Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1286/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Furmanek, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Z.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Głownie z dnia 5 marca 2004 r. nr XVII/133/04 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Głowna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 5 marca 2004r., Nr XVII/133/04 Rada Miejska w Głownie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej u.s.g., oraz art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) zmieniła uchwałę Nr 33/IV/2003 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Główna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z § 1 uchwały, w załączniku Nr w do uchwały Nr 33/IV/2003 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Główna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych po punkcie "6" dodano punkt "7" w brzmieniu: "Wprowadza się stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania napojów alkoholowych w Głownie przy ulicach Słowackiego, Kopernika - od uliczki wjazdowej na osiedle Kopernika przy placu targowym do ulicy Plażowej (obie strony ulicy)".

W dniu 7 października 2015r. (data wpływu pisma do organu) Z.W. działając w oparciu o treść art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miejską w Głownie do usunięcia naruszenia prawa i zmianę uchwały Rady Miejskiej w Głownie nr XVII/133/04 z dnia 5 marca 2004r. Wskazał, że przedmiotowa uchwała wprowadziła stały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w Głownie przy ul. Słowackiego, Kopernika — od uliczki wjazdowej na osiedle Kopernika przy placu targowym do ul. Plażowej. Wprowadzony zakaz narusza uprawnienie skarżącego do swobodnego korzystania z pawilonu handlowego położonego w Głownie przy ul. Kopernika [...] jest sprzeczny z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i narusza ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego rady gminy mogą wprowadzać ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży alkoholu, ale tylko na podstawie upoważnień ustawowych i tylko w taki sposób aby nie naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Rada Miejska w Głownie podejmując przedmiotowa uchwałę przekroczyła uprawnienia wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Na podstawie powołanego przepisu rada gminy upoważniona jest wyłącznie do określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Miejsca, obiekty i obszary objęte zakazem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określa art. 14 ust. 1 ustawy, wskazując, że jest to katalog zamknięty, co oznacza, że rada gminy na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nie może dokonać jego rozszerzenia. W pozostałych miejscach wymienionych w przepisie zakaz nie ma charakteru bezwzględnego. Natomiast art. 14 ust 6 ustawy pozwala na wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu tylko w niektórych miejscach, obiektach lub obszarach gminy ze względu na ich charakter. Zdaniem skarżącego z całą pewnością fragment ulicy Kopernika objęty zakazem nie ma wyjątkowego charakteru dla miasta, a jest to jedyne miejsce wyłączone z możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności. Skarżący podał, że w lokalu handlowym planuje otworzyć sklep spożywczo-monopolowy, a ustanowiony zakaz jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i narusza prawo do swobodnego korzystania z lokalu.

W piśmie z dnia 2 listopada 2015r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Głownie wskazała, że w dniu 28 października 2015r. na XIV sesji Rady Miejskiej w Głownie został poddany pod głosowanie radnych projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Głownie z dnia 5 marca 2004r., Nr XVII/133/04, jednak w wyniku głosowanie przedmiotowa uchwała nie została podjęta i tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało uwzględnione. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 4 listopada 2015r.

W dniu 25 listopada 2015r. (data wpływu skargi do organu) Z.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XVII/133/04 z dnia 5 marca 2004r. Zarzucając naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 nr 173 póz. 1807 ze zm.), a także naruszenie interesu prawnego do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej oraz uprawnienia do swobodnego korzystania z pawilonu handlowego położonego w Głownie przy ul. Kopernika [...], wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreślił, że fragment ulicy Kopernika objęty zakazem nie ma wyjątkowego charakteru dla miasta, a jest to jedyne miejsce na terenie miasta Główna wyłączone z możliwości prowadzenia tego typu działalności. Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie wprowadziła zakazu w dalszej części ulicy Kopernika, gdzie sprzedaż alkoholu jest dozwolona, naprzeciwko szkoły zawodowej, w sklepie A. i mieszczącym się za tym sklepem ogródku piwnym. Zarówno A., jak i ogródek piwny znajdują się na terenie osiedla mieszkaniowego, które nie miało dla rady miejskiej wyjątkowego charakteru uzasadniającego wprowadzenie zakazu. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała że zakaz został wprowadzony z powodu skarg mieszkańców na naruszenia porządku publicznego. Zgodnie jednak z orzecznictwem częste naruszenie porządku publicznego nie jest przesłanką do uznania wyjątkowego charakteru danego obszaru. Rada nie wykazała więc na czym polega szczególny charakter miejsca w którym wprowadzono zakaz. Z uwagi na powyższe zapis § 1 powołanej uchwały Rada Miejska narusza art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głownie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze wskazała, że swoboda działalności gospodarczej może podlegać ograniczeniom co zostało wprost wskazane w art. 22 Konstytucji RP i skonkretyzowane w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednym natomiast z przepisów prawa, który ogranicza zasadę swobody działalności gospodarczej jest art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który w ust. 1-5 określa zawiera katalog miejsc, w których swoboda działalności gospodarczej ulega ograniczeniu poprzez zakaz sprzedaży alkoholu. Ponadto art. 14 ust. 6 powołanej ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia innych miejsc, w których ze względu na ich charakter, zostanie wprowadzony czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Wspieranie przedsiębiorczości nie może stać w sprzeczności z przepisami prawa i określonymi w nich zasadach prowadzenia działalności gospodarczej. Wspieranie przedsiębiorczości może odbywać się tylko w granicach obowiązującego prawa, a jeżeli inne wartości są podstawą wprowadzenia ograniczenia swobody działalności gospodarczej, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, to nie można organowi czynić zarzutu, że nie wspiera przedsiębiorczości podejmując uchwałę wprowadzającą ograniczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że u jej podstaw legły wartości nadrzędne nad swobodą działalności gospodarczej, takie jak spokój i porządek publiczny. Jeżeli na danym obszarze dochodzi do naruszenia spokoju i porządku publicznego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą polegająca na sprzedaży alkoholu to należy stwierdzić, że obszar ten jest obszarem o szczególnym charakterze, uzasadniającym wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu. Ponadto działania Rady Miejskiej w Głownie należy oceniać przez pryzmat zadań własnych gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy do zadań własnych gminy należy również zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym sprawy z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Nie można zatem twierdzić, że Rada Miejska w Głownie wydając zaskarżona uchwałę dopuściła się naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi skoro działała w celu realizacji zadań własnych gminy wynikających z ustawy, a obszar na którym ustanowiono ograniczenie działalności gospodarczej był obszarem szczególnym właśnie ze względu na istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 271 ze zm.) dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie zaś do treści 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miejskiej w Głownie z dnia 5 marca 2004r., Nr XVII/133/84 zmieniająca uchwałę z dnia 11 lutego 2003r. Nr 22/IV/2003 w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Głowna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zatem zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej i stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i skierowane do podmiotów stojących na zewnątrz administracji (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 opublikowana: ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz.90).

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, należy stwierdzić, że skarżący dopełnił zarówno wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa występując z wezwaniem do Rady Miejskiej w Głownie pismem z dnia 5 października 2015r. (data wpływu do organu – 7 października 2015r.), jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie. Z akt sprawy wynika bowiem, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 5 listopada 2015r., natomiast skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w dniu 25 listopada 2015r. (data wpływu skargi do organu).

Dokonując kontroli legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały zauważyć należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą spraw z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (por.: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8, str. 69). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały, a ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi jednak wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowany: OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894).

Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W niniejszej sprawie skarżący występuje wyłącznie we własnym imieniu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62).

Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art.101 ust.1 u.s.g. trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Dotyczy to sytuacji gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień, bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013r., sygn. akt I OSK 1209/13).

W przedmiotowej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały, albowiem uchwała Rady Miejskiej w Głownie z dnia 5 marca 2004r. wpływa na sytuację skarżącego i z tego powodu legitymuje go do wniesienia skargi.

Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 12 ust. 2 ustawy upoważnia radę gminy do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei art. 14 ust. 6 stanowi, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Kwestie prawne wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości były rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego i wyrażone w nim poglądy zachowały nadal swoją aktualność (por. wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1997r., sygn.. akt III RN 11/97, wyrok SN z dnia 7 marca 1996r., sygn.. akt III ARN 72/95 oraz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II GSK 1200/12, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007r. sygn. akt II GSK 81/07). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano wielokrotnie, co mieści się pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy przez to rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły, inne placówki oświatowo wychowawcze, itp., jak też inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania jak ma takie miejsce wyglądać. W cyt. powyżej wyroku z dnia 5 lipca 2007r., sygn. II GSK 81/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc", podlegać musi ścisłej wykładni językowej, Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów PWN, Warszawa 2007), umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2007).

Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych.

Zaskarżona uchwała zmieniająca uchwałę Nr 33/IV/2003 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Główna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która wydana została na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy poprzez dodanie w załączniku Nr 1 do uchwały Nr 33/IV/2003 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Główna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych po punkcie "6" punkt "7" w brzmieniu: "Wprowadza się stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania napojów alkoholowych w Głownie przy ulicach Słowackiego, Kopernika - od uliczki wjazdowej na osiedle Kopernika przy placu targowym do ulicy Plażowej (obie strony ulicy)". wkracza zatem w materię uregulowaną w art. 14 ustawy, dotyczącą zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych.

Materia ta nie może być regulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, dotyczącego określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 14 ust. 6 ustawy, jest aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały.

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w cyt. wyroku z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 18/94, wprowadzenie zakazów lokalnych sprzedaży napojów alkoholowych wynika z niemożliwości racjonalnego przewidywania przez centralnego ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Określenie w ten sposób ratio legis art. 14 ust. 6 ustawy zobowiązuje do postrzegania tego przepisu w kontekście całego art. 14, co znacznie ogranicza zakres dodatkowych zakazów, które mogą wprowadzać rady gmin.

Podkreślić również należy, że wprowadzenie stałego lub czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy powinno mieć swoje uzasadnienie w ich szczególnym charakterze. Rada gminy powinna zatem wskazać, na czym polega szczególny charakter miejsca, w którym wprowadza się zakaz sprzedaży napojów alkoholowych. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzenie choćby czasowego zakazu ogranicza gwarantowaną konstytucyjnie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie może więc być on wprowadzony bez ważnego powodu.

Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości służyć mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się do obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego, co legło u podstaw podjęcia ww. uchwały. (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 324/05).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że chęć przeciwdziałania alkoholizmowi, czy też zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego nie może przeważać nad konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej, bowiem cel, który miałby być zrealizowany na podstawie uchwały może być osiągnięty innymi sposobami, i to sposobami przewidzianymi prawem. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 241/07). Nie można więc wyłącznie odwołując się do preambuły do ustawy i do klauzul generalnych nakazujących organom podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych uzasadniać dodatkowej, niewynikającej z ustawy, reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych w aktach prawa miejscowego.

Reasumując kwestia wprowadzenia zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach, bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. W art. 14 ust. 1-5 ustawodawca określił miejsca w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Katalog takich miejsc jest zbiorem zamkniętym, co oznacza że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy rada nie może dokonywać jego rozszerzenia.

Przepis art. 14 ust. 6 ustawy zawiera regulacje, które zezwalają, by rada gminy w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów. Ustalenie tych miejsc i obszarów nie może być jednak dowolne, gdyż wymagane jest ustalenie szczególnego ich charakteru.

Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkracza w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy.

Ani w uchwale ani w uzasadnieniu uchwały Rada nie wyjaśniła na czym ma polegać szczególny charakter obszaru na którym wprowadzono zakaz sprzedaży alkoholu. W uzasadnieniu uchwały Rada powołuje się na pismo mieszkańców bloku nr [..] przy ul. Słowackiego [...] dotyczące zakłócenia spokoju i porządku publicznego w okolicy sklepu przy ul. Słowackiego [...]. W wyroku z dnia 9.12. 1999r sygn. akt II SA 1709/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że : przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ... pozwala na wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w niektórych miejscach ze względu na charakter miejsca, a nie na przykład na powtarzające się tam zakłócenia porządku i spokoju. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

D.Cz.