Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 21/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art 179, 180
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 898/17 w sprawie ze skargi R. L. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [..] kwietnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 898/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R. L. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 27 kwietnia 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, w punkcie pierwszym stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 27 kwietnia 2017 r., a w punkcie drugim uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) – dalej p.w.k.a.s złożył skarżącemu w dniu 28 kwietnia 2017 r. pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W dniu 10 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu otrzymanej propozycji zatrudnienia i uczynił to – jak wyjaśnił - z przyczyn życiowo-ekonomicznych.

Na złożoną propozycję pracy skarżący pismem z dnia 28 lipca 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sąd Wojewódzki skargę rozpoznał stwierdzając, że pisemna propozycja pracy określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej podlega kognicji sądów administracyjnych i stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 4 p.p.s.a., gdyż rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Sąd stwierdził, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Zdaniem Sądu, skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie przed zaproponowaniem dalszej służby skarżącego, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy właściwe je uzasadniając.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.- dalej : "p.w.k.a.s." nie stanowi innego niż określono w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 , z późn. zm.) , postępowań , o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) , oraz postępowań, do których miały zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) – dalej "u.k.a.s. "poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust.2 u.k.a.s. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy , gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez Stronę Skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy Strony Skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona Stronie Skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) , postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego ;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do przedłożenia Stronie Skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby Strony Skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania , pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. , a przepis ten nie nakłada na Organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w odniesieniu do strony Skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy Strony Skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem Organ nie pouczył Strony Skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na Organie nie ciążył obowiązek pouczenia Strony Skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a. a tym samym Strona Skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a, co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku możliwości lub szczególnej trudności w pełnieniu służby albo przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwiło prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Organ – zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., podczas gdy przepis ten , jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez Organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

II. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przez Sąd:

10. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należałoby przyjąć , że art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi jak i pracownikowi;

11. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. – poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest , że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby to było niemożliwe lub szczególnie utrudnione lub gdyby Skarżący był nieprzydatny do służby- to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu " albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form " zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

12. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. – poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do braku możliwości lub szczególnych trudności w przedstawieniu propozycji służby lub przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. poza przesłankami : doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na Organ obowiązku oceny braku możliwości lub szczególnych trudności w przedstawieniu propozycji służby / przydatności funkcjonariusza do służby;

13. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

14. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcia przez Sąd I instancji, że Strona Skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w " służbie publicznej".

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten rozważył to zagadnienie i uznał skargę za dopuszczalną, gdyż przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy, tak z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jak i stanowisko Sądu I instancji, jest ustalenie charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, celem przesądzenia czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącemu, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej jednostronnej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują także, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.) przez samego funkcjonariusza. Propozycja zatrudnienia mieści się natomiast w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji zatrudnienia albo o odmowie przyjęcia propozycji. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i jednostronnie konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym na gruncie prawa administracyjnego.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron".

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt 668/18).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Przyjęcie stanowiska, że propozycja zatrudnienia nie jest czynnością, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyni zbędną ocenę naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jest bezprzedmiotowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a.

w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w punkcie drugim postanowienia.