem jest obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na których dopuszczono możliwość lokalizacji "innych obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną w tym produkcji roślinnej i zwierzęcej, obsługi rolnictwa i przetwórstwa rolno-spożywczego". Z kolei w planie miejscowym przeznaczenie podstawowe terenu 18R to tereny rolnicze, na których dopuszczono również lokalizację obiektów obsługi produkcji i przetwórstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej. Organ wyjaśnił też, że w związku z obszarem objętym przedmiotowym planem miejscowym - i jego dużą powierzchnią obejmującą ponad 130 ha oraz obejmującą obszar całego obrębu geodezyjnego, możliwym było przyjęcie skali opracowania 1:2000.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2022 r. pełnomocnik procesowy skarżącej dołączył do akt sprawy kopie mapy dotyczącej budowy zakładu [...] we wsi [...], wykaz stron postępowania biorących udział sprawie budowy ww. zakładu oraz kopię mapy ewidencyjnej dla działek skarżącej z oznaczonymi numerami tych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w powołanym przepisie, ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej nadal też: u.s.g., wedle którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uwzględniając zachowanie przez stronę wymogów formalnych skargi w następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie, czy skarżąca była legitymowaną do skutecznego zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy czy posiadała interes prawny umożliwiający zaskarżenie uchwały a dalej, czy interes ten został naruszony uchwałą. Zaistnienie tej ostatniej przesłanki otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności skarżonej uchwały, co następuje w granicach naruszonego interesu prawnego. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie i na tym etapie nie może jednak dotyczyć celowości i słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna).

Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, ograniczając jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, na przyszłość. Nadto interes prawny musi być własny, osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi.

Dlatego legitymację skargową, o której mowa w art.101 ust. 1 u.s.g., wyznacza stan naruszenia zaskarżoną uchwałą posiadanego interesu prawnego (uprawnienia). Z tej przyczyny dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie.

Podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, jak również ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (por. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12 opublikowane w CBOSA na stronach internetowych NSA pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak jak inne powołane orzeczenia).

Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interesu prawnego", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego - powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W świetle przedstawionych rozważań i okoliczności niniejszej sprawy Sąd orzekający uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., opierającej się na przepisie prawa materialnego, którego naruszenie zostałoby dokonane zaskarżoną uchwałą, gdyż nie wykazała aby postanowieniami uchwały naruszono interes prawny w odniesieniu do działki stanowiącej jej własność.

Z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że strona jest właścicielem działki, która jest objęta ustaleniami planu miejscowego. Trudno się w tym zakresie ze stroną skarżącą nie zgodzić, że jako właściciel korzysta z ochrony prawa, mając na uwadze dyspozycję art. 140 K.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże, istnienie interesu prawnego samo w sobie nie wystarcza do stwierdzenia legitymacji skargowej opartej na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dlatego konieczne jest ustalenie, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony prawa własności, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Wymagane było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały już naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że ciężar wykazania, na czym polega to naruszenie obciążał wnoszącą skargę. W szczególności należy najpierw wykazać naruszenie interesu prawnego, aby w dalszej kolejności sąd mógł ocenić zgodność z prawem skarżonej uchwały. Niedopuszczalne jest natomiast wywodzenie naruszenia swego interesu prawnego z zarzucanych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej.

Odnosząc się szerzej do argumentów dotyczących sposobu zagospodarowania działki skarżącej wskazać trzeba, że działki nr a i b według treści kwestionowanej uchwały znajdują się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 21MN, objętej zapisami planu miejscowego. Są to działki gruntu zabudowane budynkiem mieszkalnym i podwórzem.

Skarżąca nie wskazała na prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości wynikające z przewidzianego w planie przeznaczenia innego obszaru - terenów 18R.

Z ujawnionych okoliczności faktycznych trudno jest również Sądowi wywieść, jakie niezgodne z prawem ograniczenia dla skarżącej, bądź jakie zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania posiadanego prawa mogłaby spowodować realizacja zagospodarowania przewidzianego dla terenu 18R.

Ze względu na swoją wielkość i ukształtowanie, a także oddzielenie skarżącej od terenu planowanej zabudowy drogą publiczną, ul. [...], realizacja dotychczasowego przeznaczenia mieszkalnego działek b i a bądź dalsze zagospodarowanie zgodnie z funkcją nie napotyka na niedopuszczalne ograniczenia. W każdym razie pozbawienie bądź choćby ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do strony nie zostało dowiedzione.

Skarżąca nie wykazała jakie jest źródło naruszenia przysługującego jej interesu prawnego, a wywodzenie tego z sąsiedztwa z terenem 18R, czy też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewystarczające a w konsekwencji chybione.

Okoliczność, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości w obrębie obszaru objętego zaskarżonymi postanowieniami planu może być narażona na oddziaływanie ze strony przyszłych inwestycji wykonanych tam w zgodzie z postanowieniami planu, tak długo, jak długo oddziaływania te nie będą naruszać żadnej normy wynikającej z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację skarżącej, wskazuje na istnienie po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Każda uchwała planistyczna powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Jeżeli jednak uciążliwości te zamykają się w określonym obszarze, nie dotykając immisjami w sposób niedopuszczalny prawem nieruchomości sąsiedniej, nie tworzą uprawnień skargowych wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarżąca wywodzi naruszenie interesu prawnego z konkretnie realizowanej inwestycji na terenie oznaczonym 18R, wskazując, że jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu [...] na gruntach miejscowości [...]" realizowanego na działce nr c km [...], obręb [...]. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jako źródło prawa powszechnie obowiązującego o charakterze lokalnym – jest jednak aktem wprowadzającym rozwiązania generalne. Takim generalnym rozwiązaniem normatywnym są zapisy § 22 ust. 3 i 4, które dla terenów oznaczonych na planie symbolem 18R dopuszczają lokalizację obiektów obsługi produkcji i przetwórstwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej oraz ustalają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu te generalne rozwiązania planistyczne nie powodują naruszenia interesu prawnego skarżącej. Z samego faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego kwestionowanymi postanowieniami planu nie może wynikać interes prawny strony, a już na pewno jego naruszenie. Skarżąca nie wykazała, by ustalenia planu w odniesieniu do terenu 18R mogły prowadzić do naruszenia na jej nieruchomości norm powszechnie obowiązujących. Co więcej z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje budowę [...] i wskazuje na posiadany interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia. Fakt posiadania interesu prawnego w sprawie rozstrzyganej aktem indywidualnym (tu decyzją) nie implikuje w tych samych okolicznościach faktycznych naruszenia interesu prawnego aktem o charakterze generalnym. Mamy tu bowiem do czynienia zarówno z odmiennością przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i odmiennością stopnia szczegółowości regulacji. Skarżąca nie wykazała żeby którekolwiek z rozwiązań generalnych znajdujących się w planie miejscowym naruszało in concreto jej interes prawny w płaszczyźnie możliwości dalszego wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy. Inną kwestią są szerokorozumiane uciążliwości środowiskowe konkretnie realizowanej inwestycji, te jednak mogą być zwalczane poprzez wykorzystanie środków zaskarżenia na drodze administracyjnej w prowadzonych przez poszczególne organy sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych.

Nieruchomość skarżącej miała i ma charakter przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i takie przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania dla obszaru 21MN, co nie wyłącza dotychczasowego sposobu jej użytkowania ani nie ogranicza inaczej prawa własności właścicielki.

Po uchwaleniu planu możliwość użytkowania nieruchomości nie ulegnie pogorszeniu. W tej sytuacji nie nastąpiła żadna zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a tym samym w sferze uprawnień skarżącej nic się nie zmieniło.

Wynikający z wcześniejszych rozważań wniosek o braku legitymacji skargowej do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do terenu 18R skutkuje również brakiem możliwości dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności nie sposób uznać, że uchwalenie kwestionowanego skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącej, wywodzonego z prawa własności działek nr b i a.

W opisanych okolicznościach stwierdzić należy, że skarżąca ani w skardze, ani w dalszych pismach procesowych nie zdołała wykazać, że realnie, aktualnie napotyka niedopuszczalne ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Skutkuje to koniecznością odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazanymi w skardze postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Podkreślić jeszcze raz trzeba, że skarga z art. 101 u.s.g. nie służy ochronie przed ewentualnymi, przyszłymi, hipotetycznymi naruszeniami interesu prawnego, które mogą mieć miejsce w bliżej nieokreślonej przyszłości. Dopiero w przypadku wykazania przez skarżącą naruszenia jej uprawnień możliwe byłoby przeprowadzenie przez Sąd rozważań, co do istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Do tego jednak etapu postępowania z opisanych powodów nie doszło.

W tych okolicznościach, ponieważ nie ma takiej potrzeby, Sąd nie może odnosić się do dalszych zarzutów skargi kwestionujących zarówno zasady, jak i tryb podjęcia zaskarżonej uchwały.

Reasumując, skarżąca źródło przysługującego jej w sprawie interesu prawnego wywodziła między innymi z naruszenia procedury planistycznej, która ma naruszać interes prawny skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości.

Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego strony skarżącej naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 978/16).

Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie przyznaje skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu.

Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Sama zaś możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności planu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę (punkt 1 postanowienia), a o zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowił po myśli art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 2).