Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 306/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 217-218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) znak [...] z dnia [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] J R. (dalej: "skarżący", "strona") złożył do Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") wniosek o wydanie zaświadczenia o treści: "Wojewoda [...] zaświadcza, że na mocy obowiązującej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji [...] , o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] , znak: [...], części działki gruntu o numerze [...], położonej w Z. przy ul. [...], objęta jest liniami rozgraniczającymi pas drogowy [...] i w tym zakresie ustalenia w/w decyzji rozstrzygają o przeznaczeniu części nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego. Pozostała część nieruchomości podlega regulacjom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)."

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z ww. żądaniem. Na skutek zażalenia strony rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] , nr [...]. Wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], po rozpoznaniu skargi strony, orzekł o oddaleniu skargi. Sąd wówczas wskazał, że samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu danej nieruchomości. Konieczność wykupu działek określonych, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji powstaje dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdyż dopiero na tym etapie inwestycji wiadome jest, jaki tren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Zdaniem Sądu, zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrach, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, złożonej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] w sprawie [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. NSA nie zgodził się z poglądem organów i WSA, że samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu danej nieruchomości. NSA stanął na stanowisku, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją lokalizacyjną, która określa trasę przebiegu autostrady. Jednocześnie nie przesądził o tym, że odmowa wydania zaświadczenia określonej treści była nieuzasadniona, ale uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz wyroku nie dawały podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia, gdyż poglądy tam wyrażone nie mają oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia (odpowiednio z dnia [...] i [...]). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2571 ze zm., zwana dalej "ustawą o autostradach płatnych")

w decyzji określa się wymagania dotyczące: 1) powiązania z innymi drogami publicznymi, 2) linie rozgraniczające terenu inwestycji, 3) warunki techniczne realizacji, 4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja ta określa linie rozgraniczające terenu inwestycji. Organ winien był zatem zbadać, jakie znaczenie w sferze prawnej ma fakt wyznaczenia tych linii. W tym celu winien był zwrócić uwagę na okoliczność, iż organ wydający pozwolenie na budowę, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organy, co do niewiążącego znaczenia określenia ww. linii rozgraniczających, jest związany decyzją lokalizacyjną, co można wywieść w oparciu chociażby o przepisy ustawy Prawa budowlanego w związku z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych (...). W rozpoznawanej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowej autostrady, a zatem organ ten, jako posiadający dostęp do danych zawartych w tej decyzji, mógł ustalić, czy rozstrzyga ona - zgodnie z ustaleniami zawartymi w spornej decyzji lokalizacyjnej - o przeznaczeniu działki gruntu o numerze [...], położonej w Z. przy ul. [...]. Podniósł także, iż przepis art. 37 ustawy o autostradach płatnych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 odsyła do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z brzmieniem art. 95 pkt 6 tej ustawy, podział nieruchomości może nastąpić między innymi w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Powyższy przepis przeczy zatem poglądowi przyjętemu przez organy, że linie rozgraniczające teren, ustalone w decyzji lokalizacyjnej, nie mają znaczenia i nie rozstrzygają o przeznaczeniu części nieruchomości na realizację inwestycji. Linie rozgraniczające teren należy rozumieć w tym przypadku zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwana dalej "ustawą o drogach publicznych").

W konsekwencji powyższego Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uznając, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy orzekające w postępowaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organy przed wydaniem zaświadczenia powinny przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku winny zaś wykorzystać wszelkie dane (decyzje, rejestry i inne akty) znajdujące się w ich posiadaniu, czego nie uczyniły.

Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 219 k.p.a., orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o określonej przez skarżącego treści uznając, że zaświadczenie takie nie byłoby oparte na danych znajdujących się w posiadaniu organu. Decyzja Wojewody z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę [...] nie obejmowała swoim zakresem nieruchomości oznaczonej numerem [...], zatem nie można potwierdzić, że działka ta wchodzi w pas drogowy [...] .

Wnioskiem z dnia [...] skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody z dnia [...], odmawiającego wydania zaświadczenia, wskazując na rażące naruszenie następujących przepisów: art. 218 § 1, art. 16 § 1, art. 76 § 1, art. 110 k.p.a., art. 6 - 8 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."); art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 25 ustawy o autostradach płatnych; art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"; art. 20 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., zwanej dalej "P.b.").

Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] , Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, zwany dalej: "Minister", "organ") umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia.

Następnie w dniu [...] do organu odwoławczego wpłynął wniosek strony z dnia [...] o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Ministra z dnia [...] umarzającego postępowanie w sprawie nieważności postanowienia z dnia [...].

W reakcji na powyższe postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Minister stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...]. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia, Minister zobowiązany był do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] Minister, działając na podstawie art.157 § 1 i 2 w związku z art. 126 k.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody z dnia [...] W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ, wskazując na istotę postępowań: nieważnościowego oraz o wydanie zaświadczenia podał, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia, nie zaś dokonana przez Wojewodę wykładnia przepisów ustaw szczególnych, w oparciu o które zostały wydane: decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o ustaleniu [...] oraz decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], znak: [...]. Wykładnia prawa w odniesieniu do kwestii objęcia części działki o nr ewid [...]., położonej w Z. przy ul. [...], liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] , a wcześniej zakwestionowana przez WSA i NSA, w ocenie Ministra, w znacznym stopniu wykracza poza niezbędny zakres wymagany do uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Uznał w tym zakresie, iż organ odmawiający wydania zaświadczenia o określonej treści nie ma obowiązku dokonywania wykładni prawa, czy aktów administracyjnych, których potwierdzenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. domaga się wnioskodawca, lecz ma jedynie obowiązek rozstrzygnąć możliwość potwierdzenia żądanych faktów. W przypadku ustalenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ uprawniony do wydania zaświadczenia, że niemożliwe jest potwierdzenie treści wskazanej przez wnioskodawcę, organ zmuszony jest do zakończenia sprawy w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Analizując przedmiotową sprawę w tym kontekście Minister uznał, że skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia co do okoliczności będących przedmiotem decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o ustaleniu [...] oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] , znak: [...] . W ocenie Ministra, żądanie wydania zaświadczenia o tak sformułowanej treści ma na celu określenie zakresu przedmiotowego ww. rozstrzygnięć oraz wynikających z nich dla strony skutków prawnych. Skoro skarżący domaga się wydania zaświadczenia ustalającego, że działka gruntu o nr [...] jest objęta liniami rozgraniczającymi pas drogowy [...] to oznacza, że decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozstrzygające powyższą kwestię są dla skarżącego niejednoznaczne i budzą jego wątpliwości. Jednakże w przypadku powzięcia przez stronę takich wątpliwości właściwym trybem postępowania w celu ich rozstrzygnięcia nie jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w trybie art. 218 k.p.a., lecz wyjaśnienie treści decyzji przez organ uprawniony w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Organ uznał, iż podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty, dotyczące dokonania przez Wojewodę błędnej wykładni prawa materialnego dla skutków prawnych, jakie wywołuje decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wobec decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym danej działki gruntu nie znajdują uzasadnienia, gdyż wykraczają one poza zakres rozstrzygnięcia ujętego w art. 219 k.p.a. W konsekwencji za niedopuszczalne uznał, aby zaświadczenie rozstrzygało o istnieniu lub nieistnieniu faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy nie jest on dla strony jednoznaczny. Zatem, gdy skarżący zażądał wydania zaświadczenia, które w swojej treści miało wyjaśniać kwestie związane z określonym rozstrzygnięciem organu, zaświadczenie takie nie mogło zostać wydane. Wynika to konsekwentnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wedle którego zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Stąd też na dzień wydawania zaświadczenia fakty te i stan prawny musiałyby być w ocenie organu oczywiste i bezsporne. Natomiast, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stan prawny działki nr ewid. [...] jest sporny, gdyż w toku prowadzonych postępowań administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej płatnej [...], na etapie przygotowania realizacji inwestycji dokonano zmian, odstępując od zajęcia na cel budowy drogi ww. działki. Stąd też, w ocenie Ministra, niemożliwe jest w okolicznościach niniejszej sprawy potwierdzenie w formie zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści.

Za odmową wydania zaświadczenia o określonej przez stronę treści przemawia także fakt, iż decyzja Wojewody [...] była decyzją ostateczną, albowiem została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydaną w ramach postępowania odwoławczego. Zatem sformułowanie o treści wskazanej przez skarżącego było niemożliwe do potwierdzenia. Cechą wydania zaświadczenia jest konieczność zachowania dokładnego i pełnego brzmienia zawartego we wniosku o wydanie zaświadczenia albo odmowa jego wydania ze względu na brak potwierdzenia żądanych przez wnioskodawcę treści (sformułowań). Zatem już w przypadku, gdy zaświadczenie zawiera choć w części treści niezgodne ze stanem faktycznym, niedopuszczalnym jest jego wydanie.

W ocenie Ministra, dokonana przez Wojewodę wykładnia przepisów prawa, odmienna wobec wykładni zawartej w powoływanych przez skarżącego prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, nie przesądza w żaden sposób o naruszeniu przez ten organ art. 219 k.p.a. Podkreślił, iż wykładnia ta była zbędna, gdyż wykraczała poza uzasadnienie niezbędne dla tego typu rozstrzygnięcia. Nie można zatem przyjąć, iż Wojewoda naruszył art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którymi był związany oceną prawną sądów, zawartą w prawomocnych wyrokach, gdyż w żadnym z tych orzeczeń sąd administracyjny nie przesądził kwestii wydania bądź odmowy wydania zaświadczenia, pozostawiając tę sprawę w dyspozycji organu uprawnionego. Jedyną wiążącą organy wytyczną było zobowiązanie do przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego (w koniecznym zakresie) w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego, którego potwierdzenia zaświadczeniem domagał się skarżący. Jak wynika z akt sprawy oraz analizy inkryminowanego postanowienia, Wojewoda przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające, po przeprowadzeniu którego uznał, iż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia.

Pismem z dnia [...] (data nadania) skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając powyższe podał, iż postanowienie Wojewody o odmowie wydania zaświadczenia opiera się na tym samym poglądzie, co wcześniejsze postanowienie z dnia [...], znak: [...], że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, jakkolwiek ustala linie rozgraniczające teren autostrady, to nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu tych nieruchomości, gdyż inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających na dotychczasowych zasadach i warunkach. Ww. pogląd został jednak zakwestionowany przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...] oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] sygn. akt [...] , zatem organ ewidentnie dopuścił się naruszenia art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., bowiem wbrew wiążącej go wykładni prawomocnych wyroków sądów ponownie odmówił wydania zaświadczenia.

Skarżący uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 157 § 1 k.p.a., które obligują do usuwania z obrotu prawnego decyzji i postanowień wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Za bezzasadne uznał także stanowisko organu odwoławczego, wedle którego stan prawny działki nr [...] jest sporny oraz że domaga się on wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji [...], a także wyjaśnienia treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], znak: [...]. Podał w tym zakresie, iż nie ma wątpliwości co do treści ww. decyzji, a stan prawny działki nr [...] nie jest sporny od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]z dnia [...] , sygn. akt [...], oddalającego skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...]. Skarżący dodatkowo zaznaczył, że stan prawny działki nr [...] nie jest sporny, gdyż inaczej Wojewoda nie wydałby deklaratoryjnej decyzji z dnia [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału ww. działki zgodnie z linią ustaloną w decyzji z dnia [...] , nr [...] Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej[...] .

Za nieprawidłowe uznał także ustalenie Ministra, iż przesłanką przesądzającą o odmowie wydania zaświadczenia jest fakt, że Wojewoda nie mógł potwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] była decyzją ostateczną, bowiem została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydaną w ramach postępowania odwoławczego. Strona wyjaśniła, iż nie domagała się potwierdzenia, iż decyzja Wojewody [...] jest lub była decyzją ostateczną, a dowodem na to jest zaproponowana treść zaświadczenia, wskazana we wniosku z dnia [...]

Powołanym na wstępie postanowieniem znak [...] z dnia [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu Minister podał, iż na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy brak jest podstaw do uznania, że spełnione zostały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia; nie zaistniały bowiem przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...].

Wskazał, iż zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego spoczywa na organie administracyjnym jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub zgodnie z art. 218 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów ani innych danych. Zaświadczenie, z uwagi na jego "naturę", nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku.

Minister podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż postanowienie Wojewody nie narusza art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., ponieważ w podjętych w niniejszej sprawie wyrokach nie została przesądzona kwestia wydania zaświadczania o żądanej treści, a Wojewoda związany był jedynie wykładnią przepisów materialnych, tj. art. 4 ustawy o drogach publicznych, art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 1, 22, 25 ust. 2, ust. 3 ustawy o płatnych autostradach. Ponadto zgodnie z wytyczną wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...], Wojewoda przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i prawnego, którego potwierdzenia zaświadczeniem domagał się skarżący. Za właściwe uznał także ustalenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż ponownej wykładni przepisów ustawy o autostradach płatnych Wojewoda dokonał nieprawidłowo, wbrew zaleceniom ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], jednak uchybienie to nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a., nie opiera się bowiem na przepisach materialnych, a jedynie na art. 219 k.p.a.

Minister nie uznał zarzutu strony, zgodnie z którym Wojewoda naruszył wykładnię zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] , sygn. akt [...] i wyjaśnił, iż argument ten jest tożsamy z zarzutem podniesionym we wniosku z dnia [...], co do którego organ w sposób szczegółowy ustosunkował się w treści zaskarżonego postanowienia.

Nie uznał także zarzutu, zgodnie z którym skarżący zaprzecza, iż domaga się wydania zaświadczenia o ww. treści z uwagi na sporny stan działki nr [...]. Wyjaśnił w tym zakresie, iż wskazywane przez stronę orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] dotyczy jedynie prawidłowości podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i nr . [...] Nie przyczynia się ono jednak do wyjaśnienia wątpliwości skarżącego, czy działka gruntu nr [...] jest objęta liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady [...]. Zatem decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], znak: [...], są dla skarżącego wyraźnie niejednoznaczne. Prawidłowo zatem Minister wskazał, iż właściwym trybem w takim przypadku jest tryb określony w art. 113 § 2 k.p.a., tj. wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji przez organ, który decyzję wydał.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż zaproponowana treść oświadczenia nie ma na celu wskazania, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] jest decyzją ostateczną podniósł, że zaproponowana treść oświadczenia budzi w tej kwestii wątpliwości interpretacyjne. Jeżeli zaś problematyka, której dotyczy wydanie zaświadczenia jest sporna, to wydanie zaświadczenia jest niemożliwe. Wydane zaświadczenie musi bowiem w pełni odpowiadać treści zaświadczenia wskazanego we wniosku o jego wydanie.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia:

1. art. 170 p.p.s.a., przez niezastosowanie się organu do wiążącej wykładni przepisów prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...] oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...];

2. art. 153 p.p.s.a., przez niezastosowanie się organu do wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...], sygn. akt [...];

3. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 oraz art. 6 - 9 k.p.a., przez odmowę usunięcia z obrotu prawnego postanowienia Wojewody z dnia [...] ., wydanego z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 16 § 1, art. 76 § 1, art. 110 i art. 218 § 1 k.p.a.

Skarżący podał, iż nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż przed wydaniem postanowienia z dnia [...] Wojewoda wyjaśnił wszelkie, trwające wiele lat wątpliwości i decyzją deklaratoryjną z dnia [...] znak [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr: [...] i [...] zgodny z linią rozgraniczającą, ustaloną w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji [...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia[...] , znak [...] oraz stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] przez Skarb Państwa własności nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających pas drogowy [...], oznaczonej w projekcie podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego ([...]) jako działka nr [...]o powierzchni [...] ha, którą wydzielono z działki nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Podał, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...], sygn. akt [...], nadal wraz z żoną jest użytkownikiem wieczystym obu ww. działek gruntu powstałych z podziału działki nr [...] , a w związku z tym skarżący jest nadal zainteresowany uzyskaniem przedmiotowego zaświadczenia. Uznał, że wydzielenie pod autostradę działki gruntu nr [...] i stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji [...] stała się ostateczna, nie uprawnia do uznania, iż prawo użytkowania wieczystego tego gruntu wygasło z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna.

W ocenie skarżącego postanowienie z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane, ale tylko formalnie w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...], sygn. akt [...], którym uchylone zostało postanowienie Ministra z dnia 11 grudnia 2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody z dnia [...].

Zdaniem strony, naruszenie (przez postanowienie z dnia [...]) przepisów art. 16 § 1, art. 76 § 1, art. 110 i art. 218 § 1 polegało na tym, że odmowa wydania zaświadczenia przez Wojewodę nastąpiła po uostatecznieniu się w dniu [...] decyzji nr [...] Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji [...] o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz po uostatecznieniu się decyzji Wojewody z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...].

Skarżący zakwestionował także ustalenia Ministra, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę [...] nie obejmowała swoim zakresem działki nr [...]. Wskazał nadto, że postanowienie Wojewody oparte zostało na mylnym twierdzeniu, iż decyzja nr [...] Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji [...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], znak: [...], nie przesądziła ostatecznie o tym, jaki teren zajmie inwestycja drogowa, a tym bardziej nie wyznaczyła pasa drogowego [...], przez co rażąco narusza także inne przepisy prawa (art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych; art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; § 3 pkt 3 rozporządzenia), z którymi takie uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia jest oczywiście sprzeczne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy,Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy podjęte przez organ postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści jest zasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, co już zostało przedstawione wyżej, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia (odpowiednio z dnia [...] i [...]) w przedmiocie odmowy wdania zaświadczenia o określonej treści. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, iż rozpoznając niniejszą sprawę orzekające w postępowaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organy przed wydaniem zaświadczenia powinny były przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku winny zaś były wykorzystać wszelkie dane (decyzje, rejestry, inne akty), znajdujące się w ich posiadaniu, czego nie uczyniły.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Analizując podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie z dnia [...], Sąd podziela argumentację Ministra, że Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego, którego potwierdzenia zaświadczeniem domagał się skarżący. W konsekwencji samo postanowienie, pomimo powierzchownego uzasadnienia, nie jest sprzeczne z jego sentencją, a wymogi wskazane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia [...] zostały spełnione. Wojewoda odniósł się do będącej w jego posiadaniu decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] oraz uznał, zgodnie z wykładnią NSA w wyroku z dnia [...] w sprawie [...], że linie rozgraniczające teren należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast żaden z kontrolujących zaskarżone postanowienie sądów nie przesądził, jakie rozstrzygnięcie winien wydać Wojewoda, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia.

Odnosząc się do meritum sprawy podnieść należy, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, które może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., na którą powołuje się także skarżący, jest wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznego aktu, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem.

Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, Lex nr 1337107). Innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji (postanowienia), ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia zwykłych uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nadzwyczajne, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Istotną na gruncie niniejszej sprawy jest regulacja dotycząca wydawania zaświadczeń, określona przepisami art. 217 – 219 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z art. 219 k.p.a. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z powyższego wynika, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy); 3)poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie. Dwa z ostatnich rodzajów rozstrzygnięć podejmowane są, zgodnie z art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w odróżnieniu od pierwszego ze wskazanych rozstrzygnięć, które jest czynnością faktyczną, mającą charakter dokumentu urzędowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie nieważności postanowienia Wojewody z dnia [...] nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Skarżący zarzucił ww. postanowieniu "rażące" naruszenie prawa, którym w świetle art. 156 § 1 k.p.a. nie jest każde naruszenie, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W trybie nadzoru nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego.

Skarżący domagał się wydania przez Wojewodę zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 k.p.a. Taki obowiązek organu występuje tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Należy zgodzić się z Ministrem, że podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12, Lex nr 1224051).

Wojewoda, prowadząc postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...], po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sygn. akt [...] , był zobowiązany do przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego, którego potwierdzenia zaświadczeniem domagał się skarżący. Powyższe, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ uczynił, za wyjątkiem przyjęcia w uzasadnieniu postanowienia wykładni dotyczącej charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnej. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, ale nie o charakterze "rażącym", gdyż w postępowaniu o wydanie zaświadczenia wiodące jest przede wszystkim uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia, nie zaś wykładnia przepisów ustaw szczególnych, w oparciu o które zostały wydane decyzje Wojewody [...] i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z [...] Zauważyć należy, że powołanie się przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...] na argument zakwestionowany później w drodze kontroli sądowej, nie jest jedynym powodem odmowy wydania zaświadczenia.

W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące dokonania przez organ błędnej wykładni prawa materialnego dla skutków prawnych ww. decyzji w zakresie działki nr [...] nie znajdują uzasadnienia, gdyż wykraczają poza zakres rozstrzygnięcia z art. 219 k.p.a. Na dzień wydania zaświadczenia stan prawny działki nr [...] sporny (w toku postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dokonano zmian, odstępując od zajęcia na cel budowy drogi ww. działki). Stąd nie było możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Jak prawidłowo wskazał Minister, przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych, lecz zebranie materiału potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Sąd podziela wyrażone z zaskarżonym postanowieniu stanowisko Ministra, iż podjęte w dniu [...] postanowienie Wojewody nie narusza w sposób rażący powoływanych przez skarżącego przepisów ustaw szczególnych. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się także rażącego naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby wyeliminowaniem postanowienia Wojewody z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.