Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 897/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, 174 pkt 1, 178 par. 1, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 886/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zjazdu publicznego z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 886/12 oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zjazdu publicznego z drogi gminnej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (sprostowaną następnie z powodu omyłki pisarskiej w zakresie numeracji działek postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]) Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku Inwestora, tj. [...], wyraził zgodę na urządzenie zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] na działki [...] i [...] na których planowana jest budowa obiektu handlowego w miejscu uwidocznionym na projekcie zagospodarowania terenu i projekcie stanowiącym załącznik do decyzji. Zgodę tę organ I instancji wyraził pod warunkiem wykonania, w ramach planowanej budowy obiektu handlowego, przebudowy własnym staraniem i na własny koszt, drogi gminnej nr [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] oraz wykonania chodnika o szerokości min. 2,0 m wzdłuż dróg gminnych: ul. [...] od strony planowanej budowy obiektu handlowego. Podając warunki, od których wcześniejszej realizacji organ uzależnił dopuszczalność wykonania zjazdu Wójt Gminy [...] wskazał, iż przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] należy wykonać zgodnie z pozytywnie zaopiniowaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach koncepcją zagospodarowania terenu (pismo [...] z dnia [...] lipca 2009 r.) w terminie poprzedzającym oddanie obiektu handlowego do użytkowania. Powyższe warunki zostały w osnowie decyzji opatrzone numerami 2-5. Nadto w punkcie 6 organ poinformował, iż do czasu wykonania przebudowy ww. drogi gminnej wraz z chodnikami oraz przebudowy ww. skrzyżowania wyrażać będzie sprzeciw co do możliwości użytkowania obiektu handlowego na działkach [...]. Nadto w osnowie decyzji wskazano, iż w przypadku kolizji wjazdu z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym, Inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci i poinformowano o dokumentach, które inwestor winien przedłożyć bądź uzyskać. Osnowa decyzji stanowi nadto, że zezwolenie niniejsze wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od daty jego wydania zjazd nie zostanie wykonany. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona wystąpiła z wnioskiem o uzgodnienie zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren projektowanego obiektu handlowego na działkach położonych u zbiegu gminnej drogi nr [...] ul. [...] z drogą krajową [...] (w obszarze oddziaływania skrzyżowania). W trakcie trwającego postępowania Inwestor złożył projekt zagospodarowania dla budowy obiektu handlowego na działkach nr [...] wraz z pozytywną opinią administratora drogi krajowej tj. GDDKiA w zakresie przedstawionej lokalizacji zjazdu z ul. [...] do planowanego obiektu. Jednocześnie administrator drogi krajowej uważając, że projektowany obiekt będzie generatorem ruchu pieszych i pojazdów kołowych, uznał za konieczne wykonanie w ramach inwestycji przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...]. Z związku z powyższym Inwestor sporządził koncepcję przebudowy przedmiotowego skrzyżowania, która została zaopiniowana pozytywnie przez GDDKiA w Katowicach. Przebudowa skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Jego przebudowa wykonana na koszt i siłami własnymi Inwestora musi być zakończona przed przystąpieniem do użytkowania obiektu handlowego. Od ww. decyzji nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji uzyskała ona przymiot ostateczności.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. K. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wydanej na jego rzecz ww. decyzji Wójta Gminy [...] w częściach określonych w pkt 2-6, z uwagi na to, że zdaniem strony w tym zakresie wydana została po części bez podstawy prawnej, po części zaś z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu strona wskazała, że spośród wszystkich przepisów podanych jako podstawy prawne decyzji wyrażającej zgodę na urządzenie zjazdu tylko art. 29 ww. ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zawierają normy określające treść decyzji w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, oraz warunki jakim zjazd ten powinien odpowiadać. W art. 29 ust. 3 ww. ustawy określony został zamknięty katalog elementów, jakie zawierać musi decyzja o lokalizacji zjazdu, a mianowicie: wskazanie miejsca lokalizacji zjazdu, określenie jego parametrów, pouczenia o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Natomiast przytoczone w zaskarżonej decyzji, jako jedna z podstaw jej wydania, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określa tylko warunki techniczne jakim powinien odpowiadać zjazd publiczny. Organ I instancji nie wskazał zresztą konkretnych przepisów powyższego rozporządzenia będących podstawą wydania przedmiotowej decyzji, lecz ograniczył się do przywołania całego rozporządzenia. Żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna wydania tej decyzji, nie pozwala zarządcy drogi na to, aby w decyzji administracyjnej w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, na właściciela nieruchomości, na której zjazd publiczny ma być zlokalizowany, nałożyć obowiązki takie jak określone w przedmiotowej decyzji tj. obowiązek przebudowy drogi publicznej, na którą ma się odbywać zjazd w zakresie szerszym niż jest to związane z robotami budowlanymi związanymi z wykonaniem zjazdu (pkt 2 zaskarżonej decyzji); wykonywania chodników (pkt 3 zaskarżonej decyzji); przebudowy skrzyżowania drogi publicznej, na której ma być zlokalizowany zjazd publiczny z inną drogą publiczną (pkt 5 zaskarżonej decyzji); wykonania powyższych robót w terminie określonym przez organ, w tym również poprzez wskazanie, iż roboty te winny być wykonane przed oddaniem do użytkowania obiektu budowlanego, który właściciel planuje wybudować na nieruchomości, na której ma być zlokalizowany zjazd z drogi publicznej (pkt 4 zaskarżonej decyzji). Ponadto, zdaniem pełnomocnika strony, nałożenie takich obowiązków jest sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych, ponieważ w myśl art. 19 i 20 ww. ustawy, budowa drogi, w tym również chodnika będącego częścią drogi, należy do obowiązków właściwego zarządcy drogi. Przepisy prawa wskazane przez Wójta Gminy [...] w zaskarżonej decyzji, jako podstawa prawna jej wydania, nie pozwalają również organowi na to, aby zastrzegać, iż w przypadku niewykonania powyżej wskazanych obowiązków będzie "wyrażał sprzeciw, co do możliwości użytkowania obiektu", który ma być wybudowany na nieruchomości, na której ma się znajdować przedmiotowy zjazd publiczny (pkt 6 zaskarżonej decyzji). Należy wskazać, iż stosownie treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane), w związku z czym należy uznać, iż zarządca drogi, który wydał decyzję o zgodzie na lokalizację zjazdu publicznego, nie ma legitymacji do tego, aby brać udział w postępowaniu o udzielenie takiego pozwolenia na użytkowanie. Tym samym, zastrzeżenie dokonane w pkt 6 zaskarżonej decyzji należy uznać za dokonane z rażącym naruszeniem prawa - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] we wskazanych przez wnioskodawcę częściach. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło m.in., iż całość wniosku Strony skonstruowana jest tak że nie jest możliwe nawet jego (hipotetyczne) spełnienie poprzez automatyczne wykreślenie wskazanych zapisów, lecz pociągałoby to za sobą konieczność zmiany innych nie wskazanych elementów zaskarżonej decyzji oraz wznowienie procesu uzgodnień "budowlanych". Faktyczna konieczność zmiany innych elementów decyzji rozstrzygającej o zgodzie na wykonanie wynika np. z tego, że zgoda wydana została w wyniku wniosku z [...] sierpnia 2009 r., do którego załącznikiem jest projekt zjazdu obejmujący właśnie kwestionowaną przebudowę drogi publicznej. Co więcej to ten -dosyć lakoniczny -wniosek zwraca się też o "wydanie zgody na budowę chodnika..". Został też złożony po uzgodnieniach z Zarządcą drogi wojewódzkiej. Już z tych powodów nie jest możliwe stwierdzenie nieważności w sposób wskazany przez Stronę. Myli się nadto Strona wskazując, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje przenoszenia obowiązku budowy (przebudowy) drogi publicznej na inwestorów planujących wykonywanie obiektów budowlanych wymagających dostępu do drogi publicznej. Podstawę do obciążenia takim obowiązkiem daje art. 16 ustawy o drogach publicznych. Zgodzić się natomiast trzeba, że przepis ten przewiduje nie administracyjną lecz cywilną drogę nakładania takiego obowiązku: poprzez zawarcie stosownej umowy. W zasadzie powinna więc ta decyzja Wójta jedynie wskazać zawarcie tej umowy (już dokonane) lub wskazać na konieczność jej zawarcia, a nie wprost elementy jej właściwe narzucać. Z kolei pkt 6 to co do istoty rodzaj informacji - do niczego to Strony nie zobowiązuje - to organ decydujący o pozwoleniu na użytkowanie rozstrzyga jak wykorzystać informacje uzyskane od innego organu (np. czy wskazano przesłanki odmowy). Wadliwie więc tę informację usytuowano i zredagowano, ale i tak nie ma ona władczego charakteru. Wyraźnie przy tym nie jest intencją Strony wycofanie z obrotu prawnego całości decyzji z 2009 r., ani też rozpoczynanie procesu uzgodnień od nowa.

W ustawowym terminie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż nie można zgodzić się z tą częścią argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w myśl którego w niniejszej sprawie nie jest możliwie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, gdyż miałoby to pociągać za sobą konieczność zmiany innych części orzeczenia, które nie były objęte wnioskiem. Zaskarżona decyzja jest wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych decyzją w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Z tego też powodu, uwzględniając okoliczność, iż jest ona rozstrzygnięciem pozytywnym, winna dotyczyć tylko i wyłącznie zgody na lokalizację zjazdu i ewentualnie określać jego parametry techniczne. Zupełnie bez znaczenia jest tu powołana przez Kolegium pozostała część wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. a dotycząca "przebudowy ulicy [...]" oraz "wydania zgody na budowę chodnika". Za chybione i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych należy też uznać twierdzenie Kolegium, iż uwzględnienie przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności pociągałoby za sobą konieczność zmiany "innych niż wskazanych elementów zaskarżonej decyzji oraz wznowienia procesu uzgodnień "budowlanych", gdyż Kolegium nie wskazało ani uzgodnień, które musiałby być w takim przypadku ponowione, ani przepisów prawa, z których wynikałby taki obowiązek. Bezsporne jest to, iż zaskarżona decyzja, po stwierdzeniu nieważności jej części zgodnie z wnioskiem, tj. usunięcie z niej pkt 2, 3, 4, 5 i 6, nadal będzie mogła funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż w pkt 1 zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, a warunki techniczne jakim winien on odpowiadać określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast w pkt od 7 do 10 zaskarżonej decyzji wskazano pozostałe zapisy, które w świetle art. 29 ust. 3 ustawy winny znaleźć się w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Błędny jest również pogląd Kolegium co do art. 16 tej ustawy. Nie daje on bowiem podstawy do tego, aby nakładać obowiązek budowy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Błędny jest również pogląd Kolegium, jakoby pkt 6 zaskarżonej decyzji nie miał władczego charakteru, lecz tylko charakter informacyjny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy wydaną przez siebie decyzję.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymaną decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 16, art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 77 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż normy wyrażone w tych przepisach są podstawą prawną do nałożenia obowiązków określonych w pkt 2-6 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.;

2) naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Wójta Gminy [...], w zakresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności nie została wydana bez podstawy prawnej oraz że podstawę tę stanowi właśnie art. 16, art. 29 ust. 1 i 3 ww. ustawy oraz § 77 i § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, pomimo iż przepisy te nie dają zarządcy drogi upoważnienia do warunkowania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej;

3) naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż obowiązek nałożony na Skarżącego w pkt 6 decyzji Wójta Gminy [...] nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący powielił argumentację, którą sformułował uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Sąd podzielił przekonanie Kolegium, iż w sytuacji, w której decyzja administracyjna przyznaje stronie uprawnienie jedynie warunkowo, pod warunkiem realizacji konkretnych obowiązków wówczas rozważać można jedynie ewentualne, o ile byłyby do tego podstawy, stwierdzenie nieważności decyzji w całości, nie zaś jedynie w częściach wskazanych przez skarżącego. Decyzja ta stanowi bowiem funkcjonalną całość, a zarówno z jej treści, jak i dokonanego wcześniej uzgodnienia z GDDKiA wynika, że zgoda bez jakichkolwiek warunków wstępnych (a doprowadzenie do takiego właśnie stanu jest zamierzeniem strony) nie byłaby skarżącemu udzielona. W konsekwencji nawet hipotetycznie, w razie stwierdzenia wad kwalifikowanych decyzji Wójta Gminy [...], Kolegium nie było władne stwierdzić nieważność decyzji jedynie w częściach wskazanych przez stronę. Tym samym w takiej hipotetycznej sytuacji musiałoby wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu albowiem zakres wniosku strony jednoznacznie wskazywał, iż intencją K. M. nie jest stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a jedynie w tych częściach, które obecnie były Inwestor (i aktualny, na rzecz którego przeniesione zostało później wydane pozwolenie na budowę) uznaje za niekorzystne, z pozostawieniem rozstrzygnięcia dla strony pozytywnego. Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skargi w decyzji Wójta Gminy [...] nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, decyzja nie została też wydana bez podstawy prawnej. Wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja w pełni odpowiadała ponadto wnioskowi strony i przedłożonej przez niego dokumentacji. Inną natomiast kwestią jest ocena zakresu, zasadności i celowości robót, od których realizacji przez stronę skarżącą uzależniono możliwość urządzenia zjazdu publicznego. Tego typu oceny nie należą jednak do postępowania nieważnościowego i mogły być dokonywane w zwykłym postępowaniu odwoławczym gdyby strona, czego nie uczyniła, zakwestionowała w ustawowym terminie treść decyzji. Odnośnie do zarzutu dotyczącego pkt 6 decyzji Wójta Gminy [...], sąd podzielił przekonanie Kolegium, że passus ten nie ma charakteru władczego, a jego celem jest jedynie poinformowanie strony o możliwych skutkach niezrealizowania wymagań i warunków przewidzianych powyżej. Oczywistym jest bowiem, że organ nie może władczo rozstrzygnąć w decyzji sprawy, która dopiero w przyszłości może ewentualnie zostać wszczęta. Niewątpliwie informacje takie nie powinny znaleźć się w osnowie zaskarżonej decyzji, a jedynie ewentualnie w uzasadnieniu lub pouczeniu. Miejsce usytuowania w decyzji odnośnego passusu, bądź sposób jego językowej redakcji nie stanowią jednak wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16, art. 29 ustawy o drogach publicznych, polegającą na błędnym uznaniu, że normy wyrażone w tych przepisach są podstawą prawną do nałożenia na skarżącego obowiązków określonych w pkt 2-6 decyzji Wójta Gm. [...] z [...].08.2009 r.

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał szczegółowo na procedurę postępowania w sprawie i stwierdził, że nałożenie na stronę obowiązków mimo braku upoważnienia ustawowego do tego stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa. Wskazał na inne pominięte przez WSA następstwa takiej decyzji. Ponadto, dopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji wójta w pkt 2-6, tym bardziej, że przedmiot stwierdzenia nieważności nie wygasł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi " naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, art.16, art.29 ustawy o drogach publicznych, a polegającą na błędnym uznaniu, iż normy wyrażone w tych przepisach są podstawą prawną do nałożenia na skarżącego obowiązków określonych w pkt 2-6 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].08.2009r."

Mając na uwadze, tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać na treść przepisu art.174 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następującej podstawie, naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Tym samym naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści normatywnej i tym samym znaczenia całego przepisu lub też tylko jakiegoś pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Stąd też formułując zarzut skargi kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego należy wyraźnie wskazać, która z wymienionych postaci naruszenia prawa ma miejsce. Nadto powołując określony przepis składający się z mniejszych jednostek redakcyjnych należy precyzyjnie wskazać, której części tego przepisu dotyczy zarzut. Wśród wymagań jakie ma spełniać skarga kasacyjna najistotniejsze znaczenie ma prawidłowe wskazanie podstawa kasacyjnych, sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Należy jeszcze podkreślić, że po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie można uzupełnić zarzutów skargi kasacyjnej, można natomiast uzupełnić uzasadnienie sformułowanych wcześniej zarzutów. Z uwagi na postawione skardze kasacyjnej określone wymagania, ustawodawca wprowadził w art.175 §1 p.p.s.a przymus adwokacko-radcowski co do jej sporządzenia.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, a konkretnie sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia wszystkich wymagań wskazanych wyżej. Przede wszystkim trudno jednoznacznie stwierdzić, na którą z postaci naruszenia prawa materialnego wskazuje skarżący kasacyjnie, czy na błędną wykładnię, czy na niewłaściwe zastosowanie, nadto powołany został art. 29 z ustawy o drogach publicznych bez wskazania, którego z ustępów zarzut ten dotyczy, a przepis ten składa się z pięciu ustępów, podobnie co do powołanego art.16 ustawy. Należy jeszcze zaznaczyć, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Bialej z dnia [...] maja 2012r. i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia [...] marca 2012r., które zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2009r. przez Wójta Gminy [...], a nie w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta ma bezpośredni wpływ na przedmiot postępowania, którym było zbadanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. wyłącznie z punktu widzenia przesłanek określonych w art.156 §1 k.p.a., a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, tak jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym od decyzji prowadzonym w trybie zwykłym. Stąd też formułując zarzuty skargi kasacyjnej w takim przypadku nie można się ograniczyć do wskazania przepisów materialnoprawnych, które zostały naruszone, ale konieczne jest wskazanie, która z przesłanek nieważnościowych określonych w art.156 §1 k.p.a. została naruszona, a tego elementu zabrakło w zarzutach skargi kasacyjnej. A jak wskazano wcześniej zarzuty skargi kasacyjnej, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie mogą uzupełniane.

Stąd też tylko niejako na marginesie sprawy należy jeszcze zaznaczyć, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącego, nie była objęta cała decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., a tylko część tej decyzji obejmująca pkt 2-6. Mając na uwadze treść całej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. zasadnie organ stwierdził, a Sąd I instancji to zaaprobował, że decyzja ta stanowi jedną funkcjonalną całość i tylko jako całość mogła funkcjonować w obrocie prawnym, lub jako całość mogła być wyeliminowana z tego obrotu. Stwierdzenie nieważności części decyzji, które teoretycznie jest dopuszczalne, możliwe jest bowiem tylko w takich przypadkach w których pozostała część decyzji może w sposób samodzielny zgodny z prawem funkcjonować w obrocie prawnym, a taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.