Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 176/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 190, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Roman Ciąglewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 583/08 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. uwzględniając skargę uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] października 2002 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] października 2002 r., wydanej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), którą odmówiono zwrotu na rzecz M.G. działek nr [...] i [...] położonych w M., gm. W.W.

Z ustaleń organu przyjętych przez Sąd wynika, iż parcele gruntowe, z których powstały działki stanowiące własność J.K. i M.K. zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. na cele budownictwa. Spadkobierczynią poprzednich właścicieli jest M.G. Na podstawie zmienionej decyzji lokalizacyjnej ustalono, iż wywłaszczona parcela została przeznaczona na urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego szkolenie wojsk Garnizonu Kraków i weszły one w skład kompleksu stanowiącego dz. ewidencyjne nr [...] i [...].

Organ przyjął, że teren ten był użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej Prezydium WRN w Krakowie nr [...], więc tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Część działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] nie może być zwrócona, gdyż nie występują w stosunku do niej przesłanki z art. 137 § 1 u.g.n. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej.

Wywłaszczone 4 parcele, znajdujące się w granicach dz. ewid. nr [...] stanowią obecnie własność [...] S.A. w K. i nie jest możliwy jej zwrot, bowiem nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzję powyższą utrzymał w mocy w dniu [...] lutego 2003 r. Wojewoda Małopolski, który nie uwzględnił odwołania M.G. podzielając argumentację Starosty. Nadto Wojewoda wskazał, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich. W związku z powyższym organ zasugerował wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego sporządzonego z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 58 § 1 k.c., bądź żądanie uznania umowy cywilnoprawnej za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy na podstawie art. 59 k.c. Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu notarialnego lub uznanie umowy cywilnoprawnej za bezskuteczną wobec podmiotów żądających zwrotu doprowadzi do stanu prawnego, który umożliwi wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, w stosunku do której zaistnieją przesłanki zbędności.

W skardze od powyższej decyzji, M.G. – spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości wniosła o jej uchylenie wskazując, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację, jak i przepisy postępowania.

Powyższą skargę uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 445/03 stwierdził, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. gm. W.W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych I. kat. [...] o pow. 0,4877 ha, l. kat. [...] o pow. 0,0101 ha, l. kat. [...] o pow. 0,2977 ha, l. kat. [...] o pow. 0,2442 ha. W punkcie II wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w pozostałej części. Sąd pierwszej instancji uznał, iż na wywłaszczonych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów ani innych obiektów budowlanych. W toku postępowania organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu nieruchomości. Cel wywłaszczenia wynika bowiem wprost z osnowy decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość ta została wywłaszczona na cele budownictwa, natomiast faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu budowlanego nastąpiła po wywłaszczeniu nieruchomości, w czasie zagospodarowywania kompleksu wywłaszczonych terenów na plac ćwiczeń pod potrzeby wojska. O tym zaś, że wywłaszczony teren nie jest użytkowany jako poligon świadczy ponad wszelką wątpliwość przekazanie własności działki [...] Spółce "[...]" S.A. w K., która następnie przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, tj. Spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., a także fakt przekazania działki nr [...] w użytkowanie Agencji Mienia Wojskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że stan prawny działki ewidencyjnej nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych, uzasadniał wydanie pozytywnej w treści decyzji o zwrocie tej nieruchomości na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela. W ocenie Sądu z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nieruchomość ta została użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. została przekazana aktem notarialnym na własność innemu podmiotowi na cele komercyjne, niepozostające w związku z celem wywłaszczenia. Sąd podniósł również, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia postępowania cywilnego o stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością.

Ze względu na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, przez co wyczerpały przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a jednocześnie, iż istniała negatywna przesłanka stanowiąca przeszkodę do stwierdzenia nieważności, gdyż wywołały one nieodwracalne skutki prawne, Sąd orzekł, że decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały wydane z naruszeniem prawa.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt l OSK 67/07, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie l i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, odstępując jednocześnie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych zostało szeroko omówione w literaturze, jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kryterium pozwalającym na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych od innych skutków prawnych decyzji jest możliwość działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ na podstawie przepisów prawa ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, to skutki te są odwracalne. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy natomiast do czynienia, gdy takiej możliwości nie ma, gdyż nie pozwalają na to właściwość i kompetencje organu.

Sąd odwoławczy powołał się na ustalenia poczynione w niniejszej sprawie, z których wynika, iż umową sprzedaży zawartą przez Skarb Państwa – Agencję Mienia Wojskowego (aktem notarialnym z dnia 9 kwietnia 2001 r.) własność działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli przeniesiono na [...] S.A. z siedzibą w Krakowie, która to spółka następnie przeniosła w drodze umowy cywilnoprawnej własność tej działki na rzecz innego podmiotu spółkę z o.o. [...] z siedzibą w Krakowie. W wyniku wspomnianych wyżej umów cywilnoprawnych w dniu wydania decyzji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani własności jednostki samorządu terytorialnego, co zadecydowało o odmowie jej zwrotu. W granicach swoich kompetencji organ administracji nie jest umocowany by w drodze właściwych dla siebie władczych działań, zmienić sytuację prawną działki nr [...], powstałą w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych. Zatem nieodwracalne skutki prawne wywołały właśnie te umowy cywilne, które kwestionowane mogą być nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądem powszechnym. Oznacza to, że decyzja Wojewody Małopolskiego nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co prowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. (o którym mowa na wstępie) uwzględnił skargę i uchylił dwie decyzje w części dot. działki nr [...].

Sąd powołał się na przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku l OSK 67/07, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia [...] lutego 2003 r. "nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że "w granicach swoich kompetencji organ administracji nie jest umocowany, by w drodze właściwych dla siebie władczych działań, zmienić sytuację prawną działki nr [...] powstałą w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych". Oczywistym jest również, że fakt przeniesienia własności tej działki przez Skarb Państwa na rzecz innego podmiotu miał decydujące znaczenie dla wyniku sprawy i treści rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki, ponieważ zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może zostać zrealizowany, gdy nieruchomość ta stała się własnością innego podmiotu niż państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne.

W tej sytuacji bardzo istotną kwestią jest to, czy takie przeniesienie własności było zgodne z prawem, a w szczególności, czy stosownie do art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarb Państwa zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie, czy przeniesienie własności wywłaszczonej działki nastąpiło z naruszeniem prawa może nastąpić przed sądem powszechnym (wzmiankę o takim trybie zawiera również zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego). W ocenie Sądu, jeżeli w postępowaniu administracyjnym powstały wątpliwości co do zgodności z prawem czynności prawnych przenoszących własność wywłaszczonej nieruchomości, rozstrzygnięcie tych wątpliwości należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem Wojewoda Małopolski nie dopełnił obowiązku wynikającego z tego przepisu, który mówi o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania administracyjnego w takiej sytuacji. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. Wojewoda zobowiązany był do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia. Skoro Wojewoda nie zawiesił postępowania w celu umożliwienia stronie wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umów, na mocy których Skarb Państwa przeniósł własność przedmiotowej działki na spółkę "[...]" S.A. w Krakowie, która następnie przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie zdaniem Sądu I instancji organ dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, a także przepisów art. 7 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy P.p.s.a., uznając, że nie zachodzi sytuacja, o której mowa w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Ltd Sp. z o.o., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,

2) przepisów postępowania – art. 190 ustawy P.p.s.a. przez przekroczenie zakresu związania wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 67/07. Sąd I instancji nie jest bowiem związany oceną NSA dot. stanu faktycznego sprawy, zaś powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przesądza o uchyleniu decyzji jako sprzecznej z prawem.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ew. uchylenia wyroku, oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołuje się na treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211) zawierającej wyjaśnienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie, organ administracji publicznej, tj. Wojewoda Małopolski, nie jest w stanie w drodze władczych, jednostronnych działań uchylić skutków decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, tj nie jest w stanie przenieść własności tej nieruchomości na M.G. będącą spadkobierczynią byłych właścicieli – bowiem Skarb Państwa nie jest już właścicielem tejże nieruchomości. Podmiot niebędący właścicielem rzeczy nie może co do zasady przenieść prawa jej własności, zgodnie z zasadą Nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet. Skarb Państwa utracił własność przedmiotowej nieruchomości na skutek szeregu następujących po sobie transakcji cywilnoprawnych (zbycie przedmiotowej działki na rzecz "[...]" S.A., a następnie na poprzednika prawnego Skarżącego).

Ponadto kasator zauważa, iż w przywołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy przyjął, iż jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej (...), zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie, wspomniany obrót cywilnoprawny, był poprzedzony decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości, jak również – nabycia chronione były rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W księdze bowiem nie figurowała żadna wzmianka o toczącym się postępowaniu zwrotowym, która wyłączałaby rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zatem, zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Co więcej, Sąd Najwyższy przyjął, iż skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny (tamże). W przedmiotowej sprawie, jedyną możliwość odwrócenia skutków uchylonej decyzji stanowi stwierdzenie nieważności wspomnianych umów zbycia, nieruchomości w drodze powództwa wytoczonego przez powszechny sąd cywilny, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Wojewoda Małopolski nie jest organem kompetentnym, by z urzędu. stwierdzać nieważność umów cywilnoprawnych, choćby te były zawarte z naruszeniem prawa.

Stanowi to niewątpliwie o nieodwracalności skutków decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wszystkie powyższe argumenty przemawiają za tym, iż uchylona decyzja Wojewody Małopolskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem nie podlega uchyleniu, na zasadzie art. 156 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zatem błędnej wykładni powyższego przepisu, przyjmując, iż takowe nieodwracalne skutki nie zaszły.

W odniesieniu do zarzutu opisanego w pkt 2 kasator przyznaje, iż NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. dokonał wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w ten sposób, że wskazał, iż pojęcie nieodwracalności skutków prawnych decyzji należy badać w kontekście tego, czy skutki te jest organ administracji władny usunąć w ramach jednostronnych i władczych działań leżących w granicach jego kompetencji.

Związanie WSA tą wykładnią oznacza, iż sąd ten obowiązany był ocenić, czy zachodzą nieodwracalne skutki decyzji w rozumieniu podanym przez NSA.

Natomiast stwierdzenie zawarte w wyroku, iż takie nieodwracalne skutki nie zaszły, gdyż ważność cywilnoprawnych czynności zbycia i nabycia przedmiotowej nieruchomości należy do sądu powszechnego stanowi jedynie ocenę stanu faktycznego, którą WSA nie był już związany.

Zatem, proste przejęcie oceny prawnej stanu faktycznego NSA przez WSA z powołaniem się na związanie wykładnią w myśl art. 190 P.p.s.a., stanowi przekroczenie granic związania tą wykładnią, stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wprost doprowadziło do rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Wojewody Małopolskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Rozpoznając sprawę i będąc stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy uznał za niezasadne oba zarzuty skargi kasacyjnej.

Zważyć należy, iż zaskarżony wyrok zapadł po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 67/07. W wyroku tym Sąd dokonał wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, o którym stanowi przepis art. 156 § 2 K.p.a. Wykładnia ta w myśl art. 190 ustawy P.p.s.a. wiąże Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 67/07 stwierdził, iż organ administracji w granicach swych kompetencji nie jest umocowany w drodze działań władczych zmienić sytuacji prawnej działki nr [...], powstałej w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych. Nieodwracalne skutki prawne wywołały właśnie te umowy cywilnoprawne, które nie mogą być kwestionowane w postępowaniu administracyjnym lecz przed sądem powszechnym. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja Wojewody Małopolskiego nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, iż wiążąca ocena prawna musi dotyczyć zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie.

Wydając zaskarżony wyrok z dnia 29 września 2008 r., przy niezmienionym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował się do przedmiotowej oceny przyjmując, iż zaskarżona decyzja Wojewody nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Spełniony został zatem wymóg z art. 190 ustawy P.p.s.a. Dodać należy, iż powołany przepis zabrania oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 § 2 K.p.a. zamieszczony w pkt 1 należy ocenić nie tylko jako pozbawiony podstaw prawnych lecz jako niedopuszczalny. Zamieszczenie takiego zarzutu nie prowadzi jednakże do odrzucenia skargi kasacyjnej, lecz ponieważ wymaga badania zbieżności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu NSA i stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.

Za błędny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 190 ustawy P.p.s.a. przez przekroczenie zakresu związania wykładnią. Wykładnia zamieszczona w wyroku sygn. akt I OSK 67/07, o czym była mowa wyżej, odnosiła się do stosowania przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznej Wojewody Małopolskiego, utrzymującej w mocy odmowę zwrotu nieruchomości, podjętej w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej i zawierała ocenę tejże decyzji w aspekcie skutków, o których mowa w powołanym przepisie.

Stosując się do powyższej wykładni Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 190 ustawy P.p.s.a. Błędnie kasator elementy wykładni dokonanej przez Sąd odwoławczy zalicza do oceny stanu faktycznego stwierdzając, iż w tej części nie wiąże ona już Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynika, iż kasator charakter wiążący przypisuje jedynie wykładni mającej charakter abstrakcyjny. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wykonując funkcje kontrolne w odniesieniu do orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawa w odniesieniu do konkretnego rozstrzygnięcia, wydanego w określonym stanie faktycznym.

Z powyższych względów nie można przypisać zaskarżonemu wyrokowi zarzutu, iż przy jego wydaniu Sąd I instancji przekroczył granice związania wykładnią Sądu odwoławczego, co prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.