Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 154/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust.  2 pkt 4 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 217 par. 1 i par. 2, art. 218 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B., znak [...], z dnia [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Jak wynika z akt sprawy, B. K. wnioskiem z dnia 9 listopada 2018r., na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.b.", wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała przy tym, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego to altana/pergola śmietnikowa, działka nr ewid. 217/18, obręb [...]. W piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. B. K. doprecyzowała, iż obiekt budowlany położony na dz. nr ewid. 217/18, obręb [...], użytkowany jest obecnie jako wiata.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 219 k.p.a. i art. 71 u.p.b., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez B. K. treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., że:

- zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. - części osiedli: P., B. i Z., zatwierdzonego uchwałą NR [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 27 września 2018 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] poz. [...] z dnia 18 października 2018 r.) przedmiotowa działka znajduje się w jednostce urbanistycznej A9MN(u) o przeznaczeniu podstawowym "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" i przeznaczeniu dopuszczalnym "usługi", gdzie istnieje możliwość lokalizacji altan i pergoli śmietnikowych,

- obiekt budowlany użytkowany obecnie jako "wiata" zakwalifikowany został do rozbiórki na mocy ostatecznej decyzji,

- zgodnie z art. 71 u.p.b. zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Organ I instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych zaakceptowanie zmiany sposobu użytkowania możliwe jest ponadto jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania.

Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła B.K., podnosząc, że wydane zostało:

1. w oparciu o nieuprawnioną normę prawną, tj. wskazanie w uzasadnieniu, iż "w myśl art. 71 Prawa Budowlanego zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej",

2. poprzez czynienie ustaleń w oparciu o dokumenty, które nie są dostępne w Urzędzie Miasta B., tj. bezpodstawne wskazywanie, iż "obiekt budowlany użytkowany obecnie jako wiata zakwalifikowany został do rozbiórki na mocy ostatecznej decyzji".

B. K. wskazała przy tym, że odmowa wydania zaświadczenia ma miejsce w trzech przypadkach: gdy występuje brak interesu prawnego osoby ubiegającej się, w przypadku niewłaściwego organu, do którego wniesiono żądanie lub gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia wskazanej przez osobę ubiegającą się. Wskazała na brak podstaw do uznania, iż którykolwiek z powyższych przypadków nie został lub nie może zostać spełniony.

Odnosząc się do pkt 1 wskazanego w zażaleniu B.K. podniosła, iż interpretacja art. 71 u.p.b. dokonana przez Prezydenta Miasta B. jest nieuprawniona. Brzmienie treści art. 71 u.p.b. nie wskazuje ani nie pozwala na dokonanie takiej interpretacji niniejszego przepisu prawa. B.K. dodała, że odmowa wydania zaświadczenia jest niezasadna. Natomiast odnosząc się do pkt 2 zawartego w zażaleniu wskazała, iż wydanie zaświadczenia przez Prezydenta Miasta B. stanowi czynność faktyczną, tj. potwierdzenia w tym przypadku, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaświadczenia nie może być uzależnione od innych ustaleń faktycznych i prawnych, które organ próbuje bezpodstawnie czynić, m.in. kierując zapytanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.: "czy prowadzone jest jakiekolwiek postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie". B.K. wskazała przy tym, że postępowanie związane z wydaniem zaświadczenia prowadzone jest przez Prezydenta Miasta B. w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej. Prezydent Miasta B. przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające na podstawie art.218 § 2 k.p.a. Zdaniem B.K., zaświadczenie traktować należy jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zaś jego istota sprowadza się do tego, iż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W odniesieniu do powyższego B.K. wskazała, że z tej też przyczyny niedopuszczalne jest w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez Prezydenta Miasta B. ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podniosła, że Prezydent Miasta B. próbuje czynić ustalenia w oparciu o dokumenty, które nie są dostępne w Urzędzie Miasta B., tj. bezpodstawne wskazywanie, iż "obiekt budowlany użytkowany obecnie jako wiata zakwalifikowany został do rozbiórki na mocy ostatecznej decyzji". W ocenie B.K., postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Sprowadza się w istocie do zbadania danych wynikających z ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju oraz ustalenia czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. W odniesieniu do powyższego B. K. wskazała, że stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 594/18 z dnia 30 sierpnia 2018 r., wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 297/18 z dnia 24 kwietnia 2018 r., wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 838/17 z dnia 9 stycznia 2018 r.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b. wymaga przedstawienia organowi architektoniczno-budowlanemu przez podmiot ubiegający się o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaświadczenia organu gminy o zgodności takiego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945).

Organ II instancji dodał również, że zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Ponadto organ II instancji dodał, że nie jest to takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jakby wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11, CBOSA). Odwołując się do stanowiska NSA zawartego w tym wyroku Kolegium wskazało, że aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, stanowi nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi nastąpić przed faktycznym dokonaniem tej zmiany (art. 71 ust. 4 u.p.b.). Zdaniem Kolegium zgodzić się należy z organem I instancji, iż zmiana sposobu użytkowania z art. 71 ust. 4 u.p.b. może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Tak jak wskazał organ I instancji, zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania.

W ocenie Kolegium, aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności obiektu budowlanego podlegającego zmianie sposobu użytkowania, musi uprzednio ustalić stan prawny obiektu budowlanego podlejącego zmianie sposobu użytkowania. Oceniając możliwość kolejnych działań inwestycyjnych bierze się pod uwagę stan istniejącej zabudowy zgodny z prawem, to jest na podstawie ostatecznych decyzji (zgłoszeń) wymaganych prawem. Zatem aby zmienić sposób użytkowania istniejącego obiektu, obiekt ten musi być zgodny z prawem.

Organ II instancji zauważył przy tym, że rozstrzygnięcie zapadło po udzieleniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. informacji, iż prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowej wiaty, zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektu, która jest ostateczna. W nawiązaniu do powyższego organ II instancji wskazał pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 29 listopada 2018 r., znak [...]. Nadto Kolegium stwierdziło, że organ w przedmiotowej sprawie jest zobowiązany wziąć pod uwagę rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu legalizacyjnym.

Z powyższego organ II instancji wywiódł, iż wniosek o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., o zgodności z miejscowym planem zamierzonej zmiany sposobu użytkowania wiaty na altanę/pergolę śmietnikową dotyczy wiaty, w stosunku do której ostateczną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie organu II instancji złożyła B. K., zarzucając:

1. naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania wnioskowanego zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy potwierdzenie żądanych przez skarżącą faktów było możliwe w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje i rejestry;

2. naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ponad okoliczności wynikające z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów, których dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia, a zatem w znacznie szerszym zakresie niż na to zezwala wskazany przepis;

3. naruszenie art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II i I instancji oceny prawnej zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z prawem, jak i również zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z prawem w sprawie o wydanie zaświadczenia, w sytuacji gdy jest to niedopuszczalne;

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziła podstawa do jego zmiany poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia, względnie uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 u.p.b., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a także, iż zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przejawiające się w dopuszczeniu Prezydenta Miasta B. do ingerencji w sferę własności, w sytuacji gdy nie znajduje to umocowania ustawowego;

7. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego;

8. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ I instancji był w posiadaniu dokumentów, tj. planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie, którego mógł potwierdzić w drodze zaświadczenia zgodność zamierzonego przez skarżącą sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami tegoż planu. W tym również zakresie organ administracji nie musiał prowadzić żadnego koniecznego postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w orzecznictwie stwierdzono, iż konieczne postępowanie wyjaśniające, które może przeprowadzić organ przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zaświadczenia, spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. W odniesieniu do powyższego skarżąca dodała, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów oraz innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także stwierdzenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W ocenie skarżącej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I i II instancji wyszedł poza dopuszczalne ramy możliwego postępowania wyjaśniającego. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca przywołała stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W dalszych motywach skargi skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 u.p.b., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z zobowiązującym porządkiem prawnym, a także, iż zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania.

W ocenie skarżącej, organ II instancji nie wskazał w zaskarżonym postanowieniu normy prawnej, na podstawie której przyjęto, iż organ zobowiązany do wydania zaświadczenia ustala stan prawny obiektu budowlanego podlegającego zmianie sposobu użytkowania.

Skarżąca podkreśliła również, że nie występowała do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydania zaświadczenia o zgodności obecnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, zdaniem skarżącej, Prezydent Miasta B. przeprowadził czynności mające na celu ustalenie stanu prawnego obiektu, którego sposób użytkowania skarżąca zamierza zmienić. Dodała również, że organ stwierdził, że obecny stan prawny w jego ocenie budzi wątpliwości i na tej podstawie odmówił wydania zaświadczenia, pomimo iż był zobowiązany do wydania zaświadczenia w innym zakresie.

Argumentując powyższą skargę skarżąca wskazała także, że w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia nie podlega ocenie odrębnie toczące się postępowanie legalizacyjne, prowadzone na podstawie art. 48 u.p.b.

W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie wydane zostało wyłącznie na podstawie udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. informacji, iż wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę wiaty, która jest ostateczna.

W odniesieniu do powyższego skarżąca wskazała, iż decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę wiaty nie jest prawomocna i została przez nią zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca dodała przy tym, że uzasadnieniem wydanej decyzji o rozbiórce wiaty jest tylko i wyłącznie, zdaniem autora decyzji, niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została stwierdzona na podstawie stanowiska Prezydenta Miasta B. w tej sprawie. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że wiata zlokalizowana na jej działce jest niewielkim obiektem budowlanym o powierzchni ok. 25 m2, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, co zostało jednoznacznie potwierdzone w toku postępowania administracyjnego zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Dodała również, że wiata wykorzystywana jest obecnie do przechowywania drewna kominkowego oraz narzędzi ogrodniczych. Jednak z uwagi na rosnące wymagania odnośnie segregacji odpadów zamierza zmienić sposób użytkowania tego obiektu i wykorzystywać go jako pergolę śmietnikową, umieszczając w niej 4 pojemniki na odpady segregowane. Skarżąca dodała przy tym, że w tym celu, po uzyskaniu od Prezydenta Miasta B. zaświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., ma zamiar dokonać zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwemu organowi.

Ponadto, w ocenie skarżącej, zaskarżone postanowienie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie Prezydenta Miasta B. do ingerencji w sferę własności, w sytuacji gdy nie znajduje to umocowania ustawowego. Odmowa wydania zaświadczenia ogranicza zakres jej praw odnośnie dysponowania własnością. Nadto skarżąca zaznaczyła, że z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego wynika m.in. prawo i obowiązek korzystania przez właściciela nieruchomości zgodnie z jego społecznym i gospodarczym przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub zaskarżone postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie jako podstawę odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia uczyniły przepis art. 219 k.p.a. i art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b.

Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto w rozważanym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 217 § k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe zaświadczenie należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wymaga przepis prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2177/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wychodząc z powyższych przesłanek należy zgodzić się z organem II instancji i zarazem podzielić stanowisko NSA zawarte w powyższym wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Oznacza to zatem, jak trafnie wywiódł organ, że nie jest to takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jakby wynikało z brzmienia art.217 § 2 pkt 1 k.p.a., co niezasadnie podkreśla skarżąca w niniejszej sprawie.

Jednocześnie należy przyznać rację Kolegium, że zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi nastąpić przed faktycznym dokonaniem tej zmiany (art. 71 ust. 4 u.p.b.). Zmiana sposobu użytkowania z art. 71 ust. 4 u.p.b. może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania. Powyższe w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości.

W rozważanym kontekście Sąd w składzie niniejszym podziela przy tym w pełni zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności obiektu budowlanego podlegającego zmianie sposobu użytkowania, musi uprzednio ustalić stan prawny obiektu budowlanego podlejącego zmianie sposobu użytkowania. W tej sytuacji Kolegium prawidłowo uznało, że oceniając możliwość kolejnych działań inwestycyjnych bierze się pod uwagę stan istniejącej zabudowy zgodny z prawem, to jest na podstawie ostatecznych decyzji (zgłoszeń) wymaganych prawem. Zatem aby można było zmienić sposób użytkowania istniejącego obiektu, obiekt ten musi być zgodny z prawem.

Ponadto, jak trafnie wywiodło Kolegium, odwołując się do przy tym do wspomnianego wyroku NSA z dnia 16 listopada 2012 r., aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., stanowi nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących postępowania prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, wskazać należy, iż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego w związku z czym znajdują w nim zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak np. zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej, a także zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ przed wydaniem zaświadczenia powinien zatem przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 298/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze szczególny charakter zaświadczenia, o które wnioskowała skarżąca, organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktów, których potwierdzenia skarżąca żądała.

W świetle powyższego podniesione przez skarżącą zarzuty uznać należy za niezasadne. Zaświadczenie, o które wnioskowała skarżąca, dotyczyło obiektu, który został zrealizowany. Oznacza to zatem, że organ zobowiązany był do uwzględnienia postępowania prowadzonego wobec przedmiotowego obiektu, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który wydał decyzję administracyjną, w stosunku do ww. obiektu. Tym bardziej, że – jak wskazała sama skarżąca - po uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, zamierzała dokonać zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty, na pergolę śmietnikową. Wydanie w tej sytuacji zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącej byłoby sprzeczne z zasadą określoną w art. 8 k.p.a.

Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą treści, co powoduje, że zachodzi również brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji z obrotu prawnego, zgodnie z wnioskami skargi.

Konkludując, wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie tego rodzaju naruszenie prawa mogło skutkować uwzględnieniem tejże skargi.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc