Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 737/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1, 2, 4, 5 i 6, art. 3 pkt 24,art. 26 ust. 6,
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 139, art. 7, art. 8, art. 77 par. 2, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017r. sprawy ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 737/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Starosty K. z dnia [...] r. znak: [...] cofającą [...] Sp. j. z siedzibą w Nowinach bez odszkodowania decyzję Starosty Kazimierskiego z dnia 2 września 2015 r. znak: [...] wraz ze zmianami z dnia [...] r. znak: [...] i z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz nakazującą Spółce zakończenie działalności poprzez wywiezienie odpadów z działki nr ewid. [...] obręb [...], gmina Skalbmierz do miejsca ich odzysku bądź unieszkodliwienia w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji i w to miejsce orzekło, że cofa bez odszkodowania udzielone Spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielone przez Starostę Kazimierskiego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wraz ze zmianami z dnia [...] r. znak: [...] i z dnia [...] r. znak: [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że [...] Sp. j. z siedzibą w N. (dalej też jako "Spółka", "skarżąca") uzyskała decyzją Starosty Kazimierskiego z dnia [...] r. znak: [...] wraz ze zmianami z dnia [...] r. znak: [...] i z dnia [...] r. znak: [...] zezwolenie na zbieranie odpadów na części działki nr ewid. [...] obręb 14, [...].

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] r. znak: [...].WN poinformował Starostę K. o niewłaściwym postępowaniu Spółki w zakresie magazynowania zbieranych odpadów. W piśmie tym ww. organ specjalistyczny zwrócił uwagę, że udokumentowany na zdjęciach, stanowiących załącznik do protokołu kontroli nr [...], sposób magazynowania odpadów, tj. przemieszane ze sobą odpady selektywnie zebrane "u źródła", stanowi naruszenie zapisów pkt 7 załącznika nr 1 do decyzji Starosty K., w którym wskazano, że odpady opakowaniowe magazynowane będą w sposób selektywny. Będą belowane lub gromadzone luzem, w hali lub utwardzonym placu magazynowym, lub w boksach do tego przeznaczonych.

Na podstawie powyższego zawiadomienia organ I instancji wezwał [...] Sp. j. do niezwłocznego zaniechania naruszeń zapisów pkt 7 załącznika nr 1 do ww. decyzji Starosty K. z dnia 2 września 2015 r. wraz ze zmianami. Spółka w dniu 12 maja 2017 r. zwróciła się do tego organu z wnioskiem o przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości.

W dniu 26 maja 2017 r. organ I instancji wszczął - na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach - postępowanie, a w dniu 14 czerwca 2017 r. przeprowadził oględziny na działce nr [...] obręb [...]. W trakcie oględzin organ stwierdził, że odpady opakowaniowe są ze sobą zmieszane i składowane na jednej dużej, nieregularnej pryzmie. Na dowód czego organ dołączył do protokołu dokumentację zdjęciową. Strona nie wniosła uwag do protokołu, oświadczając, że wniesie je w ciągu 7 dni na piśmie.

Pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. Spółka wyjaśniła, że nagromadzenie odpadów opakowaniowych na działce nr [...] wynika z problemu przekazania ich do dalszego przetwarzania. Wyjaśniła również, że podjęto działania zmierzające do uporządkowania terenu oraz selektywnego zbierania odpadów. Z kolei pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Spółka podniosła, że potrzebuje więcej czasu, aby właściwie zagospodarować odpady. Następnie pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. Spółka powtórzyła argumentację dotyczącą trudności ze zbytem odpadów opakowaniowych, na dowód czego dołączyła oświadczenia właścicieli podmiotów świadczących usługi związane z gospodarowanie odpadami. Strona wniosła również o przedłużenie terminu do dnia 30 września 2017 r. na usunięcie nieprawidłowości.

Organ I instancji uznał, że Spółka narusza zapisy pkt 7 załącznika Nr 1 do decyzji z dnia [...] r. znak: [...], w którym nałożono na nią obowiązek selektywnego zbierania i magazynowania odpadów opakowaniowych.

W związku z powyższymi ustaleniami Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach, przez selektywne zbieranie rozumie się zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Nie ulega wątpliwości, jak wskazał organ II instancji, że na podstawie ww. decyzji w powiązaniu z ustawą o odpadach, odpady opakowaniowe winny być zbierane i magazynowane przez Spółkę odrębnie w podziale na dany strumień odpadów charakteryzujący się tymi samymi właściwościami i cechami. Tymczasem zarówno z protokołu Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ i dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że odpady opakowaniowe są ze sobą zmieszane i np. opakowania wytworzone z tworzyw sztucznych zmieszane są z opakowaniami wytworzonymi ze szkła, metalu.

Z wyjaśnień strony składanych w toku postępowania wynika, w opinii Kolegium, że strona okoliczności tej nie kwestionuje, twierdząc, że będzie podejmowała kroki w kierunku ich usunięcia. Bezspornie uchybienia te nie zostały jednakże usunięte.

W związku z powyższym podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.). Organ przywołał brzmienie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach i wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. przetwarzania odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim

mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia.

Kolegium dodało, że odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy o odpadach oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Bez znaczenia w sprawie cofnięcia zezwolenia jest rodzaj stwierdzonych naruszeń i warunków udzielonego zezwolenia lub przepisów ustawy o odpadach, która nie dzieli naruszeń na istotne i nieistotne, a także nie różnicuje rodzajów sankcji. Oznacza to, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Niezależnie bowiem od wagi naruszeń, jeżeli posiadacz

odpadów, mimo wezwania, nadal działa niezgodnie z zezwoleniem lub przepisami ustawy, sankcją jest cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania, a jej skutkiem – wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem.

Z powyższych względów organ stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest argumentacja Spółki, że ma trudności z przekazaniem odpadów do dalszego przetwarzania, skoro nieprawidłowości związane ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów miały miejsce na etapie działalności Spółki.

Kolegium, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniosło również, że nie można wydać na podstawie art. 47 ustawy o odpadach decyzji o cofnięciu w części zezwolenia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że w razie spełnienia warunków zawartych w tym przepisie, organ cofa zezwolenie, a cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Jeśli posiadacz zezwolenia działał niezgodnie z udzielonym prawem, nawet gdy chodzi o jeden rodzaj odpadów, to prawidłowo organ I instancji wydał decyzję o cofnięciu tego zezwolenia w całości. Przepis o charakterze sankcyjnym należy interpretować ściśle.

W zakresie konieczności zreformowania decyzji organu I instancji, Kolegium wyjaśniło, że w doktrynie oraz orzecznictwie ukształtował się pogląd, że decyzja administracyjna poza elementami wymienionymi w art. 107 § 1 k.p.a., może zawierać również klauzule dodatkowe takie jak: termin, warunek i zlecenie, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Ustawa o odpadach nie zawiera dla organu uprawnienia do określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 tej ustawy terminu jej wykonania. Oznacza to, jak wskazało Kolegium, że decyzja staje się wykonalna w chwili, gdy będzie ostateczna. Jeśli obowiązek nie zostanie wykonany dobrowolnie przez jej adresata, to właściwy organ winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w oparciu o art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Również z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę orzekania w sprawie nie wynika, aby organ mógł nałożyć na stronę jakieś obowiązki poza cofnięciem zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Sp. j. z siedzibą w N. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji zmieniającej na niekorzyść strony skarżącej,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że na działce [...] w miejscowości [...] odpady są w sposób niewłaściwy zmagazynowane, opierając się w tym zakresie jedynie na lakonicznej treści protokołu z oględzin, całkowicie pomijając wyjaśnienia samej strony w tym zakresie oraz przedkładane przez nią dowody, a w konsekwencji,

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, braku uzasadnienia przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności przedkładanych przez stronę wyjaśnień oraz dowodów, jedynie enigmatycznie stwierdzając, że problemy Spółki z przekazaniem odpadu do dalszego przetwarzania nie mają wpływu na ich prawidłowe magazynowanie,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, odnosząc się jedynie w tym zakresie do przywołania lakonicznej treści z protokołu oględzin terenu, co w efekcie doprowadziło do uniemożliwienia stronie właściwego zapoznania się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób,

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w świetle powyższych zarzutów, w szczególności wadliwie poczynionych ustaleń faktycznych, organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kazimierskiego.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, sprzeczna z obecnie obowiązującymi przepisami prawa i w związku z powyższym winna zasługiwać na uchylenie w całości.

Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Organ I instancji, orzekając o cofnięciu decyzji Starosty Kazimierskiego z dnia [...] r. znak: [...] wraz ze zmianami, dodatkowo wskazał o sposobie zakończenia działalności oraz terminie jego zakończenia tj. 30 dni od daty uprawomocnienia się tej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy, uchylając w całości decyzję organu I instancji, orzekł merytorycznie o cofnięciu decyzji Starosty K. z dnia [...] r. bez wyznaczenia jakiegokolwiek terminu na zakończenie działalności gospodarczej. Taki stan rzeczy doprowadził do sytuacji, w której Spółka po rozpatrzeniu odwołania przez organ II instancji znalazła się w gorszym położeniu prawnym. Oznaczałoby to bowiem, jak wyjaśnia skarżąca, że z chwilą wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium, która to decyzja jest ostateczna, Spółka już w tym momencie nie mogłaby prowadzić działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów na terenie działki nr ewid. [...] , obręb 14, [...] pomimo, że decyzja ta podlega jeszcze kontroli sądowoadministracyjnej, a w wyniku tej kontroli może zostać uchylona. Strona powołała się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Podniosła nadto, że organ II instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, nie doszukał się rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego. Organ II instancji całkowicie milczy w tym zakresie, co tylko może świadczyć, w opinii skarżącej, o tym, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę treści art. 139 k.p.a.

Nadto Spółka podniosła, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia przez organ wszelkich starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności dowodów, a zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i co nie jest sprzeczne z prawem. Argumentacja powinna być przekonująca i jasno uzasadniona zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Organ zaś podstawę faktyczną decyzji oparł jedynie, jak podniosła Spółka, na lakonicznej treści protokołu z dokonanych oględzin działki nr ewid. [...] , bezrefleksyjnie i w sposób dowolny przyjmując, że odpady opakowaniowe zlokalizowane na placu są przemieszane ze sobą i magazynowane na jednej dużej, nieregularnej pryzmie. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę złożonych przez Spółkę [...] wyjaśnień i przedłożonych dowodów (pisma z dnia 19 czerwca 2017 r. oraz

z dnia 29 czerwca 2017 r.). W tym zakresie organ jedynie w części odniósł się do złożonych wyjaśnień, lakoniczne stwierdzając, że problemy Spółki z przekazaniem odpadu do dalszego przetwarzania nie mają wpływu na ich prawidłowe magazynowanie. Organ w ogóle nie uzasadnił, w ocenie skarżącej, tak przyjętego stanowiska, zupełnie pominął pozostałe wyjaśnienia Spółki m. in. fakt, że mieszanie odpadów następowało z ich niewłaściwego gospodarowania (niewłaściwa segregacja) przez mieszkańców, czyli "u źródła", na co Spółka nie miała żadnego wpływu. Tak zmieszane odpady trafiały bezpośrednio na działkę nr [...] w miejscowości Sielec Biskupi, gdzie następnie były przez skarżącą segregowane zgodnie z decyzją. Nie ma możliwości dokonania takiej segregacji w czasie odebrania tych odpadów "u źródła" do momentu transportu tych odpadów w wyznaczone do tego miejsce. Spółka składała również wyjaśnienia, że odpady opakowaniowe są gromadzone luzem w hali lub na utwardzonym placu magazynowym lub boksach do tego przeznaczonych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższą regulację, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarga [...] Sp. j. z siedzibą w N. nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal odpowiednio narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach, decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Stosownie zaś do art. 47 ust. 5 tej ustawy, posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Przy czym postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna się z urzędu (art. 47 ust. 6 cyt. ustawy). Nadto w myśl art. 3 pkt 24 ustawy o odpadach, pod pojęciem "selektywnego zbierania" rozumie się zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami.

Na wstępie, w kontekście powołanych przepisów prawa, należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, a to zarzutu naruszenia art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), formułującego zakaz reformationis in peius, który wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że odstępstwo od tego zakazu jest możliwe w dwóch przypadkach: rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję oraz rażącego naruszenia interesu społecznego. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., IV SA 771/96, Lex nr 45182). W zakresie tego pojęcia będą się mieścić naruszenia prawa wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Recenzja pracy A. Skóry, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, PiP 2002, nr 12, s. 83).

Z przepisów powołanego art. 47 ustawy o odpadach, ale również pozostałych przepisów tej ustawy, jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, nie wynika uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów bez odszkodowania do rozstrzygania w zakresie terminu wykonania takiej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że jednocześnie w art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach, ustawa dopuszcza możliwość nadania przez organ w decyzji orzekającej o cofnięciu zezwolenia bez odszkodowania w trybie przepisów art. 47 tej ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro brak jest wprost regulacji ustawowej w zakresie upoważnienia dla organu do określenia terminu wykonania decyzji wydanej w trybie przewidzianym w art. 47 ww. ustawy, przy jednoczesnym wprowadzeniu regulacji umożliwiającej nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych wniosek, że przepisy prawa nie przewidują uprawnienia dla organu do rozstrzygania w tym zakresie w decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie (przetwarzanie) odpadów. Nie sposób nie dostrzec również, że ustęp 5 art. 47 ustawy o odpadach, który reguluje kwestię obowiązku usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, odwołuje się do odpowiedniego stosowania art. 26 ust. 4 i 5 tej ustawy. Brak jest takiego odwołania do art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach normującego kwestię obligatoryjnych elementów decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w tym terminu usunięcia odpadów. Zastrzeżenie w art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, przy jednoczesnym braku wyraźnego upoważnienia zawartego w pozostałych przepisach art. 47 tej ustawy do określenia terminu wykonania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, wskazuje więc na oczywiste rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się organ I instancji, skoro orzekł w wydanej przez ten organ decyzji o terminie jej wykonania.

Z tych przyczyn Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a., a w jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił powód zreformowania decyzji pierwszoinstancyjnej w analizowanym zakresie i wyjaśnienie to zasługuje na uwzględnienie. Brak wyłącznie powołania się przez Kolegium w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji - w części dotyczącej wyjaśnienia przyczyn wydania decyzji reformatoryjnej - na treść art. 139 k.p.a., nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn jako chybiony Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami ustawy o odpadach należy wskazać, że w zasadzie nie było sporu co do tego, że Spółka jako posiadacz odpadów, dysponując zezwoleniem na ich zbieranie, działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem, co ujawniły kontrole pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i pracowników Starostwa K. Oględziny działki nr ewid. [...] w [...] potwierdziły, że odpady opakowaniowe magazynowane są na jednej nieregularnej pryzmie. Tymczasem w myśl punktu 7 załącznika nr 1 do decyzji z dnia 16 maja 2016 r., skarżąca była zobowiązana do tego, że odpady będą "magazynowane w sposób selektywny. Będą belowane lub gromadzone luzem, w hali lub utwardzonym placu magazynowym, lub w boksach do tego przeznaczonych."

Bezspornie również - na skutek wezwania skarżącej do niezwłocznego zaniechania ujawnionych naruszeń - Spółka nie usunęła tych nieprawidłowości w terminie wyznaczonym w tym celu przez organ I instancji. Wezwanie do usunięcia naruszeń, w którym wyznaczono na ten cel 14-dniowy termin, Spółce doręczono w dniu 2 maja 2017 r. W okresie od dnia 2 maja 2017 r. do dnia 14 czerwca 2017 r. (data kontroli przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Kazimierskiego) Spółka nie usunęła nieprawidłowości w zakresie selektywnego zbierania i magazynowania odpadów opakowaniowych, o jakim mowa w punkcie 7 załącznika nr 1 do decyzji z dnia 16 maja 2016 r. Strona nie wniosła zastrzeżeń do ustaleń przeprowadzonej kontroli na działce nr ewid. [...] w Sielcu Biskupim, a jedynie pisemnie zwróciła się do organu o wyznaczenie dłuższego terminu na usunięcie nieprawidłowości, wyjaśniając przyczyny takiego stanu rzeczy.

Niemniej jednak decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania (przetwarzania) odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., II GSK 2561/14, Lex nr 2141079). Sąd podziela ugruntowany pogląd, który wynika z literalnej wykładni przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, że ustawodawca nie dopuszcza uznaniowości czy dowolności organu w kwestii podejmowania decyzji o cofnięciu ww. zezwolenia w trybie art. 47 tej ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie z zakresu gospodarowania odpadami i ochrony środowiska jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi sztywnymi regułami, podlegającym konkretnym reżimom prawnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2014 r., III SA/Gl 1521/13, Lex nr 1522804). Nie zmienia tego fakt trudności z odbiorem odpadów i brak ich selekcji "u źródła", na jakie powoływała się Spółka w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, wobec jednoznacznego zapisu punktu 7 załącznika nr 1 do decyzji przedłużającej Spółce zezwolenie na zbieranie odpadów oraz brzmienia art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Z tych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ złożonych przez Spółkę wyjaśnień i dowodów przy pismach z dnia 19 czerwca 2017 r. i z dnia 29 czerwca 2017 r. Organy orzekające w sprawie dokonały bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, a wyżej opisany charakter związany decyzji o cofnięciu zezwolenia nie rodził po ich stronie obowiązku prowadzenia postępowania w kierunku wyjaśnienia przyczyn stwierdzonych naruszeń.

Ubocznie należy podnieść, jak trafnie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w pismach kierowanych do organu skarżąca w istocie potwierdziła istnienie nieprawidłowości. Nadto należy zauważyć, że do usunięcia naruszeń nie doszło jeszcze na dzień 29 czerwca 2017 r. tj. na datę pisma przesłanego przez Spółkę do organu I instancji poprzedzającego datę wydania przez ten organ decyzji, w którym Spółka wskazuje, że, pomimo trudności ze zbytem odpadów opakowaniowych, podejmuje działania mające na celu uporządkowanie terenu oraz właściwe gospodarowanie nimi oraz że wnosi o przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości do dnia 30 września 2017 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby także w okresie poprzedzającym datę wydania decyzji w II instancji nieprawidłowości zostały usunięte przez skarżącą.

Nie mogło zatem, w kontekście powyższych rozważań, zasługiwać na uwzględnienie twierdzenie skargi, że odpady opakowaniowe były przez Spółkę segregowanie zgodnie z decyzją i gromadzone luzem w hali lub na utwardzonym placu magazynowym lub boksach do tego przeznaczonych.

W konsekwencji nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut strony dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skoro, w świetle powyższych rozważań, nie zachodziły przesłanki wskazane w tym przepisie uprawniające organ odwoławczy do jego zastosowania w sprawie.

Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.