Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1024/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1785/16 w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu M. na rzecz Wojewody M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., II SA/Wa 1785/16 oddalił skargę Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), który stanowił podstawę podjęcia uchwały, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stosownie do art. 38 ust. 2 u.s.o. opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. O tego rodzaju przypadku można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnej poważnej przyczyny, która powoduje, że nie jest możliwe dalsze wykonywanie przez dyrektora funkcji, albowiem prowadziłoby to do destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania, przedmiotowa uchwała winna zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". W uzasadnieniu uchwały Zarządu Powiatu M. wskazano wprawdzie okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania Dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano, że zarzucane naruszenia obligują do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt u.s.o. Podkreślenia wymaga, że art. 38 stwarza gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli.

Wskazywane w uchwale Zarządu Powiatu M. nieprawidłowości w zarządzaniu szkołą, w tym w zakresie spraw kadrowych, uchybienia dotyczące braku protokołów kontroli obiektów od 2012 r., czy konflikty dyrektora z nauczycielami, bądź pomiędzy nauczycielami, jak też kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, zasadnie nie zostały zakwalifikowane przez organ nadzoru, jako zdarzenie nadzwyczajne, które uzasadniałoby zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zarząd Powiatu M. nie wskazał na żadną drastyczną, nagłą sytuację, z której wynikałoby, że działanie bądź ewentualnie zaniechanie dyrektora szkoły było rażąco sprzeczne z celem powołania na stanowisko i uzasadniałoby natychmiastowe odsunięcie od pełnienia funkcji kierowniczej. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie powinno budzić wątpliwości, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 753/16). W tej sprawie zasadnie Wojewoda stwierdził, że zarzuty stawiane dyrektorowi szkoły w uchwale o odwołaniu nie świadczą o zagrożeniu dla właściwego z punktu widzenia dobra uczniów funkcjonowania szkoły. Wskazywany w uchwale Zarządu Powiatu M. konflikt między nauczycielami a dyrektorem, nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej wymagającej natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji kierowniczej.

W orzecznictwie od lat ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor – w ocenie organu, który powierzył to stanowisko – nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi – istnienie tryb "zwykłego" odwołania (wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., I OSK 1592/16). Także negatywna ocena działalności dyrektora szkoły, w tym zadań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, nie mieści się w zakresie pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., I OSK 2473/13). Przy tym, zastosowanie powołanego przepisu przewidziane jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, wyrok NSA z 14 października 2014 r., 1584/14).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Powiat M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przejawiającą się:

- przyjęciem, że podane w uzasadnieniu uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M. przyczyny odwołania D. M. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w M. nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego;

- nadmiernym zawężeniu znaczenia pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i uznaniem, że pozwała on na odwołanie piastuna ze stanowiska dyrektora szkoły wyłącznie w sytuacji, gdy działania dyrektora są nadzwyczajne i prowadzą do całkowitej destabilizacji funkcjonowania szkoły podczas, gdy również inne, nienagłe zachowania w czasie sprawowania funkcji dyrektora, stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek", nakazujący organowi prowadzącemu niezwłoczne odwołanie piastuna z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, a także przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. – z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności przez:

- brak wyjaśnienia, dlaczego uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu M. istotnie narusza prawo - co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności z mocą ex tunc;

- brak odniesienia się do zebranego materiału dowodowego sprawy – Sąd nie wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób pełny podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w tym nie odniósł się do ustaleń faktycznych dokonanych przez Zarząd Powiatu (raporty kontroli, złożone do organu prowadzącego skargi na działalność Dyrektora);

- lakoniczne ustosunkowanie się do zarzutów wobec piastuna funkcji dyrektora zawartych w uchwale Zarządu Powiatu i zaniechanie przez sąd badania wagi zarzuconych pracownikowi naruszeń.

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie potrzeby przeprowadzenia dowodu z dokumentów celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiocie zakresu konfliktu odwołanego dyrektora z nauczycielami, gronem pedagogicznym i organem prowadzącym;

3) art. 148 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] lipca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie uchwały o odwołaniu D. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w M. wskazuje na okoliczności, które uniemożliwiają dalsze zajmowanie przez nią tego stanowiska. Zdaniem skarżącego, przypadek szczególnie uzasadniony nie może być zawsze utożsamiany tylko z jednym, konkretnym, niestandardowym zdarzeniem. Przypadek szczególnie uzasadniony należy definiować jako ogół okoliczności, które na gruncie konkretnego przypadku, konkretnych relacji panujących w danej szkole czy placówce, konkretnych zdarzeń – obiektywnie uniemożliwiają dalsze sprawowanie funkcji i wymagają nagłej reakcji organu prowadzącego. Dyrektor szkoły to nie tylko funkcja na gruncie ustawy o systemie oświaty, ale również na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Szkoła jest bowiem jednostką budżetową. Stabilność piastowania funkcji dyrektora szkoły (bo przecież odwołany dyrektor pomimo utraty funkcji nie przestaje być jej pracownikiem – nauczycielem), nie może wieść prymu nad rzetelnym, celowym i skutecznym realizowaniem zadań publicznych. Postawa wyraźnej "kontry" Dyrektora wobec współpracowników i organu prowadzącego obliguje organ prowadzący do nagłej reakcji i do odwołania go z funkcji w trybie natychmiastowym z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Zgodnie z art. 34a ust. 1 i 2 u.s.o., organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W powołanym zakresie nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Za realizację zadań z tego zakresu organ może oceniać pracę dyrektora szkoły, a dostrzegając istotność naruszeń jest uprawniony do doboru stosownego sposobu jego odwołania, włącznie z zastosowaniem trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. To organ prowadzący dokonuje oceny istotności naruszeń, a uprawnienia administracyjnych organów nadzoru nie mogą wykluczać swobody działania organu. Wojewoda M. jako organ nadzoru (podobnie jak sąd badający legalność aktu nadzoru) nie dostrzegł dualizmu czynności odwołania dyrektora z funkcji, która to czynność może być oceniana na gruncie prawa administracyjnego, ale wywołuje też skutki na gruncie prawa pracy. Cywilnoprawna strona czynności odwołania z funkcji dyrektora podlega badaniu przez sąd pracy, który to rozstrzyga o jej zgodności z prawem rozpoznając powództwo pracownika o przywrócenie do pracy, bądź też o odszkodowanie. Organ prowadzący jest bowiem podmiotem uprawnionym do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy. W tym zakresie winien podlegać tylko kognicji sądów pracy, a ocena administracyjna tego aktu nie powinna być oderwana od realiów cywilnoprawnych sprawy. W wyroku WSA w Poznaniu z 16 lipca 2008 r., IV SA/Po 842/07, czytamy, że "Przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska, kierowniczego określone w art. 38 u.s.o. stanowią zamknięty katalog i wykluczone jest odwołanie umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu". Organ prowadzący podejmując decyzję w przedmiocie możliwości zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkoły i dokonując doboru sposobu odwołania dyrektora z funkcji, nie mógł więc posłużyć posiłkowo przepisami Kodeksu pracy wskazującymi na sposoby rozwiązania stosunku pracy. Skoro nawet jednorazowa scysja, jedno zdarzenie może uzasadniać odwołanie nauczyciela w trybie szczególnym, to tym bardziej wiele różnych, negatywnych zdarzeń, w tym trwały, głęboki i zawiniony przez Dyrektora konflikt, może stanowić podstawę odwołania go z funkcji. Za błędne należy uznać takie definiowanie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku, które to z góry wyklucza konflikt jako podstawę odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w trybie z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, daje de facto prymat gwarancji stabilności zatrudnienia na określonej funkcji godząc w realizację zadań szkoły, daje pierwszeństwo interesowi prywatnemu nad interesem publicznym. Sąd, który wydał zaskarżony wyrok nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy wskazane w uchwale Zarządu Powiatu naruszenia oceniane łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 9 kwietnia 2013 r. (I OSK 2703/12) Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego są szczególne tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Niezbędnym jest w takich sytuacjach, aby organ prowadzący przed wydaniem zarządzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. rozważył w sposób szczególny dobro podopiecznych kierowanej jednostki oświatowej i mając to na względzie ocenił, czy zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odwołanie bez wypowiedzenia.

Zarzuty kierowane przez Zarząd Powiatu wobec dyrektor D. M., twierdzenia zawarte w kontrolowanej przez Sąd uchwale z całą pewnością pozwalają wywieść wnioski, że zachodził przypadek szczególny, pozwalający na odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., przy odczytaniu jego treści nie posłużył się wykładnią systemową, nie dostrzegł, że mogą istnieć inne, pozbawione przymiotu drastyczności i nadzwyczajności, przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska. Sąd I instancji, co prawda wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", jednakże, dokonując interpretacji powołanego pojęcia, uczynił to jednostronnie. W sytuacji poważnej destabilizacji w realizacji funkcji szkoły, spowodowanej działaniami dyrektora, jednym z możliwych, dopuszczonych przez prawo sposobów reakcji organu prowadzącego, choć drastycznym i podejmowanym w ostateczności, jest odwołanie dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego. Kwalifikacja poszczególnych naruszeń prawa zarzucanych dyrektorowi jako "przypadków szczególnie uzasadnionych", powinna uwzględniać powyższe obowiązki i odpowiedzialność organu prowadzącego za prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie szkoły.

Za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku nie czyni zadość wymogom ustanowionym przepisami prawa i nie zawiera pełnego wywodu zarówno w aspekcie prawnym, jak i w aspekcie okoliczności faktycznych sprawy zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy wskazać, iż art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. dz. U. z 2016 roku, poz. 814 ze zm.) stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Natomiast art. 79 ust. 4 w/w ustawy mówi, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Ustawodawca nie zdefiniował na potrzeby ustaw samorządowych pojęcia sprzeczności z prawem aktu samorządu terytorialnego, ale wyodrębnił z tego pojęcia tzw. nieistotne naruszenie prawa, które w świetle art. 79 ust. 4 u.s.p. nie pociąga sankcji nieważności, ale powoduje konieczność orzeczenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe pozwala stwierdzić, że w pojęciu "sprzeczności z prawem" mieści się pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa" i termin "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii "istotnych naruszeń". Mając to względzie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Rozpoznający skargę Sąd pominął całkowicie kwestię wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, na czym polega istotność naruszenie prawa, która na gruncie tej sprawy musiała skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu M. z [...] lipca 2016 r. Sąd wskazał, iż w sprawie nie występuje "przypadek szczególnie uzasadniony" ogólnie stwierdzając, że nieprawidłowości w zarządzaniu szkołą zasadnie nie zostały zakwalifikowane przez Wojewodę M. jako zdarzenie nadzwyczajne. Podkreślił, iż wskazany w uchwale Zarządu Powiatu M. konflikt pomiędzy nauczycielami a dyrektorem, nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej, wymagającej natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji. Sąd z góry zakwestionował samą przyczynę konfliktu, nie wskazując dlaczego w niniejszym przypadku głęboki, zawiniony przez odwołaną Dyrektor konflikt nie może być zakwalifikowany jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Ponadto, Sąd nie odnosi się do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a mianowicie do treści protokołów kontroli, skarg wpływających do organu prowadzącego, które to stanowiły podstawę ustaleń organu odwołującego Dyrektora, i które Sąd powinien ocenić w kontekście rozstrzygnięcia o zaistnieniu przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W toku rozprawy skarżący wskazywał na problem głębokiego, zawinionego przez D. M. konfliktu pomiędzy nią a gronem pedagogicznym. Wskazywał m.in. na toczącą się przed Sądem Rejonowym w Mińsku Mazowieckim sprawę karną z oskarżenia D. M. przeciwko dziesięciu nauczycielom Zespołu Szkół [...] w M. Sąd badając istotność "nadzwyczajność" konfliktu powinien z urzędu wystąpić do Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim celem uzyskania akt w/w sprawy i dopuszczenia dowodu z dokumentów tam się znajdujących na okoliczność istnienia konfliktu uniemożliwiającego dalsze funkcjonowanie szkoły, realnej destabilizacji pracy szkoły, zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W rozpoznawanej sprawie Sąd ustalił naruszenie prawa wskazanego w zaskarżonym akcie nadzoru stwierdzając nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu M. z [...] lipca 2016 r. W konsekwencji argumentacji wskazanej w niniejszej skardze, to organ nadzoru wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie naruszył art. 38 ust 1 pkt 2 dokonując jego błędnej wykładni i bezzasadnie odmawiając przyczynom wskazanym w uchwale Zarządu Powiatu przymiotu "szczególnie uzasadnionych przypadków", co na gruncie postępowania sądowego, na podstawie art. 148 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. i w związku z tym wadliwe uzasadnienie wyroku, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, badaniem Sądu objęta była prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a nie uchwała Zarządu Powiatu. Ponadto, przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie było badanie wagi zarzucanych pracownikowi naruszeń.

Również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. okazał się bezzasadny, albowiem regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883.

Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza – wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX nr 187511.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów znajdujących się w Sądzie Rejonowym w Mińsku Mazowieckim – prywatnego aktu oskarżenia oraz postanowienia o umorzeniu postępowania z 19 stycznia 2017 r. na okoliczność istnienia konfliktu uniemożliwiającego dalsze funkcjonowanie szkoły. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest badanie konfliktów w miejscu pracy, albowiem tego typu kwestie bada sąd pracy.

Wreszcie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora zespołu placówek. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającego przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie Sąd stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Zarząd Powiatu M. uchwały z [...] lipca 2016 r., Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że D. M. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09) bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.