Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2679/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt  2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. , [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz P. S.A. z siedzibą w W., [...] w W. kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. S.A. w [...] jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] znak: [...], wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 13 czerwca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 9 i 10 maja 2011 r., nakazał P. S.A., Zakład Linii Kolejowych w [...] wykonanie utrzymywanie w należytym porządku pasów przeciwpożarowych oddzielających tereny leśne od torowisk na terenie Nadleśnictwa [...], wyznaczając jednocześnie termin do 15 lipca 2011 r. na wykonanie nałożonego obowiązku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie kontroli obszarów leśnych na terenie Nadleśnictwa [...] stwierdzono brak wykonania pasów przeciwpożarowych, wzdłuż linii kolejowej od 36,000 km do 43,800 km. Następnie podał, że zgodnie z art. 17 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. Z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.), do której to ustawy odsyła § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719), na zarządcach i przewoźnikach kolejowych oraz użytkownikach bocznic kolejowych ciąży obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m.in. bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Wykonywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest jednym z najważniejszych elementów zapewniających ochronę przeciwpożarową obszarów leśnych, przez które te linie przebiegają. W konsekwencji organ przyjął, iż w sprawie należało nałożyć obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych i należało obowiązkiem tym obciążyć zarządcę infrastruktury kolejowej. Organ zauważył przy tym, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągów.

W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca – P. S.A. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. Zaskarżonej decyzji strona odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że to do P. S.A. w [...] należy obowiązek utrzymania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych oddzielających teren leśny od torowisk, podczas gdy prawidłowa analiza wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązek ten spoczywa na właścicielu lasów usytuowanych wzdłuż linii kolejowych.

Decyzją z [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu ww. odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zmienił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku oraz ustalił nowy termin realizacji obowiązku do dnia 30 kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, iż stosownie do § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. U podstaw wydanego w niniejszej sprawie nakazu - w kontekście wskazanego przepisu- stanęły ustalenia z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez organ I instancji. Następnie organ podał, że na podstawie § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej. Zapis ten został jednak zakwestionowany podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719), ponieważ określał podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujący przepis, tj. § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. odsyła do ustaw o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej i jest informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, podtrzymując w ten sposób stanowisko organu I instancji w kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, dotyczącego mineralizacji pasów przeciwpożarowych. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, iż orzekając o zmianie terminu realizacji decyzji I instancji uznano, że dwuinstancyjność postępowania odwoławczego uniemożliwi realizację w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku, dlatego też termin ten określono do 10 sierpnia 2011 r. Wyznaczając ten termin uwzględniono także konieczność przygotowań organizacyjnych w realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jak również kończący się okres wegetacji roślin.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] strona skarżąca – P. S.A. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też decyzji Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] jako wydanych z naruszeniem prawa i zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów – poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie że do skarżącej należy obowiązek utrzymania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych oddzielających teren leśny od torowisk, podczas gdy prawidłowa analiza wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązek ten spoczywa na właścicielu lasów usytuowanych wzdłuż linii kolejowych.

Nadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 13.1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, iż adresatem nałożonego obowiązku winieni być właściciel lasu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wynika z postanowień ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a mianowicie z art. 13 ust. 1, który stanowi, że właściciele lasów są zobowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z kolei, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, iż zarządca (P. S.A.) ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. O ile zapis zawarty w ustawie o lasach nakłada na właściciela lasów obowiązek, to ww. art. 55 daje zarządcy prawo, a więc uprawnienie, z którego zarządca może, ale nie musi korzystać. Tak więc, jak podniosła dalej strona skarżąca, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie rodzi obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpieczeństwa przez P. S.A. jako zarządcę. Nadto, strona skarżąca zaznaczyła, iż dotychczas podstawą do nakładania i egzekwowania obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych było rozporządzenie MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało na właściciela linii kolejowej obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, a z tych regulacji nie wynika, aby P. S.A. jako zarządca linii kolejowych jest zobowiązana do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż lasów.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania Nadleśnictwo [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Powodem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia było stwierdzenie przez Sąd, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. i w konsekwencji również z naruszeniem art. 15 tej ustawy, a to wymagało zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przed rozwinięciem powyższego przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...]. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...]. Zatem, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej orzekał w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym i stosownie do zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a. obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji, a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a.

Przy czym, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może też orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Musi wypowiedzieć się w takim zakresie, w jakim zrobił to organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może bowiem dojść jedynie do rozpoznania i rozstrzygnięta sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym z tą, którą zajmował się organ I instancji. Zauważyć jednocześnie należy iż rodzaje decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy, art. 138 k.p.a. określa w sposób wyczerpujący. Decyzja organu odwoławczego, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi o jego istotnym naruszeniu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy.

Pomimo wskazania tego przepisu w sentencji orzeczenia, nie znalazł on w sprawie zastosowania, albowiem zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki "zmienił" decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i "ustalił" nowy termin realizacji obowiązku – do dnia 30 kwietnia 2012 r. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż decyzja wydana w I instancji przede wszystkim nakłada obowiązek dokonania i należytego utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a w dalszej kolejności określa termin wykonania tego obowiązku do dnia 15 lipca 2011 r. W sentencji zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do decyzji I instancji w pełnym zakresie, decyzja organu odwoławczego nie wypowiada się bowiem w kwestii zasadniczej w sprawie, tj. w kwestii nałożonego obowiązku, nie rozstrzyga w tym zakresie (jak mogłoby sugerować wskazanie w sentencji decyzji na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiera jedynie rozstrzygnięcie dotyczące terminu realizacji tego obowiązku, przy czym rozstrzygnięcie to nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W art. 138 k.p.a. ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości "zmiany" decyzji I instancji, przewidział natomiast możliwość uchylenia decyzji I instancji w całości lub w części i wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy bądź o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (v. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale tego rodzaju rozstrzygnięcie w sprawie nie zapadło.

Konkludując, zaskarżona decyzja wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem zawarte w niej rozstrzygnięcie świadczy o naruszeniu przez organ II instancji art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie to nie odpowiada bowiem żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych w ww. artykule, który to (co wymaga ponownego zaznaczenia) wyczerpująco określa sposób zachowania się organu odwoławczego. Nadto, zaskarżona decyzja świadczy o naruszeniu w sprawie także art. 15 k.p.a. z uwagi na to, iż organ II instancji nie wypowiedział się w sprawie (tj. w sentencji wydanej decyzji) w takim zakresie, w jakim orzekł organ I instancji decyzją z [...].

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść skargi i zarzuty w niej podniesione, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (poprzez nałożenie obowiązku określonego w decyzji I instancji na skarżącą Spółkę), Sąd stwierdza, iż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uzasadniając swoje orzeczenie przedstawił prawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).

Wskazany przepis § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia (wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Zatem, zgodnie z przytoczonym unormowaniem, podmioty zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określają wymienione w tej regulacji prawnej ustawy, w tym ustawa o transporcie kolejowym, obok ustawy o lasach.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Z przepisu tego wynika obowiązek o charakterze generalnym spoczywający na zarządcy infrastruktury kolejowej, zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i ochrony przeciwpożarowej. Z przepisem tym koresponduje art. 55 omawianej ustawy, który w celu realizacji obowiązków spoczywających na zarządcy infrastruktury kolejowej, umożliwia temu podmiotowi, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe na sąsiadujących z linią kolejowa gruntach, za odszkodowaniem (v. art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Jednocześnie warto dostrzec, że w art. 54 ww. ustawy, ustawodawca zawarł delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Kierując się powyższym, Sąd w konsekwencji stwierdza, iż zarzuty merytoryczne podniesione w skardze są całkowicie nietrafione. Wskazane regulacje prawne dają bowiem podstawę do nałożenia obowiązku dotyczącego wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przebiegającej przez obszary leśne na zarządcę infrastruktury kolejowej. Jednakże z przyczyn procesowych -powyżej omówionych- skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.