Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 216/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżąca A. K. wywiodła skargę na czynność Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. polegającą na wstrzymaniu wypłaty stronie skarżącej świadczeń, w tym między innymi świadczenia wychowawczego.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1) art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie czy nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń,

2) 10 § 1 k.p.a polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez niedoręczenie jej w sposób prawidłowy wezwań do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania stałej opieki nad synem, aktualnego miejsca zamieszkania jej syna i córki oraz podania aktualnego adresu szkoły do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021, jak również wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad synem przez dziadków, czy są oni opiekunami prawnymi dzieci,

3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wszczęcie postępowania sprawdzającego dotyczącego prawa do pobierania świadczenia rodzinnego zaledwie 10 dni po wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania tego prawa,

4) naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego na podstawie czynności materialno-technicznej w sytuacji, gdy w sprawie wymagane jest wydane decyzji, a nadto nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wypłaty tego świadczenia,

5) naruszenie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zlecenie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu braku zainteresowania w sprawie ubiegania się o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna w sytuacji, gdy nie jest to wątpliwość dotycząca sprawowania opieki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniesiono, że świadczenie to, w kwocie po 500 zł na każde dziecko, razem z pozostałymi świadczeniami przyznanymi skarżącej, miało być wypłacane od 20 do 25 dnia każdego miesiąca. Tymczasem w styczniu 2021 r. skarżąca nie otrzymała żadnego ze świadczeń. W sprawie nie została wydana też żadna decyzja w przedmiocie wstrzymania wypłaty ww. świadczeń, a skarżąca nie została poinformowana o wstrzymaniu wypłaty świadczeń pisemnie.

O podjęciu czynności wstrzymania wypłaty świadczeń skarżąca powzięła informację na skutek braku przelewu ww. świadczeń, który miał nastąpić do [...] stycznia, wobec czego pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O przyczynach wstrzymania wypłaty świadczeń skarżąca dowiedziała się dopiero z odpowiedzi organu na przedmiotowe ponaglenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie za nieuzasadnione, gdyż wstrzymanie wypłaty świadczeń nie wymaga wydania decyzji.

W ocenie strony skarżącej nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające wstrzymanie wypłaty świadczeń. W dniu [...] listopada 2020 r. pod adres [...] przyszedł pracownik socjalny w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rozmowa odbyła się wówczas z teściową skarżącej, która zamieszkuje pod ww. adresem. Pracownik socjalny nie przedstawił się, pozostawił jedynie prośbę skontaktowania się przez skarżącą z organem. W dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca w trakcie rozmowy telefonicznej potwierdziła swój aktualny adres zamieszkania, tj. [...]. W rozmowie telefonicznej wyjaśniła również, że dzieci (syn i córka) są pod jej stałą opieką oraz sprawuje nad nimi władzę rodzicielską. Z powodu konieczności częstych wizyt lekarskich z powodu choroby nowotworowej syna, czasami korzysta z pomocy dziadków - jednak pomoc ta nie odbiega od przyjętych norm pomocy w opiece nad wnukami. Skarżąca wyjaśniła również, że syn realizuje swój obowiązek szkolny w sposób zdalny, jak każde dziecko od marca 2020 r. Wskazała nazwy i adresy placówek szkolnych, do których uczęszczają jej małoletnie dzieci. Pracownik organu oświadczył wówczas, że dysponuje systemem, w którym może samodzielnie sprawdzić, do których placówek uczęszczają dzieci. Skarżąca udzieliła podczas wywiadu środowiskowego w drodze rozmowy telefonicznej wszelkich żądanych informacji, odebrała również kolejny telefon od pracownika socjalnego i udzieliła odpowiedzi na zadane pytania. Nie jest zatem prawdą, że pracownik socjalny pomimo wielokrotnych prób nie mógł nawiązać kontaktu telefonicznego, a także że skarżąca nie udzieliła informacji dotyczących szkoły, do której uczęszczają dzieci.

Jak podnoszono w dalszych fragmentach skargi, przede wszystkim zaprzeczyć należy, że skarżąca trzykrotnie zignorowała wezwania w celu wyjaśnienia okoliczności mający wpływ na prawo do świadczeń na dzieci. Skarżąca nie dostała bowiem żadnego wezwania, toteż nie mogła się do nich ustosunkować. Co więcej, o braku doręczenia jej jakichkolwiek pism w sprawie skarżąca informowała pracownika organu, który prowadził jej sprawę. Organ pomimo powzięcia takiej informacji nie skierował ponownie do skarżącej wezwań do złożenia wyjaśnień. Z uwagi na sytuację finansową oraz fakt, że świadczenia rodzinne i wychowawcze stanowią środki na utrzymanie małoletnich dzieci, skarżąca z pewnością nie zbagatelizowałaby wezwań kierowanych przez organ, w szczególności zdając sobie sprawę z tego jakie byłyby skutki. Znamiennym jest fakt, że w dniu [...] listopada 2020 r. organ wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień, co też skarżąca niezwłocznie uczyniła.

W przekonaniu strony skarżącej, fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącej i małoletnich dzieci nie wpływa na prawo do świadczeń i skarżąca nie miała obowiązku niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie, tym bardziej, że skarżąca wyprowadziła się w obrębie tej samej wsi, a więc nie wpływało to na właściwość miejscową organu. Organ powziął wiedzę o nowym miejscu zamieszkania skarżącej już w dniu [...] listopada 2020 r., co następnie zostało przez nią potwierdzone w rozmowie telefonicznej w dniu [...] listopada 2020 r. Niezrozumiałe jest zatem żądanie składania wyjaśnień w tym zakresie, gdyż zmiana miejsca zamieszkania w obrębie tej samej gminy nie stanowi okoliczności wpływającej na prawo do świadczeń. Ponadto na uwadze należy mieć ogólną zasadę wynikającą z art. 26 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Nie nastąpiła również żadna zmiana w zakresie faktycznego sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi. Małoletni pozostają pod opieką swoich rodziców, którym przysługuje pełna władza rodzicielska. Skarżąca jako matka sprawująca faktyczną opiekę nad małoletnimi ponosi również koszty ich utrzymania. Małoletni obecnie realizują swój obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej [...] im. [...] w G. i są objęci edukacją domową. Edukacja domowa jest natomiast realizowana w Autorskiej Szkole Podstawowej [...] będącej niepubliczną placówką z siedzibą w L. Skarżąca jako rodzic bierze czynny udział w życiu dzieci, przejawia zainteresowanie ich postępami w nauce, bierze udział w zebraniach szkolnych a także w spotkaniach odbywających się w szkole. Codziennie również dowozi małoletnich do szkoły z miejsca ich zamieszkania w S. do siedziby szkoły w L., a po zajęciach edukacyjnych odbiera ich z domu.

W istocie, jak przyznano w skardze, wcześniej małoletni syn skarżącej realizował swój obowiązek szkolny w szkole podstawowej w Z., nie mniej jednak faktem powszechnie znanym jest, że dzieci uczestniczą w zajęciach on-line. Przed wybuchem pandemii Covid-19, kiedy dzieci uczyły się stacjonarnie, miejscem zamieszkania również był S., a stałą opiekę nad dzieckiem sprawowała jego matka - skarżąca. Sytuacja zdrowotna małoletniego powodowała, że zasadne było zapisanie go do placówki szkolnej w Z., gdzie małoletni korzystał z leczenia w ramach NFZ i gdzie w razie konieczności małoletni wraz z matką mógł skorzystać z gościnności rodziców skarżącej. Odległość pomiędzy S. a Z. umożliwia również codzienny dojazd. Syn skarżącej jest dzieckiem chorym na nowotwór oraz inne schorzenia, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a więc obecnie całe życie skarżącej koncentruje się wokół zapewnienia opieki synowi. Fakt okazjonalnego korzystania z pomocy dziadków macierzystych małoletnich, niewykraczających poza przyjęte normy, nie świadczy o braku sprawowania stałej opieki nad małoletnim przez jego prawną opiekunkę - skarżącą. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 482/20: "Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki (...)."

Niezrozumiałe są zatem w przekonaniu autora skargi wątpliwości organu co do faktycznie sprawowanej opieki przez skarżącą nad jej małoletnimi dziećmi. Od czasu wydania decyzji odnośnie do przyznania każdego ze świadczeń nie nastąpiła taka zmiana okoliczności, która wpływałaby na prawo do tych świadczeń. Nie było zatem żadnej podstawy do wzywania do złożenia wyjaśnień (pomijając kwestię prawidłowego doręczenia tych wezwań), a następnie wstrzymania wypłaty świadczeń.

Strona skarżąca zauważyła, że nie ma racji organ twierdząc, że wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji w sprawie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 196/18 "Tylko nieudzielenie w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, lub wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem, w tym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego umożliwia zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. O wstrzymaniu wypłaty świadczenia na podstawie art 23 ust 2 ustawy orzeka organ w formie decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego może nastąpić wyłącznie na przyszłość, tj. począwszy od miesiąca, w którym decyzja o wstrzymaniu została wydana." Z pisma organu z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiącego odpowiedź na ponaglenie wynika, że organ wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącej z powodu braku zainteresowania w sprawie ubiegania się o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Oznacza to, że zlecenie wywiadu środowiskowego nastąpiło bez żadnej podstawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4 aa ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą zlecenia wywiadu środowiskowego mogą być jedynie wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ustawy. Kwestia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności nie mieści się w tej kategorii.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał między innymi, że w jego ocenie wszystkie czynności są zgodne z obowiązującą ustawą, w szczególności z art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 w zakresie wyjaśnienia wątpliwości organu dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem ust. 1, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie.

Wyjaśnił, że wstrzymał wypłatę wszystkich świadczeń rodzinnych i wychowawczych, przyznanych na dzieci skarżącej od stycznia 2021 r. ze względu na zaistniałe niejasności w sytuacji rodzinnej skarżącej, dotyczące aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy wraz z dziećmi, sprawowania nad nimi opieki, a w szczególności miejsca zamieszkania syna, sprawowania nad nim opieki (przez dziadków) i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez matkę dziecka oraz dotyczące aktualnego adresu szkół do których uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021.

Z uwagi na powyższe organ, działając na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dniu [...]11.2020 r. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącej, podawanego w dokumentacji przez ww. tj. [...]. W dniu [...]11.2020 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres i ustalił, że pod tym adresem zamieszkuje teściowa, która oświadczyła że skarżąca wraz z rodziną, zamieszkują pod adresem [...]. Skarżąca nie zgłosiła zmiany miejsca zamieszkania do organu wydającego decyzje. Po uzyskaniu kontaktu telefonicznego, wywiad środowiskowy został przeprowadzony telefonicznie w dniu [...]11.2020 r., ze względu na sprzeciw skarżącej w sprawie wywiadu w miejscu zamieszkania (stan epidemii). Wywiad ten poddał w wątpliwość aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy wraz z dziećmi oraz sprawowanie osobistej opieki nad synem. Skarżąca nie była w stanie podać informacji dotyczących szkoły, do której uczęszczają dzieci, a pracownikowi socjalnemu nie udało się nawiązać ponownego kontaktu telefonicznego z ww. pomimo wielokrotnych prób. Podejmując kolejne kroki w celu ustalenia dalszych uprawnień i kontynuacji wypłaty świadczeń organ w dniu [...]12.2020 r. wystosował wezwanie do skarżącej do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania na adres [...], pismo wróciło jednak do nadawcy w dniu [...]01.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z powyższym w dniu [...]01.2021 r. organ wystosował kolejne wezwanie, na adres podany w wywiadzie środowiskowym tj. [...], do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad synem, aktualnego miejsca zamieszkania syna i córki, aktualnej szkoły do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021 oraz złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad synem przez jego dziadków. Niniejsze wezwanie ponownie wróciło do nadawcy w dniu [...]01.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Próbując jednakże nawiązać kontakt ze skarżącą w dniu [...]01.2021 r. skierowano trzecie wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie, lecz pismo również wróciło do nadawcy w dniu [...]02.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Następnie organ przytoczył brzmienie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, w trybie którego to przepisu uznał przesyłkę za skutecznie doręczoną a pismo (zwrócone wezwanie) złożył do akt sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów i twierdzeń skargi oraz załączonych do skargi dowodów organ wskazał na nieścisłości, albowiem z wypowiedzi strony skarżącej oraz tych dowodów wynika, iż dzieci są uczniami Centrum Edukacji [...] - córka zapisana została w dniu [...]06.2020r., syn zaś – [...]02.2021r. Matka dzieci codziennie przywozi je do szkoły i odbiera, natomiast z zaświadczenia Szkoły Podstawowej [...] w G. wynika, że dzieci objęte są nauką domową. Ponadto we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2020/2021, złożonym elektronicznie w dniu [...]07.2020 r. Skarżąca podała Szkołę Podstawową Nr [...] w Z., dlatego w dniu [...]11.2020 r. organ wystosował wnioski z prośbą o udzielenie informacji do tej placówki szkolnej, czy dzieci faktycznie są uczniami tej szkoły w roku szkolnym 2020/2021. W dniu [...]11.2020 r. uzyskano odpowiedź, że córka skarżącej nie jest uczniem tej szkoły, od dnia [...]09.2020 r. została przyjęta do klasy szóstej Szkoły Podstawowej [...] w G. a syn skarżącej również nie jest uczniem SP Nr [...] w Z. Próbując zatem ustalić adres szkoły oraz zamieszkania małoletniego wystosował kolejny wniosek o udostępnienie danych do Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. (sugerując się weryfikacją rejestru PESEL z dnia [...]11.2020 r., z której wynika że dziecko jest zameldowane pod adresem w Z.). W dniu [...]12.2020 r. wpłynęło pismo z wymienionej szkoły w Z. informujące, że małoletni jest uczniem klasy siódmej i zamieszkuje w Z. wraz z dziadkami, którzy sprawują nad nim opiekę. W dniu [...]02.2021 r. wpłynęło kolejne pismo z tej szkoły informujące, że małoletni uczęszczał do tej szkoły od 2013 r., a obecnie mieszka z matką, został wypisany z tej placówki z dniem [...]02.2021 r. i zapisany do Szkoły Podstawowej [...] w G.

Organ podkreślił, że strona, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie poinformowała o ww. zmianach. Zauważył, że po przeprowadzeniu postępowania w sprawie tj. zlecenia i wykonania wywiadu środowiskowego, wystosowaniu wezwań, które nie zostały odebrane oraz kilkukrotnych prób nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącą organ w dalszym ciągu nie jest stanie wyjaśnić powyższych wątpliwości co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i wychowawczych, co bezpośrednio uniemożliwia realizację wypłaty świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, ale także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest czynność wstrzymania przez organ wypłaty zasiłku wychowawczego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407; zwana poniżej w skrócie ustawą), według którego wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Jeśli chodzi o formę działania organu w omawianej materii, w ocenie Sądu, wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego powinno być dokonane nie w trybie decyzyjnym, lecz jako czynność materialno-techniczna, podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Podobnie bowiem jak ma to miejsce na gruncie instytucji wstrzymania świadczeń rodzinnych uregulowanej w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.111) możliwość wstrzymania wypłaty świadczenia nie stanowi o istocie prawa do świadczeń, nie mając waloru rozstrzygnięcia władczego, lecz stanowi instrument dyscyplinujący stronę celem należytej współpracy z organem i kontroli przez organ prawidłowości wypłacania świadczeń na wypadek zmiany stanu faktycznego wpływającego na zachowanie przyznanego uprawnienia. Wykonanie przyznanego prawa do świadczenia polega na wypłacie świadczenia, które samo w sobie jest czynnością materialno-techniczną. Wstrzymanie wypłaty powinno zatem mieć taki sam charakter. Nadto zastosowanie instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia z woli ustawodawcy przybrało postać dalece uproszczoną, niesformalizowaną, nie wiążącą się z koniecznością przeprowadzenia w tym kierunku postępowania administracyjnego, gdyż wymagałoby wówczas zastosowania całego reżimu kodeksu postępowania administracyjnego charakteryzującego zwykły tryb jurysdykcyjny postępowania administracyjnego. Organ nie naruszył zatem procedury w tym względzie dokonując zaskarżonej czynności wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego zamiast wydania decyzji w tym przedmiocie. Ponadto forma decyzji administracyjnej przewidziana została tylko do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (art. 13a ust. 1, zdanie drugie ustawy). Sąd nie podziela zatem tej linii orzeczniczej, która nie kwestionuje formy decyzyjnej dla wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego.

Z jasnego brzmienia zacytowanego wyżej przepisu art. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że tylko nieudzielenie przez stronę w wyznaczonym przez organ terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, lub wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem, w tym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego umożliwia zastosowanie przytoczonego wyżej przepisu.

Do wstrzymania wobec tego wypłaty świadczenia wychowawczego może dojść wyłącznie wówczas, gdy osoba otrzymująca takie świadczenie:

1) nie wywiąże się z obowiązku złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia poprzez odmowę ich złożenia, lub

2) nie złoży ich w wyznaczonym przez organ terminie, albo

3) uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Każda z tych trzech opisanych sytuacji stanowi niezależną, samodzielną przesłankę do wdrożenia omawianej instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego. Niewątpliwie dla niewadliwego zastosowania omawianej instytucji organ musi bezsprzecznie wykazać na podstawie konkretnych ustaleń stanu faktycznego, że została spełniona któraś z wymienionych wyżej przesłanek. Obliguje to organ do wykazania, czy dana okoliczność faktyczna, wymagająca wyjaśnienia, ma wpływ na prawo do świadczeń, co winno znaleźć swoje uzasadnienie w przepisach prawa materialnego określających warunki na jakich świadczenie to jest przyznawane. Z wykładni omawianego przepisu nie można wywieść, że chodzi o każdą okoliczność, lecz tylko taką, która wpływa na uprawnienie.

Tymczasem organ nie wyraził wprost jaką podstawę prawną przyjął, to znaczy do której z tych trzech kategorii zakwalifikował swoje ustalenia co do braku współpracy skarżącej i przedstawił je zbiorczo, obejmując łącznie również świadczenia rodzinne.

Z lektury akt sprawy zdaniem Sądu wynika, że nie doszło do zaistnienia przypadku opisanego wyżej jako trzeci, tzn. uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sprawie, gdyż wywiad w formie telefonicznej został jednak przeprowadzony w dniu [...] grudnia 2020 r. W zakresie z kolei pierwszej z wymienionych sytuacji nie ma również powodu do stwierdzenia, że skarżąca odmówiła złożenia wyjaśnień w zakresie świadczenia wychowawczego. Analiza akt przedłożonych Sądowi nie wskazuje by skarżąca złożyła oświadczenie tej treści.

Pozostaje zatem do rozważenia wystąpienie w realiach niniejszej sprawy zdarzenie opisane wyżej jako drugie, czyli przypadek niezłożenia w wyznaczonym przez organ terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Należy tu podkreślić, że organ wezwał skarżącą na adres [...], pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, które wróciło z adnotacją, że nie podjęto je w terminie. W związku z powyższym, w dniu [...] stycznia 2021 r. wystosowano kolejne wezwanie na adres [...], a więc na adres podany w wywiadzie środowiskowym w dniu [...] grudnia 2020 r. przez skarżącą, które także wróciło z adnotacją, że nie podjęto go w terminie. Nie budzi wątpliwości zachowanie wymogów przewidzianych dla tego rodzaju doręczenia w art. 44 k.p.a., przede wszystkim bezsprzecznie nastąpiło podwójne awizowanie przesyłki zawierającej wezwanie. Po myśli § 4 art. 44 k.p.a. - doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jednakże istotna jest dla oceny skutków niedostosowania się skarżącej do tego prawidłowo jej doręczonego wezwania również ocena jego treści. Niezłożenie bowiem przez stronę wyjaśnień na żądanie organu, aby mogło kwalifikować ewentualnie do zastosowania sankcji w postaci wstrzymania wypłacania świadczenia, musi dotyczyć tylko tych okoliczności, które mają wpływ na prawo do świadczenia, o czym wyżej była mowa.

W przedmiotowym wezwaniu z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 50 k.p.a. art. 4 ust. 2 i art. 20 ust. 2 oraz art. 23 ust. 3 ustawy, organ wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w terminie 7 dni, w celu wyjaśnienia aktualnego miejsca zamieszkania skarżącej oraz dzieci, pod rygorem - w razie niezastosowania się do wezwania - wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego. Organ podał również, że otrzymał informację dotyczącą zmiany przez skarżącą miejsca zamieszkania.

W świetle art. 20 ust. 2 ustawy osoby otrzymujące świadczenie wychowawcze, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego lub wojewody, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z ust. 4 - w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję lub informację o przyznanym świadczeniu wychowawczym wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze w celu ich dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, realizuje przyznane świadczenie wychowawcze bez konieczności wydawania kolejnej decyzji lub informacji oraz jest właściwy do uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, w tym ustalonego decyzją, oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Na tym tle trzeba stwierdzić, że fakt zmiany miejsca zamieszkania osoby, której już przyznano świadczenie wychowawcze wpływa jedynie na zmianę organu właściwego do realizacji tego świadczenia, ale nie wpływa na prawo tej osoby do otrzymywania świadczenia wychowawczego. Niepowiadomienie przez beneficjenta świadczeń o zmianie adresu zamieszkania mogłoby być rozpatrywane jako okoliczność wpływająca na wstrzymanie wypłacania pobieranych świadczeń gdyby uniemożliwiało to przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub w ogóle kontakt organu z beneficjentem byłby niemożliwy z tego powodu. Taka sytuacja w sprawie jednak nie miała miejsca.

Ustawa określa materialnoprawne przesłanki do otrzymania świadczenia wychowawczego stanowiąc w art. 4 ust. 1, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Według ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.

Zgodnie z ust. 3 i 5 świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia a wysokość wsparcia z tego tytułu jest sztywno ustalona w kwocie 500 zł.

W art. 8 ustawodawca określił przypadki, w jakich świadczenie nie przysługuje, a są to sytuacje gdy dziecko pozostaje w związku małżeńskim, dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej, pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko, członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Zdaniem Składu orzekającego, treść wezwania organu nie odnosi się do prezentowanych okoliczności o znaczeniu prawnym, mających bezpośredni związek z uprawnieniem skarżącej do świadczenia wychowawczego. W zakresie adresu skarżącej trzeba podnieść, że w toku wywiadu środowiskowego (telefonicznego, w dniu [...] grudnia 2020 r.) skarżąca wyjaśniła, że mieszka w [...]. Okoliczności związane z adresem szkoły, do której uczęszczają dzieci, również nie mają wpływu na prawo do świadczenia wychowawczego. Podobnie, dla zachowania prawa do omawianego świadczenia nie ma znaczenia fakt przebywania dzieci u dziadków, jeżeli skarżąca złożyła oświadczenie, że dzieci pozostają na utrzymaniu skarżącej i są pod jej pełną władzą rodzicielską. Poza tym nie było - na podstawie wiedzy jaką z urzędu pozyskał organ w toku starannie prowadzonego postępowania wyjaśniającego - powodu do przypuszczeń, że dziadkowie są opiekunami prawnymi lub faktycznymi w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy. Definicji bowiem opiekuna faktycznego ewidentnie nie spełniają, gdyż wiąże się ona wystąpieniem osoby faktycznie opiekującą się dzieckiem z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a w piśmie z [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w Z. poinformował na zapytanie organu, że syn skarżącej jest pod opieką dziadków, którzy nie zostali ustanowieni jego opiekunami prawnymi ani rodziną zastępczą. Nie zaistniała więc sytuacja, w której świadczenie wychowawcze mogłoby przysługiwać jednemu z dziadków zamiast matce.

Oznacza to, w świetle art. 23 ust. 2 ustawy, że organ nieprawidłowo uznał, iż doszło do niezłożenia w terminie wyjaśnień mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego skoro żądane wyjaśnienia w tym zakresie nie dotyczyły takich okoliczności, co czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 23 ust. 2. W ocenie Sądu, nie zostały spełnione przesłanki z art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego.

W takim stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem przepisu prawa materialnego co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na mocy art. 150 p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności tej czynności (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 206 p.p.s.a. Na tę kwotę złożyły się koszty zastępstwa procesowego w wysokości połowy kwoty 480 zł, czyli 240 zł. Sąd uwzględnił, że pełnomocnik wniósł trzy skargi o identycznej treści w sprawach dotyczącej tej samej skarżącej (druga skarga w sprawie o sygnaturze IV SA/Wr 215/21, kolejna w sprawie IV SA/Wr 217/21). Sąd dokonał więc miarkowania kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd zasądził połowę kwoty 480 zł określonej jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).