Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 418/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2 art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 20219 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul.[...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] (znak: [...]) została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającej stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] wskazaną powyżej decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Katolickiemu Stowarzyszeniu "[...]" (dalej także jako: inwestor) - pozwolenia na rozbudowę budynku biurowego wraz z realizacją elementów zagospodarowania terenu na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę z 14 grudnia 2005 r. do Wojewody [...] (dalej także jako: organ I instancji) wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] (dalej także jako: skarżący).

Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, Wojewoda [...] wskazaną powyżej decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: Pb, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. o pozwoleniu na rozbudowę została wydana z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji przypomniał, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej badaną decyzją, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo rozstrzygnięcie. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ nadzoru dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych.

Badając kwestionowaną przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] decyzję z [...] grudnia 2005 r. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uznał ponadto, że przedmiotowa decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Wojewoda stwierdził jednakże, że decyzja z [...] grudnia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. że na gruncie rozpoznawanej przez niego sprawy zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po pierwsze, w ocenie Wojewody, decyzja Prezydenta [...] rażąco narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3-4 w związku z art. 20 ust. 2 Pb, gdyż w projekcie branżowym brak jest oświadczeń projektantów poszczególnych branż o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Pb).

Po drugie, w świetle uzasadnienia decyzji organu I instancji, weryfikowana decyzja rażąco narusza przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wojewoda ustalił, że z projektu budowlanego wynika, iż budynek na działce ew. nr [...] usytuowany jest w nierównomiernej odległości od granicy z działkami nr ew. [...], [...], [...]. W najbliższym miejscu budynek inwestora przysunięty jest do granicy działki sąsiedniej odpowiednio na 3,0 m do granicy, a w najdalszym 4,0 m. W ścianach północnej i południowej projektowanego budynku znajdują się otwory okienne. Taka lokalizacja budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości 3,0 m od północnej granicy działki jest niezgodna z przepisami prawa. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Organ I instancji pokreślił, że skoro przy sposobie mierzenia odległości prawodawca przyjął wyłącznie kryterium miejsca najmniejszego oddalenia to brak jest podstaw, aby za punkt odniesienia uznać inne pozanormatywne wyznaczniki, których zastosowanie powoduje wydłużenie odległości pomiędzy granicą działki a projektowanym budynkiem. Częściowe usytuowanie spornych ścian budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią w kierunku której budynek jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi stanowi zatem naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Po trzecie, stosownie do § 22 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Miejscem takim może być wyodrębnione pomieszczenie w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady, lecz nie wyżej niż 0,15 m, w tym także dolne komory zsypu z bezpośrednim wyjściem na zewnątrz, zaopatrzonym w daszek o wysięgu co najmniej 1m i przedłużony na boki po co najmniej 0,8 m, mające ściany i podłogi zmywalne, punkt czerpania wody, kratkę ściekową, wentylację grawitacyjną oraz sztuczne oświetlenie. W odniesieniu do tej regulacji organ nadzoru zauważył zaś, że z dokumentacji projektowej wynika, iż przewidziane w projekcie wyodrębnione pomieszczenie na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (śmietnik) nie ma zapewnionego wejścia (rysunek nr 02), punktu czerpalnego wody, kratki ściekowej i wentylacji grawitacyjnej.

Po czwarte, organ ustalił, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera obszaru aktualizacji, co stanowi o naruszeniu § 5 rozporządzenia Ministra Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133). Obszar aktualizacji jest elementem mapy do celów projektowych zgodnie z § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). Minimalna wielkość obszaru aktualizacji to 30 m od granicy działek inwestycyjnych. Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, "Mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy".

Konkludując organ I instancji stwierdził, że stwierdzone przezeń naruszenie decyzją z [...] grudnia 2005 r. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb ma postać rażącego naruszenia prawa, zaś decyzja ta jest niemożliwa do zaakceptowania jako wydana przez organ praworządnego państwa.

Tym niemniej, w ocenie organu I instancji, stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa po upływie ponad 13 lat od jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu. Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przyjętego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, zaś ustawa zasadnicza jest najważniejszym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji). Zdaniem organu I instancji, powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 107/10). Wojewoda zauważył, że co prawda Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu", jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego aniżeli 10-letni terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, za uzasadnione przyjął twierdzenie, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., kontestującego brak możliwości stwierdzenia nieważności ostatnio powołanej decyzji pomimo, iż rażąco narusza ona prawo, opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pb. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Pb, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. GINB stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2003 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowego wraz z realizacją elementów zagospodarowania terenu w [...] - Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Zdaniem GINB nie mógł zostać uwzględniony podniesiony przez Wspólnotę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut dotyczący naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Pb oraz w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo tego, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż przewiduje realizację trzech kondygnacji nadziemnych zamiast pięciu. Istotnie, decyzja o warunkach zabudowy przewiduje realizację budynku o 5 kondygnacjach nadziemnych, zaś projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. dotyczy budynku posiadającego trzy kondygnacje nadziemne tj. parter, pierwsze piętro, drugie piętro (proj. bud. rys. rzut parteru rys nr 02, rys. rzut pierwszego piętra rys nr 03, rys. rzut drugiego piętra rys nr 04, rys. przekrój A- W A rys nr 06). Powyższa rozbieżność pomiędzy ilością kondygnacji nadziemnych projektowanego budynku (3 kondygnacje), a ilością kondygnacji nadziemnych przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy nie może, w ocenie organu odwoławczego, skutkować uznaniem, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązujących na danym terenie przepisami prawa planistycznego oraz o tym, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane jest dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, w istocie oznacza brak sprzeczności, a nie jego dosłowną zgodność z warunkami zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza bowiem jedynie podstawowe, ogólne kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że zaprojektowanie mniejszej ilości kondygnacji nadziemnych niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy nie ma negatywnego wpływu z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego, projektowany budynek nie burzy ładu przestrzennego panującego w sąsiedztwie spornej inwestycji, nie oddziałuje niekorzystnie na działki sąsiednie i znajdującą się na nich zabudowę, w szczególności nie wpływa negatywnie na sąsiednie budynki z punktu widzenia potencjalnego przesłaniania czy ze względu na nasłonecznienie lokali mieszkalnych znajdujących się w sąsiednich budynkach.

Jeśli chodzi o kwestię usytuowania budynku inwestora względem budynków sąsiednich, to oceniając przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodność decyzji z [...] grudnia 2005 r. z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji swoje rozważania poczynił na gruncie niewłaściwego stanu prawnego. GINB stwierdził, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji z 2005 r. przepis § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia nie określał sposobu mierzenia odległości ściany budynku od granicy działki budowlanej, lecz wyłącznie między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi. Zgodnie bowiem z treścią § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, określone w rozporządzeniu odległości między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi mierzy się w miejscu najmniejszego oddalenia, przy czym dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych. Organ odwoławczy podał, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż sporny budynek biurowy został zaprojektowany w odległości od 3,0 m do 4,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...]. W częściach elewacji północnej i południowej usytuowanych w odległości 3,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...] nie przewidziano otworów okiennych ani otworów drzwiowych. Otwory okienne i drzwiowe znajdują się w tych częściach elewacji północne południowej, które usytuowane są w odległości 4,0 m od granicy działek nr ewid [...] i [...] (proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys nr 1, rys. rzut parteru rys nr 02. r/s rzut piętra rys nr 03, rys. rzut drugiego piętra rys nr 04). W związku z powyższym niezasadne było uznanie przez organ I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do kolejnej rozważanej w postępowaniu przed organ I instancji kwestii, dotyczącej miejsca służącego do czasowego gromadzenia odpadów stałych (zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit c Pb w zw. z § 22 ust 1 - 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), GINB potwierdził ustalenia organu I instancji, że w projektowanym budynku na poziomie parteru przewidziano wyodrębnione pomieszczenie do gromadzenia odpadów (proj. bud. rys. rzut parteru rys nr 02), przy czym z projektu budowlanego nie wynika, aby pomieszczenie to posiadało jakiekolwiek otwory drzwiowe umożliwiające korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Z projektu budowlanego nie wynika także, aby pomieszczenie to miało punkt czerpalny wody, kratkę ściekową, wentylację grawitacyjną oraz sztuczne oświetlenie. W projekcie wskazano jedynie, że posadzka tego pomieszczenia będzie wykonana z gresu nienasiąkliwego i łatwo zmywalnego, przeciwpoślizgowego. Na ścianach glazura do poziomu 2 m nad posadzką. Wymianę powietrza zapewniono projektując wentylację poprzez drzwi ażurowe (proj. bud. opis do projektu architektonicznego, pkt VI. Dane techniczne str. 5). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta [...] wydając kontrolowaną decyzję z [...] grudnia 2005 r. aczkolwiek naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to jednak nie uwzględnił skutków wskazanego wyżej naruszenia. Organ odwoławczy zauważył, że kwestionowane rozwiązanie projektowe co do omawianego pomieszczenia wpływa na komfort korzystania z nieruchomości i dotyczy wyłącznie użytkowników spornej inwestycji, nie ma natomiast wpływu na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Mając na uwadze powyższe, w ocenie GINB, w analizowanej sprawie, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb w zw. z § 22 ust 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym, również i w tym zakresie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy odniósł się następnie do zarzutów odwołania dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo niesprawdzenia części projektu budowlanego (projektu sanitarnego). W tym zakresie stwierdził, że wprawdzie projekt sanitarny sporządzony przez J. W. nie został sprawdzony, to jednak projekt budowlany został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez mgr. inż. S. K. - rzeczoznawcę do spraw sanitarno - higienicznych w zakresie budownictwa przemysłowego i ogólnego bez służby zdrowia (uprawnienia nr [...]). Uwzględniając treść przepisu art. 20 ust. 2 Pb GINB uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia decyzją o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 2 Pb.

GINB nie podzielił również argumentacji Wojewody [...] w zakresie, w jakim organ I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133) w związku z § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis § 81 ust. 1 pkt 10 ww. rozporządzenia z 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2005 r. nie obowiązywał, zaś analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby w analizowanym przypadku został naruszony przepis § 5 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych obejmującej obszar otaczający teren inwestycji w pasie, o którym mowa w ww. przepisie.

Reasumując, GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdził, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi lub sprawy załatwionej milcząco, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną w sprawie. Ponadto, decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Odnosząc się do argumentacji odwołania podważającej niezasadną odmowę stwierdzenia jej nieważności przez organ I instancji z uwagi na znaczny upływ czasu od jej wydania organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Wyrok ten nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem GINB, oznacza to, że organ I instancji nie mógł zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa i odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu bowiem, przepis ten odnosi się nadal wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (wyroki WSA w Warszawie: z 25 października 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2194/15; z 3 sierpnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1457/17). Tym samym, w ocenie GINB, decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy, co do zasady, nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Zakaz reformationis in peius nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest przy tym szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. (red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2015, s. 711) (wyroki NSA z 26 listopada 2015 r., sygn. II OSK 772/14; z 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1444/11). Uznając, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a., w analizowanym przypadku, zakaz reformationis in peius, zdaniem GINB, nie ma zastosowania.

Ze wskazanych powyżej względów organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r.

Skargę na opisaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Wspólnota zarzuciła naruszenie:

1) art. 139 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, tj. na niekorzyść Wspólnoty, co było wynikiem uznania, że decyzja I instancji została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a więc możliwe było wydanie decyzji na niekorzyść Wspólnoty, podczas gdy jest przeciwnie;

2) art. 34 ust. 1 Pb w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w związku z art. 35 ust. 3 Pb w związku z art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie przez Prezydenta [...] decyzji z [...] grudnia 2005 r. pomimo, że inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wymaganą przez przepisy, tj. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o której mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz dysponował jedynie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o której mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a gdyby uznać, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o której mowa w ustawie, o której mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mogła służyć za podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełniał wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż przewidywał realizację trzech kondygnacji nadziemnych, zamiast pięciu;

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) Pb w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lid. b) Pb w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b. w zw. z § 22 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że sytuacja, w której dla inwestycji nie przewidziano miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (brak śmietnika) nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

4) art. 12 ust. 1 pkt 1 Pb w zw. z art. 12 ust. 2 Pb w zw. z art. 13 pkt 1 Pb w zw. z art. 13 pkt 2 Pb w zw. z art. 14 ust. 3 Pb w zw. z art. 20 ust. 2 Pb w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3-4 Pb w zw. z art. 35 ust. 3 Pb w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że brak sprawdzenia części projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2005 r. (projektu sanitarnego) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja została uzgodniona przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych, podczas gdy takie uzgodnienie nie jest równoznaczne ze spełnieniem wymogu sprawdzenia projektu, ani nie konwaliduje tego braku.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została wydana, wbrew treści art. 139 k.p.a., na jej niekorzyść, gdyż decyzja organu I instancji jakkolwiek nie uwzględniała żądania Wspólnoty stwierdzenia nieważności decyzji z 2005 r. w sposób ścisły, to jednak była dla niej korzystniejsza, gdyż przesądzała o wydaniu tejże decyzji z naruszeniem prawa, a w konsekwencji uprawniała Wspólnotę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych związanych z realizacją w bezpośrednim sąsiedztwie jej budynku inwestycji, która nie odpowiada przepisom i szkodzi interesom członków Wspólnoty, negatywnie wpływając na substancję ich budynku (art. 415 k.c. w zw. z art. 4171 § 2 k.c.). Zdaniem strony, jedyną możliwością wydania zaskarżonej decyzji było uznanie, że decyzja pierwszoinstancyjna rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym skoro decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza interesu społecznego, to w rzeczywistości możliwość jej uchylenia była uwarunkowana uznaniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Strona skarżąca zaakcentowała, że zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., II OSK 772/14). W odniesieniu do decyzji Wojewody [...], zdaniem skarżącego, nie zachodzi żaden z nich.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019 r. Sąd miał na uwadze, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego decyzje administracyjną w przypadku stwierdzenia, iż narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść decyzji) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący decyzję do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2019 r. wydana została na skutek rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania skarżącej Wspólnoty od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wydanej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony skarżącej z 25 lipca 2019 r., w którym skarżąca Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej Katolickiemu Stowarzyszeniu [...] w [...] (inwestor) pozwolenia na rozbudowę budynku biurowego wraz z realizacją elementów zagospodarowania terenu na terenie działki nr ewid. [...] obr [...] przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zatem były w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym - uregulowanym przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest do weryfikacji samej decyzji administracyjnej pod kątem istnienia jej wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. ustalenia, czy decyzja ta: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjnych na wstępie dalszych rozważań wskazuje, że przychyla się w całości do stanowiska organów obu instancji, które zgodnie uznały, iż na gruncie tej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r. obarczona jest wadliwością kwalifikowaną w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 k.p.a. Podzielając w tym zakresie jednorodne, opisane w części sprawozdawczej uzasadnienia niniejszego wyroku, stanowisko obu organów obu, a przy tym niepodważane na żadnym etapie postępowania przez stronę skarżącą, Sąd odstępuje w związku z tym od szczegółowego odniesienia się do tej kwestii, uznając ją za niesporną.

Uwzględniając zaś treść zaskarżonej decyzji oraz zarzutów rozpoznawanej skargi Sąd przyjmuje, że na gruncie niniejszej sprawy do rozstrzygnięcia przedstawiono mu zasadniczo spór co do dokonanej przez organ odwoławczy oceny o braku zaistnienia w stosunku do kontrolowanej przezeń decyzji z [...] grudnia 2005 r. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta – co należy podkreślić – jest odmienna od oceny organu I instancji, który w swojej decyzji z [...] czerwca 2019 r. wykazał istnienie szeregu wad kwalifikowanych decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r. Spór w tym zakresie ma podstawowe znaczenie w sprawie, zatem na wstępie rozstrzygnąć należało, czy w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób uprawniony przyjął, że kwestionowana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r. nie jest dotknięta wadą polegającą na wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie organu odwoławczego w zakresie, w jakim prawidłowo zauważył on, że ocenę o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję z [...] grudnia 2005 r. organ I instancji powziął w odniesieniu do nierelewantnego stanu prawnego. Jeśli się bowiem uwzględni podstawową zasadę, do której odwołał się również organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2019 r., w świetle której w postępowaniu nadzwyczajnym weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, to nie może budzić wątpliwości, że wniosku o kwalifikowanej wadliwości decyzji badanej w trybie nadzorczym organ I instancji nie powinien wyprowadzać w odniesieniu do treści przepisu nieobowiązującego w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę. Tego zaś rodzaju dwa przypadki, dotyczące nieobowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2005 r. przepisów, niezasadnie przyjętych przez organ I instancji za wzorzec kontroli decyzji z [...] grudnia 2005 r., ujawniła kontrola instancyjna decyzji Wojewody [...] dokonana przez GINB.

Pierwszy z tych przypadków odnosi się do dostrzeżonej przez organ I instancji rzekomej niezgodności projektu budowlanego z przepisami regulującymi odległości ściany budynku od granicy działki budowlanej. GINB trafnie dostrzegł, że ocenę o braku zachowania odległości wymaganych przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ("Jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) organ I instancji powziął uwzględniając treść przepisu regulującego sposób mierzenia tych odległości nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji z [...] grudnia 2005 r. GINB trafnie zauważył, że analizowany przez organ I instancji przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia" nie konstytuował stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania weryfikowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w związku czym nie podlegał również stosowaniu w postępowaniu nieważnościowym. W dacie wydania decyzji z 2005 r. przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowił zaś, że określone w rozporządzeniu odległości między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi mierzy się w miejscu najmniejszego oddalenia, przy czym dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych. Z akt sprawy wynika, że budynek inwestora jest usytuowany w odległości od 3,0 m do 4,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...]. W częściach elewacji północnej i południowej usytuowanych w odległości 3,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...] nie przewidziano otworów okiennych ani otworów drzwiowych. Otwory okienne i drzwiowe znajdują się w tych częściach elewacji północne południowej, które usytuowane są w odległości 4,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...]. W związku z powyższym za w pełni zasadny Sąd uznaje wniosek GINBu, że nieprawidłowe było uznanie przez organ I instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Drugi z tych przypadków dotyczy zaś wadliwego skontrolowania przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat również nieobowiązującego w dacie jej wydawania przepisu § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572). Choć z powyższymi wnioskami organu odwoławczego strona wnosząca skargę nie polemizuje, ich przywołanie Sąd uznaje za istotne nie tylko z przyczyn formalnych, wynikających z obowiązku sądu administracyjnego I instancji dokonania kompleksowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, niezależnie od zarzutów skargi, ale i z tego względu, że ustalenia te w łączności z pozostałymi ustaleniami w tej sprawie zaważyły na dokonanej przez Sąd końcowej ocenie o zgodności zaskarżonej decyzji GINB z prawem.

Kolejną przyczyną stwierdzenia przez organ I instancji, że decyzja z [...] grudnia 2005 r. zawiera wadę, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło ustalenie przez ten organ, że przewidziane w projekcie budowlanym wyodrębnione pomieszczenie na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (śmietnik) nie ma zapewnionego wejścia, punktu czerpalnego wody, kratki ściekowej i wentylacji grawitacyjnej (rysunek 02), co stanowi o rażącym naruszeniu art. 5 Pb w związku z § 22 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustalenia faktyczne organu I instancji w tym zakresie odpowiadają ustaleniom organu odwoławczego, który w odniesieniu do nich wyprowadził jednakże odmienny wniosek w zakresie stosowania prawa, sprowadzający się do podważanej w skardze oceny GINB, że powyższa wadliwość projektu budowlanego nie stanowi uprawnionej podstawy do uznania, że decyzja zatwierdzająca ten projekt rażąco narusza prawo. Powyższą ocenę organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela, gdyż jej podjęciu towarzyszyło prawidłowe uwzględnienie przez ten organ wszystkich warunków, których równoczesne zaistnienie uprawnia organ nadzoru do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Przypomnieć i podkreślić zatem trzeba, że wskazana w tym przepisie przesłanka rażącego naruszenia prawa decyzją administracyjną w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym rozumiana jest jako obejmująca łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Dla stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oprócz stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa niezbędne jest też wykazanie przez organ, że skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Sądu, organ odwoławczy miał powody by stwierdzić, po pierwsze, że organ I instancji istnienia tego rodzaju skutków nie rozważył, jak i - po drugie - w ramach kontroli instancyjnej merytorycznie uznać, że powyższa wadliwość projektu budowlanego nie niesie ze sobą skutków, które mogłyby być w sposób uprawniony uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ubocznie Sąd wskazuje, że w aktualnym w orzecznictwie sądowym podnosi się, iż przysługujący stronie skarżącej interes prawny uprawnia do dokonania oceny legalności decyzji administracyjnej tylko w granicach tego interesu. Również w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych na wniosek strony organ administracji publicznej orzeka w granicach wyznaczonych jej interesem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2018 r., VII SA/Wa 1692/17). Na gruncie tej sprawy interes prawny Wspólnoty związany jest z przysługującym jej członkom prawem własności działki ewid. nr [...]. GINB trafnie dostrzegł, że wadliwe rozwiązanie projektowe dotyczące elementów konstrukcyjnych pomieszczenia na odpady stałe nie ma wpływu na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w tym na nieruchomość strony skarżącej. W kontekście argumentacji rozpoznawanej skargi, w ramach której skarżąca Wspólnota podniosła, że jej udział w postępowaniu nieważnościom legitymowany jest jej interesem prawnym uprawniającym Wspólnotę do obrony interesów związanych z potrzebą zachowania "substancji jej budynku" dostrzec trzeba, że analizowana wada zatwierdzonego kontestowaną decyzją projektu budowalnego nie wpływa na poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów członków wspólnoty jako osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb). Niewadliwie zatem w kontekście oceny przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB uznał, że również i tym zakresie decyzja z [...] grudnia 2005 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Za niewadliwą Sąd uznaje również ocenę GINB, że brak sprawdzenia części projektu budowlanego – tj. projektu sanitarnego – przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego (art. 20 ust. 2 Pb w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) nie uzasadnia wniosku organu I instancji, że decyzja z [...] grudnia 2005 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 Pb. W odniesieniu do tej kwestii skarżący w skardze podnosi, że rzeczoznawca budowlany a rzeczoznawca do spraw sanitarno – higienicznych do dwie różne funkcje, odmiennie uregulowane i spełniające odmienne zadania, w związku z czym uzgodnienie w tej sprawie projektu sanitarnego przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno – higienicznych, wbrew stanowisku GINB, nie jest równoznaczne z wymogiem sprawdzenia projektu sanitarnego, ani nie konwaliduje tego braku. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie ma jednakże w niniejszej sprawie żadnego istotnego znaczenia. Sąd podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, że w sytuacji, gdy projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania bez ograniczeń, brak sprawdzenia projektu dodatkowo stosownie do art. 20 ust. 2 Pb nie świadczy o tym, że projekt obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2015 r., VII SA/Wa 12/15). W rozważanym przypadku nie został sprawdzony przez właściwego specjalistę jedynie fragment projektu budowlanego (projekt sanitarny), a nie cały projekt architektoniczno-budowlany. Uchybienie to, zdaniem Sądu, ma znikome znaczenie także z tego względu, że weryfikowany projekt budowlany dotyczy budynku o funkcji biurowej, a nie np. mieszkaniowej, co przekłada się na inne warunki jego eksploatacji, w tym także mniejszy zakres i intensywność jego użytkowania pod względem sanitarnym. Sąd uznaje ponadto, że niezasadne jest odwoływanie się przez skarżącego do stanowiska zawartego w wyroku NSA z 7 czerwca 2016 r., II OSK 2412/14, akceptującego zasadność stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w całości niepoddany sprawdzeniu. Waga tego rodzaju uchybienia niewątpliwie jest jakościowo większa niż uchybienia analizowanego w tej sprawie. O ile ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w warunkach sprawy II OSK 2412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości może się w ślad za skarżącym zgodzić, przeniesienie tego stanowiska na grunt realiów niniejszej sprawy Sąd uznaje za chybione. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 2376/15). Zdaniem Sądu, wzgląd na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, zwłaszcza, gdy na jej mocy inwestor uzyskał uprawnienie, sprawia, że wymagane jest uwzględnienie potrzeby zachowania adekwatności pomiędzy zaistniałą wadą materialnoprawną decyzji a sposobem usunięcia tej wady. W rozważanym przypadku Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego sprowadzającego się do przyjęcia, że również i omawiana powyżej wada decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, dotycząca niesprawdzenia projektu sanitarnego (a więc instalacji mających zasadnicze znaczenie dla użytkowników tego obiektu, a nie osób trzecich), nie ma takiego ciężaru gatunkowego, który uzasadniałby wyeliminowanie tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. ze skutkiem ex tunc.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących nielegitymowania się przez inwestora właściwą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (tj. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o której mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Sąd zarzutów tych nie uznaje za zasadne. Z akt sprawy wynika, że inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2003 r. (nr [...]) wydaną przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie ww. ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Okres ważności tej decyzji organ ustalił na okres dwóch lat od jej wydania. Akta sprawy potwierdzają, że wniosek o pozwolenie na rozbudowę złożony został przez inwestora w okresie ważności tej decyzji. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w okresie swej ważności, upoważnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 Pb (w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.) wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" ma ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Okres ważności decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane związany jest także z decyzjami wydawanymi pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż decyzje te obowiązywały w ograniczonym terminie (zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy z 1994 r.). Stanowisko to, wyrażone m.in. w wyroku NSA z 21 maja 2020 r. II OSK 2570/19, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, podziela doktryna, podkreślając że "przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do limitowania mocy wiążącej decyzji w czasie, a zatem nie ma ograniczeń co do czasu obowiązywania tej decyzji. (...) Oczywiście komentowana regulacja zachowuje swój walor normatywny w stosunku do postępowań zmierzających do ustalenia warunków zabudowy przeprowadzonych jeszcze na mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r." (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 373). Stanowisko to podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, w związku z czym argumentację skargi w tym zakresie uznaje za niezasługującą na uwzględnienie.

Nie jest też prawidłowe stanowisko strony skarżącej, że kwestionowana przez nią decyzja o warunkach zabudowy nie mogła służyć za podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który przewidywał realizację trzech kondygnacji nadziemnych, zamiast pięciu – zgodnie z warunkami zabudowy. Prawidłowe jest wskazanie organów, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, zaś jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Patrząc dodatkowo na powyższą kwestię ponownie przez pryzmat potencjalnych skutków społeczno-gospodarczych wynikających z wykonania decyzji z 2005 r. uznać należy, że zaaprobowane rozwiązania projektowe przewidujące mniejszą liczbę kondygnacji nadziemnych niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy nie łączą się z jakimikolwiek skutkami niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a w szczególności, jak trafnie wskazał GINB, nie wpływają negatywnie na sąsiednie budynki z punktu widzenia potencjalnego przesłaniania czy ze względu na nasłonecznienie lokali mieszkalnych znajdujących się w sąsiednich budynkach, a ponownie przypomnieć należy, że ideą przyświecającą skarżącej Wspólnocie przy zainicjowaniu postępowania nieważnościowego było przecież ochronienie budynku należącego do jej członków przed negatywnym wpływem spornej inwestycji.

Do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze kwestia potencjalnego naruszenia zaskarżoną decyzją zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), którego zastosowanie przez organ odwoławczy jest zniesione w sytuacji, gdy decyzja od której wniesiono odwołanie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej wiązać trzeba z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu, a w tym konkretnie przypadku, jak wskazuje skarżąca, pogorszenie sytuacji strony polega na pozbawieniu Wspólnoty w związku z decyzją GINB uchylającą decyzję organu I instancji oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. prawa do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych związanych z realizacją spornej inwestycji.

Z oczywistych względów ma rację strona skarżąca twierdząc, że wadliwe jest powoływanie się przez GINB na wyłączenie zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. z tego względu, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wydana została bez podstawy prawnej. Wojewoda [...] niewątpliwie bowiem posiadał uprawnienie do załatwienia sprawy w przedmiocie nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. w formie decyzji administracyjnej, nie działał zatem bez podstawy prawnej. Inną kwestią jest to, czy rozpoznał przedmiotową sprawę prawidłowo czy wadliwie, przy czym z perspektywy uchylenia się przez organ odwoławczy od zastosowania zasady ogólnej "niewydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się" kluczowe znaczenia ma ocena, czy decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z oczywistych też względów ocena, czy dana decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny w sposób uzasadniający niezastosowanie się przez organ odwoławczy do zakazu reformationis in peius dokonana być musi indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy. W ocenie Sądu, szczególne uwarunkowania tej sprawy ocenę GINB o rażącym naruszeniu prawa decyzją Wojewody [...] pozwalają jednakże zaaprobować.

W tym zakresie zauważyć należy, że jeśli chodzi o wykładnię art. 139 k.p.a., to zarówno organ odwoławczy, jak i strona skarżąca zgodnie przyznają, że zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. (zob. piśmiennictwo powołane przez organ oraz skarżącego; tak też H. Knysiak - Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym (bądź, jak w tym przypadku – decyzja stwierdzająca że decyzja wydana w trybie zwykłym została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiająca stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu) jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli właściwy organ administracji przy jej podejmowaniu w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, do takiej sytuacji dojdzie przede wszystkim wówczas, gdy organ nadzoru naruszy regulację materialnoprawną wyznaczającą treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania kwestionowanej decyzji innych przesłanek aniżeli wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie do nadania im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 k.p.a. Naruszeniem takim będzie także nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do zbadania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności, bądź rażące naruszenie zasadniczych obowiązków procesowych. Za rażąco naruszającą prawo należy uznać także decyzję wydaną w trybie "nieważnościowym", która stwierdza nieważność, mimo zakazu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1375/18).

Na gruncie tej sprawy stanowisko o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. wynika z fakt oczywistego naruszenia przez ten organ obowiązków, jakie na nim spoczywały poprzez dokonanie oceny kwestionowanej w postępowaniu nieważnościom ostatecznej decyzji administracyjnej przez pryzmat przepisów nieobowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Uznanie przez organ, że dana decyzja administracyjna rażąco narusza prawo oparte na analizie nierelewantnego stanu prawnego niewątpliwe klasyfikuje się jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Zdaniem Sądu, działanie takie narusza obiektywny porządek prawny i w rezultacie wyłącza niedopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Z tego też względu, w ocenie Sądu, objęcie strony skarżącej korzyścią procesową wynikającą z art. 139 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której inwestor nabył prawo powinno być na gruncie tej sprawy wykluczone. W konsekwencji, w związku z przyjętą przez Sąd oceną o zasadności stanowiska GINB o niezaistnieniu w tej sprawie przesłanek nieważności decyzji i trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r., zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do rozważanej przez organy kwestii dotyczącej możliwości odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji z 2005 r. z uwagi na znaczny upływ czasu od jej wydania (rozważania organów dokonane na bazie wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13), która aktualizowałaby się jedynie w warunkach stwierdzenia, że kwestionowana decyzja ostateczna obarczona byłaby wadami, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.