Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 530/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 8, 11, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. Z. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca", "Strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia ... grudnia 2014 r. Nr ... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji") z dnia ... września 2014 r. Nr ... w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu ... marca 2013 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wnioskodawca zadeklarował grunty rolne o łącznej deklarowanej powierzchni ... ha. Wnioskodawca zadeklarował następujące pakiety: pakiet 2 rolnictwo ekologiczne wariant 2.12 % rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) 14,20 ha, wariant 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) 2,00 ha, wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) 0,80 ha, pakiet 3 ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach 2,00 ha.

W dniu 24 lipca 2013 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzono czynności kontrolne. Strona była obecna w trakcie kontroli i złożyła uwagi do protokołu. Raport został przekazany Wnioskodawcy w dacie kontroli. Wnioskodawca w ustawowym terminie złożył zastrzeżenia do raportu, które nie zostały uwzględnione.

Decyzją z dnia ... marca 2014 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia ... czerwca 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji z ... marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia ... września 2014 r. nr ... przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Dyrektor Oddziału ARiMR w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia ... grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z dnia ... września 2014 r. Zdaniem organu z ustaleń wynika, że Strona zgłosiła do płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) powierzchnię ... ha, położona na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A, B, C, D, F, G.

Jak wskazał organ odwoławczy, w odniesieniu do działki A z uprawą mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi ustalono, że powierzchnia użytków rolnych na tej działce jest równa zadeklarowanej i wynosi .. .ha.

W odniesieniu do działki B z uprawą mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi ustalono, że powierzchnia użytków rolnych na tej działce jest mniejsza od zadeklarowanej o ... ha i wynosi .. ha.

Powierzchnia łączna obu działek wyniosła ... ha, działki w trakcie kontroli na miejscu pomierzono łącznie z uwagi na brak widocznej granicy pomiędzy nimi. Pomiar został dokonany zgodnie z przebiegiem granicy uprawy w terenie, zgodnie z przebiegiem granic działki rolnej na załączniku graficznym (obszar pomiędzy granicą ewidencyjną działki a granicą uprawy na działce rolnej został przez Wnioskodawcę wyłączony). W tej części działka nie była użytkowana rolniczo, na zdjęciach widoczne są tereny zachwaszczone i zakrzewione, częściowo także zalane wodą.

W odniesieniu do działki C ustalono, że jej powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi ... ha i równa jest powierzchni zadeklarowanej.

W odniesieniu do działki D stwierdzono, że jej powierzchnia użytkowana rolniczo jest mniejsza niż zadeklarowana i wynosi ... ha i na tej powierzchni stwierdzono uprawę lucerny mieszańcowej. Pomiaru dokonano po granicy uprawy, na podstawie szkicu działki rolnej na załączniku graficznym dołączonym przez Stronę do wniosku. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wyniosła .... ha.

Na działce F o powierzchni deklarowanej ... ha z uprawą mieszanka wieloletnia motylkowatych drobnonasiennych z trawami ustalono, że powierzchnia użytkowana rolniczo jest większa od zadeklarowanej o ... ha. Pomiaru dokonano po granicy uprawy widocznej w terenie, z uwzględnieniem przebiegu granic działki na załączniku graficznym. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną na tej działce ... ha została skompensowana na korzyść Wnioskodawcy.

W odniesieniu do działki rolnej G o powierzchni deklarowanej ... ha z uprawą mieszanka wieloletnia traw stwierdzono, że powierzchnia użytkowana rolniczo na tej działce jest większa niż zadeklarowana we wniosku i wynosi ... ha. Pomiaru działki dokonano po granicy uprawy w terenie, z uwzględnieniem szkicu działki na załączniku graficznym. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wysokości ... ha została skompensowana na korzyść Wnioskodawcy.

Powyższe organ ustalił na podstawie wyników kontroli na miejscu w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, jaką przeprowadzono w dniach ...-07-2013 r. - ...-07-2013 r. oraz na podstawie wyników kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności z dnia ...-08-2013 r. (nr raportu ...). Organ uwzględnił także znane mu z urzędu informację znajdujące się w systemie ZSZiK, oraz treść wniosku Strony i załączników graficznych.

Organ wyjaśnił, że Strona zadeklarowała w ramach wariantu 2.1 powierzchnię ... ha. Powierzchnia stwierdzona po uwzględnieniu różnic w powierzchniach poszczególnych działek rolnych wyniosła ... ha, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną wyniosła 0,42 ha, czyli 3,04%. Płatność w ramach wariantu 2.1 pomniejszono o dwukrotność stwierdzonej różnicy na podstawie art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Stawka płatności do 1 ha uprawy w ramach wariantu 2.1 wyniosła ... zł. Płatność do powierzchni stwierdzonej ... ha wyniosła ... zł i została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy, to jest o kwotę ... zł. Należna płatność wyniosła ... zł.

Strona zgłosiła do pomocy w ramach wariantu 2.3 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) powierzchnię ... ha na działce rolnej E. W ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że powierzchnia użytków rolnych na tej działce wyniosła 2,00 ha, zgodnie z deklaracją strony. Stawka płatności do 1 ha uprawy w ramach pakietu 2.3 wyniosła ... zł. Kwota płatności w ramach tego wariantu wyniosła ... zł.

Strona zgłosiła do płatności w ramach wariantu 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach powierzchnię ... ha na działce rolnej E z uprawą łąka trwała. Stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności w ramach tego wariantu wyniosła ... ha, w związku z tym przyznano płatność do powierzchni deklarowanej. Stawka płatności do 1 ha uprawy w ramach tego wariantu wyniosła ... zł, a płatność w ramach wariantu 3.1.1 wyniosła ... zł.

Strona zgłosiła do płatności w ramach wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) powierzchnię ... ha. Organ ustalił, że powierzchnia użytków rolnych na działce H wyniosła ... ha. Powierzchnię tę ustalono na podstawie pomiarów w ramach kontroli na miejscu oraz pomiarów ortofotomapy. Pomiaru dokonano po granicy uprawy, zgodnie ze szkicem na załączniku graficznym do wniosku. Pomniejszenie wynikało z faktu, że granica uprawy na działce rolnej H wykracza poza granicę ewidencyjną działki nr ... i znajduje się na sąsiedniej działce nr ew. ..., niedeklarowanej przez rolnika do płatności.

Ponadto na podstawie wyników kontroli na miejscu ustalono, że na działce rolnej H nie było minimalnej obsady drzew (nieprawidłowość E7), ponieważ w toku kontroli stwierdzono na działce ... sztuk drzewek owocowych, z których 82 spełniały wymogi, natomiast 18 sztuk było martwych oraz o wysokości poniżej 80 cm.

Organ powołał się na załącznik 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.) i wskazał, że działka H została objęta sankcją 100%, przez co odmówiono płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 wariantu 2.9. Organ nie uwzględnił przy tym zgłoszenia wystąpienia na działce siły wyższej w postaci suszy, jakiego Strona dokonała w dniu 25 lipca 2013 r.

Strona zgłosiła, że w okresie od dnia 10 do 24 lipca 2013 r. ... sztuk jabłoni uschło, o czym dowiedziała się w dniu 24 lipca 2013 r. Jednak, jak wskazał organ drugiej instancji, strona poza oświadczeniem nie wykazała, że w jej gospodarstwie istotnie doszło do wystąpienia siły wyższej: nie przedstawiła protokołu szkód ani żadnego innego dowodu, że nie ponosi winy za wykryte zaniedbanie. Zdaniem organu odwoławczego oświadczenie to w swojej treści jest sprzeczne z innymi oświadczeniami o tym, że w sierpniu 2013 r. na działce H znajdowało się ... sztuk jabłoni domowej (np. odwołanie Strony). Ponadto, Strona zgłosiła fakt uschnięcia drzewek dopiero po zakończeniu kontroli na miejscu, która to kontrola wykryła wspomniane zaniedbania

Jak wyjaśnił organ, pomniejszenie powierzchni działki wynika z przesunięcia granicy uprawy względem granicy działki ewidencyjnej nr .. deklarowanej do płatności. Część działki o powierzchni ... ha położona jest na sąsiedniej działce ewidencyjnej - ... Przesunięcie działki rolnej widoczne jest zarówno na ortofotomapie i szkicu wykonanym przez kontrolerów w trakcie obu kontroli - w zakresie płatności rolnośrodowiskowych jak i w zakresie kwalifikowalności - oraz na załączniku graficznym do wniosku.

Organ odwoławczy nie zakwestionował dosadzenia przez Stronę 20 sztuk jabłoni na "miedzy międzysąsiedzkiej". Przesunięcie działki rolnej w stosunku do granicy działki ewidencyjnej nie zostało uwzględnione przy obliczaniu obsady drzewek, gdyż obejmowało sąsiednią działkę ewidencyjną, niedeklarowaną do płatności. Także Jednostka Certyfikująca w trakcie kontroli dokonała oględzin działki rolnej bez uwzględnienia w terenie granicy działki ewidencyjnej, co skutkowało pozorną rozbieżnością w uzyskanym wyniku kontroli.

Działki A i B zostały zmierzone łącznie, ponieważ znajdowała się na nich ta sama uprawa i granica pomiędzy nimi w terenie nie była widoczna. Pomiar został dokonany zgodnie z przebiegiem granicy uprawy, z uwzględnieniem przebiegu granicy działki rolnej nakreślonego przez stronę na załączniku graficznym, bez względu na położenie i kształt opisanego przez stronę "systemu słupków". Kontrolerzy posługiwali się przy tym urządzeniem GPS Leica GG03 Getac El 10, który zgodnie z wytycznymi Unii Europejskiej został zakwalifikowany do pomiarów powierzchni działek rolnych.

Podnoszona przez Stronę okoliczność, że kontrola odbyła się przed terminem koszenia działek rolnych przewidzianym w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym nie ma zdaniem organu odwoławczego zastosowania do działek rolnych deklarowanych w pakiecie 2.1, a jedynie do trwałych użytków zielonych. Strona zadeklarowała na działkach A i B uprawę mieszanka wieloletnia traw z roślinami motylkowatymi drobnonasiennymi; uprawa ta nie jest trwałym użytkiem zielonym, zatem może być kontrolowana bez względu na przewidziane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym terminy koszenia. Pomiar obu działek został dokonany po granicy tej uprawy, na pozostałej części działki nie stwierdzono uprawy mieszanki traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, a podniesiony w odwołaniu fakt zalania ich wodą nie ma znaczenia dla kwestii ustalenia powierzchni użytków rolnych dla działek A i B.

W odniesieniu do działki D z deklarowaną uprawą lucerna organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolerzy dokonali pomiaru działki zgodnie z przebiegiem widocznej granicy uprawy, z uwzględnieniem deklaracji strony na załączniku graficznym. Pomiary wykonane w trakcie kontroli w zakresie płatności rolnośrodowiskowej (lipiec 2013 r.) i w zakresie kwalifikowalności (sierpień 2013 r.) są ze sobą zbieżne, co dodatkowo potwierdza trafność pomiaru.

Działka w pozostałej części nie była użytkowana rolniczo - na materiale fotograficznym wykonanym w dacie kontroli widoczna jest wyraźna granica uprawy. Stan pola w dacie kontroli wskazywał, że znajdująca się na nim lucerna została zasiana wiosną, zatem ziarna nie mogły pozostawać w utajeniu, jak dowodzi strona. Organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na specyfikę uprawy lucerny, w razie wypadania jej z łanu należy puste miejsca obsiewać natychmiast koniczyną lub trawą, celem zapobieżenia rozprzestrzenianiu się chwastów.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił, że kontrola administracyjna, dokonana w lipcu 2014 r. bez jego obecności, została dokonana nierzetelnie i nie objęła całości gruntów należących do niego i przez niego uprawianych.

Zdaniem Skarżącego, decyzja została wydana bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ nie zweryfikował oświadczenia i materiału dowodowego wskazującego ponad wszelką wątpliwość, że w okresie kontroli na działce było 120 szt. drzewek oraz nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że były one na gruncie obcym.

Skarżący podniósł, że organ naruszył art. 77 § 1 ustawy z dnia 124 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności poprzez błędne ustalenie ilości drzewek na gruncie Skarżącego oraz faktycznie uprawnianego areału oraz wydał decyzję odmowną w oparciu o błędny dowód, czyli raport pokontrolny sporządzony na podstawie błędnych danych dotyczących obszaru uprawianego (błędne ustalenie wyników kontroli).

Organ zdaniem Skarżącego naruszył również art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskodawcy w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy i poprzez błędne ustalenie wielkości powierzchni uprawnionych do płatności i ilości drzewek na gruncie Skarżącego i wydanie odmownej decyzji w sprawie płatności.

W ocenie Skarżącego organ naruszył także art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004, poprzez przyjęcie za wiążące wyników kontroli bez należytej ich weryfikacji i przy jednoczesnym pominięciu działań Skarżącego zmierzających do wykazania braku znamion zawinienia w uchybieniach, jakie dotyczyły jego wniosku.

Zdaniem Skarżącego, organ naruszył również art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ dopuścił się również naruszenia art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, które w oczywisty sposób mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy.

Organ naruszył także art. 8 k.p.a poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania skarżącego do organów państwa, w szczególności poprzez czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli, postępowania kontrolnego i postępowania dowodowego, polegające na zupełnej ignorancji i dyskryminacji obywatela Unii Europejskiej.

Skarżący dopatrzył się także naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie, w jakim ARiMR pominęła, że wyniki kontroli nie odpowiadają rzeczywistości. Skarżący zgodnie z zasadą należytej staranności usiłował wykazać brak zawinienia w swoim działaniu oraz w sposób wiarygodny podważył zasadność ustaleń organu dokonując we własnym zakresie pomiarów metodą GPS w obecności geodety uprawnionego, stworzenia precyzyjnego systemu słupków granicznych oraz powołując stosowny materiał dowodowy.

Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez Skarżącego oraz faktów, na których oparto rozstrzygnięcie, w tym także braku wyjaśnienia przyczyn błędów arytmetycznych dotyczących procentowych różnic deklarowanej powierzchni w stosunku do powierzchni ustalonej.

Ponadto, zdaniem Skarżącego organ dopuścił się rażącego naruszenia art. art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne i dyskryminujące traktowanie Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2016 r., pełnomocnik Skarżącego przedstawił dodatkową argumentację potwierdzającą twierdzenia, iż zaskarżona decyzja obarczona jest szeregiem wad, które są na tyle istotne, żeby uzasadnić wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko jej, ale i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności wydania przez organ administracji decyzji o przyznaniu Skarżącemu płatność rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Odnosząc się na wstępie do podniesionego w piśmie procesowym z dnia 11 października 2016 r. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a, polegającego na wydaniu decyzji przez niewłaściwy organ, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału ARiMR w Warszawie, podczas gdy z mocy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) organem właściwym w sprawie był Dyrektor Oddziału ARiMR Sąd zauważa, iż przy piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2016 r. organ administracji przesłał upoważnienie z dnia 11 października 2011 r. udzielone przez Dyrektora Oddziału ARiMR dla W. K. do wydawania decyzji administracyjnych. Zarzuty w tym zakresie nie mogły więc zostać uznane za zasadne.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U. n 2013 poz. 173), dalej zwana "ustawa o płatnościach", pomoc jest przyznawana:

1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;

2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1.

Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego, przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych.

Z akt sprawy wynika, iż w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu, która wykazała nieprawidłowości polegające m.in. na przedeklarowaniu powierzchni na działkach B, D, H, nadto naruszenie wymogu E7 - nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady).

Sąd zauważa, iż rozpatrując odwołanie Skarżącego od decyzji nr ... z dnia ... marca 2014 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr ... z dnia ... czerwca 2014 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na braki uzasadnienia decyzji.

Wytyczne zawarte w ww. decyzji z dnia ... czerwca 2014 r. podkreślały m. in. to, "że kontrola na miejscu odbyła się w dniu 24 lipca 2013 r. to jest przed ostatecznym terminem koszenia działek rolnych. Na działce rolnej A i B kontrola stwierdziła zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej, jednakże, jak wynika z wyjaśnień strony, działki w tej części nie zostały skoszone z uwagi na podtopienie. Nawet jeśli uznać, że wystąpienie siły wyższej na działce zostało zgłoszone po terminie i nie może być przez organ uwzględnione, który to pogląd organ II instancji w pełni podziela, to należy wziąć pod uwagę, że termin na wykoszenie działki upływał w dniu 31 lipca. Organ I instancji nie uwzględnił tej okoliczności, wydając decyzję w sprawie" (s. 5 decyzji nr ... z dnia ... czerwca 2014 r.).

Sąd stwierdza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał ponownie w dniu ... września 2014 r. decyzję nr ..., którą przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Jednakże w jej uzasadnieniu organ I instancji nie ustosunkował się w ogóle do podniesionego przez organ odwoławczy faktu, że termin na wykoszenie działki upływał w dniu 31 lipca. Jedynie w piśmie wystosowanym do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego - Biura Kontroli na Miejscu w przedmiocie prawidłowość sporządzenia raportu z kontroli na miejscu co do zasadności zastosowania kodów nieprawidłowości E7 i dokonania pomiaru działek rolnych organ I instancji przepisał fragment ww. uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wraz z prośbą o zajęcie stanowiska (k. 226 akt administracyjnych). Mazowieckie Oddział Regionalny - Biuro Kontroli na Miejscu nie zajął stanowiska w tym zakresie (k. 228 akt administracyjnych).

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do tego, czy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. wykonał wytyczne Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR zawarte w ww. decyzji z dnia ... czerwca 2014 r. wydając po raz drugi rozstrzygnięcie w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w stosunku do Skarżącego.

Natomiast Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, iż stan faktyczny ustalano na podstawie wyników kontroli na miejscu w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, jaką przeprowadzono w dniach 17 lipca 2013 r. - 24 lipca 2013 r., nadto na wynikach kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności z dnia 5 sierpnia 2013 r. (nr raportu ...). W zaskarżonej decyzji wskazano również, iż organ uwzględnił także znane mu z urzędu informacje znajdujące się w systemie ZSZiK, oraz treść wniosku rolnika, w tym w szczególności załączników graficznych.

Ponadto podkreślono, że "okoliczność podnoszona przez stronę, że kontrola odbyła się przed terminem koszenia działek rolnych przewidzianym w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym nie ma zastosowania do działek rolnych deklarowanych w pakiecie 2.1 a jedynie do trwałych użytków zielonych. Strona zadeklarowała na wspomnianych działkach A i B uprawę mieszanka wieloletnia traw z roślinami motylkowatymi drobnonasiennymi; uprawa ta nie jest trwałym użytkiem zielonym, co za tym idzie, może być kontrolowana bez względu na przewidziane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym terminy koszenia" (s. 9 decyzji nr ... z dnia ... grudnia 2014 r.).

Odnosząc się do powyżej przytoczonego stanowiska organu odwoławczego Sąd zauważa, iż powołany przez organ odwoławczy wynik kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności z dnia 5 sierpnia 2013 r. (nr raportu ...) nie znajduje się w aktach administracyjnych, jak również nie był powoływany przez organ I instancji jako dowód w sprawie. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, tak aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany włączyć ten dowód do akt oraz umożliwić Skarżącemu zapoznanie się z nim. Powyższe jest bardzo istotne, gdyż Dyrektor Oddziału ARiMR wskazuje, że pomiary wykonane w trakcie obu kontroli - i w zakresie płatności rolnośrodowiskowej (lipiec 2013 r.) i w zakresie kwalifikowalności (sierpień 2013 r.) są ze sobą zbieżne, co dodatkowo potwierdza trafność pomiaru. Należy podkreślić także, iż raport dnia 5 sierpnia 2013 r. może odnosić się do kontroli na działkach A i B po opadnięciu wody i po skoszeniu w dniu 28 lipca 2013 r. uprawy na zalanych gruntach (tj. tak jak żądał Skarżący).

Jeżeli zaś organ odwoławczy decyduje się na zmianę dotychczas prezentowanego, wydaje się korzystnego dla Skarżącego stanowiska w kwestii kontroli odbytej przed terminem koszenia działek rolnych przewidzianym w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, to w celu realizacji art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., obowiązany jest szczegółowo wyjaśnić Skarżącemu, dlaczego możliwa jest zmiana stanowiska organu odwoławczego w sprawie i dlaczego w ogóle możliwa jest akceptacja okoliczność braku stanowiska organu I instancji w zakresie uwzględnienia w ponownym postępowaniu nakazanej przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR okoliczności, że termin na wykoszenie działki upływał w dniu 31 lipca.

Sąd podkreśla, iż decyzja kasacyjna z dnia ... czerwca 2014 r. jest ostateczna i w sytuacji kiedy nie została wzruszona w ramach nadzwyczajnych trybów, o których mowa wyżej, to Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie - zgodnie z przepisem art. 110 k.p.a. - jest nią związany co do treści (a zatem i oceny prawnej w niej wyrażonej) i formy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 1230/12).

Należy zaznaczyć także, iż Skarżący konsekwentnie stał na stanowisku, że obszar uprawny na działkach A i B wynosi ... ha, a powierzchnia 0,0800 m² była integralną częścią działki H. Na tę okoliczność przywołał m. in. takie dowody jak kontrolę ARiMR - Oddział Regionalny ... z dnia 23 grudnia 2013 r. Podnosił również, iż kontrola z lipca 2013 r. nie objęła całości gruntów należących do Skarżącego i uprawianych przez niego, a grunty należące do Strony zostały potraktowane jako nie należące do niej. Organ administracji dopiero w zaskarżonej decyzji podniósł, iż część powierzchni działki deklarowanej do płatności jest położona na działce ..., na tej części posadzono 20 sztuk jabłoni. Skarżący wskazuje, iż ww. działka stanowi las sołectwa i krzaczaste nieużytki od 1999 r. Ponadto Strona zaznacza, iż jest nielogiczne aby takie drzewa rosły w lesie sosnowym na działce ..., a doświadczenie życiowe wskazuje na to, iż Skarżący nie zasadziłby swoich 20 sztuk jabłoni w obcym lesie sosnowym.

W związku z tym wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób jasny i przekonujący podnoszonych przez Skarżącego powyższych wątpliwości odnośnie "przypisania" części powierzchni - 0,08 ha, z działki "H" do działki ... oraz zmniejszenia powierzchni działki "H" kwalifikującej się do dopłat.

Organ odwoławczy powinien zatem ustosunkować się w szczególności do podniesionego w odwołaniu argumentu, iż kontrola z firmy "..." ("Protokół kontroli obligatoryjnej z dnia 19-09-2013" wskazany w odwołaniu z dnia 16 października 2014 r.) oraz ww. kontrola ARiMR - Oddział Regionalny L. z dnia 23 grudnia 2013 r. potwierdza stanowisko Skarżącego w kwestii m.in. sporu dotyczącego faktu, gdzie posadzono 20 sztuk jabłoni. Ponadto, jeżeli, zdaniem organu, przesunięcie działki rolnej widoczne jest zarówno na ortofotomapie i szkicu wykonanym przez kontrolerów w trakcie obu kontroli - w zakresie płatności rolnośrodowiskowych jak i w zakresie kwalifikowalności - jak i na załączniku graficznym do wniosku, to powinien włączyć pomiary wykonane w trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności (sierpień 2013 r.) do akt sprawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i nakłada z tego tytułu sankcję (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180). Wskazać należy również, iż jakkolwiek raport z kontroli przeprowadzonej metodą FOTO jest niewątpliwie ważnym dowodem w sprawie dotyczącej przyznania płatności, to jednak nie jest dowodem niepodważalnym i podlega ocenia tak jak każdy inny dowód w postepowaniu administracyjnym.

Bezsporne jest, że na podstawie art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodów co do zaistnienia określonych faktów. W art. 21 ust. 3 ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu.

Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

Zdaniem Sądu, dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych jest zwolniony z obowiązku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, przy czym dokonując tego rodzaju ustaleń organ winien kierować się normą wynikającą z wymienionego na wstępie przepisu. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a.

Organ decydujący o wysokości płatności ma obowiązek dokonania analizy materiału dowodowego, w szczególności materiałów z kontroli i własnego odniesienia się do zgłaszanych przez rolnika w trakcie postępowania zarzutów odnośnie trybu i sposobu przeprowadzonych czynności kontrolnych. Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, że wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie spoczywa obowiązek odniesienia się do podniesionych zarzutów. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180).

Ustalenia we wskazanym powyżej zakresie przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na pełną weryfikację poprawności ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności, należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.