Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 921/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 43 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 2 pkt 5, art. 61 ust. 8 pkt 2,  art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 2 ust. 23, art. 6
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 20 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W odpowiedzi na konkurs nr [...] ogłoszony przez Zarząd Województwa [...] jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 - 2020 dla Osi Priorytetowej 02. Przedsiębiorstwa, Działanie 02.02. Inwestycje profilowane - wsparcie dotacyjne, Poddziałanie 02.02.01 Inwestycje profilowane - wsparcie dotacyjne, J. B. - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] J. B. z siedzibą w [...] (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Poprawa efektywności procesu produkcyjnego poprzez modernizację oraz reorganizację ciągu technologicznego w przedsiębiorstwie [...] zlokalizowanym w [...]".

Wniosek został złożony w dniu 15 marca 2017 r. i zarejestrowany pod numerem identyfikacyjnym nr [...].

Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek uzyskał negatywną ocenę wykonalności i nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia.

W uzasadnieniu informacji odwołując się do kryterium B.3 ("Analiza finansowa projektu") podano, że wnioskodawca wnioskuje o pomoc publiczną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności MSP w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 1377). Wskazano ponadto na treść art. 2 ust. 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., zawierającego definicję "rozpoczęcia prac" oraz art. 6 rozporządzenia dotyczący "efektu zachęty".

Stwierdzono, że z uwagi na informacje zawarte we wniosku oraz biznesplanie rozpoczęcie prac nastąpiło przed złożeniem wniosku i nie został spełniony "efekt zachęty", w związku z czym projekt nie jest zgodny z wybranym programem pomocowym. W biznesplanie wnioskodawca podał bowiem, iż hala produkcyjna, w której realizowany będzie projekt "jest już specjalnie przygotowana pod zamontowanie w jej obrębie suwnicy - m.in. ma wykonane ławy fundamentowe w miejscach gdzie będzie posadowiona konstrukcja nośna suwnicy" oraz iż "obiekt został wykonany w sposób dostosowany pod wnioskodawcę z przygotowaniem do podłączenia suwnicy". Powyższe oznacza, iż prace związane z projektem zostały rozpoczęte przed złożeniem wniosku o dofinansowanie - dokonano specyficznych robót budowlanych, dedykowanych pod inwestycję wnioskodawcy objętą niniejszym projektem (zrealizowane prace umożliwiają montaż objętej projektem suwnicy o konkretnych, określonych projektem parametrach). Zgodnie z art. 2 ust. 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Z kolei zgodnie z art. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności.

W świetle powyższego uznano, że projekt nie jest zgodny z wybranym programem pomocowym.

J. B. wniósł protest od negatywnej oceny wykonalności, w którym zakwestionował ocenę w odniesieniu do kryterium B.3. "Analiza finansowa projektu".

Wnioskodawca zarzucił, że ocena komisji odnośnie kryterium B.3 była nieuprawniona. Podał, że obiekt został przez wnioskodawcę wynajęty, jest to więc inwestycja właściciela a nie inwestycja wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę treść art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o rachunkowości inwestycji tej nie można uznać za inwestycję wnioskodawcy, gdyż nie miał on wpływu na jej realizację, nie poniósł żadnych nakładów na jej realizację (w tym także nakładów finansowych). Nakłady finansowe zostały poniesione przez właściciela obiektu. Inwestycja, którą wykonał właściciel została zakończona (co jest potwierdzone zakończeniem prac budowlanych i gotowością obiektu do użytkowania poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu), a obiekt rozpoczął przynoszenie korzyści finansowych. Obiekt w pierwotnej formie był budowany z przeznaczeniem dla innego przedsiębiorcy niż wnioskodawca, który również planował dokonać jego najmu. To on brał udział w procesie jego projektowania poprzez liczne konsultacje i wskazał elementy dla niego niezbędne (w tym także wykonanie stóp fundamentowych pod suwnicę). Pierwotny najemca wycofał się z najmu obiektu, powodując tym samym jego dostępność (informacje uzyskane od właściciela). Wnioskodawca z uwagi na fakt, iż obiekt był w pełni dostosowany do potrzeb jego przedsiębiorstwa w zakresie przyszłych planów usprawniających proces produkcyjny postanowił wynająć go od właściciela dla swoich celów. Wnioskodawca oświadczył, że do dnia złożenia protestu nie poniósł żadnych nakładów na realizacje inwestycji, a rozpoczęcie jej realizacji warunkuje pozyskaniem dotacji, w ramach której toczy się proces. Zdaniem wnioskodawcy, efekt zachęty - także w jego szerszym znaczeniu - został zachowany, gdyż realizacja inwestycji jest uwarunkowana podpisaniem umowy o dofinansowanie. Bez udziału środków unijnych inwestycja ta nie będzie realizowana. Wnioskodawca prowadzi działalność produkcyjną w obiekcie bez względu na realizację inwestycji opisywanej we wniosku o dofinansowanie. Nieprzyznanie dofinansowania spowoduje zaniechanie realizacji przedsięwzięcia, gdyż elementy obiektu idealnie pasujące do wnioskodawcy nie wpływają w żaden sposób na brak funkcjonalności obiektu. Głównym celem najmu było zwiększenie powierzchni produkcyjnej. Wnioskodawca rozpoczynając poszukiwania możliwej do wynajęcia hali produkcyjnej miał na uwadze zwiększenie dotychczas niedostatecznej powierzchni produkcyjnej, gdyż istniały duże problemy z produkcją wielu urządzeń jednocześnie. Definiowanie ponoszenia kosztów bieżących jest inne od kosztów inwestycyjnych (w tym także w zapisach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2014-2020, co jest także szczegółowo wskazane w załączniku do konkursu dotyczącego niniejszego projektu – to jest Harmonogramie dokonywania wydatków, gdzie podział ten należy wyszczególnić). Ponoszenie kosztów bieżących związanych z wynajmem pozwala na realizację większej liczby zleceń, a nie ma nic wspólnego z realizacją przedmiotowej inwestycji. Zrealizowana przez właściciela obiektu inwestycja nie jest inwestycją wchodzącą w skład projektu. Koszty przez niego poniesione nie są ani kosztami kwalifikowanymi, ani kosztami niekwalifikowalnymi niezbędnymi do osiągnięcia celu zaplanowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Cel ten mógłby być osiągnięty także poprzez wynajęcie innego obiektu, nieposiadającego stosownych udogodnień (np. w postaci stóp fundamentowych pod suwnicę, gdyż ich wykonanie mogłoby być częścią inwestycji - przykładowo jako koszty niekwalifikowalne). Wnioskodawca podniósł ponadto, iż suwnica jest wybierana w oparciu o istniejące możliwości obiektu, a nie odwrotnie. Dobór suwnicy, którą wnioskodawca planuje zakupić w ramach opisywanej inwestycji będzie uzależniony od istniejących stóp fundamentowych, a jej parametry montażowe nie będą mogły powodować ingerencji w obiekt. Z uwagi, iż suwnica jest produktem często wykonywanym "na zamówienie" wnioskodawca nie obawia się o znalezienie odpowiedniej na rynku, zwłaszcza że technologicznie obiekt przystosowany jest do wielu dostępnych na rynku suwnic, toteż nie można mówić, iż konkretne urządzenie było zaplanowane do instalacji dla niniejszych warunków technicznych obiektu. Ponadto, niezaprzeczalnym faktem potwierdzającym pełną odwracalność dokonanych działań to jest zawarcia umowy najmu jest możliwość jej rozwiązania i zawiązania nowej umowy w innej lokalizacji spełniającej wymogi dotyczące powierzchni użytkowej, jak i możliwości instalacji planowanej do zakupienia suwnicy.

Wnioskodawca podniósł ponadto, że składany protest dotyczy także zarzutów o charakterze proceduralnym, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146 ze zm.) . Informacja o wyniku oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie nie została bowiem dostarczona do wyznaczonego i upoważnionego w sprawie pełnomocnika wnioskodawcy.

Pismem z dnia 20 października 2017 r. nr [...] poinformowano wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. W informacji o nieuwzględnieniu protestu wskazano, że zapisy wniosku o dofinansowanie projektu, w Sekcji E punkt B.2 "Komplementarność projektu" zaprzeczają informacjom przedstawionym w złożonym proteście. We wniosku o dofinansowanie projektu, w sekcji Komplementarność projektu wskazano, że "Projekt jest komplementarny z inwestycją stanowiącą wcześniejszy etap rozbudowy przedsiębiorstwa Wnioskodawcy. W jego ramach wybudowano w 2016 roku nowoczesną halę produkcyjną przy ul. D. w [...]. Jest to obiekt, który stanowić będzie zaplecze lokalowe dla realizowanej w ramach przedmiotowego opracowania inwestycji. Wcześniej przedsiębiorstwo nie dysponowało własnym budynkiem, tylko musiało dzierżawić pomieszczenia na użytek przedsiębiorstwa w L. Oba przedsięwzięcia stanowią następujące po sobie etapy długoterminowej strategii rozwoju, jaką przyjęło przedsiębiorstwo. W pierwszym etapie wybudowano bowiem budynek hali i wyposażono go na podstawowym poziomie, zaś w obecnie planowanym przedsięwzięciu planuje się go wyposażyć w efektywny park maszynowy, odpowiadający zakładanej przez Wnioskodawcę skali prowadzonej działalności i umożliwiający skutecznie konkurowanie na rynku. Bez realizacji inwestycji budowlanej nie byłoby możliwości realizacji przedmiotowej operacji z uwagi na fakt ograniczenia lokalowego – wynajmowany do tej pory obiekt był zbyt mały i technicznie nieprzystosowany do wyposażenia w zaplanowane w niniejszym opracowaniu sprzęty. Wybudowany obiekt jest w pełni przystosowany do użytkowania wózka jezdniowego podnośnikowego w procesach logistycznych, co w poprzedniej lokalizacji było niemal niemożliwe. Nie ma zatem wątpliwości co do faktu. Iż inwestycje są ze sobą mocno powiązane i stanowią następujące po sobie etapy rozwoju przedsiębiorstwa.

Z uwagi na wskazane powyżej rozbieżności podtrzymano negatywną ocenę wykonalności wniosku o dofinansowanie. Ponadto wskazano, że ocena wniosku o dofinansowanie jest dokonywana w oparciu o dane przedstawione przez wnioskodawcę. Rzeczą wnioskodawcy jest tym samym wskazanie, że projekt wpisuje się w warunki udzielenia pomocy oraz spełnia kryteria konkursu.

J. B. wniósł skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny projektu;

- naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku skarżącego.

Skarżący wskazał, że dokonując zarówno pierwotnej oceny wniosku, jak i protestu organ błędnie ustalił, zakwalifikował i zinterpretował dwa stwierdzenia zawarte w biznesplanie: "hala produkcyjna, w której realizowany będzie projekt jest już specjalnie przygotowana pod zamontowanie w jej obrębie suwnicy m.in. ma wykonane ławy fundamentowe w miejscach gdzie będzie posadowiona konstrukcja nośna suwnicy" oraz "obiekt został wykonany w sposób dostosowany pod Wnioskodawcę z przygotowaniem do podłączenia suwnicy".

Dokonując oceny stanu faktycznego organ w sposób całkowity pominął znaczenie, że obiekt w takim stanie został przez skarżącego wynajęty i nie dokonywał on w zakresie suwnicy żadnych czynności. Ponadto przy ocenie stanu faktycznego błędnie zakwalifikowano dwie powiązane ze sobą inwestycje jako tożsamą inwestycję. Skarżący zawarł umowę najmu obiektu, w którym prowadzi działalność gospodarczą i będzie tą działalność prowadził niezależnie od przyznanych środków. Sam fakt, że obie inwestycje są ze sobą komplementarne nie oznacza, że ich zakres i rezultaty będą się ze sobą pokrywały. Nowa inwestycja ma polegać na zasadniczej zmianie procesu produkcji w istniejącym przedsiębiorstwie poprzez jego usprawnienie i zwiększenie wydajności. Głównym celem projektu jest poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa skarżącego poprzez pozyskanie nowoczesnych technologii a także wzmocnienie aktywności gospodarczej i wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa oraz wprowadzenie nowych technologii ekoefektywnych. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle uwzględnione przy ocenie stanu faktycznego.

Stanowisko organu prowadzi do absurdalnych wniosków. Skarżący powinien bowiem wynająć do prowadzonej działalności "czystą halę" nieprzystosowaną do zainstalowania sprzętów, o które wnioskowana jest dotacja, wtedy bowiem nie byłoby żadnych wątpliwości, że wszystkie podejmowane czynności kwalifikuje się jako nową inwestycję. Taka postawa całkowicie zaprzecza idei przedsiębiorczości.

Skarżący podniósł, że chronologia wydarzeń w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżący do chwili obecnej nie poniósł żadnych nakładów finansowych na wnioskowaną inwestycję. Nie uczestniczył w projektowaniu obiektu, nie opłacał jego budowy. Ponoszone przez niego koszty najmu związane są z prowadzeniem przez niego już istniejącej działalności gospodarczej w obiekcie i będą ponoszone niezależnie od dofinansowania. Tym samym sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w postaci umowy najmu nie powoduje konieczności realizacji inwestycji, a jedynie umożliwia prowadzenie dotychczasowej działalności w sposób niezmieniony.

Nie powinna ponadto budzić żadnych wątpliwości pełna odwracalność poczynionych działań poprzez rozwiązanie umowy najmu i zawarcie nowej umowy najmu w innej lokalizacji. Organ dokonał błędnej, subiektywnej oceny, że poprzez podpisanie umowy najmu inwestycja stała się nieodwracalna. Oczywistym jest przy tym fakt, że suwnica jest wybierana w oparciu o istniejące możliwości obiektu a nie odwrotnie. Dobór suwnicy, którą wnioskodawca planuje zakupić w ramach opisywanej inwestycji będzie uzależniony od istniejących stóp fundamentowych, a jej parametry montażowe nie będą mogły powodować ingerencji w obiekt.

Skarżący wskazał ponadto, że weryfikacja ekonomicznego efektu zachęty polega na obiektywnej ocenie, czy projekt przedłożony do sfinansowania nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia finansowego ze strony państwa. Skarżący nie poniósł żadnych nakładów na realizację inwestycji, a rozpoczęcie jej realizacji warunkuje pozyskaniem dotacji, w ramach której toczy się proces aplikacyjny. Bez udziału środków unijnych inwestycja ta z całą pewnością nie będzie realizowana. Inwestycja ta w dalszym ciągu nie została rozpoczęta i oczekuje na finansowanie.

Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty i czynności określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; zwana dalej "ustawą wdrożeniową"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zaskarżona przez skarżącego, skierowana do niego informacja o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny zgłoszonego przez niego projektu w konkursie nr [...] dla Poddziałania 02.02.01 Inwestycje profilowane - wsparcie dotacyjne w ramach Osi Priorytetowej 2 Przedsiębiorstwa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Zarząd Województwa [...] przyjął regulamin tego konkursu uchwałą nr [...]. Podstawą prawną uchwały był m.in. przepis art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin niniejszego konkursu stanowił, w myśl § 2 uchwały, załącznik do wskazanej uchwały Zarządu Województwa [...].

Zgodnie z regulaminem konkursu (pkt 2.4) postanowiono o wprowadzeniu ograniczeń - m.in. ograniczono możliwość wyboru programu pomocowego (rozporządzenia), na podstawie którego wnioskodawca będzie ubiegał się o wsparcie, do listy zawartej w punkcie 4.5 regulaminu. Ponadto w danym wniosku należało wybrać tylko jedno rozporządzenie.

Jednym z trzech programów pomocowych wskazanych w punkcie 4.5 regulaminu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1377).

Rozporządzenie to wskazał skarżący w swoim wniosku jako program pomocowy, na podstawie którego ubiega się o wsparcie.

W załączniku nr 6 do regulaminu konkursu przedstawiono wyciąg z kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Wyciąg ten jest w istocie przeniesieniem kryteriów wyboru projektów ze Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 Kryteria Wyboru Projektów, stanowiącego załącznik nr 2b do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 2 marca 2017 r. (8.3.4.3. Kryteria Wyboru Projektów Część szczegółowa).

W kryteriach wykonalności – obligatoryjnym kryterium B. 3 - Analizie finansowej projektu - wskazano m.in. weryfikację zgodności projektu z właściwym programem pomocowym.

Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie właściwym programem pomocowym było rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (dalej zwane jako: "rozporządzenie z dnia 3 września 2015 r."). Rozporządzenie z dnia 3 września 2015 r. – w myśl jego § 1 - określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przedsiębiorcom, w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, regionalnej pomocy inwestycyjnej (...), do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. UE. L 2014.187.1) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 651/2014".

Rozporządzenie z dnia 3 września 2015 r. w § 6 stanowi, że udzielana pomoc ma na celu wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego województwa objętego regionalnym programem operacyjnym na lata 2014-2020 i jest udzielana na inwestycję początkową.

"Inwestycja początkowa", zgodnie z art. 2 pkt 49 rozporządzenia nr 651/2014, oznacza:

a) inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu; lub

b) nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby zakup nie nastąpił, przy czym aktywa nabywane są przez inwestora niezwiązanego ze sprzedawcą i wyklucza się samo nabycie akcji lub udziałów przedsiębiorstwa.

Z kolei § 11 rozporządzenia z dnia 3 września 2015 r. stanowi, że pomoc może być udzielona, jeżeli przedsiębiorca złożył wniosek o udzielenie pomocy, zwany dalej "wnioskiem", zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 651/2014. Przywołany przepis rozporządzenia nr 651/2014 stanowi, że uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 za "rozpoczęcie prac" uważa się rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac.

W rozpoznawanej sprawie - dotyczącej dofinansowania przedsięwzięcia w ramach konkursu nr [...] z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 podstawą negatywnej oceny wykonalności projektu było niespełnienie przez wnioskodawcę tzw. "efektu zachęty" (w rozumieniu art. 6 rozporządzenia 651/2014). Naruszenie wyżej opisanego wymogu oznacza dyskwalifikację całego projektu. Poza sporem jest, że aby projekt był zgodny z przepisami o pomocy publicznej musi spełniać efekt zachęty - wskazany w art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Zarząd Województwa [...], opierając się na treści wniosku oraz jego załączników, w szczególności biznesplanu, wytknął niespełnienie przez projekt kryterium "efektu zachęty" poprzez rozpoczęcie przez wnioskodawcę dofinansowania realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku. Potwierdzeniem tego faktu miały być zapisy biznesplanu, iż hala produkcyjna, w której realizowany będzie projekt "jest już specjalnie przygotowana pod zamontowanie w jej obrębie suwnicy - m.in. ma wykonane ławy fundamentowe w miejscach gdzie będzie posadowiona konstrukcja nośna suwnicy" oraz iż "obiekt został wykonany w sposób dostosowany pod wnioskodawcę z przygotowaniem do podłączenia suwnicy". Tymczasem skarżący, polemizując z tą oceną powołał się na okoliczności podniesione przez niego w proteście, że prace polegające na wykonaniu ław fundamentalnych w miejscu gdzie posadowiona zostanie suwnica były od początku przedsięwzięciem właściciela obiektu a nie wnioskodawcy. Obiekt został przez wnioskodawcę w takiej formie już wynajęty i pierwotnie był budowany z przeznaczeniem dla jeszcze innego przedsiębiorcy niż wnioskodawca. To pierwotny przedsiębiorca brał udział w procesie jego tworzenia (w tym także wykonania stóp fundamentowych pod suwnicę). Jednakże pierwotny najemca wycofał się z najmu obiektu powodując tym samym jego dostępność. Wnioskodawca z uwagi na fakt, iż obiekt spełniał jego wszystkie wymagania w zakresie przyszłych planów usprawniających proces produkcyjny postanowił wynająć go od właściciela dla swoich celów. Wnioskodawca oświadczył, że do dnia złożenia protestu nie poniósł żadnych nakładów na realizację inwestycji, a rozpoczęcie jej realizacji jest uwarunkowane pozyskaniem dotacji, w ramach której toczy się przedmiotowe postępowanie.

Sąd po przeprowadzeniu kontroli legalności oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonanej przez organ, jak również zgodności z prawem jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji o nieuwzględnieniu protestu z dnia 20 października 2017 r., stwierdza, iż odpowiadają one prawu. Dokonując oceny powstałego sporu, po analizie złożonej przez skarżącego dokumentacji konkursowej oraz zasad wyboru projektów w ramach RPOWP na lata 2014-2020, rację należy przyznać organowi. Złożony przez skarżącego wniosek zawierał bowiem zapisy, które uzasadniały negatywną ocenę wykonalności złożonego wniosku o dofinansowanie projektu.

Na wstępie należy podkreślić, że jako bezzasadny z przyczyn formalnych należało uznać zarzut skargi dotyczący błędnej oceny stanu faktycznego. Należy mieć bowiem na uwadze, że na gruncie art. 50 ustawy wdrożeniowej przepisy k.p.a., co do zasady nie mają zastosowania. Do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Nie oznacza to jednak, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie nie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły. Przedmiotowe zasady i reguły nie wynikają jednak z przepisów k.p.a. lecz są zapisane w samej ustawie o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy wybór projektów do dofinansowania musi być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów [...]. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu, który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy).

Wyjaśnienia ponadto wymaga, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, wobec czego właściwa instytucja jest związana wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu. Dokonując oceny legalności i zasadności przeprowadzonej przez właściwą instytucję oceny projektu, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, należy zaznaczyć, że instytucja dokonująca oceny zgłoszonych do konkursu projektów winna opierać się na informacjach wynikających z przedłożonej we właściwym trybie (w ściśle ustalonym terminie składania wniosków), przewidzianym w ramach danego konkursu, dokumentacji w postaci wniosku i jego załączników. To właśnie te dane są podstawą oceny projektu, albowiem przyjęcie odmiennego stanowiska, dopuszczającego de facto późniejsze, następcze modyfikowanie wniosku (projektu), chociażby na etapie wnoszenia protestu, stanowiłoby obejście regulacji odnoszących się do trybu składania wniosków.

W tym kontekście oczywistym jest wskazanie, że to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego (rzetelnego) i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej.

Szczególne znaczenie ma tym samym przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej, wykonalności czy merytorycznej, muszą tworzyć logiczny, jasny i uporządkowany zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych wcześniej i znanych wnioskodawcom kryteriów. Podawanie zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej, np. we wniosku czy w biznesplanie informacji niepełnych bądź odbiegających od istoty pytania czy hasła musi rzutować w sposób niekorzystny na ocenę danego projektu, a tym samym zmniejsza szansę na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania. Oczywistą jest bowiem konstatacja, że podmiot oceniający nie jest w żaden sposób zobowiązany do czynienia samodzielnych ustaleń, względnie do poszukiwania innych niż przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności bądź argumentów, które determinować będą uznanie, że projekt spełnia kryteria warunkujące objęcie go dofinansowaniem. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r.; sygn. akt II GSK 5172/16 oraz z dnia 6 grudnia 2017 r.; sygn. akt II GSK 3547/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że w złożonym wniosku wskazano wprost, że "Projekt jest komplementarny z inwestycją stanowiącą wcześniejszy etap rozbudowy przedsiębiorstwa Wnioskodawcy. W jego ramach wybudowano w 2016 roku nowoczesną halę produkcyjną przy ul. D. w [...]. Jest to obiekt, który stanowić będzie zaplecze lokalowe dla realizowanej w ramach przedmiotowego opracowania inwestycji. Wcześniej przedsiębiorstwo nie dysponowało własnym budynkiem, tylko musiało dzierżawić pomieszczenia na użytek przedsiębiorstwa w [...]. Oba przedsięwzięcia stanowią następujące po sobie etapy długoterminowej strategii rozwoju, jaką przyjęło przedsiębiorstwo. W pierwszym etapie wybudowano bowiem budynek hali i wyposażono go na podstawowym poziomie, zaś w obecnie planowanym przedsięwzięciu planuje się go wyposażyć w efektywny park maszynowy, odpowiadający zakładanej przez Wnioskodawcę skali prowadzonej działalności i umożliwiający skutecznie konkurowanie na rynku. Bez realizacji inwestycji budowlanej nie byłoby możliwości realizacji przedmiotowej operacji z uwagi na fakt ograniczenia lokalowego – wynajmowany do tej pory obiekt był zbyt mały i technicznie nieprzystosowany do wyposażenia w zaplanowane w niniejszym opracowaniu sprzęty. Wybudowany obiekt jest w pełni przystosowany do użytkowania wózka jezdniowego podnośnikowego w procesach logistycznych, co w poprzedniej lokalizacji było niemal niemożliwe. Nie ma zatem wątpliwości co do faktu. Iż inwestycje są ze sobą mocno powiązane i stanowią następujące po sobie etapy rozwoju przedsiębiorstwa. [...]".

W złożonym biznesplanie wnioskodawca podniósł, że hala produkcyjna, w której realizowany będzie projekt "jest już specjalnie przygotowana pod zamontowanie w jej obrębie suwnicy - m.in. ma wykonane ławy fundamentowe w miejscach gdzie będzie posadowiona konstrukcja nośna suwnicy" oraz iż "obiekt został wykonany w sposób dostosowany pod wnioskodawcę z przygotowaniem do podłączenia suwnicy".

Z kolei w treści złożonego protestu wnioskodawca deklarując gotowość hali produkcyjnej, w której realizowany będzie projekt pod zamontowanie w jej obrębie suwnicy m.in. poprzez wykonane ławy fundamentowe w miejscach gdzie będzie posadowiona konstrukcja nośna suwnicy oraz iż obiekt został wykonany w sposób dostosowany pod wnioskodawcę z przygotowaniem do podłączenia suwnicy, zadeklarował, że powyższe prace zostały w całości wykonane przez właściciela obiektu pod potrzeby innego potencjalnego przedsiębiorcy niż wnioskodawca, bez angażowania jakichkolwiek jego nakładów czy środków finansowych.

W świetle powyższych stwierdzeń trudno jest uznać za zasadny podniesiony w skardze zarzut "błędnego ustalenia przez organ zakresu przedmiotowej inwestycji poprzez dokonanie nierzetelnej i subiektywnej oceny wniosku, która miała wpływ na ostateczną ocenę wykonalności". Skarżący zdaje się bowiem nie dostrzegać, że przedstawienie tego rodzaju okoliczności, co do rozpoczętych prac w zakresie realizacji projektu, dokonane już po negatywnej ocenie wykonalności przez organ stanowi niewątpliwą modyfikację projektu (istotną z punktu widzenia wymogów konkursowych) w tym zakresie, której skuteczności, w kontekście zasad przeprowadzenia konkursu, nie sposób uznać. Oczywistym jest przy tym wskazanie, że wyjaśnienia przedstawione w proteście wykraczały poza opis zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku, a więc innymi słowy również poza ramy tego wniosku. Powoływanie się w treści protestu na zupełnie nowe (nie wskazane w pierwotnie przedłożonej dokumentacji konkursowej) a zatem dodatkowe okoliczności jest zasadniczo niemożliwe. Podniesienie takich okoliczności - jako wyjątek od wskazanego zakazu - jest dopuszczalne jedynie w celu doprecyzowania czy też wyjaśnienia wcześniej podawanych informacji, względnie w celu wykazania niezasadności twierdzeń podmiotu oceniającego, co do oceny projektu dokonywanej na tle podanych pierwotnie informacji.

W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała zaś miejsca, bowiem pierwotnie podane informacje – wobec swej oczywistości - nie wymagały doprecyzowania bądź wyjaśnienia. We wniosku i dołączonych dokumentach skarżący przedstawił informacje, których literalne odczytanie uzasadniało w pełni racjonalne przyjęcie, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją projektu nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Rzeczą właściwej instytucji było zatem dokonanie oceny wniosku (projektu) i załączników w oparciu o przedłożoną treść, a przecież z treści wniosku wynikało wprost, że [...] projekt jest komplementarny z inwestycją stanowiącą wcześniejszy etap rozbudowy przedsiębiorstwa wnioskodawcy" [...] oraz, ze oba przedsięwzięcia stanowią następujące po sobie etapy długoterminowej strategii rozwoju [...]". Skarżący wskazał ponadto na fakt dokonania specyficznych robót budowlanych, dedykowanych pod inwestycję wnioskodawcy jak i na to, że obiekt został wykonany w sposób dostosowany pod wnioskodawcę z przygotowaniem do podłączenia suwnicy (tak w biznesplanie).

Wobec tego, że z przywołanych regulacji normatywnych wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą wdrożeniową jest ocena danego wniosku, zasadnym jest wskazanie, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja oceniająca wykraczać nie może, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W postępowaniu konkursowym wiodące znaczenie mają bowiem zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

W sytuacji bowiem, gdy jak to już podkreślono, istota oraz logika postępowania regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020 wyraża się w tym, że instytucja właściwa do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zobowiązana jest dokonać oceny spełniania kryteriów wyboru projektów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę - wynikające z treści wniosku o dofinansowanie i dołączonej do niego dokumentacji, czy też informacji uzupełniających przedstawianych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, rozbieżności lub wątpliwości, które to informacje uzupełniające nie mogą jednak prowadzić do istotnej zmiany wniosku (por. art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej) - to nie sposób zasadnie przyjąć, aby operując w tak wyznaczonych granicach instytucja ta zobowiązana była równocześnie do weryfikowania deklarowanych danych poprzez podejmowanie dodatkowych zabiegów ukierunkowanych na wykazywanie braku wpływu zawartych w nich nieścisłości na ostateczną ocenę spełniania kryterium wyboru projektu do dofinansowania. Nie byłoby to bowiem do pogodzenia z zasadami przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności, o których mowa w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r.; sygn. akt II GSK 1550/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przyczyn opisanych wyżej projekt skarżącego uzyskał w kryterium określonym w punkcie B.3 ocenę negatywną. Wobec powyższego zaistniała sytuacja niespełnienia któregokolwiek z kryterium, co pociąga za sobą uzyskanie przez cały projekt negatywnej oceny wykonalności. Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują tym samym na uwzględnienie.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że w treści złożonego protestu wnioskodawca wskazał, że informacja o wyniku oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie z dnia 20 lipca 2017 r. nie została doręczona wyznaczonemu i upoważnionemu w sprawie pełnomocnikowi wnioskodawcy. W zaskarżonej informacji z dnia 20 października 2017 r. organ nie odniósł się w żaden sposób do tego zarzutu. Uchybienie to nie miało jednakże jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania albowiem skarżący skorzystał w ustawowym terminie z przysługujących mu środków o charakterze odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.