Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1144/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp.j. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1176/20 w sprawie ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 11 lutego 2020 r. nr XIII/131/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Kawęczyn, Marzenin, Gulczewo 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 20 pkt 2) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]; 3. zasądza od Gminy Września na rzecz [...] sp.j. z siedzibą w C. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1176/20 oddalił skargę P. sp. j. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z 11 lutego 2020 r. nr XIII/131/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Kawęczyn, Marzenin, Gulczewo (dalej plan miejscowy).

1.2. Skarżąca, jako właściciel nieruchomości objętych zakresem planu miejscowego, wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części odnoszącej się do działek stanowiących jej własność (oznaczonych [...], [...], [...], [...] i [...]). W skardze zakwestionowano § 6 pkt 1, § 6 pkt 3 oraz § 20 pkt 2 planu miejscowego jako naruszających przepisy regulujące zasady kształtowania ładu przestrzennego w gminie oraz zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę przysługujących skarżącej konstytucyjnych wolności i praw rzeczowych, skutkujące przekroczeniem władztwa planistycznego Gminy. W trakcie postępowania skarżąca rozszerzyła zakres skargi o § 6 pkt 2, § 18 pkt 2 lit. b-c, § 18 pkt 3 lit a oraz § 20 pkt 1 planu miejscowego.

1.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wskazał, że podstawą wprowadzenia przedmiotowych zapisów w planie miejscowym była konieczność zachowania kryterium nienaruszalności ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Września podjętego uchwałą Rady Miejskiej we Wrześni z 27 września 1999 r. nr XIV/108/99 ze zmianami. W Studium w zasięgu terenów rolniczych, oznaczonych symbolami R, wprowadzono funkcję "obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Zgodnie z ustaleniami tekstu Studium, w zakresie kierunków ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego (pkt 1.3) przyjęto "ochronę gleb wysokich klas bonitacyjnych i kompleksów rolnych o najwyższej przydatności rolnej oraz wyłączenie ich z zainwestowania kubaturowego. Biorąc pod uwagę, że w granicach obszaru objętego planem dominują użytki rolne klas II, IlIa i Illb, w § 20 pkt 2 planu miejscowego wprowadzono zakaz lokalizacji nowej zabudowy.

1.4. Powołanym na wstępie wyrokiem z 3 marca 2021 r. Sąd I instancji uznał niezasadność zarzutów i skargę oddalił. Wyjaśniono, że w § 6 pkt 1 planu miejscowego w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wprowadzono zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych na terenach oznaczonych symbolami MN, MW, ZP, R, Rz, ZL, WS, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z § 6 pkt 3 zaskarżonego planu wprowadzono zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z działalnością rolniczą w zakresie: a) chowu i hodowli zwierząt, b) przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego, c) utylizacji odpadów pochodzenia zwierzęcego. Dodatkowo w § 20 pkt 2 planu miejscowego na terenach oznaczonych symbolami [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] wprowadzono zakaz lokalizacji nowej zabudowy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wprowadzając zakazy w § 6 pkt 1 oraz w § 6 pkt 3 planu miejscowego organ planistyczny wziął pod rozwagę uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozważył zarówno interes publiczny jak i indywidualny. Powstającą sytuację konfliktową organ rozstrzygnął zgodnie z obowiązującym prawem, wprowadzając zapisy zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, pozwalające chronić przestrzeń rolniczą i wykorzystywać ją zgodnie z uwarunkowaniami do rolniczej produkcji roślinnej. W odniesieniu do ustaleń § 6 pkt 3 planu miejscowego wskazano, że przewidziane rozwiązanie zostało uzasadnione koniecznością zapewnienia jednoznacznej interpretacji możliwości inwestycyjnych na wyznaczonym terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonym symbolem P, tj. dopuszczonej lokalizacji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków biurowo-administracyjnych i socjalnych, budynków portierni, czy budynków garażowych, zgodnie z ustalonym przeznaczeniem terenu. Zdaniem Sądu, nie sposób przy tym zaprzeczyć, że przyjęte w zaskarżonej uchwale ograniczenie ma charakter racjonalnie uzasadniony, skoro uciążliwości odorowe nie tylko wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców, ale i w sposób zdecydowany ograniczają potencjał inwestycyjny oraz rozwojowy gminy. Co więcej, wprowadzone uchwałą ograniczenie uniemożliwiające prowadzenie rolniczej działalności hodowlanej nie było arbitralne, lecz wynikało z licznych głosów i protestów mieszkańców Gminy.

Ustosunkowując się zarzutów dotyczących § 20 pkt 2 planu miejscowego, zgodnie z którym w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolami [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] zakazano lokalizacji nowej zabudowy, Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżącej jakoby zakaz ten nie mieścił się w pojęciu "określania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazie zabudowy" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp). Rada Miejska we Wrześni poprawnie dokonała rozważenia interesu publicznego i interesów prywatnych. Ponadto wskazała, że w obowiązującym Studium przyjęto kierunki ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego gminy m.in. poprzez "ochronę gleb wysokich klas bonitacyjnych i kompleksów rolnych o najwyższej przydatności rolnej oraz wyłączenie ich z zainwestowania kubaturowego". Zatem zarówno przeznaczenie terenów wynikające z przedmiotowego planu miejscowego, jak i zakaz zabudowy wynikają wprost z treści obowiązującego na tym terenie studium. Skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) nierozpatrzenie przez Sąd I instancji całości zarzutów skargi, w tym nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy Sąd powinien orzec w granicach sprawy wyznaczonych złożoną skargą, a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, wraz z podstawą prawną rozstrzygnięcia dotyczącego każdego z nich;

b) nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym nie zawarto pełnego rozważenia zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dot. ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw - prawa własności i wolności działalności gospodarczej w kontekście obowiązującej zasady proporcjonalności, a jednocześnie które w większości odnosi się do kwestii odorów, która nie jest obecnie uregulowana w powszechnie obowiązujących przepisach, a zatem nie może stanowić głównej podstawy wydanego rozstrzygnięcia;

c) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób sprowadzający się do powielenia argumentacji przedstawionej w odpowiedzi organu na skargę, ograniczający się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że wprowadzenie ograniczeń wynikało z interesu społecznego, podczas gdy nie zostało przez Sąd I instancji zbadane, czy organ faktycznie rozważał alternatywne możliwości zapewnienia tego interesu bez tak dużej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa skarżącej kasacyjnie;

a w konsekwencji przeprowadzenie niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały i bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone postanowienia uchwały są zgodne z prawem, a gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego, co z kolei skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w całości;

2) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeanalizowanie przez Sąd I instancji całości akt sprawy oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przejawiające się w:

a) pominięciu przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu oraz w uzasadnieniu wyroku ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przez skarżącą na przedmiotowym obszarze przedsięwzięcia, której wydanie poprzedzało przeprowadzenie szczegółowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co bez wątpienia powinno mieć istotne znaczenie dla oceny zasadności rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale;

b) pominięciu przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu oraz w uzasadnieniu wyroku faktu wydania postanowienia przez wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska organ - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, uzgadniającego planowaną przez skarżącą inwestycję, w którym to postanowieniu specjalistyczny organ ochrony środowiska ocenił planowane przedsięwzięcia i potwierdził możliwość realizacji inwestycji, wskazując konieczne warunki, zapewniające wystarczający stopień ochrony środowiska, co bez wątpienia powinno mieć istotne znaczenie dla oceny zasadności rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale;

w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie ustalił, iż gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego, co z kolei skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w całości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, 6 i 9 upzp w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej Kc) w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w wyniku dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów, skutkującej uznaniem, że uchwalając zaskarżone postanowienia organ zachował zasadę proporcjonalności i w sposób odpowiedni wyważył sprzeczne interesy podmiotów, podczas gdy w rzeczywistości postanowienia te skutkują naruszeniem istoty prawa własności skarżącej kasacyjnie, a tym samym organ nie uwzględnił przy planowaniu przestrzennym gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi w całości;

2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3, 6 i 9 upzp w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, w wyniku dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów, skutkującej uznaniem, że uchwalając zaskarżone postanowienia organ zachował zasadę proporcjonalności i w sposób odpowiedni wyważył sprzeczne interesy podmiotów, podczas gdy w rzeczywistości postanowienia te skutkują naruszeniem istoty wolności działalności gospodarczej skarżącej kasacyjnie, przy jednoczesnym niewykazaniu przez organ w sposób wystarczający przesłanek uzasadniających ograniczenie tego prawa w tak szerokim zakresie, w sytuacji gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszczalne jest wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a co skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi w całości;

3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji skutkujące błędnym przyjęciem, że dopuszczalnym było wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaskarżonych postanowień w wyniku prawidłowego wyważenia przez organ interesu publicznego i prywatnego, podczas gdy w rzeczywistości organ zupełnie pominął interes skarżącej, czym doprowadził do naruszenia istoty jej prawa własności i wolności działalności gospodarczej, przy jednoczesnym braku wykazania ważnego interesu publicznego, który uzasadniałby tak istotne ograniczenia, a co skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi w całości;

4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów, skutkującej uznaniem, że dopuszczalne jest wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaskarżonych postanowień, ograniczających w znaczącym stopniu prawo własności oraz wolność działalności gospodarczej, podczas gdy okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na to, że wprowadzenie przez organ tak restrykcyjnych ograniczeń doprowadziło w istocie do przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy, bez ustawowego upoważnienia, a w konsekwencji do złamania konstytucyjnej zasady praworządności, co skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi w całości;

5) art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 20 ust. 1 upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji skutkujące błędnym przyjęciem, że zaskarżone postanowienia wynikają wprost z obowiązującego dla przedmiotowego obszaru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Września, podczas gdy wskazywane przez Sąd postanowienia Studium wyznaczają jedynie możliwe kierunki kształtowania środowiska przyrodniczego, a jednocześnie zaskarżone postanowienia naruszają inne postanowienia Studium dotyczące właśnie terenów rolniczych, co powinno prowadzić do konkluzji, iż organ był uprawniony do wprowadzenia mniej rygorystycznych rozwiązań planistycznych bez jednoczesnego naruszenia postanowień studium, a co skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi w całości;

6) art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji skutkujące błędnym przyjęciem, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało sporządzone przez organ w sposób prawidłowy, podczas gdy w rzeczywistości uzasadnienie planu jest lakoniczne i w niewystarczający sposób argumentuje przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad prawem własności i swobody gospodarczej skarżącej, a tego typu restrykcyjne ograniczenia powinny przez organ zostać w należyty sposób uargumentowane i uzasadnione, a co skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi w całości;

7) art. 151 Ppsa w zw. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji skutkujące błędnym przyjęciem, że zaskarżone postanowienia dot. zakazu zabudowy są zgodne z prawem, albowiem zakaz ten mieści się w pojęciu "określania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazie zabudowy", z jednoczesnym pominięciem okoliczności, iż wprowadzenie tego typu ograniczeń i tak powinno być przez organ ostrożnie rozważone, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, w sytuacji gdy organ nie uwzględnił przy planowaniu przestrzennym gwarancji ochrony własności oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w konsekwencji czego zaskarżone postanowienia doprowadziły do nieuzasadnionego naruszenia istoty prawa własności skarżącej, co skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi w całości.

Powyższe zaś naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały bezzasadnym oddaleniem złożonej skargi w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

3.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące § 20 pkt 2 planu miejscowego, który przewiduje zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz nowej zabudowy było konieczne. Oczywiście elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości rolnych spod zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociażby na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Zakaz zabudowy na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 20 ust. 2 planu miejscowego, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Wprowadzenie tego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez całkowitej możliwości realizacji budynków.

3.5. Reasumując zapis § 20 pkt 2 planu miejscowego w sposób całkowicie arbitralny pozbawia skarżącą możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości rolnej poprzez zakaz wznoszenia budynków niezbędnych dla prowadzenia gospodarki rolnej. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasługiwały na uwzględnienie. Uznając więc, iż skarga kasacyjna we wskazanej wyżej części okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność § 20 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...][...][...][...][...], [...][...][...][...][...] oraz [...].

3.6. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

3.7. O ile bowiem całkowity zakaz lokalizacji nowej zabudowy jest zbyt daleko idącym ograniczeniem prawa własności, to przewidziany planem miejscowym zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6 pkt 1) oraz zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z działalnością rolniczą w zakresie chowu i hodowli zwierząt, przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego, oraz utylizacji odpadów pochodzenia zwierzęcego (§ 6 pkt 3) jak również pozostałe kwestionowane ustalenia planu tych granic nie przekraczają, a ich wprowadzenie było poprzedzone właściwym wyważeniem interesu społecznego i interesu prywatnego. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności tych ustaleń planu miejscowego jest prawidłowe.

3.8. Dla oceny legalności wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu istotne znaczenie ma ta okoliczność, że obręb wsi Kawęczyn, Marzenin oraz Gulczewo to teren o bardzo dużym zagęszczeniu ferm [...], które generują istotne uciążliwości dla mieszkańców, zwłaszcza odorowe. W aktach sprawy znajduje się kilkadziesiąt wniosków mieszkańców miejscowości objętych planem o całkowity zakaz budowy ferm powyżej 70 DJP dla zwierząt hodowlanych oraz zwierząt futerkowych w obrębie geodezyjnym obejmującym wsie: Kawęczyn, Marzenin oraz Gulczewo. W takim stanie sprawy zasadne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że gdy na terenie określonej gminy wielkotowarowa produkcja zwierzęca stanowi źródło poważnych uciążliwości dla mieszkańców, wobec występowania odorów towarzyszących intensywnej produkcji rolnej w zakresie chowu i hodowli zwierząt – to rada gminy jest uprawniona do wprowadzania różnego rodzaju ograniczeń służących wykluczeniu dalszego rozwoju danej (uciążliwej) działalności.

3.9. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że regulacje planu miejscowego, mające analogiczny do kwestionowanych w niniejszej sprawie zapisów zaskarżonej uchwały, stanowią przejaw realizacji władztwa planistycznego gminy oraz wykonania obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp). Akcentuje się zarazem, że ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, iż ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Dlatego też przyjęte w tym zakresie rozwiązania planistyczne powinny służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując konstytucyjną zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Ma to tym bardziej istotne znaczenie w okolicznościach sprawy niniejszej, że wspomniana wyżej zasada konstytucyjna umożliwia połączenie w procedurze planistycznej wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, a także – jak wskazano wyżej – ma za zadanie umożliwić poprawę jakości życia mieszkańcom gminy, w czym mieści się również zachowanie komfortu bytowania wynikającego z unikania kumulowania niekorzystnych oddziaływań zapachowych typowych dla funkcjonowania dużych ferm zwierząt. Stosowanie tej zasady pozwala zatem na uwzględnienie powiązań pomiędzy środowiskiem a wymogami ładu przestrzennego. Z tego powodu zapobieganie zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju wymaga podejmowania w ramach procedury uchwalania planu miejscowego "działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń". Nie budzi wątpliwości Sądu, że do tego rodzaju zagrożeń zalicza się uciążliwości zapachowe emitowane przez instalacje służące do intensywnej hodowli zwierzęcej (zob. wyroki NSA: z 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13, z 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 950/17, z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16, z 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3192/17).

3.10. Wprowadzenie na terenach skarżącej zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zakazu lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z działalnością rolniczą w zakresie chowu i hodowli zwierząt, przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego oraz utylizacji odpadów pochodzenia zwierzęcego było właśnie wyważeniem pomiędzy interesem publicznym, wynikającym ze sprzeciwu społeczności lokalnej wobec takiej możliwości zagospodarowania terenu, ochroną środowiska a interesem skarżącej. Jest rzeczą oczywistą istotna ingerencja tego typu fermy w krajobraz i jej oddziaływanie na sąsiednie obszary. Biorąc więc pod uwagę wartości wynikające z interesu publicznego stwierdzić należało, iż w tej sprawie granice zasady proporcjonalności nie zostały naruszone. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, 6 i 9 upzp w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3, 6 i 9 upzp w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP; art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP są nieusprawiedliwione.

3.11. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 20 ust. 1 upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji skutkujące błędnym przyjęciem, że zaskarżone postanowienia wynikają wprost ze studium, wyjaśnić należy, iż kluczowe znaczenie ma to, że oceniane regulacje pozostają w zgodzie z zapisami studium. Oczywistym jest, że skoro w studium w zakresie kierunków ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego (pkt 1.3) przyjęto "ochronę gleb wysokich klas bonitacyjnych i kompleksów rolnych o najwyższej przydatności rolnej oraz wyłączenie ich z zainwestowania kubaturowego" to zapis ten dopuszczał wprowadzenie określonych ograniczeń w zabudowie. Przy tym Sąd I instancji wskazał na uszczegółowienie zapisów studium w planie. Oczywiście ma rację skarżąca, że na etapie uszczegółowienia zapisów studium organ był uprawniony do wprowadzenia mniej rygorystycznych rozwiązań planistycznych bez jednoczesnego naruszenia postanowień studium, jednak był również uprawniony do przyjęcia bardziej rygorystycznych rozwiązań, co w niniejszej sprawie było wynikiem wyważenia interesu właściciela terenu oraz interesu publicznego w odniesieniu do zapisów zawartych w § 6 pkt 1 i 3 planu miejscowego.

3.12. Bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, skutkujące błędnym przyjęciem, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało sporządzone przez organ w sposób prawidłowy. Zaskarżony plan miejscowy w uzasadnieniu wyjaśnia bowiem motywy ograniczające możliwość zabudowy oraz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z chowem i hodowlą zwierząt, wskazując na przyczyny uczynienia w okolicznościach niniejszej sprawy nadrzędnego interesu publicznego nad interesem indywidualnym.

3.13. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez: nierozpatrzenie przez Sąd I instancji całości zarzutów skargi, w tym nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób sprowadzający się do powielenia argumentacji przedstawionej w odpowiedzi organu na skargę, ograniczający się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że wprowadzenie ograniczeń wynikało z interesu społecznego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa stwierdzić trzeba, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, chociaż nie przesądza to o jego prawidłowości. Co do zasady WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 Ppsa, jednak zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd ten nie odniósł się należycie do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

3.14. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie zostały naruszone przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, przejawiające się w: pominięciu przy rozstrzyganiu oraz w uzasadnieniu wyroku ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przez skarżącą na przedmiotowym obszarze przedsięwzięcia oraz postanowienia przez wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska organ - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, uzgadniającego planowaną przez skarżącą inwestycję. Dokumenty te bowiem w żaden sposób nie wiązały organu planistycznego i nie mogły przesądzać o treści planu miejscowego.

3.15. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i stwierdził nieważność części ustaleń planu miejscowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.