Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1721/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 90/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. nr NK-II.4131.122.2021.MWM w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 90/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego, z dnia 16 grudnia 2021 r., nr NK-II.4131.122.2021.MWM, w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gminy W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: "u.s.g." i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść planu zawiera istotne naruszenia w zakresie zasad jego sporządzania, polegające na braku transpozycji przepisów prawa powszechnie obowiązującego ustanawiającymi zakazy i ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości do jego treści, w sytuacji, w której nie wykazano, aby treść planu - poza § 25 ust. 2 - była sprzeczna z tymi przepisami odrębnymi oraz błędnie przyjęto, że pozostała część planu nie może zostać utrzymana w mocy;

2) art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), dalej: "P.o.ś." w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu obowiązku literalnej transpozycji brzmienia zakazów lub ograniczeń ustalonych na podstawie innych aktów prawa powszechnie obowiązującego do treści planu, a w konsekwencji uznania, że treść planu istotnie narusza przepisy dotyczące zasad sporządzania planu, w sytuacji, w której przepis art. 73 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. postuluje jedynie uwzględnienie ograniczeń i zakazów wynikających z przedmiotowych aktów prawa powszechnie obowiązującego;

3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 73 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 13/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych i powierzchniowych dla Białegostoku w Jurowcach i Wasilkowie, dalej: "rozporządzenie Dyrektora RZGW", poprzez przyjęcie, że z przepisów tych wynika obowiązek literalnego przepisania zakazów lub ograniczeń zawartych w rozporządzeniu Dyrektora RZGW do treści planu oraz przyjęcie, że treść planu nie spełnia wymogów uwzględnienia ograniczeń wynikających z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych;

4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 73 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW, poprzez przyjęcie, że treść planu istotnie narusza te przepisy w zakresie § 25 ust. 1, z uwagi na okoliczność, iż przepis ten zdaniem Sądu zawiera normę otwartą pozwalającą na odstępstwa od zaopatrywania nieruchomości w wodę z sieci komunalnej, w sytuacji, w której przepis § 25 ust. 1 planu jest jednoznaczny i dokonując jego wykładni w związku z § 11 i § 12 planu należy dojść do wniosku przeciwnego niż zważony przez Sąd;

5) art. 73 ust. 1 pkt 3) P.o.ś. w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej: "rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej", poprzez przyjęcie, że organ zobowiązany był do powtórzenia normy innego aktu normatywnego w treści planu; w konsekwencji;

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalone naruszenie prawa przemawia za stwierdzeniem nieważności całości uchwały, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do rozstrzygnięcia, mocą którego stwierdzona zostałaby nieważność tylko części aktu - to jest w zakresie treści § 25 ust. 2, albowiem pozostała jego część stanowi logiczną i poprawną całość, nadającą się do realizacji;

II. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

7) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności miejscowego planu w zakresie przekraczającym rozmiar naruszeń i w ten sposób wyeliminowanie z obrotu prawnego zgodnego z prawem i obowiązującym Studium podstawowego przeznaczenia dla objętego planem terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości wskutek uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej Gminy W. oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr NK-II.4131.122.2021.MWM - tj. na podstawie art. 148 P.p.s.a. oraz stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...} z dnia 4 listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta W. w rejonie ul. [...], to jest w zakresie treści § 25 ust. 2 uchwały. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na rozprawie zdalnej przed NSA w dniu 3 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie rozszerzył zarzuty o naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najpierw jednak przypomnieć trzeba, w związku z podniesieniem w trakcie rozprawy nowego zarzutu kasacyjnego, że zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W tym terminie strona może też uzupełniać skargę kasacyjną o nowe podstawy. Później dopuszczalne jest jedynie przytaczanie nowego uzasadnienia zgłoszonych wcześniej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1521/06).

W postępowaniu sądowym bezpośrednio kontrolowane jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a pośrednio uchwała objęta postępowaniem organu nadzoru. Przedmiotem kontroli sądowej, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, jest zatem zbadanie, czy naruszenia prawa stanowiące podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, rzeczywiście miały miejsce, a jeśli tak, to czy miały charakter istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g.".

Powyższe uwagi wstępne umożliwiają odniesienie się do zagadnień wynikających z zarzutów kasacji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że jedno z trzech naruszeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter istotnego naruszenia prawa. Trafnie ocenił, że § 25 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 4 listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta W. w rejonie ulicy [...], dalej: "Plan", jest sprzeczny z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Nr 13/2014 Dyrektora regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wód podziemnych i powierzchniowych dla Białegostoku w Jurowcach i Wasilkowie, dalej: "rozporządzenie RZGW".

Naruszenie to ma charakter istotny. Przepis § 25 ust. 2 Planu nie uwzględnia powszechnie obowiązującego przepisu § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RZGW, który zawiera zakaz z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."), a który został ustanowiony z uwagi na wymagania ochrony zdrowia ludzi (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 51 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), dalej: "Prawo wodne z 2001 r.".

Przepis art. 51 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, że w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane:

1) strefy ochronne ujęć wody.

Warto zauważyć, że w podobny sposób określono cel ustanowienia stref ochronnych w art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), dalej: "Prawo wodne z 2017 r.".

Dodać także można, że zgodnie z art. 565 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 58 ust. 1, art. 60, art. 61u ust. 1, art. 88t ust. 1 oraz art. 114b ust. 5 ustawy uchylanej w art. 573 zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 31 ust. 5, art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 141 ust. 1 i 4, art. 162 ust. 1 oraz art. 327 ust. 4 niniejszej ustawy i mogą być zmieniane.

Zakwalifikowanie powyższego naruszenia jako istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego odpowiada hipotezie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Istota sporu odnosi także do tego, czy wadliwość unormowania § 25 ust. 2 Planu uprawniała Wojewodę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wbrew stanowisku Gminy, nie jest wystarczające stwierdzenie nieważności przepisu § 25 ust. 2 Planu.

Jak wskazał organ nadzoru, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę treść uprawnienia do zwykłego korzystania z wód (art. 33 ust. 1-4 Prawa wodnego z 2017 r., a także rozumienie § 25 ust. 1 Planu, przeznaczenie terenu określone w § 6 i 7 Planu, nie zabezpiecza przed podejmowaniem przez właścicieli gruntu działań sprzecznych z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RZGW.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że przepis § 25 ust. 1 Planu nie stanowi unormowania uwzględniającego, w odniesieniu do terenu objętego granicami strefy ochronnej, wymogów ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Użycie, w dyspozycji art. 25 ust. 1 Planu, określenia "zaopatrzenie w wodę", nawiązuje do obowiązku gminy w zakresie zadania własnego gminy określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, szczegółowo uregulowanego w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.).

Unormowanie § 25 ust. 1 Planu nie stanowi natomiast skierowanego do właściciela gruntu nakazu zaopatrywania się w wodę wyłącznie z istniejącej publicznej sieci wodociągowej. W konsekwencji, przepis § 25 ust. 1 nie jest normą wyłączającą, w odniesieniu do terenu objętego Planem, uprawnienia właściciela gruntu, wynikającego z art. 33 Prawa wodnego z 2017 r. W związku z tym, że w § 6 ust. 3 oraz § 7 ust. 3 Planu dopuszczono funkcję mieszkaniową, co do zasady możliwe byłoby skorzystanie przez właściciela gruntu z uprawnienia, w postaci zwykłego korzystania z wód służącego zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego (art. 33 ust. 1 i 3 Prawa wodnego z 2017 r.). Jak zaś wynika z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., zwykłe korzystanie z wód obejmuje:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę.

Istnienie w obrocie prawnym, w stosunku do analizowanego terenu, normy § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych i powierzchniowych dla Białegostoku w Jurowcach i Wasilkowie, nie zwalnia organu stanowiącego gminy od zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm określających zasady ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami (art. 15 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Obowiązek ten jest oczywisty w odniesieniu do terenu objętego strefą ochronną komunalnych ujęć wód podziemnych, z uwagi na treść art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Obszar Planu położony jest w strefie ochrony pośredniej ujęć wód powierzchniowych o podziemnych Jurowce i Wasilków (§ 12 ust. 1 Planu).

W Rozdziale 2 Planu "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" zawarty jest przepis § 12 ust. 2 pkt 1 nakazujący, w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, a zwłaszcza GZWP nr 218 oraz ujęć wód, przy realizacji inwestycji stosowanie skutecznych zabezpieczeń gruntów oraz wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 2 wskazano, że gospodarkę wodno-ściekową należy prowadzić zgodnie z ustaleniami § 24, § 25 i § 26, przy czym nie jest w pełni zrozumiałe odwołanie się do § 24 stanowiącego przepis z zakresu obsługi komunikacyjnej.

Jak już wynika z poprzedzających uwag, w § 25 ust. 1 nie znajduje odzwierciedlenia unormowanie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RZGW. Stwierdzenie nieważności tylko § 25 ust. 2, wywołałoby sytuację w której Plan, w odniesieniu do całego terenu nim objętego, nie zawierałby unormowania stanowiącego konsekwencję zakazu lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych, sformułowanego w § 3 ust. 1 pkt 6.

Taką konsekwencję stanowić miało unormowanie § 25 ust. 2, pozostające jednak w oczywistej sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Z powyższych względów nie można utożsamiać obowiązku unormowania zasad gospodarowania wodami w strefie ochronnej ujęć wód podziemnych, z powtórzeniem normy § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Obowiązek zawarcia ustaleń ochronnych wynika zaś z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) - patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, 2015, s. 12-13.

Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w zakresie wymogów ochrony środowiska, w tym gospodarki wodnej, Plan dopuszczający przeznaczenie terenu na funkcję mieszkalną powinien zawierać, w stosunku do terenu o takim przeznaczeniu, wyraźny nakaz korzystania z zaopatrzenia w wodę w sposób uwzględniający zakaz z § 3 ust. 1 pkt 6, czyli z publicznej sieci wodociągowej.

Taki sposób rozumienia wymaganych norm potwierdza, niezależnie od poprzedzających rozważań, bezzasadność zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Wbrew argumentom Gminy, wadliwości Planu w zakresie nieuwzględnienia zasad ochrony środowiska odnoszących się do ochrony komunalnych ujęć wody nie sanuje faktyczne przyleganie części terenu Planu do terenu wyposażonego w sieć wodociągową. Brak jest bowiem stosownego nakazu skierowanego do właściciela, aby zapewnienie inwestycji dostępu do wody musiało polegać na korzystaniu z sieci wodociągowej.

Powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że określenie "zaopatrzenie w wodę" użyte w § 25 ust. 1 Planu nie jest równoznaczne ze zgodnością uchwały z przepisem § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RZGW, w odniesieniu do całego terenu Planu.

Niezgodność ta jest w sposób oczywisty rezultatem przeznaczenia terenu objętego strefą na cele określone w § 6 i § 7 Planu. W rezultacie tej niezgodności oraz treści art. 33 ust. 1-4 Prawa wodnego z 2017 r., pozostawienie w obrocie prawnym ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu nie usuwałoby stanu sprzeczności z prawem.

Także zatem w zakresie przeznaczenia terenu należało stwierdzić nieważność zaskarżonego Planu.

Wbrew stanowisku Gminy, przepis § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RZGW jedynie ogranicza kompetencję planistyczną Gminy W. na terenie strefy ochronnej. Nie pozbawia Gminy władztwa planistycznego, także w zakresie ewentualnego przeznaczenia terenu na funkcję mieszkalną, po doprowadzeniu projektu planu do zgodności z przepisami prawnymi, tj. przy zapewnieniu zaopatrzenia w wodę z publicznej sieci wodociągowej oraz nakazaniu zaopatrywania się w wodę wyłącznie z tej sieci.

W rezultacie nie są zasadne zarzuty materialnoprawne oraz procesowy zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.