Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 514/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 582/17 w sprawie ze skargi A. T. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od A. T. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 582/17, po rozpoznaniu skargi A. T. (dalej: "skarżąca"), uchylił zaskarżony akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w postaci pisma z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

1 marca 2017 r. skarżąca pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. 16 maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające KAS") otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od 1 czerwca 2017 r.

Skarżąca 24 maja 2017 r. przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia.

Pismem z 23 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wniosek o złożenia jej propozycji służby i niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] maja 2017 r., nr [...] poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej.

Pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie złożonego odwołania od propozycji pracy oświadczając, że podtrzymuje odwołanie i wnosi o ponowną analizę zasadności zaskarżonej propozycji.

Skarżąca 24 maja 2017 r. złożyła też do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] czerwca 2017 r., nr [...] wskazał, iż ustawa Przepisy wprowadzające KAS nie przewiduje formy decyzji propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewiduje trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] maja 2017 r. poinformował, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, dlatego brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Skarżąca pismem z 24 maja 2017 r. wystąpiła też do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o doręczenie jej umowy o pracę. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z [...] czerwca 2017 r. poinformował, że z dniem przyjęcia propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku brak jest podstaw prawnych do wydania umowy o pracę.

14 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z 30 czerwca 2017 r., organ poinformował skarżącą, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] nie ma charakteru aktu administracyjnego, a w związku z tym nie ma tu zastosowania przepis art. 52 K.p.a.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej, w piśmie z 10 maja 2017 r., propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "P.p.s.a."), zaskarżając tę czynność/akt w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Na rozprawie 9 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd w Białymstoku dopuścił Związek Zawodowy [...] w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzekł, że zaskarżona propozycja zatrudnienia podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że dopuszczalność kontroli sądowej jest wynikiem zakwalifikowania zaskarżonej propozycji zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wprost wynika obowiązek dyrektorów, wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ww. ustawy. Zastrzeżenie z art. 170 ww. ustawy wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, traktuje się jako zwolnienie ze służby (vide: treść art. 170 ust. 3 ustawy).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym.

Sąd stwierdził, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno–Skarbowej, w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

W ocenie Sądu propozycję zatrudnienia należałoby zaliczyć do aktów a nie czynności z dwóch przyczyn. Po pierwsze przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Po drugie, propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami a nie czynnościami.

Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, Sąd stwierdził, że nie podziela zarzutu skarżącej, iż w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Zdaniem Sądu brzmienie ww. przepisu, w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:

- 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r.

Z zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Zdaniem Sądu wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych, tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis art. 165 ust. 7 dotyczy jednak także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Sąd I instancji podał, że przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszce, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Sąd podniósł, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że złożona funkcjonariuszce propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji podał, że z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, zaskarżony akt podlegał uchyleniu. Jednocześnie Sąd na mocy art. 146 § 2 P.p.s.a. orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd wskazał, że propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. W konsekwencji bowiem uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawej skarżącej. Zaznaczył, że skarżąca nie powinna być traktowana przez organ jako osoba, której w ogóle nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach KAS (w pojęciu zatrudnienia obejmującym zarówno stosunek służbowy, jak i stosunek pracy w ramach korpusu służby cywilnej).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania bez przeprowadzania rozprawy, oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów, tj.:

naruszenie prawa materialnego:

a) art. 165. ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

- obowiązkowi dyrektora IAS złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom/pracownikom propozycji służby/zatrudnienia odpowiada uprawnienie do otrzymania jednej z tych propozycji mimo, że taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem obu przepisów, wskazujących na autonomię organu w kwestii złożenia lub /nie składania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji;

- na propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej przysługuje skarga, mimo, iż ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia;

- obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia/pełnienia służby można wykonać po upływie matrialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na 31 maja 2017 r;

b) art. 171 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że możliwe jest uchylenie skutków przekształconego z mocy prawa stosunku służby w stosunek pracy na czas nieokreślony w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia;

c) art 276 ustawy o KAS, przez uznanie prawa do trybu skargowego od propozycji zatrudnienia mimo, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu Kodeksu postępowania administracyjnego, przy składaniu propozycji zatrudnienia;

naruszenie prawa procesowego:

a) art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przez zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej jako aktu administracyjnego podlegającej kognicji sądu administracyjnego mimo, że nie został spełniony warunek wymagany przez omawiany przepis, w którym po stronie funkcjonariusza istnieje uprawnienie do żądania od organu określonego zachowania, tj. złożenia mu jakiejkolwiek propozycji, bowiem ustawodawca pozostawił organowi autonomię w kwestii złożenia lub nie składania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji jako propozycji służby albo zatrudnienia;

b) art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS oraz art. 276 ustawy o KAS, przez zastosowanie w sprawie, brak podstaw prawnych do stosowania nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ustawy o KAS do tej grupy "ucywilnionych funkcjonariuszy",

c) art. 146 i art. 58 §1 P.p.s.a., przez uwzględnienie skargi mimo, że podlegała ona odrzuceniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać ich zasadność.

W odpowiedzi na skargę skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz przeprowadzenie roprawy. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od ogranu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który przyjął, że propozycja skierowana do skarżącej, zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., określająca nowe warunki zatrudnienia, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu propozycja określająca skarżącej nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wobec czego skarga winna być odrzucona, jako że sprawa, w której została wniesiona nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Zarzut ten został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: administracja podatkowa, Służba Celna, kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwo obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych

Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS).

Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na KAS wymusiły konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.

W myśl art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy.

Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast zastosowany w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił termin realizacji tego uprawnienia do 31 maja 2017 r. Istotne jest bowiem, że przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś od decyzji wydanej w postępowaniu z tego wniosku przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia stosunku służbowego, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy).

Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia formy decyzji, nie przewidziano możliwości odwołania się od tego rodzaju propozycji, jak i wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

W sprawie poza sporem jest, że złożona funkcjonariuszce celnej propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:

1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;

2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

O ile można argumentować, że czynność polegająca na przedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 tej ustawy). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 tej ustawy). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna.

Przedstawione powyżej stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 30 stycznia 2018 r., I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r., I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r., I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r., I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r., I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r., I OSK 384/18 i inne).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy uznać należy, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywołała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiła jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżąca przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjęła 24 maja 2017 r.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej, który w istocie zmierzał do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazał się usprawiedliwiony. Odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez NSA odmiennej niż to uczynił WSA w Białymstoku oceny charakteru złożonej jej propozycji zatrudnienia.