Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 599/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz R. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia z dnia [...] sierpnia 2021r. R. R. (dalej: skarżący, wykonawca, strona) przekazał Staroście T. wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem nr [...].

Organ sporządził w dniu [...] sierpnia 2021r. protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z wynikiem negatywnym pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi kompletności przekazanych wyników, wskazując jako przyczynę "brak aktualizacji mapy zgodnie z zakresem". Wobec czego wskazano na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 - dalej "Pgik").

Skarżący pismem z dnia [...] września 2021r. przesłał odpowiedź na negatywny protokół weryfikacji wskazując, że osoba weryfikująca operat bezpodstawnie założyła jakoby aktualizacja mapy na całym zakresie pracy była obowiązkowo konieczna, a jej konieczność pochodziła z powszechnie obowiązującego prawa.

2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021r. Starosta T. odmówił przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez skarżącego zgłoszonych do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ powołał się na przepis art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik i wyjaśnił, że zgłoszenie geodezyjne obejmuje dane określające obszar objęty zgłoszonymi pracami geodezyjnymi, natomiast w zakwestionowanym zgłoszeniu "brak jest pomiaru na odcinkach łączących niezwiązane i niespójne obszary oddalone od siebie". W ocenie organu zgłaszający prace powinien wykonać pomiar również na przesmyku łączącym różne nieruchomości, na których został wykonany pomiar – inwentaryzacja obiektów budowlanych oczyszczalni przydomowych. Ponadto z zawartej w art. 2 pkt 7b Pgik definicji inwentaryzacji powykonawczej wynika, że w wyniku prac geodezyjnych powinna zostać sporządzona jedna mapa obejmująca swym zasięgiem obszar objęty jednym zamierzeniem budowlanym. O spójnym obszarze stanowi również art. 12 ust. 2c pkt 1 Pgik w kontekście uzupełnienia zgłoszenia prac o zwiększenie obszaru objętego zgłoszeniem o obszar bezpośrednio do niego przyległy. W ocenie organu I instancji przekazana przez skarżącego dokumentacja nie spełniła powyższych wymogów.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionował prawidłowość zarzutu, że "zgłaszający prace powinien wykonać pomiar również na przesmyku łączącym różne nieruchomości na których został wykonany pomiar - inwentaryzacja obiektów budowlanych oczyszczalni przydomowych.", które to twierdzenie błędnie oparto na art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik, albowiem ani przepis ten, ani też żaden inny zapis ustawy nie daje prawa sądzić a priori jaki obszar wykonawca ma obowiązkowo objąć pomiarem. Konieczność wykonania pomiarów wynika z potrzeby aktualizacji map, baz itp. i o tym decyduje wyłącznie Kierownik pracy na zgłoszonym obszarze prac geodezyjnych. Strona wywodziła, że organ I instancji, wykonujący materialno-techniczną czynność weryfikacji opisanej w art. 12a ust. 1 Pgik jest pozbawiony możliwości dokonywania oceny wiarygodności i rzetelności treści wyników zgłaszanych prac.

Skarżący zakwestionował wymóg sporządzenia jednej mapy, który w jego ocenie jest oparty na wadliwej wykładni art. 2 pkt 7b Pgik, którego głównym sensem było zdefiniowanie dokumentacji zamierzenia budowlanego a nie określenie ilości map w tej dokumentacji. Ponadto dodał, że "druga istotna kwestia to zdefiniowanie "zamierzenia budowlanego", którego do roku 2020r. nie egzystowało w prawie geodezyjnym, a określenie to pochodzi z przepisów budowlanych, choć i tam brak jest jego definicji. Wywodził, że "zamierzenia budowlanego" nie można interpretować w taki sposób, by "zamierzenie" było zależne od ilości decyzji budowlanych czy zgłoszeń, za czym przemawia chociażby art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że zamierzenie budowlane może obejmować więcej niż jeden obiekt budowlany posiadający oddzielne pozwolenie na budowę. Podniósł, że w tym konkretnym przypadku obiekty (w ilości ponad 100) w części objętej przedmiotowym zgłoszeniem są częścią jednego większego "zamierzenia budowlanego" pt. "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na nieruchomościach prywatnych na terenie gminy Ł." objętego przetargiem nieograniczonym nr [...]."

4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania oraz powołał treść art. art. 12b ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8 Pgik. Ponadto wskazał na definicję "geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych" zawartą w art. 2 pkt 7b Pgik oraz na przepisy § 35 ust. 5, § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020r., poz. 1429 - zwanym dalej: "standardami technicznymi") i § 18 ust. 15 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 października 2015 r. w sprawie powiatowej bazy danych GESUT i krajowej bazy GESUT (Dz.U. z 2015r. poz. 1938 – zwanym dalej: "rozporządzeniem o GESUT").

Dalej organ stwierdził, że operat techniczny nie został wykonany w całości poprawnie, tj. zawiera m.in. nieprawidłowości, które nie zostały wykazane przez Starostę Toruńskiego:

- nieprawidłowe oznaczenie przekazywanych plików do aktualizacji bazy danych, co stanowi naruszenie § 37 pkt 8 oraz § 35 ust. 5 standardów technicznych,

- brak w wykazie współrzędnych wysokości charakterystycznych punktów szczegółów terenowych wykazanych na szkicach w punktach nr: 1, 10, 11, 20, 21tj. wysokości dna, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 3 Pgik w związku z § 36 pkt 5 standardów technicznych,

- nieprawidłowe oznaczenie przydomowych oczyszczalni jako osadnik kanalizacji lokalnej zamiast jako zbiornik, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 3 Pgik w związku z § 18 ust. 15 załącznika nr 3 do rozporządzenia o GESUT.

Ponadto wskazano, że skarżący w zgłoszeniu pierwotnym GOD.6640.3546.2021 z dnia [...] lipca 2021r. zgłosił geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych na działkach [...] obręb K. D.. Natomiast wykonał pomiar i opracował mapę inwentaryzacji powykonawczej dla działek nr [...], zatem dla 3 działek dla których sporządził 3 osobne mapy inwentaryzacji powykonawczej. Tym samym wykonał prace geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w ww. zgłoszeniu pracy geodezyjnej, tj. mapy nie obejmowały wszystkich zgłoszonych działek i nie były ze sobą powiązane tak, aby tworzyć jedno opracowanie.

Dodatkowo wskazano, że z przekazanych przez Wójta Gminy Ł. dokumentów wynika, że skarżący dla zgłoszenia [...] wykonał 3 mapy inwentaryzacji powykonawczej odrębnie dla każdej działki położonej w obrębie K. D., gmina Ł., co jest niezgodne z definicją zawartą w art. 2 ust.7b Pgik. Ponadto zarzucono, że przedmiotowe mapy nie zawierały klauzuli urzędowej o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 Pgik, stanowiącej potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1 Pgik, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. W tej sytuacji, wykonawca nie powinien był przekazywać ww. map inwestorowi, a ten zgodnie z przepisami art. 57 ust.1 ustawy Prawo budowlane nie mógł ich dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Zarzucono skarżącemu, że swoje pomiary ograniczył tylko do działek, na których wykonano przydomowe oczyszczalnie ścieków i dla nich sporządził mapy po inwentaryzacji, natomiast pominął obszary łączące ww. działki, które także zostały wykazane w zgłoszeniu pracy geodezyjnej.

5. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 12b ust. 1 Pgik poprzez uznanie przez organ II instancji, że materiały stanowiące wynik pracy geodezyjnej skarżącego nie są zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii;

- art. 12b ust. 7 Pgik przez uniemożliwienie skarżącemu realizacji jego uprawnienia do ustosunkowania się do wyników weryfikacji dokonanej przez organ II instancji;

- art. 12b ust. 6, 7 i 8 Pgik polegające na niedochowaniu przez organ II instancji w trakcie postępowania odwoławczego obowiązku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do weryfikacji zgodności materiałów stanowiących wynik pracy geodezyjnej skarżącego z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, co uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do wskazanych tam uchybień i przekazanie swojego stanowiska w sprawie zgodności wyników pracy geodezyjnej z ww. normami prawa;

- art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. – dalej "kpa") polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ustosunkowania się do wskazanych przez organ II instancji uchybień i w konsekwencji wypowiedzenie się co do dowodów zebranych przez organ II instancji;

- art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa oraz art. 107 kpa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowała się zasada polegająca na gwarancyjnym charakterze uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. albowiem nie ma żadnych przeszkód, by ponowna weryfikacja dokonywana była przed organem II instancji (wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 702/17; 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 242/16; 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16).

Podniesiono, że organ II instancji powinien był, dokonując weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych w trakcie postępowania odwoławczego, przed wydaniem decyzji, sporządzić i przekazać skarżącemu, protokół z weryfikacji, umożliwiając tym samym poprawę w operacie wykazanych nieprawidłowości albo wejście w spór z organem II instancji w przypadku gdy nie zgadza się z ustaleniami, na co wskazuje również wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2982/19.

6. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wielokrotnie orzekał w tożsamych sprawach ze skargi wykonawcy pracy geodezyjnej, np. wyrok: z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1446/15, z dnia 21 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 540/20, z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 511/20, lecz nigdy nie wskazał organowi, że powinien był sporządzić protokół weryfikacji (skoro wskazywał inne niż organ I instancji nieprawidłowości w pracy geodezyjnej). Organ odwoławczy stwierdził nadto, że gdyby przyjąć stanowisko skarżącego za odpowiednie, to z literalnego brzmienia przepisów art. 12 b Pgik, powinno wynikać, że organ II instancji przeprowadza ponownie procedurę weryfikacji zgodnie z ww. przepisami. Natomiast organ II instancji ograniczony jest rozwiązaniami wynikającymi z kpa.

Odnosząc się w dalszej części do zarzutów skargi organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] marca 2022r., działając na podstawie art. 10 kpa, poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, z czego strona skorzystała i w dniu [...] kwietnia 2022r. zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie wnosząc uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

7. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 27 października 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm. – dalej "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs? tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs? ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 27 października 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro zostały one powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z powyższymi kryteriami wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie mają art. 12 ust. 1 Pgik, zgodnie z którym wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b.

Stosownie do art. 12a ust. 1 Pgik, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 Pgik, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

b) kompletności przekazywanych,

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny), a podstawę do przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 3 i 4 Pgik).

9. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jednak są przepisy art. 12b ust. 6-8 Pgik, z których wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Przywołane przepisy stanowiły podstawę dla podjęcia przez organ I instancji decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez skarżącego w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej pod nr [...]. Starosta T. po otrzymaniu od wykonawcy zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dokonał ich weryfikacji, w następstwie czego sporządził protokół weryfikacji z dnia [...] sierpnia 2021r. z wynikiem negatywnym, gdzie jako nieprawidłowość wskazał "brak aktualizacji mapy zgodnie z zakresem", przywołując jako naruszony przepis art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik – dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi. Do ww. wyników weryfikacji ustosunkował się wykonawca. Organ I instancji nie uwzględnił jednak stanowiska wykonawcy i wydał decyzję odmowną, wskazując tak jak w protokole na naruszenie przez wykonawcę art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik, a uzasadniając to brakiem dokonania pomiaru na odcinkach łączących nieruchomości, na których został wykonany pomiar – inwentaryzacja obiektów budowlanych oczyszczalni przydomowych. Dodatkowo organ wskazał na wynikającą z art. 2 pkt 7b Pgik powinność sporządzenia jednej mapy.

Organ II instancji nie wskazał art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik jako podstawy prawnej nieprawidłowości. Zauważył jedynie, że skarżący wykonał pracę geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. W tym zakresie organ odwoławczy nie wskazał jednak żadnego przepisu ustawy, którego naruszenie uniemożliwiałoby przyjęcie wyników zgłoszonych przez skarżącego prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał też na brak wykonania w wyniku inwentaryzacji powykonawczej jednej mapy. Równocześnie na podstawie własnej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przekazanych przez skarżącego, organ ten stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy (naruszenie standardów technicznych oraz rozporządzenia o GESUT). Powyższych nieprawidłowości organ II instancji nie utrwalił w protokole weryfikacyjnym i mimo to utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

10. W kontekście powyższego rozstrzygnięcia ujawniły się dwie kwestie, które w ocenie Sądu, przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pierwsza kwestia dotyczy przyjętego przez WINGiK sposobu dokonywania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się na brak podstaw wykluczających możliwość dokonania ponownej weryfikacji wyników prac geodezyjnych przed WINGiK, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 3 Pgik oraz poddania go procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 Pgik (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19 – dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Takie stanowisko podyktowane jest gwarancyjnym charakterem przepisów art. 12b ust. 1-8 Pgik w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Sądu tym wymogom nie sprostał WINGiK w niniejszym postępowaniu. Przyjęty bowiem sposób procedowania, polegający jedynie na zawiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z zebranymi w sprawie dowodowymi (art. 10 § 1 kpa), bez sporządzenia i przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz ze zwróceniem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac, narusza gwarantowane przez art. 12b ust. 6 i 7 Pgik uprawnienia procesowe wykonawcy prac geodezyjnych.

W świetle jednoznacznego brzmienia art. 12b ust. 6 Pgik umożliwienie wykonawcy prac ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie. Organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma zatem obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 Pgik oraz poddania go pełnej procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 Pgik. W żadnym stopniu przeszkody w tym zakresie nie stanowią podnoszone w odpowiedzi na skargę uwarunkowania wynikające z przepisów kpa, które odnoszą się do zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przez organ art. 10 § 1 kpa w żadnej mierze nie może bowiem wyłączać regulacji specjalnej zawartej w art. 12b ust. 6 do 8 Pgik dotyczącej procedury sprawdzenia poprawności wykonanych opracowań geodezyjnych.

W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Pgik należy uznać za uzasadnione. Skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując oceny protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostą, stwierdził nowe nieprawidłowości to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 Pgik obowiązany był sporządzić protokół weryfikacyjny i zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku naruszenie art. 12b ust. 6 Pgik przekłada się na naruszenie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Skoro skarżący nie otrzymał protokołu weryfikacji, to nie mógł się do niego ustosunkować. Tym samym pozbawiono go uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pozbawienie skarżącego opisywanego uprawnienia pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 Pgik, który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie, jeżeli organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałaby on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska.

Niezależenie od przedstawionego stanowiska należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie WINGiK nie tylko poszerzył w postępowaniu odwoławczym zarzuty formułowane w oparciu o zgromadzony (już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz uzupełniony w postępowaniu odwoławczym) materiał dowodowy, ale nie sprostał również obowiązkom organu odwoławczego. Etap postępowania odwoławczego nie tylko może stanowić płaszczyznę kolejnej oceny prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej (na co Sąd wskazał powyżej) powinien jednak obejmować także dokonanie oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu Sąd chciałby powołać się na stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16 dostępny w bazie jw.), zgodnie z którym określony w przepisie omawianej ustawy schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych (aktualnie: wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych) uprawnia do uznania konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, zatem podmiotu także profesjonalnego, posiadającego wiadomości specjalne po to, aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tego współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy zgłoszonych prac wyeliminowania wad zarzuconych przedłożonej dokumentacji.

Taki cel - wobec wymogu perfekcyjnego charakteru zasobu geodezyjnego i kartograficznego - powinien być osiągany w pierwszej kolejności poprzez dokonanie przez właściwy organ precyzyjnej weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Oznacza to konieczność precyzyjnego określenia naruszeń w protokole weryfikacyjnym przekazywanym wykonawcy prac geodezyjnych celem zajęcia stanowiska oraz skonkretyzowania naruszonego przepisu prawa.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ I instancji w sporządzonym [...] sierpnia 2021 r. protokole weryfikacyjnym wskazał na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik. Tymczasem przepis ten określa jedynie co powinno zawierać zgłoszenie pracy geodezyjnej, wyszczególniając m.in. dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi. Dane określające położenia obszaru zgłoszenia zawierał przedmiotowy formularz zgłoszenia (pkt 11). Organ I instancji niespójnie i nieadekwatnie w stosunku do powołanego przepisu opisał naruszenie jako "brak aktualizacji mapy zgodnie z zakresem". Na tę nieprawidłowość zwrócił uwagę skarżący ustosunkowując się do naruszenia wskazanego w protokole weryfikacyjnym. Organ I instancji, nie uwzględnił stanowiska skarżącego, gdyż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2021r. powołał się także na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik z uwagi na brak dokonania pomiaru odcinków łączących określone obszary, pomimo że wskazany przepis określa jak podkreślono wymogi "zgłoszenia", i pomimo że dokonywana przez organ weryfikacja pod względem zgodności z przepisami prawa dotyczyć miała przekazanych "wyników prac geodezyjnych", w szczególności w zakresie kompletności. Organ odwoławczy nie dostrzegł tej niespójności opisu nieprawidłowości z naruszonym przepisem prawa, natomiast nie wskazał już art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik jako podstawy prawnej nieprawidłowości, stwierdzając jedynie, że skarżący wykonał pracę geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. Należy też zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał także na dodatkową nieprawidłowość, nieobjętą protokołem weryfikacyjnym, tj. brak sporządzenia jednej mapy tj. naruszenie art. 2 pkt 7b Pgik. Zarzut ten powtórzył organ II instancji, podnosząc szereg dodatkowych zarzutów. Brak spójności, koherentności opisu stwierdzonego w protokole weryfikacyjnym naruszenia z przywołaną w nim podstawę prawną naruszenia, przy jednoczesnym niepowtórzeniu przez organ odwoławczy podstawy prawnej nieprawidłowości wskazanej w protokole weryfikacyjnym, oznacza że wykonawca pracy geodezyjnej pozbawiony został pełnej możliwości ustosunkowania się do zarzuconej mu w protokole weryfikacyjnym nieprawidłowości. Jedynie jasne i precyzyjne określenie naruszenia wraz ze wskazaniem adekwatnego do opisu naruszenia przepisu prawa stanowi podstawę możliwości realnej realizacji uprawnień gwarancyjnych wynikających z przepisów w art. 12b ust. 6 i 7 Pgik. Z tych uprawnień skarżący nie mógł w sposób zgodny z prawem skorzystać, co dodatkowo potwierdza zarzucenie skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, we wskazanych okolicznościach, dodatkowych nieprawidłowości nieobjętych protokołem weryfikacyjnym.

W sprawie, co należy podkreślić, obowiązkiem organu odwoławczego było w opisanej sytuacji zweryfikowanie także prawidłowości sporządzonego protokołu weryfikacyjnego i dokonanie oceny, czy ewentualna wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. czy przed organem I instancji zapewniono skarżącemu (jako wykonawcy prac geodezyjnych) realną możliwość nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwe wyniki prac geodezyjnych mogły zostać przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy nie sprostał temu obowiązkowi, pominął dokonanie oceny sporządzonego protokołu weryfikacyjnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji.

W związku zatem z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przez organ odwoławczy art. 12b ust. 6 -8 Pgik oraz art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

11. Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. WINGiK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny prawidłowości i rzetelności protokołu weryfikacyjnego, a w zależności od wyników tej oceny uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji (przy uwzględnieniu ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa i konieczności zapewnienia skarżącemu możliwości pełnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji) lub przeprowadzić procedurę określoną w art. 12b ust. 6-8 Pgik poprzez sporządzenie prawidłowo protokołu weryfikacji (wskazującego na wszystkie aktualnie istniejące nieprawidłowości), umożliwiając skarżącemu ich ewentualne poprawienie.

O kosztach postępowania Sąd odrzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.