Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1305/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 02 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 212/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 212/06 w sprawie ze skargi M. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 8.058,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...], położonej w obrębie H., spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podniósł w decyzji, iż w dniu [...] sierpnia 2004 r. M. S. zbył na rzecz K. i M. D. prawo własności przedmiotowej działki za cenę [...] zł. M. S. dowołując się od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...] została utworzona z działki o nr [...] i nie stanowiła działki budowlanej.

Powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz operat szacunkowy sporządzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego wynosiła [...] zł, a po uchwaleniu planu jej wartość wynosiła [...] zł, co oznacza, iż w wyniku uchwalenia tego planu miejscowego wartości nieruchomości wzrosła o [...] zł.

Zgodnie z nowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu wsi H., gmina I., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] nr [...], która weszła w życie w dniu [...] (Dz.Urz. Woj. M. Nr [..] poz. [...]), wskazana nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...], zdefiniowanym jako "teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na gruntach leśnych". Poprzedni plan definiował ten obszar jako "teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg", bez prawa zabudowy.

Zbycie nieruchomości przez M. S. nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed upływem tego terminu gmina I. zgłosiła swoje roszczenia wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 58 uchwały nr [...] Rada Gminy I. ustaliła 30 % stawkę służącą obliczaniu opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości dla terenów, które w nowym planie zyskały przeznaczenie na cele inwestycyjne, a dotychczas były przeznaczone jako tereny leśnie, rolne lub komunikacyjne.

Odnosząc się do argumentów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, iż zgodnie z decyzją Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], nowopowstała działka nr [...] faktycznie nie stanowi samodzielnej działki budowlanej; przeznaczona jest jednak do przyłączenia do działki nr [...], mającej również charakter działki budowlanej i okoliczności ta winna być brana pod uwagę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. podkreślił, iż w dniu wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] nie istniała. Mimo, iż przedmiotowa działka została sprzedana łącznie z działką nr [...] temu samemu nabywcy, to analiza wzrostu jej wartości winna być sporządzona na moment przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też tuż po jego uchwaleniu. W tym czasie jednak przedmiotowa działka nie istniała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę zaznaczył, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, można brać pod uwagę jedynie te okoliczności, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany, mającym wpływ na wartość nieruchomości. Taką okolicznością w niniejszej sprawie jest zmiana zapisu przeznaczenia nieruchomości. Natomiast nie może być brany pod uwagę – wbrew stanowisku organu - fakt, iż decyzją Wójta Gminy I., działka nr [...] została podzielona na dwie działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji niewątpliwe fakt podziału działki nr [...] i powstanie działki nr [...] ma wpływ na wartość rynkową tej ostatniej w dacie jej sprzedaży, jednakże okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby renty planistycznej. Jest ona następstwem podziału działki nr [...], a nie bezpośrednim następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Sąd wskazał, że wartość nieruchomości po wejściu w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109).

Zgodnie z § 50 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia rzeczoznawcza dla ustalenia renty planistycznej określa wartość rynkową nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczanie po uchwaleniu lub zmianie planu. Nie uwzględnia się części składowy nieruchomości. Do wyceny przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany oraz cenę z dnia zbycia nieruchomości. W sprawie został przyjęty dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. N.. Sąd wskazał, że organ odnosząc się do tego dokumentu ogólnikowo stwierdził, iż został on sporządzony w sposób rzetelny i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tymczasem skarżący do skargi dołączył inny operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie, a dotyczący sąsiedniej działki nr [...]. W operacie tym różnica wartości rynkowej metra kwadratowego nieruchomości przed zmianą planu i po jego zmianie wynosiła [...] zł. Natomiast ta sama różnica w przypadku działki nr [...] w operacie przyjętym przez organ wynosiła [...] zł. Istnienie tak dużej rozbieżności w wycenie, mimo że są to działki sąsiednie, musi zostać wyjaśnione przez organ. Tym bardziej, iż działka [...] ma niekorzystny kształt i nie może być samodzielną działką budowlaną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. reprezentowane przez adwokata P. L. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając opisanemu wyżej wyrokowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., w sposób istotny wpływające na wynik sprawy, poprzez niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, jakoby organ odwoławczy przy ustalaniu renty planistycznej brał pod uwagę podział działki nr [...],

2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - p.p.s.a w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji z dnia 28 listopada 2005 r. organ odwoławczy uchybił wymienionym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w rzeczywistości uchybienia takie nie miały miejsca,

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) – p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo braku stwierdzenia, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowym wyroku nie wskazał okoliczności, które dawałyby podstawy do uchylenia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pełni podzieliło interpretację Sądu dotyczącą art.36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji jednak, nie zakładało, że wzrost wartości nieruchomości był spowodowany podziałem wskazanej działki. Takiego stwierdzenia nie ma w decyzji i Sąd także go nie wskazał, co świadczy, że wyrok wydany został w zupełnym oderwaniu od rozstrzygnięcia Kolegium. Organ zaznaczył, że wzrost wartości nieruchomości wynikał jedynie z zapisów nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zmieniał przeznaczenie terenu z gruntu leśnego na grunt przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe (nawet jeśli jego część miała być przeznaczona na drogi). Zatem Kolegium nie naruszyło wskazanego przepisu i nie było podstaw do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.

Organ odwoławczy w sprawie posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego i poddał go wszechstronnej analizie. Sąd pierwszej instancji ani nie wskazał, że ocena taka w ogóle nie miała miejsca, ani też nie wskazał błędów w tym operacie. W konsekwencji nie wskazał, że ocena dokonana przez organ była błędna lub obarczona wadami, co mogłoby wpłynąć na wynik postępowania. Kolegium nie widzi konieczności dokonywania dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie operatu, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd nie wskazał konkretnych wad tego dowodu. Powoływanie się jedynie na odmienne ustalenia przedstawionego przez stronę operatu szacunkowego, dotyczącego innej nieruchomości gruntowej, uznać należy za dalece niewystarczające. Co więcej, zupełnie niezrozumiałe jest uchylenie decyzji z tego powodu, że organ nie poddał wspomnianej ocenie dowodu, który został przedstawiony przez stronę dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego, tj. przy skardze na decyzję ostateczną.

W ocenie skarżącego organu Sąd działał w tym wypadku jak zwykły organ instancyjny, który nakazał organowi niższego stopnia ocenę dowodu, który pojawił się już po wydaniu przez ów organ nieostatecznej decyzji, a który to dowód może (choć nie w niniejszej sprawie) mieć istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Takie działanie Sądu jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. ma on jedynie kompetencje kasacyjne. Nie sposób stwierdzić, że Kolegium nie poddając ocenie dowodu, który nie został mu okazany przed zakończeniem sprawy i wydaniem decyzji ostatecznej, dopuściło się jakiegokolwiek naruszenia obowiązującego prawa.

Dla organu oczywistym jest że Sąd uchylając decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., powinien wskazać przepis postępowania, naruszenia którego miał dopuścić się organ wydający decyzję. W zaskarżonym wyroku takiego wskazania brakuje, co z jednej strony podważa pogląd i argumentację Sądu, z drugiej zaś pozostawia organ administracji w niepewności co do dalszych losów postępowania, uniemożliwiając jego sanację zgodnie z prawem. Nawet gdyby przyjąć, że Kolegium uchybiło przepisom postępowania (można domniemywać, iż Sądowi pierwszej instancji chodziło o art. 77 § 1 k.p.a.), to pozostaje to bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, a przynajmniej istnienia takiego wpływu nie wykazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę.

Ogólnie rzecz ujmując, z treści decyzji organu odwoławczego wynika, iż uznał on, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż znajduje się ona na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, podczas, gdy poprzednio obowiązujący plan nie przewidywał dla tego terenu możliwości zabudowy. Natomiast organ odwoławczy, jak słusznie stwierdził w skardze kasacyjnej, w zaskarżonej decyzji nie uznał, iż fakt podziału działki nr [...] miał wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Dlatego też stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest chybione, gdyż nie znajduje oparcia w treści zaskarżonej decyzji.

Rację również ma organ odwoławczy twierdząc, że Sąd pierwszej instancji, kwestionując rzetelność dokonanej przez organ oceny operatu szacunkowego, nie wskazał błędów operatu, które wskazywałyby na brak rzetelności dokonanej oceny. Fakt istnienia operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżącego przez innego rzeczoznawcę, dotyczącego działki nr [...], w którym ustalono mniejszą różnicę rynkowej wartości nieruchomości przed i po zmianie planu niż w operacie sporządzonym w rozpatrywanej sprawie, który nie był znany organowi w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, sam w sobie nie oznacza, że organ dokonał nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego dotyczącego działki [...]. Organ bowiem nie mógł dokonać oceny dowodu, którym nie dysponował w dacie wydawania decyzji.

Trafność powyższych zarzutów nie oznacza jednakże, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odpowiada prawu.

Należy bowiem zwróci uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż sprawa winna być rozpatrywana przy uwzględnieniu faktu, że działka nr [...], nie stanowiąca samodzielnej działki budowlanej, przeznaczona jest do przyłączenia do działki nr [...], mającej charakter budowlany. Nadto działka nr [...] została sprzedana jako działka pod zabudowę mieszkaniową, z ceną odpowiadającą owemu przeznaczeniu, łącznie z działką nr [...]. Z tym stanowiskiem Kolegium nie można się zgodzić. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi wyraźnie o wzroście wartości nieruchomości. Oznacza to, że w toku postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ocenie, dotyczącej spełnienia przesłanek uzasadniających ustalenie jednorazowej opłaty, podlega tylko konkretna nieruchomość, będąca przedmiotem obrotu. Wobec tego w odniesieniu do tej konkretnej nieruchomości należy wykazać, że w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wzrosła jej wartość. Bez znaczenia dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości pozostaje natomiast fakt sprzedaży wycenianej nieruchomości łącznie z innymi nieruchomościami. Zatem organ odwoławczy przyjął niezgodne z prawem założenie i z tej błędnej już perspektywy dokonał oceny operatu szacunkowego, sporządzonego dla działki nr [...].

W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że działka nr [...] położona jest na obszarze, oznaczonym w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], zdefiniowanym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na gruntach leśnych." Przed uchwaleniem tego planu niniejsza działka znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...], zdefiniowanym jako "teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg", bez prawa zabudowy. Jak wynika z materiału dowodowego, którym dysponował organ odwoławczy, działka nr [...] była obciążona służebnością gruntową (prawo przejazdu i przechodu) na rzecz właścicieli działki nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wsi H., gmina I., zatwierdzony uchwałą Nr [...] rady Gminy I. z dnia [...] stanowi, iż dla terenu [...] ustala minimalną wielkość nowotworzonych działek na [...] m2 o ile zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi inaczej ( § 56 ust. 23 pkt 2). Z ustaleń ogólnych planu, zawartych w Rozdziale [...] wynika zaś, iż minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki pod zabudowę jednorodzinną wynosi [...] m2, jeżeli ustalenia szczegółowe dla terenów nie stanowią inaczej (§ 44 ust. 2). W sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, uznanym przez organ odwoławczy za prawidłowy, rzeczoznawca stwierdził, że "na wzrost wartości gruntu wpływa możliwość wprowadzenia zabudowy kubaturowej, na działce poprzednio wykorzystywanej na cele drogowe (zgodnie z ustanowionymi służebnościami gruntowymi)." Ten zapis, jak i dalsza analiza operatu szacunkowego wskazuje, że rzeczoznawca przyjął błędne założenie, iż przedmiotem wyceny jest działka, na której plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową ekstensywną. Podkreślenia wymaga, że do podziału działki nr [...] doszło już w dacie obowiązywania niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego. Powierzchnia działki [...] wynosi [...] m2, a więc nie spełnia kryteriów przewidzianych planem dla działek budowlanych. Niezależnie od treści planu niniejsza działka nadal jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu, co również winno zostać uwzględnione w operacie szacunkowym we właściwym kontekście. Natomiast, jak już wyżej zaznaczono, okolicznością nie mającą znaczenia z punktu widzenia ustalenia jednorazowej opłaty jest to, że skarżący sprzedał działkę nr [...] łącznie z działką [...] temu samemu kontrahentowi. W rozpatrywanej sprawie ustaleniu podlegał wzrost wartości wyłącznie działki [...].

Powyższy operat został przyjęty przez organ odwoławczy za podstawę dokonanych ustaleń. Jednakże nastąpiło to w sposób całkowicie bezkrytyczny. Zatem należy stwierdzić, iż organ z naruszeniem art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonał oceny przeprowadzonego dowodu i nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przy jego pomocy wyjaśnione.

Zatem należy stwierdzić, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.