Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 86/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2a ust. 2 i 4, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2196
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie podatku akcyzowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/18 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2016 r. A. D. i M. D. zwrócili się o wyrażenie zgody na nabycie w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196), dalej: "u.k.u.r.", nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki [...], [...] i [...], położonej w miejscowości Z., gm. Nowogrodziec, powiat bolesławiecki, woj. dolnośląskie, stanowiącej własność T. K.

Decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanej nieruchomości, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy nie spełniają warunków ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Z literalnej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy wynika bowiem, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wydaje decyzję na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300ha. Z akt sprawy wynika zaś, że wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne położone o łącznej powierzchni 675ha/ 720ha (w dwóch odrębnych pismach podano różne wielkości i pomimo wezwania nie dokonano sprecyzowania).

Odnosząc się do podnoszonej przez strony w odwołaniu okoliczność, że celem nabycia wskazanych gruntów jest uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości zgodnie ze stanem fatycznym (jej posiadaniem), organ wskazał, że nie ma to znaczenia dla sprawy. Pomimo istnienia rozbieżności co do wskazanej przez wnioskodawców powierzchni nieruchomości rolnej, bezsprzecznie stwierdzono, że prowadzą oni swoją działalność rolniczą na gruntach, których powierzchnia przekracza znacząco areał, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300ha). Skoro więc strony posiadają nieruchomości przekraczające powierzchnię 300ha, nie mogą zobowiązać się do utworzenia gospodarstwa rodzinnego o powierzchni nieprzekraczającej 300ha i tym samym spełnić przesłankę z art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy warunkującą wyrażenie zgody przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Rolnictwa na nabycie nieruchomości rolnej. Art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy adresowany jest wyłącznie do osób fizycznych, które dopiero zamierzają utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, zarzucając:

1) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a.;

2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.;

3) błędne zastosowanie art. 2a ust. 2 i ust. 4 ustawy;

4) naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że pozytywna decyzja w oparciu o art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. może zostać wydana wyłącznie osobom fizycznym, które zamierzają dopiero utworzyć gospodarstwo rodzinne. Powyższe wynika wprost z brzmienia art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy. Tymczasem skarżący, jak ustalono w toku postępowania administracyjnego posiadają już gospodarstwo rolne, i to o powierzchni znacznie przekraczającej 300ha. Tym samym w ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że nie mogli oni nabyć nieruchomości wskazanych we wniosku w oparciu o ten przepis.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, na rozstrzygnięcie nie mogła mieć wpływu okoliczność, iż w rzeczywistości posiadają przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy dzierżawy i de facto wchodzi ona do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących, a nadto iż zamiarem skarżących było doprowadzenie do połączenia (scalenia) w jedno gospodarstwo nieruchomości, które kiedyś stanowiły całość.

Sąd pokreślił, że nie można także uznać, tak jak wywodzą skarżący, że przy przyjętej przez organ interpretacji, powołany przepis jest przepisem martwym z uwagi na to, że skoro nabywcą nieruchomości rolnej nie może być osoba, która posiada już gospodarstwo rolne, to jednocześnie potencjalni nabywcy mogą nie być w stanie spełnić innego wymogu wynikającego z przedmiotowego przepisu - posiadania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Przesłanka rękojmi jest jedną z trzech wskazanych w tym przepisie, obok posiadani kwalifikacji rolniczych i zobowiązania do zamieszkania. Pojęcie "dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej" nie zostało zdefiniowanej w ustawie, co oznacza, że podlegało będzie ono uznaniowej ocenie organu, wyspecjalizowanego w zakresie zasad prowadzenia działalności rolniczej. Wskazano przy tym, że pojęcie to odpowiada w swojej treści przesłance "dawania najlepszej gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego" uregulowanej w art. 214 § 2 k.c., zatem organy rozstrzygając powyższą kwestię mogą posiłkować się orzecznictwem i poglądami doktryny ukształtowanym na gruncie tegoż przepisu.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, przepis ten w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie praw osób posiadających już gospodarstwo rolne. Osoby, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne, mogą bowiem nabywać nieruchomości w oparciu o art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy.

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. i 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

- nieczuwanie nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa;

- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 u.k.u.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wystąpili o wydanie zgody na nabycie nieruchomości na podstawie art. 2a ust. 4 u.k.u.r., albowiem stan faktyczny sprawy uniemożliwiał nabycie skarżącym nieruchomości bez uprzedniej zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, w związku z czym nie ma do niego zastosowania regulacja zawarta w art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w zakresie ograniczenia łącznej powierzchni nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy, a jedynie ograniczenie wynikające z art. 2a ust. 4 u.k.u.r. zgodnie z którym w wyniku nabycia nieruchomości nie może dojść do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 2a ust. 4 u.k.u.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa regulacja adresowana jest wyłącznie do osób fizycznych dopiero zamierzających utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 5 ust. 1 u.k.u.r. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż prowadzone przez skarżących gospodarstwo rolne jest gospodarstwem rodzinnym w sytuacji gdy z treści obowiązujących przepisów prawa (art. 5 ust. 1 u.k.u.r) wynika, iż prowadzone przez skarżących gospodarstwo rolne nie spełnia wymogów formalnych gospodarstwa rodzinnego;

5) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczanej jedynie ustawą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżących w zakresie, w jakim ograniczono ich swobodę dysponowania nieruchomościami oraz w zakresie ograniczenia powierzchni nieruchomości rolnych mogących wchodzić w skład gospodarstwa rodzinnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. wniósł natomiast o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 25 maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Z tych względów zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 8 lipca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że rozpoznawana sprawa I OSK 86/21 jest tożsama ze sprawami: I OSK 82/21, I OSK 55/21, I OSK 87/21, I OSK 88/21, I OSK 91/21, I OSK 100/21, które zostały rozpoznane na tym samym posiedzeniu w dniu 21 października 2022 r. Postępowania administracyjne we wszystkich tych sprawach zostały wszczęte na wnioski małżonków A. D. i M. D. złożone do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (wcześniej Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych) o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: u.k.u.r.), czyli w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Okoliczności faktyczne we wszystkich tych sprawach są tożsame mianowicie wnioskodawcy we wszystkich sprawach wskazali, że prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 675ha i wskazali jaki tytuł prawny przysługuje im do poszczególnych nieruchomości, a nadto w poszczególnych sprawach składali oświadczenia, że użytkują rolniczo grunty o pow. 720ha, 1000ha, 1052ha. We wszystkich tych sprawach organ I Instancji Dyrektor Generalny KOWR wydał decyzje w których nie wyraził zgody na nabycie wnioskowanych nieruchomości rolnych, a organ II instancyjny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez A. D. i M. D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. D. i M. D. w niniejszej sprawie, tj. I OSK 86/21 wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/18 oddalił skargę. Natomiast we wskazanych wyżej sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargi A. D. i M. D. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji, oraz orzekł o kosztach (są to następujące wyroki: w sprawie I OSK 82/21 wyrok WSA z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3374/18, w sprawie I OSK 55/21 wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/18, w sprawie I OSK 87/21 wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2070/18, w sprawie I OSK 88/21 wyrok WSA z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2908/18, w sprawie I OSK 91/21 wyrok WSA z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2909/18, w sprawie I OSK 100/21 wyrok WSA z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3375/18) uzasadniania wyroków są tożsame.

W rozpoznawanej sprawie I OSK 86/21 w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów materialnoprawnych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 u.k.u.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący wystąpili o wydanie zgody na podstawie art. 2a ust. 4 u.k.u.r., albowiem stan faktyczny uniemożliwiał skarżącym nabycie nieruchomości bez uprzedniej zgody organu, w związku z czym regulacja zawarta w art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w zakresie ograniczenia łącznej powierzchni nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie ma zastosowania.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, przedstawiając i wyjaśniając stan prawny wynikający z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu jaki wówczas obowiązywał (u.k.u.r.).

Mając na uwadze okoliczności sprawy, zauważyć należy, że istota sporu dotyczy regulacji materialnoprawnych, stąd też do tych kwestii należy się odnieść w pierwszej kolejności.

Ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie dnia 30 kwietnia 2016 r. ustawodawca zmienił między innymi ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego i wprowadził ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi o charakterze systemowym. Zmieniona została bowiem dotychczasowa reguła polegająca na możliwości nabywania nieruchomości rolnych przez wszystkie osoby fizyczne, prawne oraz tzw. "ułomne" osoby prawne, które nie musiały spełniać szczególnych przesłanek. Nowe zasady nabywania nieruchomości rolnych określone zostały w art. 2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a zmiany tego przepisu dokonano ustawą nowelizującą z dnia 26 kwietnia 2019 r.

Z dniem wejścia w życie art. 2a ustawy wprowadzono następujące zasady: ust.1 nabywcą nieruchomości rolnej może być tylko rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej, ust. 2 powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3. Rozwiązania przyjęte w art. 2a ust. 1 i ust. 2 eliminują z obrotu nieruchomościami rolnymi osoby fizyczne inne niż rolnik indywidualny, osoby prawne, jednostki nieposiadające osobowości prawnej, ale wyposażone w zdolność prawną.

Łagodząc powyższy rygoryzm ustawodawca w art. 2a ust. 3 i ust. 4 przewidział wyjątki od wprowadzonej zasady nabywania nieruchomości rolnych przez rolnika indywidualnego. Wyjątki te można podzielić na dwie podstawowe grupy wyjątków. Wyjątki wynikające wprost z ustawy (wyjątki ustawowe) uregulowane w ust. 3 oraz wyjątki wynikające z uzyskania indywidualnej zgody udzielonej przez Dyrektora Generalnego KOWR w drodze decyzji administracyjnej. Wśród wyjątków ustawowych można wskazać na wyjątki o charakterze podmiotowym (ust. 3 pkt 1), a więc ustawa określa rodzaje podmiotów innych niż rolnik indywidualny, uprawnionych do nabycia nieruchomości rolnej oraz wyjątki o charakterze przedmiotowym (ust. 3 pkt 2-13) gdy ustawa wskazuje okoliczności, czy też określone zdarzenia prawne w których osoba inna niż rolnik indywidualny może nabyć nieruchomość rolną. Natomiast wyjątki o charakterze indywidualnym, których podstawą uzyskania jest decyzja administracyjna określone zostały w art. 2a ust. 4.

Zgodnie z art. 2a ust. 4 w brzmieniu pierwotnym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3 może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego KOWR w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: pkt 1 zbywcy (jeżeli spełnione są przesłanki określone w lit. a do lit. c), pkt 2 osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne która a) posiada kwalifikacje rolnicze, albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji przyznano pomoc w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, b) daje rękojmie należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od nabycia nieruchomości rolnej na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, które wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego). Nowelizacją art. 2a ust. 4 dokonaną ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. przesłankę wymienioną w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. b dotyczącą rękojmi zastąpiono przesłanką polegającą na zobowiązaniu się nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej, a także rozszerzono katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o udzielenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej o: pkt 3 osoby fizyczne zamierzające powiększyć gospodarstwo rolne (jeżeli spełnione są przesłanki określone w lit. a do lit. e, najogólniej ujmując dotyczy to osób którym przyznano określoną pomoc w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020), pkt 4 uczelnie, pkt 5 nabywcy nieruchomości rolnej jeżeli nieruchomość rolna położona jest w obszarze inwestycji celu publicznego i spełnione są określone w tym punkcie przesłanki. Regulacja zawarta w art. 2a ust. 4 ustawy wskazuje, że decyzja Dyrektora Generalnego KOWR zezwalająca na nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione ust. 1 i 3 ma charakter decyzji związanej czyli wydanie jej jest możliwe wówczas gdy spełnione zostały ustawowe wymogi dotyczące podmiotu składającego wniosek i ustawowe przesłanki dotyczące poszczególnych wnioskodawców.

Tym samym zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2a ust. 1 ustawy nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej, a nabycie jest możliwe w granicach limitu powierzchni z art. 2a ust. 2 u.k.u.r.

Ustawa w art. 2a ust. 3 określa ustawowe wyjątki od powyższej zasady, a w ust. 4 wyjątki o charakterze indywidualnym. Dla ustalenia precyzyjnej treści i zakresu podstawowej zasady zgodnie z którą nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny istotne jest pojęcie samego rolnika indywidualnego, albowiem sposób i zakres ujęcia tego pojęcia ma bezpośredni wpływ na zakres zasady dotyczącej nabycia nieruchomości rolnych. Ustawa definiuje rolnika indywidualnego w art. 6 ust. 1 - za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Kolejne ustępy art. 6 określają poszczególne elementy składowe definicji rolnika indywidualnego przykładowo: posiadanie kwalifikacji, osobiste prowadzenie gospodarstwa, okres zamieszkania, staż pracy. To krótkie odwołanie się do ustawowej definicji rolnika indywidualnego zawartej w art. 6 ustawy wskazuje, jak różnorodne przesłanki muszą być kumulatywnie spełnione, aby osoba fizyczna mogła uzyskać status rolnika indywidualnego. Jedną z tych ustawowych przesłanek jest powierzchnia użytków rolnych, będących przedmiotem własności, użytkowania wieczystego, samoistnego posiadania lub dzierżawy, która nie może przekraczać 300ha. Przekroczenie wskazanego kryterium powierzchni sprawia, że osoba fizyczna nie może uzyskać statusu rolnika indywidualnego, a w konsekwencji nie może być nabywcą nieruchomości rolnej, albowiem nie jest spełniona przesłanka z art. 2a ust. 1 ustawy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem w gospodarstwie rolnym skarżących A. D. i M. D. powierzchnia użytków rolnych w sposób bezsporny przekracza wskazane 300ha, czyli nie posiadają statusu rolnika indywidualnego.

W tej sytuacji, skoro skarżący nie są rolnikami indywidualnymi (osobami wymienionymi w art. 2a ust. 1 u.k.u.r.) nie są również osobami wymienionymi w art. 2a ust. 3 pkt 1 u.k.u.r., czyli nie mieszczą się w wyjątkach ustawowych o charakterze podmiotowym, a także nie zachodzą przypadki wymienione w art. 2a ust. 3 pkt 2-4 u.k.u.r., czyli nie zachodzą wyjątki ustawowe o charakterze przedmiotowym, to należy rozważyć czy w tych okolicznościach sprawy mogą mieć do nich zastosowanie wyjątki o charakterze indywidualnym określone w art. 2a ust. 4 ustawy, zgodnie z którym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazywano już wcześniej przepis art. 2a ust. 4 u.k.u.r. precyzuje, na czyj wniosek postępowanie w przedmiocie takiej zgody może być wszczęte, a także jakie przesłanki w zależności od osoby wnioskodawcy muszą być spełnione.

W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, skarżący złożyli wniosek o uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnych w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy, czyli wniosek pochodził od osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne. Przypomnieć należy, że taka osoba powinna spełniać określone przesłanki, które w pierwotnym brzmieniu ust. 4, czyli w brzmieniu jaki obowiązywał na datę wydawania zaskarżonej decyzji i wyroku WSA były następujące: a) posiadanie kwalifikacji rolniczych albo której pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych przyznano pomoc w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, szczegółowo określono w tym przepisie, b) daje rękojmie należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiązać się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, które wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.

Omawiany wyjątek o charakterze indywidualnym, pozwalający osobie fizycznej zmierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne na złożenie wniosku i ubieganie się o uzyskanie zgody Dyrektora Generalnego KOWR adresowany jest do osób które chcą nabyć nieruchomość rolną celem utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Czyli osób które posiadają stosowne kwalifikacje rolnicze, ale nie spełniają pozostałych przesłanek wymaganych dla rolnika indywidualnego określonych w art. 6, czyli nie posiadają gospodarstwa rolnego, a w związku z tym nie spełniają kryterium zamieszkania, czy też osobistego prowadzenia gospodarstwa. Złożenie wniosku w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. umożliwia osobom fizycznym chcącym utworzyć gospodarstwo rodzinne w rozumieniu art. 5 u.k.u.r. uzyskanie zgody na takie nabycie.

Natomiast rozwiązanie zawarte w omawianym art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. nie jest adresowane do osób fizycznych, które nie mogą utworzyć gospodarstwa rodzinnego, gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu art. 5 u.k.u.r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.k.u.r. za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300ha. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, skarżący nie są rolnikami indywidualnymi (w rozumieniu art. 6 ustawy) z uwagi na to, że powierzchnia użytków rolnych w posiadanym przez nich gospodarstwie znacznie przekracza 300ha, a to oznacza, że nie tylko posiadane przez nich gospodarstwo rolne nie jest gospodarstwem rodzinnym, ale oznacza również, że nie mogą w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy uzyskać zgody na nabycie nieruchomości rolnej albowiem nie mogą utworzyć gospodarstwa rodzinnego z uwagi na wskazane ograniczenia ustawowe. W takich okolicznościach rozważanie przesłanek wymienionych w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. a do lit. c, które musiał spełniać wnioskodawca osoba fizyczna zamierzająca utworzyć gospodarstwo rodzinne, w tym wymienioną wówczas w lit. b przesłankę dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe jest również rozważanie czy w wyniku nabycia nieruchomości rolnej doszłoby do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych i to z dwóch powodów. Po pierwsze ustawowy wymóg aby w wyniku nabycia nieruchomości nie doszło do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych dotyczył wyłącznie przypadku określonego w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., a więc sytuacji gdy postępowanie w sprawie uzyskania zgody zostało wszczęte na wniosek zbywcy nieruchomości. Po drugie w przypadku określonym w art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., czyli sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne już jest wpisane ustawowe ograniczenie powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa do 300ha, co wynika z definicji gospodarstwa rodzinnego, stąd też w tym przypadku ustawodawca nie wprowadził przesłanki nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.

Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 u.k.u.r., art. 2a ust. 4 u.k.u.r., art. 5 ust. 1 u.k.u.r. Należy jeszcze raz podkreślić, że uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. jest możliwe tylko wówczas gdy osoba fizyczna zamierza utworzyć gospodarstwo rodzinne (gospodarstwo rodzinne w rozumieniu art. 5 u.k.u.r.) co w okolicznościach faktycznych tej sprawy z uwagi na powierzchnię posiadanego już przez skarżących gospodarstwa rolnego jest niemożliwe. Konkludując należy stwierdzić, że posiadane przez skarżących gospodarstwo rolne (z uwagi na powierzchnię użytków rolnych) nie jest gospodarstwem rodzinnym, ale okoliczność ta stanowi przeszkodę prawną w utworzeniu gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu art. 5 u.k.u.r. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia zaś zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania nie było pozbawienie, ani ograniczenie prawa własności nieruchomości będących własnością skarżących kasacyjnie, lecz ubieganie się na ich wniosek o uzyskanie zgody na nabycie prawa własności.

Mając na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła zarzutów materialnoprawnych, tj. prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, które to zarzuty okazały się nieuzasadnione, bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.