Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 525/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. L. oraz M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. L. i M.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 lipca 2019 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalił, że A. L. i M. L. pobudowali na działce nr [..] położonej w K., w 2018 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę m.in. obiekt budowlany – domek holenderski nietrwale związany z gruntem o konstrukcji stalowej pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 3,60 x 9,00 m.

Postanowieniem z 25 września 2018 r. organ wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył na M. L. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2018 r.:

ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w obiektu budowlanego, z uwagi na to, iż obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcje technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2,

oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.

Uzasadniając wydane postanowienie organ wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu, w świetle przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane, wymagała pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia obligował zaś organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, którego wydane postanowienie jest przejawem. Organ wskazał także, że gdy inwestor wykona nałożone obowiązki, przed zatwierdzeniem dostarczonego projektu budowlanego, wyda drugie postanowienie i ustali wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Gdy inwestorzy nie wykonają zaś nałożonych niniejszym postanowieniem obowiązków, w drodze decyzji, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. L. i M.L., dalej skarżący, złożyli zażalenie.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 10 lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2019 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy skarżone postanowienie.

Uzasadniając wydane postanowienie organ odwoławczy wskazał, że zasadą prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 § 1 Prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wprowadzają przepisy art. 29 - 31 wy; ustawy.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obwiązującym w chwili orzekania, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez pojęcie budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Odnosząc powyższe definicje do obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania tj. domku holenderskiego należy stwierdzić, że fakt nietrwałego związania z gruntem powoduje, że nie spełnia on definicji budynku zatem nie podlega pod przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i daje podstawę do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany, którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 797/16, najbardziej adekwatnym pojęciem w przypadku domku holenderskiego jest pojęcie "barakowóz", mieszczące się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Zatem z powodu naruszenia przez inwestora przepisu art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego organ I instancji na wizji w dniu 10 czerwca 2019 r. z udziałem inwestora ustalił, że przedmiotowy obiekt (wyposażony w koła osadzone na osi) jest posadowiony na wspornikach zakotwionych przy nasadzonych wokół obiektu drzewach, a zatem jest nietrwale związany z gruntem. Obiekt jest wyposażony w instalację solarną i pełni funkcję gospodarczą. Dalej wskazano, że budowa obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 3,60 m x 9,00 m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, który ma na celu umożliwienie legalizacji zrealizowanych samowolnie obiektów budowlanych. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane zaskarżone postanowienie, którym organ I instancji, właśnie w celu doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem, wstrzymał prowadzenie w/wym. robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 listopada 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora i organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej tj. na obecnym etapie nie złoży wymaganych dokumentów. Brak złożenia dokumentów określonych w kontrolowanym postanowieniu skutkować będzie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na upływ terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentacji, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w tym zakresie i termin przedłożenia dokumentów określił na dzień 30 listopada 2019 r.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili:

naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 , art. 80 ust. 2 pkt 2 , art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót i zobowiązującego do przedstawienia ww. dokumentów bez istnienia podstawy faktycznej i prawnej dla takiego rozstrzygnięcia,

naruszenie art. 28 poprzez wydanie decyzji w stosunku do jednego z małżonków w sytuacji gdy adresatem decyzji winni być oboje małżonkowie M. L. i A. L.

naruszenie art. 7 , 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób należyty stanu faktycznego sprawy.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi zaznaczyli, że w przedmiotowej sprawie na drzewach został umieszczony obiekt, do którego w żaden sposób nie mają zastosowania przepisy dotyczące pozwolenia na budowę. Nie jest prawidłowe stanowisko organu, który w sytuacji, w której nie jest w stanie zakwalifikować obiektu do szczególnej kategorii przyjmuje, że jest on obiektem budowlanym, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę. Skarżący niczego nie wybudowali. Umieścili konstrukcję na platformie zawieszonej na drzewach, a dla takiej czynności nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Konstrukcja ta nie ma, ani trwałego, ani nietrwałego powiązania z gruntem i nie można stosować do niej automatycznie regulacji dotyczących innych domów holenderskich, które umieszczone są na gruncie i posiadają stałe podłączenia do mediów lub pełnią funkcję mieszkalną.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 1034/16 oraz Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w wyroku o sygn. II SA/Gd 604/17 wskazując, iż :

Nie ma znaczenia nazwa obiektu, który powstał w wyniku robót budowlanych, a istotne jest, czy na te roboty budowlane wymagane było zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę.

W wyniku robót budowlanych składających się na pojęcie budowy dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zakwestionowali skarżący uznanie, że przedmiotowy obiekt jest domkiem holenderskim nietrwale z gruntem związanym. W wydanym postanowieniu organ nie wziął pod uwagę pełnego zapisu z protokołu z dnia 10 czerwca 2019 r., który świadczy o tym, że "obejmy" przytrzymujące konstrukcję są zamocowane na drzewach. W postanowieniu organ wskazał, że obiekt "posadowiony na wspornikach zakotwionych przy nasadzonych wokół obiektu drzewach". Tymczasem nie jest to prawdą. W ocenie skarżących konstrukcja nie jest związana z gruntem, a jest zamontowana na drzewach - jak inne domki na drzewach, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Pełen zapis w protokole brzmi "posadowiony na wspornikach zakotwionych przy nasadzonych wokół obiektu drzewach w górnej swojej części obejmują drzewa". Zapis jest istotny, ponieważ stwierdza że obiekt do podwieszenia wykorzystuje obejmy zamontowane na pniach drzewach. Obiekt wisi w powietrzu i nie ma styczności z gruntem, a koła swobodnie się obracają. Podporami nośnymi są żywe drzewa i obiekt nie jest podparty na żadnych betonowych słupkach, czy elementach budowlanych.

A zatem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadnymi robotami budowlanymi, ale z umieszczeniem na drzewach obiektu pełniącego rolę domku na drzewie, bez stałego, ani nietrwałego połączenia z gruntem. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę. Regulacje dotyczące tego typu budowli są odmienne od tematyki domków holenderskich związanych z gruntem, czy też w inny sposób z nim połączonych.

Jednocześnie organ nieprawidłowo wydał decyzję wyłącznie w stosunku do M. L. nakładając na niego szereg obowiązków, gdy tymczasem nie jest on jedynym właścicielem działki i jedynym inwestorem dla tej konstrukcji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 lipca 2019 r. jest zgodne z prawem.

W niniejszej sprawie orzekający organ miał podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazuje bowiem, że:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wybudowanie w 2018 r., obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji stalowej, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 3,60 m x 9,00 m, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Kwestia ta nie budziła również wątpliwości stron w toku postępowania administracyjnego.

Z ustaleń organów dokonanych podczas oględzin i dokumentacji zdjęciowej wynika także, że obiekt jest wyposażony w koła osadzone na osi i posadowiony na wspornikach zakotwiczonych przy nasadzonych wokół obiektu drzewach. Na budowę takiego obiektu inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, nie dokonał też zgłoszenia zamiaru realizacji takiej inwestycji.

W ocenie sądu, organ prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany wykorzystywany na cele gospodarcze, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowalny należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Przepis art. 29 ust.1 pkt 12 ustawy stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty, zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Jeżeli inwestor wybuduje tymczasowy obiekt budowlany bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy na podstawie art. 30 ust. 1, obiekt ten będzie stanowił obiekt budowlany, którego wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym postępowanie w sprawie ewentualnego zalegalizowania albo wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego powinno toczyć się na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowalne. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący nie zgłosili zamiaru budowy (posadowienia) przyczepy kempingowej, uznać należy, że nie jest ona tymczasowym obiektem budowlanym podlegającym regulacjom art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowalne i jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo zatem organy uznały przedmiotowy domek holenderski za obiekt w rozumieniu Prawa budowlanego, którego posadowienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie są słuszne zarzuty zmierzające do zakwestionowania podpadania obiektu pod reżim Prawa budowlanego poprzez próby wykazania, że obiekt stanowi domek na drzewie, bowiem zamocowany jest na linach zamocowanych do drzew i w żaden sposób nie styka się z gruntem. Nawet gdyby uznać, że istotnie obiekt nie posiada podpór to i tak tryb postępowania byłby takim sam. Wówczas należałoby przyjąć, że "domek na drzewie" stanowi obiekt kubaturowy, służący celom gospodarczym i z powodu nie uzyskania na niego pozwolenia na budowę zasadne byłoby prowadzenia tożsamego postępowania.

Nie widzi sąd związku ze sprawą przywołanego w skardze orzeczenia o sygnaturze II OSK 1034/16, bowiem dotyczy ono urządzenia miejsc postojowych i zawarto w nim stanowisko, że wymalowanie na utwardzonym terenie miejsc postojowych nie stanowi robót budowlanych. Natomiast orzeczenie o sygnaturze II SA/Gd 604/17 odnosiło się do rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego wiaty. Wydaje się, że dążą skarżący do kwestionowania wykonywania robót budowlanych efektem których jest obiekt stanowiący przedmiot postępowania. Niezasadnie, gdyż w efekcie prac skarżących powstał nowy obiekt, a na prace te wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nie jest zasadny także zarzut wadliwego określenia adresata obowiązku nałożonego skarżonym postanowieniem, bowiem w myśl art. 52 Prawa budowlanego obowiązki nakazane w decyzjach/postanowieniach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów został skierowany do inwestora, którym jest M. L. zgodnie z jego oświadczeniem złożonym do protokołu oględzin nieruchomości z 19 września 2018 r. Inwestor nieprzypadkowo znajduje się na pierwszym miejscu pośród wymienionych podmiotów w przepisie art. 52 Prawa budowlanego, gdyż gdy jest ustalony to jest adresatem rozstrzygnięć wydawanych na podstawie przywołanych przepisów. Dopiero wobec niemożności ustalenia osoby inwestora obowiązki z art. 48 Prawa budowlanego kierowane byłyby do właścicieli działki, czyli do obojga skarżących.

Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem postępowania było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.