Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1143/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 3, art. 20 , oraz art. 31 ust. 3, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 134, art. 141, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1211/14 w sprawie ze skargi G. M. na uchwałę Rady Gminy i Miasta K. z dnia 27 grudnia 2007 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Gl 1211/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. M. na uchwałę Rady Gminy i Miasta K. z dnia 27 grudnia 2007r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy i Miasta K. w zakwestionowanych przez skarżącego częściach, odnoszących się do szerokości drogi 1KDd na wysokości działki nr ... i przebiegu drogi 1KDW przez działkę ... nie była dotknięta uchybieniami, uzasadniającymi stwierdzenie w tych częściach jej nieważności.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Gminy i Miasta K. w dniu 27 grudnia 2007r. podjęła uchwałę Nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 2007r. Nr 48, poz. 1056.

Pismem z dnia 4 czerwca 2014r. G. M., zw. dalej skarżącym, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wezwał Radę Gminy i Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisu dot. działki ..., którym wyznaczono teren jako rezerwę pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem 1KDd i zmianę zapisu dot. działki nr ..., określającego jej położenie na terenie przeznaczonym pod teren drogi wewnętrznej, symbol planu 1KDW. Pismo przed wniesieniem skargi pozostało bez odpowiedzi.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2014r. (uzupełnionym pismem procesowym z dnia 16 stycznia 2015r.) G. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 64 ust. 3, art. 20, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości L. N. w Gminie K., składającej się z działek nr ... oraz ..., która sąsiaduje bezpośrednio z ulicą A., będącą od 2007r. drogą gminną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza jego prawo własności do ww. nieruchomości. W odniesieniu do działki nr ... wyznaczono na jej powierzchni rezerwę pod drogę dojazdową, oznaczoną symbolem 1KDd. Na tej podstawie Burmistrz Gminy i Miasta K., w postanowieniu z dnia 8 lutego 2013r. nie wydał mu zgody na lokalizację ogrodzenia przy granicy z drogą (ulicą A.). Zdaniem skarżącego, takie rozstrzygnięcie nie tylko narusza jego prawa, ale jest aktem dyskryminacji względem pozostałych mieszkańców. Nadto szerokość drogi zaplanowano na 10 m, pomimo że § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zezwala na mniejszą szerokość drogi KDd. Zaplanowano szerszy pas drogowy (10 m), bo zdaniem urzędników ten wymiar pasa jest warunkiem statusu drogi. Takie założenie nie likwiduje problemów z przepustowością drogi, a narusza prawa własności mieszkańców posiadających nieruchomości przy tej ulicy.

W odniesieniu do działki ... skarżący podniósł, iż zaplanowano na jej części teren drogi wewnętrznej (symbol drogi na planie 1KDW). Pomysł dotyczący planowania drogi wewnętrznej w obrębie działki ... jest, zdaniem skarżącego zaskakujący i całkowicie nieuzasadniony. Wszystkie działki graniczące z działką nr ... od strony północnej posiadają bowiem drogę równoległą do ulicy A., łączącą je z ul. N., główną ulicą w tej części miejscowości L. N.

W pozostałej części skargi skarżący opisał kwestie związane z zamiarem ogrodzenia działek, podejmowanych w tym celu działań i zapadłych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta K., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy plan został uzgodniony i przyjęty zgodnie z procedurą planistyczną zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drogi wyznaczone w miejscowym planie o symbolu KDd odpowiadają parametrom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla drogi klasy D (jednojezdniowe) nie powinna być mniejsza niż 10 m. Taka szerokość drogi została przyjęta w § 18 uchwały. Z kolei droga wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o symbolu KDW odpowiada parametrom wynikającym z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojścia i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Zgodnie z § 18 przyjęta została szerokość drogi KDW w liniach rozgraniczających min. 4 m. Zgodnie z procedurą planistyczną projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu, w tym czasie była zorganizowana dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Skarżący na tym etapie nie podniósł zastrzeżeń będących przedmiotem niniejszej skargi.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 stycznia 2015 r. skarżący doprecyzował żądanie skargi wskazując, że skarga dotyczy jedynie tej części planu, która obejmuje należące do niego działki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona uchwała w zakwestionowanych przez skarżącego częściach, odnoszących się do szerokości drogi 1KDd na wysokości działki nr ... i przebiegu drogi 1KDW przez działkę nr ... nie była dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tych częściach jej nieważnością.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi Sąd wskazał, że na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prany lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga G. M. została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Gminy i Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, nadto wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozważając legitymację skarżącego do wniesienia skargi, Sąd uznał, że skarżący jako właściciel działek nr ... i nr ..., był formalnie legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jego nieruchomości. Zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącego, co stwarza po jego stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu, znaczna część skargi i dołączonych doń dokumentów nie odnosi się bezpośrednio do zaskarżonej uchwały, lecz do kwestii dopuszczalności posadowienia ogrodzenia należących do skarżącego działek we wskazanych przez niego usytuowaniach. Stosownie do przedmiotu zaskarżenia kontroli podlega jedynie zaskarżona przez skarżącego uchwała. Sąd, będąc związany przedmiotem zaskarżenia, nie może podjąć w niniejszym postępowaniu kontroli aktów odnoszących się do ogrodzenia i wypowiadać się w tej mierze, formułując jakiekolwiek oceny, albowiem rozstrzygnięcia te wykraczają poza granice sprawy, której przedmiotem jest uchwała Rady Gminy i Miasta K., nie zaś wynikające z jej ustaleń indywidualne rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zawartych w zaskarżonej uchwale ustaleń dotyczących działek, stanowiących własność skarżącego Sąd wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość norm regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno, najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie, jednak jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione, w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania.

Zdaniem Sądu, wymogi te w odniesieniu do kwestionowanej części planu zostały spełnione, a Radzie Gminy i Miasta K. nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne, bądź sprzeczne z prawem, wprowadzenie do planu nowych ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania należących do skarżącego działek.

Sąd podkreślił, że skarżący zarzuca, iż stosownie do zapisów planu droga oznaczona jako 1KDd ma mieć szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, podczas gdy dotychczas było to 8 m, co uniemożliwia mu usytuowanie ogrodzenia w granicy działki nr ..., która przylega do tej drogi. Wprowadzając wspomniany zapis Rada w istocie znacznie złagodziła dotykające skarżącego już w przeszłości ograniczenia, zawarte w obowiązującym w latach 1990 - 2003 poprzednim planie (zatwierdzonym uchwałą Nr ... z 25 kwietnia 1990r.). Stosownie bowiem do wypisu z tego planu, działka nr ... (oprócz przeznaczenia jej części pod zabudowę zagrodową, mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy i usługi) znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogi gminne (teren projektowanych i modernizowanych dróg lokalnych V kl. techn. Szerokość w liniach rozgraniczających 15 m.). Z akt nie wynika, aby ustalenie to, jak i inne ustalenia planu G. M. w ciągu kilkunastu lat obowiązywania planu skarżył, bądź domagał się stosownej zmiany. Z akt wynika, że w trakcie prac planistycznych nie składał żadnych wniosków bądź uwag w stosunku do projektu planu, obecnie zaskarżonego.

Tym samym, w ocenie Sądu, wprowadzając w zaskarżonej uchwale szerokość drogi w liniach rozgraniczających 10 m, zamiast poprzednich 15 m poprawie, a nie pogorszeniu, uległa na przestrzeni lat możliwość zagospodarowania działki skarżącego. Fakt zaś, że w przeszłości, pod rządem "starego" planu gmina nie wykorzystała płynących z niego możliwości dotyczących poszerzenia drogi pozbawiony jest w sprawie znaczenia. Nie można także zarzucić Radzie bezprawności takiego ustalenia szerokości drogi, gdyż odpowiada ona parametrom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 6 szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla drogi klasy D (jednojezdniowej) nie powinna być mniejsza niż 10 m. Taka właśnie szerokość drogi została przyjęta w § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla drogi 1KDd. Odnośnie wskazanego w skardze § 7 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, Sąd wskazał, że z przedłożonych Sądowi materiałów nie wynika, aby na wysokości działki nr ... występowały jakiekolwiek trudne warunki bądź jakiekolwiek istniejące zagospodarowanie, które mogłoby wymagać projektowania drogi węższej niż generalnie prawem przewidziana.

W odniesieniu do działki nr ... skarżący, nie podważając faktu wcześniejszego istnienia drogi wewnętrznej oznaczonej obecnie jako 1KDW kwestionuje dodatkowy, nowozaplanowany ukośny jej fragment, o szerokości 4 m, który przebiegać ma przez teren jego działki. Niewątpliwie zapis taki wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącego, jednak tego typu ustalenie w planie z 2007r. poprawia, a nie pogarsza sytuację skarżącego, jako właściciela działki w stosunku do unormowań obowiązujących w przeszłości przez wiele lat, aż do utraty mocy przez plan z 1990r. Stosownie bowiem do przedłożonego Sądowi wypisu z planu uchwalonego w roku 1990 działka nr ... po części przeznaczona pod uprawy polowe i ogrodnicze łąki i pastwiska, znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogi gminne (teren projektowanych i modernizowanych dróg lokalnych V kl. techn. Szerokość w liniach rozgraniczających 15 m.

Tym samym, w ocenie Sądu, obecnie przewidziana szerokość drogi (4 m), zgodna z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w mniejszym stopniu ogranicza skarżącego w możliwości zagospodarowania działki niż plan obowiązujący uprzednio. Nadto, jak podano powyżej, Rada w ramach polityki planistycznej może ograniczyć prawo własności właściciela nieruchomości, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione, w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. Stosownie do wyjaśnień organu taki przebieg drogi wewnętrznej był niezbędny z uwagi na przeznaczenie szeregu działek (powyżej drogi 1KDW) pod zabudowę mieszkaniową. O wskazanej przez organ celowości połączenia na wysokości działki skarżącego dróg 1KDd i 1KDW świadczy także zawarty w aktach wyrys z planu wskazujący, iż ukośny, krótki fragment stanowi logiczne wydłużenie długiej drogi 1KDW, poprzednio kończącej się ślepo, umożliwiając położonym wyżej działkom właściwą komunikację poprzez bezpośredni dojazd do ul. A.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może co do zasady żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W konsekwencji, wobec niestwierdzenia podnoszonego przez skarżącego naruszenia prawa przez Radę Gminy i Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. oddalił skargę, uznając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części za niezasadny.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 64 ust. 3, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędne zastosowanie,

b) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175, ze zm.)

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazano, że prawo skarżącego zostało ograniczone, i nie stało za tym dobro publiczne, ani ochrona własności innych osób. Zapisy planu komplikują realizowanie zaplanowanego ogrodzenia działki, powodując prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w postaci ogrodzenia betonowego przy drodze gminnej nr ... Nie jest dobrą wolą gminy, umożliwienie skarżącemu kasacyjnie legalizacji ogrodzenia, które aktualnie jest sprzeczne z ustaleniami zaskarżonej uchwały. W przypadku uwzględnienia skargi, nastąpi powrót do zapisów "starego" planu, w którym przewidziano szerokość drogi na 15m, jednak skarżący będzie mógł zaskarżyć także "stary" plan, jako niezgodny z obowiązującymi przepisami, i w sytuacji gdy na terenie działek nie będzie już obowiązywał żaden plan, będzie mógł zalegalizować ogrodzenie, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rezerwacja własności skarżącego pod drogę, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła już w 1990r., jednak do dziś zarządca drogi nie dokonał modernizacji drogi zgodnie z zapisami planu miejscowego. Skarżący argumentował, że usytuowanie drogi w liniach rozgraniczających, zgodnie z zapisami planu miejscowego nie będzie możliwe bez przeszkód, ponieważ na terenie 1KDd istnieją już obiekty budowlane. Burmistrz Gminy i Miasta K., w piśmie z dnia 10 grudnia 2013r. wyjaśnił, że zapewniona w planie miejscowym szerokość drogi umożliwia umieszczenie elementów drogi i urządzeń z nią związanych, przy czym na sąsiadujących nieruchomościach istnieją ogrodzenia już zlokalizowane, niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym.

Skarżący wskazał, iż w § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały występuje zapis, bezpośrednio związany z wnioskiem skarżącego: "Dla wszystkich dróg dopuszcza się możliwość zmniejszenia szerokości pasów drogowych na istniejących odcinkach dróg przebiegających przez tereny zabudowane pod warunkiem zachowania wymagań określonych w przepisach szczególnych". W ocenie skarżącego zapis ten jest niejasny i sugeruje inwestorowi możliwość budowy obiektu budowlanego, a przy występowaniu o pozwolenie na budowę, można taki zapis interpretować niejednoznacznie. Zdaniem skarżącego w oparciu o zapis § 18 ust. 3 planu miejscowego, powinien on otrzymać pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi na lokalizację ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 3, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędne zastosowanie nie jest usprawiedliwiony.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Konstytucyjną ochronę prawa własności potwierdza art. 64 Konstytucji. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012r.. sygn. akt II OSK 773/12 (LEX nr 1216766) postanowienia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, że ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej, co nie oznacza, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych.

Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne jest rozumiane jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, jednak gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji, stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności, oraz art. 64, określający ochronę prawa własności. Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy, realizując przyznane gminie uprawnienie do decydowania o kształcie przestrzeni, zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w sposób pośredni poprzez uchwalanie studium oraz w sposób bezpośredni poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przeprowadził ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym ocenę dopuszczalnych granic ograniczenia prawa własności skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i zasadę ochrony własności (art. 64).

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wymogi te w odniesieniu do kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie części planu zostały spełnione, a Radzie Gminy i Miasta K. nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne, bądź sprzeczne z prawem, wprowadzenie do planu nowych ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania należących do skarżącego działek.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjętą w zaskarżonej uchwale zmianę szerokości istniejącej już drogi gminnej 1KDd (z 15m do10m), a także odcinek drogi 1KDW o szerokości 4m, łączący na wysokości działki skarżącego drogi 1KDd i 1KDW. Droga wewnętrzna 1KDW istniała od dawna, ale bez koniecznego fragmentu prowadzącego do ul. A. (1KDd). Sąd I instancji wywiódł, że taki przebieg drogi wewnętrznej umożliwia położonym powyżej drogi 1KDW działkom, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową właściwą komunikację poprzez bezpośredni dojazd do ul. A., natomiast szerokość drogi 1KDd odpowiada parametrom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), i uległa zmniejszeniu w stosunku do szerokości przewidzianej w poprzednim planie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że zasady wynikające z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji zostały zachowane. Sąd I instancji oceniał zapisy zaskarżonej uchwały w kontekście zasad proporcjonalności i ochrony własności skarżącego kasacyjnie i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Powyższe uwagi dotyczą także zachowania zasad wynikających z powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995r., Nr 36, poz. 175, ze zm. - prawidłowa poz. 175/1). Zgodnie z tym przepisem "każda osoba fizyczna ma prawo do poszanowania swojej własności. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności, zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków, bądź in. należności lub kar pieniężnych".

Nie zostało wykazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 20 Konstytucji, zgodnie z którym "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej".

Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., których naruszenia skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

11