Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 29/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: Art. 58 par. 1 pkt 5a i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 9 listopada 2015 r., Nr [...] w sprawie wyboru Członka Zarządu Województwa postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa podjął w dniu 9 listopada 2015 r. uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Członka Zarządu Województwa.

Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. W. K. wezwał Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Pismo zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 9 grudnia 2015 r. (data stempla pocztowego) i wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Marszałkowskiego Województwa w dniu 10 grudnia 2015 r.

Jednocześnie pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. W. K. złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Pismo zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 9 grudnia 2015 r. (data stempla pocztowego).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej W. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami prawa.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Sejmiku Województwa z dnia 9 listopada 2015 r., Nr [...] w sprawie wyboru Członka Zarządu Województwa.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności bada zachowanie warunków formalnych jej wniesienia, a także legitymację procesową skarżącego.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1392 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Powyższa regulacja jest analogiczna do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu treść powyższego przepisu należy interpretować przez pryzmat prawa do sądu i potrzeby objęcia kontrola jak najszerszego obszaru działania administracji publicznej. Z tego względu uzasadnione jest odejście od wyników wykładni wyłącznie literalnej na rzecz wykładni celowościowej i systemowej i przyjęcie, że w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dopuszczalne jest zaskarżanie uchwał z zakresu administracji publicznej. Nawet jednak poprzestając wyłącznie na gruncie wykładni literalnej skarga na przedmiotową uchwałę jest dopuszczalna na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którymi "1. Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., II GSK 616/10, LEX nr 1083319 "Ustawa o samorządzie województwa, w przeciwieństwie do innych ustaw samorządowych, w art. 90 ust. 1 wprowadza generalną zasadę zaskarżalności jedynie aktów stanowiących prawo miejscowe. Zachowanie konstytucyjnej zasady prawa do sądu, o jakiej mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jest przesłanką traktowania jako zaskarżalne czynności prawne aktów z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym skierowane do określonego kręgu podmiotów, które to akty nie są aktami prawa miejscowego".

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Powyższa wykładnia ma zastosowanie również w sprawach ze skarg składanych na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

W pierwszej kolejności należy ustalić datę, w jakiej nastąpiło wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tej kwestii istotna jest data wpływu wezwania na dziennik podawczy organu, a nie data jego nadania w urzędzie pocztowym. Wezwanie składane w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa jest pierwszym koniecznym środkiem prawnym w procedurze zaskarżania uchwały, skierowanym do organu a nie do Sądu. Dodatkowo wniesienie wezwania nie jest ograniczone żadnym terminem (w odróżnieniu od wezwania składanego w trybie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Aby termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie, tj. termin skierowany do organu, mógł rozpocząć bieg, organ musi odnotować wpływ wezwania. Nie mają przy tym zastosowania w tym przypadku przepisy o terminach w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ postępowanie w sprawie udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie nie jest postępowaniem przed sądem administracyjnym. Przepis art. 83 ust. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu" ma zatem zastosowanie w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie do wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W niniejszej sprawie skarżący w tym samym dniu nadał w urzędzie pocztowym zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jak i skargę do sądu. Pisma te wpłynęły na dziennik podawczy Urzędu Marszałkowskiego Województwa w dniu 10 grudnia 2015 r. Oznacza to, że datą wniesienia wezwania jest dzień 10 grudnia 2015 r. Natomiast datą złożenia skargi jest dzień jej nadania w urzędzie pocztowym, tj. dzień 9 grudnia 2015 r.

Skarga zatem została złożona przed wniesieniem wezwania w rozumieniu art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie zachowano jednego z warunków dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza to, ze skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżący wniósł jeszcze jedną skargę bezpośrednio do sądu. Kwestia dopuszczalności złożenia tej drugiej skargi nie jest przedmiotem oceny w ramach niniejszego postępowania.

Niezależnie od wyższej wskazanych okoliczności skarga podlega odrzuceniu również ze względu na brak legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak wyżej wskazano regulacja art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa jest analogiczna do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem aktualność zachowuje również w tej sprawie dorobek orzecznictwa w zakresie wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie skarżący wskazując na nieprawidłowości w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały, nie wykazuje jednocześnie na czym polega naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Podkreślając w skardze swój status Przewodniczącego Klubu Radnych Prawa i Sprawiedliwości w Sejmiku Województwa skarżący koncentruje argumentację skargi na wykazaniu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (a tym samym i skargi z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa) przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Zauważyć zatem trzeba, że pojęcie interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa musi zawsze odnosić się do konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla konkretnego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Tymczasem skarżący nie tylko nie wykazuje istnienia po jego stronie naruszonego uchwałą interesu prawnego, ale również nie odnosi w żaden sposób kategorii swojego interesu prawnego do jakiegokolwiek z przepisów prawa, wskazując ogólnie na pełnioną funkcję Przewodniczącego Klubu Radnych Prawa i Sprawiedliwości w Sejmiku Województwa. Odwołując się natomiast do zawartych w ustawie o samorządzie województwa przepisów normujących prawa i obowiązki radnego (art. 23 i nast.) stwierdzić trzeba, że nie wynika z nich żadne uprawnienie radnego do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa. Nie przewidują go również przepisy zamieszczone w rozdziale 7 tej ustawy, dotyczące nadzoru nad działalnością samorządu województwa, a które to normy uprawnienie do oceny legalności organów gminy rezerwują organom nadzoru, tj. Prezesowi Rady Ministrów i wojewodzie oraz w określonym zakresie regionalnej izbie obrachunkowej (art. 78 ustawy o samorządzie województwa). W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w omawianym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 90 ust. 1 ww. ustawy samorządowej. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10, LEX nr 992527, zgodnie z którym odmienne stanowisko prowadziłoby z jednej strony do nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz z nim sprzecznego zwiększenia uprawnień radnego, z drugiej strony do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę (sejmik), które regulowane są mechanizmami właściwymi dla funkcjonowania określonych organów przedstawicielskich. Inny pogląd byłby również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazał zresztą Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 r. nr 8, poz. 84). Stanowisko to znajduje o tyle swój silniejszy wyraz, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczy ograniczenia prawa do sądu osoby nie występującej w swoim imieniu, lecz "swoich wyborców". Jak stwierdził także Trybunał w ww. wyroku skarga na podstawie art. 101 (również art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Należy podkreślić, że teza zgodnie, z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (a zatem i w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) stanowi trwałą, od lat ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992 r. nr 3- 4, poz. 89; z dnia 23 marca 1993 r. sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 73; z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, OSNA 1996 r. nr 4, poz. 170; z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997 r. nr 41, poz. 26; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379).

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącemu w niniejszej sprawie taka legitymacja nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie jego zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).

W związku z powyższym skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.