Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 699/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 107 § 3w zw. z art. 140, art. 6 i 7 oraz art. 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III SA/Po 801/21 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 1 marca 2021 r. nr PO.RUZ.423.85m.2020.JD.3 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gorzowie Wielkopolskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 lutego 2020 r., znak PO.ZUZ.1.421.373.2019.AK, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz D.G. kwotę 1120 zł (jeden tysiąc sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III SA/Po 801/21 oddalił skargę D.G. (skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 1 marca 2021 r. nr PO.RUZ.423.85m.2020.JD.3 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok ten został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 28 listopada 2019 r., D.G. wniósł o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na "wykonanie urządzenia wodnego oraz na wprowadzanie ścieków do ziemi" na terenie działek nr [...],[...]2, [...]3, [...]4 i [...]5, położonych w obrębie 4 [...], miasto K. w związku z inwestycją polegającą na budowie dwóch budynków usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Decyzją z dnia 21 lutego 2020 r., znak PO.ZUZ.1.421.373.2019.AK Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co obliguje organ orzekający do dokonywania z urzędu zgodności złożonego wniosku o pozwolenie wodnoprawne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku takiej zgodności w przedmiotowej sprawie organ odmówił wydania stosownego pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z dnia 12 marca 2020 r. D.G. wniósł odwołanie zaskarżając w całości decyzję powyższa decyzję i wnosząc o jej uchylenie.

Decyzja z 6 lipca 2020 r., nr znaku PO.RUZ.423.20m.2020.JD.4 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na błędy formalne postępowania, w tym niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym (niewystarczające wyjaśnienie sprawy). Organ odwoławczy wskazał na możliwość zwrócenia się do Rady Miejskiej w K. o wykładnię gramatyczną i celowościową Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz wyjaśnienie istnienia kanalizacji ogólnospławnej w rejonie projektowanej inwestycji.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim wystąpił do Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. o wykładnię gramatyczną i celowościową przepisu § 2 ust. 7 pkt 2b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej zatwierdzonego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2000 roku.

Pismem z dnia 3 września 2020 r., nr PW/1661/2020, Prezes M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wyjaśnił, że w ul. [...] (sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji wnioskodawcy) znajduje się odcinek kanalizacji deszczowej, który w odległości około 90 m został włączony do kanalizacji ogólnospławnej, która nie jest w stanie odebrać dodatkowej ilości wód opadowych i roztopowych. Wobec powyższego podtrzymane zostało stanowisko (zawarte w wydanych Warunkach Technicznych z dnia 14 maja 2018 r., nr PW/0979/18 w pkt 3.1) dotyczące niewyrażenia zgody na odbiór wód opadowych i roztopowych ze względu na brak kanalizacji deszczowej.

Pismem z dnia 24 września 2020 r. Przewodniczący Rady Miasta w K. stwierdził, że zarówno pod względem gramatycznym (językowym), jak i celowościowym nie można uznać, że w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanych budynków i powierzchni utwardzonych na terenie działek o nr ewid. [...], [...]1, [...]2, [...]4 i [...]5 położonych w obrębie ewid. [...] w K., powiat [...], poprzez urządzenie wodne, tj. zespół skrzynek rozsączających na działce o nr ewid. [...]1, będzie zgodne z ustaleniami przepisu § 2 ust. 7 pkt 2b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej zatwierdzonego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2000 r., który precyzyjnie określa sposób odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2) ppkt b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz § 28 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Jednocześnie zaznaczono, że planu nie przewiduje rozwiązań alternatywnych, ale trwają prace dla wymienionego terenu nad nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ponownie określi warunki odprowadzenia wód opadowych i roztopowych.

Decyzją z dnia 29 października 2020 r., nr PO.ZUZ.1.421.373.2019.AK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektor Zarządu Zlewni w Gorzowie Wielkopolskim odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na:

1. wykonanie urządzenia wodnego - zbiornika retencyjno-rozsączającego (zespołu skrzynek rozsączających), zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjny [...]1 położonej w obrębie [...] w K., powiat [...], woj. lubuskie;

2. usługę wodną obejmującą odprowadzanie do ziemi, poprzez projektowany zbiornik retencyjno-rozsączający (zespołu skrzynek rozsączających), wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych z projektowanych obiektów budowlanych i terenów utwardzonych na terenie działek o nr ewidencyjnych [...], [...]1, [...]2, [...]4 i [...]5 położonych w obrębie ewidencyjnym [...] w K., powiat [...], woj. lubuskiego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych uregulowano zgodnie z § 2 ust. 7 pkt 2b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej przyjętego Uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2000 r., który przewiduje, że "odprowadzenie ścieków sanitarnych i deszczowych do istniejącego sytemu kanalizacji ogólnomiejskiej, na warunkach jego administratora". Natomiast inne odprowadzanie ścieków sanitarnych lub wód opadowych i roztopowych do istniejącego systemu kanalizacji ogólnomiejskiej na warunkach jej administratora, w rozpoznawanej sprawie pozostawało w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy śródmiejskiej. Organ wsparł swoje rozstrzygnięcie jednoznacznym stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 24 września 2020 r. oraz Prezesa M. Sp. z o.o. w K. z dnia 3 września 2020 r., które potwierdziły kolizję proponowanego przez wnioskodawcę rozwiązania z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej przyjętego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2000 r.

Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. pełnomocnik D.G. wniósł odwołanie o powyższej decyzji (uzupełnione pismem z dnia 25 grudnia 2020 r.) od powyższej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim.

Decyzją z dnia 1 marca 2021 r., PO.RUZ.423.85m.2020.JD.3, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2020 r., znak: PO.ZUZ.1.421.373.2019.AK.

W ocenie organu II instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie uznał, że w niniejszym przypadku występują przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych objętych wnioskiem (do ziemi) jest niezgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej K., co potwierdziło stanowisko Burmistrza Miasta K. jak i stanowisko Rady Miasta K.. Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi dokonania dowolnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zostały one poparte jednoznacznym stanowiskiem organów gminy. Ponadto odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że nie jest właściwy do oceny prawidłowości i weryfikacji zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonanych przez organy gminy, które są źródłem prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów uchwałodawczych jako akty prawa miejscowego. Co za tym idzie są wiążące dla organów stosujących przepisy prawa, przez co odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego była zasadna z uwagi na uznanie, że projektowany sposób wód narusza ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej zatwierdzonego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2000 r., a tym samym wypełnia przesłankę art. 399 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. pełnomocnik D.G. wniósł skargę do WSA w Poznaniu domagając się uchyleni decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 1 marca 2021 r., nr PO.RUZ.423.85m.2020.JD.3 oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji przedstawiono takie same zarzuty jak w odwołaniu tj.:

1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w wyniku błędnego i bezzasadnego stwierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, gdy tymczasem ustalenie to jest dowolne i nieprawidłowe, bowiem: plan miejscowy nie wprowadza zakazu realizacji urządzeń, które planuje inwestor, a nadto stanowisko organu I instancji nie uwzględnia zasady wolności zabudowy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 2 ust. 7 pkt 2b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta K., przyjętego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej K. (dalej: Plan Miejscowy) na skutek jego dowolnej interpretacji, sprzecznej z utrwalonym orzecznictwem sądowym, zgodnie z którym jednolicie przyjęte jest, że wprowadzanie w planach miejscowych zapisów o podłączeniu do sieci kanalizacyjnej (czy innej) nie może być interpretowane jako zakaz realizacji innych urządzeń zapewniających odbiór ścieków czy dostawę wody - zwłaszcza w sytuacji gdy nie istnieją techniczne możliwości podłączenia do sieci;

b) art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6) i 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust. 7 pkt 2b ww. Planu Miejscowego w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - na skutek błędnego stwierdzenia, że plan miejscowy może wprowadzać nakaz/obowiązek podłączenia obiektów budowlanych do kanalizacji deszczowej/sieci kanalizacyjnej - gdy tymczasem jest to rażąco nieprawidłowa wykładnia, naruszające podstawowe prawa inwestora (w tym chronione konstytucyjnie prawo własności), albowiem gmina nie ma kompetencji do wprowadzania tego typu nakazów (obowiązków) w ramach planu miejscowego.

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek braku ustosunkowania się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz też i orzecznictwa powołanego w uzasadnieniu odwołania.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji okolicznością uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego były przesłanki określone w art. 399 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, które zawierają normę zakazującą wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego czyli godzących w te ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 roku, poz. 741 t.j.) jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., nr 78 poz. 48 ze zm.) pozostaje źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. W ocenie Sądu I instancjo organy trafnie ustaliły, że rozwiązanie proponowane przez wnioskodawcę tj. wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do gruntu za pomocą urządzenia wodnego – zbiornika retencyjnego rozsączającego (zespołu skrzynek rozsączających) pozostawało w sprzeczności z ww. zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie rozstrzygnięcie organu zarówno pierwszej jak i drugiej instancji zostało w sposób prawidłowy oparte na stanowiskach organów gminy dotyczących okoliczność zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W szczególności zawartych w piśmie Burmistrza Miasta K. z dnia 28 stycznia 2020 r. oraz piśmie Rady Miasta K. z dnia 25 września 2020 r., dokonujących wykładni gramatycznej i celowościowej § 2 ust. 7 pkt 2b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej zatwierdzonego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2000 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w K.. Sąd I instancji zauważył, że pismem z dnia 3 września 2020 r., Prezes M. Sp. z o.o. w K. potwierdził brak możliwości przyjęcia wód opadowych i roztopowych do kanalizacji znajdującej się w pobliżu projektowanej inwestycji, mimo, że w ul. [...] został wybudowany odcinek kanalizacji deszczowej w celu odprowadzenia wód z jezdni, który w odległości ok. 90 mb od granicy inwestycji włączony został do kanalizacji ogólnospławnej. Kluczowe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, okazało się jednak zastrzeżenie, że wprowadzenie wód opadowych i roztopowych z planowanej inwestycji obciążyłoby w takiej sytuacji główne kolektory kanalizacji ogólnospławnej w K., które nie są w stanie odebrać większej ilości wód opadowych i roztopowych, gdyż już w stanie obecnym w czasie deszczów nawalnych następują lokalne podtopienia fekaliami, co zagraża obiektom oraz stwarza zagrożenie epidemiologiczne. W takiej sytuacji, Sąd I instancji ocenił, że brak było podstaw prawnych do wydania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie objętym wnioskiem D.G.

Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty podniesione w skardze, w istocie sprowadzają się do kwestionowania zgodności rozwiązań przyjętych przez Rady Miasta K. w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Śródmiejskiej z obecnie obowiązującymi powszechnie przepisami i akcentują konieczność ich wykładni w zgodzie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 t.j.) wskazując na przekroczenie zakresu umocowania przekazanego samorządom gminnym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie organy administracji dość pobieżnie, ale jednak odniosły się do konieczności przestrzegania obowiązujących regulacji zawartych w przyjętym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zastrzegł, że kwestie związane z nieadekwatnymi przepisami prawa miejscowego w stosunku do istniejącej - nieprawidłowo funkcjonującej sieci kanalizacyjnej nie pozostają w kompetencji organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami. Organy skupiły się na obowiązującej regulacji, która w połączeniu z uwarunkowaniami gminy uniemożliwiła wydanie stosowanego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak wyjaśnienia tego rodzaju wątpliwości w sposób bardziej rozbudowany nie mógł jednak mieć wpływu na trafność rozstrzygnięcia przyjętego przez organy administracji. Organy nie mogły bowiem wydać decyzji, która byłaby sprzeczna z regulacjami przyjętymi w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W takich okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, nie można zgodzić się z zarzutami dotyczącymi dokonania dowolnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zostały one poparte jednoznacznym stanowiskiem organów gminy. Pozytywne rozpoznanie wniosku D.G. w takiej sytuacji byłoby niezgodne z obowiązującym prawem miejscowym, a w praktyce groziłoby dodatkowymi zagrożeniami dla lokalnej społeczności. W rozpoznawanym przypadku nie można było skutecznie domagać się interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego w zgodzie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, które przewidują inne techniczne możliwości rozwiązania. W tym względzie konieczna jest uprzednia zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwi realizację na terenie nim objętym, realizacji takich rozwiązań związanych z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych, które będą zarówno dostosowane do obowiązujących obecnie standardów prawa budowlanego, jaki i będą mieścić się w granicach funkcjonalnych możliwości istniejących na terenie objętym planem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.G. zarzucając mu:

1. naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.k. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu, pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art.. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.k. (albowiem opiera się na nieprawidłowym stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, gdy tymczasem ustalenie to jest dowolne i nieprawidłowe, bowiem; plan miejscowy nie wprowadza zakazu realizacji urządzeń, które planuje inwestor, a nadto stanowisko organu I i II instancji, a także Sądu I instancji, nie uwzględnia zasady wolności zabudowy);

2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) § 2 ust. 7 pkt 2b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta K., przyjętego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej K. (dalej: Plan Miejscowy) w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. co nastąpiło poprzez jego dowolną wykładnię, niezgodną z literalnym brzmieniem oraz sprzeczną z utrwalonym orzecznictwem sądowym, zgodnie z którym jednolicie przyjęte jest, że wprowadzanie w pianach miejscowych zapisów o podłączeniu do sieci kanalizacyjnej (czy innej) nie może być interpretowane jako zakaz realizacji innych urządzeń zapewniających odbiór ścieków czy dostawę wody - zwłaszcza w sytuacji gdy nie istnieją techniczne możliwości podłączenia do sieci;

b) art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 15 ust 2 pkt 6) i 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust. 7 pkt 2b ww. planu miejscowego w zw. z art.. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - na skutek oczywiście błędnego stwierdzenia, że plan miejscowy może wprowadzać nakaz/obowiązek podłączenia obiektów budowlanych do kanalizacji deszczowej/do sieci kanalizacyjnej - gdy tymczasem jest to rażąco nieprawidłowa wykładnia, naruszające podstawowe prawa inwestora (w tym chronione konstytucyjnie prawo własności), albowiem Gmina w ramach planu miejscowego nie ma kompetencji do wprowadzania tego typu nakazów (obowiązków) w planie miejscowym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy dom ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że istotą zarzutów nie jest niezgodność planu miejscowego z przepisami prawa, lecz istotą zarzutu jest to, że zapis o podłączaniu inwestycji do kanalizacji deszczowej/do sieci kanalizacyjnej nie może oznaczać zakazu realizacji innych urządzeń zapewniających odbiór ścieków czy dostawę wody. Spór dotyczy wykładni § 2 ust. 7 pkt 2b tego Planu, który stanowi: "odprowadzanie ścieków sanitarnych i deszczowych do istniejącego systemu kanalizacji ogólnomiejskiej, na warunkach jego administratora".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższy zapis nie może jednak oznaczać - jak to błędnie stwierdziły organy i Sąd - że jest to zakaz realizacji innych urządzeń zapewniających odbiór ścieków czy dostawę wody. Zapis ten nie oznacza również, że inwestycja skarżącego jest sprzeczna z planem miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował nieprawidłową wykładnię § 2 ust. 7 pkt 2b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta K.. Zarzuty te należało więc rozpoznać łącznie. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia powołanego przepisu planu miejscowego pozwala bowiem na stwierdzenie, że jedynym sposobem odprowadzania wód opadowych i roztopowych jest tylko i wyłącznie odprowadzanie ich do sieci kanalizacyjnej. Do wniosku takiego Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł w oparciu o informację co do wykładni planu miejscowego nadesłaną przez Radę Miasta K. i Burmistrza Miasta K. oraz informacji Prezesa M. Sp. z o.o. w K., co do braku możliwości przyjęcia wód opadowych i roztopowych do kanalizacji znajdującej się w pobliżu planowanej inwestycji.

Przypomnieć jednak należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że na terenie działania organu, który go ustanowił ma charakter prawa powszechnie obowiązującego. Do wykładni postanowień planu miejscowego należy więc stosować metody właściwe dla wykładni innych aktów normatywnych, a więc wykładnię celowościową i systemową, a nie tylko literalną, jak uczynił to Sąd I instancji. Wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od postanowień innych powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3550/19).

Podkreślenia wymaga, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w wielu przypadkach może się wiązać z ograniczeniem wykonywania tego prawa. Wszelkie więc ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z brzmienia ustaleń planu, przy uwzględnieniu nie tylko wykładni literalnej, ale przede wszystkim systemowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1016/19). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Będący przedmiotem analizy § 2 ust. 7 pkt 2b planu miejscowego strefy Śródmiejskiej miasta K. stanowi, że w zakresie rozwiązań infrastruktury technicznej ustala się następujące zasady obsługi inżynierskiej w stosunku do planowanych funkcji odprowadzenie ścieków sanitarnych i deszczowych - do istniejącego systemu kanalizacji ogólnomiejskiej na warunkach jego administratora. Prawdą jest, co zauważył Sąd I instancji, że w powołanym paragrafie nie przewidziano rozwiązań alternatywny, w odniesieniu do odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych. Nie oznacza to jednak, że plan ten wprowadza zakaz stosowania innych rozwiązań w tym zakresie. Zakaz taki bowiem nie został wprost w tym planie zawarty. Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Nie można zatem interpretować postanowień § 2 ust. 7 pkt 2b planu miejscowego jak to uczyniły organy, a zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skoro nie przewidziano rozwiązań alternatywny, to tym samym wprowadzono zakaz stosowania innych rozwiązań w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych, poza odprowadzeniem ich do istniejącego systemu kanalizacji ogólnomiejskiej na warunkach jego administratora. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Przy interpretacji powołanego wyżej paragrafu planu, zgodnie z wykładnią systemową, należy mieć na względzie także treść § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r., poz. 1225 dalej warunki techniczne). Zgodnie z § 28 ust. 1 warunków technicznych "Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej". W myśl zaś § 28 ust. 2 warunków technicznych w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Nie można więc wykładać § 2 ust. 7 pkt 2b planu miejscowego twierdząc, że stanowi on ogólny i całkowity zakaz stosowania innych niż w nim wymienione rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych. Dokonując jego wykładni należy mieć na względzie treść § 28 ust. 1 i 2 warunków technicznych, zgodnie z którymi zasadą jest odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, natomiast zgodnie z § 28 ust. 2 warunków technicznych istnieje możliwość odstępstwa od tej zasady w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Istotne jest także zwrócenie uwagi, że zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233) projektowany sposób korzystania z wód ma nie naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie być z nim zgodnym.

Przesądza to o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gorzowie Wielkopolskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni, czy zaistniały warunki z § 28 ust. 2 warunków technicznych uprawniające do skorzystania skarżącego kasacyjnie z zwartego tam odstępstwa, to jest czy w sprawie mamy do czynienia z budynkami niskimi lub budynkami, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.