Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1923/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa W. w P. sp. z o.o. z siedziba w P., od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., wymierzającej wymienionemu Przedsiębiorstwu opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza za I półrocze 2012 r., której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] września 2014 r. korekty "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" w kwocie 12.629,00 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że [...] sierpnia 2014 r. Przedsiębiorstwo W. w P. sp. z o.o. przedłożyło Marszałkowi Województwa [...] wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokość należnych opłat oraz wykaz zawierający informacje o ilości i rodzaju gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane na podstawie których określono te ilości za I półrocze roku 2012. Z dokumentów tych wynika, że wysokość należnej opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za wskazany okres wynosi 75 505,00 zł.

Następnie wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. wystąpiło o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska. Do wniosku załączony został "skorygowany wykaz zawierający informacje o ilości i rodzajach gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości" za I półrocze 2012, z którego wynika, że wysokość należnej opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za wskazany rok wynieść powinna 62 876,00zł.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. Marszałek Województwa [...] wymierzył Przedsiębiorstwu opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza za I półrocze 2012 r., "której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej Marszałkowi Województwa [...] w dniu [..] września 2014 r. korekty "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" w kwocie 12.629,00 zł. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 277 ust 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust 1, art. 285 ust 1 i 2, art. 286 ust 1, art. 287 ust 1 pkt 1 oraz art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1107, ze zm.). Marszałek podkreślił, iż "w wykazie za I półrocze 2012 r. wysokość opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (...) Strona naliczyła w oparciu o teoretyczne wskaźniki unosu zanieczyszczeń pochodzące z materiałów informacyjno - instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 roku "Wskaźniki emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza z procesów energetycznego spalania paliw" dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej powyżej 12 MW, we wniosku zaś z dnia [...] września 2014 r. "dokonała zmiany zadeklarowanych w pierwotnie złożonych wykazach ilości wprowadzonych do powietrza następujących zanieczyszczeń: dwutlenku siarki, tlenku węgla, dwutlenku, azotu i pyłu ze spalania węgła kamiennego w kotle wodnym typu WR-25 o mocy 29 MW (...), tzn. w korektach wykazów Strona naliczyła opłaty za wprowadzenie ww. zanieczyszczeń do powietrza w oparciu o wyniki pomiarów przeprowadzonych (...) w latach 2012-2013 przez Zakład Produkcyjno- Handlowo Usługowy A., natomiast opłaty za emisję sadzy, dwutlenku węgla i benzo(a)pirenu pozostały w pierwotnej wysokości (...).

Organ podał, że strona wywiązała się z obowiązku złożenia Marszałkowi Województwa [...] "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o -wysokości należnych opłat" za I półrocze 2012. Wykaz zawierał naliczenie opłaty na łączną kwotę 75 505,00 zł, która została przez Stronę uiszczona w ustawowym terminie. W złożonej korekcie wykazu Strona zadeklarowała opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za I półrocze 2012 r. w wysokości 62 876,00 zł, co spowodowało zmniejszenie pierwotnie naliczonej opłaty o 12 629,00 zł. Jako powód sporządzenia ww. korekty Strona wskazała, że "pomimo dokonania pomiarów rzeczywistej emisji substancji do powietrza oraz informacji o zużytym paliwie wraz z jego parametrami przez ciepłownię, Wnioskodawca naliczał wysokość opłaty w oparciu o wskaźniki ministerialne, nie uwzględniając rzeczywistej emisji substancji do powietrza. Naliczane w ten sposób opłaty za emisje nie były adekwatne do realnego wpływu działalności instalacji Wnioskodawcy na środowisko".

Marszałek przyjął, że przedłożone przez stronę wyniki okresowych pomiarów emisji gazów i pyłów do powietrza dla kotła wodnego WR-25 o mocy 29 MW odnoszą się do rzeczywistej emisji zanieczyszczeń ale tylko i wyłącznie w czasie wykonywania pomiarów w danym dniu, w konkretnych warunkach przy spalaniu węgla kamiennego o określonych parametrach i przy danym obciążeniu kotła, nie obrazują więc rzeczywistej wielkości emisji zanieczyszczeń w I półroczu 2012. Z ww. pomiarów wynika, że pomiary były wykonywane przy obciążeniu wynoszącym od 65% do 90%.

W ocenie organu I. instancji jest oczywiste, że w zależności od pory roku, pory dnia czy też warunków atmosferycznych powodujących większe lub mniejsze zapotrzebowanie na wytwarzaną energię, obciążenie kotła ulega zmianie, a tym samym zmienia się ilość gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza. Ustalenie rzeczywistej emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji możliwe jest poprzez wykonywanie pomiarów ciągłych w całym okresie czasu pracy instalacji, jednak Strona nie była zobowiązana do prowadzenia pomiarów ciągłych ze względu na łączną nominalną moc cieplną użytkowanej instalacji do spalania paliw nieprzekraczającą 100 MW.

Biorąc powyższe pod uwagę Organ I instancji uznał, że przedstawione przez Stronę wyniki okresowych, jednostkowych pomiarów emisji zanieczyszczeń obrazujące wielkość emisji w czasie wykonywania konkretnego pomiaru nie odzwierciedlają rzeczywistej emisji zanieczyszczeń w całym okresie użytkowania instalacji i nie mogą być uznane za bardziej miarodajne od wystandaryzowanych wskaźników emisji opracowanych przez Ministerstwo. Ponadto, skoro zarówno pierwotne naliczenia opłat za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza jak i korekty przedmiotowych naliczeń, Strona wykonała dysponując takimi samymi danymi i dokumentami, w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności wskazujące na zasadność skorygowania wykazów (...).

Na podstawie powyższego Organ I instancji stwierdził, że złożony przez Stronę Marszałkowi Województwa [...] pierwotny "Wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" za I półrocze 2012 r. zawierał prawidłowe naliczenie opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza na łączną kwotę 75 505,00 zł.

Ze względu na powyższe wszczęto postępowanie administracyjne w trybie art. 288. ust. 1 pkt 2 P.o.ś. w sprawie wydania decyzji określającej opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy należną opłatą za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, a opłatą wynikającą ze złożonej korekty "Wykazu za I półrocze 2012 dla Przedsiębiorstwa W. w P. sp. z o.o."

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Kolegium podało, że Przedsiębiorstwo do ustalenia wysokości emisji gazów i pyłów do środowiska, a w konsekwencji - do ustalenia opłaty z tego tytułu wykorzystało pierwotnie wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw dla kotłów wodnych WR-25 o mocy cieplnej 29 MW pochodzące z materiałów informacyjno- instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 roku "Wskaźniki emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza z procesów energetycznego spalania paliw" dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej powyżej 12 MW. Skorzystanie z tych wskaźników było jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem.

Alternatywą dla skorzystania z tych wskaźników było na przykład oparcie się przy ustalaniu wysokości należnej opłaty z tytułu korzystania ze środowiska o pomiary dokonane we własnym zakresie. Ze względu na parametry emitorów znajdujących się w użytkowaniu wspomnianego Przedsiębiorstwa dokonywanie takich pomiarów było jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem.

Korektę pierwotnie złożonej deklaracji - do czego podmiot korzystający ze środowiska ma prawo - Przedsiębiorstwo W. w P. sp. z o.o. oparło o dokonane samodzielnie, a dokładnie przez uprawniony podmiot trzeci działający na jego zlecenie pomiary.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że to na podmiocie występującym z korektą złożonej przezeń deklaracji spoczywa ciężar dowodu, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione. W realiach niniejszej sprawy przekłada się to na wykazanie, że sposób obliczenia poziomu emisji gazów i pyłów do powietrza, przyjęty w poprawionej deklaracji co do wysokości opłaty należnej z tego tytułu, jest prawidłowy, a jednocześnie sposób obliczeń przyjęty na potrzeby pierwotnej deklaracji - błędny.

Zdaniem SKO, odwołujący nie wykazał, że to przyjęty na potrzeby poprawionej deklaracji sposób obliczenia należnej opłaty, zamiast sposobu przyjętego na potrzeby deklaracji pierwotnej, jest prawidłowy. Wnioskodawca na dowód trafności swego żądania przedstawił jedynie wyniki pomiarów z trzech dni dla jednego z czterech użytkowanych kotłów, z dwóch dni dla drugiego z kotłów, dla pozostałych dwóch kotłów zaś nie przedstawił wyników jakichkolwiek pomiarów. Przedstawione wyniki pomiarów przedstawiają jedynie w niewielkim stopniu faktyczne rozmiary emisji gazów i pyłów do powietrza przez urządzenia użytkowane przez wnioskodawcę, nie mogą zatem stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów przez te urządzenia w I półroczu 2012.

Zdaniem SKO przedstawione wyniki pomiarów dokonanych na zlecenie wnioskodawcy zostały przeciwstawione ustandaryzowanym danym dla urządzeń o parametrach odpowiadających parametrom urządzeń użytkowanych przez wnioskodawcę, opracowanym przez Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Sam wnioskodawca zresztą składając pierwotną deklarację za I półrocze 2012 oparł się właśnie na tych danych, nie kwestionując wtedy ich prawidłowości. Zdaniem Kolegium, działanie to było w pełni zasadne, bowiem takie ustandaryzowane, będące efektem długim badań i obserwacji wyniki bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż kilkukrotne, sprawiające wrażenie przypadkowych badania przeprowadzone na potrzeby podmiotu korzystającego ze środowiska w opisany wyżej sposób.

Z analogicznego założenia wyszedł organ pierwszej instancji, przyjmując do obliczeń wysokości należnej od Przedsiębiorstwa W. w P. sp. z o.o. opłaty z tytułu korzystania ze środowiska za I półrocze 2012 dane opracowane przez Ministerstwo, a nie wyniki kilku badań dwóch z czterech użytkowanych przez to Przedsiębiorstwo urządzeń.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo W. w P. sp. z o.o. reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucają

1. art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zwana dalej: "POŚ") w zw. z art. 75 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez niezastosowanie, i odmowę przyjęcia skorygowanych przez Skarżącego wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz, w konsekwencji, odmowę zmiany wysokości opłat za korzystanie ze środowiska, pomimo tego, że prawidłowa wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska wynika z korekt wykazów, a organy nie wykazały by metoda zastosowana do wyliczenia wysokości opłaty była mniej wiarygodna niż oparcie się na wystandaryzowanych wskaźnikach emisji;

2. art. 284 ust. 1 POŚ poprzez:

- niezastosowanie, i w konsekwencji pozbawienie Skarżącego prawa do zmiany wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, a także prawa do określenia sposobu i metody jej naliczania, pomimo tego, że wskazany przepis daje Skarżącemu, a nie organowi, uprawnienie do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za korzystanie ze środowiska, a także możliwość dokonania korekty wysokości opłaty w okresie przed przedawnieniem zobowiązania, stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej, które mają odpowiednie zastosowanie do ponoszenia opłat środowiskowych;

- błędne przyjęcie, iż podniesiony w odwołaniu przez Skarżącego zarzut naruszenia omawianego przepisu jest niezrozumiały i nietrafiony, bowiem w ocenie organu, tylko podmiot korzystający ze środowiska może dopuścić się naruszenia tego przepisu poprzez nieustalanie wysokości należnej opłaty za korzystanie ze środowiska i niewniesienie jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, podczas gdy naruszenie przedmiotowego przepisu zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy polega właśnie na pozbawieniu Skarżącego zagwarantowanego w tym przepisie prawa do ustalenia we własnym zakresie wysokości tej opłaty, poprzez złożenie korekt wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, z których wynika wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska, inna niż wykazana pierwotnie, ustalona przez Skarżącego we własnym zakresie, na podstawie pomiarów emisji wykonanych przez Skarżącego;

3. art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 POŚ, poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę uznania wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie pomiarów emisji wykonanych przez Skarżącego, lecz oparcie rozstrzygnięcia na teoretycznych wskaźnikach unosu zanieczyszczeń pochodzących z materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (zwane dalej: "MOŚZNiL"], mimo dysponowania przez organ wynikami pomiarów przedstawionymi przez Skarżącego, podczas gdy przepis nakazuje organowi przy czynieniu własnych ustaleń opieranie się na pomiarach emisji wykonanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska, a ponadto brak wykazania, że metoda obliczenia opłaty zastosowana przez Skarżącego na podstawie własnych pomiarów daje wyniki bardziej odbiegające od rzeczywistej emisji, aniżeli ustalenie opłaty na podstawie wystandaryzowanych wskaźników emisji;

4. art. 284 ust. 1 w zw. z art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 POŚ, poprzez przyjęcie, iż zasadne było oparcie się przez Skarżącego w pierwotnie złożonych wykazach na ustandaryzowanych wskaźnikach MOŚZNiL, które w ocenie organu bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż pomiary wykonane przez Skarżącego (przy czym organ swojego stanowiska nie oparł na innych pomiarach, wiadomościach specjalnych, czy też jakimkolwiek innym dowodzie, który mógłby prowadzić do wysnucia takich wniosków), podczas gdy przepis wprost wskazuje na ustalenia dokonane przez podmiot korzystający ze środowiska we własnym zakresie, a ww. dyspozycję niewątpliwie bardziej wypełniają pomiary wykonywane na instalacji Skarżącego, uwzględniające jej specyfikę, a nie abstrakcyjne wskaźniki, oderwane od stanu faktycznego, bowiem poczynione na podstawie obserwacji innych instalacji, aniżeli funkcjonujące u Skarżącego;

5. art. 284 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 i 2 POŚ, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu metody wyliczania opłat za korzystanie ze środowiska opartej na własnych okresowych pomiarach za przypadkową, nieprawidłową i nasuwającą zastrzeżenia, a samych wyników pomiarów za niemogące stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów, podczas gdy przepisy prawa nie nakładają na Skarżącego obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych, na co zwraca uwagę sam organ, a metody ustalenia opłat oparte na pomiarach okresowych ze swej istoty są szacunkowe i ustawodawca nie precyzuje stopnia dokładności takiego szacunku, a tym samym zakwestionowanie metody przez organ faktycznie prowadzi do nałożenia na Skarżącego pozaustawowego obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych emisji z instalacji.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez:

- przyjęcie, iż to na podmiocie korzystającym ze środowiska występującym z korektą wykazu spoczywa ciężar wykazania, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione, a w niniejszej sprawie, w ocenie organu, Skarżący nie wykazał, że to przyjęty przezeń na potrzeby poprawionej deklaracji sposób obliczenia należnej opłaty, zamiast sposobu przyjętego na potrzeby deklaracji jest prawidłowy, podczas gdy pomiary dokonane we własnym zakresie przez Skarżącego, jako uwzględniające specyfikę własnych kotłów, są bardziej miarodajne niż abstrakcyjne wskaźniki Ministerstwa, a ponadto to na organie ciąży ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania, w tym postępowania dowodowego, i wykazanie, że metoda zaproponowana przez Skarżącego daje gorsze rezultaty, bowiem przepisy Prawa ochrony środowiska wyraźnie wskazują, że to podmiot korzystający ze środowiska ustala wysokość opłaty, a co za tym idzie wybiera metodę ustalenia opłaty, a nie organ administracji;

- niewyjaśnienie w sposób dokładny i zupełny okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nieustalenie realnego negatywnego wpływu działalności przedsiębiorstwa Skarżącego na środowisko, bowiem oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na materiałach informacyjno-instruktażowych Ministerstwa, które zawierają wskaźniki o charakterze abstrakcyjnym, opracowane o statystyczne pomiary emisji grupy kotłów, które nie były pomiarami ciągłymi, a nie na podstawie emisji instalacji posiadanych przez Skarżącego, pomimo że Skarżący przedstawił pomiary emisji ze swoich instalacji;

2. art. 80 Kpa w zw. z art. 75 § 1 Kpa, poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, w szczególności:

zakwestionowanie mocy dowodowej i prawidłowości pomiarów emisji szkodliwych substancji wprowadzanych do środowiska, na podstawie których Skarżący ustalił i skorygował wysokość opłat za korzystanie ze środowiska, podczas gdy Skarżący na podstawie wykonanych pomiarów w okresie kilkuletnim ustalił własne wskaźniki emisji dla swoich instalacji, a z przepisów ustawy i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że okresowe pomiary mogą stanowić podstawę do wyliczenia opłat za korzystanie ze środowiska;

- przyjęcie, iż ustandaryzowane wskaźniki MOŚZNiL bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i powietrza niż badania przeprowadzone przez Skarżącego we własnym zakresie, podczas gdy pomiary wykonane przez Skarżącego na potrzeby złożenia korekty wykazu, jako uwzględniające specyfikę instalacji Skarżącego są bardziej miarodajne niż abstrakcyjne wskaźniki MOŚZNiL;

3. art. 8 Kpa w zw. z art. 107 § 1 Kpa, poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów przyczyn, dla których organ uznał, że ministerialne wskaźniki emisji oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ przedsiębiorstwa Skarżącego na środowisko, niż pomiary dokonywane przez Skarżącego, podczas gdy wskaźniki te zostały opracowane dla grupy kotłów, a nie konkretnej instalacji posiadanej przez Skarżącego; w żaden sposób nie uwzględniają pomiarów emisji z instalacji Skarżącego, nie uwzględniają istotnych parametrów paliwa (ilości zużytego paliwa i jego jakości) stosowanego przez Skarżącego oraz obciążenia kotła paliwem, lecz wprowadzają uśrednione, uproszczone parametry w tym zakresie, które całkowicie oderwane są od parametrów instalacji Skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący podał, że z art. 288 POŚ wynika, że do ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska należy brać pod uwagę pomiary wykonywane przez użytkownika instalacji. Powołany przepis nie różnicuje rodzaju pomiarów, które mogą zostać wykorzystane do ustalenia wysokości opłaty, dlatego wprowadzanie przez organ nieznanego ustawie kryterium jest bezpodstawne.

Kwestionowanie zaś przez organy administracyjne przydatności pomiarów okresowych na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska i formułowanie wymogu wykonywania pomiarów ciągłych lub serii pomiarów, nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżący wskazał, że nawet podmioty wnoszące opłaty we własnym zakresie są uprawnione do szacowania wielkości należnej opłaty w oparciu o dostępne dane, tego rodzaju metoda jest dopuszczalna również w przypadku gdy opłata jest wymierzana na podstawie ustaleń organu administracji, gdy podmiot nie wnosi należnej opłaty (na zasadzie art 288 ust 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Konkluzję taką potwierdza treść art 288 ust 2 pkt 2, w myśl którego marszałek województwa może dokonywać ustaleń na podstawie określonych danych technicznych lub technologicznych.

W ocenie Skarżącego, w przypadku braku ciągłych pomiarów emisji, każda z metod stosowanych do wyliczenia wielkości emisji jest metodą szacunkową. Toteż zarzucanie Skarżącemu, że jego metoda opiera się na pomiarach okresowych, a nie ciągłych, zmierza do nałożenia na niego pozaustawowego, a zatem bezprawnego, obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych emisji.

Z uwagi na brak ustawowych regulacji dotyczących wyboru metody wyliczania tej opłaty to podmiot korzystający ze środowiska może wybrać odpowiednią dla siebie metodę i korzystać z własnych okresowych pomiarów emisji, w celu skonstruowania indywidualnego wskaźnika emisji. Tym samym organ nie ma prawa wyboru metody, czy też kwestionowania wybranej przez korzystającego metody, jeżeli nie wykaże wadliwości przyjętej metody. W przedmiotowej sprawie organy dokonały oceny metody zaproponowanej przez Skarżącego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a sformułowana ocena jest dalece subiektywna i niepoparta wiedzą specjalistyczną.

Jednocześnie Skarżący wskazuje, że wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska powinna odpowiadać rzeczywistemu wpływowi działalności podmiotu zobowiązanego na środowisko. Ministerialne wskaźniki należy uznać za wysoce niedoskonałe, ponieważ zakładają uśrednione wskaźniki emisji przy uwzględnieniu mocy kotła, całkowicie pomijając fakt rozwoju technologicznego, jaki dokonał się w ostatnich latach i różnorodności technologicznej kotłów posiadających tę samą nominalną moc. Innymi słowy, kotły w zależności od ich wieku i zastosowanej technologii prezentują skrajnie różne rzeczywiste wartości emisji szkodliwych substancji do środowiska. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie pomiarów dokonanych przez Skarżącego możliwe jest ustalenie opłat za korzystanie ze środowiska w sposób o wiele bardziej zbliżony do rzeczywistego, niż na podstawie wskaźników ministerialnych, ponieważ Skarżący opiera się na pomiarach emisji swoich kotłów, a nie innych kotłów, jak czynią to opracowania urzędowe.

Brak konkretnych przepisów prawa wskazujących metodę obliczania emisji gazów stwarza dla podmiotu korzystającego ze środowiska pewną trudność związaną z wyborem jednej spośród wielu metod obliczania emisji z instalacji. Żaden jednak z obowiązujących przepisów ustawy nie przewiduje odpowiedzialności za wybór tej, a nie innej metody. Zastosowana metoda winna być jedynie oparta na wiarygodnych danych, a wyliczona emisja powinna jak najdokładniej odzwierciedlać stan rzeczywisty. Skarżący zlecając przeprowadzenie pomiarów emisji wskazanym podmiotom dochował najwyższej staranności. W związku z powyższym odmowa uznania wyników za wiarygodne w świetle przepisów prawa jest nieuprawniona.

W ocenie Skarżącego, art 284 P.O.Ś. nie może być rozumiany w ten sposób, że skutkiem naliczania przez Skarżącego wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska w oparciu o ustandaryzowane wskaźniki - zostaje on pozbawiony możliwości późniejszego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez przyjęcie sposobu i metody wyliczenia wysokości opłaty uwzględniających rzeczywisty wpływ działalności na środowisko. Podnieść należy, iż zastosowana przez ustawodawcę przy naliczaniu wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska metoda, według której, to sam podmiot korzystający ze środowiska winien ustalić we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnieść ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, nie tylko nakłada na ten podmiot szereg obowiązków, ale i stwarza dla niego istotne ryzyko.

Skarżący, za pośrednictwem firmy pomiarowej, wykonał badania emisji w taki sposób aby spełnić ciążące na nim obowiązki, wynikające z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie ustalenia wysokości opłaty środowiskowej w wysokości odzwierciedlającej rzeczywistą emisje zanieczyszczeń do powietrza.

Pomiary wykonane przez Skarżącego dotyczą zatem konkretnej instalacji posiadanej przez Skarżącego, i to one powinny być miarodajne przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, bowiem ministerialne wskaźniki, dotyczą bliżej niezidentyfikowanych instalacji oraz grupy kotłów, a nie tych konkretnych kotłów użytkowanych przez Skarżącego.

Wskaźniki ministerialne, opracowane zostały dla danej grupy kotłów, a nie dla konkretnych kotłów, które są w posiadaniu Skarżącego. Naliczenie emisji z tych wskaźników jest mocno szacunkowe i wykorzystywane jedynie w przypadku nie posiadania przez podmiot innych danych umożliwiających naliczenie emisji. Ponadto, wskaźniki te są jedynie uogólnionym normatywem całkowicie oderwanym od rzeczywistej emisji, jakiej dokonuje Skarżący. Uznanie ministerialnych wskaźników za jedyny słuszny sposób wyliczenia emisji, oznaczałoby wprowadzenie w istocie "ryczałtowej" opłaty, niezależnej od faktycznej emisji gazów lub pyłów dokonanej przez podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.- zwaną dalej P.o.ś.) wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzeń, wnosi się na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 277 ust. 2 P.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska we własnym zakresie ustala wysokość należnej opłaty, kierując się stawkami obowiązującymi w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, a następnie wnosi opłatę na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 277 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 P.o.ś.). Jednocześnie w wymienionym terminie podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest przedłożyć marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane ewidencyjne wykorzystane do ustalenia wysokości opłat (art.286 ust.1 ustawy).

Stosownie do art. 281 ustawy do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz.749, ze zm.) Mając to na uwadze i uwzględniając treść art. 21 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej należy przyjąć, że wykaz zawierający informacje i dane ewidencyjne wykorzystane do ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska stanowi rodzaj deklaracji podatkowej (opłatowej). W związku z tym opłata wykazana w deklaracji powinna być traktowana tak, jak podatek do zapłaty z wszelkimi tego konsekwencjami, chyba że marszałek województwa stwierdzi, że podmiot korzystający ze środowiska mimo ciążącego na nim obowiązku nie uiścił opłaty w całości lub części, nie złożył wykazu albo że wysokość opłaty jest inna niż wynikająca z wykazu, a zatem po skutecznym zakwestionowaniu wykazu przedłożonego przez podmiot korzystający ze środowiska (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 437/09).

W niniejszej sprawie Przedsiębiorca uiścił opłaty na podstawie własnych wyliczeń (art. 284 ust. 1 P.o.ś.), natomiast organ nie powziął wątpliwości co do ich wysokości.

W ocenie Sądu złożony w dniu [...] września 2014 r. wniosek o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, wraz ze skorygowanym wykazem zawierający informacje o ilości i rodzajach gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, za I półrocze 2012 r. nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nadpłaty.

Zarówno organ I. instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób właściwy i wyczerpujący wyjaśniły, dlaczego argumenty podniesione przez skarżącego nie zostały uwzględnione.

Zauważyć należy, że skarżący pierwotnie naliczył wysokość należnej opłaty w oparciu o teoretyczne wskaźniki unosu zanieczyszczeń pochodzące z materiałów informacyjno - instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 roku "Wskaźniki emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza z procesów energetycznego spalania paliw" dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej powyżej 12 MW. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska strona skarżąca wskazała, że naliczyła opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza w oparciu o wyniki pomiarów przeprowadzonych w latach 2012-2013 przez zewnętrzny podmiot, natomiast opłaty za emisję sadzy, dwutlenku węgla i benzo(a)pirenu pozostały w pierwotnej wysokości.

Wskazać należy, że skarżąca spółka powołała się na pomiary przeprowadzone w dniu [...] listopada 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] października 2012 r., [...] stycznia 2013 r., [...] listopada 2013 r., gdzie średni czas pomiaru wynosił około 2 godzin. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że dokonane pomiary odnoszą się jedynie do emisji mającej miejsce podczas wykonywania pomiarów w konkretnym dni. Zasadnym było zatem przyjęcie, że dokonane pomiary nie obrazują faktycznej emisji zanieczyszczeń w całym I półroczu 2012 roku. Ustalenie rzeczywistej emisji gazów i pyłów w oparciu o własne wyliczenia dopuszczalne, w ocenie Sądu, byłoby w sytuacji, gdy pomiar dokonywany był w szerszym i bardziej obrazowym okresie czasu pracy instalacji. Wobec tego przedłożone przez skarżącego wyniki pomiarów nie mogą być uznane za bardziej miarodajne od wystandaryzowanych wskaźników emisji opracowanych przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami. Zresztą w oparciu o te wskaźniki, zgodnie z pierwotna deklaracją, skarżący obliczył i wniósł stosowne opłaty. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, iż ustalenie opłaty w oparciu o wytyczne ministerialne, będące efektem długich badań i obserwacji, odzwierciedla faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza, które są zdecydowanie bardziej wiarygodnie, niż kilkukrotne przeprowadzenie badania w opisany wyżej sposób. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1749/15.

Podnieść należy, że racjonalnym wydaje się przyjęcie, że inna będzie emisja pyłów z kotła w warunkach różnego obciążenia instalacji – innymi słowy inaczej będzie kształtowała się emisja pyłów w przypadku maksymalnego obciążenia instalacji a inaczej w przypadku pracy jej obciążenia minimalnego czy średniego. Ponadto znaczenie w tym przypadku będzie miała również jakość spalanego węgla. Przedłożone przez skarżącego wyniki badań wskazują jakie były emisje w danym dniu. W ocenie Sądu stwierdzenie nadpłaty w niniejszym postępowaniu byłoby możliwe gdyby skarżący wskazał, że wcześniej wniesione opłaty były w oczywisty sposób zawyżone tzn. obliczone na podstawie innych (wyższych) wskaźników czy wyższych niż przyjęte kwoty. Tymczasem skarżący naliczył wysokość należnej opłaty w oparciu o teoretyczne wskaźniki unosu zanieczyszczeń pochodzące z materiałów informacyjno - instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 roku. Obliczeń tych organ nie zakwestionował. Skoro odpowiadały one prawu i były zgodne z przyjętą przez stronę metodologią obliczeń nie jest zasadny wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Należy też dodać, iż ustalanie wielkości emisji z instalacji technologicznych i energetycznych na potrzeby obliczania wysokości opłat z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza opiera się na indywidualnym szacunku, którego dokonują samodzielnie podmioty i nie są w tym zakresie związane ustaloną metodyką określania wielkości emisji. Skoro przyjęta pierwotnie przez skarżącego metoda nie została zakwestionowana przez organ, a skarżący nie wykazał, że obliczane i ponoszone opłaty by ustalone w sposób nieprawidłowy, stanowiska organów orzekających w sprawie są trafne.

W świetle powyższych wywodów nie można uznać za zasadne podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Również Sąd uznał, że organ nie naruszył w niniejszym postępowaniu przepisów dotyczących procedury administracyjnej. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji wyczerpującą, z uwzględnieniem zarzutów skarżącego, wyjaśniają stanowisko zajęte przez organy.

Sąd nie dostrzegł również w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które nakazywałoby uwzględnienie skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.