Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 249/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 lipca 2014r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Miasto wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2016 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 lipca 2014 r. o zwrocie na rzecz A.A.-Z.Z. nieruchomości położonej w G. przy ul. J., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 633 m2 i o nr [...] o powierzchni 94 m2 i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dnia 23 września 1959 r., na podstawie umowy sprzedaży - akt notarialny Repertorium A nr [..] na rok 1959, Skarb Państwa nabył nieruchomość stanowiącą własność J. T. położoną w G. przy ul. J., oznaczoną w dniu jej nabycia jako działki nr: [...] i [..], o łącznej powierzchni 727 m2. Jak wynika z treści aktu notarialnego cena za wywłaszczoną nieruchomość wyniosła 35.000 zł. W treści umowy sprzedaży nie wskazano celu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa.

A.A.-Z.Z. - spadkobiercy po byłej właścicielce nieruchomości wywłaszczonej J. T., wnioskiem z dnia 9 marca 2007 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [..] i nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta.

Wojewoda postanowieniem z dnia 16 maja 2007 r. wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku i wyznaczył w jego miejsce Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 21 października 2008 r. ustalono, że działka nr [..] stanowi nieruchomość niezabudowaną, na której położone są elementy wylewki betonowej o nieznanym celu przeznaczenia. Teren stanowi wysypisko śmieci, porośnięty jest trawą i krzewami. Działka nr [..] stanowi nieruchomość niezabudowaną porośniętą krzewami, trawą i drzewami. Na przedmiotowej działce znajdują się śmieci. Do ww. protokołu załączono materiał zdjęciowy przedstawiający zagospodarowanie przedmiotowych działek. Ponowne oględziny przeprowadzone w dniu 14 listopada 2013 r. pozwoliły ustalić, że zarówno działka [..], jaki i działka nr [..] znajdują się poza ogrodzeniem Szkoły Podstawowej. Teren jest porośnięty krzewami, niezagospodarowany i zaniedbany.

H. A. – A. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2014 r., w którym ustaliła rynkową wartość działek według stanu z dnia wywłaszczenia i według stanu z dnia zwrotu, na kwotę 959.640 zł.

Pismem z dnia 27 maja 2014 r. G. N. przesłała akt poświadczenia dziedziczenia spadku po zmarłej E. T., z którego wynika, iż spadek po ww. nabyli wprost po 1/3 części: J. T., J. T. oraz Z. T.

W aktach sprawy znajdują się ponadto poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: decyzji nr [..] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej sygn. akt [...], zatwierdzającej "plan szczegółowy realizacyjny zagospodarowania terenu Szkoły Podstawowej nr [..] w G., przy ul. J., z zastrzeżeniem wprowadzenia korekty terenu przy docelowym ustaleniu granic działki szkolnej" wraz z załączonym projektem, pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, z dnia 11 marca 1959 r., skierowane do J. T., informujące o konieczności nabycia m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i nr [..], stanowiącej jej własność, co związane jest z "budową budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej przy ulicy M.". Ponadto organ I instancji w toku potwierdzenia kręgu spadkobierców zgromadził postanowienia sądów powszechnych oraz akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 13 marca 2014 r., z których wynika, że spadkobiercami po J. T. są: A.A.-Z.Z. W materiale dowodowym zgromadzono również akty notarialne z dnia 23 czerwca 1994 r., Repertorium A nr: [..]-[..], na mocy których, odpowiednio: K. C., L. S., S. C., E. C., C. C. sprzedali J. T. udziały, które przysługiwały im w spadku po zmarłej J. T.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 lipca 2014 r., orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości położonej w G. przy ul. J., stanowiącej działki nr: [..] o pow. 633 m2 i [..] o pow. 94 m2, o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania przez A.A.-Z.Z. w łącznej kwocie 21.049 zł na rzecz Gminy Miasta oraz o ustanowieniu hipoteki na ww. nieruchomości w kwocie 42.098 zł.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Gmina Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, naruszenie art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez orzeczenie o zwrocie przypadającego na rzecz Gminy Miasta odszkodowania w sposób niejasny i bez szczegółowego uzasadnienia, budzący wątpliwości co do wykonalności decyzji.

Pismem z dnia 13 marca 2015 r. Gmina Miasta wskazała na kwalifikowaną wadę decyzji organu pierwszej instancji, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. W treści pisma wskazano, iż z akt sprawy wynika, że J. C., L. S., S. C., E. C., C. i J. C. sprzedali swoje udziały w spadku po A. C. nabywcy J. T. T. Ww. osoby nie uczestniczyły w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stan taki stanowi naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 16 października 2015 r. Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. Urzędu działka nr [...], obecnie ma numer [..], obręb nr [..] natomiast działka nr [..], obecnie ma numer [..], obręb nr [..].

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 26 lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będące przedmiotem w sprawie działki nr: [..] i [..] (według nowej numeracji odpowiednio działki nr: [..] i [..]), nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte zostały przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70). Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu 111 ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. , Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) ".

Wojewoda, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że w treści aktu notarialnego z dnia 23 września 1959 r., Repertorium A nr [..] na rok 1959, nie wskazano celu nabycia działek nr: [..] i [..] (według nowej numeracji odpowiednio działki nr: [..] i [..]). Z tego powodu dla odtworzenia tego celu należało posłużyć się zgromadzonym materiałem dowodowym. W sytuacji, w której na podstawie aktu wywłaszczeniowego trudno jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, należy go odczytać (doprecyzować) z uwzględnieniem innych dokumentów, np.: treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, planu zagospodarowania terenu, itp. Z dokumentów wynika natomiast, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej pismem z dnia 11 marca 1959 r., skierowanym do J. T., poinformowało o konieczności nabycia m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i nr [..] (według nowej numeracji odpowiednio działki nr: [..] i [..]), stanowiącej jej własność, co związane jest z budową budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej przy ulicy M.

Z protokołu oraz dokumentacji zdjęciowej z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 października 2008 r. wynika, iż działka nr [..] stanowi nieruchomość niezabudowaną, na której położone są elementy wylewki betonowej o nieznanym celu przeznaczenia. Teren stanowi: wysypisko śmieci, porośnięty jest trawą i krzewami. Działka nr [..] stanowi nieruchomość niezabudowaną porośniętą krzewami, trawą i drzewami. Na przedmiotowej działce znajdują się śmieci. Odnosząc się do kwestii modyfikacji celu wywłaszczenia Wojewoda wskazał, że okoliczność, że aktualnie nieruchomość znajduje się poza ogrodzeniem terenu szkoły nie ma znaczenia dla oceny przesłanek jej zbędności, gdyż teren ten mógłby wcześniej wykorzystywany na cel wywłaszczenia stanowiąc np. infrastrukturę towarzyszącą budynkowi szkoły, co nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jedynymi dokumentami potwierdzającymi prowadzenie jakichkolwiek prac jest opis techniczny do projektu technicznego ogrodzenia szkoły podstawowej przy ul. J. z dnia 10 stycznia 1971 r., wraz z nieczytelnym planem budowy ogrodzenia z dnia 5 lipca 1971 r. Dokumenty te stanowią niepoświadczone za zgodność z oryginałem kopie więc w świetle obowiązującego prawa nie mogą stanowić dowodu w sprawie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II CSK 71/09, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt IV CKN 59/00, wyrok Sądy Najwyższego z dnia 27 lutego 1997 r., sygn. akt III CKU 7/97). Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę ma obowiązek zweryfikować dokumentację w aktach sprawy i przy stwierdzeniu ewentualnych braków uzupełnić ją o poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów lub ich oryginały.

Wojewoda wskazał, iż częścią ww. projektu jest fragment mapy (kserokopia nie obejmująca całości dokumentu), z której wynika, iż na terenie działek objętych wywłaszczeniem zlokalizowane są dwa obiekty (jeden nieznacznie wykracza poza granicę działki). Mapa ta może wskazywać na to, iż w roku 1971 działka nr [..] (według nowej numeracji działka nr [..]), była zabudowana budynkiem (budynkami) lub bliżej nieokreśloną infrastrukturą, która nie znajdowała się na niej w momencie wywłaszczenia. Ustalenie istnienia jakichkolwiek obiektów na terenie wywłaszczonych działek ma fundamentalne znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ma bezpośrednie przełożenie na fakt zrealizowania lub nie celu wywłaszczenia, jak również wpływa na wycenę nieruchomości pod kątem poniesionych nakładów, które w kontekście brzmienia art. 140 ust. 4 u.g.n., muszą zostać udokumentowane i jednoznacznie udowodnione jako związane z realizacją celu wywłaszczenia. Sprecyzowanie, jakie obiekty zostały posadowione na spornych działkach mogą mieć również znaczenie pod kątem modyfikacji (zmiany) celu wywłaszczenia. Jednakże aby móc to stwierdzić należy przeprowadzić postępowania dowodowe, które jednoznacznie wyjaśni przywołane kwestie. Wobec tego organ pierwszej instancji ma obowiązek zgromadzić materiał dowodowy jednoznacznie wskazujący na to, jaki obiekt (obiekty) i kiedy powstały na terenie działki nr [..] (według nowej numeracji działka nr [..]). Dokumentacja taka, jak m.in. mapa stanowiąca załącznik do technicznego projektu ogrodzenia szkoły podstawowej w G. przy ulicy J., powinna być kompletna (tj. w miarę możliwości kserokopie powinny być czytelne i stanowić całość dokumentu lub fragment, jeżeli zawierają się w nim wszystkie niezbędne dane i informacje).

Wojewoda odniósł się do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 28 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. A.-A., którego aktualność została potwierdzona wystawieniem stosownej klauzuli, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. pominięcie ww. kwestii stanowi błąd formalny i powinno podlegać uzupełnieniu. W kontekście ujawnienia na mapie stanowiącej załącznik do technicznego projektu ogrodzenia szkoły podstawowej w G. przy ulicy J. z dnia 10 stycznia 1971 r., obiektów, które nie zostały w żaden sposób dookreślone zgromadzeniem materiału dowodowego w celu ich identyfikacji, fakt ten musi stanowić podstawę do uzasadnionych wątpliwości co do poprawności ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za ewentualny zwrot nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, w kontekście sporządzonej wyceny. Co więcej z ustaleń jakie zawarł w treści operatu szacunkowego z dnia 10 lutego 2009 r., sporządzonego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (według nowej numeracji działka nr [..]), rzeczoznawca majątkowy K. O. wynika, że na terenie nieruchomości znajdują się pozostałości po budynku (płyta betonowa). W aktualnym (na dzień orzekania) operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego H. A.-A. takich ustaleń już brak, co stanowi sprzeczność i powinno podlegać wyjaśnieniu, gdyż może prowadzić do konieczności sporządzenia nowej wyceny.

Według Wojewody kwestią wymagającą wyjaśnienia jest wpis w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej dla działek nr: [..] i [..] w dziale III - Prawa, roszczenia i ograniczenia, Podrubryka 3.4.1 - Treść prawa, roszczenia, ograniczenia, ostrzeżenia, gdzie wpisano ograniczone prawo rzeczowe: "służebność gruntowa na rzecz każdorazowych właścicieli nieruchomości G. karta [..]-[..] oraz nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej G. karta [..] pod nr [..] i [..] tej treści, że na parcelach [..], [..] służy prawo przechodu i przejazdu do ulic J. i W. Na podstawie prawomocnego projektu scalenia 5 lipca 1938 r., wpisano dnia 14 czerwca 1939 r. Przepisano z zamkniętego wykazu G. liczba [..]. Z urzędu przy zastosowaniu art. 15.1(1) dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r.(Dz.U. R. P. Nr 25 poz. 15.1 (1) brzmieniu dekretu z dnia 11 kwietnia 1947 r. (Dz.U. R.P. Nr 32 poz. 144). Dnia 6 lipca 1950 r.". Prezydent Miasta, prowadząc postępowanie nie zgromadził żadnych dokumentów, które precyzowałyby treść ustanowionego prawa czy też określały krąg podmiotów, którym ono przysługuje. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę ma obowiązek ustalić jakich ksiąg wieczystych oraz jakich działek dotyczy ustanowione ograniczone prawo rzeczowe na dzień orzekania. Na przestrzeni lat numeracja ksiąg jak i działek mogła ulec zmianie co w konsekwencji wymaga przeprowadzenia skrupulatnego postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie kręgu ewentualnych dodatkowych stron niniejszego postępowania.

W odniesieniu do zarzutu braku udziału w postępowaniu spadkobierców A. C., którzy sprzedali swoje udziały w spadku J. T. T. Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku zbycia udziałów w spadku nabywca wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, w tym nabywa prawo do wnioskowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowe wskazano, że z żądaniem zwrotu może wystąpić każdy z byłych współwłaścicieli lub każdy z ich spadkobierców z osobna, żądając zwrotu udziału w prawie własności do nieruchomości wywłaszczonej lub jej części. Brak wniosku któregoś z nich nie ma wpływu na tok procedowania postępowania zwrotowego.

Nadto Wojewoda uznał, że decyzja Prezydenta Miasta nie zawiera wyczerpującego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania. Organ przy zwrocie nieruchomości ma obowiązek wskazać kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, które podlega zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. Kwota ta powinna zostać ustalona dla każdej z osób, na rzecz której orzeczono zwrot z osobna, w wysokości wprost proporcjonalnej do udziału w prawie własności do nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że sporządzona wycena kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stanowi integralną część decyzji w przypadku orzeczenia zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się do ustanowionego decyzją zabezpieczenia tj. hipoteki na kwotę 42 098,00 zł Wojewoda wskazał, że organ działał w tym zakresie bez podstawy prawnej, albowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważniają organów administracji orzekających o zwrocie do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. Zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostaje poza sferą administracji publicznej.

Wojewoda dostrzegł wady decyzji Prezydenta Miasta w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie decyzji powinno być spójne, a poczynione konkluzje poparte analizą materiału dowodowego czy też wykładnią przepisów obowiązującego prawa, poczynioną w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy.

Podkreślono, że Prezydent Miasta orzekł w zaskarżonej decyzji w przedmiocie działek, których oznaczenie numeryczne uległo zmianie na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta, co organ pierwszej instancji powinien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę o zwrot nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [..] o pow. 633 m2 oraz działki nr [..] o pow. 94 m2.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta zarzuciła naruszenie:

1) przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez brak uznania, iż wykorzystano działki nr [...], obręb [..] oraz nr [..], obręb [..] na cel wywłaszczenia, zważywszy m.in. na szerokie orzecznictwo odnoszące się do pojęcia realizacji celu w postaci budowy szkoły, wynikiem czego organ II instancji nie przekazał organowi I instancji wytycznych co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

2) przepisu art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne orzeczenie w decyzji administracyjnej o ustanowieniu zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta, a wskazany przepis ma walor jedynie informacyjny, w sytuacji, gdy w świetle ww. przepisu dopuszczalne są różne formy zabezpieczenia wierzytelności i brak orzeczenia w tym zakresie powoduje, że brak jest możliwości skutecznego zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania;

3) przepisu art. 10 § 1 w związku z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wystąpienia przez organy obu instancji do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej i niezapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu administracyjnym, co może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a ponadto skutkuje możliwością wydania decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, jak również potencjalną niewykonalnością decyzji w części dotyczącej zobowiązania F. N. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta;

4) przepisu art. 10 § 1 w związku z przepisem art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom będącym stronami, na skutek błędnego uznania, że umowy sprzedaży spadku przez legitymowanych do wnoszenia o zwrot nieruchomości mają ten skutek, że osoby sprzedające nie są stronami przedmiotowego postępowania, co może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a dodatkowo może powodować, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości określałoby w sposób wadliwy udziały w zwracanej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 31 lipca 2014 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Gminy Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że wbrew twierdzeniom Wojewody Gmina uważa, że celem wywłaszczenia potwierdzonym stosowną dokumentacją była budowa obiektu szkolnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą i brak jest podstaw do uznania, że celem wywłaszczenia była budowa wyłącznie budynku szkolnego. W ocenie skarżącej Wojewoda nie wyjaśnił tych okoliczności. Według skarżącej organ odwoławczy błędnie uznał, że po pierwsze z art. 142 ust. 1 ustawy nie wynika kompetencja dla organów administracji do orzekania o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a po drugie, że przepis art. 141 ust. 2 dotyczący obligatoryjnego (na co wskazuje jego redakcja) zabezpieczenia wierzytelności ma charakter jedynie informacyjny i nie zobowiązuje organu do orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności. Stanowisko Wojewody dotyczące wyłącznie informacyjnego charakteru przepisu art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest całkowicie błędne, gdyż zabezpieczenie wierzytelności Gminy Miasta w myśl art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest obligatoryjne.

Skarżąca wskazała również, że w sprawie występuje osoba nieznana z miejsca pobytu F. N. Żaden z organów orzekających w sprawie nie ustanowił przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a., który reprezentowałby interesy tej osoby i jednocześnie zobowiązany byłby do podejmowania prób jej odnalezienia. Należy podkreślić, że strona pozbawiona możliwości korzystania z zastępstwa, nie może wykonywać przysługujących jej uprawnień procesowych, co stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast czynności procesowe organu podejmowane wobec takiej strony są bezskuteczne. Ponadto, brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia wskazaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto, skarżąca nie podzieliła stanowiska Wojewody w zakresie udziału zbywców udziałów spadkowych w postępowaniu o zwrot nieruchomości. W ocenie skarżącej roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wprawdzie dziedziczne, ale niezbywalne, tj. nie można go przenieść na inna osobę w drodze czynności prawnej inter vivos, w szczególności poprzez dział spadku. Taki charakter roszczenia zwrotowego potwierdza treść art. 136 ust. 3 u.g.n., z którego expressis verbis wynika, że zwrotu wywłaszczenia nieruchomości może żądać jedynie "poprzedni właściciel" lub jego "spadkobierca", a nie szerzej: "następca prawny", jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym do 14 lutego 2000 r. Dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) nowelizacja, polegająca na zastąpieniu określenia "następca prawny" terminem "spadkobierca", wskazuje wyraźnie na wolę ustawodawcy zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do występowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz ograniczenia rozporządzalności takim uprawnieniem, wynikających ze specyficznego charakteru tego prawa, jako ściśle powiązanego ze zobowiązaniem do zwrotu (rozliczenia) pobranego odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej. To prowadzi do wniosku, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być również przeniesione na innego spadkobiercę w drodze działu spadku. W tej sytuacji brak udziału w postępowaniu wszystkich legitymowanych do tego osób (spadkobierców), może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że roszczenie o zwrot nieruchomości jest zbywalne, skutkuje wadliwym określeniem udziałów w zwracanej nieruchomości, czego Wojewoda również nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.".

Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał po pierwsze na konieczność ustalenia, czy na terenie wywłaszczonych działek istniały wcześniej obiekty, które świadczyłyby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. To z kolei w ocenie Wojewody może mieć znaczenie na określenie wartości nieruchomości w świetle art. 140 ust. 4 u.g.n. Po drugie organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia kręgu ewentualnych dodatkowych stron postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi wpis ograniczonego prawa rzeczowego w księdze wieczystej prowadzonej dla działek nr: [...] i [..], to jest służebności gruntowych na rzecz każdorazowych właścicieli innych nieruchomości (prawo przechodu i przejazdu do ulic J. i W.). Wojewoda stwierdził też, że decyzja organu I instancji nie zawiera wyczerpującego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, albowiem nie określa kwoty z tego tytułu w stosunku każdej z osób, na rzecz której orzeczono zwrot z osobna, w wysokości wprost proporcjonalnej do udziału w prawie własności do nieruchomości. Nadto organ odwoławczy uznał za niewłaściwe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta o ustanowieniu hipoteki obciążającej nieruchomość podlegającą zwrotowi.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego wyznacza treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Od prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego zależy sposób, w jakim powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

W przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki, może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Należy przy tym podkreślić, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wyraźnie wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (vide uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 – Dz. U. nr 59, poz. 369).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm.) stanowiły bowiem, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 u.g.n. znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko - odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11. (wyrok dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W świetle powyższych uwag teoretycznych należało stwierdzić, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (nabycia), zwłaszcza w sytuacji, gdy nie został on określony w umowie zawartej w ww. trybie, jak w niniejszej sprawie, a ponadto kwestia jego realizacji. Wyjaśnić przy tym należy, że cel nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może zostać ustalony na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego. Brak określenia celu nabycia nieruchomości w umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wyklucza bowiem jego ustalenia na podstawie innych dokumentów pozyskanych przez organ w toku postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Z zawartej w dniu 23 września 1959 r. umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium A nr [..] na rok 1959) wynika, że Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w G. przy ul. J., oznaczoną geodezyjnie jako parcele nr [..] i [..], stanowiącą własność J. T. Umowa, o której wyżej mowa zawarta została w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel nabycia nieruchomości nie został w niej określony.

W postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zasadniczo niedopuszczalnym jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia (odpowiednio także: nabycia w drodze umowy przez Skarb Państwa) danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu wywłaszczenia, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze ustalenia w tym przedmiocie. W wyroku z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że dla ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości (tudzież odpowiadającego mu celu jej zbycia na podstawie umowy) podkreśla się m.in. konieczność oparcia się na takich dowodach, jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej czy analiza dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 330/10), tudzież zbadanie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy albo decyzji administracyjnych, które umowę taką poprzedziły (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 486/11, oba powołane wyroki w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zgodnie z obowiązującym w chwili wywłaszczenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

W niniejszej sprawie zasadnie organy przyjęły, że do zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego doszło w związku z zamiarem budowy budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej w G. przy ul. M. m.in. na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Taki cel wywłaszczenia został wskazany w dotyczącym tej nieruchomości piśmie Prezydium MRN z dnia 11 marca 1959 r.

Jest rzeczą oczywistą i obecnie nie kwestionowaną na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, że realizacji takich obiektów jak szkoła powinna towarzyszyć odpowiednia infrastruktura instrumentalna, pomocnicza w realizacji funkcji podstawowej, czyli działalności szkoły. W obrębie takiej infrastruktury instrumentalnej, pomocniczej - w odniesieniu do funkcji podstawowej - niewątpliwie znajdują się takie urządzenia jak boisko, bieżnia, skocznia, plac apelowy, tereny zielone i rekreacyjne. Takie tereny należy uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Pożądane jest aby kompleks szkolny obejmował wszystkie te tereny, ponieważ umożliwia to zapewnienie jak najlepszych warunków nauczania i związanego z tym koniecznego wypoczynku dzieci a w rezultacie osiągnięcie jak najlepszych wyników nauczania i wychowania. Budowa szkoły i jej dalsze funkcjonowanie wymaga zatem zabezpieczenia stosunkowo dużego terenu. Szkoła jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby związane z nauczaniem. Z powyższych względów nie można także - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na części terenu kompleksu szkolnego, pierwotnie o innym przeznaczeniu związanym z realizacją tego celu, powstały urządzenia infrastruktury towarzyszącej, bardziej potrzebne do realizacji zadań szkoły.

Ta kwestia nie została w sposób wyczerpujący zbadana przez organ I instancji i z tego powodu zasadnie organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie.

Zasadnie również w ocenie Sądu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu podmiotów będących stronami niniejszego postepowania administracyjnego. Za strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winny zostać również uznane osoby, którym przysługują w stosunku do zwracanej nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe, a w konkretnym przypadku służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu do ulic J. i W.

W ocenie Sądu za wadliwe należało uznać również rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące ustanowienia hipoteki celem zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta (pkt 5 sentencji). Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Jednakże z treści cytowanego przepisu w żadnym razie nie można wywieść, że hipotekę ustanawia organ uprawniony do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 790) do powstania hipoteki niezbędny jest wpis w księdze wieczystej, a jak wynika z art. 23 tej ustawy, prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych.

Sad nie podziela zarzutu podniesionego w skardze, że organy obu instancji naruszyły art. 10 § 1 w związku z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wystąpienia do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej – F. N.

Należy mieć bowiem na uwadze, że postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII Ns 1361/10 Sąd Rejonowy upoważnił G. N. do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w imieniu nieznanego z miejsca pobytu F. N.

Natomiast zasadniczym powodem uchylenia decyzji obu instancji jest naruszenie przez organy art. 10 § 1 oraz art. 64 § 4 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Ostatni z przywołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. stanowi, że uprawnionymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są poprzedni właściciel lub jego spadkobierca.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00 (publ. OSNC 2003, nr 2, poz. 26) stwierdził, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, przysługujące poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. Tym samym niezasadnie organy obu instancji rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uwzględniły okoliczność zbycia udziałów w spadku po J. T. przez K. C., L. S., S. C., E. C., C. C. na rzecz J. T. Wymienieni wyżej zbywcy udziałów w spadku winni zostać uznani za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego jako spadkobiercy po właścicielce wywłaszczonej nieruchomości.

Przywołany w zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 844/06 (dostępny w CBOSA http://orzeczenia.gov.pl) dotyczył sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony został przed dniem 15 lutego 2000 r., kiedy treść art. 136 u.g.n. uprawniała do złożenia takiego wniosku także następcę prawnego właściciela nieruchomości. Natomiast jak wyżej wskazano, w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy następca prawny, który nie jest spadkobiercą właściciela wywłaszczonej nieruchomości, nie posiada uprawnienia do żądania jej zwrotu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę, mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.