Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1592/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.38 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1179/15 w sprawie ze skargi A. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1179/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły i stwierdził jego nieważność.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz Miasta i Gminy P., na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odwołał A. M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...] w P., z dniem [...] marca 2015 r. Powodem jego podjęcia była sytuacja powstała w szkole na skutek nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Jak podano w jego motywach sposób pełnienia funkcji przez Dyrektora Gimnazjum oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką stanowią zagrożenie interesu publicznego oraz istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do dalszej destabilizacji funkcjonowania szkoły. Prezentując konkretne zarzuty, w tym przedstawienie niezgodnych z prawdą danych do systemu informacji oświatowej, niewskazanie przydziału godzin dla nauczyciela, brak właściwej współpracy z częścią kadry pedagogicznej, konflikt noszący znamiona dyskryminacji, organ prowadzący wyraził pogląd, że naruszenia obowiązków dyrektora były na tyle istotne, że nie pozwalają na dalsze wykonywanie obowiązków przez tę osobę. A. M. nie daje zatem gwarancji prawidłowego kierowania szkołą. Uznał więc, że w sprawie materializuje się przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ dalej wskazał, iż zapoznał się z opinią [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], która jest wymagana, ale jak stwierdził jej treść nie wiąże organu prowadzącego. Po jej wnikliwej analizie zważył, iż opinia jest dowolna i merytorycznie niekompletna. Dlatego też uznał, iż zachodzi konieczność odwołania A. M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...] w P. w trybie natychmiastowym.

Na powyższe zarządzenie A. M. złożyła zażalenie, które organ potraktował jako wezwanie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W skardze na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r. A. M. wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wymienione w zarządzeniu zdarzenia nie wyczerpują przesłanek odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, a wręcz są wymieniane w orzecznictwie jako przesłanki sprzeciwiające się zastosowaniu trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Decyzja w sprawie odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego oparta jest na uznaniu organu, jednak jest ono uzależnione od wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Taki szczególnie uzasadniony przypadek dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę wniosku, iż dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora, ale takie które prowadzi do konkluzji o braku możliwości dalszego pełnienia przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół, świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły. W podjętym zarządzeniu, oprócz ogólnikowego wskazania i lakonicznego opisu zarzutów kierowanych pod adresem dyrektora gimnazjum organ nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanej przez niego szkoły wywołałyby pozostawienie jej na zajmowanym stanowisku dyrektora. Następnie szczegółowo przedstawiła zarzuty dowodząc, iż organ prowadzący nie ma uprawnień do ustalania wytycznych dotyczących wewnętrznej organizacji pracy szkoły, nie może wydawać zarządzeń dotyczących sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych czy zatrudniania nauczycieli i innych pracowników. Podała, iż twierdzenie, że "narastający w placówce konflikt między nauczycielami a dyrektorem doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły – harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży" jest nieprawdziwe. Wywód o "dyskryminacji" nauczyciela, który został zwolniony z pracy z przyczyn leżących po stronie szkoły przed wydaniem wyroku przez Sąd Pracy, jest nadużyciem i nosi cechy pomówienia. Kuratorium Oświaty w W. pismem z dnia [...] marca 2015 roku stwierdziło ważność uchwał Rady Pedagogicznej z [...] stycznia 2015 r. Zatem uznanie, że dyrektor narusza przepisy wstrzymując uchwały podjęte w sposób sprzeczny z regulaminem, bez zapoznania się ze złożonymi wyjaśnieniami można zakwalifikować jako pomówienie. Wreszcie za niezrozumiałe uznała stwierdzenie, że opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2015 r. "jest dowolna i merytorycznie niekompletna".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Wskazał, iż pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze – art. 52 § 2 kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej sprawowanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przy czym z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska przedmiotowe zarządzenie winno zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione być powinny okoliczności spełniające przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia przedstawiono okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano w sposób przekonywujący, że zarzuty podniesione wobec niej obligują do zastosowania trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca zaprzeczyła podniesionym przez organ okolicznościom. Wskazała, iż nieprawidłowości w zakresie podania błędnych danych stanowiących podstawę naliczenia części subwencji oświatowej za 2010 r. obarczały pracownika odpowiedzialnego za przedstawienie tych danych oraz że ani szkoła, ani też organ, nie ponieśli z tego tytułu strat. Podała, iż wiedzę o nieprawidłowym naliczeniu subwencji organ posiada od maja 2014 r., zaś w październiku 2014 r. przyznał jej nagrodę Burmistrza Miasta i Gminy P. Skarżąca wyjaśniła, w jakich okolicznościach doszło do rozwiązania umowy o pracę z nauczycielem, zaś zarzut o jego dyskryminacji uznała za pomówienie. Jednocześnie nie zgodziła się z oceną organu, iż konflikt między nauczycielami i dyrektorem doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar odwołania jej ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr [...] w P. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W piśmie do Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 r. wskazał, iż wyniki sprawowanego nadzoru pedagogicznego (4 kontrole w latach 2010-2013) w Gimnazjum nie wykazują naruszenia prawa przez dyrektora szkoły. W opinii [...] Kuratora Oświaty zawarte w wystąpieniu organu uzasadnienie, odnoszące się głównie do realizacji zadań przez dyrektora w poprzednich latach, będących w kompetencjach organu prowadzącego szkołę, jest niewystarczające do zastosowania tej formy odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przytoczona argumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów oraz, że może być szkodliwe dla interesu publicznego. Twierdzenia organu, iż przedstawiona opinia [...] Kuratora Oświaty jest dowolna i merytorycznie niekompletna są gołosłowne i nie zostały poparte żadną argumentacją. Uznając, że wskazane przez organ okoliczności nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Burmistrz Miasta i Gminy P. postulując uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki dające podstawę do odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły, w tym również poprzez oparcie jej na negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty.

Uzasadniając powyższy zarzut autorka skargi kasacyjnej wskazała, że ustawodawca nie określił wymogów formalno-prawnych, którym powinno odpowiadać zarządzenie w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera także odwołania do przepisów kodeksu pracy, w szczególności regulujących obowiązki pracodawcy w zakresie wypowiadania stosunku pracy. Zatem dokonując oceny zgodności z prawem zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły Sąd winien powyższe wziąć pod uwagę. Oczywistym jest bowiem, iż skarżąca, będąc zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy, będzie zaprzeczała postawionym jej zarzutom, próbując umniejszać ich wagę i znaczenie. Ponadto autorka skargi kasacyjnej wskazała, iż w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. [...] Kurator Oświaty powołuje się na wyniki nadzoru pedagogicznego w latach 2010-2013, a więc za okres poprzedni, którego nie dotyczy zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P.. Zupełnie pominięte zostały przez [...] Kuratora Oświaty argumenty dotyczące okresu bieżącego, takie jak brak współpracy z częścią kadry pedagogicznej, uchylanie się dyrektora od decyzji, od spotkań z rodzicami uczniów - potwierdzone konkretnymi przykładami. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dyrektor szkoły w wykonywaniu swoich zadań współpracuje także z radą pedagogiczną oraz rodzicami. Organ nadzoru pedagogicznego nie odniósł się także w ogóle do sprawy wstrzymania przez Skarżącą uchwały rady pedagogicznej w sprawie klasyfikacji uczniów za I semestr 2014/2015. Powyższe fakty zostały również pominięte przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, który zatem wadliwie oparł się o tę opinię, niemającą przecież charakteru wiążącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o jej oddalenie nie zgadzając się z podniesionymi weń zarzutami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza brak zakwestionowania ustalonego dotąd stanu faktycznego. Tymi ustaleniami jest więc związany również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie. Konkluzja Sadu meriti prowadzi do wniosku, iż nie podzielił on ustaleń dokonanych przez organ, a za wiarygodne uznał fakty przedstawione przez A. M. Ta zaś pozwala nie tylko na odmienną ich ocenę (kwestia subwencji, konfliktów), ale również na przyjęcie innej wersji faktów. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny i ocena zdarzeń prezentowanych przez organ nie wyczerpują przesłanki zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z tego powodu wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd meriti okazała się prawidłowa. "Przypadki szczególnie uzasadnione" w orzecznictwie powszechnie są ujmowane wąsko - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (p. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, c cytowanej ustawy). Tryb "zwykłego" odwołania należy stosować wówczas, gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a więc przykładowo wówczas, gdy dyrektor nie radzi sobie z zadaniami zarówno na niwie naukowej, jak i w relacjach z podwładnymi lub uczniami, krótko i kolokwialnie mówiąc wówczas, gdy nie sprawdził się na stanowisku, lecz nie jest konieczne natychmiastowe uzdrowienie nieprawidłowej sytuacji. Okoliczności eksponowane przez organ są takimi, które mogą uzasadniać odwołanie ze stanowiska na koniec roku szkolnego, ale nie stanowią powodu dla natychmiastowej takiej reakcji organu prowadzącego szkołę. Nie są dostatecznie doniosłe. Niewłaściwe relacje z podwładnymi nie są czymś nadzwyczajnym, podobnie jak kwestia subwencji, której zwrot nie skutkował szkodą dla Gminy, rzekoma dyskryminacja nie została potwierdzona, posiedzenie Rady Pedagogicznej w wadliwej obsadzie nie było przez dyrektorkę zawinione, skoro tylko upoważniła ona do zastępstwa, a nie do prowadzenia obrad, bo te odbyły się pod jej nieobecność. Nie bez znaczenia są odległości czasowe pomiędzy zdarzeniami a reakcją organu, która gdyby wypełnione były przesłanki omawianej normy, winna być natychmiastowa, nadto nagrody, jakie otrzymała, wreszcie negatywna opinia o odwołaniu organu nadzoru pedagogicznego. Opinia ta oczywiście nie jest wiążąca, lecz niepodobna jej pominąć w badaniu całokształtu okoliczności sprawy. Jej ocena dokonana przez organ jest niewłaściwa. Zagadnienia te trafnie rozważył Sąd Wojewódzki, zaś skarga kasacyjna tej oceny nie zdołała skutecznie podważyć. W konsekwencji czego nie doszło do błędnej wykładni wskazanego w niej przepisu.

Konstatacja ta doprowadziła do oddalenia skargi kasacyjnej na mocy art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

1