Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 869/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 i art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 740 zł. (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Burmistrz Miasta odmówił M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego na działce nr "[...]" w obrębie T., gm. M.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotowa działka stanowi własność wnioskodawcy. Położona jest w kompleksie działek powstałych z podziału działki nr "[...]" w obrębie T. Teren objęty wnioskiem oraz tereny bezpośrednio sąsiadujące: od północy kompleks działek od "[...]" do "[...]", od południa kompleks działek od "[...]" do "[...]" oraz położone od strony wschodniej i zachodniej działki "[...]" do "[...]" - pozostają niezabudowane. W skład przedmiotowej nieruchomości wchodzą grunty rolne klasy PsV i RV. Zgodnie z nieobowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy M., który stracił ważność w 2003 r. przedmiotowy teren przeznaczony był na cele rolne.

Następnie organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej powoływanej też jako u.p.z.p. i wskazał, iż przedmiotowy wniosek spełnia warunki wymienione w pkt 2-5 tegoż unormowania, oprócz warunku określonego w punkcie 1.

Z ustaleń organu wynika bowiem, iż na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ podniósł, iż zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy

i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki nr "[...]" obszar analizowany

o promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki, liczonej od punktów narożnych. Za front działki przyjęto długość jej północnej granicy położonej wzdłuż wydzielonej działki

o kształcie drogi wewnętrznej. Granice obszaru analizowanego pokazano na załączniku graficznym do sporządzonej analizy. W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze ustalono, iż na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem nie istnieje żadna zabudowa, na pozostałych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, poza działką nr 236/38, nie istnieje żadna zabudowa. Na działce nr 236/38 znajdującej się

w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa gospodarcza (budynki gospodarcze), która nie pozwala na stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się również fragment działki 236/1, na której poza granicami wyznaczonego obszaru zlokalizowany jest budynek mieszkalny

i gospodarczy.

Reasumując organ stwierdził, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa, na podstawie której można stwierdzić kontynuację funkcji dla wnioskowanej zabudowy oraz określić cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizując natomiast istniejącą zabudowę w szerszym kontekście, a więc poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego stwierdzono, że zlokalizowany na działce nr 236/1 budynek mieszkalny i budynek gospodarczy usytuowane są w zbyt dużej odległości od działki "[...]". Poza tym, jak podkreślono, zabudowa na działce nr 236/1 jest zabudową o charakterze siedliskowym, nie przylegającą do zwartej zabudowy miasta M. Odległość do najbliższej zabudowy miejskiej wynosi ok. 200 m. Nie zachodzi więc sytuacja, w której można stwierdzić fakt kontynuacji funkcji na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku zachodzi sytuacja wręcz odwrotna, w wyniku bowiem niekontrolowanego, przypadkowego podziału nieruchomości rolnych wnioskowana jest zabudowa, która byłaby zrealizowana w sposób zaprzeczający idei ładu przestrzennego.

Zaznaczono, iż to organ ustalający warunki zabudowy wyznacza granice obszaru analizowanego i w tych granicach dokonuje analizy. Do kompetencji Burmistrza Miasta należy ocena czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, oczywiście jeżeli spełniają parametr 3-krotnej szerokości frontu działki wynikający z rozporządzenia. Przy czym, jak wyjaśniono, nie chodzi

o czysto matematyczne (miernicze) podejście do wyznaczenia tej granicy, ale

o umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia analizy w wyznaczonym obszarze

i stwierdzenie czy fakt zachowania ciągłości zabudowy (również co do funkcji) zostanie zachowany. Organ przypomniał, iż zabudowana działka nr 236/1 nie stanowi fragmentu zwartej zabudowy miasta M. Zatem nie daje możliwości stwierdzenia, że ustalenie na jej podstawie warunków zabudowy na działce "[...]" będzie kontynuacją zabudowy z urbanistycznego punktu widzenia. Sytuacja taka miałaby wymiar zupełnie odwrotny. Wokół działki "[...]" powstałaby z czasem zabudowa, która nie jest zgodna

i co najważniejsze nie jest przewidziana w polityce przestrzennej gminy M.

W ocenie Burmistrza Miasta, z punktu widzenia prawidłowości rozwiązań urbanistycznych, ustalenie warunków zabudowy poprzez uznanie takiego sąsiedztwa byłoby zaprzeczeniem idei ładu przestrzennego, do zachowania której zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany jest organ zarządzający przestrzenią. Powstanie zabudowy mieszkaniowej na danym terenie wiązałoby się z obowiązkiem przyjęcia przez gminę zobowiązań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, w tym w szczególności związanych z zaopatrzeniem mieszkańców w infrastrukturę techniczną. W planie inwestycyjnym gminy M. nie przewidziano natomiast działań i finansowania na rozbudowę sieci infrastruktury technicznej w tym obszarze miasta. Podkreślono, iż to samorząd gminny prowadzi zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym politykę przestrzenną w granicach gminy i to wyłącznie do jego kompetencji należy realizowanie celów na poziomie lokalnym.

Od decyzji tej odwołanie wniosła M. W. podnosząc, że wnioskowany teren wraz z analizowanym obszarem traktuje się jako rolny, a przecież w 2003r., kiedy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego straciły ważność, przedmiotowe grunty straciły również swój rolniczy charakter. Stwierdziła, że na analizowanym terenie brak jest tzw. kultury rolnej. Sąsiednie niezabudowane, jak i zabudowane działki nie są użytkowane rolniczo. Strona podkreśliła, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a według zaświadczenia Gminy M. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. teren ten przeznaczony jest pod mieszkalnictwo oraz obsługę ruchu turystycznego. Odwołująca nie zgodziła się też z ustaleniem organu, że działka nr 236/1 tworzy zabudowę siedliskową. Wskazała, że znajduje się tam budynek murowany dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym oraz gospodarczy i przypomina raczej zabudowę miejską, a nie wiejską. Zdaniem odwołującej zabudowa sąsiedzka jest zachowana, gdyż działka nr "[...]" graniczy z zabudowaną działką nr 236/1, a działki te posiadają dostęp z tej samej drogi publicznej. Strona zaznaczyła też, że jest zapewniona infrastruktura techniczna, gdyż podpisała umowę z Zakładem Energetycznym w E. oraz posiada zapewnienie Zakładu Kanalizacji i Wodociągów w M. na dostawę wody. Natomiast ścieki odprowadzać będzie do własnego zbiornika bezodpływowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie została zachowana jedna przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że

z załączonego materiału dowodowego, a w tym z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że działka nr "[...]", której dotyczy decyzja, jak i pozostałe kilkadziesiąt działek w obszarze analizowanym, których pierwszy człon oznaczony został nr 236, są gruntami rolnymi ( Ps IV, Ps V, RV ) oraz Ls VI. Na dwadzieścia kilka działek objętych analizą tylko na dwóch, najdalej oddalonych (skrajnych) działkach, zlokalizowana jest zabudowa. I tak, na działce oznaczonej nr 236/38 (B-Ps VI ) usytuowane są trzy budynki gospodarcze, a na działce nr 236/1 zabudowa zagrodowa (budynek mieszkalny i gospodarczy). Przez ostatnio wymienioną działkę przebiega granica obszaru analizowanego, a z przebiegu tej granicy wynika, że zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest poza granicami obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium, gdyby nawet przyjąć, że zabudowa zagrodowa znajduje się w obszarze analizowanym to i tak brak jest podstaw do przyjęcia, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Organ zauważył, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej i istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (wyrok WSA w Gdańsku z 2009.01.21 , II S.A./Gd 690/08) LEX nr 486227). W związku z tym Kolegium zaznaczyło, że budynek mieszkalny jednorodzinny oraz garaż wolnostojący, którego dotyczy wniosek M. W. o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]" w obrębie T., związany jest z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Zabudowa zagrodowa natomiast funkcjonalnie związana jest z produkcją rolną.

Skład orzekający Kolegium, uzasadniając swoje stanowisko, uznał też, że nie można pominąć okoliczności, że ewentualna zabudowa działki objętej wnioskiem, umożliwi zabudowę ponad dwudziestu działek wydzielonych z działki nr 236. Tymczasem, jak zaznaczono, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy co do zasady następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym). Do zadań własnych gminy zaś należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 tej ustawy).

Odnosząc się do argumentów M. W. organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut, iż w następstwie utraty ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2003r. tereny rolne utraciły swój charakter, bowiem z załączonej do wniosku mapy wynika, że w ewidencji gruntów działka objęta wnioskiem, jak i działki sąsiednie są gruntami rolnymi, które oznaczone zostały jako: Ps IV, Ps V, RV. Za uwzględnieniem odwołania nie może też przemawiać, zdaniem Kolegium, podnoszony przez M. W. argument, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. omawiany teren przeznaczony jest pod mieszkalnictwo oraz obsługę ruchu turystycznego, bowiem studium określa politykę przestrzenną gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi wprost art. 9 ust. 5 omawianej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. W. reprezentowana przez radcę prawnego R. T. zarzuciła powyższej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że wymogi ładu przestrzennego stypizowane w przepisie art. 2 ust. 1 przytoczonej ustawy oraz sformułowana w art. 6 ust. 2 zasada swobodnego korzystania z prawa własności nie mają wpływu na ocenę czy zaistniały warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na błędnej ocenie dowodów w sprawie oraz zaniechanie czynności istotnej dla wyników postępowania administracyjnego, co skutkowało przyjęciem, że na działce oznaczonej nr 236/1 zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, podczas, gdy analiza materiałów sprawy oraz przeprowadzenie wnioskowanej przez stronę skarżącą wizji lokalnej, powinny dać podstawę do przyjęcia, że zlokalizowany na wymienionej działce budynek ma charakter zabudowy jednorodzinnej.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych decyzji bądź uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu stosownie do norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zarówno Burmistrz Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięli pod uwagę ratio legis przepisów, które stały się podstawą wydania zaskarżonych decyzji, a mianowicie ochrony ładu przestrzennego na obszarze gminy, lecz ograniczyli się do formalistycznego zbadania dokumentacji geodezyjnej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy poprzez pojęcie ładu przestrzennego rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak wynika z dowodów przedstawionych przez skarżącą, a nie zakwestionowanych przez Burmistrza, na terenie bezpośrednio przylegającym do jej działki znajdują się niezagospodarowane nieużytki, nie jest tam prowadzona gospodarka rolna, zaś na działce 236/1 wybudowany jest dom jednorodzinny. Zdaniem skarżącej wybudowanie na działce gruntu stanowiącej jej własność budynku jednorodzinnego nie tylko nie naruszy istniejącego tam ładu przestrzennego, ale wręcz go poprawi, gdyż pozwoli odpowiednio zagospodarować zaniedbany teren. Pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wydanie decyzji ustanawiającej warunki zabudowy pozwoli na wybudowanie kolejnych domów jednorodzinnych na sąsiednich działkach gruntu jest nie tylko nietrafny z tego powodu, że nie dotyczy niniejszego postępowania, ale również błędny z uwagi na to, że właśnie wybudowanie kolejnych takich budynków pozwoli uporządkować ład przestrzenny tych podmiejskich terenów. Nie bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącą w toku postępowań argument, że zgodnie

z uzyskanymi przez nią informacjami teren, na którym posadowiona jest jej nieruchomość przeznaczony ma być właśnie na budownictwo jednorodzinne. W ocenie strony skarżącej z uwagi na obowiązującą w polskim prawie zasadę ochrony prawa własności, ingerencja organów administracyjnych w to prawo winna być ograniczona do niezbędnego minimum. Tak też należy zdaniem skarżącej interpretować treść przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy, który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie wydanie przedmiotowej decyzji nie naruszyłoby żadnego interesu osób trzecich. Dlatego też rygorystyczne trzymanie się wymogów przepisu art. 61 ustawy, bez brania pod uwagę innych jej unormowań jest błędne i powinno zostać korygowane. Strona podkreśliła, iż stoi na stanowisku, że przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie być wykorzystywane do ograniczania prawa własności. Poza tym to nie wpis w stosownej dokumentacji geodezyjnej, ale rzeczywisty stan faktyczny powinien służyć ocenie, czy zabudowa ma charakter zagrodowy, czy też domu jednorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że w motywach uzasadnienia wykazał, że najbliższe sąsiedztwo działki nr "[...]", której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego, stanowią działki niezabudowane, użytkowane rolniczo. Natomiast budynki gospodarcze w obszarze analizowanym (na działce nr 236/38), jak zabudowa zagrodowa (budynek mieszkalny i gospodarczy) na działce nr 236/1, której fragment znajduje się w obszarze analizowanym, stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, co potwierdza przywołane w decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Kolegium uznało również za nietrafny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, polegające na błędnej ocenie dowodów w sprawie oraz zaniechaniu przeprowadzenia wizji lokalnej na okoliczność lokalizacji na działce nr 236/1 w obrębie T. typowego budynku jednorodzinnego. Organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 11 września 2009r. Burmistrz Miasta dodatkowo potwierdził, że w okolicach omawianego terenu zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa. Zaznaczono, że działka nr "[...]", której właścicielką jest skarżąca powstała w 2006r. w wyniku podziału działki nr "[...]" o powierzchni 19,4500 ha, która stanowiła część typowego na tym obszarze gospodarstwa rolnego. Na skutek podziału gruntów rolnych - dom mieszkalny z jednym budynkiem gospodarczym pozostał na dz. 236/1, natomiast 3 budynki gospodarcze – chlewnia, obora i stodoła, zlokalizowane zostały na dz. nr 236/38. Zdaniem organu nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut skargi, że na wskazanej działce, wybudowany jest typowy budynek jednorodzinny. Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze okoliczności, że na nieruchomości nr 236/38 nie jest prowadzona działalność rolna, Kolegium wyjaśniło, że właściciele tej działki, od czasu nabycia nieruchomości w grudniu 2006r., są płatnikami podatku rolnego.

Na rozprawie w dniu 10 listopada 2009r. pełnomocnik skarżącej i pełnomocnik organu złożyli do akt dokumentację fotograficzną analizowanego terenu. Ponadto pełnomocnik skarżącej złożył dodatkowo do akt wyrys z mapy ewidencyjnej

z oznaczeniem działki skarżącej oraz działki "[...]", znajdującej się w obrębie T., gmina M;., co do której, jak podniesiono, organ ustalił warunki zabudowy w takich samych warunkach faktycznych i prawnych, w jakich pozostaje skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania,

że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy orzekające dokonały błędnej subsumcji stanu faktycznego uznając, że na działkach sąsiednich dostępnych

z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to wymóg statuuje art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu

i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy

(art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Poza tym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588) - por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451.

Podnieść należy w związku z tym, iż przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Celem omawianego unormowania jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Pamiętać należy też, że wolą ustawodawcy, oprócz wskazanego celu, jest ponadto ochrona prawa własności służącego obywatelom, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku

z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy,

a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały

w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym 150 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to właśnie

z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa i uwzględniania przedstawionych powyżej założeń. Gdyby przyjąć za organami zasadność ograniczenia obszaru analizowanego tylko do najbliższego otoczenia działek niezabudowanych, to w praktyce niemożliwy byłby rozwój zabudowy, mimo że nie istniałoby zagrożenie ładu przestrzennego, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organy orzekające nie wykazały bowiem, że zawnioskowana przez skarżącą zabudowa jednorodzinna zakłóci dotychczasowy sposób użytkowania sąsiedniego terenu.

W związku z powyższym zasadnym było obszarem analizy objąć całą działkę nr 236/1, zabudowaną budynkiem jednorodzinnym i gospodarczym, który jak wskazał organ oddalony jest od zabudowy miejskiej w odległości ok. 200 m. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, iż rozpatrywany obszar stanowią tereny podmiejskie, które były niegdyś użytkowane rolniczo w ramach prowadzonego tam gospodarstwa rolnego. Bezspornym jest jednak, iż w 2006r. dokonano podziału tej nieruchomości na stosunkowo małe działki, a każdej z nich zapewniono dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Wobec zaistniałego podziału poszczególne działki stały się własnością różnych osób. Nie sposób zatem uznać, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy na działce nr 236/1 znajduje się zabudowa zagrodowa, jak to przyjęły organy orzekające. Wobec rozdrobnienia nieruchomości rolnej, rację ma skarżąca, iż działka nr 236/1 utraciła charakter działki zagrodowej, a posadowione na niej budynki jednorodzinny i gospodarczy, spełniają podobną co planowana inwestycja funkcję i nie stanowią aktualnie zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami). Podział gospodarstwa rolnego, jak i argumenty podnoszone przez skarżącą przekonują, iż nieruchomości sąsiadujące z działką objętą wnioskiem nie są i nie będą użytkowane rolniczo, co też podważa podnoszoną w zaskarżonej decyzji argumentację odnośnie do prowadzonej na tym terenie produkcji rolnej. W tej sytuacji nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, że właściciele analizowanych działek są podatnikami podatku rolnego.

Odmowy ustalenia warunków i zabudowania terenu w drodze decyzji nie uzasadnia również podnoszona przez organy okoliczność, iż uwzględnienie wniosku skarżącej umożliwiłoby zabudowę innych działek wydzielonych z nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, co jak uznały organy naruszałoby uprawnienia planistyczne organów gminy. Gminie niewątpliwie przysługuje, w granicach wyznaczonych prawem, władztwo planistyczne. To uprawnienie nie może jednak stanowić uzasadnienia dla decyzji odmawiającej ustalenia warunków i zabudowy terenu. Należy bowiem pamiętać, że uprawnienie do samodzielnego rozstrzygania

o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania może być realizowane

w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadkach, gdy gmina nie uchwala planu trudno mówić o naruszeniu uprawnień planistycznych gminy. W przypadku braku planu bowiem gmina co do zasady nie realizuje uprawnień planistycznych i nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntu, lecz

w drodze decyzji administracyjnej orzeka o sposobie zagospodarowania terenu

i warunkach jego zabudowy. Burmistrz Miasta M., co wyraźnie zostało wyartykułowane w decyzji, nie chce się zgodzić na zabudowę działki nr "[...]", gdyż jak stwierdził zabudowa tego terenu nie jest przewidziana w polityce przestrzennej gminy. Zaznaczył, że w planie inwestycyjnym gminy M. nie przewidziano działań

i finansowania na rozbudowę sieci infrastruktury technicznej w tym obszarze miasta. Argumenty te nie mogą być w ogóle brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji

o warunkach zabudowy. Nie można zapominać, iż jest to akt stosowania prawa.

W związku z tym rolą organu orzekającego jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Z treści art. 56 i art. 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Spełnienie warunków określonych

w art. 61 obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Dla rozstrzygnięcia mogą mieć zatem znaczenie tylko przesłanki wymienione w tym unormowaniu. Przysługujące gminie, niekwestionowane prawo władztwa planistycznego może być realizowane tylko w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p). Zasadnym jest wskazać, iż przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, ale oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579). Tak więc argumenty organu I instancji co do zasadności odmowy wnioskowanej zabudowy nie byłyby przekonujące także w przypadku realizacji przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).