Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 734/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Asystent Sędziego Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał W.K. płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 w wysokości 2.982,14 zł do powierzchni 16,66 ha – zgodnie z jej wnioskiem, stwierdzając, że powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej oraz że uwzględniono wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] 2016 r. wydał decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez W.K. płatności ONW w wysokości 2.982,14 zł. Organ wskazał, że wydając decyzję z [...] 2015 r. przyznał płatność zgodnie z powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą (PEG) wyznaczoną w oparciu o ortofotomapy wykonane 4 lipca 2010 r. Dnia 14 września 2014 r. wykonano nowe zdjęcia, na podstawie których wyznaczono nowe wartości powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek rolnych, które wyniosły 13,67 ha. W sytuacji, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 20% nie przyznaje się żadnej pomocy. W niniejszym przypadku różnica wyniosła 21,87 %, wobec czego organ odmówił przyznania przedmiotowej płatności. W ocenie Kierownika nie było możliwe odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jak też nie zachodziły negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności.

Decyzją z [...] 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 560/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi strony uchylił powyższą decyzję. Sąd wskazał, że w sprawie niejasne jest, czy decyzja wydana została jedynie na podstawie informacji z systemu informacji geograficznej, czy została przeprowadzona kontrola na miejscu w związku z czym zalecił wyjaśnienie tej kwestii. Nakazano także jednoznaczne wyjaśnienie, których działek skarżącej (ich części) dotyczyły przedłożone zdjęcia, a następnie ponowne rozważenie zgłoszonych przez skarżącą wniosków dowodowych.

Decyzją z [...] 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Realizując wytyczne Sądu, organ wskazał, że weryfikacja wniosku i wskazanych w nim powierzchni działek rolnych została dokonana wyłącznie w oparciu o system informacji geograficznej, natomiast czynności kontrolnych w gospodarstwie wnioskodawcy nie przeprowadzono.

Dalej organ wyjaśnił, że Kierownik przyznając stronie w decyzji z [...] 2015 r. płatność ONW do działek rolnych A i B położonych m.in. na działkach ewidencyjnych [...] i [...] oraz ][...], opierał się na ortofotomapie sporządzonej 4 lipca 2010 r. Z aktualnej ortofotomapy sporządzonej 4 września 2014 r. wynika, że maksymalny kwalifikowany obszar, wyznaczony dla ww. działek jest mniejszy. Z płatności wykluczono obszary zachwaszczone i zakrzaczone.

W ocenie organu wyjaśnienia pełnomocnika strony dotyczące dokonywania w kwietniu i wrześniu 2014 r. oprysków chwastobójczych oraz ręcznego wycinania krzewów i talerzowania potwierdzają, że co najmniej do połowy maja grunty porośnięte były chwastami.

Organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci przesłuchania strony, operatów szacunkowych i opinii biegłego, jak również odmówił przeprowadzenia rozprawy. Wyjaśnił, że ustalenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające. Pomiary, o których strona wspomniała w odwołaniu, zostały poczynione podczas oględzin 19 kwietnia 2016 r., a zatem nie są miarodajne dla oceny stanu faktycznego z 2014 r. Operaty szacunkowe z kolei wskazują stan na 14 grudnia 2014 r., zatem nie mogą służyć porównaniu ze stanem udokumentowanym zdjęciami lotniczymi.

Organ podkreślił, że płatność wypłacona stronie wynikała z pomyłki ARiMR, który oparł się na danych wynikających z nieaktualnych ortofotomap. Jednakże strona mogła wykryć błąd organu. Skarżąca doskonale wiedziała, że na dzień składania wniosku o przyznanie płatności część gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], zgłoszonych we wniosku, jest zadrzewiona, zakrzaczona i zachwaszczona, a tym samym nieużytkowana rolniczo w roku 2014.

Po rozpatrzeniu skargi od powyższej decyzji wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt. III SA/Gd 408/18 WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd m.in. wskazał, że organ II instancji prawidłowo zrealizował zalecenia wykazane w wyroku z 19 października 2017 r. podzielając opinię organu w zakresie mocy dowodowej przedstawionych przez stronę fotografii, a także aprobując zasadność posłużenia się ortofotomapą cyfrową w celu ustalenia prawidłowej wartości PEG oraz stanu faktycznego w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych. Sąd zanegował moc dowodową złożonych do akt sprawy operatów szacunkowych, ponieważ wskazują one stan działek na dzień 14 grudnia 2014 r.

W ocenie Sądu materiał dowodowy wskazuje, iż warunek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczył wniosek nie został spełniony, ponieważ w dacie wykonania zdjęć lotniczych na części deklarowanych terenów występowały zachwaszczenia i zakrzaczenia, co potwierdzają wyjaśnienia strony, wskazujące na dokonywanie oprysków chwastobójczych oraz ręczne usuwanie zakrzewień, rozciągnięte w czasie.

Uchylając decyzję WSA zobowiązał organ II instancji do zbadania, czy beneficjent mógł wykryć błąd organu w zwykłych okolicznościach Organ zobowiązany został do dokonania powyżej oceny na chwilę wypłaty płatności.

Zaskarżoną decyzją z [...] 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po przedstawieniu stanu faktycznego oraz przywołaniu przepisów organ odniósł się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gdańsku, tj. do zbadania, czy błąd organu nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Dyrektor wskazał, że materiał geograficzny przekazywany jest rolnikowi co roku wraz z wnioskiem spersonalizowanym oraz załączoną do wniosku informacją dotyczącą działek deklarowanych do płatności. Dokumentacja ta jest zwyczajowo udostępniana rolnikom przed rozpoczęciem przyjmowania wniosków o przyznanie płatności na dany rok, a zawarte w niej dane mają zawsze charakter informacyjny i nie stanowią o rzeczywistej powierzchni gruntu kwalifikującego się do płatności, gdyż opierają się na wartościach ustalonych w poprzednich latach, w tym na podstawie ortofotomap dostępnych organom w toku już zakończonych postępowań. Rolnik ubiegając się o płatności obszarowe zobowiązany jest do podania rzeczywistego obszaru uprawianego zgodnie z normami i wymogami - taką wiedzę winna posiadać osoba ubiegająca się o płatności. Obowiązek ten wynika wprost z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.) – zwanego dalej: "Rozporządzenie 1122/2009".

W ocenie organu odwoławczego, W.K. posiadała wiedzę co do stanu działek i była świadoma tego, że znaczne fragmenty tych działek nie są uprawnione do objęcia płatnościami ONW w 2014 r. W szczególności świadczy o tym fakt, iż po objęciu w posiadaniu spornych nieruchomości skarżąca przystąpiła aktywnie do rekultywacji niekwalifikowanych terenów, co sama potwierdziła. Fakt, iż płatności są przyznawane do działek niezadrzewionych, niezakrzaczonych, uprawianych rolniczo jest powszechnie znany i nie wymaga specjalistycznej wiedzy w zakresie prawodawstwa regulującego zasady przyznawania płatności. Treść zarówno § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2010 r. nr 39, poz. 211 ze zm.) – zwanego dalej: "Rozporządzenie Ministra", zgodnie z którym grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami - jest zrozumiała i przejrzysta i wynika z niej wprost, że grunty rolne zgłoszone do płatności winny być wolne od zadrzewień i zakrzewień przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczył wniosek.

Zdaniem Dyrektora występowanie samosiewnych zakrzaczeń, krzewów i zadrzewień jednoznacznie świadczy o braku przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Zabiegi te zdecydowanie nie były przeprowadzone na znacznej części deklarowanych działek, co najmniej w sezonie wegetacyjnym, którego dotyczy wniosek strony. Tereny zakrzewione, zakrzaczone, na których poszczególne rośliny tworzą zwarte skupiska są obszarami nieużytkowanymi rolniczo, a przystąpienie do ich uprawy lub ugorowania wymagało podjęcia działań przygotowawczych, do których można zaliczyć ręczne usuwanie zakrzaczeń, krzewów czy zadrzewień, wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy.

W ocenie organu okoliczność, że W.K. wstąpiła do postępowania wszczętego na wniosek zmarłego małżonka nie stanowi przesłanki do odstąpienia od dochodzenia nienależnej kwoty płatności. W toku postępowania do dnia wydania decyzji przyznającej płatność, jak również do momentu wypłaty nienależnych środków w żaden sposób nie poinformowała ARiMR, iż część działek jest porośnięta chwastami, krzakami czy też krzewami. Wypełniając materiały graficzne stanowiące załączniki do wniosku o przyznanie płatności małżonek skarżącej obrysował całe powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], w żaden sposób nie ujawniając terenów nieużytkowanych rolniczo porośniętych niepożądaną roślinnością, sugerując tym samym, że są one uprawiane w całości. Po wstąpieniu do toczącego się postępowania, także skarżąca nie wyprowadziła organu z błędu, co do kwalifikowalności poszczególnych działek, pomimo iż miała ku temu sposobność podczas kilkukrotnych wizyt w siedzibie organu, związanych ze składanymi dokumentami i wyjaśnieniami.

W ocenie Dyrektora fakt, iż organ I instancji wypłacił odwołującej się płatność na rok 2014 r. do podobnej powierzchni, co jej małżonkowi w latach ubiegłych w żaden sposób nie świadczy na jej korzyść. Oczywistym jest, iż na skutek prac polowych w terenie, jak również wskutek zaprzestania prowadzenia zabiegów agrotechnicznych, stan faktyczny na danej działce na przestrzeni kolejnych lat będzie ulegał systematycznym i postępującym przemianom. Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej, każdy kraj członkowski jest zobowiązany do prowadzenia aktualizacji ortofotomap w cyklu 5 letnim. Zatem organy ARiMR nie są w stanie każdorazowo na bieżąco reagować na zmiany jakie mają miejsce w terenie.

Organ wyjaśnił, że w latach 2012-2013, ARiMR przyznawała środki M.K., opierając się na deklaracji rolnika oraz na ortofotomapie z 2010 roku, ponieważ nie dysponowała innym materiałem dowodowym i nic nie wskazywało na to, aby dane te były nieprawidłowe. Dopiero po zaktualizowaniu ortofotomapy w 2014 r. wyszło na jaw, iż znaczne fragmenty wskazanych działek są nieużytkowane rolniczo.

Zdaniem Dyrektora z uwagi na powyższe nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranej płatności ONW za 2014 rok, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE nr L 25 str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.) – zwanego dalej: "Rozporządzenie 65/2011. Kwota płatności w wysokości 2.982,14 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 65/2011.

Końcowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia terminu na ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż:

a) błąd organu I instancji mógł być wykryty przez skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy, w tym również dacie wypłaty nienależnej płatności,

b) podejmowane przez skarżącą działania i stosowane zabiegi agrotechniczne na działkach nie wypełniły przesłanek niezbędnych do uznania, iż grunty te utrzymywane były w tzw. dobrej kulturze rolnej,

c) skarżąca zaniechała na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz ][...] prowadzenia działalności rolniczej;

d) skarżąca była świadoma tego, że znaczne fragmenty ww. działek ewidencyjnych nie są uprawiane rolniczo, a tym samym, nie jest ona uprawniona do objęcia płatnościami w 2014 r.

II. dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na:

a) błędnym przyjęciu, iż błąd organu I instancji, który polegał na przyznaniu i wypłacie skarżącej płatności bez uwzględnienia ortofotomapy z 2014 r. mógł być przez skarżącą wykryty w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy:

- skarżąca nie miała wiedzy o wykonaniu przez organ ww. ortofotomapy,

- skarżąca kontynuowała zabiegi agrotechniczne rozpoczęte na początku roku przez jej zmarłego męża,

- skarżąca stosowała się do określonych w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm zasad utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej,

- organ I instancji przyznał skarżącej płatność w styczniu 2015 r., tj. po zakończeniu całego roku, za który płatność była przyznana, co w świadomości skarżącej utwierdziło ją w przekonaniu, iż płatność była jej należna, a posiadane przez nią grunty były prawidłowo pielęgnowane.

b) błędnym ustaleniu, że działania podjęte przez skarżącą mające na celu utrzymanie gruntu w dobrej kulturze rolnej, w szczególności karczowanie porastającej grunty roślinności świadczy o braku jej użytkowania rolniczo w okresie co najmniej od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. w sytuacji, gdy tereny zadeklarowane do płatności nie były porośnięte drzewami ani krzakami, gdyż wbrew twierdzeniom organu skarżąca dokonywała wymagane prawem zabiegi agrotechniczne zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra, usuwając okrywę roślinną i podejmując działania zapobiegające występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów;

c) błędnym przyjęciu, że występowanie na zgłoszonych do płatności działkach elementów roślinności jednoznacznie świadczy o braku przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, w sytuacji gdy, wbrew twierdzeniom organu, skarżąca wykonywała na tych gruntach działania wymagane przez Rozporządzenie Ministra;

d) całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że o świadomości skarżącej co do braku podstaw do otrzymania płatności za 2014 r. świadczy to, że po objęciu w posiadanie tych gruntów po zgonie męża skarżąca przystąpiła do rekultywacji tych terenów podejmując szereg zabiegów agrotechnicznych, w sytuacji gdy mąż skarżącej zmarł w pierwszej części roku, a nie jak organ sugeruje pod koniec 2014 r., a skarżąca kontynuowała zaplanowane przez męża zabiegi agrotechniczne przez większą część roku;

skutkującą całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, iż błąd organu I instancji mógł być wykryty w okolicznościach niniejszej sprawy przez skarżącą, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż skarżąca nie miała świadomości, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ popełnił jakikolwiek błąd;

III. naruszenie norm prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." tj. niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz jego dowolną a nie swobodną ocenę, poprzez błędne:

a) przyjęcie, że skarżąca wstępując do postępowania wszczętego na wniosek jej zmarłego małżonka nie zapoznała się z zasadami przyznawania ONW,

b) przyjęcie, że skarżąca miała świadomość, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ popełnił jakikolwiek błąd a jej nie przysługuje przyznana płatność lub mogła taki błąd wykryć w okolicznościach niniejszej sprawy;

c) dokonanie oceny charakter błędu organu I instancji i bezpodstawne stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie występują tzw. "zwykłe okoliczności",

d) przyjęcie, że wykonane we wrześniu 2014 r. zdjęcia satelitarne wskazują, jakoby grunt wskazany do płatności nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, w sytuacji gdy zdjęcia te pokazują wyłącznie, że na badanych gruntach była roślinność;

2. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.c. poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem prawa;

IV. naruszenie norm prawa materialnego, tj.:

a) § 1 ust. ust. 1 pkt. 1 i 4 oraz § 2 i § 4 Rozporządzenia Ministra poprzez przyjęcie, że działania skarżącej nie spełniały przesłanek prowadzenia przez nią w 2014 r. działalności rolniczej, a wykonane zabiegi nie miały na celu zapobiegnięcie występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, w sytuacji gdy skarżąca wykonała wszelkie wymagane prawem zabiegi pozwalające na zachowanie gruntu w dobrej kulturze rolnej;

b) § 2 ust. 1 lit. b) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z 11 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie w sprawie warunków"- poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje płatność ONW w roku kalendarzowym 2014 z uwagi na zmniejszenia lub wykluczenia wynikające ze stwierdzonych niezgodności powierzchni gruntu kwalifikującego się do płatności;

c) § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra w zw. z art. 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 z 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UE L Nr 30, str. 16) - dalej: "Rozporządzenie 73/2009" poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony do płatności ONW grunt nie jest utrzymywany zgodnie z normami, w sytuacji, gdy skarżąca utrzymywała grunty w dobrej kulturze rolnej; art. 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 65/2011 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przyznana skarżącej kwota płatności w wysokości 2.982,14 zł jest płatnością nienależną; art. 5 ust. 3 Rozporządzenia 65/2011 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki negatywne wyłączające obowiązek zwrotu przyznanej skarżącej płatności, w sytuacji gdy przedmiotowa płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, a skarżąca nie wykryła i nie mogła tego błędu wykryć w okolicznościach niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej (wyroki: z 19 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 560/17 oraz z 28 sierpnia 2018 r. sygn. III SA/Gd 408/18). Oba wymienione wyroki wiążą w niniejszej. Granice jej rozpoznania wyznacza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, J. P. Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008 r.).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ wydając zaskarżoną decyzję z [...] 2019 r. wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. prawomocnych rozstrzygnięciach Sądu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz.1512 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie przywołanego przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

W niniejszej sprawie uznano, że skarżąca pobrała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nienależnie, wobec czego powinna dokonać zwrotu wypłaconej kwoty w wysokości 2.982,14 zł. Stwierdzono, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] 2015 r. przyznał skarżącej płatności na rok 2014 do powierzchni 16,66 ha, mimo że powierzchnia ta wynosiła – prawidłowo – 13,67 ha.

Wskazania wymaga, że organ wypełnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 19 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 560/17, co zostało skontrolowane w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 408/18.

Przede wszystkim wyjaśniono, że w decyzji z [...] 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powierzchnię, w stosunku do której przyznana została płatność, ustalił w oparciu o system informacji geograficznej, natomiast czynności kontrolnych w 2014 r. w gospodarstwie skarżącej nie przeprowadzono. Organ zasadnie stwierdził, że przedstawione przez stronę zdjęcia nie potwierdzają, że grunt utrzymywany był w dobrej kulturze rolnej. W oparciu o ortofotomapę wykonaną 4 września 2014 r. ustalono, że przedstawione przez stronę zdjęcia dotyczą gruntów położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza ustalona dla działki ewidencyjnej nr [...] wyniosła 3,63 ha przy deklarowanej 4,55 ha i obejmowała swoim zakresem fotografowany obszar.

Sąd podzielił zasadność posługiwania się przez organy orzekające w sprawie dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącą jako użytkowane rolniczo - ortofotomapą cyfrową. Skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy wykonanej w 4 września 2014 r. W sprawie przesądzono również, że dowody w postaci operatów szacunkowych wskazują stan działek na 14 grudnia 2014 r., stąd też porównywanie stanu i zasięgu upraw w dacie wykonania zdjęć lotniczych ze stanem, jaki przedstawiają owe operaty, nie jest miarodajne.

Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że warunek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy (art. 2 lit. c) rozporządzenia) nie został spełniony. W sprawie ustalono, że w dacie wykonywania zdjęć lotniczych (4 września 2014 r.) na części zadeklarowanych gruntów występowały zachwaszczenia i zakrzaczenia.

Odnosząc się do pozostałych kwestii należy przypomnieć, że przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określają tryb oraz organy właściwe w sprawie ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (art. 29). Obowiązek zwrotu wynika z przepisów Rozporządzenia 65/2011.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. Przewidziany w art. 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia obowiązek zwrotu nie ma jednak charakteru bezwzględnego, o czym świadczy treść dalszej części tego przepisu.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 Rozporządzenia 65/2011 obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że przyznanie skarżącej płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając bowiem decyzję z dnia [...] 2015 r. oparł się na danych wynikających z ortofotomapy z 4 lipca 2010 r., mimo że dostępna była już wówczas ortofotomapa z 4 września 2014 r. (dane wynikające z nowej ortofotomapy zaimportowane zostały do systemu 12 grudnia 2014 r.).

W sprawie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 408/18 wyjaśnienia wymagało, czy błąd organu nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, a także przeanalizowanie okoliczności, że skarżąca wystąpiła o przyznanie tej płatności po śmierci męża, w dacie 22 października 2014 r., jako jego następca prawny i wniosek wypełniła tak samo jak mąż.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ zrealizował wskazania zawarte w ww. wyroku. Organ uzasadnił wszystkie niejasności i wyjaśnił, że materiał geograficzny przekazywany jest rolnikowi co roku wraz z wnioskiem spersonalizowanym oraz załączoną do wniosku spersonalizowanego informacją dotyczącą działek deklarowanych do płatności. Dokumentacja ta jest zwyczajowo udostępniana rolnikom przed rozpoczęciem przyjmowania wniosków o przyznanie płatności na dany rok, a zawarte w niej dane mają zawsze charakter jedynie informacyjny i nie stanowią o rzeczywistej powierzchni gruntu kwalifikującego się do płatności w danym roku, gdyż opierają się na wartościach ustalonych w poprzednich latach, w tym na podstawie ortofotomap dostępnych organom ARiMR w toku już zakończonych postępowań. Z uwagi na to, że rolnik podejmuje zabiegi agrotechniczne, to należy przyjmować, że jest zorientowany w sposobie użytkowania gruntów rolnych. Tym samym rolnik ubiegając się o płatności ONW zobowiązany jest do podania rzeczywistego obszaru uprawianego do otrzymania dofinansowania.

Organ zgodnie w wytycznymi Sądu przenalizował powyższą kwestię. Z wnioskami organu - że skarżąca posiadała wiedzę co do stanu działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] i była świadoma tego, że znaczne fragmenty tych działek nie są uprawnione do objęcia płatnościami bezpośrednimi w 2014 r. - należy się zgodzić. W szczególności o świadomości strony świadczy fakt, iż po objęciu w posiadaniu spornych nieruchomości skarżąca przystąpiła aktywnie do rekultywacji niekwalifikowanych terenów, co sama potwierdziła, wskazując na szereg zabiegów, jak np. opryski chwastobójcze czy ręczne usuwanie zakrzewień. Działania te były rozciągnięte w czasie i wymagały znacznych nakładów pracy.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Dyrektora, że płatności rolne są przyznawane do działek niezadrzewionych, niezakrzaczonych, co jest faktem powszechnie znanym, nie wymagającym specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Skarżąca nie była zmuszona do dokonywania szeregu zabiegów interpretacyjnych w celu ustalenia, w jakim stanie należy utrzymywać tereny w celu otrzymania płatności. Treść zarówno § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, zgodnie z którym grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, jak i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest zrozumiała i przejrzysta i wynika z niej wprost, że grunty rolne zgłoszone do płatności winny być wolne od zadrzewień i zakrzewień przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczył wniosek.

Istotne jest, że grunty zgłoszone do płatności muszą być w rzeczywistości uprawiane rolniczo, nie zaś jedynie "dostosowywane", "porządkowanie" w celu uwiarygodnienia powyższej okoliczności.

Tym samym zasadnie stwierdził organ, że występowanie na danym terenie samosiewnych zakrzaczeń, krzewów i zadrzewień jednoznacznie świadczy o braku przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej i świadczy o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Stan działek wskazywał, że na znacznej części deklarowanych działek nie były prowadzone zabiegi agrotechniczne, co najmniej w sezonie wegetacyjnym, którego dotyczy wniosek strony. Tereny zakrzewione, zakrzaczone, na których poszczególne rośliny tworzą zwarte skupiska są obszarami nieużytkowanymi rolniczo, a przystąpienie do ich uprawy lub ugorowania wymagało podjęcia działań przygotowawczych, do których można zaliczyć ręczne usuwanie zakrzaczeń, krzewów czy zadrzewień, wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. W tej sytuacji prawidłowo organ stwierdził, że strona była świadoma, że do tych terenów nie przysługują płatności ONW.

Organ odniósł się także do kwestii wstąpienia skarżącej do postępowania wszczętego na wniosek zmarłego małżonka uznając, że nie stanowi to przesłanki do odstąpienia od dochodzenia nienależnej kwoty płatności. W ocenie Sądu powyższy wniosek w świetle przedstawionej przez organ argumentacji jest prawidłowy. Wskazania wymaga, że w sytuacji wstąpienia skarżącej do postępowania jej podstawowym obowiązkiem było zapoznanie się z zasadami przyznawania wsparcia bezpośredniego co najmniej w podstawowym zakresie. Skarżąca powinna także zapoznać się ze stanem poszczególnych działek - jeśli nie miała wiedzy o sposobie użytkowania gruntów rolnych przez nieżyjącego męża.

W ocenie Sądu logiczne jest, że skoro po objęciu w posiadanie spornych nieruchomości skarżąca efektywnie nimi zarządzała i zleciła wykonywanie kolejnych prac polowych, to znane jej były podstawowe zasady przyznawania płatności. Zaś fakt, iż organ I instancji wypłacił skarżącej płatność na rok 2014 r. do podobnej powierzchni, co jej małżonkowi w latach ubiegłych w żaden sposób nie świadczy, że skarżąca nie wiedziała o pomyłce organu, skoro intensyfikowała działania w celu doprowadzenia gruntów do stanu umożliwiającego otrzymanie płatności. Oczywistym jest, że wskutek zaprzestania prowadzenia zabiegów agrotechnicznych, stan faktyczny na danej działce ewidencyjnej na przestrzeni kolejnych lat będzie ulegał zachwaszczeniu i zakrzewieniu.

Z uwagi na powyższe nie można stwierdzić, że skarżąca nie mogła wykryć błędu organu. Należy zauważyć, że zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej, każdy kraj członkowski jest zobowiązany do prowadzenia aktualizacji ortofotomap w cyklu 5 letnim. Z uwagi na ww. okres aktualizacji, to strona każdorazowo powinna skrupulatnie wypełnić wniosek, zgodnie ze stanem rzeczywistym, albowiem organy nie są w stanie każdorazowo, na bieżąco reagować na zmiany jakie mają miejsce w terenie. Strona zaś posiada stosowną wiedzę, zatem oparcie się przez organ na danych wynikających z nieaktualnej ortofotomapy nie mogły uzasadniać stwierdzenia, że błąd organu, który polegał na przyznaniu i wypłacie stronie płatności nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Uwzględniając powyższe zasadnie organ przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranej płatności ONW za 2014 rok, określone w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia 65/2011.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego są bezzasadne.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy, skargę oddalił jako bezzasadną.