Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 3/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Teza: W przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

TEZY

W przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).


SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Zofia Flasińska Wojciech Mazur Małgorzata Miron Włodzimierz Ryms (sprawozdawca) Andrzej Wawrzyniak(współsprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Stępień z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej - Anity Woźniak-Rzążewskiej po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2017 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, w sprawie ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 442/14 w sprawie ze skargi M. J. i K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3023/14: "Czy w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), czy też w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia?" podjął następującą uchwałę: W przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).


UZASADNIENIE

Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 442/14 wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. W postanowieniu z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3023/14 zagadnienie prawne zostało sformułowane w sposób następujący: Czy w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), czy też w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia.

W uzasadnieniu postanowienia zostały przedstawione następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Starosta Słupecki decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. i K. J. budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w Z., bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...], ponieważ takie prawo inwestorów wynika z decyzji z dnia [...] września 2012 r. o warunkach zabudowy, którą organ architektoniczno-budowalny jest związany. W takim przypadku przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem, stanowi odrębną i niezależną od przepisu § 12 ust. 3 tego rozporządzenia przesłankę dopuszczalności zabudowy przy granicy nieruchomości i organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na odmienną ocenę interesów inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Na skutek odwołania A. J., właścicielki działki sąsiedniej nr [...] Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję Starosty Słupeckiego oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że budowa budynku gospodarczo-garażowego o wysokości 5 m i długości większej niż 5,5 m w granicy z działką nr [...] oraz długości większej niż 9,5 m w granicy z działką nr [...] jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza lokalizację inwestycji w odległości innej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia nie wiąże w sposób bezwzględny organu wydającego pozwolenie na budowę. Zdaniem Wojewody, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to jest sprzeczne z warunkami technicznymi, to organ architektoniczno-budowalny, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku, musi odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje, że projektowany budynek należy realizować bezpośrednio przy granicy działek nr [...],[...] i [...] oraz określa maksymalne dopuszczalne gabaryty budynku z zachowaniem warunków technicznych, jednak nie oznacza to, że inwestor może zrealizować tę inwestycję o maksymalnych parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy – w granicy działek, nie biorąc pod uwagę przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia. Na terenie zabudowy jednorodzinnej parametry usytuowania budynku gospodarczo-garażowego określa przede wszystkim § 12 ust. 3 rozporządzenia. Na granicy działek nr [...] i [...] istnieje już zabudowa w postaci budynku gospodarczego o wysokości 4 m, co przemawia przeciwko budowie wyższego budynku gospodarczo-garażowego w granicy tych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę inwestorów i uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ dokonał wadliwej wykładni § 12 rozporządzenia skutkiem czego jest naruszenie także przepisów postępowania, ponieważ organ nie rozważył, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. Odnosząc się do § 12 rozporządzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia określono niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tych zasad wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw. W przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zamieszczono postanowienia pozwalające na realizacje inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granicy działki budowlanej dokonuje się w oparciu o § 12 ust. 2 rozporządzenia i brak jest podstaw do jednoczesnego stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia. Jednoczesne stosowanie do obiektów budowlanych w zabudowie jednorodzinnej § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia prowadziłoby do sytuacji, w której zabudowa jednorodzinna byłaby poddana regulacjom bardziej restrykcyjnym niż zabudowa wielorodzinna, odnośnie której brak jest przepisu będącego odpowiednikiem § 12 ust. 3 rozporządzania. O odrębności regulacji zawartych w § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia świadczy to, że pierwszy z tych przepisów dotyczy wszelkiego rodzaju zabudowy, zarówno budynków w zabudowie jednorodzinnej, jak i zabudowie wielorodzinnej, zaś § 12 ust. 3 rozporządzenia dotyczy wyłącznie budynków w zabudowie jednorodzinnej.

W skardze kasacyjnej A. J. podniosła między innymi zarzut naruszenia przepisów § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. W jej ocenie Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował te przepisy, ponieważ przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia ogranicza stosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej. Budynek gospodarczo-garażowy objęty projektem budowlanym, realizowany w zabudowie jednorodzinnej, ma wymiary niezgodne z §12 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ jest wyższy od budynku znajdującego się na działce skarżącej, przy granicy działki.

Przedstawiając zagadnienie prawne skład orzekający stwierdził, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem dotyczy tego, czy w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy zawiera postanowienia pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy działki lub 1,5 m od granicy, konieczne jest spełnienie także warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zagadnienie to budzi poważne wątpliwości, na co wskazuje także różne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest w opozycji do stanowiska prezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, rozważając relacje między § 12 ust. 3 pkt 3 a § 12 ust. 2 rozporządzenia, Sąd wyjaśnił, że § 12 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 12 ust. 1, z tym, że w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej dalsze szczegółowe unormowania zostały przewidziane w § 12 ust. 3, co oznacza, że w stosunku do takiej zabudowy przepis § 12 ust. 3 wyłącza stosowanie przepisu § 12 ust. 2. Z kolei w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1049/13 NSA wskazał na konieczność spełnienia przesłanek określonych w § 12 ust. 3 niezależnie od spełnienia przesłanki określonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia. W uzasadnieniach tych wyroków nie uwzględniono jednak tego, że prawodawca chcąc uzależnić możliwość zastosowania któregoś z przewidzianych w § 12 ust. 2 lub 3 wyjątków od innych warunków technicznych, zawarł wyraźne do nich odesłanie (do § 13, 60 i 271-273), zaś w § 12 ust. 2 nie posłużono się sformułowaniem "z zastrzeżeniem ust. 3", ani w inny sposób nie wskazano, że w przypadku, gdy z ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynika dopuszczalność realizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki lub 1,5 m od granicy, należy zachować warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Wprawdzie z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że należy spełnić wymagania określone w przepisach odrębnych, to nie sposób uznać, że § 12 ust. 3 tego samego rozporządzenia jest przepisem odrębnym. Z tego względu argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest pozbawiona podstaw. Skład orzekający zwrócił także uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenia na budowę jedynie w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zagospodarowania terenu i nie determinuje w pełnym zakresie treści decyzji o pozwoleniu na budowę.

W stanowisku pisemnym prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały, że w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 m od niej, to do określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest również spełnienie przesłanek określonych w przepisie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Spełnione są warunki do podjęcia uchwały, ponieważ przedstawione zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości i od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy rozpoznanie sprawy. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy wprost przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności relacji między § 12 ust. 2 a § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, które stanowiły zasadniczą podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu. Zagadnienie prawne zostało przedstawione w pytaniu, które dotyczy sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak planu miejscowego, chodzi o ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] września 2012 r.), która ustala, że budynek gospodarczo-garażowy (maksymalna wysokość 5 m., szerokość elewacji frontowej do 10 m.) należy realizować bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nr [...], przy której znajduje się budynek gospodarczy A. J. Taki sposób przedstawienia zagadnienia prawnego wynika zapewne stąd, że zagadnienie to jest postrzegane szerzej, jako problem relacji między § 12 ust. 2 a § 12 ust. 3 rozporządzenia, bez względu na szczegółowe okoliczności rozpoznawanej sprawy, przy czym od okoliczności, czy sytuowanie budynku wynika z ustaleń planu miejscowego czy decyzji o warunkach zabudowy oraz czy sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy, czy bezpośrednio przy granicy, nie zależy rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego. Przedmiotem uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne może być tylko takie zagadnienie, które ma znaczenie dla rozpoznania sprawy, co oznacza, że nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w drodze uchwały zagadnienia prawnego w szerszym zakresie niż jest to potrzebne dla rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na okoliczności tej sprawy, chodzi o dopuszczenie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią bezpośrednio przy tej granicy. Nie ma więc znaczenia w tej sprawie kwestia dopuszczenia takiego sytuowania budynków na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też kwestia sytuowania budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Objęcie przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniem prawnym sytuowania budynku na podstawie ustaleń planu miejscowego, jak i na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzi do zatarcia różnic między planem miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym a decyzją o warunkach zabudowy, która jest wydawana w razie braku planu miejscowego. Z tych względów rozstrzygane zagadnienie prawne należało ograniczyć do przypadku, gdy sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Źródłem wątpliwości, jak to wynika z uzasadnienia postanowienia, którym przedstawiono zagadnienie prawne, jest sposób sformułowania § 12 rozporządzenia, który składa się z wielu ustępów i nie jest jasna wzajemna relacja między poszczególnymi ustępami tego paragrafu, a w szczególności między ust. 2 § 12 i ust. 3 § 12 rozporządzenia, w kontekście relacji między decyzją o warunkach zabudowy, wydawaną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) a decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, wydaną na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) przez organ architektoniczno-budowlany.

Ustalenie treści § 12 rozporządzenia należy poprzedzić ogólnymi rozważaniami dotyczącymi przepisów regulujących proces budowlany.

Sposoby przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Natomiast projektowanie i budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w sposób określony w przepisach, w tym w przepisach techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Do przepisów techniczno-budowalnych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że warunki techniczne dotyczą samych obiektów budowlanych, ale także usytuowania tych obiektów na działce inwestora. Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno-budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy, można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98 Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości, będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. W tego typu sytuacjach istnieje konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu.

Takie ograniczenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku ze względu na interesy prawne właściciela sąsiedniej działki są określone w § 12 rozporządzenia. Są to typowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego, ponieważ ich celem jest ochrona prawa zabudowy działki sąsiedniej, co oznacza konieczność uwzględnienia istniejącej lub planowanej zabudowy działki sąsiedniej oraz korzystania z niej. Już te względy przemawiają za tym, że w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dopuszczają sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, mają zastosowanie także warunki techniczne określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia. W przypadku zabudowy jednorodzinnej warunki techniczne, dotyczące sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia, stanowią wyjątek od zasad sytuowania budynku określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Za takim stanowiskiem przemawia także to, że jeżeli odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest dopuszczalne wówczas, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odnosi się to także do budynków w zabudowie jednorodzinnej, to warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia nigdy nie miałyby zastosowania, w sytuacji gdyby przyjąć, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi jedyną, samodzielną i wystarczającą podstawę sytuowania takiego budynku i wyłącza stosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Tylko to, że w przepisie ust. 2 § 12 rozporządzenia nie odniesiono się do ust. 3 § 12 tego rozporządzenia nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za tym, że przepisy te nie pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku. Nie ma żadnych racji przemawiających za tym, że w zabudowie jednorodzinnej można pominąć warunek, iż budynek bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną będzie przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, a jego część wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większą niż ma budynek istniejący na sąsiedniej działce budowlanej (§ 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia). Z kolei to, że § 12 ust. 3 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do budynków w zabudowie jednorodzinnej nie oznacza, że z tego powodu przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia wyłącza stosowanie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. podjął uchwałę, że w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).