Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 412/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.61 ust. 1 -6
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art.145 par. 1 pkt 1 lit.c i art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. N. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. znak [...]


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Burmistrz K. , decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] w Polsce w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr ewid. [...] i [...] obręb ewid. [...] m. K. ustalił następujące warunki zabudowy:

1) rodzaj inwestycji, funkcja zabudowy i sposób zagospodarowania terenu: zabudowa usług kultu religijnego - budowa budynku zboru [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;

2) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

a) linia zabudowy - określono na rysunku w skali 1:1000 będącym załącznikiem do niniejszej decyzji,

b) powierzchnia zabudowy - do [...] m2,

c) szerokość elewacji frontowej - do 23 m,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) - do 4,0 m,

e) rodzaj dachu, ukształtowanie połaci dachowych - pochyły wielospadowy,

f) kąt nachylenia dachu - do 30°,

g) wysokość kalenicy- do 8 m;

W zakresie obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono w pkt 5, że dostęp do drogi publicznej - do ul. [...] następuje poprzez działkę nr [...]. Określono też minimalną liczbę miejsc parkingowych – 4 oraz warunki dostaw mediów. W pkt 6 określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, m.in., że realizacja inwestycji nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej dla innych działek, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (osób trzecich), nie może ograniczać korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach, ani zmieniać stosunków wodnych na sąsiednich działkach osób trzecich.

W pkt 7 decyzji wskazano, że linie rozgraniczające inwestycję zaznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji.

W pkt 8 lit a i b określono inne warunki wynikające z przepisów odrębnych.

W związku z art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji, ponieważ w całości uwzględnia ona żądanie wnioskodawcy.

Jako załącznik do decyzji wskazano kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000.

Do decyzji dołączono rysunek mapy w formacie mniejszym niż A4, z zaznaczonym terenem inwestycji na obszarze o nieokreślonej powierzchni, bez danych ewidencyjnych terenu dla którego sporządzono rysunek, z naniesionym podziałem na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi i zabudową, bez oznaczenia jej funkcji. Rysunek nie zawiera skali ani oznaczenia źródła pochodzenia tego dokumentu. Legenda zawiera wyłącznie wzór linii oznaczającej granice obszaru inwestycji oraz linii nieprzekraczalnej zabudowy. Brak jest legendy co do pozostałych zapisów i oznaczeń znajdujących się na rysunku mapy. Rysunek zawiera pieczęć Urzędu Miejskiego w K. i podpis Inspektora ds. planowania przestrzennego.

W aktach administracyjnych organu I instancji, przy projekcie decyzji o warunkach zabudowy, znajdują się wyniki analizy dla ustalenia wymagań dotyczących budowy budynku zboru [...] z infrastrukturą. Oba dokumenty zostały sporządzone przez urbanistę (Świadectwo nr [...]).

Załącznik graficzny do wyników analizy stanowi rysunek mapy bez podanej skali i źródła pochodzenia tego dokumentu oraz bez oznaczenia danych ewidencyjnych terenu ujętego na rysunku mapy. Na rysunku zakreślono linią ciągłą czarną granicę obszaru analizowanego - bez oznaczenia przyjętych odległości od granicy działek, oraz oznaczono linią przerywaną czerwoną teren inwestycji. Na rysunku naniesione są kontury działek z zarysem występującej na nich zabudowy, bez oznaczenia jej parametrów. W opisie użytych oznaczeń, poza wyjaśnieniem funkcji ww. linii, wskazano, że "M" to zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna jak i wielorodzinna, a "U" to zabudowa usługowa. Pozostałe widoczne na rysunku mapy symbole jak "34%", czy odcinki linii zielonej, nie są opisane.

W wynikach analizy zapisano, że dla działek inwestycyjnych nr [...] i [...] spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym warunek z art. 61 ust. 1 lit. a, gdyż działki nr [...] i [...] zabudowane są budynkiem usługowym.

W ustaleniach obszaru analizowanego wskazano szerokość frontu działek na około [...] m i wielkość obszaru wyznaczonego do analizy - w odległości [...] m od granic działki. Funkcję analizowanego obszaru określono jako zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna) i zabudowa usługowa.

W zakresie określenia cech zabudowy na obszarze analizowanym wskazano, że linia zabudowy - wyznaczona przez budynek położony na działce nr [...]. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki to około [...]% Średnia szerokość elewacji frontowych – do około [...] m, maksymalna szerokość -około [...] m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) - do około [...] m. Układ połaci dachu – pochyłe i płaskie. Kierunek głównej kalenicy dachów pochyłych w stosunku do frontu działki – zróżnicowany. Wysokość głównej kalenicy

- do około [...] m. Kąt nachylenia dachów pochyłych - około [...] %.

Z analizy wynika, że projektowana funkcja jest kontynuacją funkcji występującej na obszarze analizowanym, a parametry zabudowy projektowanej wpisują się w parametry zabudowy występującej na obszarze analizowanym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. N., A. P. i K. B. , nie wyrażając zgody na planowaną inwestycję ze względu na jej publiczne przeznaczenie, ograniczenie widoczności dla zabudowy przyległych nieruchomości oraz zagrożenie środowiska ze względu na wzmożony ruch samochodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "ustawą", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 ustawy oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, podkreślając, że wskazane w art. 61 ust. 1 warunki mają charakter obligatoryjny i łączny, a niespełnienie jednego ze wskazanych warunków czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym i prowadzi do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ administracji publicznej związany jest przy tym treścią wniosku inwestora i nie może modyfikować zamierzenia inwestycyjnego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy zamierzenie objęte wnioskiem spełnia przesłanki, o których mowa w ww. normie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ ustalając zaskarżoną decyzją warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia dokonał analizy zagospodarowania terenu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w zakresie wystąpienia przesłanek, w szczególności "dobrego sąsiedztwa", określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w wyniku której uznał iż lokalizacja działki spełnia wymagania powyżej ustawy. Wyniki analizy zawierające część opisową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji.

Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze objętym analizą, na działce nr [...], istnieje zabudowa budynkiem usługowym (ośrodek [...]), na działce nr [...] istnieje zabudowa budynkiem usługowym ([...]). Istniejąca zabudowa stanowi "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji (zabudowa usług kultu religijnego). Świadczenie tego typu usług, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), nie jest objęte zakresem tego rozporządzenia, co oznacza, że nie stanowi żadnego zagrożenia dla najbliższego otoczenia. Inwestycja ta nie jest więc zaliczana do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Działka ma dostęp do drogi publicznej (do ul. [...] poprzez działkę nr [...]). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu pozwala na obsługę planowanej inwestycji. Projekt decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji został pozytywnie uzgodniony przez Dyrektora Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium, celem wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa", która gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego, w sytuacji braku planu miejscowego na określonym terenie, jest spełnienie przez planowaną inwestycję wymogu w zakresie kontynuacji funkcji i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wymóg ten w powyższym przypadku został zachowany. Nie można było zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organ podkreślił, że sam sprzeciw stron postępowania nie uzasadnia odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gdyż żaden przepis nie uzależnia możliwości uzyskania warunków zabudowy od zgody osób trzecich. Podniesione w odwołaniu potencjalne uciążliwości związane z lokalizacją inwestycji świadczą o posiadaniu interesu faktycznego, nie posiadającego oparcia w przepisach prawa.

Kolegium zwróciło uwagę, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, określającym, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze, jako zgodne z przepisami szczególnymi. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można rozpatrzyć zarzutów stron skarżących. Zarzuty te zbadane mogą być dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję B. N., A. P. i K. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucili organowi odwoławczemu brak obiektywnego spojrzenia na rodzaj sprawy, w której nie wzięto pod uwagę dobro stosunków sąsiedzkich.

Zdaniem skarżących cykliczne i masowe spotkania będą zakłócać spokój i ciszę. Planowany parking na samochody osobowe (min. 4 miejsca) będzie powodował zanieczyszczenie powietrza (w sąsiedztwie znajduje się również [...]). Wysokość obiektu spowoduje ograniczoną widoczność przestrzenną oraz słabą dostępność światła słonecznego. Ponadto, związek wyznaniowy Zboru [...] posiada obiekt w ich miejscowości K. ., przy ul. [...]. Sąsiedztwo Zboru [...] będzie miało negatywny wpływ na stosunki sąsiedzkie w związku z ich doktryną wyznaniową .

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 24 września 2020 r. Sąd, z uwagi na braki formalne odrzucił skargę K. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167- j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego, jakkolwiek nie z przyczyn wskazywanych przez skarżących.

Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że co do zasady podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku gdy dla obszaru, na terenie którego ma zostać zrealizowana inwestycja, takiego planu nie uchwalono, koniecznym staje się określenie warunków zabudowy terenu w drodze decyzji.

W tym miejscu należy się zatem odwołać do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) – dalej jako "u.p.z.p.", i wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W rozporządzeniu tym szczegółowo uregulowane zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Rozporządzenie określa również dopuszczalne odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących ustalania wymienionych wyżej parametrów.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów

i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wstępem do określenia, czy istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest zatem ustalenie, czy spełnione zostały łącznie warunki, o których mowa w treści cytowanego przepisu. Natomiast ustalenie szczegółowych warunków, jakie powinna spełniać planowana inwestycja, umożliwia przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy występujących na obszarze wyznaczonym do analizy, której wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie zarówno w analizie tekstowej i graficznej, a następnie w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Analiza urbanistyczna pełni więc doniosłą rolę w procesie ustalania, czy z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, planowana zabudowa może powstać, a jeżeli tak, to jakie powinny być jej parametry. Ustalenia te mają na celu przede wszystkim zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i zapewnienia harmonijnego rozwoju zwartych obszarów zabudowy, ale także umożliwienie współistnienia zabudowy o podobnych funkcjach.

Stąd ważne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 - którego granice powinny znaleźć się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (vide:§ 3 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Jak już wskazano, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4).

Jak wynika z powyższego decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą składają się część opisowa i część graficzna w postaci właściwie sporządzonej mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji zawiera tylko jeden załącznik, wymieniony w decyzji jako rysunek na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jest to bowiem mało czytelny rysunek mapy w formacie mniejszym niż A4, zawierający fragment obszaru, na którym znajduje się działka planowanej inwestycji, z zaznaczonym linią terenem inwestycji, bez żadnych danych ewidencyjnych dla tego terenu. Na rysunku oznaczono również nieprzekraczalną linię zabudowy, jednakże bez dalszych danych w zakresie przyjętych odległości. Rysunek nie zawiera skali ani oznaczenia źródła pochodzenia tego dokumentu. Legenda zawiera wyłącznie wzór linii oznaczającej granice obszaru inwestycji oraz linii nieprzekraczalnej zabudowy. Brak jest legendy co do pozostałych zapisów i oznaczeń znajdujących się na rysunku mapy. Rysunek opatrzony jest pieczęcią Urzędu Miejskiego w K. i podpis Inspektora ds. planowania przestrzennego, brak jest na nim informacji, iż mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego.

Z tego względu należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada wymogom określonym w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

Podobnie część graficzna do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada warunkom rozporządzenia określonym w § 9 ust. 3 i 4. Jest to mało czytelny rysunek mapy, bez podanej skali i źródła pochodzenia tego dokumentu oraz bez oznaczenia danych ewidencyjnych terenu. Mapka nie zawiera żadnych pieczęci ani podpisów. Nie jest opatrzona datą jej sporządzenia. W jej legendzie, poza wyjaśnieniem naniesionych na nią linii oznaczających granicę obszaru analizowanego oraz linię rozgraniczającą teren inwestycji, objaśniono wyłącznie symbole "M" i "U", pozostawiając tym samym inne, widoczne na rysunku mapy, symbole, liczby, linie - bez opisu, a więc możliwości ich odczytu.

W ocenie sądu stwierdzone uchybienia mają charakter istotny i mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca przewidział konieczność przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej na określonej kategorii map, o określonej skali, co z jednej strony ma zagwarantować, iż dokument ten jest dokumentem urzędowym, zawierającym pełne i aktualne dane dotyczące terenu, którego dotyczy, z drugiej zaś strony umożliwia organowi odwoławczemu kontrolę dokonanych w analizie ustaleń. Mapa, na której przeprowadzono analizę, powinna mieć zatem czytelne oznaczenia, z których wynikać będzie, że została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jakiego obszaru (jednostki ewidencyjnej) dotyczy i jaka jest jej skala. Dopiero tak sporządzony dokument da organowi asumpt do prawidłowego przeprowadzenia analizy, a następnie przedstawienia jej wyników w części tekstowej i odpowiadającej jej części graficznej.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Z akt administracyjnych wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz tekst analizy sporządził urbanista (świadectwo nr [...]), jednakże w aktach brak jest dokumentu stwierdzającego spełnienie powyższych przesłanek przez ww. osobę. W ocenie sądu, może to budzić wątpliwości co do autorstwa dokumentów, które przecież w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odgrywają zasadniczą rolę.

Sąd stwierdził również, że załącznik graficzny do analizy nie odzwierciedla ustaleń wynikających z analizy tekstowej.

Z cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że na rysunku mapy dołączonej do analizy powinien być czytelnie, z uwzględnieniem skali, naniesiony obszar przyjęty do analizy z zaznaczeniem frontu działki inwestycyjnej wraz z podaną szerokością. Z części tekstowej analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczono w odległości [...] m od granic działki, przy szerokości frontu [...] m. Na rysunku mapy oznaczono jedynie nieregularną linią granicę obszaru analizowanego, bez danych liczbowych i bez skali, a zatem bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji przyjętych odległości i odniesienia ich do konkretnego terenu wokół działki objętej wnioskiem. Nadto nie wiadomo, którą część działki autor analizy potraktował jako część frontową (§ 2 pkt 5 rozporządzenia), a na rysunku mapy widoczne są dwie działki drogowe. Można jedynie domyślać się, że jest to część od zarysowanej na mapie głównej ulicy [...].

Z analizy powinno wynikać, które działki w obszarze analizowanym zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów zabudowy, a także jakiego rodzaju zabudowa znajduje się na tych działkach, jaka jest jej wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, czy funkcja. Dodatkowo też w odniesieniu do każdej z działek winna zostać ustalona intensywność zabudowy. Dane te powinny znaleźć odzwierciedlenie w załączniku graficznym sporządzonym na mapie o właściwej skali, co pozwoli na ustalenie, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a także czy prawidłowo organ wyznaczył takie parametry jak linia zabudowy. Dopiero tak sporządzona analiza cech i funkcji istniejącej zabudowy może dopiero stanowić podstawę do procedowania organu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyniki analizy, na którą składa się opracowanie zarówno tekstowe jak i odpowiednio graficzne, powinny precyzyjne określać obszar przyjęty do analizy, ze wskazaniem numerów działek objętych analizą i czytelnym oznaczeniem niezbędnych parametrów nieruchomości, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać średnie wartości badanych parametrów oraz finalnie przyjęte parametry dla przyszłej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia każdego z tych parametrów. Z przepisów § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia wynika, że wskaźniki poszczególnych cech dla przyszłej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika danej wielkości nieruchomości z obszaru analizowanego i przepisy te zobowiązują do precyzyjnego ich określenia. Wszystkie zatem ustalane w decyzji wielkości wskaźników powinny wynikać z dokładnie z opisanego w analizie rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r. II OSK 1265/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 6/19 ; Legalis).

Badanie akt sprawy wykazało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., sporządzona w niniejszej sprawie nie spełnia powyższych wymogów przede wszystkim z tego względu, że nie zawiera ona informacji w jaki sposób zostały ustalone poszczególne parametry zabudowy. Uwagi te odnoszą się do ustalenia wszystkich charakterystycznych cech planowanej zabudowy, jak również ustalenia jej intensywności. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1), takie parametry jak wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy wysokość ustala się w określony sposób – jako średnią odpowiednio dla wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, czy jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem analiza powinna zostać sporządzona w taki sposób, aby możliwe było odtworzenie toku rozumowania jej autora i ustalenie, czy poszczególne parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób określony przepisami. Oznacza to, że powinna się ona cechować pewnym stopniem szczegółowości i umożliwiać dokonanie kontroli poczynionych na jej podstawie ustaleń.

W badanej sprawie analiza nie spełnia tych wymagań z uwagi na ogólnikowe wskazanie danych dotyczących cech zabudowy w terenie analizowanym, bez wyszczególnienia, których działek ustalone parametry zabudowy dotyczą, jak również bez wskazania, w jaki sposób ustalono parametry zabudowy dla planowanej inwestycji – czy przyjęto wartości średnie, czy inne, a jeżeli tak to jakie było uzasadnienie zastosowania innych wskaźników.

Dopełnieniem analizy w części tekstowej powinna być spójna z nią część graficzna sporządzona (jak już wyżej wskazano) na mapie o odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, czego w niniejszej sprawie zabrakło – załączona do decyzji mapa jest dokumentem niewiadomego pochodzenia, bez ustalonej skali, co uniemożliwia dokonanie kontroli w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i znajdującej się w jego obrębie zabudowy, a w konsekwencji również ustalenia cech charakterystycznych nowej zabudowy.

Krytycznie trzeba również ocenić decyzję o warunkach zabudowy wydaną w niniejszej sprawie. Za niedopuszczalne należy uznać określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki "do około [...] m", powierzchni zabudowy do [...] m2, szerokości elewacji frontowej do [...] m, które - w świetle przepisów rozporządzenia - powinny być określone w sposób jednoznaczny i stanowczy, a jeżeli organ decyduje się na określenie przedziału w jakim powinny poszczególne parametry się mieścić, to winien wskazać je w sposób jednoznaczny. Przede wszystkim jednak rozstrzygnięcie powinno zostać wydane w oparciu o wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych powyżej uchybień. W szczególności dotyczy to przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na mapie spełniającej wymogi określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.