Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 896/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 9 ust 1, ust. 3 , ust. 4,  ust. 9 pkt 1 ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 707/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę (...) (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2018.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący złożył w dniu (...) r. za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014 -2020) w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach realizacji pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 49,66 ha. W dniu (...) r. skarżący złożył zmianę do wniosku, w której zmniejszył deklarację realizacji pakietu 11 do powierzchni 49,07 ha, zaś w dniu 5 lipca 2018 r. złożył kolejną zmianę do wniosku, w wyniku, której powierzchnia nie uległa zmianie.

Decyzją z dnia (...) r., nr (..) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku odmówił skarżącemu przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 w ramach realizacji pakietu 11 oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży decyzją nr (...) z dnia (...) r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku. Przyczyną uchylenia decyzji była konieczność ponownej weryfikacji ustaleń stanu faktycznego sprawy, w tym dokumentów zgromadzonych w aktach, w szczególności wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w 2018 r., gdzie jednostka certyfikująca AGROEKO potwierdziła, że rolnik posiada zwierzęta.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (....) nr (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2018 w ramach realizacji pakietu 11, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży decyzją nr (...) z dnia (...) r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do złożonego odwołania organ stwierdził, że nie zawiera ono wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Odwołując się do zasad prowadzenia przez organy ARiMR postępowania dowodowego organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie miał obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez skarżącego koni, ani też zwracania się czy to do skarżącego czy też do Wojewódzkiego Związku Hodowców Koni o nadesłanie takich dowodów. To skarżący, w terminie do 31 października 2018 r. zobowiązany był do przedłożenia wymaganego zaświadczenia o liczbie koni, którego to obowiązku nie dopełnił. Skarżący nie może zarzucać Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku, że nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, skoro sam nie dopełnił ciążących na nim obowiązków.

Podobnie organ odwoławczy ocenił zarzuty dotyczące naruszenia § 2 w związku z § 9 ust. 3 i § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b) rozporządzenia ekologicznego. Zaświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b) rozporządzenia ekologicznego zostało złożone przez skarżącego w dniu 8 maja 2019 r., tj. po terminie o którym mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przy ustalaniu spełniania warunków określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego wziął pod uwagę wyłącznie zwierzęta wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym. Powyższy termin ma charakter procesowy, zaś skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie złożył wniosku o przywrócenie czynności do dokonania tejże czynności. Tym samym skarżący nie wypełnił warunku formalnego otrzymania płatności w powyższym zakresie, bowiem nie złożył wymaganego zaświadczenia w terminie.

Organ wskazał, ustosunkowując się do argumentu skarżącego, że wraz z wnioskiem o przyznanie płatności złożył stosowne zaświadczenie z rejestru koniowatych, iż nie zasługuje on na uwzględnienie z dwóch powodów. Z informacji zawartych w aplikacji eWniosekplus wynika, że skarżący w dniu (....) r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w (...) r. - zmianę do wniosku, a w dniu (...) r. - kolejną zmianę do wniosku, przy czym do żadnego ze złożonych dokumentów elektronicznych - oprócz materiału graficznego - nie zostały złożone żadne inne załączniki. Po drugie, ani w dniu (...) r., ani w dniach (...) r., skarżący nie dysponował żadnym stosownym zaświadczeniem, ponieważ - mając na uwadze treść § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego - zaświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b) rozporządzenia ekologicznego obejmuje okres od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, zatem jego wydanie może nastąpić dopiero po dniu 30 września. Złożone wraz z odwołaniem zaświadczenie Wojewódzkiego Związku Hodowców Koni (choć nie wypełnia dyspozycji zawartej w § 9 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego, ponieważ nie zawiera informacji o okresie posiadania poszczególnych koni i nie zostało wydane na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencje) zostało wydane w dniu (...) , a zaświadczenie (...) Wojewódzkiego Związku Hodowców Koni zostało wydane dopiero w dniu (...) r.

Jednocześnie organ zaznaczył, że ewentualne problemy z działaniem aplikacji, które podnosił skarżący w odwołaniu nie stanowiły przeszkody uniemożliwiającej skarżącemu złożenie stosownego zaświadczenia w terminie osobiście, za pośrednictwem pełnomocnika czy też za pośrednictwem poczty.

Organ za niezasadne uznał również pozostałe zarzuty odwołania, w tym naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego oraz art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając ją w całości.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu przez organy ARiMR płatności ekologicznej za 2018 r., w ramach realizacji pakietu 11, w zakresie posiadanych przez skarżącego koniowatych. Organy przyznały skarżącemu płatność ekologiczną jedynie w zakresie zwierząt wymienionych w wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (stada danieli), zaś nie uwzględniły posiadanych przez skarżącego koniowatych, z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącego wymaganego zaświadczenia we właściwym terminie.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm. - dalej zwaną "ustawą").

Z przepisów tych wynika zatem, że wprawdzie w postępowaniach o płatności organy ARiMR stoją na straży praworządności i obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, to jednak zawarto w nich istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., podkreślając w szczególności obowiązek (ciężar) aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przez nałożenie obowiązku przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. We wskazanym też w ust. 1 pkt 3 i 4 zakresie, aktywność organów ARiMR uzależniona jest od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących przyznawania pomocy zostały zmienione, a w zasadzie nawet odwrócone zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. na organie prowadzącym sprawę, lecz na osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne (także stronie postępowania). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – a zatem materiał, który przedstawi strona postępowania.

W kontekście zarzutów skargi Sąd I instancji rozważał, czy skarżący w myśl wyżej wskazanych zasad dostarczył organowi właściwe dowody potwierdzające, że w 2018 r. był posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (koni).

Z akt sprawy wynika, że organy ARiMR przy ustalaniu spełniania warunków określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego wzięły pod uwagę wyłącznie zwierzęta wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, posiadane przez skarżącego w okresie od dnia przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 65 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, do dnia przeprowadzenia kontroli w roku złożenia wniosku o przyznanie tej płatności. Z tegoż wykazu wynikało, że skarżący w okresie od 5 września 2017 r. do 14 sierpnia 2018 r. posiadał daniele w ilości (...), a zatem wyliczony współczynnik DJP był na poziomie 3,19951 DJP. Organy nie uwzględniły posiadanych przez skarżącego koniowatych, gdyż skarżący w terminie do 31 października 2018 r. nie złożył wymaganego zaświadczenia – złożył je dopiero wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji w dniu (...) r. Z kolei skarżący argumentował, że wymagane zaświadczenie złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekplus w dniu 26 października 2018 r., bezpośrednio po otrzymaniu zaświadczenia z Wojewódzkiego Związku Hodowców Koni.

W ocenie Sądu I instancji, w powyższym zakresie nie można było skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że skarżący w dniu (...) r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekplus wysłał do organu wymagane zaświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b.) rozporządzenia ekologicznego. Powyższe nie wynika z treści dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu.

Skarżący podnosząc powyższy argument, wskazywał przy tym na niedziałającą lub błędnie działającą aplikację eWniosekplus, w wyniku czego organ mógł nie otrzymać dołączonego zaświadczenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zakładając nawet, iż we wskazanym przez skarżącego dniu (...) r., rzeczywiście zachodziły problemy z działaniem aplikacji eWniosekplus, to okoliczności te nie stanowiły przeszkody uniemożliwiającej uzupełnienie wniosku w tradycyjnej formie, czy to przez osobiste stawiennictwo skarżącego w organie, czy też za pośrednictwem pełnomocnika lub poczty.

Zdaniem Sądu I instancji należało podkreślić, o czym była już mowa na wstępie uzasadnienia, że to obowiązkiem skarżącego było dostarczenie wymaganego zaświadczenia o liczbie posiadanych koni, w terminie do 31 października 2018 r., którego to obowiązku skarżący nie dopełnił. W świetle zasad prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, organy ARiMR nie miały obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez skarżącego koni z urzędu, ani też zwracania się do skarżącego czy też podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych, o nadesłanie niezbędnych dokumentów potwierdzających te okoliczności.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić organom, że nie rozpatrzyły całego posiadanego materiału dowodowego, bowiem organy nie mogły uwzględnić zaświadczenia dostarczonego przez skarżącego po upływie przewidzianego terminu tj. 31 października 2018 r. Skarżący, mimo że posiadał w 2018 r. konie, to nie udokumentował powyższego faktu, w wymaganej przepisami rozporządzenia ekologicznego formie i terminie. Nie wypełnienie powyższego obowiązku skutkowało pozbawieniem skarżącego części płatności ekologicznej, w tym kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Przechodząc do oceny charakteru terminu przewidzianego w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, Sąd I instancji wskazał, że w zakresie charakteru terminu z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 14 kwietnia 2018 r., I GSK 247/18 oraz z dnia 24 października 2019 r., I GSK 1422/18. Wyrażone tam poglądy Sąd I instancji w pełni akceptował i przyjął je jako własne. NSA jednoznacznie wypowiedział się, że powyższy termin jest terminem procesowym. Oznaczało to, że w przedmiotowej sprawie, przedłożenie przez skarżącego zaświadczenia z dnia (...) r. organowi dopiero w dniu (....) r. było bezskuteczne i nie mogło wywrzeć żadnego skutku w jego sytuacji procesowej. Skoro skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tejże czynności procesowej, organy ARiMR nie miały podstaw do uwzględnienia nadesłanego zaświadczenia, przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie i jego oceny.

Także za niezasadne, Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - poszczególnych przepisów rozporządzenia ekologicznego. Skoro skarżący nie przedstawił organowi ARiMR w terminie do 31 października 2018 r. wymaganego zaświadczenia o liczbie posiadanych koni w okresie od 15 marca do 30 września 2018 r., zwierzęta te nie zostały uwzględnione przy wyliczeniu płatności. Organy w tym zakresie zasadnie oparły się jedynie o średnią liczbę zwierząt (danieli), będących w posiadaniu skarżącego, a wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym. Zaznaczyć przy tym należy, że powyższy wykaz stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem dane przekazane przez jednostkę certyfikującą korzystają z domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym.

Podobnie, Sąd I instancji, ocenił zarzuty nieprawidłowego wyliczenia kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego - § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego. Wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego ustala się zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia, w którym są określone koszty transakcyjne, z tym że nie może ona przekraczać 20% wysokości płatności ekologicznej. Skoro płatność ta wynosi maksymalnie 20% wysokości płatności ekologicznej, a ta została w wyliczona na kwotę 5 964,53 zł (bez uwzględnienia liczby posiadanych koni), to przyznana przez organ kwota 1 192,91 zł została wyliczona w sposób prawidłowy.

Zdaniem Sądu I instancji brak było także podstaw do uwzględnienia zasadności zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy ARiMR nie nałożyły na skarżącego żadnych kar administracyjnych, a zatem organy nie mogły naruszyć powyższych przepisów bowiem ich w ogóle nie stosowały.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.)

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Sąd; bezpodstawnym zaakceptowaniu w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach materialnych, w sytuacji kiedy organ nie dokonał ustaleń co do kwestii związanych z niedopełnieniem przez skarżącego obowiązku złożenia stosownego zaświadczenia o posiadaniu zwierząt a w konsekwencji nie uwzględnił do płatności posiadanych przez skarżącego koni - skutkiem czego bezpodstawnie zmniejszył płatność za 2018r. ;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4, w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, tj. bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny materiału dowodowego, bez ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stawianych zarzutów i wskazywanych przez skarżącego wątpliwości co do stanu faktycznego; przyjęciem przez Sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych, to jest zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 kpa; w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie § 2 w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "rolnictwo ekologiczne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018.1784), zwanego dalej (rozporządzeniem ekologicznym) - przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy skarżący spełnia wszystkie niezbędne przesłanki wymagane przepisami w tym również posiada zwierzęta (konie) wskazane w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w ilości pozwalającej na przyznanie płatności w pełnej wysokości, tzn. skarżący posiada taką ilość zwierząt (koni), która pozwala mu na przypisanie do każdego zadeklarowanego hektara gruntu co najmniej 0,3DJP (dużych jednostek przeliczeniowych) - a w konsekwencji otrzymanie płatności w pełnej wysokości;

2. naruszenie § 9 ust. 9 pkt 1 lit b rozporządzenia ekologicznego - przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nie uwzględnieniu do płatności ekologicznej zwierząt (koni) pomimo ich posiadania i pomimo tego, że zostały one wpisane do rejestru koniowatych i wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych - które to zaświadczenie zostało przez skarżącego we właściwym terminie złożone do kierownika Biura Powiatowego ARiMR za pośrednictwem aplikacji - eWniosekplus ;

3. naruszenie § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego - przez jego niewłaściwe zastosowanie - w sytuacji, kiedy skarżący spełniając warunki otrzymania płatności ekologicznej w pełnej wysokości, tj. do każdego deklarowanego hektara, powinien otrzymać wyższą kwotę zwrotu kosztów transakcyjnych - stanowiącą równowartość 20% kwoty płatności przyznanej do 49,07ha.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zasadą jest, że jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności powinny być rozpatrzone zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dlatego w pierwszej kolejności ustosunkować należy się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został stan faktyczny sprawy, to wówczas przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. WSA wskazał podstawę prawną wyroku i wskazał przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnił, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu I instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., zauważyć wypada, że przepisu tego sąd pierwszej instancji nie stosował, skoro oddalił skargę. Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia podanego przepisu doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu I instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Tylko wtedy zarzut ten można by rozpatrywać jako zasadny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania, których uchybienia miał się dopuścić skarżony organ. (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1109/18). Powyższe wskazuje, że zarzut podniesiony w pkt 1.2) skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika zatem, że jest on przepisem ogólnym, ustrojowym, o charakterze kompetencyjnym. W pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu sprecyzowano zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Przepis art. 3 p.p.s.a. określa zatem kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i zakres ich właściwości rzeczowej. Przepis ten w żadnej z jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08 - publik. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że naruszenie art. 3 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdy wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź gdy zastosuje środki nieznane ustawie. Niezgadzanie się autora skargi kasacyjnej z wynikiem kontroli sądowej (jak w niniejszej sprawie), nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1301/16; z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2761/17; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11 - publik. CBOSA). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Oddalenie przez sąd skargi jest bowiem konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego i przepisów prawa materialnego.

Samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. Normy te są normami o charakterze "wynikowym", regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Dlatego też zarzut z pkt. 1.1) skargi kasacyjnej nie ma uzasadnionych podstaw.

Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej są wzajemnie powiązane skład orzekający uznał, że należy je rozpoznać łącznie. Przechodząc zatem do zarzutu naruszenia § 9 ust. 9 pkt 1 ww. rozporządzenia, wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż posiadanie zwierząt przez skarżącego nie jest wystarczającą podstawą do przyznania pomocy. Przepisy przewidują jeszcze przedłożenie przez wnioskodawcę w toku prowadzonego postępowania stosowanego zaświadczenia o posiadanych zwierzętach. Dokument ten winien być przedłożony organowi do dnia 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o płatność ekologiczną.

Przedmiotowe zaświadczenie zostało złożone w sprawie dopiero w następnym roku, dokładnie w dniu (...) r. wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji, czyli po upływie pół roku od zakreślonego przez prawodawcę terminu do złożenia takiego zaświadczenia.

Zasadnie w toku postępowania podkreślono, że wraz z zaświadczeniem nie złożono wniosku o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego zaświadczenia, a także, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że skarżący w dniu (...) r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekplus wysłał do organu wymagane zaświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b.) rozporządzenia ekologicznego. NSA podziela zapatrywania WSA, a także wywód organu, dotyczący procesowego charakteru terminu do złożenia przedmiotowego zaświadczenia.

W zakresie charakteru terminu, o którym mowa w § 9 ust. 12 ww. rozporządzenia NSA odwołuje się i podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 247/18, LEX nr 2592272 oraz w wyroku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1422/18, LEX nr 2783472, z którego to wynika, że o ile termin do złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności ekologicznej jest terminem materialnym, to już termin do złożenia przez niego zaświadczenia jest terminem o charakterze procesowym.

Dokonując oceny charakteru terminu, o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, koniecznym jest przypomnienie ogólnych zasad dotyczących klasyfikacji terminów. Jak zaznacza się w doktrynie - w nauce prawa nie ma uniwersalnej definicji terminu, obejmującej wszystkie odmiany tej instytucji. Najczęściej zarówno w prawie prywatnym jak i publicznym, przyjmuje się znaczenie tego pojęcia wypracowane w teorii prawa cywilnego materialnego, która przez "termin" rozumie zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie (por.: A. Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej. Warszawa 1972, s. 268). Akcentuje się w doktrynie, że tak rozumiany termin stanowi często istotny element konstrukcyjny instytucji prawa administracyjnego i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Zagadnienie upływu czasu w zakresie prawa administracyjnego ma podstawowe znaczenie, ponieważ skutki prawne upływu czasu jako zdarzenia prawnego są w tej gałęzi prawa znacznie bardziej zróżnicowane, niż np. w prawie cywilnym, w zależności od podmiotów, do których działania się odnoszą (np. organ administracji i obywatel), z uwagi na fakt, iż różna jest ich pozycja prawna i zadania na gruncie prawa administracyjnego. Odnosząc się do upływu czasu jako zdarzenia prawnego, należy rozważyć dwojakiego rodzaju przypadki: gdy norma prawa uzależnia zaistnienie skutków prawnych od pewnych zaszłości, które będą miały znaczenie prawne, jeśli nastąpią w ściśle określonym punkcie czasowym lub okresie czasu (lit. a), gdy z normy prawnej wynika, że w oznaczonym czasie powinny nastąpić określone skutki prawne (lit. b). Ma to miejsce wtedy, gdy w samej normie prawnej lub w wydanym na jej podstawie akcie prawnym niższego rzędu określono termin (a quo lub ad quem) powstania lub wygaśnięcia oznaczonych praw (por: Wasilewski A.: Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym. PiP 1966, z.1, s. 57 i nast.).

Zaakcentować trzeba, że w literaturze prawniczej wyróżnia się wiele kategorii terminów. Przede wszystkim, nawiązując do tradycyjnego podziału dziedzin prawa na prawo materialne i formalne, wymienia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminami materialnymi są te terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych, natomiast terminami procesowymi są okresy do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego.

Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. Jednak w polskim systemie prawnym prawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe i vice versa. "Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki". (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1997, s.287-288). W pierwszym przypadku mamy do czynienia z terminem materialnym, a w drugim z terminem procesowym.

Terminy procesowe można różnicować dalej, przy pomocy różnych kryteriów podziału, jak w szczególności kryterium podmiotowe. Na tej podstawie można wyróżnić: terminy dla dokonania czynności przez organ prowadzący postępowanie, termin dla dokonania czynności przez strony oraz terminy ustanowione dla innych podmiotów.

Istnieje także pojęcie terminów instrukcyjnych (porządkowych), którymi nazywa się terminy ustawowe mające zapewnić sprawny przebieg określonego działania lub ciągu działań (np. postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego). Charakterystyczną cechą tych terminów jest to, że ich uchybienie przez organ (sąd) nie daje stronom uprawnień do kwestionowania czynności organu. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed odpowiednim organem. W konsekwencji niezachowanie terminu porządkowego nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, doszedł do przekonania, że w tej sprawie termin, o jakim mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, jest terminem procesowym. Zatem uznanie Sądu I instancji w przedmiocie oceny charakteru omawianego terminu jest jak najbardziej prawidłowe. Dodać do tego również należy wyeksponowaną przez WSA okoliczność, że skarżący nie składał wniosku o przywrócenie tego terminu.

O procesowym charakterze tego terminu przekonują następujące argumenty. Warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietów 11 i 12 obejmują: - prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz - posiadanie zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego).

Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Tak więc z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem przyznania płatności jest m.in. posiadanie wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności, co wynika choćby z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej.

Dodać także należy, że ustawodawca i prawodawca wykonawczy zróżnicowali terminy składania tak samego wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu w postaci zaświadczenia, o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej).

Skonstatować zatem wobec powyższego należy, że o ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym - jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego o charakterze materialnym, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem procesowym, ponieważ jest to termin do dokonania czynności przez stronę. Niezachowanie tego terminu wpływa zatem negatywnie na sytuację materialnoprawną strony.

Powtórzyć należy, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie do złożenia przedmiotowego zaświadczenia, brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, iż skarżący w dniu (...r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekplus wysłał do organu wymagane zaświadczenie, nie została także wykazana, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w wyżej wskazanym dniu aplikacja eWniosekplus nie działała. Zatem NSA podczas badania legalności zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest związany ustaleniami organy, zaakceptowanymi przez Sąd I instancji. Tym samym stwierdzić należy, że jedna z przesłanek przyznania płatności ekologicznej w postaci złożenia przedmiotowego zaświadczenia w terminie do dnia 31 października 2018 r. nie została spełniona.

Zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2.1) i 2) skargi kasacyjnej, należało uznać za nieusprawiedliwione. Samo bowiem posiadanie przez skarżącego zwierząt (koni) nie jest wystarczające do przyznania płatności ekologicznej.

Zgodnie z § 16 ust. 1-2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnikowi może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu. Wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego ustala się zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia, w którym są określone koszty transakcyjne, z tym że nie może ona przekraczać 20% wysokości płatności ekologicznej.

Skoro skarżący nie podważył prawidłowości wyliczenia przysługującej mu płatności ekologicznej to niezasadny jest zarzut z pkt 2.3) skargi kasacyjnej, albowiem wyliczona wysokość kosztów transakcyjnych stanowi 20% kwota płatności za realizację pakietu 11, zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w sentencji.