Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 53/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego adwokatowi W. K. wynagrodzenie w kwocie brutto 312,20 (trzysta dwanaście i 20/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu 8 grudnia 2008 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek J. S. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia dotyczący okresów: sierpień 2003 r., od kwietnia do sierpnia 2004 r., listopad i grudzień 2004 r., od marca do lipca 2005 r., wrzesień 2005 r., od stycznia do maja 2006 r., od września 2006 r. do marca 2007 r., od grudnia 2007 r. do lipca 2008 r. oraz od października do grudnia 2008 r. – w łącznej kwocie: 5.141,37 zł (w tym: z tytułu składek - 4.787,37 zł; z tytułu odsetek - 310,00 zł; z tytułu kosztów upomnienia - 44,00 zł).

Decyzją z dnia 24 lutego 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia wskazanych we wniosku należności. Organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że zachodzi całkowita nieściągalność składek, gdyż nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, zaś wnioskodawca nie uwiarygodnił stwierdzenia, że opłacenie należności skutkowałoby zagrożeniem egzystencji lub pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Organ wskazał, że wnioskodawca posiada stały dochód, który może podlegać egzekucji i który gwarantuje zaspokojenie przynajmniej podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto, mimo orzeczonej w stosunku do wnioskodawcy częściowej niezdolności do pracy, istnieje szansa na podjęcie przez niego zatrudnienia, a tym samym pozyskania środków na spłatę należności.

J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w szczególności, że obecnie utrzymuje się z renty w wysokości 244 zł oraz z pomocy uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dodał, że nie istnieje żadna szansa na pozyskanie środków, które mogłyby doprowadzić do spłaty zadłużenia, ponieważ w dalszym ciągu poddawany jest kolejnym diagnozom i nie ma mowy o podjęciu pracy, a przyszłość nie rokuje żadnej poprawy w tym zakresie.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ uznał, że w sprawie nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności należności, bowiem nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74, ze zm.; dalej jako "u.s.u.s."). Przedmiotem postępowania egzekucyjnego mógłby stać się (po wykazaniu bezskuteczności innych środków egzekucyjnych) udział J. S. we własności nieruchomości objętej Kw nr [...]. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wystąpiły wprawdzie przesłanki umorzenia należności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako "rozporządzenie MGPiPS") – co wynika z przestawionej przez stronę dokumentacji lekarskiej – jednak uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu oraz odległy termin przedawnienia należności z tytułu dochodzonych składek uprawniają wierzyciela do odmowy umorzenia tych należności nawet w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzeniowych. W sprawie możliwe jest zawarcie dogodnego układu ratalnego, co wstrzymałoby czynności egzekucyjne bez spowodowania negatywnych konsekwencji dla zobowiązanego.

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję ZUS. Wskazał, że w niniejszej sprawie umorzenie należności jest zasadne z uwagi na nieporadność zdrowotną skarżącego oraz wiek – 60 lat.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oparto na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Sąd wskazał, że "uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia", jednak dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tego przepisu jest w tym wypadku ograniczona i sprowadza się w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. Wprawdzie sytuacja skarżącego jest bardzo trudna, jednak skarżący posiada nieruchomość, która może posłużyć zaspokojeniu zaległości względem ZUS. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wierzycielowi znany jest majątek dłużnika, którego wartość rynkowa z pewnością przekracza kwotę zaległości skarżącego wraz z odsetkami. Okoliczność ta powoduje, że w świetle art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie może być mowy o całkowitej nieściągalności. Niemożliwe było zatem umorzenie należności w oparciu o to kryterium.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności prawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, które zostały określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS. Na podstawie tych przepisów Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno - bytowa skarżącego jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia, o jakich mowa w § 3 rozporządzenia MGPiPS.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, również pod względem formalnym postępowanie w sprawie umorzenia zaległych składek przebiegło zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja organu ZUS ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu MGPiPS.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. S.. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, art. 3 § 1, art. 113 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), polegające na niedokonaniu pełnej kontroli działalności organu administracji publicznej orzekającego w sprawie i dokonanie sprzecznych ustaleń, niezasadnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, bezkrytycznym przyjęciu ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy były one podważane przez stronę skarżącą, która wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, a także względy społeczne nie jest w stanie opłacić zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaś egzekucja z nieruchomości doprowadziłaby do pozbawienia skarżącego i jego rodziny mieszkania, a tym samym istotnie godziłaby w sytuację życiową zobowiązanego i jego rodziny;

2) naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należność, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że nie może nim być należąca do skarżącego nieruchomość, a w przypadku prowadzenia egzekucji z tego mieszkania nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co doprowadziło do uznania za zasadne stanowiska organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek;

3) naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 1, ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie "może" zawarte we wskazanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tym samym uznanie decyzji za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności powstania należności, sytuacji zdrowotnej skarżącego oraz jego sytuacji materialnej wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, a brak takiej decyzji należy uznać za nadużycie prawa w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną zobowiązanego.

Sąd drugiej instancji stwierdził, że pomimo, iż decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową, to podlega ona kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił bowiem ZUS całkowitej swobody co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też "częściowej" dowolności. Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd drugiej instancji wskazał, że w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, a w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowano zasadnicze przesłanki umożliwiające umorzenie. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano dodatkową możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników – jak wskazał NSA, potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS.

Sąd drugiej instancji podkreślił, że z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika co należy wziąć pod uwagę, aby stwierdzić czy dany przypadek jest uzasadniony. Należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ musi wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam ustawodawca – w § 3 rozporządzenia MGPiPS uznał, że pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz przewlekła choroba zobowiązanego (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) mogą powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W ocenie Sądu drugiej instancji wystąpienie na gruncie niniejszej sprawy tych dwóch przesłanek umorzenia należności powinno spowodować szczególnie wnikliwe rozważenie całokształtu sytuacji wnioskodawcy.

Wskazując na treść wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 631/09, NSA wskazał, że istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.

W świetle wywodów powyższych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem uznaniowość decyzji nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej.

W ocenie NSA postępowanie dowodowe, które nie daje podstaw do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek umorzenia należności prowadzone jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji działając zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie.

Z dalszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, że w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji zaakceptował to, że organ pominął w swoich rozważaniach znajdujące się w aktach dokumenty: opinię [...] z dnia 23 lutego 2009 r., z której wynika, że J. S. jest chory [...], a dokonane rozpoznanie nie zmieni się w przyszłości, informację z Referatu Realizacji Dochodów Oddziału ZUS z dnia 10 marca 2009 r., z której wynika, że saldo zaległych alimentów należnych od J. S., mających pierwszeństwo w postępowaniu egzekucyjnym, wynosi 106.677,66 zł, pismo ZUS [...] z dnia 12 marca 2009 r. rekomendujące rozstrzygnięcie o umorzeniu należności z uwagi na prognozowaną bezskuteczność egzekucji oraz sytuację majątkową i zdrowotną wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu drugiej instancji zarzut niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji jest trafny.

W ocenie NSA trafny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że powołany przepis rozporządzenia nie daje podstaw do umorzenia należności, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Sąd pominął jednak zupełnie, że te realne możliwości muszą zostać przez organ ocenione i wykazane. Organ musi uzasadnić, dlaczego uznał, że nie powinien zostać zastosowany § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Nie wystarczy wskazać, że zobowiązany ma stałe dochody w wysokości 244,00 zł miesięcznie oraz otrzymuje nieregularną pomoc z opieki społecznej w wysokości 130,00 zł. Należy wyjaśnić jak w takiej sytuacji finansowej zobowiązany (...) ma realizować swoje zobowiązanie, nawet w sposób ratalny. Dopiero przeprowadzenie wskazanego wywodu pozwala stwierdzić, że powołany przepis trafnie został lub nie został zastosowany. Sąd drugiej instancji podkreślił, że w wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, wskazano, że konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Zatem akceptacja przez Sąd pierwszej instancji braku stosownych wywodów organu co do przyczyn niezastosowania prawa materialnego stanowi naruszenie tego prawa. W tym stanie rzeczy trzeci zarzut kasacyjny był w ocenie NSA usprawiedliwiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był natomiast trafnie sformułowany drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.s.u.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny polecił Sądowi pierwszej instancji, mając na względzie przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, raz jeszcze ocenić czy organ przeprowadził wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe i czy ustalił okoliczności związane z istnieniem obu przesłanek umorzenia należności. Sądowi poddano w szczególności ocenie, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez zobowiązanego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. wskazał, że uznaniowość decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej. Sąd pierwszej instancji działając zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował pominięcie przez organ istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy niniejszej dokumentów; to doprowadziło do niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji pominął również to, że pomimo, iż faktycznie w świetle art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS nie ma podstaw do umorzenia należności, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, to te realne możliwości muszą zostać przez organ ocenione i wykazane.

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ZUS, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie ocena sprowadza się do tego – mając na względzie przedstawioną przez NSA wykładnię przepisów prawa materialnego – czy organ przeprowadził wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe i czy ustalił okoliczności związane z istnieniem obu przesłanek umorzenia należności. W szczególności, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS.

W okolicznościach badanej sprawy mamy do czynienia z decyzją wydaną w oparciu o art. 28 u.s.u.s. Z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wynika, iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Szczegółowe zasady umorzenia określonego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zostały natomiast uregulowane w rozporządzeniu MGPiPS, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Jak wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków przewidzianych w jego treści daje ZUS jedynie możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało, z woli ustawodawcy, w gestii uznania organu.

Tak więc, nawet w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu MGPiPS, organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości, a po stronie dłużnika nie powstaje odpowiadające temu roszczenie. Działa on tym samym w granicach uznania administracyjnego, w zakres którego nie może wkraczać również sąd administracyjny, rozpoznający skargę na akt lub czynność, wydany lub podjęty w jego zakresie. Nie oznacza to jednak dowolności w postępowaniu administracyjnym i w procesie decyzyjnym.

Uznaniowy charakter decyzji jaką jest decyzja zaskarżona do Sądu, nie zwalnia organu od przeprowadzenia stosownego postępowania mającego na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Natomiast Sąd badający zaskarżoną decyzję bada czy nie nosi ona cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

W rozpoznawanej sprawie za niewystarczające należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie analizy przesłanek o jakich mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym miejscu przywołać należy wyrok WSA w Białymstoku o sygn. I SA/Bk 124/10, w którym Sąd wskazał, że rozstrzygnięcia wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, "dotyczą możliwości wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia jednak dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei, wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania" (opubl. Lex nr 673077). Skład orzekający w sprawie powyższy w pogląd w pełni akceptuje i przyjmuje jako swój.

Z akt sprawy wynika, iż skarżący we wniosku o umorzenie i o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w skardze do Sądu powoływał się na brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ze względu na trudną sytuację finansową (otrzymuje rentę w wysokości 244 zł) i swój zły stan zdrowia (uniemożliwiający prowadzenie działalności zarobkowej). Skarżący podkreślał, że jego choroba ma charakter trwały.

Załączona przez skarżącego dokumentacja istotnie wskazuje, iż może on otrzymywać świadczenia pieniężne w wysokości pozbawiającej go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a jego stan zdrowia jest poważny.

W świetle powyższego organ zobowiązany był do zbadania, czy zobowiązany pozostawał w sytuacji, o której m.in. mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS. Konieczne było ustalenie – poprzez przeprowadzenie wnikliwego i rzetelnego postępowania dowodowego, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Organ odpowiadał za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń.

Tymczasem organ uzasadniając swoje stanowisko w decyzji z dnia 24 lutego 2009 r. odniósł się do sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego bardzo ogólnie, wskazując jedynie, że nie zachodzą przesłanki zawarte w przepisie art. 28 u.s.u.s., dodając nadto, że jest on współwłaścicielem nieruchomości, która może być przedmiotem zabezpieczenia spłaty. Organ rozpoznając sprawę ponownie podtrzymał jedynie argumentację zawartą w tej decyzji, stwierdzając poza tym tylko, iż możliwe jest zawarcie dogodnego układu ratalnego w celu spłaty zadłużenia. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie zostały wprawdzie spełnione przesłanki zawarte w § 3 rozporządzenia MGPiPS, jednak uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu oraz odległy termin przedawnienia należności z tytułu dochodzonych składek uprawniają wierzyciela do odmowy umorzenia tych należności nawet w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzeniowych.

Odnosząc się do powyższych ustaleń, Sąd orzekający w niniejszej sprawie – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym uznał, że organ nie rozważył należycie istotnych dla sprawy dokumentów: opinii [...] z dnia 23 lutego 2009 r., z której wynika, że J. S. jest chory [...], a dokonane rozpoznanie nie zmieni się w przyszłości (k. 50 akt administracyjnych), informacji z Referatu Realizacji Dochodów Oddziału ZUS [...] z dnia 10 marca 2009 r., z której wynika, że saldo zaległych alimentów należnych od J. S., mających pierwszeństwo w postępowaniu egzekucyjnym, wynosi 106.677,66- zł (k. 56 akt administracyjnych), pismo ZUS [...] z dnia 12 marca 2009 r. rekomendujące rozstrzygnięcie o umorzeniu należności z uwagi na prognozowaną bezskuteczność egzekucji oraz sytuację majątkową i zdrowotną wnioskodawcy (k. 80 akt administracyjnych). Organ nie odniósł się także do powierzchni nieruchomości będącej współwłasnością zobowiązanego, nie ustalił jego udziału we współwłasności, nie rozważył sposobu jej użytkowania oraz faktu, że jest to dom jednorodzinny, w którym zamieszkuje zobowiązany i jego rodzina, a uznał jedynie, że nie można jednoznacznie ustalić, czy egzekucja będzie nieskuteczna. Wskazanych okoliczności organ nie ocenił pod kątem skutków ewentualnej egzekucji z nieruchomości dla skarżącego i jego rodziny.

Organ nie ocenił także i nie wykazał – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, czy dłużnik miał realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Nie wystarczyło wskazać, że zobowiązany ma stałe dochody w wysokości 244,- zł miesięcznie oraz otrzymuje nieregularną pomoc z opieki społecznej w wysokości 130,- zł. Organ powinien wyjaśnić, jak w takiej sytuacji finansowej zobowiązany (...) ma realizować swoje zobowiązanie, nawet w sposób ratalny. Dopiero przeprowadzenie wskazanego wywodu pozwalałoby stwierdzić, że powołany przepis trafnie został lub nie został zastosowany. Konieczne było skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Przy czym, podkreślić jeszcze w tym miejscu należy, że organ badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy i aktualną sytuację skarżącego, która jest istotna dla rozstrzygnięcia, a nie jedynie fakt, że składki przez niego nie były opłacane już w okresie objętym postępowaniem, co w sprawie o umorzenie zaległości jest kwestią drugorzędną.

Brak takich ustaleń powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji brak również odniesienia do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, do czego zobowiązany był na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, wskazanych w przepisach prawa (art. 107 § 3 k.p.a.), jej ocena wymyka się spod kontroli dokonywanej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, która jak wskazano na wstępie, w przypadku decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny prawidłowości zgromadzonego, przez organ administracji, materiału dowodowego oraz wniosków wyciągniętych z jego oceny.

Ponadto organ rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Wspomniana zasada zobowiązuje do dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, nie zaś do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do wydanego po raz pierwszy przez organ orzeczenia. Tymczasem treść uzasadnienia obu wydanych decyzji wskazuje, że organ ponownie rozpoznając sprawę dokonał jedynie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do pierwotnego rozstrzygnięcia i świadczy o naruszeniu art. 15 k.p.a.

Tym samym nie dokonano ustalenia istnienia przesłanek istotnych z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści – postępowanie dowodowe nie dało podstaw do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek umorzenia należności, przez co dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze powyższe rozważania – winien dokonać rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu wnikliwego i rzetelnego postępowania dowodowego, ustalając w szczególności czy istnieją wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS przesłanki umorzenia należności. Organ ponadto dokona analizy finansów zobowiązanego, ustalając czy w jego budżecie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS.

Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).