Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 449/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 b  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Władysław Kulon /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi T.Cz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki wzniesionego bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenia części działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia[...] r. nr[...] ; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr[...], po rozpatrzeniu odwołania T.Cz., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), (dalej-k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] nakazującą T. Cz. rozbiórkę wzniesionego bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenia części działki nr [...], AM-[...], obr. Z., przy ul. Ch. [...] we W. - od strony ul. Ch. (murowanego z drewnianymi przęsłami i bramą wjazdową), wykonanego na długości 7,2 m.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że E.Sz. pismem z dnia [...] r. wystąpił do PINB dla miasta W. z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia wraz z bramą wjazdową na posesji przy ulicy Ch. [...] we W. Po przeprowadzeniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. kontroli na przedmiotowej nieruchomości i utrwalenia stanu faktycznego sprawy w protokole kontroli, zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia, jednocześnie zawiadamiając o planowanych na zainwestowanej nieruchomości oględzinach. Po przeprowadzeniu oględzin, ([...]r.), PINB dla miasta W. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane związane z budową ogrodzenia części działki nr [...], AM-[...], obręb Z. przy ulicy Ch. [...] we W. i nałożył na T.Cz. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni następujących dokumentów:

- oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnego ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę),

- pisemnego określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót,

- projektu zagospodarowania działki, sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w tym zakresie (kopię uprawnień i zaświadczenia potwierdzającego przynależność do okręgowej izby zawodowej należy załączyć do projektu zagospodarowania terenu), szkiców lub rysunków ogrodzenia (z podaniem wysokości i sposobu zakończenia - zwieńczenia górnej części ogrodzenia) wraz z pozwoleniami, uzgodnieniami i opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami,

- zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono stan zaawansowania robót wynikający z protokołu oględzin i podano, że ,,od strony ulicy Ch. - nieruchomość przy ulicy Ch. [...] posiadała ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych osadzonych w cokole betonowym. Cokół betonowy o szerokości 13 cm i wysokości 41-42 cm. Na słupkach zamontowano siatkę stalową. Wysokość słupków od cokołu wynosi 1,05 m, a wysokość siatki od cokołu wynosi 1,0 m. Na długości 7,2 m rozebrano ogrodzenie wykonane w powyższej technologii (ogrodzenie i bramy) i wykonano słupki murowane - na dzień przeprowadzonych oględzin otynkowane o wymiarach: 1) 41 x 42 cm, 2) 42 x 43cm, 3) 40 x 40 cm oraz wysokości mierzonej od poziomu terenu - do wierzchołka 1,94 m. Czapy słupków wykonano z dachówek układanych dwuspadowo, które zakończono gąsiorami. Nad cokołem na wysokości 12 cm zamontowano przęsło drewniane ogrodzenia o wysokości 1,08 m i długość 3,86 m. Pomiędzy dwoma słupkami wykonano cokół murowany o szerokości 29 cm i wysokości 38 cm zakończony czapą z elementów ceramicznych dwuspadowych. Pomiędzy dwoma następnymi słupkami zamontowano bramę wjazdową dwuskrzydłową o szerokości 3,12 m otwieraną na stronę nieruchomości przy ulicy Ch. [...] we W. o wysokości 1,57 m - na wysokości 12 cm - od poziomu utwardzonego terenu. Słupek przy posesji przy ulicy Ch. [...] - nie posiada oczapowania. Zamontowano również siłowniki do zdalnego otwierania bramy".

Powołując się na brak zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót, co organ ustalił poprzez informację uzyskaną z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., dokonano kwalifikacji wykonanych robót jako budowa ogrodzenia podlegająca w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązkowi zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót właściwemu organowi, czym organ uzasadnił konieczność nałożenia na inwestora obowiązków na podstawie art. 49b Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. T.Cz. wystąpił o zmianę terminu do złożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r. powołując się na niemożność zgromadzenia całości dokumentacji w wymaganym terminie. PINB dla miasta W.w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym na podstawie art. 77 § 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówił zmiany terminu przedłożenia dokumentów określonego w postanowieniu z dnia [...] r., nr[...]. Uzasadniając zajęte stanowisko wskazano, że postanowienie wstrzymujące roboty i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów wydane zostało na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca określił termin na 30 dni. W ocenie organu brak było możliwości zmiany terminu wskazanego w ustawie Prawo budowlane. Nadto organ wskazał, że na podstawie wglądu do rejestrów organu administracji architektoniczno-budowlanej ustalono, iż inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ulicy Ch. we W.

W dniu [...] r. wydano decyzję nr[...], którą na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazano T.Cz. rozbiórkę ogrodzenia części działki nr [...], AM-[...], obręb Z. przy ul. Ch. [...] we W., od strony ul. Ch. (murowanego z drewnianymi przęsłami i bramą wjazdową), wykonanego na długości 7,2 m, od strony nieruchomości przy ul. Ch. [...] we W. W sentencji decyzji zamieszczono zalecenie o konieczności wykonania robót budowlanych związanych z rozbiórką pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, a także zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpiecznego prowadzenia robót budowlanych oraz zawiadomienia o wykonaniu obowiązku z załączeniem oświadczenia osoby uprawnionej o jego wykonaniu.

Na uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał na potwierdzony w trakcie kontroli prowadzonej przez PINB dla miasta W. fakt wykonania przez T.Cz. robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia części działki przy ul. Ch. [...] we W. Nadto w oparciu o akta archiwalne uzyskane z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. stwierdzono, że ani inwestor T. Cz. ani współwłaściciele nieruchomości nie występowali do organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót związanych z budową ogrodzenia. Z kolei sama nieruchomość przy ulicy Ch. [...] we W. widnieje w gminnej ewidencji zabytków, a także jako element Osiedla Z. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Oceniając stan inwestycji na gruncie przepisów prawa materialnego organ stwierdził, że zastosowanie ma art. 49b ustawy Prawo budowlane, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ podał, że od strony ulicy Ch. istniało ogrodzenie oraz wjazd i wejście o innych parametrach, które to ogrodzenie zostało rozebrane i od podstaw wykonano obecnie istniejące ogrodzenie. Poczynania inwestora uznano za wykonanie budowy ogrodzenia, a nie remont ogrodzenia podlegający rygorom art. 50 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, co nie jest tożsame ze wzniesieniem ogrodzenia. Natomiast budowa zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (bądź też jego części). Nadto przedmiotowe ogrodzenie jest częścią obiektu budowlanego (jako urządzenie budowlane). Z kolei budowa obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 podlega rygorom przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane, który określa postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

PINB dla miasta W.uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał także, że w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, czym stworzono inwestorowi możliwość zalegalizowania inwestycji. Wyjaśniono, że wniosek o zmianę wyznaczonego terminu został rozpoznany postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], którym odmówiono zmiany postanowienia w zakresie terminu, gdyż jest to termin zawity, wyznaczony ustawą i organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji, by termin ten skrócić oraz przedłużyć. Ponieważ pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie uznano nakaz rozbiórki powstałej w efekcie samowolnie wykonanych robót budowlanych części obiektu budowlanego - tj. ogrodzenia części działki nr [...], AM-[...], obręb Z. przy ul. Ch. [...] we W.

W odwołaniu, jakie T. Cz. reprezentowany przez pełnomocnika złożył od decyzji PINB dla miasta W., wniesiono o uchylenie decyzji z dnia [...] r., nr [...]oraz postanowienia z dnia [...] r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającego ją postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o przedłużenie terminu do przedłożenia kompletu dokumentów. Argumentacja odwołania oparta została na zarzucie naruszenia art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż termin wskazany w treści przepisu jest terminem zawitym i nie może być przedłużony. Autor odwołania uznał, że termin wskazany w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem proceduralnym, a postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy. Zatem organ powinien tak określić termin wykonania obowiązku, aby w okolicznościach sprawy inwestor mógł ten obowiązek wykonać. Odwołujący się zauważył, iż PINB podał, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie rozważył całości okoliczności, ponieważ inwestor nie może złożyć oświadczenia o posiadanym tytule do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jedna ze współwłaścicieli nieruchomości przebywa za granicą. Wskazując na procesowy charakter przepisu zawartego w podstawie prawnej postanowienia przywołano orzeczenia sądów administracyjnych.

DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisano istotne elementy dotychczasowego postępowania, wskazując zarówno na ustalenia poczynione w trakcie kontroli, jak też na zakres obowiązków nałożonych na inwestora w postanowieniu poprzedzającym decyzję. Następnie przeprowadzono szeroką analizę związaną z prawidłowością zastosowanego przez organ I instancji trybu naprawczego wskazując na charakter realizowanej inwestycji, jak też treść przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy podzielił kwalifikację PINB względem ogrodzenia jako części obiektu budowlanego i możliwości zastosowania wobec samowolnych robót budowlanych związanych z tym ogrodzeniem art. 49b Prawa budowlanego.

Odnosząc się do procedury legalizacyjnej określonej w art. 49b Prawa budowlanego i zastosowanej przez organ, wskazano na możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części tylko po spełnieniu warunków wynikających z przepisu, a jednym z nich jest przedłożenie w terminie 30 dni określonych dokumentów. Niewykonanie nakazu przesądza zaś zdaniem organu o rozbiórce obiektu (części obiektu). DWINB uznał, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zobowiązano T.Cz. do dostarczenia dokumentów, lecz zobowiązany z nakazu się nie wywiązał, co spowodowało, że orzeczona przez organ I instancji rozbiórka samowoli, jako realizacja dyspozycji art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego jest zasadna.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do postanowienia z dnia [...]r., nr[...], uznając je za prawidłowe. Organ I instancji odmówił zmiany terminu przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli, uzasadniając to ustawowym charakterem wyznaczonego terminu, który został wskazany przez ustawodawcę w znajdujących zastosowanie w sprawie przepisach. DWINB odwołując się do niejednolitości orzecznictwa sądowo-administracyjnego względem charakteru terminu wynikającego z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że dominującą linią orzeczniczą jest ta przyjmująca określony w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego termin, jako termin o charakterze ustawowym. Nadto organ podał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie wskazany w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego termin 30 dni nie był, wbrew twierdzeniom strony, zbyt krótki, ponieważ charakter inwestycji jest nieskomplikowany, wobec czego przygotowanie dotyczącej tej inwestycji dokumentacji projektowej nie mogło wiązać się ani ze szczególnie dużym nakładem pracy, ani czasu. Ponadto obszar ulicy Ch. we W. objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W.nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. (Dziennik Urzędowy Wojewody D. z [...] r., nr [...] poz. [...]), a zatem należało jedynie uzyskać stosowne zaświadczenie Prezydenta Miasta W. Dodatkowo, wobec obecnego stopnia rozwoju środków komunikacji na odległość, pozyskanie stosownego oświadczenia od osoby przebywającej za granicą nie jest nie do osiągnięcia. Tymczasem zobowiązany nie podjął jakichkolwiek starań, pozostając biernym tak w kwestii wystąpienia do właściwego organu o wydanie zaświadczenia co do zgodności spornej inwestycji z przepisami planistycznymi, jak i w kwestii pozyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazując na instytucję legalizacji samowoli budowlanej jako uprawnienie, a nie obowiązek inwestora, ocenił postępowanie inwestora jako nienależyte dbanie o własny interes.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wywiedzionej przez T.Cz. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz merytoryczne orzeczenie w sprawie, względnie uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wnioski procesowe oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, iż termin wskazany w treści przepisu jest terminem o charakterze ustawowym, który nie może być przedłużony, a także naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego, słusznego interesu strony oraz uchylenia się od dokonania ustaleń faktycznych, oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej.

Uzasadniając wnioski procesowe i zarzuty względem zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, iż wskazany w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane 30 dniowy termin do przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej nie jest terminem o charakterze ustawowym, lecz instrukcyjnym i w związku z tym może być przedłużony przez organ wydający postanowienie, w szczególności w przypadku ustalenia, że wykonanie nałożonych obowiązków obiektywnie nie jest możliwe do zrealizowania we wskazanym przez organ terminie. Skarżący podobnie jak organ II instancji, odwołał się do rozbieżności orzecznictwa co do charakteru tego terminu, niemniej za dominujący uznał pogląd o jego instrukcyjnym charakterze, umożliwiającym organowi jego przedłużenie. Powyższy pogląd poparto orzeczeniami sądów administracyjnych, a także zacytowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. (w sprawie P. 46/2008), w którym wskazano na sprzeczność poziomą przepisów Prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej, a mianowicie art. 48 ust. 3 oraz 49b ust. 2 w zakresie przewidzianych w tych przepisach terminów wykonania obowiązków, mających na celu legalizację samowoli budowlanej. W oparciu o orzeczenia sądów i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego podniesiono zarzut naruszenia przez organy art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że termin wskazany w ustawie jest terminem nieprzekraczalnym. Zdaniem skarżącego uchybienie terminu z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie przesądza automatycznie o konieczności wydania nakazu rozbiórki, a jedynie o tym, że w przypadku niewykonania obowiązku dowodowego, będzie miał zastosowanie przepis, na podstawie którego może dojść do wydania nakazu rozbiórki. Postanowienie wydawane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, zmierza do przedstawienia organowi określonej dokumentacji, która stanowi podstawę do podjęcia ocen o charakterze materialnym. Nałożenie obowiązków tego rodzaju ukierunkowane jest na realizację celu proceduralnego. Wykonanie lub niewykonanie tych obowiązków nie przesądza jeszcze o nakazie rozbiórki, lecz jedynie o tym, że w przypadku niewykonania obowiązku dowodowego będzie miał zastosowanie (stosuje się) przepis ust. 1, w oparciu o który nastąpić może dopiero ustalenie obowiązku materialnego (nakaz rozbiórki).

Odnośnie zarzutów związanych z naruszeniem procedury administracyjnej zakwestionowano sposób przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji, który zdaniem skarżącego nie podjął próby wykładni art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie terminu z uwzględnieniem słusznego interesu inwestora i nie rozpoznał sprawy co do istoty, gdyż nie przekazując sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji naruszył zaufanie inwestora do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. pełnomocnik organy podtrzymał stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), (dalej - p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej lub postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznanie skargi na decyzję DWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB dla miasta W. w przedmiocie nakazu rozbiórki wzniesionego, bez wymagego prawem zgłoszenia, ogrodzenia części działki. Odnosząc się ogólnie do samej interwencji organów nadzoru budowlanego należy uznać ją za w pełni zasadną, bowiem poczynania inwestora niewątpliwie naruszyły obowiązujący porządek prawny. Stan zaawansowania robót, ich zakres i sama kwalifikacja prawna co do rodzaju naruszeń prawa jak też właściwego ,,trybu legalizacyjnego", rzetelnie przeprowadzona przez organ I instancji pozwalają na przyjęcie, że budowa przedmiotowego ogrodzenia, (związana nawet z rozbiórką części istniejącego ogrodzenia), w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymagała zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania robót właściwemu organowi. W toku postępowania organ decyzyjny I instancji ustalił, że inwestor nie dopełnił ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku, zatem wdrożenie przez służby nadzoru budowlanego procedury naprawczej wynikającej z art. 49b Prawa budowlanego należy uznać za zasadne i konieczne. Oceniając przez pryzmat kryterium legalności postanowienie PINB z dnia [...] r., nr [...] należy uznać, że organ I instancji właściwie zakreślił nałożony na inwestora nakaz obligując go do przedłożenia:

- oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnego ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę),

- pisemnego określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót,

- projektu zagospodarowania działki, sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w tym zakresie (kopię uprawnień i zaświadczenia potwierdzającego przynależność do okręgowej izby zawodowej należy załączyć do projektu zagospodarowania terenu), szkiców lub rysunków ogrodzenia (z podaniem wysokości i sposobu zakończenia - zwieńczenia górnej części ogrodzenia) wraz z pozwoleniami, uzgodnieniami i opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami,

- zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zastosowanie się przez inwestora do ww. postanowienia i przedłożenie żądanych dokumentów dałoby bowiem organowi podstawy do oceny możliwości legalizacji inwestycji lub też skutkować mogło wydaniem nakazu rozbiórki zrealizowanej części obiektu, w przypadku niemożliwości doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem z przyczyn wskazanych w tychże dokumentach. Zaznaczyć należy, że art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego zawiera w swej treści 30 dniowy termin na dostarczenie żądanych przez organ dokumentów, co w realiach niniejszej sprawy, ze względu na niedochowanie tego terminu, stało się powodem wydania nakazu rozbiórki. PINB dla miasta W.rozpoznając postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wniosek inwestora o zmianę terminu uznał wskazany w ww. przepisie 30 dniowy termin za termin prawa materialnego i odmówił jego zmiany. Decyzje PINB z dnia [...] r., nr [...] oraz DWINB z dnia [...]r., nr [...] dotyczące nakazu rozbiórki, stanowiły faktycznie konsekwencję niewywiązania się przez zobowiązanego z nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, którego zmiany organ odmówił. Dla zobrazowania pozycji inwestora względem zapadłych rozstrzygnięć należy zauważyć, że postanowienia PINB z dnia [...] r., nr [...]oraz z dnia [...]r., nr [...] były niezaskarżalne, zaś możliwość oprotestowania wydanego aktu administracyjnego zaistniała dopiero przy decyzji PINB z dnia [...]r., z czego zresztą inwestor skorzystał. Ocena prawidłowości zaskarżonej do Sądu decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, musi uwzględniać zgodność z prawem wskazanych wcześniej postanowień, bo jak już sygnalizowano, kształt decyzji warunkowany był niewykonaniem przez inwestora nakazu wynikającego z postanowienia dotyczącego nakazu przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni.

Skoro w toku postępowania, w którym zapadła zaskarżona do Sądu decyzja zawierająca nakaz rozbiórki części ogrodzenia nieruchomości przy ul. Ch. [...] we W., organy administracyjne uznały 30 dniowy termin zawarty w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego za termin prawa materialnego, zaś organ I instancji odmówił jego zmiany właśnie ze względu na jego materialny charakter, rolą Sądu rozpoznającego skargę była ocena charakteru tego terminu, co jak się wydaje, pomimo deklaracji organów obu instancji względem charakteru terminu poczynionych w uzasadnieniach wydanych decyzji, dla strony postępowania jest w dalszym ciągu co najmniej wątpliwe. Jednoznaczna ocena charakteru przedmiotowego terminu była przedmiotem analiz organów nadzoru budowlanego, stała u postaw licznych, (rozbieżnych) orzeczeń sądów administracyjnych, a także, aczkolwiek w sposób pośredni ze względu na treść zadanego pytania prawnego, ocenę prawną zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 września 2009 r. w sprawie P.46/2008.

Aby sprostać złożonemu zagadnieniu charakteru terminu zawartego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego należy pochylić się nad ogólnie rozumianymi regułami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane tzw. trybu legalizacyjnego. Otóż ze względu na rodzaj naruszeń przepisów prawa przez inwestora, w tym prowadzenie robót bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót lub prowadzenia inwestycji z odstępstwami od udzielonej decyzji i zatwierdzonego projektu budowlanego, ustawodawca niejako rozróżnił ciężar gatunkowy uchybień inwestora zakreślając właściwym organom konieczność procedowania w trybie art. 48-49, 49b lub 50-51 Prawa budowlanego. Każdy ze wskazanych przypadków legalizacji robót budowlanych dotyczy niewątpliwie takiego rodzaju sytuacji, w których inwestor popada w kolizję z klasycznym modelem realizacji procesu inwestycyjnego założonego przez ustawodawcę. Mając jednak na uwadze charakter naruszeń jakich dopuścił się inwestor zróżnicowano same wymogi jakim musi sprostać inwestor aby doprowadzić ,,nielegalną" inwestycję do stanu odpowiadającego prawu, jak też w przepisach Prawa budowlanego wprowadzono odrębne tryby postępowania. Aby udzielić odpowiedzi na pytanie względem charakteru terminu wskazanego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego należy przeprowadzić wykładnię systemową przepisów art. 48 - 51 Prawa budowlanego związanych z legalizacją samowolnie czy niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę realizowanych robót budowlanych.

Przy legalizowaniu inwestycji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, (prowadzonej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i jak stanowi ust. 3, nakłada obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Z kolei odnośnie przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach i zgodnie z art. 50 ust. 3 nakazuje przedłożenie określonych dokumentów w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zaznaczyć jednak trzeba, że w myśl art. 50 ust. 5 na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Co chodzi o legalizację prowadzoną w trybie art. 49b Prawa budowlanego, a więc dotyczącą przypadków budowy obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, termin wskazany w tym normatywie został zakreślony na 30 dni, a nadto w przepisie nie zawarto wskazania o możliwości zaskarżenia postanowienia, co na gruncie art. 141 § 1 k.p.a. wyklucza zaskarżenie tego postanowienia.

Przechodząc do porównania wskazanych trybów legalizacji przyjąć więc trzeba, że w bodaj najjaskrawszym przypadku realizacji inwestycji niezgodnie z przepisami, tj. w sytuacji prowadzenia robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy jest ono wymagane ze względu na rodzaj inwestycji, ustawodawca pozwala organowi administracyjnemu na takie ulokowanie nałożonych na inwestora obowiązków w czasie by mógł on fizycznie nakaz wykonać. W przypadku postępowań w trybie art. 48 Prawa budowlanego to organ zakreśla termin mając na uwadze rodzaj nałożonych obowiązków i przewidując czas niezbędny do ich realizacji. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego odnośnie terminu stanowi bowiem ,,w wyznaczonym terminie", co pozwala organowi na takie jego zakreślenie aby dla zobowiązanego był on fizycznie wykonalny.

Postępowanie prowadzone przez nadzór budowlany w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co prawda związane jest z wydaniem w początkowym stadium badania sprawy nakazu przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni, jednakże na postanowienie zawierające ów nakaz służy stronie zażalenie. Jakkolwiek mając na uwadze wyłącznie zasady wykładni gramatycznej wydawać by się mogło, że strona nie ma wpływu na długość wyznaczonego jej terminu, poprzez działania procesowe jest ona w stanie doprowadzić do sytuacji zalegalizowania inwestycji, nawet gdy początkowo nie może wywiązać się z nakazu w terminie 30 dni. Podobnie jak przy ocenie charakteru terminu z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w orzecznictwie i doktrynie również trwał spór dotyczący oceny terminu z art. 50 ust. 3, jednakże wydaje się być on rozstrzygnięty poprzez dopuszczenie jego modyfikacji. Wskazać można chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., (sygn. akt II OSK 2033/10), gdzie jednoznacznie podano, że ,,termin, o jakim mowa art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego może być w zależności od potrzeb toczącego się postępowania modyfikowany" - LEX nr 1125501.

Co więcej orzecznictwo wypracowało interesujące poglądy dotyczące samych następstw prawnych niedochowania przez inwestora wyznaczonego mu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., (sygn. akt II SA/Rz 189/14), wyraził pogląd, że ,,Naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji. Jego upływ powoduje natomiast, że organ nadzoru uzyskuje kompetencje do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyz i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Reasumując, termin wyznaczony przez ustawodawcę w treści art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, jest tego rodzaju terminem ustawowym (terminem na dokonanie czynności dowodowej), którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Ma on dla strony jak i dla organu charakter instrukcyjny" - LEX nr 1471328.

Jeżeli chodzi o przypadki objęte dyspozycją art. 49b Prawa budowlanego ustawodawca w ust. 2 zakreślił termin przedłożenia dokumentów na 30 dni nie dając jednocześnie możliwości zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem, gdyż wskazania w tym względzie przepis ten nie zawiera. Jeżeli by zatem uznać, że ze względu na dosłowne brzmienie przepisu nie istnieje żadna możliwość modyfikacji, zmiany czy innej interwencji względem samego terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w trybie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, pozycja inwestora w tym postępowaniu byłaby niewspółmiernie niekorzystna w porównaniu do wskazanych wcześniej trybów. Pamiętać trzeba, że przy założeniu, że termin ów jest terminem prawa materialnego, zaś organ nie został uprawniony do jakiejkolwiek jego modyfikacji, bez względu na przyczynę niedochowania terminu, czy nawet pomimo wnioskowania o jego zmianę, niedochowanie wspomnianego 30 dniowego terminu zawsze skutkować będzie nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

Zdaje się jednak, że nie taki zamysł przyświecał racjonalnemu ustawodawcy. Jakkolwiek analiza literalnych zapisów omawianych przepisów może prowadzić do interpretowania 30 dniowego terminu jako pożądanego dla wykonania zawartego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wskazywanie, że nie istnieją żadne możliwości jego zmiany, budzić może co najmniej wątpliwości, by nie rzec wprost, że jest nadinterpretacją tego przepisu. Nie można bowiem z pola widzenia tracić rodzaju obowiązków jakie są nakładane w zależności od stanu faktycznego sprawy w oparciu o art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla przykładu można chociażby wskazać, że ów nakaz może dotyczyć decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli inwestor po otrzymaniu postanowienia zawierającego taki obowiązek wystąpi do właściwego organu ze stosownym wnioskiem, lecz organ nie wywiąże się z terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. i nie wyda decyzji w ciągu 30 dni, (nawet nieostatecznej), wykluczona zostanie możliwość wykonania nakazu. W takich, wcale nieodosobnionych przypadkach, inwestor nie z własnej winy pozbawiony zostanie możliwości zalegalizowania inwestycji. Jakkolwiek przypadek decyzji o warunkach zabudowy jest skrajny, zauważyć należy, że nawet nakaz przedłożenia opracowań sporządzonych przez osoby uprawnione czy zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, w konkretnych przypadkach z przyczyn losowych czy innych może okazać się niewykonalny w terminie 30 dni. Czy i wówczas legalizacja skazana jest na niepowodzenie? Wydaje się, że sztywne interpretowanie terminu wskazanego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego ma uzasadnienie jedynie w tym, że ustawodawca wskazał go wprost w analizowanym przepisie. Oceniając ewentualność zmiany tego terminu organ administracyjny, wobec braku jakichkolwiek innych regulacji w przepisach prawa materialnego winien wniosek o jego zmianę, a nawet wniosek o zawieszenie postępowania, bo i takie wpływają do organów nadzoru budowlanego, badać przez pryzmat regulacji zawartych w przepisach procedury administracyjnej na kanwie konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Po umiejscowieniu trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 49b Prawa budowlanego wśród regulacji wynikających z art. 48 i 50 – 51, nie sposób pominąć jeszcze jednej, zdaje się istotnej kwestii. Otóż tryb ten związany jest z mniejszym gatunkowo ciężarem uchybień inwestora, gdyż uruchamiany jest wobec prowadzenia robót budowlanych bez dokonania zgłoszenia, a nie bez uzyskania pozwolenia na budowę, czy z istotnym od niego odstępstwem. Biorąc pod uwagę ów fakt oraz to, że ustawa Prawo budowlane zawiera kompleksowe modele trybów legalizowania niezgodnie z przepisami prowadzonych robót budowlanych, należy zdecydowanie wykluczyć, ażeby ustawodawca w art. 49b ust. 2 przewidział model postępowania najbardziej restrykcyjny dla inwestora, bo zawierający ,,niewzruszalny" 30 dniowy termin.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, ze względu właśnie na systemową ocenę charakteru terminu wskazanego w art. 49b Prawa budowlanego przyjąć trzeba, że wykluczenie możliwości jego zmiany, nie tylko nie było wolą ustawodawcy, ale także w sposób oczywisty utrudniało, a nawet uniemożliwiało by legalizację tej kategorii robót budowlanych, które na tle podlegających sankcjom z art. 48 czy 50-51, jawić się mogą jako mniej ingerujące w obowiązujący porządek prawny. Wiadomym jest, że skoro termin wyznaczany inwestorowi na wykonanie pewnych zadań został wprost zamieszczony w przepisach prawa materialnego, jego kwalifikacja jako terminu prawa materialnego nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Nie sposób jednak zakładać, właśnie z tego powodu, że organ nie może tego terminu zmienić na wniosek strony w określonych okolicznościach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 261/10) stwierdził jednoznacznie, że ,,w razie, gdy organ nadzoru budowlanego nakłada na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to jest zobowiązany do takiego określenia terminu wykonania tego obowiązku, aby w okolicznościach sprawy inwestor mógł rzeczywiście obowiązek wykonać, co oznacza, że w tych przypadkach organ ten nie jest związany tym, iż ustawa w powołanym przepisie wprost wskazuje termin 30 dni"- LEX 1071228. Podobne, albo zbliżone poglądy prezentują również inne sądy administracyjne.

Poglądy doktryny również wskazują, na możliwość ingerencji w długość terminu przedłożenia dokumentów wyznaczonego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. W Komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją A. Plucińskiej-Filipowicz postawiona została teza, że ,,Określony w ustawie termin złożenia wymaganych dokumentów został tak zapisany, jak gdyby organ nie miał żadnych możliwości ustalenia innego terminu ani też jego przedłużenia lub skrócenia. Tak jednak nie jest. Wprawdzie zasadniczo organ jest związany ustaleniem ustawowym, że termin ten wynosi 30 dni, jednak nie ma prawnych przeszkód, aby na podstawie uzasadnionego wniosku inwestora, złożonego przed upływem terminu, organ postanowieniem orzekł o jego przedłużeniu. Możliwe, a czasem nawet wskazane, jest wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., aby umożliwić inwestorowi uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy". W przywołanym stanowisku nie zanegowano w żaden sposób materialnego charakteru terminu, jednakże możliwość jego modyfikacji przeniesiono na grunt procesowy dopuszczając jego zmianę, (wydłużenie), a nawet możliwość zawieszenia postępowania. Stanowisko to jawi się z gruntu słuszne, chociażby z tej przyczyny, że przy zachowaniu materialnego charakteru terminu, stanowiącego niejednokrotnie dla organów przeszkodę formalną jego zmiany, dostrzeżono możliwości procesowe, co zdaje się nie godzić w treść samego przepisu w sposób dający się zakwalifikować jako jego naruszenie.

Jako szczególnie istotne z punktu widzenia doniosłości prawnej uznać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 września 2009 r., (sygn. akt P 46/08). Przedmiotem rozważań Trybunału było co prawda zbadanie sprawy przedkładania ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, jednak poczynione zostały szersze uwagi dotyczące art. 49b Prawa budowlanego. W szczególności zwrócono uwagę na relację warunków legalizacji samowoli wybudowanej z naruszeniem procedury zgłoszeniowej i samowoli powstałej bez pozwolenia na budowę oraz na zróżnicowanie tych samowoli z punktu widzenia zaistniałych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego, interesów osób trzecich i gospodarki. Na tym tle postawiona została teza o poziomej relacji, (sprzeczności), między przepisami prawa. Trybunał Konstytucyjny niestety wykluczył możliwość oceny tych zależności w kontekście badania wzajemnej zgodności aktów prawnych tej samej rangi, wyrażając jednak pogląd, że rozwiązywanie sprzeczności poziomej norm należy do organów stosujących prawo, w tym sądów, które mają możliwość samodzielnego stosowania wykładni operacyjnej, w tym odpowiednich reguł kolizyjnych.

Na gruncie powyższych rozważać należy powrócić do sprawy rozstrzygniętej zaskrzoną decyzją. Inwestor realizujący inwestycję z naruszeniem obowiązujących przepisów, (bez poprzedzenia jej stosownym zgłoszeniem), postanowieniem PINB z dnia [...]r. został zobowiązany do przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni. Przed upływem wynikającego z postanowienia terminu zwrócił się do organu o jego zmianę wskazując na niemożliwość zgromadzenia całości wymaganych dokumentów. Przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r., nr [...] PINB dla miasta W., co wynika z treści uzasadnienia postanowienia, sprawdził w rejestrze organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, względnie wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Po ustaleniu, że fakt taki nie miał miejsca odmówił zmiany terminu, jako przeszkodę wskazując materialny charakter terminu.

Skoro wiadomym jest, że postanowienie wydawane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne, a podobnie rzecz się ma z postanowieniem odmawiającym zmiany terminu wydanym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., zaś rozstrzygnięcia te determinują kształt merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji, należy skoncentrować się na aktach administracyjnych poprzedzających decyzję. Organ decyzyjny I instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia z dnia [...] r., nr [...] wykazał się co najmniej niekonsekwencją. Po otrzymaniu wniosku nie przystąpił bowiem do sporządzenia odmowy zmiany terminu jako nie podlegającego zmianie terminu prawa materialnego, skoro taki powód przyjął jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, lecz prowadził ustalenia dotyczące poczynań inwestora związanych z uzyskaniem zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Badał w tym zakresie rejestr innego organu. Owe niezdecydowanie może nawet na swój sposób sugerować, że organ rozważał możliwość zmiany terminu. Skoro już organ zdecydował się na prowadzenie w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, a miał jakiekolwiek wątpliwości, mógł, a nawet powinien zażądać wyjaśnień, czy nawet uzupełnienia wniosku o interesujące go informacje. Jeżeli już z kolei prowadził postępowanie wyjaśniające zasięgając informacji od innego organu, czy badając jego rejestry, powinien w tych czynnościach zapewnić udział stronie. Na etapie wydawania postanowienia z dnia [...] r. PINB nie ustrzegł się więc uchybień. Pierwszych z nich jest ocena terminu wskazanego w art. 49b Prawa budowlanego jako terminu niepodlegającego zmianie w trybie zainicjowanym wnioskiem T.Cz., zaś drugim jest naruszenie procedury administracyjnej polegające na weryfikowaniu wniosku przy pomocy rejestrów innego organu bez dania możliwości ustosunkowania się do tego stronom postępowania. Ogólne zasady procesowe gwarantują stronie możliwość uczestnictwa w każdym stadium postępowania, a na tym etapie przesądzała się już sprawa legalizacji inwestycji. Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że powodem dla którego złożony został wniosek nie było, jak przyjął organ, uzyskanie zaświadczenia od Prezydenta W., lecz problemy ze złożeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie tylko nieprawidłowo weryfikował przyczynę powodującą przeszkody strony w wykonaniu postanowienia, ale też czyniąc to samodzielnie wykluczył możliwość wyjaśnienia tej sprawy przez wnioskodawcę.

Wydane w następstwie postanowienia nakazującego przedłożenie dokumentów i postanowienia o odmowie zmiany terminu decyzje organów I i II instancji są konsekwencją niewykonania obowiązków zawartych w postanowieniu z dnia [...]r., nr[...], zaś niewykonanie obowiązku wynika z odmowy zmiany terminu postanowieniem z dnia [...]r., wydanym z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i zdaniem Sądu wydanym przy niewłaściwej ocenie co do możliwości zmiany terminu zawartego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro jak już była mowa, mamy do czynienia z postanowieniami niezaskarżalnymi w toku instancji, w pierwszym rzędzie powinny być one poddane weryfikacji organu II instancji przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, a konsekwentnie ich legalność podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Uchybienia stwierdzone przy wydawaniu postanowienia skutkują negatywną oceną wydanych później decyzji, niemniej zauważyć należy, że wyrażona w decyzjach ocena odnośnie możliwości zmiany terminu, niezgodna z oceną Sądu, musiała skutkować ich uchyleniem. Co prawda DWINB zwraca uwagę na niejednolitość orzecznictwa, jednak utrzymując w mocy decyzję organu I instancji aprobuje zaprezentowany w niej pogląd prawny co do niemożliwości zmiany 30 dniowego terminu.

Rekapitulując stwierdzić trzeba, że opisane wyżej przyczyny pozwalają na zmianę w konkretnych okolicznościach sprawy terminu zawartego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Rolą organu administracyjnego, w sytuacji gdy zostanie w tym zakresie złożony wniosek, będzie jego rozpoznanie przy założeniu, że poddany on zostanie ocenie przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej. Automatyczna odmowa zmiany terminu z powodu uznania go za termin procesowy, podlegający tylko wykładni literalnej, bez uwzględnienia wykładni systemowej czy nawet celowościowej, zdaje się prowadzić do wypaczenia zasad legalizacji inwestycji wynikających z przywołanego przepisu.

Ponownie rozpozjając sprawę organ I instancji winien zbadać wniosek inwestora o zmianę terminu, jako że uchylone zostało postanowienie zdnia [...] r., nr[...]. Ponieważ co do prawidłowości uruchomionego postępowania legalizacyjnego nie istnieją wątpliwości, kształt merytorycznego rozstrzygnięcia uzależniony będzie od wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w nowo wyznaczonym terminie, o ile organ uzna, że wniosek zasługuje na pozytywne rozpatrzenie i nowy termin wyznaczy.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynikało z art. 134 i 135 p.p.s.a. Pkt III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 ww. ustawy, zaś podstawę dla zasądzenia kosztów stanowił przepis art. 200.