Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 883/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Anna Łuczaj (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Wa 904/04 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nienależenie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że pismem z dnia 6 października 2003 roku, skierowanym do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] J. O. wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 12 lutego 1998 roku nr [...], orzekającej o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia za okres od dnia 9 października 1996 roku do dnia 19 kwietnia 1997 roku w kwocie 1.561,93 złotych. Wnioskodawca wskazał, że wprawdzie powodem wydania decyzji było uznanie przez Wydział Kontroli Legalności Zatrudnienia istnienia stosunku pracy łączącego skarżącego z firmą P.P.H.U. "A." I. B. w [...], w wymiarze pełnego etatu, w okresie od dnia 1 września 1996 roku do dnia 19 kwietnia 1997 roku, jednakże wyrokiem z dnia 29 czerwca 2000 roku (sygn. akt XVI P 886/98) Sąd Rejonowy w [...] uznał, że skarżącego nie łączył z powyższą firmą stosunek pracy. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 1998 roku (sygn. akt VII Pa 624/00) oraz postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 2002 roku (sygn. akt I PKN 459/01). Zdaniem skarżącego decyzja z dnia 12 lutego 1998 roku nakazująca mu zwrot nienależnie pobranego świadczenia wydana została bez podstawy prawnej i powinna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 6c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2003 roku, Br 58, poz. 514 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 1997 roku, Nr 25, poz. 128 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 12 lutego 1998 roku. Rozstrzygając sprawę organ uznał, że zakwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie ma bowiem miejsce wtedy, gdy brak jest powszechnie obowiązującego przepisu prawa, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji lub gdy prawo nie wymaga określenia czy ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, czy też gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji ma miejsce również wtedy, gdy rozstrzygnięto w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu lub wydano decyzję chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowi odrębnej sprawy, albo wykroczono w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczalne przepisem prawnym, czy też wydano decyzję odwoławczą przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pojęcie "bezrobotny" oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, to jest niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...). Organ administracji ustalił, że skarżący został zarejestrowany w Rejonowym Urzędzie Pracy Nr 2 w [...] w dniu 8 października 1996 roku i na mocy decyzji Kierownika RUP z tego samego dnia uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 października 1996 roku na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie zajdą okoliczności powodujące utratę zasiłku.

W dniu rejestracji skarżący złożył pisemne oświadczenie, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Również w dniu 8 października 1996 roku skarżący pokwitował odbiór pisemnego pouczenia, m.in. o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia urzędu o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W dniu 25 września 1997 roku J. O. złożył oświadczenie skierowane do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], że w okresie od dnia 1 września 1996 roku do dnia 19 kwietnia 1997 roku był zatrudniony w firmie P.P.H.U. "A." w [...] i uzyskiwał z tego tytułu wynagrodzenie miesięczne w kwocie 1.000 złotych. Okoliczności te następnie zostały potwierdzone przez pracowników wskazanej wyżej firmy: T. S. i A. M. Kserokopie przedmiotowych oświadczeń Państwowa Inspekcja Pracy w [...] przekazała Wydziałowi Kontroli Legalności Zatrudnienia Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia 15 grudnia 1997 roku wznowił postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, a następnie decyzją z dnia 30 stycznia 1998 roku uchylił decyzję z dnia 8 października 1996 roku w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jednocześnie odmówił uznania J. O. za osobę bezrobotną od dnia 8 października 1996 roku - skarżący nie kwestionował tej decyzji.

Następnie decyzją z dnia 12 lutego 1998 roku, wydaną w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu o przeciwdziałaniu bezrobociu, Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy Nr 2 w [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia 9 października 1996 roku do dnia 19 kwietnia 1997 roku w wysokości 1.561,93 złotych. Skarżący dokonał zwrotu powyższej kwoty w ratach. Organ administracji zauważył, że skarżący nie tylko tej decyzji nie kwestionował, ale w postępowaniu przed sądem pracy, we wszystkich instancjach dowodził, że stosunek pracy pomiędzy nim a firmą P.P.H.U. "A." w [...] w okresie od 1 września 1996 roku do dnia 19 kwietnia 1997 roku istniał.

Wojewoda Łódzki uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 lutego 1998 roku argumentował, że skoro decyzją z dnia 30 stycznia 1998 roku odmówiono uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 8 października 1996 roku to nie mógł on też w powstałej sytuacji zachować prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z tego powodu zasiłek wypłacony, pomimo powstania okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, był świadczeniem nienależnym.

Od powyższej decyzji J. O. wniósł odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazując, że organ pozostaje w sprzeczności z wyrokiem sądu, który orzekł, że skarżący nie był zatrudniony w firmie P.P.H.U. "A.".

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] podnosząc, że w dniu wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia istniały przesłanki świadczące, że skarżący pobrał zasiłek dla bezrobotnych, pomimo pozostawania w zatrudnieniu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zaznzcył, że okoliczności te wskazał sam skarżący i potwierdził zeznaniami świadków. Fakt, iż Sąd Pracy oddalił powództwo skarżącego w sprawie ustalenia stosunku pracy nie powoduje, że decyzja z dnia 12 lutego 1998 roku dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ w dniu wydawania decyzji istniały przesłanki konieczne do jej wydania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 29 listopada 2004 roku, J. O. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 lutego 1998 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący stwierdził, iż nieprawdą jest, że sam poinformował organ zatrudnienia o zatrudnieniu w firmie P.P.H.U. "A.". W trakcie leczenia w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w [...] oświadczył, że pracował we wskazanej firmie od dnia 1 września 1996 roku do kwietnia 1997 roku. Następnie zaś na wezwanie organu zatrudnienia prowadzącego postępowanie wyjaśniające złożył oświadczenie takiej samej treści.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Decyzję o zwrocie nienależnego świadczenia organ oparł na art. 28 ust. 1 i 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 lutego 1998 roku), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Nienależnym świadczeniem w rozumieniu ust. 1 tego artykułu jest świadczenie wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. W ocenie Sądu niewątpliwym jest więc, iż w momencie orzekania istniał prawa, w oparciu o który wydano decyzję i przepis ten nie został zakwestionowany pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd pierwszej instancji zbadał również, czy zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na stanowiska wyrażane w doktrynie prawa Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, str. 237, B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 716-721). W tego typu przypadkach nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ zatrudnienia nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłoby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest więc jedynie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Złożone przez skarżącego oświadczenie o wykonywaniu zatrudnienia w P.P.H.U. "A." (do czego był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów i o czym został przez organ poinformowany w momencie rejestracji w charakterze bezrobotnego) było wiążące dla organu. Po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych organ administracji zmuszony był orzec o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, bowiem nakaz taki wynikał wprost z art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Fakt oddalenia przez sąd pracy powództwa skarżącego o ustalenie stosunku pracy z firmą P.P.H.U. "A." nie mógł w świetle przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodować, że decyzja z dnia 12 lutego 1998 roku dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W momencie bowiem wydawania przez organ przedmiotowej decyzji orzeczenia tego nie było. Nie mogło więc być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający sprawę. W chwili rozstrzygania sprawy przez organ administracji spełnione były wszystkie przesłanki niezbędne do jej wydania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący J. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w sprawie nie zachodziły okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych oraz jak się okazało zasiłek nie był wypłacony na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub wprowadzenia w błąd rejonowego urzędu pracy, lecz wręcz przeciwnie to na podstawie nieprawdziwych oświadczeń sprzecznie z prawem orzeczono jego zwrot jako świadczenia nienależnie pobranego;

2) przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie i akceptację wydania decyzji przez organ administracji z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie i akceptację nie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie i akceptację przerzucenia na stronę postępowania sądowoadministracyjnego skutków niewłaściwego działania organów państwa,

- art. 75 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że organy administracji nie przeprowadziły wszystkich dowodów, które mogły się przyczynić do wyjaśnienia sprawy,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że rozpoznanie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego – radca prawny Marek Kowalczyk wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o zmianę decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] Nr [...] i decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] przez stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika RUP nr 2 w [...] z dnia 12 lutego 1998 roku Nr [...] o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9 października 1996 roku do 19 kwietnia 1997 roku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przytaczając treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / podniósł, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy przy rozpatrywaniu sprawy przez organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 – 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia faktycznych podstaw wydania decyzji z dnia 12 lutego 1998 roku o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych i oparły się w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniu skarżącego złożonym w Państwowej Inspekcji Pracy. Pominięto fakt, że pracodawca zaprzeczał informacjom o zatrudnieniu skarżącego oraz, że w tym w tym przedmiocie wszczęte zostało postępowanie przed Sądem Pracy. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszym przypadku zależało zatem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, podobnie jak w zwyczajnym, organ w pierwszej kolejności powinien wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, co stanowi podstawowy wymóg zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a.. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma bowiem ścisły związek z realizacją zasady praworządności, określonej w art. 6 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Bez znaczenia prawnego jest natomiast podnoszona przez organ okoliczność, że skarżący nie zakwestionował decyzji z dnia 12 lutego 1998 roku, albowiem wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, nie jest uwarunkowane wcześniejszym złożeniem odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie ulega zaś wątpliwości, że kontrola decyzji administracyjnej pod względem naruszeń prawa określonych w art. 156 § 1 k.p.a., obejmuje stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Okoliczność jednak, że w dacie wydawania decyzji nakazującej zwrot nienależnego świadczenia nie było jeszcze prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nie oznacza, że w dacie tej decyzji stan faktyczny był inny niż wynikający z prawomocnego orzeczenia sądu. W następstwie wyroków Sądów Pracy i Sądu Najwyższego okazało się, że przy wydawaniu decyzji z dnia 12 lutego 1998 roku nie zostały spełnione ustawowe wymagania, pozwalające na uznanie tego rozstrzygnięcia za zgodne z prawem. Charakter naruszenia prawa, zdaniem pełnomocnika skarżącego, powoduje w tym przypadku, że decyzja nie może się ostać jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nadto nie jest dopuszczalne obarczanie obywateli ryzykiem błędnej oceny okoliczności, decydujących o przesłankach zastosowania przepisów przewidujących uprawnienia dla obywateli lub nakładających na nich ciężary. W rozpoznawanej sprawie skarżący niczego nie ukrywał i niczemu nie przeczył, to organ zatrudnienia błędnie ocenił sytuację. Taki błąd, polegający na niewłaściwym zastosowaniu prawa, zezwala na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż art. 75 k.p.a. statuując otwarty system środków dowodowych należy do kluczowych przepisów decydujących o poszanowaniu zasad równości i sprawiedliwości proceduralnej. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w praktyce organów administracji przez ograniczenie art. 75 k.p.a. narusza zasady postępowania administracyjnego, przez co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek wskazanych wadliwości postępowania skarżący został potraktowany sprzecznie z prawomocnymi ustaleniami poczynionymi w postępowaniu przed sądem powszechnym, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.

Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonane zostało zatem niezgodnie z prawem. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę na podstawie art. 188 p.p.s.a., gdyż zarzucane w kasacji naruszenia przepisów postępowania nie dotyczą postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym lecz organami administracji obu instancji Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 marca 2004 roku (sygn. akt OSK 81/84, opubl. OSP 2004/11/135) strona skarżąca podniosła, iż oddalenie skargi na decyzję administracyjną w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak też naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 6 – 8 k.p.a., art. 75, 97§ 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym naruszenie przepisów postępowania skarżący przypisuje organom administracji publicznej.

Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

W szczególności nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu / Dz. U. z 1997r., Nr 25, poz. 128 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy Nr 2 w [...] decyzji orzekającej zwrot nienależnie świadczenia tj. w dniu 12 lutego 1998 r. - stanowił, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenie pieniężne, obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust. 1 uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach – art. 28 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy.

Tym samym nie można uznać, aby powyższa decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Zasadne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż zakwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w pełni podzielić motywy Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa".

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

/ por. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702 /

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc /.

/ por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 /

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

/ por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43) /.

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

/ por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23 /

W odniesieniu do omawianej decyzji tego rodzaju sytuacja nie występuje.

Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji.

/ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 /

Jak wyżej wskazano przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu / Dz. U. z 1997r., Nr 25, poz. 128 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy Nr 2 w [...] decyzji orzekającej zwrot nienależnie świadczenia – uprawniał organ administracji do nakazania zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Niewadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, iż zarówno stan prawny jak i stan faktyczny istniejący w dacie wydania tejże decyzji uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie.

Późniejsza zmiana okoliczności, wywodzona przez skarżącego z wyroków zapadłych w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Organ administracji wydając decyzję orzekającą o zwrocie świadczenia oparł się na oświadczeniu J. O., że w okresie od dnia 1 września 1996 roku do dnia 19 kwietnia 1997 roku był zatrudniony w firmie P.P.H.U. "A." w [...] i uzyskiwał z tego tytułu wynagrodzenie miesięczne w kwocie 1.000 zł oraz oświadczeniach świadków. Fakt, iż Sąd Pracy po długotrwałym postępowaniu oddalił powództwo skarżącego w sprawie ustalenia stosunku pracy – jak trafnie przyjął Sąd I instancji - nie powoduje, że decyzja z dnia 12 lutego 1998 roku dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ w dniu wydawania decyzji istniały przesłanki konieczne do jej wydania.

Ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję jest przesłanką, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. normującym wznowienie postępowania administracyjnego.

W związku z podnoszonymi przez skarżącego argumentami i powołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 roku (sygn. akt OSK 81/84, OSP 2004/11/135 ) stwierdzić należy, iż w powyższej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję administracyjną w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona dopuścił się naruszenia przepisów innego niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. To zaś pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej i stan ten uzasadniał oddalenie skargi J. O.

Nadto podkreślić należy, iż zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Taki zarzut oznacza w istocie kwestionowanie ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w przedmiotowej sprawie zarzuty strony skarżącej skupiły się na naruszeniu przepisów postępowania przez organy administracji publicznej. Sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił - w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania.

/ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004 r., GSK 19/04, Wokanda 2004/9/34 /

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim należy podkreślić, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być skuteczny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie procedury określonej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu sądowym, nie mogą więc być naruszone przez sąd administracyjny.

/ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2kwietnia 2004 r., FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 /

Zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej mogą dotyczyć wyłącznie zaskarżonego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p..p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów proceduralnych, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku.

/ por. wyrok Sadu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 58/97, OSNP 1997, nr 22, poz. 436 /

W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania w tymże zakresie przez Sąd I instancji tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.