Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 197/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4, art. 37b, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wypłacania diet oraz ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oraz sołtysom 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 lit. c w zakresie słów "[...]" a w pozostałym zakresie oddala skargę, 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie uwzględniającym skargę nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy M. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet oraz ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oraz sołtysom Gminy M. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 25 ust. 4 – 10 i art. 37b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy ( Dz. U. Nr 61, poz. 710 ) i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu kosztów podróży służbowych radnych gminy.

Wojewoda Ś. pismem procesowym z dnia [...] r. za pośrednictwem Rady Gminy M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wyżej wymienioną uchwałę. Skarga ta została wniesiona w oparciu o postanowienia art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze tej wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w częściach określonych w § 2 ust. 1 lit. "c" w zakresie słów "nie będących radnym" oraz § 3 ust. 2. W motywach skargi przedstawiono wpierw główne jej postanowienia, jak również podkreślono przysługującą gminie samodzielność. Zdaniem organu nadzoru przyjęte w przedmiotowej uchwale postanowienia § 2 ust. 1 lit. "c" powoduje dyskryminację pewnej grupy osób uprawnionych do otrzymania diety znajdujących się w takiej samej sytuacji, co rażąco narusza art. 32 Konstytucji RP. Z postanowień tej uchwały wynika bowiem, że sołtys nie będący radnym otrzyma dietę w wysokości [...] zł, natomiast sołtys będący radnym takiej diety nie otrzyma. Zdaniem organu nadzoru obowiązujące przepisy prawa zakładają, że wszyscy są równi wobec prawa, mają prawo do równego traktowania, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym czy gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Stosownie do postanowień art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, a po myśli art. 37b tej ustawy analogiczne unormowanie przysługuje sołtysom. Nadto wskazany organ zasygnalizował, że rada gminy może przyznać sołtysom diety i zwrot kosztów podróży służbowej i jest to jej prawo a nie obowiązek, jednakże zdaniem organu nadzoru rada gminy nie może uzależniać prawa do ich otrzymania od tego, czy osoba będąca sołtysem pełni równocześnie funkcję radnego czy też nie. Zdaniem wskazanego organu unormowania zamieszczone w art. 25 ust. 4 i w art. 37b ustawy o samorządzie gminnym wykluczają się, co oznacza, że osoba będąca jednocześnie radnym i sołtysem winna otrzymywać dwie niezależne diety z uwagi na pełnienie dwóch niezależnych funkcji społecznych, a ograniczenie prawa obywateli musi posiadać umocowanie w przepisie ustawowym, a obowiązujące unormowania prawne takich ograniczeń nie wprowadzają. Nadto w ocenie organu nadzoru za sprzeczne z prawem należy uznać postanowienie zamieszczone w § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały. W przepisie tym stanowi się, że za każdą nieusprawiedliwioną obecność sołtysa na sesji Rady Gminy potrąca się kwotę [...] zł ustalonej diety. Takie unormowanie narusza treść art. 37a wyżej wymienionej ustawy, w której stanowi się, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Takie unormowanie oznacza, że sołtys jako przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może a nie musi uczestniczyć w pracach rady, zatem ma on pewne uprawnienie a nie obowiązek udziału w sesjach rady gminy. Wskazany przepis posiada charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera unormowania pozwalającego gminie na modyfikowanie tych regulacji. Mocą wskazanego wyżej przepisu nałożono na sołtysa obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy, w sytuacji, kiedy przepisy prawa takiej możliwości nie dają.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. pismem z dnia [...] r. wniósł o oddalenie skargi. Odpowiedź Wójta została poprzedzona uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie skargi wniesionej przez Wojewodę Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet oraz ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oraz sołtysom Gminy M. W motywach odpowiedzi Wójt Gminy M. nie podzielił stanowiska prezentowanego przez organ nadzoru. W pierwszej kolejności zaakcentowano, że ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę decydowania o tym, czy w ogóle ustalać zasady przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży, tym samym posiada ona swobodę w zakresie ustalania treści tych zasad. Nadto zwrócono uwagę, że statuty jednostek pomocniczych przewidują obowiązek udziału sołtysa w posiedzeniach rady gminy, co oznacza, że sołtys ma otrzymać dietę za udział w posiedzeniach rady gminy i tylko za to, zatem unormowania przedmiotowej uchwały są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co oznacza, że nie został naruszony artykuł 32 Konstytucji RP. Natomiast przedmiotową uchwałą sołtysi nie zostali zobowiązani do uczestniczenia w sesjach rady gminy, albowiem wynika to z postanowień statutów poszczególnych jednostek pomocniczych. Z tego też powodu nie został naruszony art. 37b ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie w pełnym zakresie.

Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności publicznej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego ( zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia.

Wojewoda Ś. zarzucił uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet oraz ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oraz sołtysom Gminy M. dwie grupy naruszeń prawa. Pierwsza z nich sprowadza się do tego, że postanowienia § 2 ust. 1 lit. "c" wyżej wymienionej uchwały powodują dyskryminację pewnej grupy osób uprawnionych do otrzymania diety znajdujących się w takiej samej sytuacji, co rażąco narusza art. 32 Konstytucji RP. Z postanowień tej uchwały wynika bowiem, że sołtys nie będący radnym otrzyma dietę w wysokości [...] zł, natomiast sołtys będący radnym takiej diety nie otrzyma i z tego powodu organ nadzoru wnioskuje o uznanie za niezgodny z prawem wskazany przepis w części dotyczącej słów " nie będącego radnym". Drugie naruszenie polega na tym, że § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały stanowi, że za każdą nieusprawiedliwioną obecność sołtysa na sesji Rady Gminy potrąca się kwotę [...] zł ustalonej diety. Takie unormowanie narusza treść art. 37a ustawy o samorządzie gminnym, w której stanowi się, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Takie unormowanie oznacza że sołtys jako przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może a nie musi uczestniczyć w pracach rady, zatem ma on pewne uprawnienie a nie obowiązek udziału w sesjach rady gminy. Wskazany przepis posiada charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera unormowania pozwalającego gminie na modyfikowanie tych regulacji.

W przypadku pierwszego naruszenia prawa podniesionego przez organ nadzoru należy w pełni podzielić argumentacje zawartą w skardze. Faktycznie ustawa o samorządzie terytorialnym zakłada, że radny otrzymuje dietę z tytułu sprawowania tej funkcji i jej unormowanie zamieszczone jest w art. 25 przedmiotowej ustawy. Jednocześnie wskazana ustawa w art. 37b ust. 1 zawiera unormowanie zezwalające organowi stanowiącemu i kontrolnemu w gminie na przyznanie takich diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej w gminie, a w konkretnym przypadku sołtysom pełniącym tę funkcję. Zatem oznacza to, że ustawa o samorządzie gminnym zawiera dwie autonomiczne podstawy prawne dla przyznania diet dwom niezależnym podmiotom występującym w gminie, a mianowicie : radnym i przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W tej sytuacji unormowanie przyjęte w § 2 ust. 1 lit. "c" kwestionowanej uchwały nie jest prawidłowe, ponieważ skutkuje tym, że osoby będące zarówno radnymi jak i przewodniczącymi organu wykonawczego jednostki pomocniczej otrzymują tylko jedną dietę, a okoliczność ta, jak zasadnie podniósł to organ nadzoru narusza postanowienia art. 32 Konstytucji RP, a mianowicie zasadę równości.

Na marginesie powyższego stwierdzenia należy zauważyć, że Rada Gminy w M., przyjmując kwestionowane rozstrzygnięcie dotknęła jednego ważnego zagadnienia, które zostało w skardze organu nadzoru pominięte, a mianowicie, w jaki sposób winno wyglądać unormowanie dotyczące osób pełniących jednocześnie obie te funkcje. Przyjęcie rozwiązania prezentowanego przez Wojewodę Ś. także nie jest wolne od wad, otóż należy dostrzec istotę i cel, jaki pełni przyznawana dieta radnym i przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej

(sołtysom). W przypadku radnych dieta posiada charakter obligatoryjny, natomiast sołtysom może być ona przyznana, lecz nie musi, zatem posiada charakter fakultatywny. Jej istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanych funkcji. Z tego też powodu osoby pełniące równocześnie obie te funkcje winny otrzymywać dwie niezależne diety, jednakże ich łączna wysokość winna być inna niż zwykła suma dwóch diet, ponieważ diety te przysługują między innymi za udział w pracach rady gminy. Z tego też powodu osoby takie za udział w pracach rady nie mogą otrzymywać dwóch różnych diet, lecz winny posiadać tylko jedną. W kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały Rada Gminy w M. w sposób nieprawidłowy ustaliła wysokość diety przysługującej radnym będącym równocześnie sołtysem, ponieważ wszystkie diety ustaliła na jednym poziomie, a przecież sołtysi wykonują inne funkcje niż udział w sesjach organu stanowiącego i kontrolnego w gminie, analogicznie radni nie tylko biorą udział w pracach rady, zatem kierując się zasadą równości i sprawiedliwości osoby takie winny otrzymywać dwie diety, których łączna wysokość winna uwzględniać wykonywanie obu tych funkcji.

Drugi zarzut podnoszony przez organ nadzoru względem przedmiotowej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten sprowadza się do tego, że brak jest podstaw do potrącania sołtysom [...] zł za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu rady gminy, przy czym zarzut ten wynika z tego, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają obowiązku ich uczestnictwa w posiedzeniach rady gminy. W przypadku tego zarzutu należy dostrzec jeszcze inne okoliczności, albowiem faktycznie art. 37a ustawy o samorządzie gminnym zawiera unormowanie, z którego wynika, że sołtys może uczestniczyć w posiedzeniach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa głosowania. Jednakże statuty jednostek pomocniczych gminy M. zakładają obowiązkowy udział sołtysów w pracach rady gminy, zatem sołtysi w tej gminie zobowiązani są do udziału w sesjach rady gminy, w zamian za to rada gminy przyznała im diety, jako formę rekompensaty utraconych dochodów. Skoro Rada Gminy w M. przewidziała obowiązkowy udział sołtysów w jej posiedzeniach to tym samym uprawniona była do wprowadzenia unormowania regulującego kwestie potrącania kwoty [...] zł za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność. Zdaniem Sądu unormowanie takie jest zasadne, ponieważ dieta winna przysługiwać za wykonywanie stojących przed sołtysami obowiązków, zatem nieusprawiedliwiona nieobecność na posiedzeniu rady nie powinna być gratyfikowana pełną wysokością diety. Unormowanie takie wprowadzałoby element nierówności, albowiem radni mieliby potrącenia a sołtysi byliby z nich zwolnieni. Nadto należy zauważyć, że wskazane potrącenia dokonywane będą jedynie za nieusprawiedliwioną nieobecność, a zatem usprawiedliwiona nieobecność nie będzie pozbawiała sołtysa otrzymania diety. Wskazane argumenty pozwalają uznać, że ta część skargi nie może być uwzględniona, a kwestionowana uchwała w poruszanym zakresie nie narusza przepisów prawa w takim zakresie, który uzasadniałby jej uwzględnienie.

Zaznaczyć trzeba, że sytuacja w sprawie uległaby pewnej komplikacji, gdyby okazało się, że statuty jednostek pomocniczych wprowadzą nieobowiązkowy udział sołtysów w posiedzeniach rady, gdyż taki stan wymagałby ponownej analizy, jednakże na obecnym etapie zagadnienie to wykracza poza zakres sprawy.

Stosownie do postanowień art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie przewidzianym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Po myśli art. 94 ust. 2 przywoływanej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o niezgodności jej z prawem.

W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją. Otóż przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [...] r., zatem termin jednego roku upłynął w dniu [...] r. przy czym nie wystąpiło naruszenie terminu przekazania tej uchwały do organu nadzoru.

Nadto, co nie ulega najmniejszej wątpliwości uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie występuje przesłanka wyłączająca przestrzeganie przewidzianego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu. W tej sytuacji Sąd zobowiązany był stosownie do postanowień zamieszczonych w art. 94 ust. 2 wskazanej ustawy w związku z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do orzeczenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 lit. "c" w zakresie słów "nie będącego radnym".

Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała w zakresie uwzględniającym skargę nie może być wykonana.

Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

su.