Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2030/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 200 w zw. z  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [....] kwietnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. B. kwotę 4729 (cztery tysiące siedemset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. B. , decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. B. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w gminie [...] , w obrębie [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod inwestycję, pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...], odc. koniec obwodnicy [...]-węzeł "[...]": część nr 1: odc. realizacyjny [...] (węzeł "[...]" obecnie "[...]"-bez węzła)- [...] (węzeł: "[...]" obecnie "[...]"- bez węzła)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na podstawie wpisów w Kw nr [...] stwierdzono, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była A. B. . Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. B. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. B. . W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając przedstawiony przez strony operat szacunkowy dotyczący sąsiedniej nieruchomości oraz kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującej przyjęte przez biegłą nieruchomości do porównania nie spełniają wymogu podobieństwa. Ponadto skarżąca wskazała, że Wojewoda [...] odmówił stronie wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

A. B. pismem z 22 czerwca 2020 r. uzupełnił odwołanie. W piśmie wskazano, że nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ były także przedmiotem badania przez rzeczoznawcę powołanego przez stronę, jednak z uwagi na przeznaczenie inne, niż drogowe zostały one odrzucone (poza jedną). Zdaniem strony znaczna różnica w obu wycenach wynika z faktu, że biegły rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o grunty rolne i łąki, nazywając je drogowymi, a rzeczoznawca P. D. w oparciu o grunty drogowe. Strona zarzuciła Wojewodzie [...] powierzchowną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, sprowadzającą się do bezkrytycznej akceptacji operatu, podczas gdy ocena wyceny przygotowanej na zlecenie strony obejmuje szereg zarzutów, w tym z obszaru wiedzy specjalistycznej (dotyczących doboru nieruchomości porównawczych i zakresu określenia cech rynkowych), a także prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organu władzy publicznej, ze względu na przyjęcie za wystarczające odpowiedzi biegłej, uznając że szczegółowo odniosła się do zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania wątpliwości, podczas gdy były one lakoniczne i nie odnosiły się do meritum. Tym samym skarżąca podtrzymała swoje zastrzeżenia do operatu obejmujące wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i wpływu cech cenotwórczych na wartość nieruchomości, a także samodzielności sporządzenia wyceny. A. B. wskazała, że stronie utrudniano korzystanie z prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę dokonywania czynności wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek lub kopii w systemie teleinformatycznym. Ponadto wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców majątkowych. Do powyższego pisma załączono stanowisko rzeczoznawcy majątkowego P. D. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia organu I instancji zawarte w decyzji wraz z wyjaśnieniami istotności cech cenotwórczych, zaświadczenia Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...] oraz operaty szacunkowe rzeczoznawców majątkowych L. K. i G. K..

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą", art. 134 ust. 1,3 i 4, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) - dalej zwanej "ugn".

Następnie Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] , w obrębie [...] , oznaczonej jako działki: nr [...] i [...] , stanowi operat szacunkowy z 16 lipca 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego L.L. . Autorka operatu wskazała, że wyceniana nieruchomość położona jest w otoczeniu gruntów uprawianych rolniczo, w oddaleniu od zabudowy zagrodowej i drogi powiatowej. Dojazd do ww. działek możliwy jest poprzez drogę gminą. Przedmiotowe działki, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, stanowiły grunt orny użytkowany, z zasiewami pszenicy ozimej. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr 111/25/02 z 31 grudnia 2002 r. ze zm. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze.

Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych pod inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłą, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu janowskiego w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi dlatego zakres badania rynku rozszerzono na teren południowej części województwa [...], włączając w obszar analizy powiaty sąsiednie z województwa [...] (z wyłączeniem miast powiatowych). W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych na analizowanym obszarze były bardzo rozproszone i kształtowały się od ok. 6,00 zł/m2 do ponad 15,00 zł/m2 natomiast do celów wyceny wyłoniono 4 nieruchomości możliwie najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2.

Po przeprowadzonej analizie biegła stwierdziła stabilizację cen w okresie ich badania zatem nie aktualizowała ich trendem czasowym.

Biegła ustaliła, że na ceny nieruchomości podobnych największy wpływ mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Na str. 16-17 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 17 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 9,85 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na [...] zł.

Wartość składników roślinnych biegła wyceniła na [...] zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wyniosła [...] zł.

Minister wskazał, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem".

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść § 36 ust. 4 i § 55 ust. 2 rozporządzenia.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z 16 lipca 2019 r. Minister wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Dalej Minister wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony 2 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. . Rzeczoznawca majątkowy P. D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w północno-zachodniej części gminy [...] , w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych, leśnych oraz zabudowy zagrodowej. Droga krajowa nr 19 znajduje się w odległości około 2 km w kierunku wschodnim od wycenianej nieruchomości. Działki były użytkowane rolniczo.

Badając przeznaczenie planistyczne działek nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr 111/25/02 z 31 grudnia 2002 r. ze zm. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze.

Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym.

Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,01 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji nieruchomościami podobnymi.

Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,24%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 1 operatu.

Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na [...] zł co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na [...] zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P. D. określił na [...] zł.

Minister, konfrontując treść złożonego przez stronę operatu z brzmieniem rozporządzenia, wskazał, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działek nr [...] i [...] .

Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. , mając na uwadze że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych.

Z art. 4 pkt 16 ugn wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 10 km od [...], tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie przedmiotowej nieruchomości, to tereny rolne, niezabudowane.

Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazał, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia.

Trudno natomiast dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości, a rangą drogi. Z porównania średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i drogi innej kategorii wynika, iż kształtują się na niemal identycznym poziomie - 39,89 zł/m2 i 40,58 zł/m2. Natomiast wszystkie nieruchomości w zbiorze, które przeznaczone były pod drogi krajowe położone były jednocześnie wśród terenów zurbanizowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz siedliskową. Podobne relacje zaobserwować można zestawiając transakcje nr 13 i 14. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14, - na marginesie wskazać należy, iż obaj rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań -, osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona.

W ocenie Ministra Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z 2 stycznia 2020 r. wskazując, że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie mogła być uznana za poprawną.

Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła Ministrowi: I. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 6 w zw. z art. 80 kpa polegające na: a) wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, b) uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna, c) uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego; 2) art. 6 w zw. z art. 77 § 1 kpa, z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: a) niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców, b) niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, c) powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu, d) pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. , co doprowadziło do przyjęcia: - że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich, - wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora, - wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii; 3) art. 8 kpa, z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w; a) stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, b) powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, c) bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D., d) odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości; 4) art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P. D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 154 ust. 1, 2 i 3 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzja o zrid, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania; 2) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 ugn poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

Wskazując na powyższe zarzuty A. B. wniosła o: I. dopuszczenie i przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", dowodu uzupełniającego z dokumentów: 1) zaświadczenia Starosty [...] z 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr. [...]); 2) zaświadczenia Starosty [...] z 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr. [...]) na dzień nabycia; 3) zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr. [...]) na dzień nabycia; 4) zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...] i [...], obr. [...]) na dzień nabycia - na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy bowiem: a) skoro faktyczne użytkowanie nieruchomości porównawczej (przyjętej przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu) na dzień nabycia nie było drogowe, to organ błędnie uznał jakoby nieruchomość porównawcza miała drogowy charakter wynikający z faktycznego użytkowania nieruchomości i pozytywnie ocenił wiarygodność operatu szacunkowego; b) skoro w ocenie organu cel nabycia w sposób znaczący kształtuje ceny transakcyjne nieruchomości, to za wadliwie należy uznać porównanie nieruchomości nabytej pod budowę drogi publicznej klasy ekspresowej z nieruchomością nabytą pod budowę przydrożnego rowu; II. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; III. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; IV. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2030/20 dopuścił dowód w postaci zaświadczeń: Starosty [...] z 10 sierpnia 2020 r. i z 14 sierpnia 2020 r., Wójta Gminy [...] z 17 sierpnia 2020 r., Burmistrza Miasta [...] z 30 lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej podniesione.

Sąd dostrzegł to, że przedłożone na etapie postępowania administracyjnego operat szacunkowy z 16 lipca 2019 r. (sporządzony na zlecenie organu) i operat szacunkowy z 2 stycznia 2020 r. (sporządzony na zlecenie strony) nie mogły być podstawą ustalenia odszkodowania, z tego powodu, że dowody te nie spełniały wymogu zgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zgodnie z art. art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).

Sąd zwraca uwagę, że przy określaniu wartości nieruchomości (w niniejszej sprawie wartości odtworzeniowej) na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania nieruchomości nabytej pod drogę krajową zastosowanie miał art. 134 ust. 4 w zw. z art. 135 ust. 3 ugn.

Z obu operatów szacunkowych wynika, że (według stanu na [...] maja 2019 r. – daty wydania decyzji o zrid, nie uwzględniając ustaleń tej decyzji) działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]) i działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]) są położone we wsi [...] (wsi sołeckiej typowo rolniczej). Zostały wydzielone z nieruchomości gruntowej stanowiącej grunt rolny, niezabudowany, użytkowany rolniczo (w ewidencji gruntów i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przedmiotowe grunty zostały sklasyfikowane jako tereny rolnicze). W bliskim sąsiedztwie (otoczeniu) spornych działek znajdują się grunty uprawiane rolniczo, a w dalszym sąsiedztwie zabudowa zagrodowa.

W obu wycenach obaj rzeczoznawcy majątkowi stwierdzili, że (na rynku lokalnym) ceny nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym i leśnym są niższe, niż ceny gruntów drogowych położonych na obszarach wiejskich.

Obaj rzeczoznawcy majątkowi zastosowali przy szacowaniu nieruchomości art. 134 ust. 4 ugn (tzw. zasadę korzyści). Zgodnie z tym przepisem jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Autorzy operatów wycenili zatem wartość rynkową gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w podejściu porównawczym metodą porównywania parami w oparciu o nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu drogowym wybrane na podstawie analizy rynku regionalnego.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ugn do ustalenia odszkodowania stosuje się art. 134 ugn "odpowiednio", a nie "wprost". Nie można pominąć tego, że art. 134 ma charakter przepisu ogólnego bowiem ma zastosowanie do spraw o ustalenie odszkodowania za nabycie przez podmiot publicznoprawny w różnych trybach i na różne cele nieruchomości prywatnych.

Mając na uwadze dużą różnorodność podstaw prawnych i celów wyceny ustawodawca w art. 159 ugn zobligował Radę Ministrów, aby uszczegółowiła zasady wyceny uwzględniając różne uwarunkowania związane z określaniem wartości nieruchomości. Wobec tego Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposobów określania wartości nieruchomości uwzględniając m.in.: - sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, - sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, - sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia.

Przepisy szczególne (Rozdział 3 rozporządzenia, pt. "Określenie wartości nieruchomości dla różnych celów") zawarte w § 36 ust. 1-4 rozporządzenia precyzują zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa w trybie specustawy pod drogi publiczne.

Co istotne w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia znalazły swe uszczegółowienie zasady wyceny, w tym i ogólna "zasada korzyści" wynikająca z art. 134 ust. 4 ugn, jeżeli chodzi o nieruchomości prywatne o przeznaczeniu nie-drogowym, nabywane w trybie specustawy, które osiągały przed wydaniem decyzji o zrid niższe ceny transakcyjne, niż nieruchomości drogowe. Jeżeli chodzi o tego rodzaju nieruchomości prawodawca "urealnił" zasady wyceny poprzez przyjęcie, że skoro podmiot prywatny "traci" nieruchomość o określonym przeznaczeniu (np. rolnym), to podstawą wyceny winna być wartość 1m2 gruntów, z których wydzielono działki tego rodzaju, a więc wartość gruntów o przeznaczeniu rolnym. Prawodawca założył, że w takim przypadku nie ma żadnego uzasadnienia dla określenia wartości nieruchomości rolnej (rynkowej, odtworzeniowej) w oparciu o ceny nieruchomości drogowych (które są wyższe), skoro przed wydaniem decyzji o zrid podmiot prywatny był właścicielem nieruchomości rolnej, a nie drogowej i na skutek przejęcia przez podmiot publicznoprawny utracił nieruchomość rolną. Prawodawca uszczegółowił w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia również ogólną "zasadę korzyści" z art. 134 ust. 4 ugn w ten sposób, że przyznał rzeczoznawcy majątkowemu prawo do podwyższenia, w oparciu o badanie rynku nieruchomości, wartości nieruchomości nabywanej pod drogi publiczne o kwotę nie wyższą, niż 50%. Zatem rynkowa zależność istniejąca pomiędzy cenami nieruchomości rolnych i cenami nieruchomości drogowych może być wykorzystana przez rzeczoznawcę do powiększenia wartości wycenianej nieruchomości (o odpowiedni procent z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, nie wyższy niż 50%), a nie do wyboru do porównań z nieruchomością wycenianą nieruchomości drogowych. Ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie mogą być brane pod uwagę jako podstawa do określenia wartości nieruchomości rolnych.

W ocenie Sądu takie założenie ma uzasadnienie w tym, że kwoty na wypłaty odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) pochodzą ze środków publicznych na które składają się należności finansowe pochodzące od wszystkich obywateli. W ten sposób realizuje się zasada wywłaszczenia za "słusznym" odszkodowaniem (a nie odszkodowaniem pełnym). Odszkodowanie słuszne, to odszkodowanie w wysokości stanowiącej kompromis pomiędzy oczekiwaniami wywłaszczonych, a możliwościami finansowymi podmiotów publicznoprawnych.

Problem ten dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17 i z 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 134 ust. 4 ugn wyraża tzw. ogólną zasadę korzyści, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia, zważywszy na regułę odpowiedniego stosowania przepisów ugn do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. NSA stanął na stanowisku, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). NSA stanął na stanowisku, że § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową".

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żaden z operatów szacunkowych złożonych w niniejszej sprawie nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Zatem decyzje organów obu instancji wydane w administracyjnym toku instancji należało uchylić. Obie wyceny naruszają bowiem, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. na wysokość ustalenia odszkodowania, przepis prawa materialnego - art. 134 ust. 4 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy. W obu wycenach rzeczoznawcy majątkowi, wbrew art. 12 ust. 5 specustawy zastosowali "wprost", a nie "odpowiednio" art. 134 ust. 4 ugn, bez uwzględnienia przepisu szczególnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, przez co wadliwie określili wartość szacowanych działek gruntu w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, w sytuacji gdy działki nr [...] i [...] , według stanu na dzień wydania decyzji o zrid bez uwzględnienia jej ustaleń, pochodziły z gruntów przeznaczonych na cele rolne i użytkowanych rolniczo, a nie były przeznaczone (w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) na cele drogowe.

Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu i dokona oceny operatu szacunkowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz podejmie w sprawie stosowne rozstrzygnięcie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 3.600 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 1.112 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.