Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 557/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz I. F. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 520/19 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DOA.7110.316.2018.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 maja 2018 r., Nr 76/P/2018; 2. oddala skargę kasacyjną I. F. i G. F.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 520/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 28 września 2016 r., Nr 1295/2016, Starosta Warszawski Zachodni zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na rozbudowę budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. [...], w gminie B..

W dniu 14 marca 2018 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynął sprzeciw Prokuratury Okręgowej w Warszawie Wydział VI Sądowy od ww. decyzji Starosty, której zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 23 maja 2018 r., Nr 76/P/2018, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji.

W ocenie GINB, z analizy projektu budowlanego wynika, że sporne zamierzenie budowlane polega na budowie budynku produkcyjnego. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy projektowany budynek hali jest samodzielnym konstrukcyjnie budynkiem, trwale związanym z gruntem który został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian) oraz posiada odrębne fundamenty i dach. Pomiędzy istniejącym budynkiem hali produkcyjnej, a projektowanym budynkiem hali produkcyjnej, znajduje się dylatacja 0,22 m (zob. proj. bud. rys. nr 16 "Hala produkcyjna istniejąca hala produkcyjna projektowana stan po rozbudowie przekrój D-D", str. 189). Ponadto, w projekcie budowlanym projektant używa sformułowań "hala produkcyjna projektowana", "hala produkcyjna istniejąca", co zdaniem organu odwoławczego wskazuje, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z dwoma budynkami – budynkiem hali produkcyjnej istniejącym oraz halą produkcyjną projektowaną.

Organ, mając na względzie powyższe ustalenia powołał się na treść § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust 2 pkt 4 lit. b tiret 7 uchwały Nr VIII/57/15 Rady Miejskiej w B. z 18 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zwanej dalej "planem miejscowym", stwierdził, że z przepisów ww. miejscowego planu nie wynika zakaz budowy nowych budynków na terenie oznaczonym symbolem 2U, a jedynie ograniczenie zabudowy polegające na możności realizacji jedynie budynków usługowych. Ponadto dla obszaru objętego planem nie zostały przewidziane tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, ani też możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy nie została przewidziana wprost na innych obszarach.

W ocenie GINB, art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a ww. miejscowego planu są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie tych przepisów organ odwoławczy ocenił jako rażące i bezsprzeczne.

Natomiast analiza akt sprawy nie wykazała aby sporna inwestycja rażąco naruszała pozostałe ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do maksymalnej wysokości budynków, czy też – odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej. Decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ust. 1 i § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji, organ odwoławczy – powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne – wskazał, że samo wybudowanie obiektu budowlanego jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym, a tym samym nie daje podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego; wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 563/99).

Reasumując, GINB wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ww. decyzja Starosty nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a., w zw. z art. 140 K.p.a.; art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz 84 § 1 K.p.a.; art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 80 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

O oddalenie skargi wnieśli również w piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2019 r. uczestnicy postępowania – I. F. i G. F..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 520/19, oddalając skargę, w pierwszej kolejności – odnosząc się do kwalifikacji spornej inwestycji i ustalenia, czy stanowi ona rozbudowę istniejącego już budynku produkcyjnego, czy też budowę nowej hali produkcyjnej – w tym zakresie przyznał rację skarżącej Spółce. Przedmiotem inwestycji jest rozbudowa. Z projektu budowlanego wynika, że wskazywana dylatacja, jest wypełniona na odcinku ok. 1,0 m od krawędzi elewacji wełną mineralną i wykończona od zewnątrz obróbką blacharską, która stanowi element łączący wizualnie i architektonicznie część starą z częścią nową rozbudowanej hali. Rozwiązanie to powoduje, że budynek składający się z części starej i części dobudowanej, stanowi jednolitą bryłę architektoniczną. Ponadto dylatacje projektuje się nie tylko między odrębnymi, niezależnymi budynkami. W wielu wypadkach jest ona wykorzystywana do oddzielenia części i elementów konstrukcyjnych budynku, co pozwala na prawidłowe osiadanie tych elementów. Zatem zastosowanie dylatacji, nie może być argumentem świadczącym o tym, że mamy do czynienia z budową, a nie rozbudową.

Ponadto jako niezasadny Sąd ocenił kolejny argument organu II instancji przemawiający za zakwalifikowaniem przedsięwzięcia jako budowy nowego obiektu. Dotyczy on użycia przez projektanta w projekcie budowlanym sformułowań "hala produkcyjna projektowana" i "hala produkcyjna istniejąca". Sam rodzaj użytych sformułowań nie może prowadzić do wniosku, że projekt dotyczy odrębnego budynku. Jak słusznie wskazała skarżąca i co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 606/18), o charakterze przedsięwzięcia powinien świadczyć całokształt projektu budowlanego, a nie poszczególne użyte w nim słowa lub sformułowania. Sam organ nie jest w tej kwestii konsekwentny. Podkreśla bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o przedmiocie inwestycji przesądza projekt budowlany nie zaś sposób, w jaki nazwał ją inwestor, czy organ wydający pozwolenie na budowę. Organ pomija także fakt, że w projekcie budowlanym przedmiotowe zamierzenie, konsekwentnie nazywane jest przez projektanta rozbudową.

Na uwzględnienie zasługują także zdaniem Sądu, argumenty dotyczące istniejącej pomiędzy "starą" halą, a halą projektowaną wyraźnej zależności funkcjonalno – użytkowej. Według programu użytkowego budynku, pracownicy korzystają z szatni i pomieszczeń socjalnych zlokalizowanych wyłącznie w starej części hali. Ponadto przemawia za tym, istnienie przejazdu w ścianie umożliwiającego wewnętrzny transport materiałów, części i podzespołów pomiędzy starą a nową częścią bez konieczności wyjazdu na zewnątrz.

Natomiast, w ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz 84 § 1 K.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażający się brakiem dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia charakteru spornej inwestycji. W niniejszej sprawie nie było konieczne powołanie biegłego.

Sąd podkreślił, że kwalifikacja inwestycji jako budowy nowego budynku, czy też rozbudowy, nie ma w ocenie Sądu znaczenia z punktu widzenia zgodności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza tych przepisów, prowadzi bowiem do wniosku, że sporne przedsięwzięcie nawet zakwalifikowane jako rozbudowa, jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w jednostce planistycznej o symbolu "2U". Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a i b planu miejscowego obszar o symbolu "U" to teren zabudowy usługowej, gdzie zakłada się utrzymanie istniejących i realizację nowych budynków i budowli wyłącznie usługowych i użyteczności publicznej. Z całą pewnością hala produkcyjna, nie zalicza się do żadnej z tych kategorii. Paragraf § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego doprecyzowuje, że dla terenu oznaczonego symbolem 2U (na którym znajduje się sporna inwestycja) jako przeznaczenie przewiduje się teren zabudowy usługowej. Zdaniem Sądu, na powyższe nie ma wpływu treść § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem 2U dopuszcza się remonty, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków, zgodnie z parametrami określonymi dla terenu. Nie można z ww. przepisu wyprowadzać wniosku, że na danym terenie nie zakazuje się przeznaczeń innych niż są dla niego ustalone (a więc usługowych). Zakaz takich przeznaczeń, wynika bowiem wprost z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że np. § 10 ust 2 pkt 3 lit. b tiret 8 planu miejscowego przewiduje możliwość zachowania istniejącej funkcji budynku dla terenu o symbolu 1U. W ocenie Sądu, treść § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust 2 pkt 4 lit. b tiret 7, nie jest pozbawiona sensu. Zezwala ona bowiem na remonty, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków o charakterze usługowym i stanowi uzupełnienie treści § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b planu miejscowego. Przyjęcie w tym zakresie argumentacji skarżącej, prowadziłoby do wniosku o zbędności analogicznych zapisów dla terenów o innym oznaczeniu. Sąd powołał się też na § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), który wskazuje, że plan miejscowy powinien mieć oznaczenie "U" dla usług, a dla produkcji – "P".

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że przepisy planu miejscowego są w omawianym zakresie jasne i wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, nie wymagały interpretacji organu. Świadczy to o tym, że przy wydaniu pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie, rażąco naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego. Wskazywane naruszenie prawa jest bezsporne, a z punktu widzenia skutków – poważne i nieakceptowalne względem zasady praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., II OSK 1944/16).

Nie bez znaczenia, jest tu także sytuacja uczestników postępowania, których działka bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną, szeroko opisana w ich pismach procesowych. Projekt budowlany zatwierdzony wadliwą decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 28 września 2016 r. nie gwarantował dostatecznego zabezpieczenia przed ponadnormatywną emisją hałasu. Potwierdziła to ostateczna decyzja Wojewody z dnia 28 marca 2019 r., nr 261/OPON/2019, przedłożona do akt przez uczestników postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu, zatwierdzała projekt, który nie gwarantuje należytego zabezpieczenia przed ponadnormatywną emisją hałasu do środowiska.

Zdaniem Sądu, powyższych ustaleń, nie zmienia opinia Burmistrza B. z dnia 19 września 2016 r. Opinia ta, jest oderwana od będącego przedmiotem rozpoznania materiału dowodowego. Nie wynika z niej przede wszystkim, czy Burmistrz przed jej wydaniem zapoznawał się szczegółowo z projektem inwestycji. Jest to w ocenie Sądu niewiążąca interpretacja przepisów, z której nie wynika, by znajdowała oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Ponadto jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W warunkach rozpoznawanej sprawy, nie doszło do tego rodzaju naruszenia. Skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym, na bieżąco kontrolując jego przebieg.

Organ nadto szczegółowo przeanalizował projekt pod kątem zgodności z warunkami technicznymi. Przywołując orzecznictwo, odniósł się także do kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji oraz do innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargi kasacyjne od ww. wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnieśli I. F. i G. F. oraz skarżąca Spółka.

***

I. F. i G. F. w swojej skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 3 pkt 2 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę) przez błędną wykładnię pojęcia "budynek" i – w konsekwencji – niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż projektowana część nie stanowi oddzielnego, nowego budynku hali produkcyjnej i budynku biurowego, a jedynie rozbudowę istniejącej już hali produkcyjnej;

- art. 3 pkt 6 w zw. z pkt 7a (a contrario) P.b. przez błędną wykładnię pojęcia "rozbudowa" i – w konsekwencji – niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na uznaniu, iż projektowana część stanowi rozbudowę istniejącej już hali produkcyjnej, a nie budowę oddzielnego, nowego budynku hali o takiej funkcji.

Ponadto zarzucili naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie w uzasadnieniu wyroku racji skarżącej Spółce (a tym samym niepodzielenie stanowiska GINB) w zakresie kwalifikacji spornej inwestycji i ustalenia, że nie stanowi ona budowy nowej hali produkcyjnej, a jedynie rozbudowę istniejącego już budynku produkcyjnego, oraz sformułowanie w tym zakresie uzasadnienia wyroku bez odniesienia się do wszystkich argumentów I. F. i G. F., przedstawionych w pismach z dnia 26 września 2019 r. oraz z dnia 26 września 2019 r. (załącznik do protokołu rozprawy), z których wynikało, że inwestycja nie odpowiada cechom rozbudowy, powinna być natomiast kwalifikowana jako budowa nowego budynku produkcyjnego.

***

Skarżąca Spółka w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływu na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak wnikliwego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkim podniesionych w skardze zarzutów i argumentacji przedstawionej na ich poparcie, które zdaniem strony przemawiały za uwzględnieniem wniesionej skargi, a w szczególności brak odniesienia się do argumentu skarżącej, iż interpretacja planu miejscowego forsowana przez organ II instancji powodowałaby, że niemożliwe byłoby nawet dokonanie remontu istniejącego budynku z uwagi na jego produkcyjny charakter, ponieważ § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego odnosi się również do remontów budynków usytuowanych na terenie oznaczonym symbolem 2U;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniesionej skargi na skutek wadliwej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, a polegającej na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej, przejawiającej się niesłusznym uznaniem, iż opinia Burmistrza Miasta B. z dnia 19 września 2016 r. jest oderwana od będącego przedmiotem rozpoznania materiału dowodowego i nie wynika z niej, że Burmistrz przed jej wydaniem zapoznawał się szczegółowo z projektem inwestycji, w sytuacji gdy z treści opinii wynika jakiego przedsięwzięcia ona dotyczy i na jakim terenie będzie prowadzona inwestycja;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi na skutek niesłusznego uznania, za organami obu instancji, iż nawet jeśli w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów to nie można uznać, iż ma ono charakter rażący z uwagi na brak spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (a w szczególności przesłanki oczywistości naruszenia prawa).

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art.. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego przez niewłaściwą interpretację § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 i niesłuszne uznanie przez Sąd za organami obu instancji, iż zgodnie z planem miejscowym na terenie oznaczonym symbolem 2U nie jest dopuszczalna rozbudowa budynku z zachowaniem jego istniejącej funkcji, co doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego i niesłusznego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a i oddaleniem skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego przez oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów na skutek niesłusznego uznania, iż nawet jeśli w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów to nie można uznać, iż ma ono charakter rażący z uwagi na brak spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (a w szczególności przesłanki oczywistości naruszenia prawa).

W odpowiedzi S. sp. z o.o. na skargę kasacyjną uczestników I. F. oraz G. F. wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2023 r. I. F. oraz G. F. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej Spółki oraz podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2023 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz uzupełniła argumentację skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna skarżącej Spółki zasługiwała na uwzględnienie; zaś skarga kasacyjna I. F. i G. F. podlegała oddaleniu jako niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej Spółki dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Podnoszone w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym zarówno w zakresie dopuszczalności funkcji inwestycji, jak i rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego, mają charakter ocenny, co wyklucza stwierdzenie, że wskazywane naruszenie prawa miało charakter oczywisty. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na uwagę zasługuje, że ocena w zakresie czy plan miejscowy dopuszcza na ww. nieruchomości możliwość rozbudowy istniejącego tam budynku produkcyjnego, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie jest wynikiem prostego uwzględnienia treści przepisów planu miejscowego, lecz wymaga skomplikowanej wykładni tych przepisów, czego w istocie dokonał Sąd I instancji. Dokonana przez ten Sąd ocena opierała się na interpretacji kilku przepisów planu miejscowego, które jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą prowadzić do przeciwnych wniosków niż wyprowadził to Sąd I instancji.

Po pierwsze, nie może prowadzić do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo ogólna treść § 5 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, ponieważ przepis ten wyjaśnia na czym polega przeznaczenie terenu o symbolu "U", tj. terenu zabudowy usługowej.

Po drugie, doprecyzowanie tej funkcji dla terenu o symbolu "2U" zostało zawarte w uregulowaniach szczegółowych planu miejscowego. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego "dopuszcza się remonty, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków, zgodnie z parametrami określonymi dla terenu". Przepis ten, co prawda, nie zawiera odniesienia się do możliwości zachowania istniejącej funkcji budynku, ale także nie zawiera wskazania, że w przypadku istniejących budynku dopuszcza się tylko rozbudowę zgodnie z funkcją jaką przewiduje plan miejscowy. Zgodnie z istotą planowania przestrzennego stosowne zakazy zabudowy powinny być wprost sformułowane. Takiego pominięcia, które na gruncie prawa może mieć także wymiar materialny (znaczeniowy) nie wyjaśnia treść kilku innych przepisów planu, które w odniesieniu, ale do innych terenów, dopuszczają remonty, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków zgodnie z parametrami określonymi dla terenu z możliwością zachowania istniejącej funkcji budynku.

Na uwagę zasługuje, że pojęcie "istniejących budynków" odnosi się także do ich funkcji; zaś ani w wymiarze norm ogólnych, ani szczegółowych planu miejscowego brak jest wyraźnie sformułowanego przepisu, który nie dopuszczałby możliwości wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy. Określone powinności dla lokalnego prawodawcy wynikają w tym zakresie z treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W innym wypadku na organie gminy ciąży odpowiedzialność odszkodowawcza bądź wykup, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Na uwagę zasługuje, że ani Sąd I instancji, ani organy nadzorcze, badając kwestię dopuszczalności funkcji terenu, nie uwzględnili ww. zasad planistycznych dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenów, tym bardziej, że w tym zakresie plan miejscowy zawiera stosowne uregulowanie, które zostało zawarte w § 15. W przepisie tym lokalny prawodawca wprost wypowiedział się co do sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu, a mianowicie, "dopuszcza się jako tymczasowe zagospodarowanie utrzymanie istniejącego stanu użytkowania do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem; nie określa się terminu, do którego zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane". Przepis ten stwarza więc możliwość wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy, a norma zawarta w § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego dla terenu o symbolu 2U nie wyłącza wprost możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób dotychczasowy. Taki zaś kierunek wykładni obowiązujących przepisów prawa stawia pod znakiem zapytania, czy w ogóle w okolicznościach niniejszej sprawy można mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa, nie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Także wątpliwym jest przekonanie w świetle treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 15 i § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego czy decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki, skoro niejako "konsumuje" istniejące prawo do wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy. Poza tym w ogólności konieczność dokonania wykładni wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. O "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych, np. w zakresie tego jaki kierunek nadać wykładni przepisów planu miejscowego, a także czy przedmiotowa inwestycja wyczerpuje pojęcie "rozbudowy" w świetle postanowień planu miejscowego w związku z definicją legalną "budowy", do której zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. zalicza się rozbudowę.

Dlatego wszystkie sformułowane przez skarżącą Spółkę zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; jak i naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu miejscowego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej Spółki i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 maja 2018 r., Nr 76/P/2018. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nieważnościowy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co dalszego postępowania w sprawie, a mianowicie, czy w niniejszej sprawie zachodzą prawne podstawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa".

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej uczestników postępowania, tj. I. F. i G. F., Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał je za niezasadne. Należy wskazać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uczestników postępowania dotyczą jednego zagadnienia, a mianowicie, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczy rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego, lecz że jest to odrębny budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., a w takiej sytuacji udzielone pozwolenie na budowę jako niezgodnie z planem miejscowym rażąco narusza prawo. Niemniej w tym zakresie nie wystarczy samo argumentowanie, że, zdaniem uczestników postępowania, mamy do czynienia z dwoma budynkami. Należy przypomnieć, że jedną z przesłanek pozwalających na stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest "oczywistość naruszenia prawa". W okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwalifikacja przedmiotowej inwestycji jako "rozbudowy" istniejącego budynku produkcyjnego w sposób oczywisty jest niezgodna z prawem. Ani plan miejscowy, ani ustawa – Prawo budowlane nie wyjaśniają w jaki sposób techniczno-budowlany i funkcjonalny inwestycja będzie realizowana w ramach "rozbudowy". Już samo to wskazanie może oznaczać konieczność wykładni pojęcia "rozbudowy", a taki zabieg uniemożliwia stwierdzenie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Dowodem na to jest ocena Sądu I instancji, który zasadniczo nie miał wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest rozbudowa. Są to więc kwestie ocenne, które nie pozwalają na stwierdzenie, że przy kwalifikacji robót budowlanych jako rozbudowy doszło do rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując określone zagadnienia na tle planu miejscowego należy uwzględnić płynący zeń ład planistyczny, a więc to jak określona budowa będzie przedstawiała się przestrzennie, np. tworząc jednolitą całość, czego gwarantem powinna być przecież "rozbudowa istniejącego budynku". W tym zaś wymiarze, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie techniczne powoduje, że budynek składający się z części starej i części dobudowanej, stanowi jednolitą bryłę architektoniczną. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie wyjaśnił, że zastosowanie rozwiązania technicznego w postaci dylatacji nie jest oczywistym wyróżnikiem "odrębności" budynku. Zastosowanie dylatacji nie oznacza, że w wyniku takiego rozwiązania technicznego można w ogóle mówić o budynku jako "wolno stojącym". Nie jest to charakterystyczny wyróżnik dla zabudowy "wolno stojącej". To rozwiązanie umożliwia zachowanie przestrzennie jednej wartej bryły (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK 3053/18). Ma więc rację Sąd I instancji, że dylatacje projektuje się nie tylko między odrębnymi, niezależnymi budynkami, ale też w wielu wypadkach jest ona wykorzystywana do oddzielenia części i elementów konstrukcyjnych budynku, co pozwala na prawidłowe osiadanie tych elementów. Tym bardziej jak w niniejszej sprawie, w której mamy do czynienia z istniejącym dotychczas budynkiem i nowej części o znacznych rozmiarach, co uprawdopodabnia konieczność zastosowania dylatacji, co końcowo nie przełożyło się na przestrzenne wyróżnienie nowej zabudowy, lecz uzyskanie przestrzennie jednej bryły. W takiej zaś sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. pozwolenie na budowę narusza plan miejscowy, który przewiduje możliwość rozbudowy istniejącego budynku zlokalizowanego na terenie o symbolu "2U".

Dlatego wszystkie sformułowane przez uczestników postępowania zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 P.b.; art. 3 pkt 6 w zw. z pkt 7a (a contrario) P.b.; a także naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Tym samym w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 184 p.p.s.a. i oddalenia skargi kasacyjnej I. F. i G. F..

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 i art. 207 § 1 i 2 p.p.s.a.