Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 125/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 8, art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40, art. 4 pkt 1 i 2, art. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...]a, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 14.09.2016r. znak: WD.RDG.4504.299.2016 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 3.11.2015r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (dalej MZD) dokonali kontroli legalności zajęcia pasa drogowego ul. [...] w [...], ustalając że w miejscu tym umieszczony jest bez zezwolenia punkt usługowy o wymiarach 4,20 m x 1,70 m, tj. o powierzchni 7,14 m² - samochód osobowy marki [...], którego właścicielem jest [...] (obecny podczas czynności), gdzie świadczone są usługi wypełniania druków osobom trzecim. W toku postępowania wielokrotnie dokonano kontroli zajęcia pasa drogowego, sporządzając z kontroli protokoły, do których załączono mapki ewidencji dróg z naniesioną lokalizacją pojazdu w dniach kontroli oraz fotografie. Ponadto organ uzyskał nagrania z monitoringu pochodzące z kamery zamontowanej na budynku I Urzędu Skarbowego w [...], z których również wynika, że [...] zajmował – w określonych poniżej dniach – pas drogowy na prowadzenie ww. działalności gospodarczej.

W dniu 27.07.2016r. strona zwróciła się o przesłuchanie w charakterze świadków pracowników dokonujących kontroli, siebie oraz dr Janusza Smorąga (który prowadzi gabinet lekarskich naprzeciwko I Urzędu Skarbowego) oraz swojej żony, załączając również plik fotografii i m. in. kserokopie pisma z dnia 31.10.2005r., w którym wystąpiła do MZD o zezwolenie na prowadzenie działalności zgodnie z wpisem na ul. [...], oraz odpowiedzi MZD na to pismo z dnia 7.11.2005r. oraz pisma z 2009r. oraz 2010r.

Decyzją z dnia 14.09.2016r. Prezydent Miasta [...] wymierzył [...] karę pieniężną w wysokości 4.783,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. za samowolne umieszczenie punktu usługowego wypełniania druków wszelakich, w pasie drogowym ulicy Wróbla w [...], w dniach: w listopadzie 2015r. przez 11 dni, w grudniu 2015r. przez 18 dni, w styczniu 2016r. przez 15 dni, w lutym 2016r. przez 13 dni, w marcu 2016r. przez 4 dni, w kwietniu 2016r. przez 6 dni. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 13 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460 ze zm.) oraz § 5 pkt 1 lit. b uchwały nr XXX/553/2004 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15.07.2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w [...] na cele nie związane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie świadków oraz załączonych do odwołania pism organ stwierdził, że okoliczności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł [...], domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Strona zarzuciła organowi m. in. naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 35, 36, 77, 78, 80, 107, 123, 124 K.p.a., art. 40 ust. 1- 4 i 12 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) oraz § 5 pkt 1 lit. b uchwały nr XXX/553/2004 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15.07.2004r.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną organu I instancji. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że w dniach wskazanych w decyzji z dnia 14.09.2016r. doszło do zajęcia pasa drogowego (łącznie 67 dni). W konsekwencji organ I instancji, mając na uwadze postanowienia uchwały nr XXX/553/2004 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15.07.2004r., dokonał obliczenia wysokości kary pieniężnej mnożąc stawkę opłaty (1,00 zł) x powierzchnię ( 7,14m² ) x ilość dni ( 67 ), tj.: 1,00 zł x 7,14 m2 x 55 dni x 10- krotność, co dało łączną kwotę 4.783,80 zł. Z kolei termin uiszczenia należności został określony zgodnie z treścią art.40 ust. 13 u.d.p. Kolegium podkreśliło, że Naczelnik I Urzędu Skarbowego w [...] przesłał do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wyjaśnienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - Departamentu Dróg i Autostrad z dnia 18.01.2012r., z których wynika, że samochód [...]a służy do prowadzenia w nim działalności gospodarczej i jest zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej. Wskazano przy tym, że w niniejszym przypadku zastosowanie znajdował art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., w związku z czym zasadne było nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego. Ponadto wyrokiem z dnia 13.05.2015r. sygn. akt II GSK 764/14 Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Kolegium od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 23.12.2013r. sygn. akt II SA/Ke 869/13 w sprawie ze skargi [...]a na decyzję tego organu z dnia 2.08.2013r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego – uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę. Natomiast obecnie rozpatrywana sprawa stanowi niejako kontynuację tej zakończonej powyższym wyrokiem, obejmując jedynie inny czasookres zajęcia pasa drogowego przez tę samą stronę. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądził zatem, że [...] zajmował pas drogowy w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. w ten sposób, że parkował tam samochód, w którym prowadzi działalność gospodarczą. Tym samym NSA uznał, że [...] zajmował pas drogowy na zasadzie wyłączności, nie uzyskując jednak zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego. Takie zaś zachowanie pociąga za sobą wymierzenie kary pieniężnej.

Kolegium podkreśliło zarazem, że z dokumentacji fotograficznej wynika, iż pojazd strony w czasie kontroli był zaparkowany na parkingu, który niewątpliwie stanowi pas drogowy ul. [...] (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Ponadto na parkingu tym umieszczono znak o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej (zdjęcie z dnia 25.11.2015r.). Tymczasem [...] dokonał zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez samochód marki Renault, w którym prowadzi on działalność gospodarczą. Ta ostatnia okoliczność nie budzi wątpliwości, gdyż świadczą o tym chociażby oznaczenia pojazdu: ."PIT" "Zwrot VAT-u za materiały budowlane", "Wypełnianie druków wszelakich", a ponadto została potwierdzona przez stronę, którą m.in. w oodwołaniu pisze o zatrzymywaniu się w pasie drogowym ul. [...] swojej "konkurencji". Tym samym [...] zajmował pas drogowy bez odpowiedniego zezwolenia na zasadzie wyłączności w celu świadczenia usług innym osobom w swym pojeździe, polegających na wypełnianiu różnych druków i dokumentów – a zatem w celu prowadzenia działalności usługowej, gospodarczej, nie zaś w celu zajmowania pasa drogowego zgodnie z przeznaczeniem (np. parkowanie i postój pojazdu osobowego). Przeważnie strona nie zostawiała bowiem na parkingu pustego pojazdu, lecz w nim przebywała z zamiarem świadczenia ww. usług, często towarzyszyły mu w pojeździe osoby trzecie. Fakt świadczenia tych usług w pojeździe został stwierdzony wielokrotnie podczas kontroli i potwierdzony dokumentacją fotograficzną.

Kolegium podzieliło ponadto stanowisko organu I instancji odnośnie wniosków strony o przesłuchanie świadków – które, wobec pozostałych ww. ustaleń, nie miałyby faktycznie wpływu na treść rozstrzygnięcia. Co do przesłuchania strony, organ odwoławczy wyjaśnił, że [...], jako strona postępowania, był zawiadamiany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz składania w sprawie wyjaśnień – z którego to prawa korzystał. Nie przedstawił jednak żadnych dowodów eliminujących te zgromadzone przez organ I instancji, ani skutecznie nie zaprzeczył ustaleniom protokołów kontroli. Co do zarzutu przewlekłości postępowania, to organ w toku postępowania gromadził materiał dowodowy sprawy, zawiadamiał stronę o możliwości zapoznania się z nim, a prowadzone postępowanie zakończył wydaniem ww. decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł [...], kwestionując decyzję Kolegium w całości i zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80, 107, 138 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1, 2, 4 i 12 u.d.p. oraz § 5 pkt 1 lit b ww. uchwały nr XXX/553/2004 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15.07.2004r. – wobec bezprawnego obciążenia obowiązkiem zapłaty kary. Zdaniem strony organ odwoławczy nie rozpoznał w ogóle obiektywnie sprawy, przyjmując bezkrytycznie i bez dokładnej analizy dowody zebrane przez organ I instancji. Skarżący zakwestionował pogląd Kolegium co do uznania, że niniejsza sprawa stanowi "kontynuację" sprawy zakończonej ww. wyrokiem NSA, tylko że obejmuje inny czasookres zajęcia pasa drogowego, a przedmiotowy wyrok przesądził fakt zajmowania przez stronę pasa drogowego ul. [...] na zasadzie wyłączności bez zezwolenia zarządcy drogi. Tymczasem organ II instancji, wskutek wniesionego odwołania, obowiązany był do rozpoznania sprawy w całości zarówno pod względem merytorycznym jak i prawnym. W konsekwencji powyższe orzeczenie nie może przesądzać niniejszej sprawy, gdyż dotyczy całkowicie innej sprawy, prawomocnie zakończonej. Skarżący podkreślił, że przyjmując tok rozumowania organu II instancji, nawet w przypadku całkowicie prywatnej wizyty w Urzędzie będzie narażony na zapłatę kary za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym, udając się tam prywatnie, strona powinna ewentualnie kupić do jazdy prywatnej inny pojazd – którego urzędnicy nie znają. Tymczasem przepisy podatkowe pozwalają wykorzystywać ten sam pojazd zarówno do prowadzenia działalności jak i prywatnie. Co więcej, w takiej sytuacji strona powinna ewentualnie parkować dalej, nawet jeśli pod Urzędem jest miejsce – mimo że będąc osobą niepełnosprawną fizycznie w stopniu wysokim, również w zakresie poruszania się, powinien parkować jak najbliżej wejścia do budynku. Ponadto, zdaniem organu, skarżący wykonuje w swoim pojeździe działalność gospodarczą nawet wtedy kiedy nie ma go w środku tego pojazdu – na co wskazuje część materiału dowodowego. Strona nie może natomiast udowodnić, że w dniach wskazanych przez organ nie parkował przy ul. [...] w [...] w celu prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż w sposób tendencyjny nie dopuszczono zgłoszonych w tym zakresie wniosków dowodowych – mimo że mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zaznaczył, że zgłaszane dowody nie były przedmiotem rozważań NSA w sprawie sygn. akt II GSK 764/14, a przecież wyrok ten nie ma mocy eliminowania tych dokumentów z obrotu prawnego czy też pozbawiania ich bytu prawnego. Tymczasem, ze zgłaszanego dokumentu urzędowego odpowiedzi MZD z dnia 7.11.2005r wynika że "Do osób zajmujących się handlem naręcznym lub obwoźnym czy prowadzących działalność usługową, nie zajmujących stałego miejsca w pasie drogowym nie znajdują zastosowania przepisy o drogach publicznych dotyczące umieszczenia w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych swą funkcją z drogą." W konsekwencji skarżący za błędne uznał twierdzenie Kolegium, że nie przedstawił żadnych dowodów eliminujących te zgromadzone przez organ I instancji, ani skutecznie nie zaprzeczył ustaleniom protokołów kontroli. Natomiast powoływane przez organy protokoły kontroli oraz dokumentacji zdjęciowej, zdaniem strony, w sporej części same się eliminują, gdyż nie wynika z nich, aby strona wykonywała jakieś czynności w pojeździe, czy nawet w nim przebywała. Nie jest bowiem możliwe świadczenie działalność w pojeździe, kiedy się tam nie przebywa. Samo oznaczenie pojazdu przez napisy "PIT", "Zwrot VAT-u za materiały budowlane", "Wypełnianie druków wszelakich" nie oznacza automatycznie faktu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w tak oznaczonym pojeździe. Jak wskazał bowiem NSA w przywołanym przez organ wyroku sygn. akt II GSK 764/14 liczyć się ma cel zajęcia pasa drogowego, a nie czym pas drogowy został zajęty. Ponadto, jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 469/12: "parkowanie pojazdu (przyczepy) w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jeżeli pojazd ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, niż tylko łącznie reklamowe." Odnośnie przywołanego w zaskarżonej decyzji znaku drogowego o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, skarżący powołał się na opinię biegłego sądowego z zakresu ruchu drogowego w sprawie sygn. akt IX W 2209/14 Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14.09.2015r., zgodnie z którą: "Tabliczki dotyczące zakazu prowadzenia działalności gospodarczej umieszczone zostały z pominięciem przepisów prawa, bowiem pod znakiem D-18a mogą być umieszczone tabliczki określające użytkowników lub rodzaj pojazdów, dla których parking jest przeznaczony, np. tylko dla zaopatrzenia, tylko dla karetek pogotowia itp. ewentualnie w podaniem w jakich godzinach wynikające stąd ograniczenia dotyczą innych uczestników ruchu".

Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana w "całkowitym oderwaniu od odwołania", w którym podniesiono szereg zarzutów tj.:

- powoływanie się przez organ I instancji w zakresie interpretacji przepisu na stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skoro pismo to ani nie było kierowane do tego organu, ani organ nie posiada tego pisma w oryginale, ani też Minister nie jest w tym konkretnym przypadku organem uprawnionym do oficjalnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych lub organem nadzoru orzeczniczego, który badałby legalność decyzji,

- pominięcie wcześniejszego stanowiska MZD, wyrażonego w piśmie z dnia 7.11.2005r. oraz w piśmie z dnia 27.08.2010r., zgodnie z którym działania skarżącego nie podlegają pod u.d.p.,

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich pojęć jak "zajęcie na prawach wyłączności" oraz "punkt usługowy", co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.,

- brak wydania w sprawie postanowienia dowodowego, co stanowi naruszenie art. 9, art. 10, art. 39, art. 77 § 2 i § 4, art., 78 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 123 i art. 124 K.p.a.,

- brak wzięcia pod uwagę, że w u.d.p. nie ma pojęcia "samowolne umieszczenie punktu usługowego w pasie drogowym",

- pominięcie faktu, że wykorzystywany przez skarżącego pojazd jest zarejestrowany, w pełni sprawy, porusza się o własnych siłach i posiada wszystkie wymagane prawem, ważne badania techniczne,

- pominięcie faktu, że odwołujący się jest osobą niepełnosprawną, odznaczoną Srebrnym Krzyżem Zasługi za ratowanie życia ludzkiego i posiada przywilej związany z możliwością parkowania pojazdu nawet w miejsca, w których obowiązuje inne osoby zakaz parkowania lub postoju,

- pominięcie faktu umieszczenia przez MZD w pasie drogowym ul. [...], przed I Urzędem Skarbowym w [...] znaku B-36 (zakaz postoju) i znaku D-18 (parking) z dodatkowymi informacjami o długości dopuszczalnego postoju (do 30 min) lub długości dopuszczalnego parkowania (do 20 min), jak również okoliczności przestrzegania przez skarżącego tych znaków, które z dużą skrupulatnością egzekwuje Straż Miejska,

- pominięcie faktu że skarżący przemieszczał się, odjeżdżał, w związku z czym nigdy nie stał dwa razy w tym samym miejscu, co oznacza brak możliwości określenia miejsca, które pojazd skarżącego zajmował na zasadzie wyłączności.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że nie miał możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu świadków i zadania im pytań, w związku z czym zeznania tych świadków są niepełne. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby świadkowie ci obserwowali pojazd skarżącego na okrągło, skoro mają własną prace i własne obowiązki, do których zapewne nie należy stała obserwacja pojazdu skarżącego. Z kolei z uwagi na brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można dowiedzieć się, jaką wykładnią albo zasadami wykładni posłużyły się organy przy wyjaśnieniu pojęć zawartych w art. 40 1.1 pkt 4 u.d.p., a w szczególności pojęcia "zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności". Stosując bowiem wykładnię językową, strona zauważyła, że "zająć" oznacza między innymi "uniemożliwić innym skorzystanie z tego". Użyty w ustawie związek frazeologiczny "zająć na zasadzie wyłączności" dodatkowo podkreśla to znaczenie pojęcia "zajęcia". Patrząc na pozostałe wymienione w ust. 1 art. 40 u.d.p. przypadki skarżący zauważył, że mają one charakter wyłącznego zajęcia pasa drogowego, tj. w sposób uniemożliwiający korzystanie z pasa drogowego innym podmiotom, czy też uczestnikom ruchu drogowego. W związku z powyższym wykładnia funkcjonalna czy też systemowa tego przepisu również nakazuje przyjąć, że w art 40 ust. 1 pkt 4 u.d.p. chodzi o trwałe zajęcie pasa drogowego przez pewien czas, powodujące wyłączenie możliwości korzystania z zajętej części tego pasa przez inne podmioty. Z oczywistych względów, takich jak cechy samego obiektu wykorzystywanego przez skarżącego (pojazd osobowy, sprawny, poruszający się po drogach, uczestniczący w ruch oraz konieczność przemieszczania pojazdu przez skarżącego), nie jest możliwe uznanie, że skarżący zajmował część pasa drogowego na prawach wyłączności. Pominięto również fakt, że na ul. [...], zgodnie z umieszonymi tam znakami postój dopuszczalny jest do 20 minut. Z uwagi na to ograniczenie okresu postoju na ul. [...] o 20 minut, które wynika ze znajdującej się pod znakiem D-18 "Parking" nieznormalizowanej tabliczki, nie jest możliwym wydanie przez organ zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez [...]a, gdyż nie byłoby możliwe wykonanie takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), a zatem decyzja ta byłaby nieważna. Nie można bowiem karać kogoś za to że nie uzyskał decyzji o zajęciu pasa drogowego, w sytuacji gdy nie można wydać takiej decyzji. Jest to sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu: wyciągu z opinii biegłego sądowego z dnia 14.09.2015r., wydanej w sprawie sygn. akt XI W 2209/14 Sądu Rejonowego w [...] na okoliczność, że znak zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w pasie drogowym ulicy Wróbla w [...] został umieszczony z pominięciem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 6.07.2017r. pełnomocnik [...] poparł skargę oraz wniosek dowodowy w niej zawarty, a skarżący oświadczył, że w 2005r. występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, lecz poinformowano go pisemnie, że w takich sytuacjach nie wydaje się decyzji. Nadto skarżący złożył do akt sprawy poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dwóch pism kierowanych do MZD i pisma skierowanego przez MZD do skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. Stosownie do art. 40 u.d.p.:

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4)

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

12. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika natomiast z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego.

Kierując się treścią cyt. przepisów nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organów obu instancji o tym, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego właściciela nie można w pasie drogowym m.in. prowadzić działalności gospodarczej w zaparkowanym pojeździe. Jest to bowiem działanie zupełnie niezwiązane z prowadzeniem ruchu drogowego, będące całkowicie niezgodne z jego przeznaczeniem, a w konsekwencji wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Podkreślić zarazem trzeba, że działalność [...] nie była związana z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem lub ochroną dróg. W wyroku z dnia 26.10.2006r. o sygn. akt I OSK 1408/05, publ. LEX nr 281425 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd – podzielany w całości przez skład orzekający w niniejszej sprawie – zgodnie z którym nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taką próbę, zdając sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych czy też nie. W konsekwencji każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że treść przywołanych na wstępie przepisów u.d.p. determinowała zakres podejmowanych przez organy w niniejszej sprawie działań. Konieczne było zatem wyjaśnienie, czy umieszczenie w pasie drogowym samochodu osobowego stanowić może – w realiach rozpoznawanej sprawy – zajęcie tego pasa, a następnie ustalenie, czy w świetle zebranego materiału dowodowego uzasadnione jest stanowiska organów obu instancji o tym, że [...] w wyszczególnionych dniach (k. 394-395 akt administracyjnych) prowadził działalność gospodarczą w samochodzie zaparkowanym przy ul. [...] w [...], w pobliżu, bądź pod samym wejściem do I Urzędu Skarbowego w [...]. W ten bowiem sposób, jak wskazały organy obu instancji, skarżący zajmował – na zasadzie wyłączności – pas drogowy bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim ww. punktu usługowego.

Analizując całokształt zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego (k. 52-391 akt administracyjnych) nie budzi wątpliwości Sądu, że taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W tym zakresie, wbrew zarzutom skarżącego, w toku postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 K.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) – przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. Brak zarazem podstaw by uznać – jak chce tego strona skarżąca – że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z naruszeniem zasad: pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.), informowania stron (art. 9 K.p.a.), czy też czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Zaznaczyć przy tym trzeba, że podczas licznych kontroli zajęcia pasa drogowego skarżący nie odpowiadał na pytania kontrolerów i odjeżdżał.

Materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że:

- na pojeździe [...] znajdowały się następujące oznaczenia: "PIT", "Zwrot VAT-u za materiały budowlane", "Wypełnianie druków wszelakich";

- fakt prowadzenia ww. działalności w przedmiotowym samochodzie potwierdził sam skarżący – w złożonym odwołaniu, w którym zarzuca, że cyt.: "organ nie wykazał również aby zamierzał w podobny sposób jak potraktował [...]a potraktować także inne osoby, stanowiące konkurencję dla odwołującego się, co oznacza naruszenie zasady równości wobec prawa";

- z materiału fotograficznego, nagrań z monitoringu oraz protokołów z kontroli zajęcia pasa drogowego wynika, że opisane wyżej zachowanie skarżącego nie miało charakteru jednorazowego, bądź incydentalnego, lecz było wielokrotne – w listopadzie 2015r. - 11 dni, w grudniu 2015r. - 18 dni, w styczniu 2016r. - 15 dni, w lutym 2016r. - 13 dni, w marcu 2016r. - 4 dni, w kwietniu 2016r. - 6 dni;

- do samochodu strony wsiadały (z drukami) i wysiadały różne osoby, a nawet że tworzyła się tam kolejka (np. zdjęcia na k. 293, 278).

W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że [...] zajmował pas drogowy na zasadzie wyłączności, uniemożliwiając korzystanie z zajętej części pasa przez innych użytkowników ruchu. Tymczasem zgodnie z art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Z kolei, jak już wyżej zauważono, stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. W rezultacie, jak wynika z cyt. na wstępie przepisów, wykorzystanie pasa drogowego do prowadzenia działalności gospodarczej w zaparkowanym pojeździe, a zatem działanie niezwiązane z prowadzeniem ruchu drogowego, jest całkowicie niezgodne z jego przeznaczeniem, a w konsekwencji wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nieuzyskanie takiego zezwolenia pociąga za sobą wymierzenie kary pieniężnej, o czym prawidłowo orzekły organy w sprawie niniejszej.

Skarżący zarzuca Kolegium powołanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.05.2015r. Podnoszona w tym zakresie argumentacja [...]a nie mogła jednak odnieść skutku, gdyż organ prawidłowo stwierdził, że rozpatrywana sprawa stanowi jedynie "niejako" kontynuację tej zakończonej powyższym wyrokiem, zastrzegając zarazem że obejmuje ona inny czasookres zajęcia pasa drogowego przez tę samą stronę. Tym samym organ nie powołał się na art. 153 ustawy P.p.s.a. (który oczywiście w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania), lecz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – które okazało się dlań nader pomocne przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, iż skarżący bezzasadnie usprawiedliwiał swoje zachowanie faktem, że przemieszczał się, odjeżdżał, w związku z czym nigdy nie stał dwa razy w tym samym miejscu, co – jego zdaniem – oznacza brak możliwości określenia miejsca, które jego pojazd zajmował na zasadzie wyłączności. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu, w przypadku deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia nie chodzi o to, czym albo w jaki sposób pas drogowy zastał zajęty, lecz o to, że cel zajęcia nie jest zgodny z funkcją i przeznaczeniem pasa drogowego i że tego zajęcia dokonano bez wymaganego zezwolenia. Tym samym nie mogła również odnieść skutku argumentacja strony (bazująca na stanowisku tut. Sądu przedstawionym w uchylonym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 869/13) o tym, że jego samochód był zarejestrowany, w pełni sprawy, poruszał się z własnym napędem i posiada wszystkie wymagane badania techniczne. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący wielokrotnie parkował w tych samych miejscach, głównie pod wejściem do I Urzędu Skarbowego w [...]. Podkreślenia wymaga, że aby doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. nie jest konieczne, by trwało ono nieprzerwanie w dłuższym okresie. Taki warunek nie wynika w żaden sposób z przepisów u.d.p. Czasokres zajęcia pasa drogowego ma jedynie znaczenie z punktu widzenia wysokości kary pieniężnej – której sposób wyliczenia został w sposób wyczerpujący przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu, z powołaniem się na właściwe przepisy uchwały nr XXX/553/2004 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15.07.2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w [...] na cele nie związane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. § 1 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 lit. a.

Co się zaś tyczy zarzutów skarżącego, że w sposób tendencyjny nie dopuszczono jego wniosków dowodowych (dotyczących m. in. przesłuchania w charakterze świadka lekarza prowadzącego gabinet lekarskich naprzeciwko I Urzędu Skarbowego), zgłaszanych na okoliczność, że nie parkował przy ul. [...] w [...] w celu prowadzenia działalności gospodarczej, należy uznać je za nieuzasadnione. W tym zakresie wskazać należy, że organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzania wszystkich dowodów i to nawet na żądanie strony, gdy – w jego ocenie – materiał dowodowy jest miarodajny do poczynienia ustaleń faktycznych (por. wyrok tut. Sądu z dnia 17.05.2017r. o sygn. akt II SA/Ke 51/17, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej materiał dowodowy – w sposób wyczerpujący zebrany w aktach sprawy i rozpatrzony przez organy – był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Z tych samych powodów nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącego, że w 2005r. występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a MZD poinformował go pisemnie, że w takich sytuacjach nie wydaje się decyzji. Ubocznie należy zwrócić uwagę, że czasokres, jaki obejmuje kwestionowana decyzja zawiera się w przedziale od listopada 2015r. do kwietnia 2016r. (łącznie 67 dni), kiedy to skarżący dysponował już wiedzą wynikającą ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie zajmowania (we wcześniejszym okresie) pasa drogowego przy ul. [...] w [...] bez zezwolenia – wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 13.05.2015r. o sygn. akt II GSK 764/14.

Odnośnie zaś wydanego na rozprawie sądowej postanowienia o oddaleniu zawartego w skardze wniosku dowodowego w zakresie opinii biegłego sądowego z zakresu ruchu drogowego, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z cyt. regulacji wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.01.2010r. o sygn. akt II FSK 1306/08, LEX 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom.

Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w u.d.p. przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.