Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1943/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza na rzecz J. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 10 zł (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 1943/03

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 13 maja 2003 r. J. R. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia scalenia gruntów wsi L. gm. L. woj. [...], na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 kpa.

W dniu 22 maja 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przesłało do Starostwa Powiatowego w P. wniosek J. R. w przedmiotowej sprawie z prośbą o przekazanie akt sprawy.

Pismem z dnia 23 czerwca 2003 r. ( wpłynęło do tutejszego SKO w Ł. w dniu 27 czerwca 2003 r.) Starosta Powiatowy przesłał opis dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym dotyczących scalenia działek w obrębie L. gm. L.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. działając na podstawie art. 123 w związku z art. 65 § 1 kpa stwierdziło swoją niewłaściwość w sprawie i przekazało sprawę Wojewodzie [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium podniosło, iż w myśl art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tj. Dz.U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 64, poz. 592) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt skarbu państwa , z zastrzeżeniem art. 4 ust.2, starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Powyższa zmiana obowiązuje od dnia 16 lipca 2003 r.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził swoją niewłaściwość w niniejszej sprawie i przekazał ją do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda [...] powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tj. Dz.U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz.U. Nr 64, poz. 592) powtórzył argumenty podane przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł. w swoim postanowieniu z dnia [...] (...) jednakże uznał, iż zgodnie z art. 16 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (...) do postępowań wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 1 i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej ( Dz.U. Nr 12, poz. 136) organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do starosty w sprawach objętych postępowaniem scaleniowym lub wymiennym do 15 lipca 2000 r. było SKO.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia scalenia gruntów we wsi L., zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji, do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie negatywnego sporu o właściwość z udziałem Wojewody [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż nadal uważa że nie jest właściwe do rozpatrzenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i wobec powyższego postanowiło wnieść do NSA wniosek o rozpatrzenie sporu negatywnego o właściwość z udziałem Wojewody [...], a postępowanie w niniejszej sprawie zawiesić w trybie art. 97 § 1 pkt. 4kpa.

Kolegium wskazało, iż w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego ( art. 97 § 1 pkt 4) przez inny organ lub sąd organ administracji jest obowiązany zawiesić postępowanie.

Za zagadnienie wstępne przyjmuje się sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie co w tym konkretnym przypadku oznacza wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy SKO w Ł. czy Wojewoda [...] jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...].

Od wyniku zatem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie negatywnego sporu o właściwość z udziałem Wojewody [...] zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W dniu 7 listopada 2003 r. pełnomocnik J. R. – D. R. złożył do SKO w Ł. wniosek o ponowne rozparzenie sprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia o zawieszeniu z uwagi na brak przesłanek do jego zawieszenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik strony, stwierdził iż, zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 może nastąpić jedynie w przypadku toczącego się postępowania, którego dalszy tok uzależniony jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W opinii pełnomocnika J. R. sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie występowała".

Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż wskazanie niezbędności orzeczenia co do właściwości SKO w Ł. w kwestii orzekania w tej sprawie jest nietrafne. Przepisy dotyczące właściwości organu w przedmiotowej sprawie zostały prawidłowo wyłożone przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] Nietrafny jest zatem pogląd SKO, że występuje spór kompetencyjny. Organem właściwym do orzekania w tej sprawie jest SKO. Jednakże nawet jeżeli istnieje spór kompetencyjny to nie jest on zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 , gdyż jako taki jest samoistnie uregulowany przepisami zawartymi w art.,. 22 § 1 , § 2 i § 3 i art. 23 kpa."

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] zawieszające z urzędu postępowanie z wniosku J. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia scalenia gruntów wsi L. gm. L. do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie negatywnego sporu o właściwość z udziałem Wojewody [...].

Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje , w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena ze względu na przedmiot , należy do kompetencji innego organu państwowego (sądu), niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Kolegium nie podziela poglądu strony, iż Wojewoda [...] rozstrzygnął kwestie właściwości – uznając , iż to SKO w Ł. winno wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji scaleniowej. Kolegium odwoławcze uważa nadal, iż nie posiada kompetencji w tym zakresie i kwestia ta winna być rozstrzygnięta przez NSA w Warszawie a do czasu zakończenia tego postępowania zawieszenie jest nadal zasadne.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Sądu D. R. – pełnomocnik J. R. , wnosząc o jego uchylenie. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. naruszyło zasadę zaufania do państwa, nie ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych we wnioskach. Ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że Kolegium nadal podtrzymuje swojej stanowisko. Obowiązkiem powyższego organu administracyjnego jest rozprawienie się ze wszystkimi argumentami podniesionymi we wniosku. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż słuszne jest stanowisko Wojewody [...] w sprawie właściwości SKO do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Przyjmując wniosek J. R. i podejmując czynności w sprawie ( zwrócenie się o dostarczenie akt sprawy do Starostwa Powiatowego w P.) wszczęto postępowanie w sprawie . Zatem wypełniona została dyspozycja art. 16 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego: do postępowań wszczętych na podstawie ustawy( ...) i nie zakończonych ( ...) stosuje się przepisy dotychczasowe." Ponadto zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 może nastąpić jedynie w przypadku toczącego się postępowania , którego dalszy tok uzależniony jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ. W ocenie pełnomocnika skarżącej sytuacja taka w przedmiotowej w sprawie nie występuje .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu złożył odpis prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 roku w sprawie OW 36 / 04 oddalającego wniosek SKO w Ł. o rozpatrzenie negatywnego sporu kompetencyjnego z Wojewodą [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił zapatrywania organów administracji co do właściwości i uznał za mylne rozumowanie spierających się stron , które poszukiwały właściwości upatrując jej w organie wyższego stopnia w stosunku do starosty, który jest organem pierwszej instancji w postępowaniu scaleniowym.

W konkluzji NSA w Warszawie wskazało, że skoro żaden ze spierających się negatywnie organów nie jest właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia scalenia gruntów wsi L. gm. L. woj. [...], na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 kpa. to wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może być uwzględniony i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał też, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest minister jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 i art. 17 pkt. 2 k.p.a.

Kolejnymi dokumentami złożonymi przez pełnomocnika SKO były : dwa postanowienia SKO z daty [...] o podjęciu zawieszonego postępowania i drugie stwierdzające swoją niewłaściwość i przekazujące sprawę do zgodnie z właściwością Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Z całą pewnością nie zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w sytuacji wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., rozumiana jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ od decyzji, którego zależy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Spór kompetencyjny nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. gdyż jako taki jest samoistnie uregulowany przepisami zawartymi w art. 22 § 1 , § 2 i § 3 i art. 23 kpa.

Zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku toczącego się postępowania , którego dalszy tok uzależniony jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Spory kompetencyjne są samoistnym postępowaniem uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego odnoszącym się do procesowych zagadnień funkcjonowania organów administracji. Z założenia procedury administracyjnej – szeroko pojętej, również przepisy proceduralne pozakodeksowe wypływa wniosek, że obowiązkiem organów jest znać swe kompetencje do rozpoznawania konkretnych spraw administracyjnych, a kwestie proceduralne związane z właściwością organu co do zasady nie mają wpływu na wynik sprawy, to znaczy jej merytoryczne rozstrzygnięcie.

Chyba, że założymy, iż regułą jest pierwotne ustalenie właściwości organu przez Sąd w każdej rozpoznawanej sprawie.

Wypada w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 roku w sprawie I SA 1874 / 97 ( LEX Nr 45706 ) w którego tezie czytamy:

"Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym" .

Kwestii zagadnienia wstępnego jako przesłanki do zawieszenia postępowania dotyczy również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 1988 roku sygn. akt SAB / Gd / 87 opublikowanego w ONSA 1988 / 1 / 41.

" Gdy organ administracji państwowej uznaje za stosowne wyjaśnić wątpliwości prawne w rozpoznawanej sprawie przez zasięgnięcie opinii organu zwierzchniego, nie występuje kwestia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji. Tym samym nie zachodzi możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.".

Jako, że sądy administracyjne rozpoznając skargi na decyzje ( postanowienia ) organów administracji, biorą jako punkt odniesienia dla potrzeb dokonywanej kontroli stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonego aktu, przeto w sprawie niniejszej zaistniała możliwość merytorycznego jej rozpoznania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, w sprawie są w ocenie Sądu zdarzenia zaistniałe po dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w postaci podjęcia zawieszonego postępowania na skutek wyjaśnienia kwestii mających charakter prawny w wyroku NSA.

Strona ma prawo oczekiwać merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd swej skargi, która tylko pozornie wydaje się być bezprzedmiotowa. Orzeczenie Sądu w takiej sytuacji może niekiedy również warunkować ewentualną przyszłą odpowiedzialność za powstałą szkodę.

Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja ( obie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ) zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów o postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), jak w pkt 2 wyroku.

Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.