Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1016/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.59 ust.1 i art.61 ust 2pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 603/14 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 maja 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..]z dnia 14 marca 2014 r. nr [..]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 603/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 maja 2014 r. nr [..]w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją nr [..] dnia 7 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej organ II instancji, odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E.M. (dalej skarżący) od decyzji z dnia 14 marca 2014r. Nr DS.S 4033/27/2014 działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [..], Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] (dalej organ I instancji), ustalającej odpłatność skarżącego za pobyt ojca J.M. (dalej ojca) w Domu Pomocy "[..]" w [..] (dalej DPS), w następujący sposób: od dnia 14 marca 2014r. do 31 marca 2014 r. w wysokości 794,28 zł, od dnia 1 kwietnia 2014 r. w wysokości 1.367,92 zł miesięcznie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia 6 grudnia 2012 r. Nr [..]orzekł w przedmiocie: ustalenia z dniem 1 czerwca 2012 r. odpłatności skarżącego za pobyt ojca w DPS w wysokości 1.213,11 zł miesięcznie; zwolnienia częściowego skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w D.P.S, w następujący sposób: w okresie od 1 czerwca 2012 r. do 31 lipca 2012 r. z kwoty 1.213,11 zł do kwoty 500,00 zł miesięcznie, w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. z kwoty 1.213,11 zł do kwoty 300,00 zł miesięcznie. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego, organ II instancji, decyzją Nr [..]z dnia 4 marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 270/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w szerokim zakresie przywołał motywy tego wyroku wskazując m.in. zgodnie ze stanowiskiem Sądu wydane w sprawie decyzje naruszyły przepisy normujące okres za jaki organ może ustalić odpłatność za pobyt w DPS. Sąd wskazał, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej nie powoduje, że organ traci kompetencje do określenia wysokości opłaty oraz określenia osób zobowiązanych do jej poniesienia. Łączenie w jednym rozstrzygnięciu oświadczenia woli o skierowaniu i o wysokości opłaty za pobyt, jest pożądanym z punktu widzenia ustawodawcy modelem, lecz nie regułą czy zasadą prawną. Nie wydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz.182 ze zm dalej u.p.s.), ma jednak ten skutek, że obowiązek jej wniesienia nie powstaje, skoro nie zadecydowano w sposób władczy o jej wysokości. Sąd wskazał również, że nie zawarcie umowy nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 u.p.s, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony ex lege. Sąd wskazał, że umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Sąd wskazał również, że zobowiązany do wnoszenia opłaty może ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i na zasadach jakie przewiduje art. 64 u.p.s.. decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej, a obowiązek wnoszenia tej opłaty w określonej wysokości powstaje na mocy tej właśnie decyzji. Sąd podkreślił, że przepisy ustawy nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Zatem organ powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji.

Ponownie orzekając w sprawie, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 marca 2014 ustalił odpłatność skarżącego za pobyt ojca w DPS, w następujący sposób: od dnia 14 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości 794,28 zł, od dnia 1 kwietnia 2014 r. w wysokości 1.367,92 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stwierdził, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w DPS, od kwietnia 2013r. wynosi 3.900,00 zł. Koszt ten został ustalony zarządzeniem Prezydenta Miasta Lubina z dnia 28 lutego 2013r. Organ przywołując treść art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że za pobyt w placówce ojciec skarżącego wnosi opłatę w wysokości 70% dochodu, tj. 1.019,98zł. Jego żona (matka skarżącego) nie żyje, co oznacza, że obowiązek wnoszenia opłaty ciąży w dalszej kolejności na dzieciach. Organ pomocy społecznej wskazał, iż ustalono, że pensjonariusz ma pięcioro dzieci. Wskazał również, że wysokość opłaty zależy od wysokości dochodu osoby zobowiązanej. Córka K.M., z uwagi na sytuację dochodową nie została zobowiązana do odpłatności. Córka B.D. z uwagi na sytuację dochodową od marca 2013 r. nie została zobowiązana do wnoszenia odpłatności. Córka T.W. od sierpnia 2013 r. wnosi opłatę w wysokości 281,28 zł miesięcznie. Córka R.P. od kwietnia 2013 r. została zobowiązana do odpłatności w kwocie 1.385,63 zł miesięcznie. Wobec skarżącego (syna) ustalono odpłatność w kwocie 1.367,92 zł miesięcznie. Organ podkreślił również, że opłaty wnoszone przez mieszkańca oraz jego dzieci nie pokrywają pełnego miesięcznego kosztu utrzymania osoby w domu pomocy społecznej. Organ orzekający wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 5 marca 2014 r., ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Dochód rodziny w miesiącu lutym 2014 r. wynosił 4.103,92 zł, na który składają się świadczenie emerytalne skarżącego w wysokości 2.540,18 zł i jego żony w wysokości 1.563,74 zł. Dochód miesięczny na osobę w rodzinie strony wynosi odpowiednio 2.051,96 zł, a 300% kryterium dochodowego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej wynosi 1.368,00 zł (456,00 zł x 3). Tak więc dochód na osobę w rodzinie wykraczający poza kryterium dochodowe wynosi 683,96 zł (2.051,96 zł - 1.368,00zł). Zatem dochód rodziny przekraczający ustawowe kryterium dochodowe wynosi 1.367,92 zł (683,96 zł x 2 osoby). Spełnienie powyższego kryterium kwalifikuje skarżącego w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. do wnoszenia opłaty w kwocie 1.367,92 zł. Organ pomocy społecznej podkreślił również, że materiał dowodowy przedstawiony przez stronę w trakcie wywiadu środowiskowego, w zakresie sytuacji dochodowej w związku z ponoszonymi wydatkami na leczenie i rehabilitację, zostanie uwzględniony w odrębnym postępowaniu w sprawie ewentualnego zwolnienia z ustalonej opłaty w oparciu o art. 64 ustawy, na odrębny wniosek strony. Organ wskazał, że strona może wystąpić z wnioskiem w sprawie zwolnienia z opłaty ustalonej decyzją. Ponadto, pouczono stronę o możliwości rozłożenia na raty lub odroczenia terminu spłaty, również na odrębny wniosek strony.

Skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia po przytoczeniu treści art. 8 ust. 3, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz 61 ust.1, ust. 2, 103 ust. 2 u.p.s., wskazał, że w świetle powyższych uregulowań, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Wyjaśniając mechanizm naliczania tej opłaty wskazał, że wspomniany art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Z tym, że obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej, ponadto osoby te można zwolnić z opłaty ze względu na ich trudną sytuację życiową, rodzinną czy materialną (art. 64 ustawy). Wskazano, że organ pomocy społecznej w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i zebrał niezbędny materiał dowodowy na jego poparcie. Na podstawie tych ustaleń organ wydał rozstrzygnięcie zgodne z powołanymi na wstępie przepisami ustawy o pomocy społecznej, przedstawiając szczegółowo motywy swojego działania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki organ skonkretyzował, w oparciu o postanowienia art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przyczyny pozwalające na uznanie przyjętego rozstrzygnięcia za słuszne. Wskazał, że opłatę w wysokości określonej w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, ponosi sam pensjonariusz, ponadto określił jej wysokość. Wskazał krąg zstępnych zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu ojca w domu opieki społecznej, stwierdzając, że pensjonariusz posiada 5 dzieci i w stosunku do każdego z nich było prowadzone postępowanie mające na celu ustalenie obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu opieki. Reasumując organ II instancji powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ponownie, wskazał mechanizm określenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS po myśli art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. w w kwocie 1.367,92 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. podkreślono, że kwota ustalonej dla skarżącego opłaty jest zgodna z obowiązującymi przepisami, zachowane zostało bowiem określone postanowieniami ustawy kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. W tym kontekście wskazano również, że powyższych zasad ustalania opłaty nie zakwestionował WSA we Wrocławiu w powołanym na wstępie wyroku. Podstawą uchylenia poprzednich decyzji było bowiem naruszenie polegające na orzeczeniu obowiązku ponoszenia opłaty wykraczającym wstecz, przed datę wydania decyzji. Organ odwoławczy powołując motywy tego wyroku uznał za nietrafne również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ orzekający przepisów art. 103 ust. 2 u.p.s.. Skoro jak wskazano umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej, odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej to skarżący, deklarując ponoszenie opłaty w wysokości 100,00zł miesięcznie, tj. w wysokości znacznie niższej niż wynika to z przepisów art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, nie mógł oczekiwać zawarcia umowy, gdyż jej postanowienia naruszyłaby powołane przepisy.

Organ II instancji wskazał także, odwołując się do treści art. 61 ust. 2 ustawy i poglądów orzecznictwa, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez skarżącego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 u.p.s. powołanej ustawy, co także wyjaśnił skarżącemu organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi wniesionej Sądu. Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji bądź ich uchylenia wywiódł zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszenia art. 61 ust. pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że bieżąca opłata skarżącego może być ustalona w drodze decyzji administracyjnej, a wysokość może być ustalona jako różnica między dochodem rodziny a 300 % kryterium dochodowego. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji. organu I instancji i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności do pobieżnego odniesienia się do wysokości ustalonej opłaty oraz wydatków na leki (udokumentowanych przez stronę). Zdaniem strony z zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego opłata stanowiąca maksymalną kwotę jaką organ może żądać od skarżącego została pomnożona przez dwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została w skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 270/13.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym wyżej przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne. Wobec tego zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie, stosownie do treści uzasadnienia tego wyroku Sąd uchylił dotychczas wydane decyzje bowiem organ I instancji określił obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2012 r. Tymczasem decyzja w tym przedmiocie została wydana po tej dacie, bo w dniu 6 grudnia 2012 r. Organ określając obowiązek poniesienia opłaty we wskazanej wysokości miesięcznej za okres sprzed wydania decyzji nadał tej decyzji moc wsteczną, do czego nie uprawniały go przepisy ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa została należycie wyjaśniona oraz oceniona, zgodnie ze wskazanymi wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 21 października 2013 r., Nadto dokonano tego z uwzględnieniem zasad wyrażonych art. 7, 77 i 80 k.p.a. co znalazło swoje pełne odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu prawnym jak i faktycznym decyzji obu organów stosownie do treści art. 107 k.p.a. Zawierają one bowiem pełne ustalenia faktyczne oraz dostateczne rozważania prawne w tym zakresie. Nadto organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarówno tych o charakterze materialnym jak i procesowym.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 59 § 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta ), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z art. 61 ust. 2 opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby. W art. 61 ust. 3 u.p.s. wskazano, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te wnosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje zatem przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wskazanych w ww. przepisach, jej przedmiotem jest ustalenie przypadającej na nich kwoty opłaty. Natomiast obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, iż celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie opłaty "wnoszonej" przez te osoby, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. W świetle przytoczonych wyżej przepisów oraz oceny i poglądów prawnych wyrażonych w wcześniej wydanym wyroku w tej sprawie sygn. akt IV SA/Wr 270/13 oraz biorąc pod uwagę dokładnie wyjaśniony stan faktyczny tej sprawy, Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zinterpretowały jak i zastosowały wobec skarżącego przepisy regulujące ustalanie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zarówno w zakresie ustalenia tego obowiązku, jego wysokości jak i okresu. Jak bowiem wynika z niespornych okoliczności sprawy decyzja, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. o ustaleniu opłaty za pobyt ojca w DPS, której stroną byłby skarżący nie została dotychczas wydawana. Stroną decyzji z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr [..]był zaś ojciec skarżącego zobowiązany do ponoszenia odpłatności w kwocie 70% swojego miesięcznego dochodu tj. w kwocie 1.019,98 zł. Nadto jak ustalono pozostałymi zstępnymi zobowiązanymi do pokrywania kosztów pobytu ojca są córka K.M., która hz uwagi na sytuację dochodową nie została zobowiązana do odpłatności. Córka B.D. z uwagi na sytuację dochodową od marca 2013r. nie została zobowiązana do wnoszenia odpłatności. Córka T.W. od sierpnia 2013r. wnosi opłatę w wysokości 281,28 zł miesięcznie. Córka R.P. od kwietnia 2013r. została zobowiązana do odpłatności w kwocie 1.385,63 zł miesięcznie. Tymczasem średni miesięczny koszt utrzymania w DPS od kwietnia 2013 r. wynosi 3900 zł ( zgodnie z powołanym zarządzeniem Prezydenta miasta [..]). Zatem zasadnie wobec skarżącego (syna) ustalono, z dniem wydania decyzji organu I instancji stosowną odpłatność za pobyt ojca w DPS. Organy bowiem stosownie do treści powołanych wyżej przepisów u.p.s., ustaliły wysokość dochodu skarżącego gospodarującego wspólnie z żoną, (w łącznej kwocie 4.103,92 zł) będącego podstawą obliczenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W tym zakresie w kontekście wątpliwości wyrażonych w skardze Sąd wyjaśnił, że w sprawie prawidłowo wykazano, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącego w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b kwalifikuje go do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Skoro bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący był osobą wspólnie gospodarującą z żoną, z którą pozostawał we wspólności majątkowej małżeńskiej ,to jak zasadnie uznano, jego dochodem w realiach tej sprawy jest dochód ( w rozumieniu powołanego wcześniej art. 8 ust. 3 u.p.s) jego dwuosobowej rodziny ,także zdefiniowanej na tle art. 6 ust.14 u.p.s. wedle którego rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zatem wobec faktu, że stanowiący w tym przypadku podstawowe i jedyne kryterium możliwości materialnych skarżącego dochód na osobę w jego rodzinie, który jak wykazano w oparciu o dane przedstawione przez samego skarżącego znacznie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ( 1368,00 zł) , to kwota ta pomnożona właśnie przez liczbę członków tej rodziny po odjęciu od łącznej kwoty dochodu rodziny, daje wedle regulacji ustawowej art. 61 ust.2 pkt 2 u.p.s. obraz finansowych możliwości skarżącego jako osoby potencjalnie zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. W rozpatrywanej spawie jest to kwota 1367,92 zł. Wobec tak jednoznacznej regulacji ustawowej, zdaniem Sądu I instancji, nie mogły także odnieść zamierzonego skutku wyartykułowane zarówno na etapie odwołania jak i skargi zarzuty sprowadzające się do naruszenia norm prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 głównie w kontekście wysokości ustalonej opłaty i braku uwzględnienia ogólnie pojmowanej sytuacji majątkowej i osobistej strony podnoszonej głównie z uwagi na znaczne pogorszenie stanu zdrowia członków rodziny i związane z tym zwiększone wydatki.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył E.M., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba z kręgu podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym twierdzenie, że obowiązek ponoszenia opłaty przez zstępnego mieszkańca domu pomocy społecznej wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej;

2) art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że opłata jaką może wnosić skarżący stanowi różnicę pomiędzy łącznym dochodem rodziny a iloczynem liczby osób w rodzinie i ustawowym kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a nie jak wskazano w przepisie różnicę pomiędzy dochodem na jedną osobę (obowiązaną) w rodzinie a kryterium ustawowym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego – art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013r. Nr. 182 ze zm. ).

Przedstawiając kwestie związane z ustaleniem prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących sposób ustalania opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wyjaśnić należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66).

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.

Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 i z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12 o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Tym samym nieuzasadnione jest stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym brak jest podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości opłaty jaką skarżący jest zobowiązany ponosić w związku z umieszczeniem jego ojca w domu pomocy społecznej.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z wymienionym przepisem opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Przywołany przepis określa sytuacje w jakich osoby w nim wymienione będą zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Określa też gwarancje dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego.

W przytoczonej regulacji w obu przypadkach chodzi o sytuację dochodową osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty. Jeżeli zobowiązany jest osobą samotnie gospodarującą, to jego obowiązek powstaje wówczas, gdy jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego (542 zł), czyli jest wyższy niż 1626 zł. Podobne zasady obowiązują przy obciążaniu opłatami za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, gdy zobowiązany nie jest osobą samotnie gospodarującą. Będzie on ponosił koszty pobytu w placówce, gdy dochód na osobę w jego rodzinie będzie większy niż 1368 zł (tj. 300% z 456 zł). Analizowany przepis nie określa jednak szczegółowego sposobu obliczenia opłaty.

Skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, co oznacza że przy ustalaniu kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ( art. 61 ust. 2 lit. b ustawy ) ma zastosowanie zasada określona w art. 8 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. b ustawy wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł przepisów dotyczących sposobu obliczania dochodu tych osób, co powoduje że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 pkt. 3 ustawy definiujący dochód.

Z uwagi na sytuację skarżącego ( nie jest osobą samotnie gospodarującą ) w sprawie prawidłowo ustalono wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, która kwalifikuje go do ponoszenia opłaty na utrzymanie ojca w domu pomocy społecznej. Powyższe nie przekłada się jednak na prawidłowość w zakresie ustalenia wysokości opłaty do ponoszenia której zobowiązany jest skarżący. Po pierwsze suma opłat ponoszonych przez wszystkie zobowiązane osoby na utrzymanie J.M. w domu pomocy społecznej ( włącznie z opłatą uiszczaną przez samego mieszkańca ) przekracza całkowity koszt utrzymania ( 3.900 zł ). Po drugie ustalona dla skarżącego opłata w wysokości 1.367,92 zł miesięcznie powoduje, że dochód pozostający na osobę w rodzinie może być niższy niż 300% miesięcznie, co naruszało by art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej. Zagadnienie to w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę przy ustaleniu opłaty.

Niezależnie od powyższego, ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie wyjaśniły dlaczego przy ustaleniu wysokości opłaty uwzględniono żonę skarżącego, która w myśl art. 61 ust. 2 ustawy nie jest zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania swojego teścia. Dochody małżonki są istotne i brane pod uwagę tylko dla określenia, czy dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i z tych względów zstępny tj. syn mieszkańca domu pomocy społecznej zobowiązany jest do pokrycia części kosztów utrzymania swego ojca w tej placówce.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.