Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 180/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2019 r., Nr [...] Burmistrz O. L. odmówił K. O. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią Z. O..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz po przytoczeniu brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego ustalił, że osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu z Z. O. są jej syn T. O. oraz córka A. O.. Jak ustalono syn Z. O. mieszka wraz z nią nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast z orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Lekarza Orzecznika z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w L. wynika, że niepełnosprawność Z. O. powstała w dniu [...] grudnia 2011 r. a zatem nie przed osiemnastym lub dwudziestym piątym rokiem życia. Mając na uwadze te ustalenia oraz brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Burmistrz decyzję uznał za uzasadnioną.

Odwołanie od decyzji wniosła K. O.. Zarzuciła organowi I instancji, że wydając decyzję naruszył: przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię to jest art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadnie uznał, że niepełnosprawność Z. O. powstała po 18 roku życia; art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny; art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że wnuczka Z. O. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią pomimo, że zobowiązany w pierwszej kolejności syn niepełnosprawnej z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie wywiązywać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki Z. O.. Nadto córka A. O. z uwagi na sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym synem, także nie może zapewnić niepełnosprawnej matce niezbędnej opieki.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz zacytowaniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniło, że w toku postępowania ustaliło, że K. O. jest wnuczką Z. O.. Jest zatem zstępną drugiego stopnia. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciąży na dzieciach Z. O., jako zstępnych pierwszego stopnia. Z. O. posiada syna T. O. oraz córkę A. O.. Zatem na tych osobach w pierwszej Kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny i to one jeśli złożą wniosek będą uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem rezygnacji z zatrudnienia lub innej racy zarobkowej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdził, że jest on niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie w uzasadnieniu do wyroku Trybunał wskazał, że skutkiem wejścia w życie wydanego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki, to jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wobec niekonstytucyjności przepisu prawnego należy w powyżej zaistniałych przypadkach przyznać świadczenie pielęgnacyjne.

Następnie Kolegium podkreśliło, że wnuk osoby niepełnosprawnej, a więc zstępny drugiego stopnia, może starać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero wówczas, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną nie żyją lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że córka Z. O. zamieszkuje na co dzień w O. L.. Zatem osobą, która mogłaby sprawować opiekę nad niepełnosprawną Z. O. jest jej syn T. O.. Jednakże jak wynika z akt sprawy syn Z. O. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Niespełniona została zatem przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych na podstawie, której wnuczce Z. O. - K. O. można byłoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. la pkt 2 i pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwała stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki. Powoływanie się przez T. O. na zły stan zdrowia nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jego córce, jako zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Przepis art. 17 ust. 1 a pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem jasnym i należy uznać, że taka była wyraźna wola racjonalnego ustawodawcy. Niedopuszczalne jest zatem w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje.

Z tych powodów Kolegium nie przychyliło się do wniosku K. O. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią Z. O..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium wniosła K. O.. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych niezasadnie uznając, że w wnuczka niepełnosprawnej Z. O. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, pomimo, że zobowiązany w pierwszej kolejności syn niepełnosprawnej jest osobą przewlekle chorą, wymagającą stałej kontroli lekarskiej. Mając na uwadze ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] października 2019 r.

Uzasadniając wyjaśniła, że obecnie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, który został jej przyznany na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 roku. Zwróciła uwagę na to, że złożyła oświadczenie, że w przypadku przyznania na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad Z. O., wnosi ona o uchylenie decyzji Burmistrza O. L. o nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Następnie skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowaną przez organ odwoławczy. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organ orzekający w sprawie. Jednakże wskazać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Podzielić należy stanowisko prezentowane w przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie, z którym w sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.i.o. Wydając decyzję organ odwoławczy uznał, że skarżąca, jako wnuczka Z. O. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt, że zobowiązany do opieki w pierwszej kolejności jest syn babki, który żyje oraz nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ nie podjął jednak żadnych czynności aby ustalić, w jakim stanie zdrowotnym znajduje się T. O. oraz czy jest w stanie opiekować się swoją matką. Podkreślić należy, że T. O. jest osobą, która wymaga pomocy. Przeszedł zawał serca, wymaga stałej kontroli lekarskiej oraz diagnostyki, za dwa miesiące planowany jest zabieg wszczepienia 4 stentu - protezy naczyniowej, na dzień [...] lutego 2020 r. został ustalony termin komisji lekarskiej, która ustali warunki przyznania T. O. renty chorobowej.

Gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może sprawować opieki, wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Fakt, że stan zdrowia syna (art. 17 ust. la pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) osoby wymagającej opieki uniemożliwia mu sprawowanie tej opieki, nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Przedłożenie takiego orzeczenia nie jest, bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia rodzica uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r., a zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a., który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz ustosunkowaniu się do zarzutów skargi poprzez ponowne przytoczenie argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium wyjaśniło ponadto, że powoływanie się przez T. O. na zły stan zdrowia nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jego córce, jako zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Jeżeli natomiast nie ma miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego bądź postępowania, które skutkuje koniecznością uwzględnienia skargi w całości bądź w części na zasadzie art. 145 § 1 p.p.s.a. bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu administracyjnego tudzież stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. Kierując się wytycznymi wynikającym z powołanych wyżej przepisów skład orzekający stwierdził, że organy obu instancji dokonały mającej wpływ na wynik sprawy błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej zwana "u.ś.r.") oraz naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są zatem zasadne.

W ocenie składu orzekającego zgodzić należy się z wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. zaproponowaną przez skarżącą. W myśl art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy). Artykuł 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi zaś, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r., wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały bowiem wykładni literalnej wskazanych wyżej przepisów. Istota sporu sprowadza się więc do oceny tego, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a. W kontekście tego sporu rozważenia wymaga też i to, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej wnuczką osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką i zrzeczenie się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (wniosek o uchylenie decyzji Burmistrza O. L. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy), w sytuacji, gdy córka osoby wymagającej opieki żyje ale z uwagi na miejsce zamieszkania nie może sprawować opieki a syn Z. O. żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Taka wykładnia nie jest jednak wystarczająca. Jak zauważa bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku wydanego w dniu 21 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 829/16, a który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie oraz skarżąca opierając na nim argumentację skargi, należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W uzasadnieniu do tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art. 17 ust. 1 pkt . 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14 oraz z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie cbois.nsa.gov.pl. Zatem literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności (wnuczka), prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., zatem teza powyższa jest nadal aktualna (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ograniczenia wynikającego z omawianej regulacji nie można rygorystycznie stosować w sytuacji, gdy nie wyjaśniono, czy preferowani przez ustawodawcę potencjalni opiekunowie, mogą realizować swoje obowiązków (jak w tej sprawie: z przyczyn zdrowotnych).

Z powyższych powodów skład orzekający uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. za zasadny. Przy czym błędna wykładnia tych przepisów miała wpływ na wynika sprawy.

Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że w związku z możliwością zbiegu w niniejszej sprawie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dlatego w przypadku zbiegu prawa do obu tych świadczeń organy administracji rozpatrując sprawę wziąć powinny pod uwagę oświadczenie skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] października 2019 r. dotyczące decyzji Burmistrza O. L. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Następstwem błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy te ustaliwszy, że T. O. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i zamieszkuje wraz z osobą wymagającą opieki przyjęły, że może sprawować opiekę. Nie ustalono tego, czy T. O. faktycznie może sprawować opiekę na matką. Konsekwencją przeprowadzenia wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. akceptowanej przez skład orzekający w niniejszej sprawie jest konieczność zastosowania art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z przepis tego w sprawie niniejszej wynikać będzie obowiązek ustalenia tego, czy T. O. może sprawować opiekę nad Z. O.. Jako przesłankę powstania obowiązku alimentacyjnego zobowiązanego w dalszej kolejności wymienia bowiem stan braku możliwości wypełnienia obowiązku przez osobę zobowiązana w bliższej kolejności lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Stosując ten przepis organy administracji sprawdzić więc powinny, czy osoba zobowiązana w bliższej kolejności, w niniejszej sprawie T. O., ma możliwość wypełnienia obowiązku opieki względem swojej matki. Zwłaszcza, że w toku postępowania wyjaśniającego sygnalizował on, że nie jest w stanie sprawować opieki nad matką z uwagi na swój stan zdrowia (k. 16 akt adm. organu I instancji). W tym miejscu należy zauważyć, że rację ma skarżąca twierdząc, że konieczności czynienia ustaleń faktycznych dotyczących stanu zdrowia T. O. nie wyłącza ustalenie, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie stanowi bowiem, że dowodem na okoliczność możliwości spełniania obowiązku opieki przez osobę zobowiązaną jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Nie ogranicza ona zatem środków dowodowych i tym samym zastosowanie znajdą tu ogólne zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ten zaś w art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem nić nie stoi na przeszkodzie aby w toku postępowania administracyjnego sięgnąć również do innych środków dowodowych niż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Brak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ustaleń dotyczących stanu zdrowia T. O. jako okoliczności uniemożlwiających mu opiekę nad matką prowadzi do wniosku, że przeprowadzone w jego trakcie postępowania wyjaśniające jest niepełne. Nie można więc przyjąć, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego dokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy a zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia poprzedzone były wyczerpującym zgromadzeniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego a zatem, że rozstrzygnięcia te były wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego niezbędnego dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Świadczy to o naruszeniu przez organy administracji obu instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie można przy tym wykluczyć, że gdyby organy administracji sprawdziły stan zdrowia T. O. stwierdziłyby, że nie jest on w stanie wywiązać się z obowiązku opieki względem Z. O..

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza O. L. z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...]

Na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) zasądzono na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji zastosuje wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia tego, czy stan zdrowia T. O. umożliwia mu sprawowanie opieki nad Z. O.. Uwzględni przy tym poczynione wyżej uwagi dotyczące środków dowodowych mogących być wykorzystanymi podczas ustalania tej okoliczności.

Jeżeli w kontrolowanej sprawie zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia będzie zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz do specjalnego zasiłku opiekuńczego organ I instancji zastosuje art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku zaś ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy uwzględni on powyższe wywody oraz wskazówki.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.