Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1035/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E.F. i T.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010r, znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) oraz art. 104 k.p.a. i rozpatrzeniu sprawy przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego nałożył na inwestora E. i T. F., obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonanego na działce nr ew. "1’ obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 31 października 2010 r.

W uzasadnieniu organ wskazał na postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 22.01.2007 r. znak: [...] o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku. W w/w postępowaniu zakwalifikowano jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, dalszą rozbudowę obiektu budowlanego po południowo-wschodniej stronie działki nr "1", w poziomie przyziemia i miejscu, gdzie plan zagospodarowania terenu obejmował istniejącą szopę. Postępowanie organu l instancji zakończono decyzją nr [...] z dnia 13.02.2009 r. znak: [...], nakazującą inwestorowi doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja ta zastała uchylona przez organ odwoławczy i przekazano sprawę organowi l instancji.

13.04.2010r. dokonano kontroli budynku gospodarczego (szopy, garażu) położonego w południowo-wschodnim narożniku działki nr ewid. "1" obr. [...] w Z. przy ul. [...]. Stwierdzono miedzy innymi, iż nie ma przejścia miedzy przyziemiem budynku mieszkalnego a przyziemiem budynku gospodarczego. Zatem rozstrzygnięcia administracyjne w sprawach o których mowa wyżej oparte będą na różnych podstawach prawa materialnego. W pierwszym przypadku na art. 50 i 51, w drugim przypadku na art. 48 lub 49b ustawy - Prawo budowlane. Skutkuje to koniecznością rozdzielenia sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zarejestrowanego pod sygn. akt: [...]. Zawiadomieniem z dnia 16.04.2010 r. poinformowano strony o rozdzielaniu przedmiotowego postępowania administracyjnego na dwa odrębne postępowania prowadzone pod sygn. akt:

1) [...] w sprawie stwierdzenia lub nie prowadzenia przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ha działce nr ewid. "1" obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę,

2) [...] w sprawie prowadzenia przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego (szopy, garażu) na działce nr ewid. "1" obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] w sposób niezgodny ze zgłoszeniem z dnia 10.08.2005r.

W toku dalszych czynności prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia (lub nie) prowadzenia przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. "1" obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - postanowieniem nr [...] z dnia 22.04.2010 r. znak: [...] - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zażądał od inwestora przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na w/w działce wraz z pomiarami odległości, z terminem wykonania do 30.06.2010 r. W dniu 21.06.2010 r. inwestor przedłożył inwentaryzację geodezyjną powykonawczą sporządzoną przez upr. geodetę W. L.. Po porównaniu przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu sporządzonym w skali 1:200 (karta nr 44 akt sprawy), stwierdzono następujące różnice w odległości budynku od granic z działką:

* nr ewid. "2" ściana bez otworów okiennych: winno być 300 cm, jest 269 cm,

* nr ewid. "3" ściana bez otworów okiennych: winno być 300 cm, jest 283 cm,

* nr ewid. "4" ściana z otworem okiennym: winno być 422 cm, jest 386 cm.

Na podstawie powyższych dowodów, organ stwierdził, iż przy rozbudowie przedmiotowego budynku nie zostały zachowane minimalne odległości budynku od granicy z działkami sąsiednimi tj. nr ewid. "2", "3", "4". Organ nadzoru budowlanego zakwalifikował to odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotne na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ wskazał na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) określający minimalne odległości jakie należy zachować od granicy sąsiedniej działki budowlanej podczas budowy (rozbudowy) budynków na działce budowlanej, wskazując iż budynek może zostać usytuowany np. w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej, bądź większej. Do obliczania takiej odległości nie stosuje się zasady zaokrąglania wielkości liczbowych - dopuszczalnej w pewnych sytuacjach w matematyce. Gdyby przepisy dopuszczały taką możliwość musiałyby wyraźnie o tym stanowić (jak np. przepisy dotyczące sposobu obliczania opłat sądowych w sprawach cywilnych). Poza tym w § 12 ust. 2 rozporządzenia, wymieniona została odległość 1;5 m: Oznacza to, że prawodawca z punktu widzenia techniki legislacyjnej identycznie traktuje odległość 4 m, jak i odległość 1,5 m. Jakiekolwiek zatem zaokrąglenie np. do pełnych metrów nie jest dopuszczalne.

W zaistniałych okolicznościach, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Przepis ten stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W związku z powyższym dalsze czynności niniejszego postępowania administracyjnego oparto na treści art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z jednym zastrzeżeniem: w sytuacji gdy inwestycja została już zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1. W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. F. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa budowlanego a to: a/ art. 51 ust. 1 pkt. 3:

- poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych takiego żądania, nie wyjaśnienia czy usytuowanie ściany w zbliżeniu do granicy zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w świetle art. 140 kc i 144 kc. co dałoby uzasadnione podstawy do uznania , że budowa jest legalna;

* poprzez uznanie, że budowa budynku mieszkalnego jest prowadzona w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przyjęciu przez organ, że doszło do różnic w odległości budynku od granic z działkami sąsiednimi w sytuacji , gdy organ nie przeprowadzi w tym zakresie postępowania wyjaśniającego wobec posiadania dwóch sprzecznych w treści map inwentaryzacyjnych, wskazujących na różne pomiary odległości od granic co prowadzi do wniosku, że żadnej z tych map nie można dać statusu wiarygodności;

b/ art. 36a ust. 5 pkt. 1 poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji kiedy projekt budowlany sporządzony podstawie min. kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonej przez uprawnionego geodetę a w konsekwencji uznanej za wiarygodną;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to: a/ art. 28 k.p.a. poprzez nadanie statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom wszystkich działek sąsiednich w sytuacji nie wykazania interesu prawnego lub obowiązku żadnego z nich

b/ art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego tzn. różnic zakresu map celów projektowych i mapy powykonawczej, co w konsekwencji skutkowało jednostronnym przyjęciem, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu w sposób zawiniony przez inwestora, tym samym Organ naruszył zasadę ogólną wynikającą z tego artykułu , która wymaga uwzględnienia słusznego interesu strony, bowiem organ winien w toku postępowania wykazać, ze budowa w zbliżeniu nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę

Uzasadniając szczegółowo zarzuty odwołująca zakwestionowała sposób ustalenia odległości budynku od granic działki, podając przy tym że naruszenie wymogów w zakresie odległości nie było zawinione przez inwestora.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. l pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej wyznacza ona zobowiązanym termin do wykonania nałożonego nią obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 29 lipca 2011 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z tych powodów ustalenia faktyczne poczynione przez organ l instancji, a opisane w pierwszej części uzasadnienia, mogą być podstawą orzekania przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 PrBudU, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powyższemu obowiązkowi inwestor uczynił zadość, uzyskawszy decyzję o pozwoleniu na przebudowę przed przystąpieniem do realizacji prac budowlanych. Jak jednak ustalił PINB, w toku realizacji inwestycji inwestor dopuścił się odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na przebudowę, które to odstępstwa należy zakwalifikować jako istotne. Organ l instancji ustalił także po porównaniu przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2007 r., znak: [...], że zmianie uległy odległości budynku, którego rozbudowy dokonywano, od działek sąsiednich w ten sposób, że:

odległość budynku od działki nr ew. "2" (ściana bez otworów okiennych) winna wynosić 300 cm, wynosi zaś 269 cm,

odległość budynku od działki nr ew. "3" (ściana bez otworów okiennych) winna wynosić 300, wynosi zaś 283 cm,

odległość budynku od działki nr ew. "4" (ściana z otworami okiennymi) winna wynosić 422 cm, wynosi zaś 386 cm.

Odstępstwa te pozostają w oczywistej sprzeczności z brzmieniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,. Kwestia uznania zmiany odległości budynku od działek sąsiednich za odstępstwo istotne nie budzi kontrowersji: za istotne odstępstwo zostało uznane przybliżenie obiektu do działek sąsiednich przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 898/08; Niezachowanie wymaganej przez przepisy prawa odległości od granicy z działką sąsiednią jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego),

Słusznie zatem dokonane w przedmiotowym stanie faktycznym odstępstwo organ l instancji zakwalifikował jako istotne, bo prowadzące do znacznego przybliżenia budynku do aż trzech działek sąsiednich. Jak zasadnie zauważa skarżąca, przy ustalaniu faktycznych odległości budynku od działek sąsiednich należy uwzględnić możliwą granicę błędu w obliczeniach. Nawet gdyby dać wiarę twierdzeniom skarżącej, że w danej sprawie za granicę błędu należałoby przyjąć aż 20 cm, to -gdyby faktycznie przyjąć taką granicę - inwestor nadal uczyniłby zadość wymogom projektu budowlanego co do maksymalnych odległości od działek sąsiednich, albowiem odległości tych by nie przekroczył. Interpretacji skarżącej przeczą ustalenia mgr inż. L. K., który stanowczo stwierdził, iż rzekomy błąd [projektanta] nie jest błędem liniowym potocznym, aby można było dodawać np. błędy dwóch geodetów 0,10 do 0,10 m, razem 0,20 m i tę wielkość dodawać lub odejmować w dowolną stronę, naginając w ten sposób stan faktyczny do projektowanego. Jeśli pomiar wykonywany jest na te same punkty osnowy geodezyjnej, a tak było w tym przypadku, to wzajemne położenie punktów granicznych i naroży budynków, a w konsekwencji ich wzajemne odległości od siebie są niezmienne i nie podlegają dyskusji o stosowaniu marginesu 0,10 m. Nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącej, iż -jak to podnosi skarżąca - organa administracji mają oprzeć się na rozgraniczeniu działek (a zatem procedować w oparciu o odległości między nimi, które nie zostały ujawnione we właściwych rejestrach) dokonanym w trybie "prywatnym", w drodze li tylko ustnego porozumienia między sąsiadami i faktycznego rozgraniczenia działek ogrodzeniem, w oderwaniu od dokumentacji technicznej i prawnej. Ponadto, fakt, iż sąsiad skarżącej owych ustnych obietnic nie dotrzymał, nie jest dla organów nadzoru budowlanego znaczące, podobnie jak nie mają mocy wiążącej dokonane między nimi \v tej materii ustalenia. Dokonanie odstępstw przez projektanta/wykonawcę robót od zatwierdzonego projektu budowanego, choć często sam inwestor nie ma na ich zaistnienie faktycznego wpływu, obciąża właśnie inwestora. Ewentualnej odpowiedzialności prawnej wykonawcy robót/geodety/projektanta inwestor może dochodzić tylko na drodze cywilnoprawnej, przed sądem powszechnym, albowiem organa administracji nie są właściwe do rozstrzygania tych zagadnień.

W konsekwencji, zasadnie organ l instancji zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 51 ust. l pkt 3 PrBudU, zgodnie z brzmieniem którego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wspomniany przepis, stanowiący podstawę wydania skarżonej decyzji, nie należy do sfery uznania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że zaistnienie przesłanek w nim określonych nakłada na organa administracji obowiązek nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione.

WINB nie uznał także za zasadny zarzutu skarżącej, iż właściciele działek sąsiednich ("5", "6", "7"), ze względu na ich znaczne oddalenie od działki nr "1’ obr. [...] nie posiadają z tej przyczyny przymiotu strony niniejszego postępowania. Przymiot taki przysługuje przede wszystkim właścicielom działek sąsiednich, albowiem postępowanie toczące się w sprawie obiektu budowlanego na działce z nimi sąsiadującej może bezpośrednio dotyczyć ich praw, przez co uzasadnia się ich interes prawny. Nie ma żadnych wytycznych, jakoby właściciel działki, która nie znajduje się w "bezpośrednim" sąsiedztwie (przez co skarżąca rozumie oddalenie swojego obiektu budowlanego) od działki sąsiedniej. Jest to rozumowanie obarczone błędem, bowiem taka działka nie przestaje być działką sąsiednią. Co więcej, jej właściciel nie jest obowiązany wykazywać interesu prawnego do bycia stroną postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. F. i T. F. zarzucając:

- dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych poprzez:

a) nieuwzględnienie skorygowanej przez geodetę w dniu 14 lipca 2010 inwentaryzacji geodezyjnej terenu i błędne przyjęcie odległości budynku od działki nr ew. "4", która faktycznie wynosi 4,16 cm

b) oparcie rozstrzygnięcia na mapie i opinii sporządzonej przez geodetę L.K., bez udziału skarżących , a stanowiącej prywatny dokument sąsiada

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, w sytuacji gdy odległość od granicy działki nr "2" występuje w przedziale 269 cm do 285 , a od granicy działki "3’ wynosi 283 cm. Organy i i II instancji nie wzięły pod uwagę, że brakujące do granic działki "2" – 15 cm-31 cm , a do granicy działki "3" - 17 cm, w sytuacji gdy budynek odpowiada kubaturze przewidzianej w projekcie, jest wynikiem różnic w mapie dla celów projektowych i mapie powykonawczej i stanowi zgodnie z instrukcją geodezyjną dopuszczalny błąd

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to: .

art. 28 k.p.a. poprzez nadanie statusu strony w postępowaniu właścicielom działek sąsiednich w sytuacji nie wykazania interesu prawnego lub obowiązku żadnego z nich

art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających na celu ustalenie prawdy obiektywnej i ochrony słusznego interesu inwestora a to nie wykazania, że budowa w zbliżeniu nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Skarga jest częściowo uzasadniona odnośnie ustalenia kręgu stron postępowania , a w pozostałym zakresie jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak też decyzji organu l instancji Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010r, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. uznał, że decyzje te naruszają prawo. Organ prowadził postępowanie z urzędu w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego inwestorów E. F. i T. F. ( zawiadomienie o wszczęciu postępowania k. 107 akt adm.) To postępowanie legalizacyjne organ prowadził w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane.

Z akt administracyjnych wynika że inwestorzy realizowali przedmiotowa inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 22.01.2007 r. znak: [...] o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonanego na działce nr ew. "1" obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...]. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że inwestorzy dokonali istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego przebudowy i rozbudowy budynku poprzez niezachowanie wymaganej odległości od granic z działkami sąsiednimi nr ewid. "2", nr "3" i nr "4" obr. [...] w Z.. Tę okoliczność w sprawie potwierdza inwentaryzacja geodezyjne powykonawcza sporządzona przez upr. geodetę W. L. przedłożona przez inwestorów, na żądanie organu l instancji, w dniu 21.06.2010 r. (k. 4 akt adm.). Uczestnik D. J. w trakcie tego postępowania przedłożył swoją prywatną inwentaryzację geodezyjne powykonawczą sporządzoną przez mgr. inż. L. K. w dniu 29.06.2010 r. dotyczącą przedmiotowej inwestycji pp. F. ( k. 295 akt adm.). Z tej inwentaryzacji wynika również, że inwestorzy realizując przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego nie zachowali wymaganych prawem odległości od granic z działkami sąsiednimi.

Organ na podstawie inwentaryzacji geodezyjne powykonawczej sporządzonej przez upr. geodetę W. L. i po porównaniu jej z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu na k. 44 akt adm. stwierdził następujące różnice w odległości przedmiotowego budynku od granic z działkami:

* nr ewid. "2" - ściana bez otworów okiennych: winno być 300 cm, jest 269 cm,

* nr ewid. "3" - ściana bez otworów okiennych: winno być 300 cm, jest 283 cm,

* nr ewid. "4’ - ściana z otworem okiennym: winno być 422 cm, jest 386 cm.

Organ zakwalifikował tego rodzaju odstąpienia od zatwierdzonego projektu przebudowy i rozbudowy budynku jako istotne, w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.02.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.) i dlatego organ l instancji wydał swoją decyzję, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy. W myśl art.36a ust.5 pkt.1 Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu.

Z przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, ponieważ w pierwszej kolejności nie ustaliły co było przedmiotem przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz czy przebudowa ta i rozbudowa została zrealizowana w całości legalnie, zgodnie z decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 22.01.2007 r. znak: [...] o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku na działce nr ewid. nr "1" obr. [...] w Z. oraz czy inwestorzy dokonali odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny mógłby zostać zrealizowany z odstąpieniami organ powinien był dokonać oceny charakteru tych odstąpień biorąc pod uwagę cały budynek mieszkalny a nie tylko w zakresie niezachowania wymaganych odległości od granic, poza tym określić na czym te odstąpienia miałyby polegać i dokonać oceny czy są to odstąpienia istotne, o których mowa w przepisie art. 36 a ust. 1-6 Prawo budowlane, czy też są to odstąpienia nieistotne. W zależności od wyników tego postępowania podjąć odpowiednie stanowisko w sprawie. W niniejszym postępowaniu organ uznał jedynie, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu przebudowy i rozbudowy budynku polegało na niezachowaniu minimalnej, wymaganej odległości budynku inwestorów od granic działek sąsiednich nr "2" i nr "3" oraz niezachowania odległości zgodnie z projektem od granicy z działką nr "3’, nie wyjaśniając jednocześnie czy pozostała przebudowa i rozbudowa budynku została zrealizowana zgodnie z prawem. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika aby organy dokonywały oceny odstąpień biorąc pod uwagę cały budynek mieszkalny. Poza tym organ nie wskazał czy przedmiotowa przebudowa i rozbudowa budynku została już zrealizowana i ewentualnie kiedy, czy też nie została ukończona. Tych okoliczności organy nie wyjaśniły.

Odnosząc się do dalszych ustaleń faktycznych organów, polegających na tym, że inwestorzy nie zachowali wymaganych odległości budynku od granic z działkami sąsiednimi należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały tych ustaleń przed wszystkim w oparciu o pełny i kompletny pierwotny projekt przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, a jedynie posłużyły się fragmentem tegoż projektu w postaci "Zagospodarowania terenu" rys. 02 sporządzonego przez architektów J. S. i M. M. a znajdującego się na k. 44 akt adm. oraz oparły się na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez upr. geodetę W. L. ( k. 4 akt adm.). W ocenie Sądu podstawowym dokumentem, o oparciu o który organ powinien był dokonywać oceny i charakteru odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i odnoszącego się do całego obiektu powinien być kompletny projekt przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego zatwierdzony decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 22.01.2007 r. znak: [...]. Takiej oceny odnoszącej się do całego przedmiotowego budynku mieszkalnego organy obu instancji nie dokonały. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy dołączony jest "Projekt Przebudowy i Rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego z marca 2006 r." wykonany przez mgr. inż. arch. J. S., ale jest on niekompletny, ponieważ ze spisu treści i zawartości stron opisanych na stronie 2 tego projektu budowlanego brak jest pełnej dokumentacji projektowej, o której mowa w treści zawartości stron tego projektu. W projekcie tym brakuje stron od 9-128 a, ponadto organy tego projektu nie brały pod uwagę, tylko ustaliły stan faktyczny sprawy w oparciu o dokumentację przedłożoną przez inwestorów oraz prywatną przedłożoną przez uczestnika postępowania D. J.. Są to niewątpliwie dowody w sprawie jednak ich ocena winna być dokonana w oparciu o pierwotny projekt budowlany, gdyż decyzja zatwierdzająca ten projekt pozostaje w obrocie prawnym ( decyzja k. 15 akt adm.). Takich ustaleń organy nie poczyniły, w związku z tym nie mogły zebrać i rozpatrzyć całego materiału dowodowego w sprawie, a to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu budzi też wątpliwość dotycząca prawidłowości i sposobu ustalenia kręgu stron postępowania przez organy obu instancji. Organ l instancji w tym zakresie nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania, natomiast organ odwoławczy ustosunkowując się w tej kwestii do zarzutu podniesionego w odwołaniu przez inwestora E. F. stwierdził, że krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo uzasadniając tym, że właścicielom działek sąsiednich nr "5’, nr "6" i nr "7" mimo znacznego oddalenia od działki inwestorów nr ewid. "1" obr [...] w Z. przysługuje przymiot strony, ponieważ postępowanie toczące się w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego na działce z nimi sąsiadującej może bezpośrednio dotyczyć ich praw, przez co uzasadnia się ich interes prawny. Organ również podał, że interes prawny może też przysługiwać stronie- właścicielowi nieruchomości, która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie . W związku z tym, organ uznał że właściciele nieruchomości nr "5", nr "6" i nr "7" są stronami w niniejszej sprawie.

Rozważania organu odwoławczego z teoretycznego punktu widzenia są trafne. Jednakże każda sprawa administracyjna jest sprawą która powinna być rozpatrywana indywidualnie i wymaga od organu zbadania czy właściciele w/w nieruchomości posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu, tym bardziej, że taki zarzut został postawiony w odwołaniu. W niniejszej sprawie ocena ustalenia przymiotu strony będzie w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z istoty ustalania przez organ zasady prawdy obiektywnej określonej a w art. 7 k.p.a. wynika konieczność ustalenia z urzędu komu przysługuje przymiot strony i w związku z tym konieczność zapewnienia takim osobom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Zatem skoro taki zarzut został podniesiony w odwołaniu to obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie przesłanek z art. 28 k.p.a. i wyjaśnienie sposobu ustalenia kręgu stron postępowania oraz interesu prawnego właścicieli działek nr "5", nr "6’ i nr "7" a także na czym ten ewentualny interes prawny miałby polegać.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny ( por. wyrok NSA z dnia 20.04.1998 r., IV SA 1106/97 LEX nr 43560, post. NSA z dnia 5.02.1998 r. l SA/ Po 1247/97 LEX 32727).

W ocenie Sądu interes prawny nie może być utożsamiany z interesem fatycznym, lecz musi opierać się na naruszeniu konkretnej normy prawa materialnego. Organ odwoławczy stwierdził, że niniejsze postępowanie może bezpośrednio dotyczyć praw tych właścicieli, a więc ich prawa mogłyby zostać naruszone dopiero w przyszłości i nie wiadomo jakie miałyby być te prawa naruszone w przyszłości.

Reasumując należy stwierdzić, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, tym samym naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art.. 7 k.p.a.- zasadę ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a.- zasadę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz przepis art. 107 § 3 k.p.a. odnoszący się do uzasadnienia decyzji. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tych elementów nie ma uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ustalony stan faktyczny przez organy nie może odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu sprawy w odniesieniu do którego mają zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to niewątpliwie zarzut dotyczący ustalenia kręgu stron postępowania jest uzasadniony, ponieważ organ nie ustalił sposobu ustalenia kręgu stron postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. co wyżej omówiono. Natomiast co do pozostałych zarzutów, to Sąd na obecnym etapie postępowania nie może się do nich merytorycznie odnieść albowiem postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia i oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności dokonania tej oceny w oparciu o dysponowanie pełnym i kompletnym projektem przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Organ administracji dopiero w oparciu o pełny zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł dokonać właściwych ustaleń prawnych i nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia przepisów postępowania administracyjnego przez organy obu instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu l instancji.

Mając powyższe na uwadze, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wyjaśnić sposób ustalenia kręgu stron postępowania, a stan faktyczny sprawy ustalić przede wszystkim w oparciu o pierwotny i kompletny projekt przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, a następnie, w zależności od wyników tego postępowania podjąć stosowne działania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.