Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1254/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. przez R. W. - skarżącego jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. z dnia [...].08.2015 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływane w skrócie jako "kpa", art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), § 2, § 4 ust. 2, § 11 § 18 ust.1i § 38 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), oraz art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...].04.2015r., przyznającą płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, z którego wynika, że:

W dniu 20.03.2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 R. W. W dniach 08.05.2014 r. i 14.07.2014 r. R. W. złożył także dwie zmiany do w/w wniosku. Na podstawie wniosku oraz złożonych zmian skarżący ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej: w ramach pakietu 2 rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,69 ha oraz w wariancie 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni 36,43 ha; w ramach pakietu 3 w wariancie 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 7,39 ha oraz w wariancie 3.1.2 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 7,13 ha; w ramach pakietu 5 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 10,37 ha i w wariancie 5.6 pomaturalne łąki wilgotne do powierzchni 7,15 ha.

W dniach od 16.09.2014 r. do 18.09.2014 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku kontroli, w stosunku do działek rolnych AB, AG, AH, B, KA, P, S i W, na częściach tych działek stwierdzono naruszenie normy N.04.1 -stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. W dniach od 16.09.2014 r. do 17.09.2014 r. przeprowadzono także kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla działek rolnych AB, AL, B, D, F, J, K, KA, R, V, W, X, Y, YAA, LA. Oprócz tego, dla działek rolnych A, AE, AF, AG, B, E, G, H, L, P, R, V, X i Ł zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Ponadto w dniu 18.09.2014 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Kopie raportów z czynności kontrolnych zostały przesłane producentowi rolnemu drogą pocztową w dniu 04.11.2014 r., natomiast oryginały raportów zostały przekazane do Biura Powiatowego ARiMR w B. celem odniesienia wyników w nich zawartych do toczącego się postępowania. Raport z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności został przesłany ponownie po korektach w dniu 14.01.2015 r.

R. W. w dniu 13.11.2014 r. po raz pierwszy złożył uwagi do wyników kontroli na miejscu, informując jednocześnie o odmowie podpisania raportu z kontroli na miejscu. Skarżący umotywował swoje stanowisko zastrzeżeniami co do wyników pomiarów działek rolnych Al, J, K, KA, R, V, W, X, YAA i LA oraz kwestionując naruszenie normy N.04.1. R. W. podkreślił, iż gospodarstwo było wcześniej wielokrotnie kontrolowane i przez ten czas nie ulegały zmianie ani powierzchnie działek ani sposób ich użytkowania. Biuro Kontroli na Miejscu pismem z dnia 18.12.2014 r., po rozpatrzeniu poszczególnych zastrzeżeń skarżącego, podtrzymało wyniki kontroli kwestionowanej przez skarżącego w w/w piśmie. W dniu 31.01.2015 r. R. W. wniósł o ponowną ocenę kontroli przeprowadzonych w miesiącu wrześniu 2014 r., w szczególności w zakresie działek rolnych AL., K i KA, R, V, X, YAA i LA oraz wszystkich działek dla których stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04.1. Pismem z dnia 25.03.2014 r. Kierownik BKM ponownie podtrzymał wyniki kontroli na miejscu informując ponadto, iż skarżący ma możliwość zapoznania się ze wszystkimi materiałami z kontroli, w szczególności fotografiami i szkicami.

W dniu [...].04.2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Na mocy tej decyzji organ I instancji przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.1 i 2.3 w wysokości pomniejszonej z tytułu zawyżenia powierzchni, odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 3.1.1 ze względu na zawyżenie powierzchni przekraczające 20%, przyznał płatność w ramach wariantu 3.1.2 w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone naruszenie normy N.04.1, przyznał płatność w ramach wariantu 5.1 do powierzchni stwierdzonej, w wysokości pomniejszonej ze względu na stwierdzoną nieprawidłowość N018 (pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej) oraz przyznał płatność w ramach wariantu 5.6 w pomniejszonej wysokości wynikającej z zawyżenia powierzchni oraz stwierdzonego błędu N054 (pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej).

W okresie pomiędzy wydaniem a doręczeniem decyzji, w dniu 16.04.2015 r. (data wpływu do Oddziału Regionalnego ARiMR w T.), R. W. po raz kolejny złożył pismo dotyczące nieuwzględnienia zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych. Pismem z dnia 04.05.2015 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiocie wyników kontroli, uzasadniając je m.in. szkicami i zdjęciami wykonanymi w trakcie kontroli.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji R. W. wniósł o wydanie nowej decyzji, uwzględniającej jego stanowisko wyrażone w pismach z 13.11.2014 r., 31.01.2015 r. oraz 13.04.2015 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, w dniu [...].08.2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego wydał decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia, powołaną na wstępie, którą utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a następnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie gospodarstwo i grunty rolne deklarowane przez skarżącego do płatności zostały poddane kontrolom na miejscu: w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie programu rolnośrodowiskowego. W myśl art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 123/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola ta miała zbadać kwalifikowalność gospodarstwa do płatności przez kontrolę powierzchni działek rolnych i sposobu ich rolniczego wykorzystania. W wyniku czynności kontrolnych podjętych na gruntach rolnych deklarowanych do płatności przez skarżącego stwierdzono nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni. Stwierdzono ponadto, że skarżący nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta oraz nieprawidłowości oznaczone kodami: LI7 (pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej), LI 8 (pozostawienie większej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej), L19 (pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym), N018 (pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej) oraz N054 (pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej). Wymienione nieprawidłowości dotyczyły różnych działek rolnych, deklarowanych w ramach różnych wariantów. Organ odwoławczy po analizie raportów stwierdził, że kontrole gospodarstwa rolnego skarżącego zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi procedurami, wszystkie nieprawidłowości zostały utrwalone w dokumentacji pokontrolnej a wyniki odzwierciedlają stan faktyczny istniejący w dniu kontroli.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, podniesionego w odwołaniu, o pominięciu zgłoszonych uwag i zastrzeżeń, organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazał, iż wszystkie raporty z kontroli zostały przekazane skarżącemu wraz z pouczeniem o możliwości zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie. Skarżący takie zastrzeżenia zgłosił po raz pierwszy w dniu 13.11.2014 r., następnie w piśmie z dnia 31.01.2015 r. oraz przed otrzymaniem decyzji, pismem z dnia 13.04.2015 r. Żadne z powyższych pism nie pozostało bez odpowiedzi ze strony Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w T. Pisma z dnia 18.12.2014 r., z dnia 25.03.2014 r. (oczywista omyłka pisarska, polegająca na wskazaniu roku 2014 zamiast 2015) oraz z dnia 04.05.2015 r. zawierają szczegółowe odniesienie do zarzutów, podnoszonych przez skarżącego, z powołaniem się na zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności na wykonaną dokumentację fotograficzną. R. W. został poinformowany o możliwości zapoznania się z całością zebranych w sprawie dowodów, a pismo z dnia 04.05.2015 r. zostało ponadto uzupełnione przez materiał graficzny w postaci zdjęć i szkiców z kontroli. Uwagi zawarte w pismach BKM zostały w dużej części powtórzone w zaskarżonej decyzji i w dalszym ciągu pozostają one aktualne. Raporty z kontroli były analizowane wielokrotnie, nie doprowadziło to jednak do zmiany ustaleń pokontrolnych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można, zdaniem organu II instancji zgodzić się z twierdzeniem skarżącego podniesionym w odwołaniu, że zgłaszane zastrzeżenia zostały pominięte. Zastrzeżenia te zostały bowiem wzięte pod uwagę i rozpatrzone, ale nie zostały uwzględnione, gdyż na przeszkodzie temu stał zebrany materiał dowodowy.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zebrany w sprawie materiał dowodowy w całości potwierdza ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych. W wyniku wielokrotnej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem I instancji. Rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu I instancji oparte były na zebranym w trakcie kontroli materiale dowodowym, obejmującym wyniki pomiarów, dokumentację fotograficzną oraz szkice z kontroli. W pismach kierowanych do skarżącego wskazywano zarówno sposób kontroli poszczególnych działek, jak i przyczyny kwalifikacji lub wyłączenia poszczególnych obszarów, z powołaniem się na konkretne, numerycznie określone fotografie. Organ podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zgromadzonego materiału dowodowego, ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał zgodnie z zasadą wynikającą z art. 21 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; ze zm.) na skarżącym, który wskazać powinien dowody podważające poczynione przez organy ustalenia. Skarżący kwestionował wprawdzie wyniki poszczególnych kontroli, nie przedstawił jedna żadnych dowodów mogących podważyć te wyniki.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy sprawy prowadzi do wniosku, iż organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania prawidłowo rozpatrzył oraz ocenił zebrany materiał dowodowy. Ocena ta, zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., jest prawidłowa i mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 Kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone wedle wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej uchylenie i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- § 2 ust. 1 oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013,

- art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,

- art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.201l r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8).

Podkreślił, że decyzję tą zaskarża w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie pomniejszenia płatności o kwotę 8978,30 zł. Zdaniem skarżącego pomniejszenie kwoty płatności i utrzymanie w mocy decyzji organu I stancji jest nieuzasadnione.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że na pomniejszenie kwoty płatności wpłynęła stwierdzona przez organ różnica powierzchni gruntów deklarowanych i stwierdzonych w trakcie kontroli, a także nieprzestrzeganie norm i wymogów. Tymczasem skarżący w prowadzonej z organem korespondencji wskazywał, że powierzchnia gruntu była już kontrolowana przez organ i poprzednie kontrole nie stwierdziły rozbieżności w kresie powierzchni deklarowanej i stwierdzonej przez organ. Stąd niezrozumiałe jest dla niego stwierdzenie takich różnic dopiero w trakcie ostatniej kontroli. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego organ powinien dopuścić dowód z opinii biegłego posiadającego wiedzę z zakresu pomiaru powierzchni nieruchomości, który ustaliłby rzeczywistą powierzchnię. Zaniechanie tego dowodu jest, zdaniem skarżącego naruszeniem powoływanej przez organ zasady praworządności. Pomimo bowiem tego, że wskazywane przez organ przepisy wyłączają stosowanie niektórych przepisów kpa w zakresie postępowania dowodowego, to organ nie jest automatycznie zwolniony z obowiązku przeprowadzania postępowania dowodowego. Wskazał, że obowiązek, który polega na przeprowadzaniu dowodu z urzędu istnieje w sytuacjach, gdy powstały poważne wątpliwości co do stanu faktycznego. Taka sytuacja istnieje jego zdaniem w niniejszej sprawie, a wątpliwości dotyczą powierzchni nieruchomości. Organ powinien więc wyjaśnić dlaczego powstały różnice pomiędzy wynikami poprzednich i aktualnych pomiarów powierzchni ruchomości. W tym zakresie nie można, zdaniem skarżącego przerzucać ciężaru dowodu wyłącznie na niego, ponieważ brak jest na to podstawy prawnej. Przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają bowiem takich norm, jakie są np. zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego, które nakładają na strony obowiązek wskazywania środków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń. W sytuacji zatem, gdy skarżący podważa ustalenia organu, a nie składa wniosków dowodowych w celu wykazania swoich racji np. z powodu braków dostatecznej wiedzy prawniczej, to organ powinien z urzędu dopuścić odpowiednie dowody w celu ustalenia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według powyższych reguł, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności.

Jak bezspornie wynika z akt sprawy, skarżący realizując zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wystąpił w roku 2014 z wnioskiem, deklarując określone działki do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,69 ha oraz w wariancie 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni 36,43 ha; w ramach pakietu 3 w wariancie 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 7,39 ha oraz w wariancie 3.1.2 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 7,13 ha; w ramach pakietu 5 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 10,37 ha i w wariancie 5.6 pomaturalne łąki wilgotne do powierzchni 7,15 ha.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania przedmiotowej płatności bezpośredniej na rok 2014, jak trafnie wskazały organy administracyjne, jest art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), § 2, § 4 ust. 2, § 11 § 18 ust. 1 i § 38 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), oraz art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8).

Warto na wstępie wskazać, że godnie z § 2 ust. 1 pkt. 1-4 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem" jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Spór w przedmiotowej sprawie, tak zresztą jak i w dwóch innych sprawach ze skargi R. W. zakończonych już w tut. Sądzie (sygn. akt II SA/Bd 1207/15 i II SA/Bd 1208/15), dotyczy tego, czy prawidłowo ustalona została przez organy powierzchnia gruntów uprawnionych do pomocy finansowej, z tym że w tej sprawie - z tytułu płatności rolnośrodowiskowej w związku z wnioskiem o przyznanie tej pomocy na rok 2014.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się zaś do ustalenia, czy w prawidłowej wysokości organ przyznał R. W. wnioskowaną na 2014 r. płatność

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że ARiMR w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach 16-18 września 2014 r. przeprowadziła kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, w dniach 16-17 września 2014 r. kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a w dniu 18 września 2014 r. kontrolę w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Z czynności kontrolny została sporządzona pełna dokumentacja (protokoły, szkice, zdjęcia). Skarżący nie był obecny w trakcie kontroli w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Był o terminie kontroli powiadomiony telefonicznie. Kopie raportów z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie kwalifikowalności powierzchni zostały przekazane skarżącemu. Został on pouczony o możliwości wniesienia zastrzeżeń.

Skarżący był obecny przy kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Na stronie 67 protokołu oświadczył, że nie zgadza się z wynikami kontroli i wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli. Skarżącemu został przekazany również raport z czynności w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Został on również pouczony o możliwości wniesienia pisemnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w Raporcie z czynności kontrolnych.

W piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. skarżący wniósł zastrzeżenia do raportów z czynności kontrolnych: w zakresie programu rolnośrodowiskowego, w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie kwalifikowalności powierzchni i odmówił podpisania tego dokumentu kwestionując treść dostarczonych dokumentów. Zastrzeżenia nie zostały uwzględnione, o czym organ wypowiedział się w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. Skarżący w piśmie z dnia 31 stycznia 2015 r. odniósł się do stanowiska organu wnosząc o rzetelną ocenę, zgodną ze stanem faktycznym kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2014 r. Organ w piśmie z dnia 25 marca 2014 r. uznał zastrzeżenia skarżącego za niezasadne oraz poinformował go o możliwości zapoznania się z materiałem z kontroli, w którym zgromadzono dowody w postaci fotografii, pomiarów działek rolnych, szkiców. Skarżący nie skorzystał jednak z przysługującego jemu uprawnienia.

Sąd, oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organy obydwu instancji, nie dostrzegł uchybień skutkujących naruszeniem przepisów postępowania. Kontrole przeprowadzone w gospodarstwie rolnym skarżącego zostały zrealizowane przez osoby uprawnione, przy użyciu profesjonalnego sprzętu ich prawidłowość nie została podważona przez skarżącego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy (cyt. na wstępie), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 wynika zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ustępie 3 prawodawca postanowił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 kpa. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355). W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, LEX nr 1216694). W postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 ustawy organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10, LEX nr 1070205). Organy obu instancji rozpoznając sprawę, nie mogły nie uwzględnić szczególnych regulacji wynikających z art. 21 omawianej ustawy, m.in. ze względu na zasadę praworządności (art. 6 kpa), która statuuje obowiązek organów administracji publicznej działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, inaczej mówiąc na podstawie i w granicach prawa. Nie mogły zatem pominąć treści przepisu art. 21 ust. 3 ustawy, który jak wyżej wskazano na stronę nakłada obowiązek przedstawienia dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Na niej spoczywa ciężar udowodnienia faktu bowiem to ona wywodzi z niego korzystne dla siebie skutki prawne. Pominięcie tego unormowania przez organy administracji publicznej podczas prowadzonego postępowania skutkowałoby naruszeniem zasady praworządności. Reasumując ciężar prezentacji dowodu w postępowaniu dotyczącym płatności spoczywa na osobie występującej o przyznanie płatności – na stronie postępowania.

W pismach z dnia 13 listopada 2014 r., 31 stycznia 2015 r. i 13 kwietnia 2015 r. skarżący kwestionuje wyniki pomiarów i ustalenia z kontroli organu. Nie przedstawił jednak żadnych dowodów podważających stanowisko organu. Nie przedstawił skarżący również stanowiska eksperta w zakresie nieprzestrzegania normy N.04.1 (rolnik nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie), pomimo że zgłosił gotowość powołania eksperta. W ocenie Sądu, dokumentacja fotograficzna i szkice załączone do akt sprawy na płycie CD potwierdzają stanowisko organu. Skarżący miał możliwość zapoznania się z tymi dokumentami i zgłoszenia do nich zastrzeżeń. Forma sprzeciwu powinna jednak uzewnętrzniać stanowisko poparte wnioskami oraz dowodami, które podważą ustalenia organu, jak chociażby własna dokumentacja fotograficzna, czy też szkice z własnych pomiarów. Nie wystarcza, do podważenia stanowiska kontrolujących, będących uprawnionymi osobami, z odpowiednim przygotowaniem merytorycznym, dysponującymi wiedzą specjalistyczną oraz sprzętem specjalistycznym do pomiarów, subiektywne przekonanie o nieprawidłowości wyników kontroli.

Przestawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07, podkreślił, że weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (wyroki dostępne na stronie: nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, stanowisko organu znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Organ szczegółowo w piśmie z dnia 4 maja 2015 r. (k 194 - 201 akt administracyjnych) ustosunkował się do pisma skarżącego z dnia 13 kwietnia 2015 r., w którym skarżący podtrzymał zastrzeżenia złożone do przeprowadzonej kontroli. Wyjaśnienia organu poparte zostały dokumentacją fotograficzną oraz szkicami (dowody utrwalono również na płycie CD załączonej do akt). Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ powtórzył stanowisko zaprezentowane w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 18 grudnia 2014r. (K- 166 akt administracyjnych). Wyjaśniono, że na działkach : Al, J, K, KA, R, V, W, X, YAA, ŁA, deklarowano łąki trwałe i przemienne. Inspektorzy pomierzyli teren faktycznie wykorzystywany jako łąka. Wyniki kontroli odnoszą się do działek użytkowanych rolniczo, a nie działek ewidencyjnych. Wyniki kontroli znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Ustalenia kontrolne zawierają dane w zakresie powierzchni deklarowanej we wniosku o płatność oraz stwierdzonej w wyniku kontroli. Wyjaśniono skarżącemu, że do pomiaru działki Al nie został włączony fragment deklarowany na działce ewidencyjnej 27. Wyjaśniono zastosowanie w stosunku do tej działki kodów DR 13+ i kod DR 52. Na tej części inspektorzy stwierdzili nieużytek w postaci suchych, przerośniętych, nie koszonych traw, chwastów z licznie występującymi samosiewkami drzew. Dokumentacja fotograficzna i szkic z naniesionymi miejscami wykonanych zdjęć potwierdzają ustalenia organu. Organy szczegółowo opisały stwierdzone niezgodności na każdej z wymienionych działek oraz sposób wykonania pomiarów. Na działce J stwierdzono przedeklarowanie o 0,04 ha. Działkę tę pomierzono po granicy, którą stanowił od północnej strony nasyp kolejowy i zadrzewienie a od południowej strony droga dojazdowa do innych działek rolnych. Zgodnie ze szkicem, działka ta stanowi trwałą łąkę. Na działce tej wykonano fotografie od 108- do 110.Na wykonanych zdjęciach widoczny jest teren z łąką trwałą oraz z częściowym nieużytkiem. Działki K i KA zostały zadeklarowane na jednej działce 175. Przedeklarowanie wyniosło 0,01 ha. Obie działki rozgranicza pas niekoszonej trawy na działce K. W stosunku do działki R kontrolujący ustalili, że teren znajdujący się w jej w centralnej części nie kwalifikuje się do płatności. Na fotografiach 7-10, 13, 17 widać sukcesję naturalną terenu, na którym zaniechano prowadzenia upraw. Odnośnie Działki V kontrola wykazała obecność fragmentu obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności w postaci składowiska bel słomy widocznych na fotografiach 112 i 115. Z uwagi na wyłączenie wewnętrzne większe od 100 m² odjęto je od powierzchni zmierzonej działki i zastosowano z uwagi na wyłączenie kod DR 51, ponieważ wyłączenie jest nietrwałe i w przyszłości teren może być zastosowany do płatności. Na całym terenie działki W stwierdzono łąkę niekoszoną. Pomiar wykonano po granicy upraw. Natomiast na działkach X i YAA zastosowano kod DR 13 +, ponieważ na obu działkach powierzchnia deklarowana była mniejsza od stwierdzonej. Tak samo stwierdzone nieprawidłowości dotyczą działki ŁA, na której stwierdzono wyłączenie w centralnej części działki, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i szkic (fot. 59-64). Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających prawidłowość wykoszenia na zakwestionowanych w kontroli działkach rolnych. Działki AB i W, według szkicu, stanowią łąkę trwałą, niekoszoną. Nie został spełniony wymóg N.04.1 mówiący o konieczności koszenia i usuwania ściętej biomasy do dnia 31 lipca. Działki te nie zostały zgłoszone do żadnego pakietu rolnośrodowiskowego. Termin koszenia był nieprzekraczalny. Działki AG,AH,B,P,S zadeklarowane w pakiecie 3.1 i działka KA wnioskowana w pakiecie 5.1 - dla tych działek kontrolujący stwierdzili nieprzestrzeganie normy N.04.01 na powierzchni przekraczającej wymagane 5-10% pozostawionej powierzchni niewykoszenia. Sytuacja w terenie zezwoliła na jednoznaczne rozróżnienie granicy między powierzchnią wykoszenia, a tą, na której zaniechano prowadzenia zabiegów agrotechnicznych.

Ponownie podkreślić należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich odmiennie od zasad określonych w kpa, w postępowaniu o przyznanie pomocy nakładają na stronę obowiązek wykazania się dowodami, a organ, przed którym toczy się postępowanie, w myśl zasady praworządności, obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 21 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy nakłada na organ administracyjny obowiązek udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie powtórzenie ich w skardze do sądu administracyjnego, bez wskazania konkretnych dowodów na poparcie ich zasadności, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Bierność dowodowa skarżącego daje podstawy organowi do przyjęcia dowodów z przeprowadzonej kontroli jako wystarczających do rozstrzygnięcia. ARiMR nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że powołanie biegłego w celu ponowienia pomiarów deklarowanych powierzchni działek rolnych, jak chciałby tego skarżący, byłoby konieczne w sytuacji gdyby skarżący przedstawionymi przez siebie dowodami wykazał błąd w pomiarach wykonanych przez organ. Takiego dowodu, pomimo zapowiedzi skarżący jednak nie przedstawił, poprzestając na gołosłownych twierdzeniach. Co do wyników pomiarów przeprowadzonych na części gruntów skarżącego leżących na terenie właściwości [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, to zdaniem Sądu zgodzić należy się z wyjaśnieniami organu w tym zakresie (vide: pisma organu z dnia 18.12.2014 r. k 165-166, z dnia 25.03.2014 r. k-170, z dnia 4.05.2015 r. ze zdjęciami k 196-198), że obsługę procesu kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, uznanego ze względu na położenie działek rolnych w różnych województwach za rozproszone, sprawuje ten Oddział Regionalny ARiMR, na terenie którego zarejestrowana jest siedziba gospodarstwa. W przypadku gospodarstwa skarżącego jest nim [...] Oddział Regionalny, który przeprowadził kontrole w terminie wcześniejszym niż Oddział [...] i to on decyduje, które wyniki kontroli są najbardziej prawidłowe. Poza tym, jak słusznie podkreśla organ, ponieważ inspektorzy Oddziału [...] przeprowadzili kontrole w okresie późniejszym – 7.10.2014 r., to nie można wykluczyć, że miała ona miejsce już po wykonaniu zabiegów agrotechnicznych mających wpływ na wielkość powierzchni działek. W takiej sytuacji, gdy organ rozstrzygający sprawę dysponuje wynikami wcześniej przeprowadzonych kontroli, podczas których ujawniono nieprawidłowości i tak, jak w niniejszej sprawie wyniki te nie zostały skutecznie podważone, ma prawo uznać je za obowiązujące.

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne, uznając że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu skargi.