Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 441/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Teza: Przez pojęcie "pomar wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska" użyte w art. 147a ustawy - Prawo ochrony środowiska, rozumieć należy nie tylko wykonywanie analiz pobranych próbek obiektu przeznaczonego do badań, ustalanie miary wielkości fizycznej oraz wynik takiego mierzenia konkretnej próbki, ale również pobieranie tych próbek

TEZY

Przez pojęcie "pomar wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska" użyte w art. 147a ustawy - Prawo ochrony środowiska, rozumieć należy nie tylko wykonywanie analiz pobranych próbek obiektu przeznaczonego do badań, ustalanie miary wielkości fizycznej oraz wynik takiego mierzenia konkretnej próbki, ale również pobieranie tych próbek


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Olga Białek Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009r. sprawy ze skargi Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w L. P. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie poboru i przeprowadzenia analiz ścieków odprowadzanych z oczyszczalni oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] nr [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i[...]. w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej w L. P. – oczyszczalni ścieków w B., zarządził:

1. Na bieżąco przedkładać Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wyniki okresowych pomiarów emisji z oczyszczalni ścieków w B.

2. Wykonywać analizy zawiesiny ogólnej w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni zgodnie z metodykami referencyjnymi.

3. Niezwłocznie podjąć działania w celu niedopuszczania do naruszania warunków określonych w pkt II decyzji – pozwolenia wodnoprawnego Starosty L. z dnia [...] znak[...].

4. Na bieżąco realizować obowiązek nałożony w pkt IV.2 wyżej wymienionego pozwolenia wodnoprawnego.

5. Przy poborze i przeprowadzaniu analiz ścieków odprowadzanych z oczyszczalni spełniać wymagania określone w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).

W uzasadnieniu powyższego zarządzenia pokontrolnego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podał w odniesieniu do punktu 5, iż pobór prób ścieków do analiz od stycznia do marca 2008 r. nie został przeprowadzony przez laboratorium akredytowane, lecz przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w L. P., który nie posiadał wymaganych uprawnień. W opinii Wojewódzkiego Inspektora stanowi to naruszenie art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska, zobowiązującego od stycznia 2008 r. do przeprowadzania pomiarów (wraz z poborem prób) przez laboratoria akredytowane.

Pismem z dnia [...] strona skarżąca Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w L. P. wezwał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pkt. 5 powyższego zarządzenia pokontrolnego, zarzucając naruszenie art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Strona skarżąca wywodziła, że przepis ten "nie odnosi się do próbobiorców, którzy pozostają poza regulacją wynikającą z przytoczonej normy prawa. W/w przepis prawa nie mówi o próbobiorcach i nie ma do nich zastosowania".

Odpowiadając na to wezwanie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...]. podał, że nie podziela poglądu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w L. P. Wskazał, iż w trakcie kontroli ustalono, że zakład nie posiada certyfikatu zarządzania jakością oraz własnego laboratorium i dlatego w tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 147a ust. 1a. Organ wywodził, iż przy przeprowadzaniu pomiarów określonej wielkości fizycznej istotnym elementem jest sposób poboru próbek (prób) obiektu przeznaczonego do badań, który jest ściśle powiązany z zastosowaną metodyką pomiarową i jest od niej uzależniony, a także jest czynnikiem wpływającym istotnie na jakość wyników badań. Stąd, w związku ze ścisłą zależnością ostatecznego wyniku pomiaru od właściwego pobierania próbek, czynność ta powinna być przeprowadzana przez laboratorium akredytowane w tym zakresie, które poprzez posiadanie akredytacji w myśl przepisu art. 147a ust. 1 oraz ustawy o systemie oceny zgodności jest gwarantem, iż dana wielkość fizyczna została zmierzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, normami oraz metodykami, a tym samym, że były przestrzegane zasady pobierania próbek określone w tych aktach. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor poinformował, że dokonywanie poboru próbek przez laboratorium nie posiadające akredytacji uznane będzie z niespełnienie wymagań, o których mowa w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska i będzie stanowić podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 305 i 305a tej ustawy. Na poparcie swoich wywodów organ powołał się na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. Znak [...], interpretujące obowiązki pomiarowe wynikające z art. 147a Prawa ochrony środowiska.

Nie godząc się z powyższym Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w L. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] w części dotyczącej jego punktu 5.

Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z kwestionowanym pkt 5 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zobowiązano Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w L. P. do spełniania przy poborze i przeprowadzaniu analiz ścieków odprowadzanych z oczyszczalni wymagań określonych w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska, zarzucając jednocześnie, że w miesiącach styczeń – marzec 2008 r. próby ścieków nie były pobierane przez laboratoria akredytowane, a przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w L. P., który nie posiadał wymaganych uprawnień.

W opinii strony skarżącej powyższe zarządzenie pokontrolne narusza interes Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w L. P. poprzez błędne stwierdzenie nieprawidłowości przy poborze prób do analizy. Narusza także art. 147a Prawa ochrony środowiska, który nic nie mówi o obowiązku poboru prób ścieków przez wymienione w tym przepisie laboratoria. Przepis ten "nie odnosi się do próbobiorców, którzy pozostają poza regulacją wynikającą z przytoczonej normy prawa. W/w przepis prawa nie mówi o próbobiorcach i nie ma do nich zastosowania".

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z definicją zamieszczoną w słowniku języka polskiego wydawnictwa PWN "pomiar" jest to ustalenie miary wielkości fizycznej oraz wynik takiego mierzenia, a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 21 Prawa ochrony środowiska, przez pomiar rozumie się również obserwacje oraz analizy. Żadna z powyższych definicji nie nawiązuje do poboru prób.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zdaniem organu, przepisu art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska nie można stosować wyłącznie do wykonywania analiz. Przepis ten dotyczy pomiaru emisji, która w rozumieniu art. 3 pkt 4 tej ustawy jest wprowadzaniem bezpośrednim lub pośrednim, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji oraz energii, takich jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne, to jest odpowiedniej wielkości fizycznej charakteryzującej ilość wprowadzanej substancji lub energii. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż: "Z ogólnie przyjętymi zasadami metrologicznymi ustalenie określonej wielkości fizycznej charakteryzującej przedmiot badań może odbywać się poprzez bezpośredni jej pomiar lub w sposób pośredni, tj. jej obliczenie na podstawie bezpośredniego pomiaru innych wielkości fizycznych, bądź poprzez określenie tych wielkości w oparciu o przeprowadzone analizy fizykochemiczne. Przy przeprowadzaniu pomiarów określonej wielkości fizycznej istotnym elementem jest sposób poboru próbek (prób) obiektu przeznaczonego do badań, który jest ściśle powiązany z zastosowaną metodyką pomiarową i jest od niej uzależniony, a także jest czynnikiem wpływającym istotnie na jakość wyników badań. Stąd, w związku ze ścisłą zależnością ostatecznego wyniku pomiaru od właściwego pobierania próbek, czynność ta powinna być przeprowadzana przez laboratorium akredytowane w tym zakresie, które poprzez posiadanie akredytacji w myśl przepisu art. 147a ust. 1 oraz w/w ustawy o systemie oceny zgodności jest gwarantem, iż dana wielkość fizyczna została zmierzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, normami oraz metodykami, a tym samym, że były przestrzegane zasady pobierania próbek określone w tych aktach. W powyższym przypadku sposób poboru prób jest narzucony przepisem prawa, tj. § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego".

Na poparcie swoich wywodów organ powołał się na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] ., zgodnie z którym pobieranie próbek powinno być przeprowadzane przez laboratorium akredytowane w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz na inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktu administracyjnego uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia – zarządzenia pokontrolnego, będącego aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, stanowi art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).

Zgodnie z jego ust. 1, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub 2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz.U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Przepis ust. 1a tego artykułu stanowi, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością.

W myśl ust. 1b omawianego artykułu, przepisów ust. 1 i 1a nie stosuje się do wykonywania pomiarów: 1) ilości pobieranej wody, do których są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia; 2) wielkości emisji, do których jest obowiązana służba radiokomunikacyjna amatorska w rozumieniu art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.).

Stosownie do ust. 2 art. 147a, jeżeli prowadzący instalację jest obowiązany do prowadzenia ciągłych pomiarów wielkości emisji, powinien zapewnić możliwość automatycznego ciągłego zapisu wyników przez przyrząd pomiarowy.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy poboru prób ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni winny dokonywać laboratoria, o jakich mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, czy też samego poboru prób może dokonać inny podmiot, natomiast laboratoria te mają dokonywać pomiarów prób pobranych bądź to przez siebie, bądź też przez inne podmioty.

Spór dotyczy zatem treści pojęcia "pomiar", użytego w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w art. 3 pkt 21 stanowi, iż przez pomiar rozumie się również obserwacje oraz analizy. Definicja ta nie precyzuje zatem, czy przez pojęcie "pomiar" należy rozumieć tylko ustalenie miary wielkości fizycznej oraz wynik takiego mierzenia konkretnej próbki, czy też również jej pobranie.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na treść pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia[...]. Znak [...], pobieranie próbek jest czynnikiem wpływającym istotnie na jakość wyników badań. Ostateczny wynik badania jest ściśle związany z analizowaną próbką, a zatem bezpośrednio zależy od prawidłowego jej pobrania.

Celem ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska jest zapewnienie ochrony środowiska. Przy rozumieniu jej przepisów należy więc kierować się w szczególności ich celem. Stosując wykładnię celowościową art. 147a Prawa ochrony środowiska stwierdzić trzeba, iż pojęcie "pomiar" użyte w tym artykule należy rozumieć kompleksowo, jako obejmujące wszelkie czynności związane z jego przeprowadzaniem – od samego początku, to jest już od momentu pobierania próbek obiektu przeznaczonego do badań.

Abstrahując od realiów niniejszej sprawy i nie negując, że strona skarżąca – chociaż nie jest laboratorium, o jakim mowa w art. 147a Prawa ochrony środowiska – mogła prawidłowo pobierać próbki do analizy przeprowadzanej przez takie laboratoria, zauważyć wypada, że omawiany przepis ma zastosowanie nie tylko do tej konkretnej jednostki, lecz także do wielu innych podmiotów, z których liczne – nawet zakładając ich jak najlepszą wolę – nie potrafią prawidłowo pobrać próbek obiektów przeznaczonych do badań, tym bardziej, że pobieranie próbek niektórych obiektów może wymagać na przykład specjalistycznego sprzętu lub specjalnych umiejętności. Nie można też z góry wykluczyć sytuacji, że mogą być i takie podmioty, które będąc bezpośrednio zainteresowane wynikami wspomnianych pomiarów, mogą tendencyjnie próbki pobierać, by uzyskać korzystne dla siebie wyniki badań. Zaznaczyć ponadto wypada, że stosownie do przywoływanej wyżej definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy – Prawo ochrony środowiska, przez pomiar rozumie się również obserwacje oraz analizy. Obserwacje w konkretnych sytuacjach muszą poprzedzać także pobranie stosownych próbek obiektu przeznaczonego do badań (np. w sytuacji, gdy na powierzchni wód znajdują się plamy zanieczyszczeń, bez ich obserwacji może dojść do pobrania wody bez zanieczyszczeń i w rezultacie przeprowadzony pomiar może świadczyć o braku zanieczyszczenia, pomimo jego istnienia w rzeczywistości). Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem Inspektora Ochrony Środowiska, że przez pojęcie "pomiar wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska" użyte w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska, rozumieć należy nie tylko wykonywanie analiz pobranych próbek obiektu przeznaczonego do badań, ustalanie miary wielkości fizycznej oraz wynik takiego mierzenia konkretnej próbki, ale również pobieranie tych próbek. Tylko takie rozumienie analizowanego przepisu zapewni cel, który ma zostać osiągnięty w wyniku jego stosowania.

W tym stanie rzeczy – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.