Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1193/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 58
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 112
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2020 r.) [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", "spółka") zwróciła się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej nieruchomości rolnych stanowiących własność spółki, poprzez wskazanie, czy wymienione niżej działki ewidencyjne położone w miejscowościach: B. (o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]);B.(onumerach:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...])iP.(onumerach:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), były przez kogokolwiek - a jeśli tak, to przez kogo i w jakich latach - zgłaszane do dopłat obszarowych, począwszy od roku 2012.

Spółka zwróciła się o przekazanie żądanych danych na wskazany we wniosku adres.

W odpowiedzi na ww. wniosek organ, pismem z [...] marca 2020 r., poinformował skarżącą, które z ww. działek były zgłaszane do dopłat bezpośrednich od 2012 r. oraz w jakim okresie, a także, które nie były zgłaszane do dopłat bezpośrednich.

Jednocześnie decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...]Prezes ARiMR, działając w oparciu o art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 5 ust. 2, art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019 r., poz. 1505), orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych wnioskodawców zgłaszających do płatności bezpośrednich działki o numerach: [...],[...], [...],[...]położone w miejscowości B., a także działki o numerach: [...],[...], [...],[...],[...],[...], [...],[...]położone w miejscowości P., gmina B., powiat brzeski, województwo [...].

Podstawę odmowy udostępnienia określonych w sentencji decyzji danych stanowiło ustalenie organu, że udzielenie żądanej informacji naruszałoby prywatność osób wnioskujących o przyznanie dopłat bezpośrednich, uregulowaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]Prezes ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] marca 2020 r.

Uzasadniając decyzję drugoinstancyjną, organ stwierdził, że rozstrzygnięcie z [...] marca 2020 r. jest prawidłowe, ponieważ uwzględnia wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne sprawy. W związku z tym wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.

Organ wskazał, iż ww. decyzja została oparta m.in. na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak również przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z tego prawa. W sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających przetwarzanie i udostępnienie żądanych przez spółkę danych, jak np. ta z art. 23 ust. 1 u.d.i.p.

Objęte wnioskiem informacje zostały prawidłowo uznane w decyzji pierwszoinstancyjnej za mające charakter informacji publicznej, czyli – w myśl art. 1 u.d.i.p. - dotyczącej sprawy o charakterze publicznym. Spółka zwróciła się bowiem o informację dotyczącą płatności, które na mocy art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) traktowane są w Polsce jako środki publiczne pochodzące m.in. z budżetu Unii Europejskiej, przeznaczone na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Informacja związana z pomocą publiczną zawsze przynajmniej w części jest informacją publiczną; wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. Imię i nazwisko beneficjentów takiej pomocy, kwota płatności, oznaczenie decyzji przyznających te płatności mają zatem charakter informacji publicznej. O tym, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną przesądza wprost art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Imię i nazwisko beneficjenta (które są jednocześnie danymi osobowymi na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych) oraz kwota płatności stanowią informacje publiczne, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.; dalej: "rozporządzenie 1306/2013"), informacje te służą publicznej kontroli w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów wykorzystania funduszy unijnych. Jednocześnie organ uznał, iż żądane dane nie mają charakteru przetworzonego, a jedynie charakter prosty, bowiem znajdują się w systemach informatycznych prowadzonych przez ARiMR (wedle zapisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - Dz. U. z 2017 r., poz. 1853 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 8 ww. ustawy, informacje żądane przez skarżącą wchodzą w skład ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przedmiotowe dane są nieskomplikowane, dotyczą tylko 4 działek ewidencyjnych i są dostępne w ramach wykorzystywanej przez ARiMR komputerowej bazy danych, a udostępnienie tych danych nie wymaga tworzenia informacji zupełnie nowej oraz ponadstandardowych i czasochłonnych zabiegów nakierowanych na ich pozyskanie.

Zdaniem Prezesa ARiMR, zakres żądania oraz treść przepisów prawa unijnego powodują, iż spółka nie może otrzymać żądanych informacji dotyczących danych osoby (bądź osób lub podmiotów) składającej wniosek o przyznanie płatności do działek (wymienionych we wniosku skarżącej z [...]lutego 2020 r.) oraz płatności uzyskanych do ww. działek. Zgodnie z treścią art. 111-113 rozporządzenia 1306/2013, państwa członkowskie UE publikują na stronie internetowej corocznie zestawienia beneficjentów funduszy rolnych, wskazując ich imiona, nazwiska (nazwy), miejsce zamieszkania (siedziby), rodzaje przyznanych płatności, kwoty przyznanych płatności (art. 111). Brak publikacji dotyczy jedynie beneficjentów, którzy za dany rok pobrali niewielkie kwoty płatności, wynoszące maksymalnie 1250 euro (art. 112). Szczegóły dotyczące wykazu beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej (podmiotów i osób pobierających płatności za dany rok w łącznej wysokości przekraczającej wspomniany próg) określa art. 57-60 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28 sierpnia 2014 r., s. 59 ze zm.; dalej: "rozporządzenie 908/2014").

Wspomniane regulacje są konsekwencją:

■ wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 9 listopada 2010 r. (spr. C-92/09 i 93/09), który unieważnił przepisy prawa wspólnotowego nakazujące publikowanie m.in. danych osobowych wszystkich beneficjentów europejskich funduszy rolnych, bez zastosowania kryteriów dotyczących np. wysokości otrzymanej pomocy, tak aby odpowiednio wyważyć wymogi kontroli publicznej wsparcia wypłacanego w ramach programów rolnych oraz nie ingerować nadmiernie w życie prywatne uzyskujących takie wsparcie i ich dane osobowe (efektem tego wyroku było zaniechanie publikowania osób z rozporządzenia wykonawczego B 108 z 28 kwietnia 2011 r., s. 24);

■ dążenia m.in. Komisji UE do wzmacniania publicznej kontroli wykorzystania funduszy poprzez zapobiegawcze i odstraszające skutki takiego publikowania konkretnych informacji o dotowanych działaniach i celu, na realizację którego pomoc lub wsparcie zostały przyznane; zniechęcanie indywidualnych beneficjentów do nieprawidłowych zachowań i częściowo zwiększanie osobistej odpowiedzialności rolników za wykorzystanie otrzymanych publicznych środków finansowych;

■ uznania, że uzyskiwanie na wniosek informacji o beneficjentach wspólnotowego wsparcia w zakresie rolnictwa jest mniej skuteczne niż udostępnianie list beneficjentów tej pomocy i może powodować rozbieżności w stosowaniu w poszczególnych krajach członkowskich (vide motywy 70-85 rozporządzenia 1306/2013).

Ostatecznie, aby wdrożyć publikację informacji o przyznawanym wsparciu i jednocześnie nie ingerować nadmiernie w prawa beneficjentów (ochronę prywatności i danych osobowych, co gwarantuje m.in. art. 7 i art. 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej), organy UE zdecydowały o ustanowieniu progu wyrażonego w postaci kwoty otrzymanej pomocy, poniżej którego nazwisko beneficjenta nie powinno być publikowane. Założeniem publikacji rejestru beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej (oraz sposobu tej publikacji) jest wzrost przejrzystości wykorzystania środków przeznaczanych w ramach tej polityki na wspieranie rolnictwa i uczynienie z niej realnego mechanizmu kontroli społecznej wykorzystania tych środków. Nadto w celu uwzględnienia różnic dotyczących rolnictwa poszczególnych krajów członkowskich UE, zezwolono na stosowanie różnicy progów odnośnie publikacji w różnych krajach. Ww. próg powiązano z płatnościami w ramach systemu małych gospodarstw, który w Polsce został wprowadzony od 2015 r. na mocy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341; dalej: "u.p.b."). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.p.b., system małych gospodarstw to odrębny uproszczony systemem wsparcia, który zastępuje płatności bezpośrednie funkcjonujące w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 19 ust. 2 u.p.b. wysokość wsparcia w ramach systemu wsparcia małych gospodarstw ustala się zgodnie z art. 63 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1307/2013 w wysokości nie większej niż równowartość w złotych kwoty 1250 euro. To ta właśnie kwota jest progiem, który decyduje o tym, czy dany beneficjent zostanie ujęty w internetowym rejestrze beneficjentów wsparcia wypłacanego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej w Polsce. W przypadku uzyskania w ramach tego wsparcia kwoty, która nie przekracza ww. wartości, obowiązek publikacji otrzymującego takie wsparcie nie występuje.

Organ podał, że do ujętych we wniosku działek wnioskowano o wsparcie zawiadywane przez ARiMR od 2012 do 2019 r. (za 2020 r. brak jest danych), przy czym nie wszystkie działki były deklarowane w tych samych latach. Wnioski o płatności do tych działek w ww. okresie wnosiły różne osoby. Część osób, których dotyczy wniosek spółki, uzyskiwała w ww. latach płatności w łącznej wysokości przekraczającej próg określony w art. 112 rozporządzenia 1306/2013, co oznacza publikację ich danych w rejestrze beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej dostępnym na stronie internetowej. Wspomniany rejestr nie pozwala jednak na identyfikację beneficjenta pomocy według działek, do których przyznano temu beneficjentowi płatności realizowane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Taka sytuacja wynika z brzmienia art. 111 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 i art. 57 ust. 1 oraz art. 58 rozporządzenia 908/2014. Przepisy te określają zawartość ww. rejestru i nie przewidują zamieszczania w tym rejestrze danych dotyczących działek, do których przyznano dane płatności osobie lub podmiotowi ujętym w rejestrze. Art. 58 rozporządzenia 908/2014 wprost wskazuje, że aby uniemożliwić ewentualną identyfikację beneficjenta, nie dopuszcza się do sytuacji, w której taka identyfikacja byłaby możliwa, np. w przypadku gdy organem publikującym rejestr byłaby jednostka samorządu terytorialnego, a liczba beneficjentów zamieszkujących na terenie tej jednostki byłaby niewielka (zgodnie z motywami 70-85 rozporządzenia 1306/2013).

Prezes ARiMR wskazał, iż informacje żądane przez skarżącą zostały uznane za wrażliwe dane osobowe i z uwagi na aktualne regulacje w zakresie ich udostępniania nie mogły zostać przekazane spółce. W związku z tym organ podtrzymał odmowę podania danych identyfikujących osoby występujące o płatności i uzyskujące płatności do objętych wnioskiem działek.

W tym zakresie zastosowano próg, poniżej którego dane o beneficjentach płatności nie są ujawniane oraz brak jest możliwości identyfikacji takiego beneficjenta wedle gruntów, które deklarował do płatności. Od lat płatności zawiadywane przez ARiMR są przyznawane osobom faktycznie użytkującym grunty deklarowane przez te osoby do płatności. Aktualnie wynika to z brzmienia art. 7 i art. 8 u.p.b., przy czym posiadanie wskazane w tych przepisach należy rozumieć jako rzeczywiste użytkowanie rolnicze. Jedyny wyjątek dotyczy gruntów należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - tu wnioskodawca musi mieć odpowiednią umowę z podmiotem zajmującym się takimi gruntami, którym aktualnie jest Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (por. art. 18 ust. 4 u.p.b.). Przyznawanie płatności faktycznym użytkownikom gruntów zgłoszonych przez nich do płatności może powodować przyznanie płatności za grunty, których właścicielem jest inna osoba niż wnioskujący o płatności, a nawet osobom, które nie miały zgody takiego właściciela na użytkowanie tych gruntów i pobieranie do nich płatności. Spory w tym zakresie powinny być jednak rozstrzygane między użytkownikiem a właścicielem - organy ARiMR koncentrują się jedynie na ustaleniu faktycznego użytkownika gruntów deklarowanych do płatności (dotyczy to zwłaszcza przypadku, gdy co najmniej dwie osoby wystąpią o płatności do tego samego gruntu za ten sam okres).

Powyższa decyzja Prezesa ARiRM z [...] kwietnia 2020 r. stała się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające wpływ na treść skarżonych decyzji, tj.:

1. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu prawnego skarżącej w postaci żądania udostępnienia informacji publicznej;

2. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak uczynienia zadość obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "prywatności osoby fizycznej" będącej podstawą ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona jako niezgodna z prawem;

5. zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, tj. art. 7 in fine oraz art. 7b k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu spółki w uzyskaniu wnioskowanych danych.

Według skarżącej, uzasadnieniem wprowadzenia ograniczenia, zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., było nałożenie na władze publiczne obowiązku ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją ze strony osób trzecich. W sprawie niniejszej nie sposób jednak uznać, aby żądania spółki wypełniały znamiona nieuzasadnionej ingerencji w prywatność osób dopuszczających się czynów godzących w jej prawa. Koniecznym jest także rozróżnianie i oddzielenie reżimu "prywatności" od reżimu "ochrony danych osobowych", na co wskazuje Sąd Najwyższy wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 (Biul. SN z 2013 r. nr 2, s. 14), a co orzekający w sprawie organ pominął.

Skarżąca podkreśliła, iż cechą prawa do prywatności jest to, że jego ochroną jest objęta dziedzina życia prywatnego człowieka, zaś ochrona ta nie obejmuje działalności gospodarczej osób fizycznych - szczególnie w sytuacji, gdy jest ona powiązana z otrzymywaniem środków z działalności publicznej, jakimi bez wątpienia są dopłaty bezpośrednie. Ponadto, jak się wydaje, skarżone decyzje odmawiające udostępnienia wnioskowanych informacji, przeczą celom całej instytucji dostępu do informacji publicznej. Regulacja związana z dostępem do informacji publicznej dąży do zapewnienia jawności i transparentności, a także uczciwości oraz legalności działania wszelkich podmiotów publicznych, jak również podmiotów korzystających ze środków publicznych. Odmowa udostępnienia skarżącej danych osób, których działania nie mają nic wspólnego z uczciwością oraz legalnością, stanowi swoistego rodzaju wspieranie takich działań w sytuacji, w której prawo do prywatności chronione przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w żaden sposób nie zostałoby naruszone, a udostępnienie przedmiotowych danych umożliwiłoby spółce dochodzenie stosownych roszczeń na drodze cywilnej. Skarżąca podniosła też, że ocena ewentualnego naruszenia prywatności osób fizycznych powinna być zawsze dokonywana in concreto – z uwzględnieniem specyfiki oraz okoliczności każdej sytuacji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ w żadnym stopniu nie wykazał istnienia wyraźnego powiązania pomiędzy udostępnieniem wnioskowanych danych, a ewentualnym naruszeniem prywatności konkretnych osób.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, ale związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Chodzi tu zarówno o treść dokumentów bezpośrednio przez te organy / podmioty wytworzonych, jak i treść dokumentów, których ww. organy / podmioty używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli dokumenty te nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów.

Wedle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którą do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że Prezes ARiMR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi także wątpliwości kwestia, iż wnioskowane dane stanowią informację publiczną. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości poczynionego przez organ ustalenia, w myśl którego żądane dane dotyczące dopłat bezpośrednich - z uwagi na możliwość zidentyfikowania osoby (osób), która jest beneficjentem tych dopłat - nie podlegają udostępnieniu. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Prezes ARiMR prawidłowo uznał, iż żądane dane - ze względu na art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., przepisy Konstytucji RP oraz przepisy prawa unijnego - nie mogą zostać udostępnione.

W myśl art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoimi życiu osobistym. Takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorie: prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy, jako wartości uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji RP, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1). Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa (ust. 3). Każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 4). Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa (ust. 5).

Przez życie prywatne należy rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (vide P. Winczorek Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, str. 114; wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2002 r., sygn. akt III RN 89/2002, publ. OSNP 2003/18, poz. 426). Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji (vide M. Nowicki Wokół Konwencji Europejskiej, Warszawa 2009, str. 354, a także orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Costello-Roberts v. Wielka Brytania z 25 marca 1993 r., A. 247-C).

Prawo do prywatności zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy tajemnica korespondencji (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, Lex nr 33147 i z 24 czerwca 1997 r., sygn. akt K 21/96, Lex nr 29146; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, Lex nr 3943).

Ponadto według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Na gruncie tej regulacji, przez przeprowadzenie testu proporcjonalności, konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących z jednej strony u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego, z drugiej zaś strony - wartości wyznaczających prywatność osoby fizycznej, w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób.

W niniejszej sprawie, dokonując wyważenia praw i wartości chronionych konstytucyjnie, Prezes ARiMR częściowo zrealizował wniosek skarżącej z [...] lutego 2020 r., informując ją w jakich latach do poszczególnych działek zostały przyznane płatności bezpośrednie, a także, które działki nie zostały zgłoszone do ww. płatności.

Organ nie znalazł natomiast podstaw do ujawnienia danych osoby (osób), która złożyła wiosek o przyznanie płatności bezpośrednich z tytułu użytkowania działek wymienionych w sentencji decyzji z [...]marca 2020 r., jak również wysokości tych płatności. Jako podstawę odmowy powołał - obok art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przepisy rozporządzenia 1306/2013 (w szczególności art. 112) oraz art. 58 rozporządzenia nr 908/2014, w których to regulacjach obowiązkowa publikacja beneficjentów funduszy UE uwzględnia prawo osób fizycznych do prywatności.

Przepisy art. 111-114 rozporządzenia 1306/2013 dotyczą publikacji (ex post) wykazu beneficjentów funduszy, zakresu publikowanych informacji i przypadków, w których państwa członkowskie nie publikują nazwiska beneficjenta (rozumianego jako imię i nazwisko). Art. 111 rozporządzenia 1306/2013 nakłada na państwa członkowskie obowiązek corocznej publikacji wykazu beneficjentów funduszy obejmującej: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, a także o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalająca na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym. Z kolei art. 114 rozporządzenia 1306/2013 nakłada na państwa członkowskie obowiązek informowania beneficjentów o tym, że ich dane będą opublikowane zgodnie z art. 111 ww. rozporządzenia. Dane te są dostępne przez okres dwóch lat od publikacji (art. 112 rozporządzenia 1306/2013). Brak obowiązku publikacji dotyczy beneficjentów, którzy za dany rok pobrali niewielkie kwoty płatności wynoszące maksymalnie 1250 euro (art. 112 rozporządzenia 1306/2013).

Przepisy rozporządzenia 1306/2013 obowiązują bezpośrednio, a zatem organ nie może ich pominąć, rozstrzygając na gruncie u.d.i.p. kwestię informacji o beneficjentach płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz kwotach przedmiocie tych płatności.

Przepisy rozporządzenia 1306/2013 wskazują, że publiczne udostępnienie informacji, o których mowa w tym akcie, ma zwiększyć przejrzystość wykorzystania unijnych środków finansowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, przyczyniając się w ten sposób do lepszej widoczności i lepszego zrozumienia tej polityki. Umożliwić ma to obywatelom aktywniejszy udział w procesie decyzyjnym i zagwarantować większą legitymizację, skuteczność oraz odpowiedzialność administracji względem obywateli.

Wprawdzie rozporządzenie 1306/2013 odnosi się do upublicznienia ex post, dokonywanego poza trybem wnioskowym określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jednak przepisy tego rozporządzenia powinny stanowić co najmniej istotny wyznacznik interpretacyjny przy rozważaniu, w okolicznościach danej sprawy, prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do prywatności, zwłaszcza że odnoszą się do materii prawnej wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. W związku z tym Prezes ARiMR prawidłowo wskazał na wykaz beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej dostępny na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wykaz ten obejmuje imiona i nazwiska beneficjentów, a publikowana o nich informacja to nazwa gminy, w której beneficjent ma miejsce zamieszkania lub siedzibę, kod pocztowy oraz suma przyznanego wsparcia. Wykaz pomija tych beneficjentów, którzy za dany rok pobrali płatności w kwocie mniejszej niż równowartość w złotych kwoty 1250 euro.

Rejestr ten nie pozwala na identyfikację beneficjenta pomocy, według oznaczenia działek, do których pomoc została udzielona. Powyższe przemawia za słusznością argumentacji organu w zakresie ochrony prawa do prywatności beneficjentów, których danych udostępnienia żądała spółka.

Skoro wnioskowane dane o beneficjentach Wspólnej Polityki Rolnej i wypłaconych im kwotach płatności bezpośrednich skarżąca mogła uzyskać z rejestru beneficjentów znajdującego się na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to organ nie miał obowiązku udostępnienia żądanych przez nią danych, z powołaniem się na ochronę prywatności beneficjenta. Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Stwierdzić również należy, że jakkolwiek środki finansowe wypłacane przez ARiMR mieszczą się w pojęciu pomocy publicznej, to celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie przejrzystości działania organów administracji publicznej m.in. przez sprawowanie kontroli społecznej przez obywateli. Tymczasem, jak wynika z treści skargi, spółka żądała udostępnienia danych w celu obrony swoich praw majątkowych od osoby (osób) bezpodstawnie wzbogaconej, podczas gdy mogła samodzielnie pozyskać te dane, a wskazanie konkretnych kwot z łatwością pozwoliłoby (z uwagi na ww. informacje) zidentyfikować ich beneficjenta.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Prezesa ARiMR, zgodnie z którym udostępnienie żądanych danych nie wypełniałoby nadrzędnego celu ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogłoby prowadzić do naruszenia prawa z art. 7 i art. 8 Karty Praw Podstawowych, jak również art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.

W kontekście powyższych rozważań, Sąd za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 7b k.p.a., które uzasadniałyby uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Wobec bezzasadności zarzutów skargi, a także braku innych uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.