Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15; art. 105 § 1; art. 138 § 1 pkt 2; art. 154; art. 155;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 200; art. 205 § 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. Nr [...], która jest przedmiotem skargi do Sądu uchyliło decyzję Burmistrza [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany ewentualnie uchylenia decyzji Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej [...] położonej w [...] oraz merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nakazującej właścicielom ww. działek ewid. nr [...] i [...]:

a) przywrócenie tych działek do stanu poprzedniego tj. obniżenia poziomu gruntu działki do poziomu odpowiadającemu sąsiadującej z nią działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność wnioskodawcy ewentualnie

b) wykonanie urządzeń bądź instalacji zapobiegających zalewaniu działki wnioskodawcy o nr ew. [...] wodami z ww. działek ewid. nr [...] i [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było kolejnym, w sprawie wniosku K. K. dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych w postaci podwyższenia terenu działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w [...] i wystąpienia podtopień i zalewania działki nr [...] położonej w [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją Nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2012 r. działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku wyżej wymienionej nakazał Państwowemu Instytutowi Geologicznemu - Państwowemu Instytutowi Badawczemu z siedzibą w [...] wykonanie:

a) studzienki betonowej kontrolnej z pokrywą i włazem żeliwnym na działce nr ew. [...] położonej w [...], na skrzyżowanie dwu kierunków nowo wykopanego rowu przy granicy z działką nr [...] położoną w [...] - dla osadzania się piasku, by nie zamulał i nie zapiaszczał rurociągów niżej odprowadzających wodę,

b) Wymianę rurociągu 0 200 mm ułożonego wcześniej na działce nr ew. [...] położonej w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku K. K. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza uchylił pkt b wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.

W dniu 6 września 2013 r. K. K. wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nakazującej właścicielowi działek nr [...] i [...] przywrócenie stanu tych działek do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż mimo wykonania decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nieruchomość nadal jest zalewana, w związku z czym winna zostać wydana nowa decyzja mająca na celu doprowadzenie do niezalewania działki nr [...] wodami z działek nr [...] i [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej [...] położonej w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza odmówił nałożenia na Państwowy Instytut Geologiczny- Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w [...] obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej [...] położonej w [...] z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Decyzja ta stała się ostateczna z uwagi na to, iż w ustawowym terminie nie zostało od niej złożone odwołanie.

W dniu 3 września 2018 r. do Burmistrza [...] został złożony wniosek przez J. K. o zmianę ewentualnie uchylenie ww. decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej [...] położonej w [...] i merytoryczne rozpoznanie sprawy - wydanie w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (uprzednio art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) decyzji nakazującej właścicielom działek nr ew. [...] i [...] położonych w [...]:

a) przywrócenie tych działek do stanu poprzedniego tj. obniżenia poziomu gruntu działki do poziomu odpowiadającemu sąsiadującej z nią działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność wnioskodawcy, ewentualnie

b) wykonanie urządzeń bądź instalacji zapobiegających zalewaniu działki wnioskodawcy o nr ew. [...] wodami z ww. działek ewid. nr [...] i [...].

Organ rozpoznając wniosek wskazał, że pełnomocnik wnioskodawcy nie wskazał przepisu stanowiącego podstawę żądania zmiany lub uchylenia ww. decyzji. Z treści wniosku oraz jego uzasadnieniu wynika, iż domaga się zmiany ewentualnie uchylenia ww. decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. umarzającej postępowanie.

W dniu [...] listopada 2018 r. przeprowadzono oględziny i został sporządzony protokół oraz dokumentacja zdjęciowa. W toku postępowania strony postępowania były zawiadamiane o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz na działce nr [...] położonych w [...] i o podjęciu przez Urząd Miejski w [...] czynności zmierzających do zbadania przepustowości i udrożnienia kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Urząd Miejski w [...] w obrębie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], przeprowadził roboty zmierzające do poprawy gospodarki wodnej w sąsiedztwie, co przyczyniło się do poprawy sytuacji w zakresie dopływu wód powierzchniowych z rejonu Archiwum Próbek Geologicznych Narodowego Archiwum Geologicznego, w obrębie którego usytuowana jest działka wnioskodawcy o nr [...]. Między innymi Urząd Miejski w [...] w porozumieniu ze Spółką Wodną w [...] dokonał przeglądu kanalizacji deszczowej w ul. [...] oraz dokonał czyszczenia i przeróbki ww. kanalizacji przed działką nr ew. [...] w [...], tak by spływająca woda nie zagrażała oraz nie przelewała się na działkę nr ew. [...]. Poinformował również o tym, iż w celu rozwiązania problemu zalewania działki nr [...], niezbędna będzie przebudowa na działce nr [...] studni oraz zamontowanie w niej osadnika oraz o zakończeniu postępowania administracyjnego do dnia 28 marca 2020 r.

Burmistrz wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] [...] września 2015 r. został złożony przez pełnomocnika J. K., który jest następcą prawnym K. K. oraz Z. K. w związku z nabyciem działki nr [...] położonej w [...]. Decyzja, której zmiany domaga się wnioskodawca, została wydana na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz.1121 z późn. zm.), która na podstawie art. 573 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2020 r. poz.2017 ) utraciła moc z dniem 1 stycznia 2018 r. Organ podniósł, że decyzja ta nie jest decyzją merytoryczną, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do istoty, stanowiąc orzeczenie formalne kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W dniu złożenia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji nie obowiązywał też art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego ani przepis intertemporalny, który mógłby stanowić podstawę do orzekania na mocy ww. przepisu. Nie jest zatem możliwa zmiana lub uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i orzeczenie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Z tego względu, zdaniem organu, niecelowym było rozważanie istnienia pozostałych przesłanek zmiany ewentualnie uchylenia decyzji na podstawie cytowanego wyżej przepisu.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że aktualnie kwestia naruszania stosunków wodnych uregulowana została w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Natomiast w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2015 r. zastosowanie w tym zakresie znajdował art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - dalej prawo wodne). Norma wynikająca z treści art. 29 prawa wodnego ustanawiała obowiązek, z mocy prawa skierowany do właściciela gruntu, dotyczący zakazu zmiany stanu wody na gruncie, który by oddziaływał szkodliwie na grunty sąsiednie. Zakaz ten należy rozumieć przede wszystkim w ten sposób, że chodzi tu głównie o zmiany pozostające w związku z korzystaniem z wody, czyli będące wynikiem takiego korzystania.

Kolegium wskazało, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 155 k.p.a.

Poza tym organ odwoławczy uznał, że wymagającą rozważenia kwestię w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, czy ww. przepis znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2015 r., umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Organ podniósł, że decyzja umarzająca postępowanie w sposób formalny kończy postępowanie w dalej sprawie administracyjnej, bez regulowania uprawnień którejkolwiek ze stron. Stąd też, jak słusznie wskazano w treści odwołania, brak było podstaw do rozpoznania złożonego wniosku w oparciu o art. 155 k.p.a., znajdujący zastosowanie wyłącznie do decyzji, na podstawie których strony nabyły prawo.

Organ dalej wskazał, iż charakter wskazanej decyzji, zawierającej wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, powoduje również brak możliwości zastosowania regulacji zawartej w art. 154 k.p.a.

Do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest bowiem zaistnienie łącznie trzech przesłanek: musi być to decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mają charakter równoważny, a nieziszczenie się którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Strona "nie nabywa prawa" z decyzji ostatecznej z kolei, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania jej żądanych uprawnień. Przy czym chodzi w tym przypadku wyłącznie o decyzję merytoryczną, bowiem jedynie taka załatwia sprawę co do istoty, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej uregulowane w art. 154 k.p.a. (a także analogicznie w art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Tym samym, brak było w niniejszym postępowaniu podstaw do prowadzenia wnioskowanego przez J. K. postępowania dowodowego - w szczególności w postaci dowodów z opinii biegłych - na okoliczność naruszenia stosunków wodnych i związanej tym szkody.

Stąd też, zdaniem Kolegium mając na względzie omówiony wyżej brak prawnej możliwości wzruszenia decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2015 r. na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., wydana na tej podstawie zaskarżona decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. podlegać musi uchyleniu, a dalsze prowadzenie w tym trybie postępowanie przez organ I instancji jest bezprzedmiotowe, co prowadzić musi do jego umorzenia przez organ odwoławczy zgodnie z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

Organ dodał także, że w opisanym w treści wniosku oraz odwołania stanie faktycznym - odnoszącym się do zalewnia działki wnioskodawcy na skutek zmian poczynionych na nieruchomościach sąsiednich, stronie służy prawo do wystąpienia z nowym wnioskiem w trybie przepisu art. 234 ust 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

J. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z pominięciem słusznego interesu Strony, w szczególności poprzez brak zweryfikowania i przeanalizowania przez SKO treści decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja ta jest decyzją formalną podczas gdy z treści tej decyzji wynika, że zakończenie postępowania, wszczętego na wniosek właściciela gruntu, nastąpiło na skutek uznania przez ww. Organ administracji, że w postępowaniu nie spełniono przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, a zatem stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniu wnioskodawcy, wydane w wyniku dojścia do (błędnego) wniosku, że nieruchomość Strony nie doznaje szkód wobec zalewania gruntu na skutek działań właścicieli gruntów sąsiednich powodujących zmianę stanu wód na ich grantach i zalewanie gruntu Strony,

b) 104 k.pa. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. rozpoznająca wniosek Strony z dnia 6 września 2013 r. (spełnienie przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, a zatem rozstrzygająca sprawę co do istotny) jest decyzją formalną, a nie merytoryczną,

c) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o wniosku Strony,

d) 104 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i jednoczesne umarzającej postępowanie w pierwszej instancji, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2015 r.,

e) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydana przez Burmistrza [...] decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a SKO nie zweryfikowało zajścia przesłanek z art. 154 k.p.a. w sprawie błędnie uznając, że decyzja z [...] września 2015 r., o której uchylenie lub zmianę wniosła Strona, nie rozstrzygała co do istoty o żądaniu wnioskodawcy, podczas gdy z treści uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, że Organ administracji zakończył postępowanie w sprawie wobec (nieprawidłowego) uznania, że w sprawie nie spełnione zostały przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne (obecnie 234 ust. 3 ustawy prawo wodne), co stanowi w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniu zgłoszonym przez Stronę.

W związku z powyższym wniesiono: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Strona w uzasadnieniu wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], o pow. [...] ha. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym. Od wielu lat powołana nieruchomość systematycznie jest zalewana wodami z sąsiednich działek ewidencyjnych ozn. nr [...] i [...] w skutek zakłócenia przez właścicieli tych nieruchomości stosunków wodnych w postaci podwyższenia terenu ich działek, powodującego występowanie podtopień i zalewania działki ewid. nr [...].

Dalej Strona podniosła, że w sprawie zalewania nieruchomości Strony wodami z działek sąsiednich prowadzone było przed Burmistrzem [...] postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], w której Organ administracji nakazał właścicielowi działki ewid. [...] wykonanie prac w postaci studzienki betonowej i wymiany rurociągu (w zakresie wymiany rurociągu decyzja została następnie uchylona) celem zapobieżenia dalszego zalewania nieruchomości Strony wodami z działki ewid. [...] (decyzja w aktach sprawy). Pomimo wykonania prac wskazanych w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nieruchomość Strony dalej zalewana jest wodami z działek ewid. [...] i [...] położonych w [...].

Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. Skarżący złożył wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] września 2015 r. Wskazać bowiem należy, że powołana decyzja Burmistrza wydana została po przeprowadzonym przez Organ administracji postępowaniu wyjaśniającym, po przeprowadzeniu dowodów w sprawie, i stanowiła merytoryczne jej rozstrzygnięcie, obrane w nieprawidłową formę. Analiza treści tej decyzji jednoznacznie wskazuje, że Organ administracji zakończył postępowanie bowiem po przeprowadzonych wizjach lokalnych i analizie zgromadzonego materiału dowodowego (dane meteorologiczne) uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania 29 ust. 3 ustawy prawo wodne (obecnie art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne). Organ uznał, że na gruncie Strony nie powstały żadne nowe szkody związane ze sprawą zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich. Badanie na podstawie materiału dowodowego czy spełnione zostały przesłanki z art 29 ust 3 ustawy prawo wodne stanowi rozstrzyganie co do istoty i winno skutkować nakazaniem lub odmową nakazania sankcji wskazanych w powołanym wyżej przepisie, a nie umorzeniem postępowania.

Poza tym za zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia [...] września 2015 r. niewątpliwie przemawia słuszny interes Strony. Wskutek stwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszenia przez właścicieli działek nr [...] i [...] zakłócenia stosunków wodnych poprzez znaczące podwyższenie terenu na tych działkach nieruchomość jest nieustannie zalewana wodami z ww. działek ewidencyjnych. Wykonane dotychczas prace nie przyniosły efektów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania, jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – na podstawie art. 155 i art. 154 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że tryby uchylenia decyzji określone w art. 154 i 155 k.p.a. mają charakter odrębny. Organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. nie może rozszerzyć swego postępowania również na tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. Rozstrzygnięcie określonych spraw, prowadzonych w różnych trybach wymaga wszczęcia odrębnych postępowań i zakończenia ich osobnymi decyzjami, niezależnie od tego, czy przedmiotem weryfikacji jest jedna i ta sama decyzja (por. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 837; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15).

Powyższe przepisy przewidują zatem dwa odmienne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych i konstruują dwie odrębne drogi wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, różniące się przesłankami zastosowania tych przepisów.

Wobec tego jakkolwiek art. 154 i art. 155 k.p.a. mają zbliżony charakter, to jednak stanowią odrębne podstawy prawne prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie można uznać za prawidłowe postępowania administracyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, w którym organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 k.p.a., natomiast organ drugiej instancji prowadzi postępowanie i wydaje decyzję ostateczną na podstawie art. 154 k.p.a. i odnosi się do art. 155 k.p.a. Odrębność tych postępowań powoduje, że działanie takie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Trzeba mieć na względzie, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać zakresu sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Należy przy tym zauważyć, iż postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjno-prawnego.

Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, iż organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawia – jak już wyżej wskazano - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Co warto przy tym szczególnie zauważyć rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy po analizie doprecyzowanego odwołania zmienił/rozszerzył podstawę prawną rozstrzygnięcia, do której nie odnosił się w ogóle organ I instancji.

Poza tym w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym – tj. w trybie art. 154 k.p.a. W ocenie Sądu błędnie organ uznał, że postępowanie winno być umorzone, iż brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, co czyni to postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przepis art. art. 154 i 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a zatem takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej treści decyzji (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10).

Tym samym rozpatrując wniesiony przez stronę skarżącą wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym organ nie był uprawniony do ponownego badania przesłanek, które leżały u podstaw wydania decyzji Burmistrza z [...] września 2015 r., której podstawę materialnoprawną stanowił art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, lecz zobowiązany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały kumulatywnie przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Dopiero brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 154 bądź art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.

Uwzględniając treść sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że zaistniały w rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się wokół możliwości zastosowania w tej sprawie regulacji art. 154 k.p.a. (art. 155 k.p.a.), w sytuacji gdy Strona domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie administracyjne.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w powyższych trybach nie jest merytoryczna kontrola decyzji, czy też kolejne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 k.p.a. (art. 155 k.p.a.). Stylistyka powyższego przepisu wskazuje, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w nim rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa (nabyła prawo), drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej. Zatem warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony, i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 k.p.a. w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ustalenie tego, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1118/17, i z którym to poglądem Sąd składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się zgadza, brak nabycia prawa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną.

Przy czym należy podkreślić, że wskazane przesłanki określone w art. 154 k.p.a. (art. 155 k.p.a.) mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Zwrócić też trzeba uwagę na to, że organ administracji stosuje art. 154 k.p.a. (art. 155 k.p.a.) według swego swobodnego uznania, co wynika z użycia w nim zwrotu "może".

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prezentowane są dwa odmienne stanowiska co do dopuszczalności stosowania przepisów w zakresie nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

W ocenie Sądu – mając na uwadze sporne stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych – należy w niniejszej sprawie uznać, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, wedle którego decyzja umarzająca postępowanie nie może być zmieniana w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. (czy art. 155 k.p.a.). Instytucja zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej nietworzącej prawa lub uprawnienia nie wyłącza możliwości zmiany tego rodzaju decyzji. Postanowienia art. 154 k.p.a. (art. 155 k.p.a.) nie zawierają wyłączenia dotyczącego tego rodzaju decyzji. Kwestia, czy decyzja umarzająca wydana w toku postępowania odwoławczego ma charakter związany, czy też uznaniowy zależy natomiast od przepisów prawa administracyjnego materialnego, które określają przesłanki umorzenia. W niniejszym przypadku będą to przepisy prawa wodnego, w szczególności zastosowany art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne.

Poza sporem pozostaje w sprawie, że wolą wnioskodawcy było wzruszenie decyzji ostatecznej w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania o zmianę tej decyzji (art. 154 k.p.a.). W postępowaniu występuje wnioskodawca w charakterze strony postępowania, sprecyzowany został jego przedmiot, istnieje podstawa prawna, w oparciu o którą organy mogą i powinny orzekać, w końcu nie ma wątpliwości co do istnienia organu administracji publicznej właściwego do wydania rozstrzygającej meritum sprawy decyzji. Żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Okolicznością niesporną było również to, że wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia (doprecyzowany w odwołaniu) w trybie art. 154 k.p.a. dotyczył decyzji o umorzeniu postępowania. Dowodu nie wymaga też okoliczność, że w wyniku wydania decyzji umarzającej w tej konkretnej sprawie, strona nie nabyła żadnego prawa. Strona domagała się zobowiązania właściciela działki sąsiedniej do dokonania określonych czynności w zakresie naruszenia stosunków wodnych na jej gruncie. Organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne i postępowanie umorzył stwierdzając, że nie powstała szkoda na gruncie związana ze zmianą stanu wód na gruntach sąsiednich.

Odnośnie kwestii dotyczącej "merytoryczności" decyzji z 2015 r. umarzającej postępowanie należy zaznaczyć, że decyzja ta, nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania właścicielom działki sąsiedniej dokonania określonych czynności w celu zapobieganiu naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Jednak w istocie, organ uzasadniając zasadność umorzenia postepowania w tym przedmiocie uznał, że stało się ono konieczne ze względu na nie stwierdzenie, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne i że to nie działania właścicieli działki sąsiedniej są przyczyną zalewania działki skarżących. Tym samym należało uznać, że organ podejmując rozstrzygnięcie dokonywał merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, przeprowadził oględziny terenu, możliwości zastosowania ww. przepisu ustawy prawo wodne i w tym znaczeniu decyzja ta była "merytoryczna".

Jednak w ocenie Sądu, nawet ewentualne przyjęcie możliwości zastosowania trybu z art. 154 k.p.a., czy art. 155 k.p.a. do decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, nie oznacza o możliwości zmiany bądź uchyleniu decyzji z 2015 r. Trzeba bowiem zauważyć, że do zastosowania tego trybu konieczne jest, aby za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawiały także interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wobec takich ustaleń postępowanie w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – nie można uznać za bezprzedmiotowe i organ odwoławczy w sposób niezasadny orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśnić dalej także należy, w kontekście postawionych zarzutów odnoszących się do rozstrzygnięcia organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Zdaniem Sądu, w tej sprawie nie zostało wykazane, aby postępowanie administracyjne z przyczyny wskazanej przez organ odwoławczy stało się bezprzedmiotowe, a w związku z tym, po przeanalizowaniu ponownie sprawy organ powinien rozważyć po zweryfikowaniu przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., czy nie należy odmówić zmiany ewentualnie uchylenia decyzji z 2015 r., czy w sytuacji dojścia do odmiennego stanowiska uchylić i zmienić decyzję z 2015 r. zgodnie z żądaniem strony skarżącej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł. Na zasądzoną kwotę składa się kwota wpisu od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą adwokata w wysokości 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).