Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1505/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 2  pkt 1,  art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 151,  art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1141/13 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1141/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Tarnowo Podgórne działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków biurowych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości S.

Organ I instancji ustalił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić decyzją o warunkach zabudowy.

W dniu [...] marca 2013 r. S.W. (dalej Wnioskodawca lub Skarżący), złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 4 budynków biurowych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości S. gmina T.

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego Wójt ustalił, że nie zostały spełnione warunki art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Teren inwestycji obejmuje łącznie [...] ha gruntów klasy III.

Zgodnie z pismem z [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta Poznański stanął na stanowisku, że w przypadku gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może znajdować się zatem nawet na terenie kilku graniczących ze sobą działek. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013, poz. 1205, dalej u.o.g.r.l.) naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości, jako odrębne przedmioty własności bądź ich części. Wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek (lub ich części), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie zwartego obszaru niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RIII wynosi 28,3025 ha i obejmuje swoim zasięgiem m.in. wymienione w decyzji działki o numerach [...] - [...] obręb S.. Dla działek wchodzących w skład ww. zwartego konturu RIII nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XXX/148/92 z dnia 8 grudnia 1992 r.) obszar zajęty przez ww. działki był ujęty, jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Organ I instancji stwierdził, że działki, których dotyczy wniosek wchodzą w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając zapisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Niezbędna jest zatem zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi (warunek art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.), to jest z u.o.g.r.l.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wnioskodawca zarzucił naruszenie:

– prawa materialnego, tj. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.), które miało istotny wpływ na wynik postępowania, przez błędną wykładnię tych przepisów, pominięcie zasad dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy,

– art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że kryterium obszarowe, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą a tym samym przyjęcie przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego",

– prawa procesowego, tj.

a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wójt przedwcześnie założył, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p.;

b) art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości o zabudowie magazynowo – biurowej.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO albo organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżona decyzję Wójta.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów podkreśliło, że jest rzeczą bezsporną, iż teren inwestycji tj. działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...] stanowią m.in. grunty orne o klasie bonitacji gleby IIIb i nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zatem przedmiot postępowania obejmuje grunty, które w oparciu o obecnie obowiązującą u.o.g.r.l. dla skutecznej realizacji zamierzonej inwestycji (budowy 4 budynków biurowych) wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. SKO oceniło, że słusznie organ I instancji stwierdził niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i na tej podstawie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S.W. – powołując się na zarzuty naruszenia: (1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię; (2) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, iż organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek został złożony przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zatem kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz, wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponadto Skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących rozumienia pojęcia "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. jako jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a nie jako całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym co do zasadności stosowania nowej regulacji także do spraw, które nie zostały zakończone ostateczną decyzją administracyjną w dniu wejścia w życie przepisów w nowym brzmieniu. SKO wskazało przy tym na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, w którym zaznaczono konieczność poddania wzmocnionej ochronie możliwości przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych.

Z ostrożności procesowej SKO podniosło także, że w sytuacji przyjęcia, iż kryterium obszarowe zawarte w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r. dotyczyło jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na inne cele, to w niniejszej sprawie i tak nie można byłoby ustalić wnioskowanych warunków zabudowy. Jeżeli bowiem kryterium obszarowe 0,5 ha odnosić do działki (działek) wskazanych przez Skarżącego, bez wliczania w to obszaru wokół nich, to powierzchnia gruntów klasy III działek objętych zamiarem inwestycyjnym (nr 313/2, 313/3, 313/4 i 313/5) przekracza 0,5 ha i tym samym wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1141/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r., w przedmiocie warunków zabudowy, bowiem nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Na wstępie Sąd zauważył, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy organ II instancji zasadnie uwzględnił istotną zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Wójta ([...] maja 2013 r.), a rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez SKO ([...] września 2013 r.) – w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. opisanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Przywołany przepis w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej".

Sąd zauważył, że pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne – a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie – budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09; z 06.05.2010 r., II OSK 670/09; z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). W konsekwencji zaczął przeważać pogląd, że przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09, z 06.06.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). Analizowane pojęcie odnoszono więc, co do zasady, do działki (działek) inwestora, na których planowana inwestycja miała być realizowana, bez wliczania w to obszaru, z którego owa działka (działki) została uprzednio wydzielona [z tym wszakże zastrzeżeniem, że jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykraczałoby poza granice wnioskowanej działki – bo np. któryś z elementów tego zamierzenia miałby zostać zlokalizowany na innej działce, albo inwestycja oddziaływałaby na tę działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiałaby jej rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc de facto prowadziłaby do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) – należało również uwzględniać powierzchnię owych okolicznych działek; por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., IV SA/Po 219/12, CBOSA].

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie dostrzeżono istotny problem związany z ujawniającym się w praktyce niebezpieczeństwem fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 06.02.2009 r., II OSK 113/08; wyrok NSA z 16.11.2010 r., II OSK 1092/09; wyrok WSA z 11.08.2009 r., IV SA/Wa 697/09 – CBOSA). W związku z tym wskazywano, że w toku wykładni i stosowania przepisów tej ustawy z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny (por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., IV SA/Po 219/12, CBOSA).

Zdaniem Sądu właśnie przeciwdziałanie "nagminnemu" zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy – stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej, co jasno wynika już z dokumentacji prac legislacyjnych nad tą ustawą (zob. uzasadnienie autopoprawki do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – druk nr 688 Sejmu RP VII kadencji). Ostatecznie ów zamysł legislacyjny zmaterializował się w postaci zmiany art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi".

Sąd podkreślił, że w świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Sąd podzielił stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności uwzględnienia w tej sprawie opisanej wyżej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Sąd zwrócił uwagę, że co prawda ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo (tu: jaką "wersję" art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.) – sprzed czy po nowelizacji – należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy, jednak w ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć – tak, jak to właśnie uczyniło SKO – że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu (podobnie np. wyrok WSA z 02.12.2013 r., II SA/Bd 1001/13, CBOSA). Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110).

Sąd zaznaczył, że zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele.

Nie można tracić z pola widzenia głównego celu, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i jaki wynika już wprost z jej tytułu – a mianowicie ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne – oraz tego, że ustawa zmieniająca ma niewątpliwie za zadanie przyczynić się do jeszcze pełniejszego urzeczywistnienia tego celu.

Wszystko to, zdaniem Sądu, prowadziło do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. także do spraw wcześniej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Sąd podkreślił, że nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej w toku instancji uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 08.07.2011 r., I OSK 389/11, CBOSA). Powinność ta dotyczy także organów odwoławczych, dla których zasadniczo nie jest wiążący stan prawny z dnia wszczęcia postępowania w sprawie (daty złożenia wniosku), ani nawet z dnia wydania decyzji przez organ I instancji, lecz z daty, w której zapada rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Taki wniosek należy wywieść z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji, statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ drugiej instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wskazanych wyżej zasad: bezpośredniego działania prawa nowego oraz aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji – za zaakceptowaniem stanowiska Skarżącego, że podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie powinien stanowić stan prawny obowiązujący w dniu złożenia przezeń wniosku o wydanie warunków zabudowy ([...] marca 2013 r.)

Sąd mając na uwadze pogląd Trybunału Konstytucyjnego o konieczności zapewnienia pierwszeństwa ochrony praw nabytych przy orzekaniu przez organy administracyjne na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej (wyroku TK z 30 października 2007 r., P 28/06; OTK-A 2007, nr 9, poz. 109) wskazał, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje bowiem na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu, w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nawet decyzja organu I instancji – jako nieostateczna i odmowna – nie mogła stanowić źródła jakichkolwiek praw nabytych lub choćby prawnie chronionych ekspektatyw dla jej adresata. Odmowny, a więc w najwyższym stopniu niekorzystny dla Wnioskodawcy, charakter tej decyzji przesądził również o tym, że w niniejszej sprawie nie mogło być miejsca na rozważanie, czy za wyłączeniem stosowania nowego prawa przez organ II instancji mógłby ewentualnie przemawiać wzgląd na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej (tzw. zakaz reformationis in peius – art. 139 k.p.a.) – który to zakaz może niekiedy, przynajmniej w teorii, uzasadniać odmowę zastosowania nowego, niekorzystnego dla strony odwołującej się, reżimu prawnego (por. w tej kwestii M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 414–416).

Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r., brzmieniu, i zasadnie przyjął, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. SKO trafnie utrzymało w mocy odmowną decyzję Wójta.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł S.W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. polegającą na przyjęciu, że przepis ten w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. ma zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wszczętych przed dniem jego wejścia w życie co doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że zastosowanie ma art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r., podczas gdy w braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej - należało - przy uwzględnieniu zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zastosować art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja wymaga zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze oraz jest sprzeczna z przepisem odrębnym w postaci art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a następnie oddaleniem skargi od decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci powołanych powyżej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw dla jej uwzględnienia,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak wprowadzenia przepisów przejściowych może być uznane za przejaw woli bezpośredniego działania nowego prawa o ile przeciwko jej zastosowaniu nie przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. II OSK 1813/13). Taka sytuacja obliguje organy administracji do wyboru jednej z zasad prawa intertemporalnego to jest bezpośredniego działania nowego prawa, zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa lub zasady wyboru prawa, która wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia nowego prawa pozostawia zainteresowanym podmiotom (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 674/10).

Przy ocenie woli ustawodawcy pomocne są zasady stosowania wykładni prawa, w tym wykładni funkcjonalnej polegającej na interpretacji przepisów prawa zgodnie z intencją ustawodawcy i celem, jaki mu przyświecał. Interpretator ma bowiem obowiązek posłużenia się wykładnią funkcjonalną w każdej sytuacji, w której wykładnia językowa nie rozstrzyga wszystkich wątpliwości interpretacyjnych w sprawach trudnych, w których skomplikowany kontekst systemowy i funkcjonalny wymaga potwierdzenia rezultatu wykładni językowej metodami wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz w sytuacjach uzasadniających zastosowanie dyrektyw odstępstwa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 318/12 od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1813/13).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, stosowanie zasady aktualności w odniesieniu do art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do nieadekwatnych wyników.

Decyzja organu I instancji wydana została na dwa dni przed wejściem w życie nowelizacji ustawy a decyzja organu odwoławczego wydana została już pod rządami nowych przepisów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie do przyjęcia z punktu widzenia prokonstytucyjnej wykładni art. 35 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stanowisko, że o możliwości realizacji inwestycji ma w istocie przesądzać nie wola prawodawcy lecza data załatwienia sprawy przez organ administracji. Akceptacja stanowiska Sądu prowadzi bowiem do wniosku, że od daty wydania rozstrzygnięcia powinno zależeć jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie, a w konsekwencji, czy wnioskodawca może polegać na wyjątku ustanowionym w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed dnia 26 maja 2013 r., czy też nie. Prowadziłoby to zróżnicowania sytuacji inwestorów składających wnioski o wydanie warunków zabudowy dla tożsamych inwestycji, na tożsamych gruntach podlegających ochronie, wyłącznie w oparciu o kryterium dotyczące momentu wydania decyzji przez organ administracji. Jest to nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rozstrzygnięcie o możliwości realizacji inwestycji, sprowadzające się do możliwości zastosowania wyjątku dla gruntów o powierzchni do 0,5 ha, ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w poprzednio obowiązującym brzmieniu, dokonywane byłoby w oparciu o kryterium zależne wyłącznie od organu, jakim jest data wydania decyzji. Oznacza to, że inwestorzy w tej samej sytuacji faktycznej mogą być traktowani w sposób odmienny z uwagi na konsekwencje prawne daty wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji. Zróżnicowanie takie jest nieuzasadnione i nie może być akceptowane w świetle standardów konstytucyjnych.

Do rozstrzygnięcia kwestii stosowania starych lub nowych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zdaniem skarżącego kasacyjnie, odpowiednie zastosowanie znaleźć może art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Tylko taka interpretacja pozwala na osiągnięcie zasady równego traktowania wyrażającej się w tożsamym traktowaniu inwestorów, którzy złożyli wnioski w okresie obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed dnia 26 maja 2013 r. i nie mogli przewidzieć, że ustawa zmieniająca wykluczy możliwość realizacji przedsięwzięcia na gruntach klas I-III. Stosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że w sprawach wszczętych przed 26 maja 2013 r. zastosowanie powinien mieć poprzednio obowiązujący art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidujący możliwość realizacji inwestycji z zastosowaniem kryterium obszarowego 0,5, ha, co powinien uwzględnić Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Za stosowaniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r. opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 355/13 oraz z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 404/13. W obu tych wyrokach przyjęto, że w odniesieniu do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Brak uregulowania kwestii intertemporalnych w ustawach nowelizujących nie może powodować negatywnych konsekwencji dla obywateli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko to zasługuje na akceptację i powinno mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że argumentem przemawiającym za stosowaniem przepisów poprzednio obowiązujących jest charakter prawny wydawanego aktu administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie trafny jest pogląd NSA z dnia 29 września 1998 r,, sygn. akt I SA/Wr 926/98, że "W razie zmiany stanu prawnego, w której nie przewidziano przepisów przejściowych, nie popaść w konflikt z zasadą nieretroakcji należy w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjny w chwili ich wydania, stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie czasu, stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie).

W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ulega wątpliwości, że mają one charakter deklaratoryjny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/WA 1566/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 704/09). Istotą tych decyzji jest konkretyzacja możliwości zabudowy w oparciu o regulacje przepisów szczególnych. Poglądy te przemawiają za stosowaniem przepisów w brzmieniu sprzed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej.

Skarżący kasacyjnie mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, wskazał, że o ile nowelizacja ustawy dotycząca kręgu stron postępowania nie zmieniła obowiązującej regulacji lecz doprecyzowywała jego treść i w konsekwencji zbędne było wprowadzanie przepisów przejściowych, skoro w postępowaniach wszczętych przed dniem 26 maja 2013 r. stroną nie powinien być właściciel nieruchomości, to skrajnie odmienny charakter ma nowelizacja art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Usunięcie wyjątku dotyczącego zawartego obszaru do 0,5 ha istotnie ogranicza możliwość zabudowy na gruntach klas I-III, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego grunt na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w konsekwencji powyższych uchybień WSA w Poznaniu naruszył art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 134 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na skutek naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W efekcie naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. Organ II instancji wydał bowiem rozstrzygniecie w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mu mocą ustawy zmieniającej, który nie ma zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem uwzględnić skargę, uchylić decyzje organów obu instancji nie zaś oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503).

Jedną z podstawowych reguł kolizyjnych jest reguła, zgodnie z którą norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą pod warunkiem, że ma nie niższą od tej ostatniej moc prawną. (Lech Morawski. Zasady wykładni prawa. Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2006, str. 235). W konsekwencji z reguły tej wynika reguła kolizyjna stosowania nowej ustawy do spraw wszczętych i jeszcze niezakończonych, jeśli nowa ustawa nie zawiera przepisów, z których wynika, że ma ona zastosowanie dopiero do spraw, które wszczęte zostały po jej uchwaleniu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy doszło do zmiany art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa zmieniająca ten przepis, to jest ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała przepisów przejściowych, a zatem podlegała bezpośredniemu zastosowaniu z chwilą jej wejścia w życie.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organ administracji powinien zastosować art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznać należy za bezpodstawny. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Został on jednak zamieszczony w pierwotnej wersji ww. ustawy i miał zastosowanie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które weszły w życie z dniem 25 marca 1995 r. Zawarcie takiego przepisu w pierwotnej wersji ustawy jest w istocie argumentem przemawiającym za niezasadnością przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie argumentu. Skoro ustawodawca w pierwotnej wersji ustawy zamieścił tego rodzaju przepis, to znaczy, że jego celem było, aby przepisy nowej ustawy nie miały zastosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Brak tego rodzaju przepisu w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy natomiast o tym, że wolą ustawodawcy było, aby przepisy tej ustawy miały zastosowanie także do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w orzecznictwie administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż nie zawsze niezamieszczenie w ustawie lub rozporządzeniu przepisów przejściowych oznacza, że zastosowanie mają przepisy nowej ustawy lub rozporządzenia. W skardze kasacyjnej na poparcie tego argumentu przywoływany jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 674/10. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku wyrażone w nim stanowisko w istocie odwołuje się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że wyrażony w tej uchwale pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za zasadnością zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast.).

W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1).

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych."

W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)."

Przytoczone wyżej argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Argumenty te mają odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie na skutek zastosowania przepisów nowej ustawy o ochronie gruntów rolnych nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. W sprawie miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w jej znowelizowanej wersji zostały zastosowane do sprawy administracyjnej, która nie była jeszcze zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem.

Wskazać również należy, że w wyroku z dnia z dnia 18 października 2006 roku, sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Rozważając dopuszczalność wyjątków od tej zasady, należy każdorazowo ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że prawodawca nie ustanowi norm prawnych zawierających w zakresie stosowania odniesienia do sytuacji z przeszłości, jest usprawiedliwione.

W ocenie Trybunału, jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej – regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji.

Przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego również należy w pełni podzielić.

Zmiana przepisów powszechnie obowiązującego prawa i bezpośrednie zastosowanie nowych przepisów do postępowań administracyjnych, które znajdują się w toku nie może być, co do zasady, uznane za naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Za zastosowaniem bezpośrednio przepisów nowej ustawy w przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiał ważny interes publiczny, którego nie można było wyważyć z interesem jednostki. Celem ustawodawcy było wzmocnienie ochrony gruntów rolnych klasy I-III. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed ich zmianą z uwzględnieniem wykładni tych przepisów nie zapewniały należytej ochrony tego rodzaju gruntom. Przed zmianą art. 7 ust. 2 tej ustawy zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III była wymagana, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Dominującym stanowiskiem w wykładni tego przepisu był pogląd, że przez zwarty obszar projektowany do przeznaczenia należy rozumieć obszar działki, która ma być zagospodarowana. To z kolei powodowało, że wymóg zgody Ministra mógł być eliminowany poprzez podział większych działek na działki o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha. Wyjątek polegający na braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne zmienił się niemalże w regułę. Bezpośrednie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w tej sytuacji uznać należało za w pełni uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wobec zastosowania w sprawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych warunek ten nie został spełniony. Teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy.

Z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie został spełniony warunek wynikający z tego przepisu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy uwzględniająca wniosek skarżącego kasacyjnie byłaby niezgodna z przepisem odrębnym, to jest z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracji oraz Sąd I instancji nie naruszyły art. 6 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa. Jak to zostało już wyżej wskazane zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było prawidłowe i nie może być uznane za działanie bez podstawy prawnej czy też z naruszeniem prawa.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.