Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 463/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Iwona Dąbrowska, Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...] – dotyczącego wskazania dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...] , w którym opublikowano uchwały Rady Gminy K. z 2011 r.) 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

W. S. w dniu [...] października 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K., w której zarzucił organowi nierozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z tego powodu skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej i stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż pismem z dnia [...] września 2011 r., w trybie dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do Wójta Gminy w K. o wskazanie "dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...] , w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w K. z 2011 r. wymagające publikacji dla wejścia w życie". Mimo upływu w dniu 14 października 2011 r. ustawowego terminu do udzielenia informacji, organ nie wydał żądanej informacji i nie odmówił jej wydania w formie decyzji administracyjnej. Tym samym Wójt Gminy K. rażąco naruszył prawo, tj. art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku zaś z licznymi przypadkami uchylania się przez wskazany organ od realizacji wniosków skarżącego, dotyczących udzielenia informacji publicznej, potwierdzonymi orzeczeniami sądowymi, zasadnym stał się wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie oddalenie skargi. Organ podniósł, iż w odpowiedzi na żądanie skarżącego z dnia [...] września 2011 r. o udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, iż wnioskowana przez niego informacja funkcjonuje w obiegu publicznym. Z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w K., można zapoznać się na ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. (dla dzienników publikowanych od dnia 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Urzędowych Województwa [...] w formie "papierowej". Redagowanie, wydawanie i udostępnianie Dziennika Urzędowego Województwa [...] oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych wydawanych na terenie województwa mazowieckiego i podlegających publikacji znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...]. Dodatkowo wyjaśniono skarżącemu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności.

Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż co do zasady Wójt Gminy K. nie ma racji twierdząc, że data, numer i pozycja pod którą została opublikowana uchwała organu samorządowego w publikatorze – Dzienniku Urzędowym Województwa nie stanowi informacji publicznej. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt lit. c), który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp. Informacja o dostępności wydanej przez organ gminny uchwały (rozumianej jako prawo miejscowe), zdaniem Sądu, wpisuje się w szeroko rozumiane pojęcie stanowienia prawa, którego końcowym etapem, niezbędnym dla obowiązywania aktu prawnego jest jego opublikowanie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zaś podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których m.in. mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. W Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego znajdują się żądane przez skarżącego informacje (ścieżka dostępu: BIP [...] Urzędu Wojewódzkiego - Akty prawne Wojewody – Dziennik Urzędowy Województwa [...] – dzienniki publikowane od 1 lipca 2006 r. – 2012 r.).

Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych, określa organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, o którym mowa w art. 13 tej ustawy, którym jest wojewoda. Każdy organ wydający dziennik urzędowy ma obowiązek prowadzić zbiór tego dziennika i udostępniać go nieodpłatnie do powszechnego wglądu. Zbiór dziennika urzędowego powinien być wyłożony w siedzibie organu wydającego ten dziennik wraz ze skorowidzami rocznymi do tego dziennika, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym w godzinach pracy urzędu, tak by umożliwiać nieodpłatny, powszechny wgląd do tego dziennika (art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych). Z tego trybu dostępu do informacji skarżący także może skorzystać.

Zatem, skoro wnioskodawca może pozyskać interesujące go informacje w Biuletynie Informacji Publicznej lub formie tradycyjnej (papierowej) w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zarówno w zakresie treści wszystkich uchwał Rady Gminy K. z 2011 r., jak i dat ich publikacji oraz numerów i pozycji Dzienników Urzędowych Województwa [...], organ nie ma obowiązku ich udzielenia na wniosek strony. Tym samym nie można zarzucić Wójtowi Gminy K. bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, albowiem jak słusznie podnosi organ, żądana informacja funkcjonuje w przestrzeni publicznej, zarówno w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i publikowanych przez Wojewodę [...] Dziennikach Urzędowych Województwa [...], o czym zainteresowany został poinformowany. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. nr I OSK 462/11 (publik. LEX nr 990254), iż "udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, nawet wówczas gdy udostępnienie informacji w Biuletynie nastąpiło już po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej".

W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 162, poz. 1348 ze zm.).