Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 542/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części
Oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 3.
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości i dokonanie przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 5 decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...], 2) stwierdza nieważność punktu 5 decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...], 3) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. K. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z 31 października 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z 31 lipca 2018 r., nr [...] wydaną w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 5 grudnia 2017 r. A. S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką lub inwestorem) wystąpiła do Starosty Namysłowskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. [...] ha, obręb [...] , gmina [...] (KW [...]), stanowiącej własność T. K., poprzez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie celem dokonania przebudowy jednotorowej linii napowietrznej [...] kV relacji GPZ [...] – GPZ [...] , w pasie o zajętości [...] m2. Nadto Spółka wniosła o udzielenie następnie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości, w drodze decyzji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności.

Starosta Namysłowski decyzją z 31 lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, w punkcie:

1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr a poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości i dokonanie przebudowy polegającej na demontażu istniejącej linii jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji GPZ [...] - GPZ [...] oraz montażu linii nowej w dotychczasowej lokalizacji;

2. określił, że realizacja powyższej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości polegać będzie na przeprowadzeniu przewodów linii [...] kV nad terenem nieruchomości w dotychczasowym torze. Podwieszone aktualnie nad nieruchomością przewody fazowe wykonane w układzie trójkątnym, typu [...] mm2 oraz stalowo- aluminiowy przewód odgromowy 70 mm2 zostaną wymienione na nowe przewody fazowe [...] mm oraz przewód odgromowy skojarzony ze światłowodem typu OPGW. Minimalna odległość przewodów linii od ziemi wynosić będzie [...] m;

3. ustalił, że w trakcie przebudowy napowietrznej linii [...] kV relacji GPZ [...] - GPZ [...] przemieszczanie się brygad prowadzących prace na tej nieruchomości ograniczone będzie do ruchu pieszego podczas demontażu linii dotychczasowej i montażu linii nowej, wzdłuż pasa technologicznego linii;

4. sprecyzował, że zakres ograniczenia prawa własności nieruchomości opisanej w pkt 1 związanego z przebudową linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia [...] kV dotyczy pow. [...] m2, będącej odzwierciedleniem rzutu poziomego skrajnych przewodów linii powiększonego o 1 metr z każdej strony (łącznie jest to pas o szerokości od [...] m do [...] m). Stanowi ona jednocześnie strefę budowlano-montażową, jak również strefę technologiczną - obszar, na który oddziałuje przebudowywana linia elektroenergetyczna. Dokładny jej przebieg przedstawiono na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji;

5. określił, że prace na przedmiotowej działce będą zrealizowane w maksymalnie 8 dni roboczych w przeciągu 3 miesięcy, gdzie na demontaż istniejących przewodów fazowych i odgromowego linii [...] kV relacji GPZ [...] - GPZ [...]przewidziano 4 dni, a na montaż nowych przewodów fazowych i odgromowego tej linii również 4 dni. Inwestycja planowana jest na lata 2018-2019.

W uzasadnieniu organ ustalił, że zgodnie z przedstawioną przez wnioskodawcę dokumentacją przedmiotowa napowietrzna linia elektroenergetyczna wybudowana została w latach 70-tych XX w. i z uwagi na jej aktualny stan techniczny niezbędna jest jej przebudowa, za którą przemawia również szeroko pojęty interes publiczny, gdyż zapewni to społeczności lokalnej bezpieczeństwo energetyczne. Oceniając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy spełnienie przesłanek wydania przedmiotowej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy realizacja przedsięwzięcia jest niewątpliwie realizacją celu publicznego, a inwestor działa zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z 25 czerwca 2009 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...], poz. [...]), w którym przewidziano, że przez działkę nr a przebiega pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV. Istnienie przedmiotowej linii energetycznej jest uwzględnione w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jej lokalizacja nie ulega zmianie, przy czym plan nie wskazuje alternatywnych tras jej przebiegu, które omijałyby działkę nr a. Zgodnie też z przedstawionymi dokumentami inwestor przed złożeniem wniosku nie uzyskał zgody właściciela na realizację inwestycji ani na ustanowienie służebności przesyłu. W sprawie 13 marca 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjna, która miała na celu między innymi doprowadzenie do porozumienia stron. Mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie skarżący nie stawił się na rozprawę, a przedstawiciele Spółki oświadczyli, że nie widzą możliwości osiągnięcia porozumienia ze względu na oczekiwania finansowe skarżącego. Pomimo poczynionych przez wnioskodawcę starań nie doszło zatem do uzyskania zgody na realizację inwestycji w drodze cywilnej.

Dnia 1 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy, Starosta Namysłowski wydał decyzję nr [...] , na mocy której udzielił Spółce zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta nie stanowi przedmiotu postępowania.

Pismem z 23 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty Namysłowskiego z 31 lipca 2018 r., w którym zakwestionował okoliczność braku jego zgody na realizację inwestycji. Wskazał, że w trybie pisemnym kilkukrotnie wyrażał zgodę na demontaż i wymianę przedmiotowej linii elektroenergetycznej za odpowiednim wynagrodzeniem składając w tym zakresie stosowną propozycję kwotową. Pełnomocnik inwestora proponował jednak "groszowe" rozliczenie i zerwał pertraktacje. Skarżący zaznaczył, że nadal jest otwarty na kontynuowanie trybu rokowań czy negocjacji z inwestorem. Kwestionując uzasadnienie zaskarżonej decyzji podniósł, że inwestor nie udowodnił spełnienia wymogów z art. 124 ust. 1 ustawy. Wyraził także wątpliwości co do celu publicznego przedsięwzięcia oraz jego niezbędności na ten cel. Ponadto wskazał, że organ całkowicie pominął jego słuszny interes czym naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., a przede wszystkim art. 124 ust. 1 ustawy (przypis Sądu: błędnie wskazano § 1 zamiast ust. 1), ponieważ wadliwie uznał, że nie wyraził zgody na przebudowę linii.

Zaskarżoną decyzją z 31 października 2018 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując regulacje art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że przebudowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy oraz, że projektowany przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżącego, jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z 25 czerwca 2009 r., Nr [...] ), a przedmiotowa linia elektroenergetyczna przebiegać będzie przez działkę nr a w śladzie dotychczasowego przebiegu linii elektroenergetycznej. Dalej Wojewoda uznał, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. Wyjaśnił, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i mogą być prowadzone w dowolnej formie. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy. Niemożność uzyskania zgody właściciela to z kolei stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań i strony samodzielnie decydują o tym, kiedy je zakończyć. Uznając, że materiał dowodowy potwierdza prowadzenie przez inwestora wymaganych rokowań, które nie doprowadziły do zawarcia umowy przewidującej dostęp do nieruchomości Wojewoda wskazał, że brak konsensusu w tym zakresie, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji poprzedzone zostało etapem nieskutecznych negocjacji. W trybie art. 124 ust. 1 ustawy nie podlega natomiast weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Z kolei ewentualne ustalenie odpowiedniego odszkodowania, czy to w trybie art. 124 ust. 4, czy na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy, może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, po zakończeniu inwestycji. Podkreślając, że wniosek Spółki o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zasługiwał na uwzględnienie Wojewoda podkreślił, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właścicielskie sprowadzony do niezbędnego minimum. Stąd zakres ograniczenia prawa własności musi być w decyzji ściśle określony. Stosownie do tego Wojewoda stwierdził, że dokonane przez organ pierwszej instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właściciela zajętej nieruchomości. Przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje przy tym zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia. Tak jak wcześniej w odwołaniu, wyraził wątpliwości co do celu publicznego przedsięwzięcia i jego niezbędności na ten cel oraz zakwestionował ustalenie, że nie wyraził zgody na sporną przebudowę linii elektroenergetycznej. Wskazał, że zgodę taką wyraził, ale za odpowiednim wynagrodzeniem. Żadna z kilku jego propozycji nie została jednak uwzględniona. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął jego słuszny interes czym naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., a przede wszystkim art. 124 ust. 1 ustawy (przypis Sądu: błędnie wskazano § 1 zamiast ust. 1) ponieważ wadliwie uznał, że nie wyraził zgody na przebudowę linii. Podnosząc, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 124 ust. 3 ustawy, art. 84 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący stwierdził, że organy bezpodstawnie przyjęły, iż zaproponowana wymiana linii napowietrznej oznacza najmniejszą dla niego uciążliwość, albowiem istniejące posadowienie słupów było i jest dla niego uciążliwe w stopniu znacznym. Ponadto, w decyzji nie określono zapłaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie było poprzedzone rokowaniami. Skarżący zaznaczył, że istotą rokowań jest dostosowanie się do oczekiwań drugiej strony na zasadzie wzajemności, a nie zaproponowanie rażąco niekorzystnych warunków. Końcowo zarzucił organom: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu dyspozycji art. 7 k.p.a., wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo rozpatrzonego materiału dowodowego w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej "w konfrontacji z dyspozycją normy prawnej z art. 7 k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy w zakresie pkt 5 rozstrzygnięcia, wydane zostały jednak z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powodowało konieczność stwierdzenia ich nieważności w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia A. S. A. z siedzibą w [...] na wejście na teren tej nieruchomości i dokonanie przebudowy linii elektroenergetycznej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b ustawy dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie planowanym przez inwestora robotom budowlanym przy tej inwestycji, a dotyczącym jej przebudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...]2/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępne - tak jak wszystkie inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do tego dopuszczalne było prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania co do zezwolenia dotyczącego przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W myśl art. 124 ust. 2 ustawy, udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie jednak z art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanych powyżej regulacji wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i tylko wówczas, gdy brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją tej inwestycji. Ponadto, warunkiem koniecznym jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

W kwestii rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy podzielić należy stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć należy, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 ustawy nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 540/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Jednocześnie, dostrzec trzeba, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Dlatego zgodzić się należy z tym, że dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy. Nie jest natomiast rzeczą organów w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela korzystne. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło miedzy stronami do porozumienia. Nie podlegają natomiast ocenie warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, powody braku sfinalizowania rokowań, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 677/17, wyroki WSA w Olsztynie z 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17 i z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 667/17 oraz wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15 i z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy.

Niewątpliwie, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy, inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania, a polegająca na przebudowie istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, jest inwestycją celu publicznego. W przepisie art. 6 pkt 2 ustawy wprost wskazano, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej, która bezsprzecznie służy zaspokojeniu potrzeb społeczności nie może być, przy uwzględnieniu katalogu celów wymienionych w art. 6 ustawy, kwalifikowana inaczej niż inwestycja celu publicznego. Mianem celu publicznego określone zostały obiekty, urządzenia i działania wymienione w art. 6 ustawy i planowana inwestycja mieści się w tym katalogu. Z tego względu, zgłaszane przez skarżącego wątpliwości co do kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego, nie znajdują żadnego uzasadnienia.

Analizując w dalszym ciągu istnienie przesłanek do wydania spornej decyzji wskazać należy, że w sprawie ustalono, iż przebieg inwestycji przez działkę skarżącego (nr a ) nie tylko został ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wręcz wyrysowany w jego załączniku graficznym. Podkreślić bowiem trzeba, że inwestycja obejmuje przebudowę istniejącej już linii elektroenergetycznej, która została uwzględniona w zapisach planu miejscowego i uwidoczniona w jego części graficznej. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił analizę dokonaną na podstawie zapisów planu, w którym ustalono przebieg inwestycji przez działkę skarżącego i zasadnie uznał, że skoro projektowana przebudowana linii będzie przebiegać przez działkę skarżącego w dotychczasowym śladzie, a plan nie przewiduje linii jej alternatywnego przebiegu, to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dokonane mocą zaskarżonej decyzji, nastąpiło zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter normatywy i są dla organów wiążące, wobec czego brak było możliwości dokonania innych ustaleń co do przebiegu inwestycji. Zgodzić się należy również z organami procedującymi w sprawie, że nie istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia interesu skarżącego w odniesieniu do samego przebiegu linii i uciążliwości związanej z jej posadowieniem na nieruchomości, skoro planowana przebudowa nie zmienia wyznaczonego planem jego przebiegu. Okoliczność przebiegu projektowanej przebudowy linii w ściśle określonym miejscu nie była w istocie kwestionowana przez skarżącego, a formułowane zarzuty sprowadzały się do kwestii odszkodowawczych, które nie mogły być rozważane w zaskarżonej decyzji. Skoro zapisy miejscowego plany wyznaczyły konkretny przebieg linii elektroenergetycznej, to ustalenia dotyczące jej posadowienia na spornej nieruchomości w ściśle wyznaczonym miejscu i trasie (przebiegu) winny być kwestionowane w odrębnym postępowaniu. Stąd też w świetle zapisów planu przyjąć należało, że jej zlokalizowanie i przebieg znajdował umocowanie prawne i był dla nieruchomości skarżącego jak najmniej uciążliwy, albowiem ściśle odpowiadał przebiegowi dotychczasowemu. Organ natomiast uwzględniając potrzebę analizy jak najmniejszej uciążliwości przebudowy tej linii zawarł w treści orzeczenia rozstrzygnięcia związane z przemieszczeniem się brygad wykonujących roboty oraz sposobem realizacji przebudowy.

Odnośnie do przeprowadzenia rokowań między inwestorem a skarżącym Sąd analizując materiał dokumentacyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżącego na przebudowę przebiegającej przez jego nieruchomość linii elektroenergetycznej. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 ustawy - została załączona do wniosku o wydanie decyzji, jak i również sam skarżący (nawet w skardze) .

Z przedłożonych dokumentów wynika, że rokowania zainicjował inwestor, którego przedstawiciel, pismem z 7 czerwca 2017 r., wystąpił do skarżącego o wskazanie terminu rokowań zmierzających do podpisania umowy w sprawie zgody na dokonanie przebudowy linii elektroenergetycznej. W piśmie tym wskazano, że inwestor podejmował już wcześniej próby przeprowadzenia rokowań, które okazały się bezskuteczne i skarżącemu przekazano projekt umowy oraz mapę przedstawiającą przebieg inwestycji. W odpowiedzi na powyższe skarżący wystosował pismo z 19 czerwca 2017 r., w którym oświadczył, że nie wyraża zgody na przebudowę za zaproponowaną kwotę wynagrodzenia i przedstawi własny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Taki operat przesłał przy piśmie z 24 lipca 2017 r., w którym wyrażając swoje stanowisko co do propozycji w zakresie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu energii elektrycznej, poprzez zawarcie umowy z tytułu bezumownego korzystania z jego nieruchomości oraz z tytułu realizacji przebudowy linii napowietrznej oświadczył, że domaga się tytułem wynagrodzenia kwoty 12.700 zł. Odpowiadając na to żądanie, w piśmie z 5 września 2017 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że zaproponowana kwota nie jest możliwa do zaakceptowania. Jednocześnie, wyrażając wolę zawarcia porozumienia kreującego uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaproponował skarżącemu wynagrodzenie w kwocie 1.966,50 zł. Określił również, że brak odpowiedzi ze strony skarżącego w terminie 14 dni lub uchylenie się od przyjęcia tej propozycji spowoduje wystąpienie do Starosty Namysłowskiego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W piśmie skierowanym do inwestora z 25 września 2017 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 24 lipca 2017 r. Pismo to nie zostało jednak podpisane przez skarżącego, wobec czego pełnomocnik inwestora, pismem z 16 października 2017 r., wezwał skarżącego do jego podpisania. Jednocześnie wskazał, że stanowisko inwestora wyrażone we wcześniejszym piśmie nie uległo zmianie. Ponadto wyjaśnił m.in., że realizacja inwestycji ograniczać się będzie do przeprowadzenia linii w jej dotychczasowym torze i sposób użytkowania tereny nie ulegnie zmianie. W odpowiedzi skarżący złożył pismo z 27 października 2017 r., w którym oświadczył m.in., że kwota jego roszczeń finansowych w wysokości 12.700 zł jest niezmienna. Następnie, wobec braku porozumienia co do warunków wyrażenia zgody na realizację inwestycji, wnioskiem z 5 grudnia 2017 r. inwestor wystąpił do Starosty Namysłowskiego o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ramach tego postępowania 13 marca 2018 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, która również nie zakończyła się zawarciem porozumienia pomiędzy stronami (skarżący nie stawił się na rozprawę).

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 ustawy, a inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Ustalenia faktyczne zostały dokonane prawidłowo, a zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie

W świetle przedstawionych wywodów, wobec zarzutów skargi, podkreślić jeszcze raz trzeba, że kontroli organów nie podlegał sam tryb prowadzenia rokowań oraz powody braku uzyskania zgody. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy organy nie oceniają bowiem treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Jednocześnie, strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie swojej propozycji. Rokowania nie mogą też przebiegać w nieskończoność i dopuszczalne jest ich zakończenie w każdym czasie w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Ustawodawca nie przewidział przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Dlatego, na gruncie niniejszej sprawy jako wystarczające do stwierdzenia, że rokowania zostały zakończone uznać należało poinformowanie skarżącego przez inwestora (w piśmie z 5 września 2017 r.) o tym, że w przypadku braku akceptacji propozycji do starosty zostanie skierowany wniosek o wydanie decyzji.

Zaznaczyć również trzeba, że negatywne rokowania w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac nie mają związku z ustanowieniem służebności przesyłu, dzierżawy czy ustaleniem konkretnej kwoty odszkodowania za szkody powstałe na skutek realizacji inwestycji. Zagadnienia te nie mieszczą się w granicach sprawy rozstrzyganej w trybie art. 124 ustawy i nie podlegały ocenie w prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Ostatnio wskazany przepis dotyczy z kolei przyznawanego osobie wywłaszczonej odszkodowania za szkody, co do którego - zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy - orzeka się odrębną decyzją. Zgodnie też z art. 124 ust. 5 ustawy, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, jest jedynie uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rekompensata dla właściciela związana z ograniczeniem jego prawa ma inne źródło i inny charakter niż odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Dlatego, przedmiotem rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela powinny być tylko takie elementy porozumienia, które dotyczą warunków wyrażenia zgody na wykonanie prac.

W niniejszej sprawie inwestor przedstawił propozycję stosownego wynagrodzenia za wyrażenie przez skarżącego zgody na przebudowę linii elektroenergetycznej. W odpowiedzi skarżący przedstawiali swoją propozycję, do której inwestor odniósł się w kolejnym piśmie, co należało zakwalifikować jako prowadzenie rokowań. Skoro zaś inwestor i skarżący postawili sobie wzajemnie takie warunki, których nie chcieli zaakceptować, co doprowadziło do zakończenia negocjacji brakiem zgody skarżącego na wykonanie prac, to niewątpliwie spełnione zostały przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. W tym zakresie nie było bowiem istotne to, z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody.

W konsekwencji, wobec wniosku inwestora, prawidłowo zaskarżoną decyzją orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, przez udzielenie zezwolenia na wejście na teren tej nieruchomości i dokonanie przebudowy. Jednocześnie w podjętym rozstrzygnięciu określono terytorialny zakres i powierzchnię ustanowionego ograniczenia, a na załączniku do decyzji organu pierwszej instancji, która w całości utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy, wskazany został przebiegu inwestycji. Udzielone decyzją zezwolenie w sposób wystarczający wskazuje zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który jako zgodny z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego ustalony został w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 - 4 decyzji organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, a przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy oraz art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a.

Oceniając legalność całości zaskarżonej decyzji Sąd uznał jednak, że utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji określającego termin realizacji prac i ich harmonogram, podjęte zostało bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia dopuszczalne jest tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Akcentuje się również, że skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 ustawy obowiązku wskazania w decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu jest działaniem bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. w art. 124b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 ustawy, wskazującym, że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości (por. wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 285/16, z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17 i z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Skoro zatem przepis art. 124 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji, jak również nie wskazuje na możliwość określenia szczegółowego harmonogramu tych prac, to brak było w niniejszej sprawie podstaw do orzeczenia o tym terminie i harmonogramie w pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w pkt 1 wyroku Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 5 decyzji organu pierwszej instancji, a w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także o stwierdzeniu nieważności punktu 5 decyzji Starosty Namysłowskiego z 31 lipca 2018 r.

Stwierdzając natomiast, że w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pkt 3 wyroku Sąd dalej idącą skargę oddalił.