Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 454/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2017 roku sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2015 r. do Wójta Gminy W. wpłynęło sześć odrębnych, datowanych na [...] września 2015 r. wniosków R. G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na wskazanych w poszczególnych wnioskach fragmentach działki nr [...], położonej we W. przy ul. [...].

Wójt Gminy W. (dalej w tekście Wójt) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] ustalił na rzecz R. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], położonej w obrębie ewid. W. , w rejonie ul. [...].

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że niniejszą decyzję wydano po łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust 1 u.p.z.p. i po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniono, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w szerokości ok. 480 m od strony frontu działki objętej wnioskiem, w granicach obszaru stanowiącego jednolitą urbanistyczną całość. Przy czym szerokość działki nr [...] wynosi ok. 68 m. Organ zaznaczył, że tak wyznaczony obszar objęty analizą tworzy pewną całość urbanistyczną, do którego należą działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, położone w rejonie ul. [...] o nr: [...], [...], [...], [...], 24 38, [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr: [...], [...], [...] zabudowane budynkami usługowymi oraz usługowymi z częścią mieszkalną. Wyznaczenie obszaru analizowanego w taki sposób należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzono, iż zwiększanie obszaru analizowanego nie jest konieczne z uwagi na niewielką liczbę działek budowlanych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, występującą poza obszarem analizowanym. Organ podkreślił, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Dalej Wójt [...] stwierdził, że:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony: działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dostępne z tej samej drogi publicznej (również poprzez istniejącą drogę wewnętrzną - działka ewidencyjna nr [...]), są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; pozostałe działki stanowią zabudowę usługową: [...], [...], [...];

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony: teren objęty decyzją ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej (ul. P. ) poprzez prawną służebność przejazdu przez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną;

3. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego. zamierzenia budowlanego: projektowany zbiornik bezodpływowy na ścieki socjalno-bytowe, studnia indywidualna, przyłącze energetyczne;

4. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony - teren objęty decyzją wg ewidencji stanowi grunt rolny klasy bonitacyjnej RVI i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. został spełniony - żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji inwestycji.

Organ wskazał, że na podstawie wyników analizy urbanistycznej, stanowiących załącznik nr 1 do decyzji, ustalono następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy: nieprzekraczalną linię zabudowy, geometrię dachu tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, wysokość okapu dachu, szerokość elewacji frontowej, powierzchnię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Jednocześnie podkreślono, że określony w art. 61 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jaki powinny spełniać budynki, ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Stwierdzenie ograniczeń wynikających z projektowanej lokalizacji inwestycji, jest możliwe wyłącznie na etapie oceny projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w celu zagwarantowania ładu przestrzennego i zgodnie z § 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w decyzji określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, lecz bez ustalania lokalizacji zabudowy na działce.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły G. G. i H. K..

G. G. podniosła, że w zaskarżonej decyzji w pkt 6 wskazano, że planowana budowa ma być zaopatrzona w energię elektryczną z istniejącej sieci energetycznej. Odwołująca podała, że istniejącą sieć elektryczną wykonano na jej wniosek, a budowa przyłącza energetycznego kosztowała ją 5.570,42 zł. Linia ta biegnie od drogi publicznej przy ul. [...] wzdłuż prywatnej drogi (nr ewid. [...]) do jej posesji (działka nr [...]). Odwołująca się podkreśliła, że nie wyraziła zgody na przyłącze z istniejącej sieci energetycznej (złącza pomiarowego) na jej działce nr [...] do planowanej zabudowy. Dalej wskazała, że w pkt 7 decyzji ustalono dostępność komunikacyjną do drogi gminnej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]) - prawna służebność przejazdu. Działka nr [...] jest jednak własnością H. K. (siostry) i stanowi w ewidencji gruntów rolę i użytkowana jest jako droga prywatna. W akcie notarialnym ustanowiono służebność przejścia i przejazdu. Droga ta biegnie wzdłuż działek nr [...], [...], [...], [...] do działki o nr [...]. Działkę tę wyodrębniono z odwołującej i jej sióstr nieruchomości, na którą przekazały swoją ziemię, a szerokość drogi prywatnej została zaplanowana do ich potrzeb, a nie do planowanych 6 posesji na fragmencie działki nr [...]. Jest to droga polna, na prywatnym terenie, granicząca z lasem państwowym. Jest ona jednokierunkowa, wystarczająca dla ich potrzeb i nie ma możliwości jej rozbudowy.

H. K. w swym odwołaniu wskazała, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie sieci energetycznej wzdłuż jej działek nr [...] i [...] do planowanej zabudowy. Ponadto podniosła zarzuty tożsame do przywołanych przez G. G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w tekście SKO albo Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przypomniano przebieg postępowania, w tym wydanie w dniu [...] lutego 2016 r. sześciu decyzji (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]), w uzasadnieniu których stwierdzono, że inwestycje objęte pierwotnie sześcioma odrębnymi wnioskami stanowią w rzeczywistości jedno przedsięwzięcie. Brak jest zatem podstaw do wydawania sześciu odrębnych decyzji dla poszczególnych fragmentów nieruchomości nr [...], a zamierzenie inwestora winno być w całości badane pod kątem spełnienia przesłanek pozwalających na ustalenie warunków zabudowy. Dokonując oceny przedmiotowej inwestycji SKO powołało przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wyjaśniło pojęcie ładu przestrzennego, by następnie stwierdzić, że planowane przez inwestorów przedsięwzięcie nie jest sprzeczne tymi normami i pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar analizowany i przeprowadził na nim prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dane zawarte w analizie i załącznikach opisowych i graficznych pozwalają na ocenę warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium uznało, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zakreślony obszar pozwala również na przeprowadzenie oceny pozostałych warunków (art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.). Wskazano, że organ I instancji w analizie urbanistycznej odniósł się do wszystkich parametrów planowanej zabudowy przewidzianych w przepisach rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakreślonym obszarze analizowanym występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny rolnicze, lasy, rowy, drogi wewnętrzne i publiczne, tor kolejowy. W obszarze tym znajduje się też zabudowa usługowa i usługowo-produkcyjna. Zlokalizowanie na terenie objętym wnioskiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych wpisuje się w istniejącą funkcję.

Zdaniem Kolegium rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Warunek kontynuacji funkcji będzie więc spełniony, gdy sposób zagospodarowania da się pogodzić z którąś z istniejących w obszarze analizowanym funkcji i nie będzie z nią kolidować. W świetle tego organ II instancji uznał, że niedopuszczalne jest założenie, że każda nowa zabudowa w sposób bezwzględny powinna nawiązywać zarówno co do cech, jak i funkcji zabudowy już istniejącej. W istocie bowiem, takie założenie uniemożliwiałoby rozwój urbanistyczny.

Kolegium uznało, że wyznaczona linia zabudowy odpowiada wymogom § 4 ust. 4 rozporządzenia, albowiem w analizie wskazano, że linię zabudowy należy wyznaczyć w odległości 12 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą las. Właściwie określono też wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie maksymalnie 18,8%. Powołując § 5 rozporządzenia podano, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale 4,5-39%, a średnia powierzchnia zabudowy w zakreślonym obszarze wynosi 18,8%. Zatem wskaźnik ten ustalono na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Nie budziło zastrzeżeń Kolegium ustalenie parametru w postaci szerokości elewacji frontowej. Kolegium powołało przepis § 6 rozporządzenia i wskazało, że skoro średnia szerokość elewacji frontowych kształtuje się na poziomie 13,9 m, obliczeniowa minimalna szerokość elewacji frontowej wynosi 11,1 m, a maksymalna 16,7 m, to prawidłowo Wójt wyznaczył ten parametr na poziomie od 11,1 m do 16,7 m. Za zgodne z § 7 rozporządzenia Kolegium uznało też wyznaczenie wskaźnika wysokości okapu. Organ I instancji określił wysokość okapu dachu na poziomie od 3,5 m do 6 m, opierając się na § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy wynika, że wnioskowana wartość w tym zakresie mieści się w przedłużeniu wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Dalej wskazano, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) wyznaczono prawidłowo (zgodnie z § 8 rozporządzenia), dopuszczając możliwość realizacji obiektów z dachem dwuspadowym lub wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowych od 25 do 45ş, gdyż w obszarze analizowanym występują dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 15 do 45ş.

Kolegium nie miało też wątpliwości, że spełnione zostały pozostałe, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., wymogi. Wyjaśniono, że działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr [...] (służebność przejazdu). Spełniony został też warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż działka objęta wnioskiem to teren gruntów ornych (RV1). Zdaniem Kolegium inwestycja jest też zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując SKO przyjęło, że planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidować z istniejącą na omawianym terenie funkcją. Dodało, że organ I instancji, zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnił w wydanym rozstrzygnięciu wszystkie wymagane elementy. Decyzja zawiera niezbędne załączniki, o których mowa w treści § 9 rozporządzenia tj. część tekstową i graficzną wyników analizy. Kolegium uznało też, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania mającego na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ zamierzenie to nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do argumentów odwołań SKO wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Zawiera ona jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja taka określa tylko podstawowe - wymienione w ustawie i przepisach do niej wykonawczych - parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia. Organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ administracyjny zobowiązany jest jedynie do zbadania czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedsięwzięcia. Inwestor w przedmiotowej sprawie przedstawił zapewnienie dostarczenia energii elektrycznej z [...] Sp. z o.o Rejon D. L. (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.), co było wystarczające dla uznania spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie dostawy energii elektrycznej. Ponadto wskazano, że w postępowaniu tym należy badać jedynie dostęp do drogi publicznej, który działka objęta wnioskiem posiada. Nie maja wpływu na rozstrzygnięcie sprawy kwestie możliwych w przyszłości uciążliwości związanych ze zwiększeniem ruchu samochodowego na drodze dojazdowej. Ponadto Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie nie pozbawi odwołujących się dostępu do drogi publicznej.

G. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzje SKO w L.. Skarżąca zarzuciło organom orzekającym uchybienia w zakresie ustalenia parametrów nowej zabudowy (wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej), nazbyt ogólne ustalenie odpowiedniej liczby miejsc postojowych, niedołączenie do akt pełnej analizy urbanistycznej (ze wszystkimi ustalonymi parametrami – zgodnie z § 4-8 rozporządzenia), sporządzenie załączników do decyzji sprzecznie do przepisów rozporządzenia, a także błędne uznanie za stronę Gminy W.. W szczególności skarżąca wskazała, że organ I instancji w ramach analizy nie zbadał dokładnie parametrów, wskaźników i cech zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy dokonano oceny jedynie wybranych działek położonych w najbliższym sąsiedztwie od działki objętej wnioskiem. Nadto, zdaniem skarżącej, Wójt nie zawarł ustaleń odnoszących się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Skarżąca zarzuciła też organowi I instancji ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w sposób niekonkretny. Dodatkowo wskazała, że ustalono wyższe parametry, ograniczając się do określenia ich maksymalnej wartości. Niedopuszczalne zdaniem skarżącej było też ustalenie parametrów niezgodnie z wnioskiem inwestora. Dodatkowo podniosła, że przedmiotowa inwestycja – budowa 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z towarzyszącą infrastrukturą, na działce o pow. 0,45 ha będzie miała niebagatelny wpływ na środowisko i będzie uciążliwa dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości m.in. poprzez istotne zwiększenie natężenia ruchu drogowego. Ponadto utrudniony zostanie dojazd do drogi publicznej.

W odpowiedzi SKO w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik R. G. wniósł o oddalenie skargi zauważając, że organ I instancji wykonał wszelkie uprzednio sformułowane zalecenia organu odwoławczego.

Na rozprawie sądowej w dniu [...] października 2017 r. skarżąca przedłożyła do akt pismo i podniosła, że ma zastrzeżenia, co do obsady personalnej SKO w L., albowiem jednym z członków Kolegium orzekającego w sprawie był aplikant radcy prawnego, który jest radcą prawnym Gminy. Skarżąca podkreśliła, że dostęp do działki, na której ma powstać inwestycja jest za pośrednictwem drogi wewnętrznej o szerokości jedynie 4 m. Droga ta została zaplanowana przez właścicieli działek, w tej szerokości przy założeniu, że na każdej działce będzie jeden dom mieszkalny i nie jest w stanie obsługiwać takiej inwestycji jak planowana. Wskazała, że nie ma możliwości poszerzenia drogi wewnętrznej, bo jest ona ograniczona działką leśną, a Lasy Państwowe nie odstąpią terenu. Nadto skarżąca uzupełniła skargę o wniosek o zwrot kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w L. z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu na rzecz R. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], położonej w obrębie ewid. W. , w rejonie ul. [...].

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego bada się na podstawie rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. wydanego na podstawie na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

Dopiero zatem łączne spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. daje podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy.

Co istotne w warunkach niniejszej sprawy, zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Innymi słowy W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie (por wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 951/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wyżej wskazano, organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły warunki zabudowy na rzecz R. G. dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], położonej w obrębie ewid. W. , w rejonie ul. [...].

W ocenie Sądu istnieją uzasadnione wątpliwości, czy określona w ten sposób inwestycja była przedmiotem wniosku inwestora. Otóż, jak wynika z akt sprawy, R. G. wystąpił do Wójta Gminy W. z sześcioma niezależnymi wnioskami z dnia [...] września 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (po jednym budynku w każdym wniosku, części działki oznaczone A-F, z drogą wewnętrzną oznaczoną lit. G). W każdym z sześciu wniosków odrębnie przedstawiono plan zagospodarowania działki nr [...], przedstawiając zamierzoną lokalizację budynków (lit. A-F) i ich cechy, parametry i wskaźniki. Wszystkie planowane budynki miały mieć – w zamiarze inwestora – te same parametry, cechy i wskaźniki (z jednym wyjątkiem co do szerokości elewacji frontowej budynków na częściach C i D – 15 m), które określono w następujący sposób:

- nieprzekraczalna linia zabudowy 5 m od drogi nr [...] i drogi wewnętrznej – część G,

- nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy okapów, schodów, tarasów itp.,

- powierzchnia zabudowy działki do 30%, do 180 m2, kubatura do 1000 m3;

- liczba kondygnacji do 3, w tym poddasze i piwnica,

- szerokość elewacji frontowej – do 18 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – okap do 5 m,

- geometria dachu – stromy wielospadowy o nachyleniu do 45ş, wysokość kalenicy dachu do 10 m, dach kryty dachówką lub materiałem dachówkopodobnym,

- zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe,

- zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej: studnia – ilość wody - do 10 m3/dobę, sieć energetyczna – 16 kW, odprowadzanie ścieków - zbiornik bezodpływowy, sposób unieszkodliwiania odpadów – zbiórka zorganizowana przez firmę transportową.

Wobec każdego ze złożonych wniosków organy orzekające wydały sześć odrębnych decyzji (organ I instancji z dnia [...] listopada 2015 r., a następnie SKO w L. z dnia [...] lutego 2016 r.). We wszystkich sześciu decyzjach kasacyjnych z dnia [...] lutego 2016 r. SKO w L. wskazało, że zasadą jest ustalanie warunków zabudowy dla całej działki. Uznając, że budowa wszystkich sześciu budynków mieszkalnych na działce nr [...] we W. stanowi faktycznie jedną inwestycję, Kolegium stwierdziło, że brak było podstaw do wydawania sześciu decyzji przez organ I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla poszczególnych budynków.

Pogląd ten orzekający w sprawie Sąd uznaje za trafny, bowiem ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Przez "teren" o którym mowa art 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 4 u.p.z.p. należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadziłoby do obejścia prawa, w tym na przykład przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co wskazywał w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (por. min. wyroki NSA z dnia 3 marca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1626/14 , z dnia 19 stycznia 2016 r. II OSK 1168/14, z 18 października 2013 r., 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11). Taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby też inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragmentu działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Prowadziłoby to do zlokalizowania na danej działce gruntowej zabudowy o powierzchni przekraczającej nawet dwukrotnie średnią wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w sąsiedztwie inwestycji. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. Przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, linie rozgraniczającej teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają.

Wójt [...] rozpoznając sprawę ponownie pismem z [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do R. G. o wyjaśnienie, czy złożone wnioski o ustalenie warunków zabudowy stanowią łącznie jedno przedsięwzięcie inwestycyjne, czy każdy wniosek stanowi odrębne zamierzenie. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwestor oświadczył, że budowa sześciu budynków mieszkalnych stanowi jedno przedsięwzięcie inwestycyjne służące do dokonania podziału działki (k. 314 akt adm. I instancji).

W rezultacie powyższego Wójt Gminy W. wydał badaną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] we W. , położonej przy ul. [...]. Ustalenia poszczególnych parametrów, cech i wskaźników zawarte w tej decyzji nie odpowiadają jednak założeniom przyjętym we wnioskach inwestora, które zostały następnie niejako "zintegrowane" (połączone) pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., co oznacza, że organ naruszył przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Po pierwsze w swej decyzji Wójt ustalił, że nieprzekraczalna linia zabudowy wg załącznika graficznego wyniesie min. 12 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą las. Tymczasem wedle zamierzeń inwestora nieprzekraczalna linia zabudowy miała przebiegać 5 m od drogi nr [...] i drogi wewnętrznej – część G.

Po wtóre, pomimo, że wnioskodawca określił, iż zamierza wykorzystać na zabudowę do 30% powierzchni działki, do 180 m2 na każdy z budynków (każdy o kubaturze do 1000 m3), organ I instancji zaś ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 18,8%, jednocześnie wskazując, że każdy z budynków ma mieć powierzchnię zabudowy do 180 m2.

Po trzecie, również niezgodnie z wnioskiem inwestora Wójt [...] ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków. Choć wnioskodawca określił, że budynki te mają mieć do trzech kondygnacji (w tym poddasze i piwnica), z okapem na wysokości do 5 m i wysokością kalenicy dachu - do 10 m, organ I instancji przyjął, że wysokość głównej kalenicy dachu budynków ma wynosi od 6 do 9 m, a wysokość okapu dachu od 3,5 do 6 m.

Również co do ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowych planowanych budynków organ I instancji minął się z parametrami zawnioskowanymi przez inwestora, który we wnioskach wskazywał, że szerokość elewacji frontowej ma wynosi do 18 m (za wyjątkiem dwóch budynków – części C i D, gdzie podano ten parametr na poziomie do 15 m). Tymczasem Wójt nie uzyskując zmiany wniosku i9nwestora dopuścił, by szerokość elewacji frontowych budynków mieściła się w przedziale od 11,1 do 16,7 m.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu bez wątpienia przyjęte przez organ I instancji parametry i wskaźniki nie odpowiadają wskazanym przez wnioskodawcę, co narusza przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W świetle powyższego doszło zdaniem Sądu do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w decyzji parametrów zabudowy w sposób niezgodny z wnioskiem złożonym przez inwestora.

Powyższe samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mimo stwierdzenia powyższego uchybienia samodzielnie uzasadniającego uwzględnienie skargi Sąd z uwagi na fakt, że sprawa będzie przedmiotem powtórnej oceny organów administracji uznał za sprzyjające ekonomice procesowej (stojące w zgodzie z zasadą szybkości postępowania) ustosunkowanie się do poszczególnych parametrów, cech i gabarytów inwestycji, na które wyrażono zgodę w decyzji Wójt Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]

Wskazać zatem należy, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie uchybień w sporządzonej na potrzeby sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Równocześnie, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.) organy obu instancji, w szczególności zaś organ I instancji nie dały wyrazu w uzasadnieniach wydanych decyzji, dlaczego uznały, że inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. przesłankę dobrego sąsiedztwa. Tymczasem przepis art. 107 § 3 K.p.a. obligował organy do wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zważyć należy, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego bada się na podstawie rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. wydanego na podstawie na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów § 3 ust. 2 rozporządzenia). Następnie, na podstawie zasad określonych w kolejnych przepisach § 4-8 rozporządzenia, określa się, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne badając poszczególne cechy, parametry i wskaźniki zabudowy tj. linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy wreszcie geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki).

Sąd przychyla się do oceny, że organ I instancji w sposób prawidłowy, zgodny z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wyznaczył wokół działki objętej inwestycją obszar analizowany, jako trzykrotna szerokość frontu działki tj. w odległości 480 m. Bez wątpienia, co trafnie zważyły organy orzekające, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, czyli zabudowa o funkcji zamierzonej przez inwestora. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Podobnie na działkach nr [...], [...], które od działki nr [...] oddziela jedynie pas rowu – działka nr [...]. Również na działkach nr [...], 246, 241, 240, 239, 237, 238, [...], [...], [...], [...] i [...] występuje zabudowa o tej samej funkcji do zamierzonej przez planowanej inwestycji. W tym zakresie organom należało przyznać rację prawidłowej oceny.

Jednocześnie zarówno w analizie jak i w uzasadnieniach decyzji obu instancji w żaden sposób nie odniesiono się do specyfiki niniejszej sprawy jaką jest zamiar realizacji przez inwestora na jednej działce budowlanej 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Również tą okoliczność autor analizy (i w ślad za nim organy) winien zaś rozważyć dokonując oceny, czy taki sposób zagospodarowania działki gruntu stanowi kontynuację cech zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym i czy nie zakłóca aktualnie istniejącego ładu przestrzennego. Brak poczynienia tego rodzaju ustaleń i rozważań stanowi zaś naruszenie wynikającego z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu uchybienia w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiają się także na etapie ustalania dopuszczalnych wskaźników i parametrów nowej zabudowy takich jak linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz szerokość elewacji frontowej.

Odnośnie ustalenia parametru obowiązującej linii nowej zabudowy zauważyć należy, że analizowana decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z graficznego załącznika do nie wynika natomiast by linia zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, iż prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących.

Zauważyć dalej należy, iż § 4 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wymogom tym nie sprostał autor analizy i w ślad za nim organy obu instancji.

Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, ani z uzasadnienia decyzji organów I i II instancji w żaden sposób nie wynika, dlaczego nową linię zabudowy ustalono w odległości min. 12,0 m od granicy z działką nr [...] stanowiącej las, przy jednoczesnym ustaleniu, że pas terenu o szerokości 2,0 m d strony drogi wewnętrznej KW (dz. nr [...]) przeznacza się na jej docelowe poszerzenie. W analizie oraz decyzjach organu I i II instancji poza stwierdzeniem, że w taki sposób określa się nieprzekraczalną linię nowej zabudowy, w żaden sposób nie wyjaśniono motywów tychże ustaleń.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika także, by ich autorzy w ogóle badali możliwość ustalenia linii zabudowy poprzez kontynuację linii zabudowy występujących na działkach sąsiednich i w tym w szczególności na bezpośrednio sąsiadującej działce nr [...].

W ocenie Sądu organy orzekającej, w szczególności organ I instancji w przeprowadzonej analizie urbanistycznej w żaden sposób nie wykazały, dlaczego nowa linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ma kształtować się w odległości 12 m i to nie od granicy działki objętej inwestycją tj. dz. nr [...], lecz od granicy dalszej działki nr [...] stanowiącej las.

Podkreślić należy,. Iż w analizie urbanistycznej w ogóle nie zbadano tegoż parametru zabudowy, ograniczając się do samego jego wyznaczenia. Sąd podkreśla, że choć przepis § 4 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie inne wyznaczenie nowej linii zabudowy aniżeli odniesienie jej do zabudowy na działkach sąsiednich, to rozważania i uzasadnienie w tym zakresie powinno znaleźć się w analizie, a następnie w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odnosząc się do ustalenia parametrów zabudowy określonych przez orzekające w sprawie organy jako wysokość głównej kalenicy dachu oraz wysokość okapu dachu wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż organy posłużyły się w tym zakresie określeniami nieznanymi ustawie oraz rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. decyzja o warunkach zabudowy powinna określać między innymi "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Jeżeli w decyzji tak określonego parametru nie wskazano, natomiast mowa jest w niej o "wysokości okapu dachu" i "wysokości głównej kalenicy", to doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Obowiązkiem organu jest bowiem poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniem § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, z treści których to przepisów nie wynika upoważnienie dla organu do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym do określania parametru takiego jak wysokość głównej kalenicy, lecz jedynie do określania parametrów w przepisach tych wskazanych.

W uzasadnieniach decyzji obu instancji nie wskazano przy tym jak należy rozumieć użyte w nich sformułowanie "wysokość okapu dachu" i czy jest ono w ocenie organu tożsame, z którymś z pojęć jakimi posługuje się prawodawca, to jest z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Oczywistym nadto jawi się, iż czym innym jest wysokość budynku (a tak jak się wydaje należy rozumieć parametr wysokości głównej kalenicy), a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach.

W przypadku budynków o dachu dwuspadowym nachylonym pod kątem maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczała będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), w przypadku budynków o dachu pulpitowym (jednospadowym) najwyższa część dachu, zaś w przypadku budynków o dachu płaskim wysokość tegoż dachu, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego (widocznego z ulicy przy której budynek jest zlokalizowany) punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu jedynie w przypadku budynku o dachu płaskim, względnie budynku o dachu stromym, gdy elewacją frontową budynku będzie jego ściana szczytowa.

Powyższych wątpliwości w żaden sposób nie wyjaśniono w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w tym nie wskazano, odnośnie poszczególnych objętych decyzją budynków ich ściany szczytowe miałyby być ścianami frontowymi, co uzasadniało by władcze wyznaczenie w decyzji parametru w postaci wysokości głównej kalenicy budynku.

Niezależnie od powyższe wskazać należy, iż w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Pamiętać należy, iż dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ I instancji nie wyjaśnił tak w analizie urbanistycznej, jak i następnie w uzasadnieniu swej decyzji motywów rozstrzygnięcia w zakresie wysokości planowanych budynków.

Przypomnieć należy, że w decyzji Wójta [...] z [...] stycznia 2017 r. przyjęto, że wysokość głównej kalenicy dachu może wynosić od 6 do 9 m, a wysokość okapu dachu od 3,5 do 6,0 m, nie wyjaśniono jednak dlaczego, jak i nie określono parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy.

Tymczasem w analizie w sposób nieprecyzyjny określono parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy i wysokości głównej kalenicy poszczególnej analizowanej zabudowy. Przy opisie części nieruchomości podano parametry wysokości do kalenicy i wysokość okapu (dz. nr [...], [...], [...], 246, 241, 239, 237 i 238) by przy innych podać ogólnie wysokość (dz. nr [...], [...]), czy samą wysokość do kalenicy (dz. nr [...], 240, [...], [...] i [...] oraz [...], [...] i 188). Jednocześnie z analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej na bezpośrednio sąsiedniej działce nr [...] zabudowy kształtuje się na poziomie ok. 6,5 m do kalenicy i ok. 3,8 m wysokość okapu dachu i nie wskazano powodów dla których odstąpiono od ustalenia tego parametru projektowanej zabudowy poprzez bezpośrednie nawiązanie (przedłużenie) tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...].

Równocześnie w analizie skonstatowano, że wysokość budynków (jak można się domyślać w całym obszarze analizowanym kształtuje się od 6 do 9 m a wartość średnia wynosi 6,8 m, co także nijak się ma do przyjętej w rozstrzygnięciu wysokości na poziomie od 6 do 9 m (wysokość głównej kalenicy dachu) i od 3,5 do 6,0 m (wysokość okapu dachu).

Sąd za prawidłowe uznaje natomiast stanowisko organów co do metody ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni działki, mając równocześnie na względzie, że został on wyznaczony w jawnej sprzeczności z zamiarem inwestora.

Otóż zważywszy, że znaczna część działek w obszarze analizowanym stanowiła działki niezabudowane, organ I instancji rozpatrując ów wskaźnik wielkości zabudowy (podobnie jak i pozostałe parametry, za nową linią zabudowy – o czym wyżej) uwzględnił jedynie te działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które są zabudowane i to w sposób funkcjonalnie zbliżony do planowanej zabudowy. Zważyć należy, że choć przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, że wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/Łd 993/14, Lex nr 1649950). W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistycznej wskazano, że do analizy przyjęto jedynie działki objęte zabudową funkcjonalnie zbliżoną do planowanej, wykluczając tereny działek niezabudowanych, zabudowanych o funkcji produkcyjno-usługowej, czy terenów dróg, torów kolejowych i leśnych. To wyjaśnienie zdaniem Sądu należy uznać za wystarczające.

W konsekwencji analiza urbanistyczna doprowadziła organ I instancji do ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie średnim (18,8%) występującym na działkach występujących w granicach obszaru analizowanego, posiadających tę samą bądź zbliżoną funkcję. Niemniej należy raz jeszcze podkreślić, że ów wskaźnik, choć wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, mija się z podanym przez inwestora (do 30%, 180 m2 dla każdego z sześciu domów mieszkalnych).

Kolejnym uchybieniem orzekających w sprawie organów było nieprecyzyjne określenie w decyzji wymagań związanych z projektowanym uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W decyzji organu I instancji wskazano bowiem, iż potrzeby te zostaną zaspokojone poprzez projektowany zbiornik bezodpływowy na ścieki socjalno-bytowe oraz studnię indywidualną, przy czym analiza tego orzeczenia nie pozwala na ustalenie, czy organ dopuścił realizację jednego zbiornika bezodpływowego i jednej studni dla całej inwestycji, czy też po jednym zbiorniku bezodpływowym i po jednej studni dla każdego z sześciu zamierzonych budynków.

W świetle stwierdzonych uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na ustalenie, czy zamierzenie budowlane spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także wobec naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w sposób odmienny od określonej we wniosku inwestora koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. (pkt I. wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu I instancji będzie rozpoznanie sprawy w granicach przedmiotowych wyznaczonych przez wnioskodawcę i powtórzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia, czy inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie [...]zł (pkt II. wyroku).