Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 716/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 § 1, art. 187 § 1 i 2; art. 269 § 1, art. 153, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 1 i 4, art. 106 § 3 i 5. art. 133 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 100
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 2 i § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 227, art. 233 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty i J. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1246/09 w sprawie ze skargi J. S.A. w O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1246/09, oddalił skargę J. SA w O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], o powierzchni 15620 m2, mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], a stanowiącej część działek oznaczonych numerami: [...] (obecnie działki nr [...] oraz [...]).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili: H. D. –K. , G. D. i B. G. oraz M. M. , w miejsce, której wstąpił K. M.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Wojewoda Poznański odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianego wyżej orzeczenia. Decyzja ta została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1998 r., który równocześnie umorzył postępowanie przed organem I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że przedmiotowe orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Decyzja ta z kolei – w toku instancji – została uchylona decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2001 r., którą to decyzją jednocześnie stwierdzono nieważność wskazanego orzeczenia.

Ta ostatnia decyzja wyrokiem NSA z dnia 30 lipca 2003 r., I SA 2395/01 została uchylona, ale wyrok ten – w następstwie skargi kasacyjnej wniesionej przez wnioskodawców - został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04 i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2004 r. NSA wyraził zaś pogląd, iż nie można podzielić stanowiska, przyjętego przez Sąd w wyroku z dnia 30 lipca 2003 r. zarówno, co do tego, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu, jeżeli przepis wymaga wykładni, jak i co do tego, że z przepisu art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wynika, iż w wezwaniu poprzedniego właściciela do odstąpienia nieruchomości można było wskazać jedynie podstawy do ustalenia ceny.

Rozpatrując zatem sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r., I SA/Wa 661/04), związany wykładnią dokonaną w wyroku NSA z dnia 23 marca 2004 r., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że zasadniczym problemem w sprawie stała się kwestia, czy orzeczenie o wywłaszczeniu wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. uzasadniając swoje stanowisko okolicznością, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano z rażącym naruszeniem art. 8 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydent Miasta P., działającego w charakterze Starosty oraz J. - Spółka Akcyjna w P.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. Organ, powołując się na wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04 i WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., I SA/Wa 661/04, podtrzymał przyjętą w nich wykładnię art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stwierdzając, że w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono art. 8 ust. 1 dekretu. Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, Minister stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] listopada 1955 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W skardze do Sądu I instancji J. SA w B. zarzuciła zaskarżonej decyzji przede wszystkim naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w przedmiotowej sprawie – w świetle oceny prawnej, wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 23 marca 2004 r., która zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.) – była dla organu oraz Sądu wiążąca – nie budzi wątpliwości pogląd, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wprawdzie w późniejszej uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął odmienne stanowisko, ale powyższa uchwała została wydana na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a. i wiązała jednie w sprawie, w której została wydana. Nie wpływała ona zatem na wiążącą w niniejszej sprawie wykładnię dokonaną wyrokiem z dnia 23 marca 2004 r.

W ocenie Sądu I instancji zasadniczym problemem w sprawie było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1955 r. wywołało, czy też nie wywołało, nieodwracalne skutki prawne – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny powyższego zagadnienia Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że tego rodzaju skutki w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały. Wprawdzie słusznie podnosi skarżąca, że zadysponowanie przez Skarb Państwa mieniem zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego: Zakłady P. w P. , w tym prawem użytkowania wieczystego do gruntu i własnością budynków i budowli, przez wniesienie tego mienia do spółki G. SA w zamian za objęcie przez Skarb Państwa odpowiedniej ilości akcji imiennych w tej spółce, było skutkiem nie tylko decyzji uwłaszczeniowych, ale także skutkiem orzeczenia o wywłaszczeniu, ale w tym ostatnim przypadku owo następstwo nie było bezpośrednie.

Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że choć uwłaszczenie Zakładów P. w P. nastąpiło z mocy prawa, ale potwierdzeniem tego faktu były decyzje uwłaszczeniowe Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1992 r. i z dnia [...] kwietnia 1993 r.. Brak tych decyzji powodowałby, że państwowa osoba prawna nie mogłaby w obrocie prawnym występować jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel posadowionych na nim budowli. Decyzje uwłaszczeniowe umożliwiły zatem przedsiębiorstwu państwowemu dalsze zadysponowanie mieniem objętym uwłaszczeniem. W sprawie zwracano uwagę na fakt, że prawo użytkowania wieczystego zostało wniesione aportem do Spółki G. SA w P. przez Wojewodę Poznańskiego - działającego w imieniu Skarbu Państwa, czyli przez właściciela. Jednak Wojewoda w akcie notarialnym z dnia 31 marca 1994 r. nie ustanawiał na rzecz Spółki (nowego) prawa użytkowania wieczystego a przenosił prawo poprzednio powstałe.

Prawo użytkowania wieczystego do spornego gruntu powstało bowiem właśnie na skutek uwłaszczenia z mocy prawa, w związku ze spełnieniem się przesłanek określonych w ustawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 z późn. zm.), który to fakt potwierdzały decyzje uwłaszczeniowe a powracając do Skarbu Państwa - w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. nr 118, poz. 561 ze zm.) - nie wygasało. Powyższe dowodzi – zdaniem Sądu – że wszelkie działania, mające za przedmiot prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] były bezpośrednim następstwem decyzji uwłaszczeniowych a nie wywłaszczenia.

W uchwale z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, (ONSA 2000 nr 3, poz. 93) NSA, dokonując obszernej analizy zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził, że założenie, iż skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczył decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Odwrotne zaś założenie oznaczałoby bowiem praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejsza decyzja był wadliwy. Z uchwałą tą koresponduje analogiczne stanowisko zajęte przez NSA w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, które Sąd orzekający w tej sprawie podzielił.

Sąd zwrócił też uwagę, że w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowych tj. w dniach [...] lipca 1992 r. i w [...] kwietnia 1993 r. było już w toku postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia, bo wszczynał je wniosek M. M. z dnia 9 stycznia 1992 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z dnia 9 sierpnia 1995 r. nr O.GK. III.053-R-178/92 zwróciło się do wnioskodawców z zapytaniem, czy ich wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, czy tylko odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi, H. D. – K. wskazała, że wnioskodawcy wnioskują o rozpatrzenie w trybie nadzoru i uchylenie wszystkich decyzji wymienionych we wspomnianym wyżej piśmie Ministerstwa (w tym decyzji o wywłaszczeniu). Sąd uznał przy tym, iż nieumiejętne sporządzenie przez stronę wniosku nie może rodzic niekorzystnych dla niej skutków prawnych, a okoliczność, iż wniosek z 1992 r. został sprecyzowany i uściślony w 1995 r. nie zmienia faktu, iż był on złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowych.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Prezydent Miasta P. oraz J. SA z siedzibą w O.

Prezydent Miasta P. , zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., (mimo wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na fakt zadysponowania przez Skarb Państwa mieniem zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego Zakłady P. , w tym prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków w P. przy ul. [...]) poprzez przyjęcie, że zadysponowanie przez Skarb Państwa prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków w P. przy ul. [...] i późniejszy dalszy obrót tymi prawami, wskutek którego prawa te nabyło Przedsiębiorstwo J. S.A. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych i nie stanowiło wystarczającej przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o ten zarzut Prezydent Miasta P. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r., ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność przewidziana art. 156 § 2 k.p.a., polegająca na uznaniu, że zbycie przez Skarb Państwa użytkowania wieczystego gruntu w P. przy ul. [...] stanowi wystarczają przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. Sąd I instancji, co prawda twierdzi, że zadysponowanie było skutkiem nie tylko decyzji uwłaszczeniowych, ale także skutkiem orzeczenia o wywłaszczeniu, ale według Sądu w tym ostatnim przypadku "owo następstwo nie było bezpośrednie". Uznał więc Sąd, iż wszelkie działania mające za przedmiot prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu były następstwem decyzji uwłaszczeniowych a nie wywłaszczenia. Jednak wskutek właśnie decyzji wywłaszczeniowej z 1955 r. Zakłady P. spełniły przesłanki określone w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., które obligowały Wojewodę Poznańskiego do wydania decyzji uwłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1992 r. i z dnia [...] kwietnia 1993 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 tej ustawy "nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa."

Obie decyzje uwłaszczeniowe Wojewody Poznańskiego pozostawały zatem w bezpośrednim związku z orzeczeniem wywłaszczeniowym. Obrót wywłaszczoną nieruchomością - prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków był następstwem przede wszystkim orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1955 r. Decyzje uwłaszczeniowe Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1992 r. i z dnia [...] kwietnia 1993 r. potwierdziły nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Stwierdzenie Ministra Infrastruktury i Sądu I instancji, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] listopada 1955 r. nie wywarło na obrót nieruchomością przy ul. [...] żadnego skutku jest zbyt daleko idące. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. nr wywołało nieodwracalne skutki prawne, polegające na tym, że prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budynków przy ul. [...] zostało zbyte na rzecz osób trzecich i skutki te nie mogą być odwrócone przez organy administracji w formie aktu administracyjnego.

W swojej skardze kasacyjnej J. SA w O. , zaskarżyła wyrok w całości, skargę kasacyjna opierając na następujących podstawach:

I. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. przez przyjęcie, że wydana na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a. uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/8, zawierająca wykładnię art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wiązała jedynie w sprawie, w której została wydana, w związku z czym nie miała wpływu na wiążącą w niniejszej sprawie odmienną wykładnię tego przepisu dekretu, dokonaną wyrokiem NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04 tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 187 § 2 p.p.s.a. i art. 269 § 1 w związku z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

2. przez wyjście poza granicę rozpoznanej sprawy, której przedmiotem była ocena legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. i wyrażenie poglądu odnośnie legalności decyzji Wojewody Poznańskiego w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego p.n. Zakłady P. w P. , tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a.;

3. przez przyjęcie, że organ zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 23 marca 2008 r., I SA/Wa 661/94) i wyjaśnił w zaskarżonej decyzji kwestię zakresu przedmiotowego wniosku złożonego przez M. M. w dniu 9 stycznia 1992 r., podczas gdy organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń,

oraz

przez dokonanie przez Sąd, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów - ustalenia, że wniosek z dnia 9 stycznia 1992 r., dotyczący odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na skutek jego "doprecyzowania" w 1995 roku zainicjował w 1992 r. postępowanie nieważnościowe, gdyż zawierał żądanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c. i 233 §1 k.p.c. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a.;

4. przez nie dostrzeżenie, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że orzeczeniem wywłaszczeniowym objęte zostały działki nr [...] i nr [...] (wg obecnego oznaczenia), gdy tymczasem - jak ustalił Sąd - działki te zostały przez właścicieli sprzedane w 1994 r. Skarbowi Państwa, tj. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a..

II. Naruszenie prawa materialnego

(art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

- przez błąd w subsumpcji polegający na przyjęciu, że zasadne jest stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r., podczas gdy stan faktyczny sprawy (wniesienie aportem przez Skarb Państwa mienia, w tym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym Zakłady P. do spółki G. SA, utworzonej z udziałem koncernu "N.") przemawiał za uznaniem, że orzeczenie wywłaszczeniowe wywarło nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe J. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że iż nie jest trafny pogląd Sądu wyrażony w zaskarżonym wyroku, jakoby uchwała NSA wydana w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. wiązała wyłącznie w tej sprawie, w której została wydana. Odnośnie bowiem do innych postępowań uchwała taka ma tzw. ogólną moc wiążącą, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a.. W myśl tego przepisu, moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ale również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w takiej uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.

Przedmiotem sprawy, w której wniesiona została przez J. SA skarga, była ocena legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. Tymczasem Sąd I instancji wyszedł poza granicę rozpoznawanej sprawy. Odniósł się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 9 - drugi akapit) do decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1992 r. i z dnia [...] kwietnia 1993 r., potwierdzających nabycie - z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez przedsiębiorstwo państwowe p.n. Zakłady P. w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i budowli, wskazując, że decyzje te zostały wydane (cyt): "gdy było już w toku postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia bo wszczynał je wniosek M. M. z dnia 9 stycznia 1992 r." Swą ocenę co do daty wszczęcia postępowania nieważnościowego w kontekście daty wydania decyzji uwłaszczeniowych Sąd powtórzył również w ostatnim zdaniu zamieszczonym na s. 9 uzasadnienia wyroku. Powyższe stwierdzenie dowodzi, że Sąd w sposób nieuprawniony, wkroczył w materię, która nie była przedmiotem rozpoznawanej sprawy, a co za tym idzie - nie była przedmiotem wydanych w toku tego postępowania decyzji zaskarżonych następnie skargą J. SA, lecz wyraził w istocie pogląd odnośnie legalności decyzji uwłaszczeniowych.

Na zarzut podniesiony w skardze dotyczący nie wyjaśnienia przez organ, czy wniosek M. M. z dnia 9 stycznia 1992 r. dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1955 r., czy wyłącznie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (plac i budynki) - Sąd, powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji - stwierdził, że "kwestia ta została należycie wyjaśniona ". Tymczasem - wbrew temu, jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku - z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, iżby Minister Infrastruktury dokonał w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Podkreślić należy, że do wyjaśnienia tej kwestii organ został zobowiązany przez WSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2005 r. Można jedynie domniemywać, (gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak na ten temat informacji), że przypisane organowi ustalenia dotyczące treści wniosku M. M. z dnia 9 stycznia 1992 r., zostały w istocie dokonane przez Sąd I instancji, w oparciu o przedłożone Sądowi na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. pismo pani H. D. –K. z dnia 14 września 1995 r.

Sąd I instancji przyjął, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. oraz podzielił stanowisko, jakie w tej mierze wyraził Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, gdyż jego zdaniem - stan faktyczny sprawy przemawiał za zastosowaniem art. 156 § 2 k.p.a.. Przedsiębiorstwo państwowe p.n. Zakłady P. zostało sprywatyzowane w oparciu o ustawę z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. nr 51, poz, 289 ze zm.). Wybraną drogą prywatyzacji była tzw. prywatyzacja bezpośrednia, polegająca na likwidacji przedsiębiorstwa państwowego i wniesieniu jego mienia w postaci przedsiębiorstwa rozumianego jako zespół składników materialnych i niematerialnych (art. 551 k.c.) do spółki (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 lipca 1990 r.). Z chwilą likwidacji przedsiębiorstwa państwowego - jego mienie, w tym prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własność budynków i budowli, przejął Skarb Państwa. Uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego p.n. Zakłady P. nie byłoby możliwe, gdyby Skarb Państwa nie był właścicielem gruntu. Skarb Państwa nie mógłby pokryć swego udziału w spółce G. SA w zamian za akcje w tej spółce, gdyby nie był właścicielem mienia zlikwidowanego w celu prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego p.n. Zakłady P. Wniesienie przez Skarb Państwa mienia po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym, w tym prawa użytkowania wieczystego gruntu, do spółki "G." SA, zawiązanej z koncernem "N. ", było niewątpliwie przejawem woli Skarbu Państwa jako właściciela tego mienia.

Możliwość dysponowania tym mieniem pozostawała natomiast w bezpośrednim związku z uzyskaniem przez ten podmiot tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa własności, który to tytuł Skarb Państwa uzyskał na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Skoro legitymację do dysponowania mieniem dawał Skarbowi Państwa tytuł własności do nieruchomości uzyskany w wyniku wywłaszczenia, zatem - zdaniem skarżącego - zbycie tego mienia na rzecz Spółki G. SA uznać należy jako skutek orzeczenia wywłaszczeniowego. Skutek ten nastąpił z chwilą wniesienia aktem notarialnym przez Skarb Państwa do spółki z "N. " aportu w postaci mienia po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym. Z uwagi na to, że odwrócenie tego skutku nie leży w kompetencji organu administracji - skutek ten należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a..

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną H. D. –W. , G. D. oraz B. G. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona przez Prezydenta Miasta P. nie odpowiada tym wymaganiom. Postawiono w niej zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. nie wskazując, czy zarzut ten traktować należy jako naruszenie prawa materialnego, a jeżeli tak to czy przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, czy też jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak podniesione mankamenty skargi kasacyjnej w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, nie zmieniają faktu, iż nawet do tak sformułowanej skargi kasacyjnej Sąd musi się odnieść.

Przepis art. 156 § 2 k.p.a. formułuje dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Gdy któraś z nich wystąpi niemożliwe będzie stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji administracyjnej, a konieczne będzie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem przyczyn, z powodu, których nie stwierdzono jej nieważności. W konsekwencji dotychczasowa decyzja pozostanie w obrocie prawnym. Pierwszą z tych negatywnych przesłanek jest upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia dotychczasowej decyzji, w sytuacji, gdy dotknięta jest ona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Drugą - jest fakt, że dotychczasowa decyzja "wywołała nieodwracalne skutki prawne".

W uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49, przyjęto, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty podlegające przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej jeszcze nie oznacza, że decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu uchwały Sąd wyraźnie odgraniczał od siebie dwie sytuacje. Pierwsza z nich to taka, w której użytkowanie wieczyste powstało na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu tego użytkowania, dopiero w wyniku, której zawierana była umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Te kwestie Sąd podał zresztą dalszej analizie. Druga sytuacja, której ze względu na sentencję postanowienia, będącego podstawą podjęcia tej uchwały, Sąd nie rozważał - jedynie o niej wspominając - to taka, iż "prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej". Analizując dalej pierwszą z wymienionych sytuacji Sąd stwierdził, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej w zakresie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntów "otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)". Sąd stanął na stanowisku, iż o nieodwracalności skutku prawnego wywołanego przez konkretną decyzję można mówić jedynie w odniesieniu do skutków bezpośrednio wywoływanych przez daną decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W myśl art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ocena prawna zawarta w uchwałach NSA wyrażonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie zmienia to faktu, iż nie wszystkie poglądy prawne zamieszczone w takich uchwałach zdezaktualizowały się, czy też utraciły na znaczeniu. Ze względu na autorytet uchwał powiększonych składów Sądu te z nich, które odnoszą się do w dalszym ciągu obowiązującego stanu prawnego nadal zachowują swoja aktualność i można je wykorzystywać w procesie wykładni prawa.

Z powołanej uchwały można wyprowadzić, co najmniej dwa wnioski.

Po pierwsze, nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w żadnym przypadku nie może dotyczyć sfery faktów. "Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (por. np. wyrok NSA z 12 maja 1998 r., I SA 2133/97; por. też. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 749).

Po drugie, nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. polega na tym, iż owych skutków nie są w stanie usunąć organy administracji publicznej w oparciu o posiadane przez siebie kompetencje. Jednocześnie badając ową nieodwracalność należy ograniczyć się bezpośrednio do skutków wywołanych przez decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji. W konsekwencji zaś z punktu widzenia decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przesłanka wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie może występować.

Z podniesionych wyżej względów zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta P. nie może być uznany za trafny.

Nie posiadają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Spółki J.

Uchwała NSA rozstrzygająca zagadnienie prawne budzące w danej sprawie poważne wątpliwości jest stosowanie do art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. wiążąca w danej sprawie. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład orzekający sądu administracyjnego nie podziela stanowiska zawartego w takiej uchwale może przedstawić powstałe zagadnienie prawne do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu, powiększonemu składowi NSA. Zawarte w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody Sądu I instancji nie były w pełni trafne. Nie zmienia to faktu, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiło niejako konflikt pomiędzy oceną prawną sformułowaną w wyroku NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04, która to ocena prawna w myśl art. 153 p.p.s.a. była w sprawie wiążąca zarówno dla organu administracji, jak i sądu ponownie rozpatrującego sprawę, a oceną prawną przyjętą w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08. W wyroku z dnia 23 marca 2004 r. uznano za nietrafny pogląd, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu, jeżeli przepis wymaga wykładni, jak i, że z przepisu art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wynika, iż w wezwaniu poprzedniego właściciela do odstąpienia nieruchomości można było wskazać jedynie podstawy do ustalenia ceny. W uchwale NSA z dnia 21 kwietnia 2008, I OPS 2/08 natomiast przyjęto, iż określenie ceny w wezwaniu o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku rozpoznawanej sprawy Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 324). Związanie organ i sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego, która uwalniałaby organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny od związania oceną prawną co do przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie. Zawartej w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2004 r. oceny prawnej nie może przełamać w rozpoznawanej sprawie wykładnia przepisów dokonana w uchwale NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. We wszystkich innych przypadkach poza związaniem z art. 153 p.p.s.a. skład orzekający Sądu winien zastosować się do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale powiększonego składu NSA, chyba, że wystąpi o ponowne rozważenie owego zagadnienia prawnego przez powiększony skład Sądu.

Wbrew stanowisku przyjętemu w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej Spółki J. przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy nie było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r., lecz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Jest rzeczą oczywistą, iż w takiej wielowątkowej ze względu na konieczność rozważenia wystąpienia względnie braku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, sprawie zarówno organ administracji, jak i Sąd i instancji musiały odnosić się, a w konsekwencji formułować poglądy odnośnie decyzji wydawanych przez organy administracji na przestrzeni lat w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, w tym i do decyzji odnośnie uwłaszczenia zakładów P. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 134 § 1, 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s. nie jest zasadny.

W uchwale NSA z dnia 20 grudnia 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93, powiększony skład Sądu, przyjął: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie, której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Podstawową przesłanką podjęcia uchwały w takim kształcie była okoliczność, iż już po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie, której Skarb Państwa nabył nieruchomość, nastąpiła komunalizacja nieruchomości oraz zawarcie umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Sąd uznał więc, że kwestia odwracalności czy też nieodwracalności skutków prawnych wiązała się w tym przypadku nie z samą decyzją dotkniętą wadą nieważności, lecz czynnościami podjętymi już w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności - decyzja komunalizacyjna i umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie i wieczyste. Podzielając pogląd sformułowany w tej uchwale wypada stwierdzić, że jest w rozpoznawanej sprawie niewątpliwe, iż o roszczeniach poprzednich właścicieli organy administracji były doskonale poinformowane (wniosek z dnia 9 stycznia 1992 r.), mimo tego faktu nastąpiło uwłaszczenie Zakładów P. w P. przedmiotową nieruchomością. Kwestia zaś charakteru owego wniosku i zawartego w nim żądania została dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Z tego powodu zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i 233 § 1 k.p.c. oraz art. 133 § 1, 141 § 1 i art. 151 p.p.s.a. są chybione.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a przez niedostrzeżenie błędnego wskazania objętych wywłaszczeniem działek nie wskazuje, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. podniesiony w skardze kasacyjnej Spółki J. to odesłać wypada w tej materii do rozważań Sądu odnośnie tego samego zarzutu podniesionego przez Prezydenta Miasta P.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.