Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3081/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 128/18 w sprawie ze skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejonu ulic [...]) 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 128/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejonu ulic [...]), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 42 ust. 2 pkt 1 w zakresie pominięcia tym zapisem działek o numerach ewidencyjnych: [...] położonych przy ulicy [...] w B., stanowiących własność J. A..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. skarżący złożył skargę na wskazaną uchwałę, zarzucając naruszenie:

- art. 20 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej jako "ustawa planistyczna") i § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego sprzeczne ustalenia w zakresie uzupełniającego przeznaczenia terenu o symbolu 8.15MN(U) tj. lokalizacji zabudowy usługowej, wyrażające się rozbieżnością pomiędzy częścią tekstową planu, która przewiduje lokalizację zabudowy usługowej w pasie ograniczonym nieprzekraczalną linią zabudowy usługowej wzdłuż ulic: [...], a stanowiącym jej załącznik rysunkiem, na którym linia zabudowy usługowej została wrysowana także wzdłuż ul. [...];

- art. 17 pkt 13 ustawy planistycznej poprzez wprowadzenie zmiany w projekcie planu w zakresie przeznaczenia uzupełniającego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 8.15MN(U), polegające na wykreśleniu z § 42 ust. 2 pkt 1 planu ul [...], pomimo że nieuwzględnione zostały wniesione uwagi dotyczące wprowadzenia zakazu lokalizacji usług wzdłuż tej ulicy, co jednoznacznie wynika z treści zarządzeń z dnia [...] lipca 2106 r. nr [...] i z dnia [...] września 2016 r. nr [...], których uzasadnienia klarują czytelny obraz intencji przyświecających sposobowi zagospodarowania terenu o symbolu 8.15MN(U) w rejonie ul. [...], a innych powodów wskazujących na potrzebę dokonania zmian w projekcie planu w tym zakresie w aktach planistycznych nie ma;

- art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej polegające na naruszeniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego;

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na braku możliwości realizacji zabudowy usługowej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 8.15MN(U);

- naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości swobodnego dysponowania nieruchomościami stanowiącymi własność skarżącego w zakresie realizacji zabudowy usługowej w następstwie przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie polegającego na uchwaleniu planu miejscowego naruszającego podstawową zasadę, jaką jest jednoznaczne, niebudzące wątpliwości określenie przeznaczenia terenu.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny przyznał, że niewymienienie w tekście planu pasa wzdłuż ul. [...] jako obszaru dopuszczenia zabudowy usługowej nastąpiło w wyniku omyłki. Organ wskazał, że na sesji dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta B. przedłożył uchwałę w sprawie uznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] za uzasadnione, jednocześnie przedkładając po raz trzeci projekt uchwały w sprawie zmiany przedmiotowej uchwały. Uchwały te jednak nie zostały przyjęte przez Radę Miasta B. Na sesji dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta B. przedłożył po raz czwarty projekt zmian planu. Tym razem obszar zmiany planu został ograniczony do rejonu ul. [...]. W przypadku podjęcia uchwały o zmianie planu miejscowego, organ wniósł o zawieszenie postępowania wywołanego skargą, co pozwoliłoby na polubowne zakończenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu.

Sąd stwierdził, że warunki wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. z[...], dalej jako: "u.s.g.") zostały przez skarżącego spełnione.

Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych fragmentów uchwały z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Wskazał, że w myśl art. 17 pkt 13 ustawy planistycznej wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W pierwotnie przedstawionym projekcie planu, przy pierwszym wyłożeniu, obok ulic wymienionych w § 42 ust. 2 pkt 1 wskazana była również m.in. ul. [...]. W wyniku złożonych uwag, w drodze zarządzenia z dnia [...] lipca 2016 r., Prezydent uwzględnił w części uwagę dotycząca wykluczenia możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej w rejonie ul. [...] i ul. [...], a w zakresie wykluczenia zabudowy usługowej w rejonie ul. [...] odmówił jej uwzględnienia. Mimo to, w projekcie planu wyłożonym ponownie do publicznego wglądu, z § 42 ust. 2 pkt 1 została wykreślona ul. [...]. Po ponownym wyłożeniu, została zgłoszona ta sama uwaga, i zarządzeniem Prezydenta została ona nieuwzględniona w całości. Odnosząc treść art. 17 ust. 11 i ust. 13 ustawy planistycznej do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że kolejne przedłożone projekty powinny być zgodne z zarządzeniami Prezydenta Miasta B. dotyczącymi rozpatrzenia zgłoszonych uwag, jednakże do ponownego wyłożenia i uzgodnienia były przedkładane projekty planu z naniesionymi zmianami (wykreślenie ul. [...] z § 42 ust. 2 pkt 1). W takim brzmieniu plan został przez Radę Miasta B. uchwalony. Bez wątpienia, doszło tu do zachwiania procedury planistycznej na etapie przewidzianym przez art. 17 ustawy planistycznej, gdyż uwzględnione w zarządzeniach organu wykonawczego uwagi nie zostały przedstawione w projekcie przy drugim wyłożeniu, a błąd ten został niejako powielony przy kolejnym wyłożeniu. Sam organ przyznał, że wykreślenie ul. [...] było omyłkowe, jednakże Sąd zwrócił uwagę, że na etapie wnoszenia uwag przedmiotowy błąd nie został wyeliminowany, a organ winien dochować szczególnej staranności na każdym etapie procedury planistycznej, także ze względu na zawodowy i sprofesjonalizowany charakter takiego działania. Zdaniem Sądu, konsekwencją nieuwzględnienia w § 42 ust. 2 pkt 1 części tekstowej projektu uchwały ul. [...] było powstanie sprzeczności między częścią tekstową, a częścią graficzną projektu. Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, a więc materialnego aspektu zgodności planu z prawem.

Sąd wskazał, że rysunek planu, jako znak graficzny, nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (por.: wyroki NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 643/14; z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/14; z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 392/14; z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1560/08). Przeznaczenie poszczególnych terenów w planie powinno być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, co jednak nie ma miejsca w sytuacji, gdy rysunek i tekst stoją do siebie w oczywistej sprzeczności. Z części graficznej planu jasno wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 8.15MN(U) wzdłuż ul. [...] umieszczona została linia zabudowy usługowej.

W ocenie Sądu, skarżący słusznie podniósł, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, gdyż postanowienia uchwały sprzeczne w swej treści z częścią graficzną bezpośrednio oddziałują na konstytucyjne prawo własności skarżącego, znacznie je ograniczając. Przed uchwaleniem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniem wszystkich trzech działek była zabudowa usługowa. Niespójność rysunku i tekstu planu, spowodowana omyłką, uniemożliwiła wydanie skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowego.

Sąd wskazał, że [...] maja 2018 r. została podjęta uchwała intencyjna w sprawie zmiany przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia naruszenie interesu prawnego skarżącego, przejawiające się uniemożliwieniem zabudowy usługowej według woli skarżącego, spowodowane niespójnością w zakresie części tekstowej i części graficznej uchwały, godzi nie tylko w interes skarżącego, ale również w obiektywny porządek prawny. Ze względu na to, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 42 ust. 2 pkt 1 w zakresie pominięcia tym zapisem stanowiących własność skarżącego działek o numerach [...] położonych przy ul. [...] w B..

Sąd wskazał, że nie miał podstaw prawnych do zawieszenia postępowania sądowego na wniosek Rady Miasta B., bowiem w aspekcie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w dacie postępowania sądowego nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, którego rozstrzygnięcie mogłoby wpłynąć na treść orzeczenia sądowego. Natomiast, zawieszenie postępowania w myśl art. 126 p.p.s.a. wymagało zgody skarżącego, który jednakże takiej zgody nie udzielił, słusznie poniekąd uznając, że po wielu próbach przedsądowego załatwienia oczywistego problemu, nie posiada zaufania do organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina B., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez odmowę zawieszenia postępowania z urzędu w niniejszej sprawie pomimo zaistnienia przestanki wskazanej w tej normie prawnej, a rozstrzygnięcie sprawy prejudycjainej miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie albowiem tocząca się procedura planistyczna ma doprowadzić do usunięcia oczywistej omyłki w postanowieniach zaskarżonego planu, co czyniłoby niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym,

- art. 147 § 1 p.p.s.a poprzez sformułowanie sentencji wyroku niezgodnie z wyraźną dyspozycją tejże normy prawnej, w wyniku czego sentencja wyroku jest niejasna i nasuwa wątpliwości interpretacyjne uniemożliwiające wykonanie wyroku.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd powinien był zawiesić postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż [...] maja 2018 r., a więc w trakcie toczącego się postępowania sądowego, Rada Miasta B. podjęła uchwałę intencyjną w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana miał sprostować istniejące w obowiązującym planie miejscowym omyłki dotyczące ustaleń w zakresie uregulowań dotyczących ulicy [...]. W orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie przesłanki zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak słusznie stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GZ 141/11: "Zauważyć należy, że przesłanka zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została ujęta bardzo szeroko. W doktrynie przyjmuje się, że praktycznie każde postępowanie przed organami państwa może być uznane za prejudycjalne dla toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 401). Procedura planistyczna toczy się przed organami samorządu gminnego (prezydent miasta i rada miasta) i że należy ją uznać za postępowanie administracyjne. Postępowanie zainicjowane uchwałą intencyjną miało również wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dotyczy bowiem planu miejscowego, który został zaskarżony i ma na celu naprawienie oczywistych omyłek w przepisach planu. Uchwalenie zmiany planu miejscowego, który w pełni realizuje żądania skarżącego, zapewne sprawiłoby, że wycofałby on skargę na miejscowy plan, gdyż dalsze jej rozpatrywanie pozbawione byłoby racjonalności. Zawieszenie postępowania pozwoliłoby więc na polubowne zakończenie sprawy i korzystnie wpłynęłoby na ekonomikę postępowania.

Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zakresowego w sposób nieczytelny. Sąd, uwzględniając skargę na miejscowy plan, jest jedynie uprawniony do stwierdzenia jego nieważność w całości albo w części. Z zapisu sentencji wyroku nie można stwierdzić w jakim zakresie plan jest nieważny. W niniejszej sprawie WSA w Białymstoku w sentencji wyroku posłużył się nieznaną przepisowi art. 147 § 1 p.p.s.a. konstrukcją stwierdzenia nieważności przepisu "w zakresie pominięcia". Tak sformułowana sentencja wyroku nie dość, że nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., to dodatkowo czyni rozstrzygnięcie nieczytelnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie sprawia bowiem, że na działkach J. A. nie obowiązuje plan ani nie sprawia, że możliwa jest na jego działkach zabudowa usługowa. Na wspomnianych działkach z uwagi na obowiązywanie planu nie można nadal wydać decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo wyrok w konstrukcji stwierdzenia nieważności przepisu "w zakresie pominięcia" nie powoduje "dopisania" do ustaleń planu postanowień umożliwiających realizację zabudowy usługowej na działkach skarżącego. Sąd wyrokiem nie może uzupełniać treści uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. A. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że procedura planistyczna nie jest postepowaniem administracyjnym, a więc nie ma do niej zastosowania art. 125 § 1 p.p.s.a. Jego zdaniem, sentencja wyroku nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Stwierdzenie nieważności § 42 ust. 2 pkt 1 uchwały nie obliguje organu do podjęcia działań mających na celu wykonanie wyroku.

W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2019 r. Gmina B. wskazała, iż [...] maja 2019 r. uchwałą nr [...] zmieniła przedmiotowy plan w części dotyczacej § 42 ust. 2 pkt 1. Zmiana ta usuwa sprzeczność między częścią tekstową i graficzną planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sądowi przysługuje uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, ale tylko w zakresie regulacji zawartych w danej uchwale. Sądowi administracyjnemu nie przysługuje kompetencja do rozszerzania zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu uchwały poprzez wskazanie treści, która powinna być w tym przepisie uregulowana, lecz została przez organ pominięta (por. wyrok NSA z 16 lutego 2011 r., II OSK 2435/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie nie są tożsame z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego do kontroli aktów normatywnych w zakresie tzw. pominięć ustawodawczych. Trybunał orzeka w sprawach zgodności m.in. ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (art. 188 Konstytucji RP), natomiast sąd administracyjny ma tylko kompetencje do stwierdzenia nieważności całości uchwały albo części uchwały, a więc konkretnych jej przepisów. Sąd administracyjny nie może orzekać o nieistniejącej części uchwały.

Zgodnie z art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wyrok sądu administracyjnego wydany na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. musi być więc sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości co do treści danego aktu prawa miejscowego. Ingerencja sądu administracyjnego w treść aktu prawa miejscowego nie może powodować wątpliwości co do zakresu obowiązywania tego aktu.

W tej sprawie Sąd sformułował sentencję wyroku w ten sposób, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 42 ust. 2 pkt 1 w zakresie pominięcia tym zapisem działek o numerach ewidencyjnych: [...] położonych przy ulicy [...] w B., stanowiących własność J. A.. Rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina, że takie sformułowanie sentencji wyroku wykracza poza kontrolne kompetencje sądu administracyjnego oraz powoduje, że sytuacja obu stron postępowania nie ulega zmianie. Skarżący nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nadal obowiązuje plan miejscowy dla tego terenu. Wątpliwe jest również czy zapisy planu w powiązaniu z przytoczoną wyżej treścią zaskarżonego wyroku mogłyby stanowić podstawę do wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę. Dlatego pokreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały może dotyczyć tylko istniejących zapisów planu. Natomiast brak określonych uregulowań czy ustaleń stanowi naruszenie prawa, które może być podstawą do stwierdzenia nieważności całej uchwały, bądź jej części. Zasady stanowienia przepisów prawa obligują prawodawcę do jasnego, przejrzystego i zrozumiałego formułowania norm prawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego przepisy będą stosowane m.in. przez organy architektoniczno-budowlane czy organy nadzoru budowlanego. Przepisy te są adresowane do wszystkich mieszkańców gminy. Wobec tego powinny być tak sformułowane, aby nie budziły wątpliwości co do ich treści i zakresu stosowania. Tymczasem połączenie treści § 42 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z treścią pkt 1 wyroku jest bardzo trudne do zastosowania bez znajomości akt sprawy. I nadal istnieje rozbieżność między treścią tego przepisu a rysunkiem planu, na którym istnieje linia zabudowy usługowej dla całej ul. [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie bez wątpienia naruszona została procedura uchwalania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 13 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Jak wskazał Sąd I instancji, projekt planu przy pierwszym wyłożeniu obok ulic wymienionych w § 42 ust. 2 pkt 1 wskazywał ul. [...]. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent nie uwzględnił uwagi dotyczącej wykluczenia możliwości lokalizacji zabudowy usługowej w rejonie ul. [...]. Mimo to, w części tekstowej projektu planu wyłożonego ponownie do publicznego wglądu, z § 42 ust. 2 pkt 1 została wykreślona ul. [...]. Doszło więc do naruszenia procedury planistycznej, skutkiem czego powstała sprzeczność między częścią tekstową, a częścią graficzną planu. Wskazać należy, że w przypadku istotnego naruszenia trybu uchwalania planu sąd nie jest związany granicami interesu prawnego skarżącego i jest obowiązany stwierdzić nieważność całej uchwały lub ewentualnie tej jej części, na której treść naruszenie procedury miało bezpośredni wpływ. W tym przypadku nieważnością dotknięty był więc cały przepis, którego dotyczyły uwagi rozpatrzone przez organ wykonawczy gminy, których sposób rozstrzygnięcia nie znalazł jednak odzwierciedlenia w części tekstowej planu.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez odmowę zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu uchwalenia przez Radę nowelizacji zaskarżonego zapisu planu. Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Po pierwsze, postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Po drugie, wynik postępowania mającego na celu nowelizację uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie tej pierwotnej uchwały. Nawet jeżeli dana uchwała zostałaby uchylona lub zmieniona przez radę gminy, to do czasu wejścia w życie tej zmiany uchwała obowiązywała i sąd powinien ocenić jakie skutki prawne wywołała.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd powinien ponownie ocenić jaki wpływ miało istotne naruszenie procedury planistycznej w tej sprawie na treść kwestionowanego przez skarżącego § 42 uchwały. Sąd weźmie też pod uwagę, iż uchwałą z dnia [...] maja 2019 r. Rada Miasta B. zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejonu ulic [...]), m.in. w § 42. i oceni czy ta zmiana zaskarżonej uchwały może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący nie może ponosić kosztów błędnego działania Sądu.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.