Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 351/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 32, art. 121
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 10 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu produktów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwaną dalej też Spółką) - reprezentowaną przez adwokata B. T., jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 10 maja 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], orzekającą o: zakazie wprowadzenia do obrotu siarczanu agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności; nakazie wycofania z obrotu wymienionych suplementów diety i środków spożywczych oraz umorzeniu postępowania, co do określonych suplementów diety i produktów spożywczych.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniach od 10 do 18 grudnia 2015 r. w magazynie suplementów diety prowadzonym przez Spółkę A w [...] przy ul. [...], z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu przeprowadzona została kontrola żywności.

W związku z dokonaną kontrolą, pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie: obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne, zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie nieautoryzowany składniki żywności siarczan agmatyny.

Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. pełnomocnik Spółki zwrócił się do organu o udzielenie informacji jakich produktów, zawierających siarczan agmatyny, dotyczy niniejsze postępowanie.

W odpowiedzi organ poinformował, że wszczęte w sprawie postępowanie dotyczy produktów, co do których stwierdzono, że znajdują się w obrocie lub ofercie sklepu internetowego Spółki, a zawierają w składzie siarczan agmatyny.

Z informacji zamieszczonej na stronie internetowej organ uzyskał wiedzę o wycofaniu z obrotu suplementu diety: "[...]", "[...]", jak i środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego: "[...]" i "[...]". Jednocześnie wskazał, iż w dacie 19 stycznia 2015 r. uzyskał od Prezesa Zarządu Spółki informację jak odczytywać wiadomości dotyczące środków spożywczych znajdujących się na stronie internetowej Spółki.

Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. Spółka przesłała do organu nieprzetłumaczone na język polski anglojęzyczne i niemieckojęzyczne dokumenty mające na celu potwierdzenie bezpieczeństwa oraz historii spożycia siarczanu agmatyny.

Decyzją z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, oznaczając poszczególne produkty (przez np. wskazanie producenta, nr partii, czy daty minimalnej trwałości) orzekł o:

1) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE. L. 43, poz. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 258/97;

2) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

3) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

4) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]" zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

5) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

6) nakazie wycofania z obrotu suplement diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

7) zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

8) nakazie wycofania z obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

9) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

10) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

11) zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

12) nakazie wycofania z obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

13) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

14) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

15) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

16) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

17) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

18) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

19) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

20) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

21) zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

22) nakazie wycofania z obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

23) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

24) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

25) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]" zwierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

26) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]" zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

27) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

28) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

29) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

30) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

31) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

32) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny;

33) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

34) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

35) zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza dla sportowców "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

36) nakazie wycofania z obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza dla sportowców "[...]" zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

37) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

38) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

39) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

40) zakazie wprowadzania do obrotu suplement diety "[...]" zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

41) zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza dla sportowców "[...]" zwierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

42) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety produktu "[...]" zawierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

43) zakazie wprowadzania do obrotu suplement diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

44) zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza dla sportowców "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

45) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

46) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

47) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

48) zakazie wprowadzania do obrotu suplement diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

49) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety produktu "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

50) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

51) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

52) zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza dla sportowców "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

53) zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety "[...]", zawierającego w składzie siarczan agmatyny, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97;

54) nakazie wycofania z obrotu suplementu diety "[...]".

Ponadto w pkt 55 do 58 organ orzekł też o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie suplementu diety: "[...]" oraz środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego: "[...]", "[...]". Równocześnie orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne.

Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na: art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE. L. 165, poz.1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 882/2004, art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a.; art. 8 w związku z art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U z 2015 poz. 594, z późn. zm.), dalej jako ustawa; art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L. 31, poz. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002 oraz art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na ustalenia kontroli przeprowadzonej w magazynie Spółki w dniach od 10 do 18 grudnia 2015 r., organ wskazał na produkty wycofane przez stronę z obrotu, wprowadzone przez nią do obrotu środki spożywcze oraz produkty znajdujące się w ofercie sklepu internetowego strony, co do których przedstawiciel zakładu poinformował, że będą znajdowały się w sprzedaży. Organ podał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu nie jest organem właściwym do uznawania żywności lub składników żywności za odpowiednio nową żywność lub nowe składniki żywności oraz do dokonywania oceny bezpieczeństwa nowej żywności lub nowych składników żywności. W tym zakresie stwierdził, że właściwy jest organ na szczeblu krajowym, tj. Główny Inspektor Sanitarny. Następnie wyjaśnił, że wydając decyzję oparł się na ustaleniach z urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach od 10 do 18 grudnia 2015 r. - uznając za udowodnione ustalenia kontroli, co do których strona wypowiedziała się, informacjach z rejestru produktów objętych obowiązkiem powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu - prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, na pismach Głównego Inspektora Sanitarnego przesyłanych do strony w związku ze zgłoszeniem suplementów diety lub też środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy oraz na informacjach zamieszczonych pod adresem sklepu internetowego prowadzonego przez stronę. Podał, że Główny Inspektor Sanitarny wielokrotnie zwracał się do Spółki z pismami, w których informował, że siarczan agmatyny nie posiada historii spożycia i wzywał o przesłanie w tym zakresie stosownej dokumentacji. Argumentował, że ponieważ z przedstawionej podczas urzędowej kontroli żywności dokumentacji oraz z informacji uzyskanych od przedstawiciela zakładu wynika, iż w odniesieniu do składnika PN. siarczan agmatyny strona nie przedstawiła stosownej dokumentacji potwierdzającej historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi, zastosowanie znajduje art. 121 ust. 2 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. W szczególności, wymagana jest autoryzacja Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia. Organ relacjonował, iż z przytoczonych pism Głównego Inspektora Sanitarnego bezsprzecznie wynika, iż do czasu przeprowadzenia ww. procedury środki spożywcze zawierające w składzie siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji organ skonstatował, że stwierdzony stan faktyczny narusza przepisy rozporządzenia nr 258/97 oraz wymagania określone w art. 17 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 178/2002, co z kolei oznacza, że doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy. Podniósł też, że Spółka od czasu otrzymania wskazanych pism nie podjęła żadnych działań zmierzajacych do uregulowania sytuacji produktów w zakresie kwestionowanych składników zgłaszanych produktów, co wskazuje, że wprowadzając je do obrotu nie kieruje się przesłankami spełnienia obowiązujących wymagań prawa żywnościowego, a to narusza przepisy rozporządzenia nr 178/2002. Organ, powołując się na art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy skonstatował, że Spółka jest przedsiębiorstwem spożywczym, zatem powinna przestrzegać prawa żywnościowego. Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 wyjaśniał, iż każdorazowo odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów prawa żywieniowego spoczywa na podmiocie działającym na rynku spożywczym, który wprowadza do obrotu środek spożywczy. Powołując przepisy prawa organ wskazał na definicję kontroli urzędowej zawartą w rozporządzeniu nr 882/2004, swoją właściwość do wykonania kontroli urzędowej wynikającą z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy, art. 3 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 3 ust. 3 pkt 22 i pkt 54 ustawy, jako stanowiące podstawę ustalenia, że Spółka jest podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za spełnienie wymogów prawa żywnościowego, a także na art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy, który definiuje pojęcie "prawo żywnościowe". Organ podał, że produkty wprowadzane do obrotu pod tą samą nazwą zawierają w składzie te same substancje i związki dodane w celach odżywczych bądź fizjologicznych, stąd zasadnym jest, aby przy podejmowaniu decyzji dotyczących kwestionowanych środków spożywczych dokonywać ich jednolitej oceny. Nałożenie zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych, co do których stwierdzono, że w ich składzie zawarte są nieautoryzowane lub też niedozwolone związki w odniesieniu tylko do niektórych produktów, wskazanych nr partii, podczas gdy wszystkie te produkty posiadają ten sam skład i zawierają te same składniki, byłoby nieracjonalne i mogłoby stanowić podstawę do kwestionowania tak skonstruowanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie podał, że nałożenie nakazu wycofania z obrotu produktu lub środka spożywczego bez wskazania nr partii i/lub daty minimalnej trwałości mogłoby prowadzić do sytuacji, w której strona zobowiązana byłaby do wycofania z obrotu wszystkich środków spożywczych oznakowanych wskazanymi nr partii i/lub datą minimalnej trwałości, bez względu na fakt, czy te środki spożywcze wprowadzała do obrotu, czy też nie. Dlatego, przy formułowaniu nakazów wskazano wyraźnie jakie nałożono obowiązki na podmiot i których środków spożywczych one dotyczą. W końcowej części uzasadnienia, przedstawiając ocenę co do przyczyn umorzenia postępowania w sprawie obciążenia opłatą za czynności kontrolne, organ powołał art. 36 ust. 1 i 3a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412) oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy i wydane na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłaty za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2009 r. nr 78, poz. 656). Odnosząc się do treści rozporządzenia podniósł, że brak jest przepisów wykonawczych ustalających wysokość opłat za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez środki spożywcze wymagań zdrowotnych innych niż wskazane w rozporządzeniu i wobec tego w sprawie nie jest możliwe ustalenie wysokości opłaty.

W odwołaniu Spółka zakwestionowała powyższą decyzję w zakresie rozstrzygnięć objętych punktami od 1 do 54, zarzucając naruszenie:

1) art. 6 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 85 ustawy przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że produkty wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań określonych w Dziale II ustawy lub jakichkolwiek innych przepisach;

2) art. 54 ust. 1 i 2 pkt b - c rozporządzenia nr 882/2004 przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo niestwierdzenia niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym, ani z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu;

3) art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 przez jego zastosowanie pomimo niestwierdzenia, aby strona jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze nie zapewniła zgodności dystrybuowanych produktów z jakimikolwiek wymogami prawa żywnościowego;

4) art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt c - f i ust. 3 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 przez uznanie siarczanu agmatyny za nową żywność (lub składnik nowej żywności), pomimo nieustalenia, aby należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 pkt c - f rozporządzenia nr 258/97;

5) art. 6 - 12, art. 16 oraz art. 61 § 4 K.p.a. polegające w szczególności na:

- niezawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, jego przedmiocie ani przepisach prawa materialnego, w oparciu o które organ zamierzał prowadzić postępowanie, przez co pozbawiono stronę możliwości czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu;

- wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia nr 258/97, pomimo uznania, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu nie jest organem właściwym;

- wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ostatecznych decyzji administracyjnych, którymi umorzono postępowania dotyczące produktów;

6) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, w szczególności:

- uznania siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia tej oceny i analizy sprawy, która dotyczyłaby konkretnych produktów, a nie każdej postaci wskazanej substancji, bez wskazania, do której z kategorii składników nowej żywności z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 zostały zaliczone;

- pominięcia znajdującej się w aktach opinii, oraz opracowań naukowych i innych dokumentów, z których jednoznacznie wynika, że siarczan agmatyny dodawany jest do żywności w Unii Europejskiej od co najmniej kilkudziesięciu lat, co potwierdzają również załączone do odwołania dokumenty;

- uznania za fakty powszechnie znane, niewymagające dowodu, treści dostępnych na stronie internetowej Spółki i dokonania na tej podstawie ustaleń faktycznych;

- dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o nieformalną rozmowę odbytą z Prezesem Zarządu Spółki na rok przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie;

7) art. 81 K.p.a. wskutek przyjęcia, że "okoliczność faktyczna, co do której strona się wypowiedziała należy uznać za udowodnioną" i dokonania na tej podstawie ustaleń faktycznych, choć art. 81 K.p.a. warunkuje możliwość uznania za udowodnioną okoliczność co do której wypowiedziała się strona;

Uzasadniając podniesione zarzuty Spółka wskazała m.in. na to, że wprowadzanie do obrotów produktów pod nazwami: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", “[...].", "[...]", “[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]", poprzedzało powiadomienie Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze ich wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy. W powiadomieniu zakwalifikowano poszczególne produkty jako środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, lub suplementy diety, należące odpowiednio do grup wymienionych w art. 24 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy, jednakże do dnia złożenia odwołania nie otrzymała żadnej informacji o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2016 r. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o zakazie wprowadzenia do obrotu oraz nakazie wycofania z obrotu 35 określonych suplementów diety oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ w składzie zakwestionowanych produktów spożywczych oraz suplementów diety znajduje się siarczan agmatyny, który nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Dostrzegł, że zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97 obecność siarczanu agmatyny na rynku europejskim w charakterze żywności jest nieuprawniona i przed wprowadzeniem do obrotu wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej. Nadto organ podniósł, że Główny Inspektor Sanitarny w swoich pismach przesyłanych do PPIS w sprawie wprowadzania produktów po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP, jednoznacznie wskazuje, że nie posiada on informacji potwierdzających, iż siarczan agmatyny był spożywany przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Organ argumentował też, że Główny Inspektor Sanitarny zwracał się do strony z licznymi pismami o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi. Strona jednakże nie przedstawiła stosowanej dokumentacji potwierdzającej niniejszą historię, zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy. W szczególności, w trakcie przeprowadzonej urzędowej kontroli nie podjęła w stosunku do produktów zawierających w składzie siarczan agmatyny żadnych działań, o których jest mowa w art. 121 ust. 1 i 2 ustawy. Dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 12 lutego 2016 r. przesłała do organu podanie wraz z dokumentami (nieprzetłumaczonymi na język polski) potwierdzającymi, jej zdaniem, bezpieczeństwo oraz historię spożycia produktów zawierających siarczan agmatyny. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy strona wszelkie dokumenty w tej kwestii powinna kierować do Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzania wstępnego sprawozdania odnośnie nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. Wskazał także, iż strona ma już doświadczenie w temacie produktów spożywczych zawierających w składzie substancje uznane przez Głównego Inspektora Sanitarnego za nową żywność i zna procedurę oraz zasady postępowania w ww. przypadku, bowiem analogiczna sytuacja, dotycząca innej substancji, uznanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego także za nową żywność, wystąpiła w 2014 r. Wskazując na przepis art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 organ odwoławczy wyjaśnił, że całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu. Powołując z kolei treść art. 3 ust. 2 oraz 6 ustawy w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002 organ podkreślał, że każda pojawiająca się wątpliwość, co do bezpieczeństwa środka spożywczego, zobowiązuje organ do podjęcia stosownych czynności, adekwatnych do oceny ryzyka. Organ pierwszej instancji wydając zaś decyzję szczegółowo i dokładnie uzasadnił stanowisko, a wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa żywości z siarczanem agmatyny oparł na stanowisku prezentowanym przez Komisję Europejską i organ nadrzędny, uprawniony do rozstrzygania kwestii bezpieczeństwa żywności wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Następnie skonstatował, że zobowiązanie organów administracyjnych do należytego i wyczerpującego informowania stron nie zwalniało podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą od obowiązku zaznajamiania się z przepisami określającymi wymagania prawne dotyczące prowadzonej działalności, co w ocenie organu należało odczytywać, iż powinien on zapoznać się z regulacjami dotyczącymi przedmiotu tejże działalności, szczególnie w tak newralgicznym i ważnym zakresie jak zdrowie i bezpieczeństwo żywienia. Końcowo wytknął też stronie reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, że nie podjęła ona w sprawie żadnej inicjatywy dowodowej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję, Spółka podniosła zarzuty:

1) naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegającego na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczyło:

- uznania siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakwalifikowania tych substancji do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia;

- całkowitego pominięcia przedłożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów potwierdzających historie stosowania siarczanu agmatyny;

2) naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt c - f i ust. 3 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 przez uznanie siarczanu agmatyny za nową żywność (lub składnik nowej żywności) pomimo nieustalenia, aby należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 pkt c - f rozporządzenia nr 258/97.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wprowadzanie do obrotów produktów, których dotyczyło postępowanie, poprzedzone zostało powiadomieniem Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze ich wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy. W powiadomieniu zakwalifikowano poszczególne produkty jako środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, lub suplementy diety, należące odpowiednio do grup wymienionych w art. 24 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy. Do dnia wniesienia skargi Spółka nie otrzymała informacji o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wywodziła, że organy prowadzące postępowanie, uznając siarczan agmatyny za składnik nowej żywności nie wskazały nawet, do której z kategorii określonej w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 został zakwalifikowanyon lub produkty go zawierające. W szczególności, zdaniem Spółki, w sprawie nie zostały ustalone jakiekolwiek istotne dla tej oceny cechy charakterystyczne produktów spożywczych objętych decyzją, jak i pominięto ich proces wytwórczy. Co więcej, wszystkie produkty zawierające siarczan agmatyny ocenione zostały łącznie, bez badania ich cech indywidualnych. W tym zakresie Spółka zarzuciła organom, na których ciąży ciężar przedstawienia dowodu, naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Wskazując na zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. jako niezrozumiałe i niespójne Spółka oceniła również uzasadnienie prawne wydanych decyzji. W ocenie Spółki, rozpatrywanie składników produktu odrębnie, nie mogło bowiem stanowić wystarczającej podstawy do decyzji o zastosowaniu rozporządzenia nr 258/97 do konkretnego produktu spożywczego. Wywodziła, że stwierdzenie, czy dany produkt spożywczy powinien zostać uznany za nową żywność w rozumieniu ww. rozporządzenia, wymaga podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku, mając na względzie wszystkie cechy produktu spożywczego, jak również proces wytwórczy. Powołując się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie C-327/09 wskazała, że to właściwe organy danego państwa członkowskiego mają obowiązek zbadać, czy konkretny produkt, którego cechy charakterystyczne wydają się odpowiadać cechom charakterystycznym produktu będącego przedmiotem decyzji Komisji, jest nową żywnością lub nowym składnikiem żywności w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Dopiero wówczas może być uzasadnione nakazanie stronie, aby dostosowała się do przepisów rzeczonego rozporządzenia. Podniosła, że zgodnie z art. 92 ustawy organem właściwym do dokonywania takiej oceny jest wyłącznie Główny Inspektor Sanitarny. Obowiązkiem zaś organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji było ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy całkowicie pominął nie tylko argumenty strony, ale również przedłożone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumenty potwierdzające historię stosowania siarczanu agmatyny.

Odpowiadając na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2017 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie skargi, rozszerzając je o argumentację odnoszącą się do wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt C-448/14, dotyczącego wykładni art. 1 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 258/97, jako pozostającego - w ocenie strony skarżącej - w ścisłym związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazując na zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia nr 258/97 wywodziła, że powołanie się przez organ na art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej i brak zakwalifikowania składnika żywności siarczanu agmatyny do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia nr 258/97, także w świetle wskazanego wyroku TSUE nie spełnia wymogu przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i związane jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 K.p.a., organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

W zakresie praktycznej realizacji zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ w sprawie oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie oraz doktrynie sformułowano wiele tez co do prawidłowości uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie stwierdzić w tym zakresie należy, że niewątpliwie uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ administracji powinien przy tym rozważyć w uzasadnieniu podnoszone przez stronę argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Uzasadnienie powinno wskazywać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, która to konkretyzacja sprowadza się do ustalenia normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, okoliczności istotnych z punktu widzenia tej normy, subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną i wreszcie prawidłowego ustalenia następstw prawnych tego faktu. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza natomiast uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji, zwłaszcza jeśli jest to związane z brakiem ustalenia, rozważania, czy też poddania ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hauser i M. Wierzbowski,, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015 r., str. 554-556, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1923/13 i wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnieść należy, że wskazane powyżej przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, okoliczności faktyczne w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, dokonując kontroli legalności podjętych decyzji Sąd stwierdził, że uzasadnienia, zarówno zaskarżonej decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu pierwszej instancji, pomimo ich obszerności nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 K.p.a. Naruszają zatem wskazane przepisy, w tym także w związku z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wszystkie te naruszenia, w ocenie Sądu, są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając tę ocenę dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że rozstrzygnięcia w sprawie dotyczyły wprowadzenia do obrotu przez skarżącą Spółkę, produktów stanowiących żywność (środki spożywcze), w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L. 31 poz.1, z póżn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002. W sprawie zastosowanie znajdowały zatem przepisy tego rozporządzenia, jak również regulacje ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, z późn. zm.), nadal zwanej ustawą, która zgodnie z art. 1 ust. 1 określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002. Ustalenia stanowiące podstawę oceny organów dokonane zostały na podstawie wyników kontroli, do której przeprowadzenia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały upoważnione na mocy art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy i do której zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE.L. 165 poz. 1) zwanego dalej rozporządzeniem nr 882/2004. Przyjdzie dostrzec, że stosownie do art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i c tego rozporządzenia orzeczono w sprawie o zakazie wprowadzenia do obrotu oraz nakazie wycofania z obrotu środków spożywczych. Wskazać należy, iż przepisy te dopuszczają orzeczenie takich środków, w sytuacji wykrycia przez właściwy organ niezgodności, w celu zapewnienia zastosowania przez podmiot gospodarczy środków zaradczych. Niezgodnością w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 882/2004 jest natomiast niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Prawo żywnościowe, zgodnie z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002, do którego odesłanie znajduje się w art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy, oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych.

Niewątpliwie, skarżąca Spółka, jako sprzedawca produktów żywnościowych, jest na gruncie ustawy podmiotem działającym na rynku spożywczym, przez który zgodnie z definicją ustaloną w art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002, do której odsyła art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy, rozumie się osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przedsiębiorstwo spożywcze, zwane na gruncie ustawy zakładem (art. 3 ust. 3 pkt 54), oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły zatem, że strona skarżąca jako podmiot działający na rynku spożywczym, jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego, w którym to zakresie dokonana została ocena, a następnie wydano kontrolowane decyzje.

Jak wynika z treści rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, jego zakresem objętych było 38 produktów, przy czym dotyczyło ono umorzenia postępowania co do 3 produktów: suplementu diety: "[...]", środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego: "[...]" i "[...]"; orzeczenia o zakazie wprowadzenia do obrotu oraz nakazie wycofania z obrotu 19 produktów do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 oraz orzeczenia o zakazie wprowadzenia do obrotu 15 produktów (pkt 20 – 34).

Od razu zauważyć przyjdzie, że rozpoznając sprawę i orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ocenił kwestii umorzenia postępowania co do ww. 3 produktów. W tym zakresie nie wypowiedział się też, co do okoliczności uzasadniających uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, ani również nie odniósł się do oceny organu pierwszej instancji dokonanej w tym zakresie. To oznacza, że nie rozpoznał wszystkich kwestii, które były przedmiotem utrzymanego przez niego w mocy rozstrzygnięcia. Tym samym nie rozpoznał sprawy w całości, w granicach wyznaczonych przez organ pierwszej instancji i w związku z tym w istotny sposób naruszył wskazane wcześniej przepisy postępowania administracyjnego, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy zobowiązany był bowiem rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, co związane było z koniecznością dokonania oceny w granicach całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ocena ta powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zauważyć przyjdzie nadto, że wprawdzie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było kwestionowane w odwołaniu, niemniej jednak nie zwalniało to organu odwoławczego z ponownego rozpoznania sprawy w całości i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji stanowiska w tym zakresie także w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od obowiązku dokonania oceny co do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania naruszało przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny w odniesieniu do zasadniczego sporu, tj. w zakresie orzeczonych decyzją organu pierwszej instancji nakazów i zakazów, Sąd stwierdził natomiast, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, nie zawierają uzasadnienia, z którego wynikałoby, że ustalenia oraz ocena prawna zostały dokonane na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a więc uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującego zasady z art. 8 i art. 11 K.p.a. Z przedstawionej przez organy oceny nie wynika bowiem w jasny i jednoznaczny sposób, aby w postępowaniu dokonano takich ustaleń, które uzasadniałyby nałożenie orzeczonych zakazów wprowadzenia do obrotu i nakazów wycofania z obrotu środków spożywczych na podstawie zastosowanych przepisów.

W odniesieniu do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zauważyć przyjdzie, że choć jest ono bardzo obszerne, to mimo tego jest niespójne, pozbawione jednoznacznej i jasnej oceny co do naruszenia przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z określonych przepisów prawa - w związku z wprowadzeniem do obrotu ww. środków. Nie określa ono wprost na czym konkretnie obowiązki te mają polegać i w jaki sposób zostały naruszone. Dokonując oceny w tym zakresie organ w sposób pozbawiony logicznej konsekwencji w dokonywaniu analizy powołał jedynie przepisy zawierające ogólne normy i nie przyporządkował naruszenia konkretnego przepisu prawa do określonego środka oraz nie wskazał, w jaki sposób został on naruszony. Inaczej mówiąc, organ nie dokonał jednoznacznej i prawidłowej kwalifikacji prawnej, co do stwierdzonych niezgodności oraz wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. Takiej prawidłowej kwalifikacji oraz wykładni brak jest również w decyzji odwoławczej. Organy w sposób aprioryczny przyjęły, bez jednoznacznego wykazania powiązania niezgodności z konkretnymi wymogami wynikającymi z przepisów prawa, wystąpienie niezgodności.

Dostrzec przyjdzie, że obok art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004, jako podstawę prawną nałożonych nakazów i zakazów w sentencji decyzji organ pierwszej instancji wskazał także art. 8 ustawy, który stanowi, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazie wycofania z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale. Z treści tego przepisu wynika zatem, że jego zastosowanie związane jest z brakiem spełnienia wymagań określonych dla środków spożywczych, konkretnie w Dziale II ustawy.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak również z uzasadnienia decyzji odwoławczej, nie wynika jednak, jakie wymogi wynikające z Działu II ustawy skarżąca nie spełniła. Stwierdzając niezgodności z prawem żywnościowym organ odwoławczy uznał, że objęte nakazami i zakazami środki spożywcze zostały wprowadzone do obrotu z naruszeniem art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, art. 121 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy i art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE. L. 43, poz. 1), zwanego nadal rozporządzeniem nr 258/97. Mając na uwadze uwzględnione w tym zakresie przepisy ustawy, zauważyć przyjdzie, że art. 3 ust. 2 stanowi, iż produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność. Z jego treści wynika zatem jedynie ogólny obowiązek spełnienia wymagań żywnościowych i zakaz oznakowania i wprowadzenia do obrotu produktów, które nie spełniają takich wymagań. Regulacja ta nie określa konkretnych wymogów w zakresie prawa żywnościowego, których naruszenie uniemożliwia wprowadzenie produktu do obrotu. Aby zatem stwierdzić na podstawie tej regulacji, że nie zostały spełnione określone wymagania prawa żywnościowego organy obowiązane są wskazać konkretnie wymogi określone w przepisach prawa. Innymi słowy, dla stwierdzenia naruszenia obowiązku wynikającego z tej regulacji konieczne jest powiązanie go z realizacją wymagań wynikających z innych przepisów prawa. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach Działu II ustawy wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku tej regulacji, podobnie jak w art. 8 ustawy, chodzi zatem o brak spełnienia konkretnych wymagań uregulowanych w Dziale II ustawy.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, co następnie powtórzył w swej decyzji organ odwoławczy, że wobec braku przedstawienia przez skarżącą stosownej dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi, mimo uprzedniego przesyłania do skarżącej w tym zakresie pism Głównego Inspektora Sanitarnego, zastosowanie znajduje art. 121 ust. 2 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. Precyzując zatem naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu przez skarżącą Spółkę określonych produktów spożywczych organ stwierdził, że polegały one na braku przeprowadzenia procedury rozporządzenia nr 258/97, w szczególności procedury autoryzacji określonej w art. 4 tego rozporządzenia. W konsekwencji powyższego, doszło do naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002, co z kolei wskazuje, że doszło do naruszenia art. 3 ust. 2, art. ust. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy, dlatego spełniły się przesłanki do zastosowania art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004.

Stosownie do stwierdzonych naruszeń, dotyczących wymagań ustalonych w zakresie prawa żywnościowego, zauważyć należy, że w decyzjach organów obydwu instancji, wskazując na naruszenie o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy nie wyjaśniono, z którymi konkretnie wymaganiami określonymi w Dziale II ustawy jest ono związane, tj. które wymagania wynikające z tego działu zostały naruszone w związku z uznaniem określonych produktów za środki szkodliwe dla zdrowia lub nie nadają się do spożycia przez ludzi.

Decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga o zakazie wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu określonych produktów do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz nakazie wycofania z obrotu wymienionych produktów, powołując się na przede wszystkim na przepis art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004.

W odniesieniu do tego przyjdzie wskazać, że w rozdziale 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia uregulowano kwestie dotyczące wprowadzania żywności po raz pierwszy do obrotu. Przepisy tego rozdziału zawierają szczegółowe określenie trybu postępowania poszczególnych organów administracji w związku z wprowadzeniem po raz pierwszy do obrotu:

1) preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3,

2) suplementy diety,

3) środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006.

Z regulacji art. 29 ust. 1 ustawy wynika obowiązek powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu m.in. środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz suplementu diety. Główny Inspektor Sanitarny może w konsekwencji przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy wymienione w powiadomieniu suplementy diety oraz środki spożywcze wzbogacane substancjami dodawanymi do żywności spełniają warunki określone w stosownych przepisach. Natomiast art. 32 ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Zatem decyzja, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy dotyczy czasowego wstrzymania wprowadzania środka spożywczego do obrotu bądź wycofania takiego środka z obrotu. Wobec tego można rozważać trzy warianty decyzji wydanej na podstawie komentowanego przepisu:

decyzja o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu, decyzja o czasowym wycofaniu z obrotu oraz decyzja o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz czasowym wycofaniu z obrotu. Natomiast po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy celem postępowania wyjaśniającego po otrzymaniu powiadomienia jest przede wszystkim wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem jest żywnością zgodnie z kwalifikacją zaproponowaną przez podmiot powiadamiający, obejmującą produkty wskazane w art. 29 ust. 1. Postępowanie ma zatem wyjaśnić m.in. czy produkt jest w istocie suplementem diety czy żywnością wzbogaconą, określoną w art. 28 ustawy. Zatem art. 32 ustawy daje podstawę jedynie do czasowego wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych produktów. Nie upoważnia natomiast organów inspekcji sanitarnej do wydania definitywnego zakazu wprowadzenia do obrotu określonych środków, bądź nakazu wycofania z obrotu określonych produktów. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy decyzja wydawana jest "do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1". Literalne brzmienie przepisu odnosi się zatem jedynie do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS na podstawie art. 30 ust. 1, nie zaś postępowania prowadzonego przez organ wskazany w art. 8 ustawy, tj. państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Omawiana decyzja może zatem obowiązywać jedynie do momentu zakończenia pierwszego z powyższych postępowań. Warto jednocześnie wskazać, iż tymczasowa decyzja, wskazana w art. 32 ustawy, może być wydana jedynie w przypadku wprowadzania żywności po raz pierwszy do obrotu i wystarczającą przesłanką wydania decyzji jest podejrzenie, że środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka znajduje się w obrocie. Dodać jeszcze przyjdzie, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, po otrzymaniu powiadomienia o produkcie wprowadzanym po raz pierwszy do obrotu określone jest jako uprawnienie, a nie obowiązek GIS. Jednakże, mając na uwadze cel regulacji, czyli ochronę praw konsumentów, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż postępowanie takie nie może być przeprowadzone jedynie w sytuacji, gdy GIS nie będzie miał jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu i treści zgłoszenia, a w szczególności co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający. W każdym innym przypadku, zwłaszcza w sytuacji jakichkolwiek zastrzeżeń organu, które mogą doprowadzić do czasowego wstrzymania, zakazu wprowadzania lub nakazaniu wycofania z obrotu, bądź też zastrzeżeń co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający, uznać trzeba, że GIS ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z kolei przepis art. 121 ustawy nawiązuje do wymagań uregulowanych w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodnie z nimi żywność lub jej składniki kwalifikujące się jako nowa żywność powinny, przed wprowadzeniem na rynek, przejść jedną z przewidzianych w tym rozporządzeniu procedur, tj. procedurę uzyskania zezwolenia lub (uproszczoną) procedurę notyfikacji. Kwalifikację nowej żywności otrzymują produkty lub substancje, które - przy spełnieniu także innych przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 - nie były "w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi" przed 15 maja 1997 r. Odpowiednio do tego, zgodnie z tym przepisem, jeśli właściwy organ nabierze wątpliwości (np. w trakcie postępowania kontrolnego czy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 29 ustawy) czy dana żywność była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, może zażądać przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich UE przed dniem 15 maja 1997 r. Dopiero brak potwierdzenia takiej historii przesądza o konieczności zatwierdzenia żywności (lub jej składnika) w ramach procedur przewidzianych w rozporządzeniu nr 258/97.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że rozstrzygnięcie oraz treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, iż decyzja wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, tymczasem w podstawie prawnej powołano art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004. Organ wprawdzie zmodyfikował rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie, zakazując jedynie czasowego wprowadzania do obrotu określonych produktów i to do momentu przeprowadzenia postępowania określonego w rozporządzeniu nr 258/97, jednakże uzasadnienie decyzji wprost odnosi się do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz procedury wynikającej z art. 30 ust. 1 ustawy i art. 121 ust. 1 ustawy w zakresie wprowadzania po raz pierwszy środka spożywczego do obrotu bądź wycofania takiego środka z obrotu. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że w uzasadnieniach decyzji organów inspekcji brak jest wzmianki o tym, by wprowadzenie do obrotu opisanych produktów powodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Ponadto należy również wskazać, że skoro przepisy rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawierają szczegółowe uregulowanie dotyczące zakresu kompetencji organów administracji w związku z wprowadzeniem do obrotu po raz pierwszy określonych produktów, to niedopuszczalne jest w objętym tą regulacją zakresie stosowanie innych przepisów kompetencyjnych, uprawniających organy inspekcji sanitarnej do wydawania decyzji w zakresie zakazów bądź nakazów wycofania środka spożywczego z obrotu.

W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia, polegającego na braku przeprowadzenia procedury z rozporządzenia nr 258/97, podkreślić natomiast trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jego regulacje dotyczą wprowadzania do obrotu we Wspólnocie żywności i składników żywności, które dotychczas nie były w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi, a które zaliczają się do jednej z określonych w nim kategorii. Stwierdzając naruszenie przepisów tego rozporządzenia organy nie dokonały jednak kwalifikacji siarczanu agmatyny, jako substancji należącej do którejś z kategorii określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 258/97, bez czego brak było podstaw do uznania, że regulacje tego aktu mogą znajdować zastosowanie do tego składniku żywności. Nawiązując do wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt C-448/14, na który powoływała się strona skarżąca, dostrzec trzeba, że jednoznacznie potwierdzono w nim, że aby uznać daną żywność lub składniki żywności za nowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, muszą one spełniać kumulatywnie dwa kryteria. Po pierwsze wymaga się, aby przed dniem 15 maja 1997 r., czyli datą wejścia w życie rozporządzenia, substancje te "nie były w znacznym stopniu" wykorzystywane do spożycia przez ludzi. Po drugie, substancje te muszą należeć do jednej z kategorii określonych wyraźnie w art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia. Zgodzić się trzeba, że wskazane rozporządzenie ma na celu nie tylko zapewnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego nowej żywności, ale także ochronę zdrowia publicznego przed ryzykiem, jakie może ona stanowić. Niemniej jednak nie zwalnia to organów z obowiązku prawidłowego stosowania przepisów rozporządzenia i dokonywania na jego podstawie prawidłowej oceny, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do konieczności dokonania ustaleń w zakresie zaliczenia wskazanego powyżej składnika do jednej z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia. Takich ustaleń organy jednak nie poczyniły, chociaż powołują się na tę regulację.

Poza tym stwierdzając obowiązek przeprowadzenia procedury z rozporządzenia nr 258/97 i orzekając na tej podstawie zakaz wprowadzenia do obrotu suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97, organy nie wyjaśniły, na czym konkretnie polegają obowiązki w tym zakresie. W szczególności nie wyjaśniły obowiązków strony związanych z przeprowadzeniem tej procedury. Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 258/97 osoba odpowiedzialna za wprowadzenie do obrotu we Wspólnocie (zwana "wnioskodawcą") składa wniosek do Państwa Członkowskiego, w którym produkt ma być wprowadzony do obrotu po raz pierwszy. Równocześnie kopię tego wniosku przesyła Komisji. Na gruncie ustawy, która - co należy podkreślić - określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002, uregulowana została natomiast procedura powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu produktu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (rozdział 8 Działu II). Zgodnie też z art. 92 ust. 1 ustawy, Główny Inspektor Sanitarny jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. W niniejszej sprawie, podejmując rozstrzygnięcie, w tym co do zakwestionowanych produktów, organ pierwszej instancji wskazał, że oceny dokonał na podstawie ustaleń z urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach od 10 do 18 grudnia 2015 r., informacji pochodzących z dostępnego pod adresem internetowym rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, informacjach zawartych we wskazanym rejestrze i na stronie internetowej GIS, a także na pismach Głównego Inspektora Sanitarnego przesyłanych do strony w związku ze zgłoszeniem suplementów diety lub też środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy oraz informacji zamieszczonych pod adresem sklepu internetowego prowadzonego przez stronę. Odnośnie kwalifikacji wskazanych produktów, jako objętych regulacjami rozporządzenia nr 258/97 powołał się natomiast na skierowane do strony pisma Głównego Inspektora Sanitarnego, w których Spółka powiadamiana była, że siarczan agmatyny jest składnikiem, co do którego nie jest znana historia stosowania w żywieniu ludzi w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 2015 r. oraz że przed wprowadzeniem do obrotu żywności zawierającej powyższy składnik konieczne jest przeprowadzenie postępowania określone w tym rozporządzeniu. Przywołał też treść art. 121 ust. 1 i ust. 2 ustawy wskazując, że skarżąca, pomimo wezwania przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie przedstawiła stosowanej dokumentacji potwierdzającej historię stosowania wymienionych składników i stwierdził istnienie obowiązku przeprowadzenia procedury z rozporządzenia nr 258/97. Zauważyć jednak trzeba, że z przedstawionych dowodów nie wynika, aby skarżąca była wzywana w trybie art. 121 ustawy do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., czy to przez Głównego Inspektora Sanitarnego, czy też w ramach przedmiotowego postępowania.

Nie została też wyjaśniona w decyzji kwestia powiadomienia przez stronę Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu produktów zawierających składnik siarczanu agmatyny do obrotu, ewentualnego prowadzenia przez ten organ postępowania w trybie art. 30 ustawy, a także relacji pomiędzy tym postępowaniem i procedurą określoną w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodzić się należy z tym, że Spółka wprowadzając produkt do obrotu, stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy, zobowiązana jest przedstawić dokumentację dotyczącą stosowania żywności i nie może przerzucać obowiązków w tym zakresie na organy inspekcji sanitarnej. Należy jednak podkreślić, że organy prowadząc postępowanie zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. W niniejszej sprawie przyjmując ocenę Głównego Inspektora Sanitarnego, co do stosowania rozporządzenia nr 258/97 i uznając siarczan agmatyny za nową żywność, organy uznały za udowodnione okoliczności, co do których ustalenia zostały dokonane poza postępowaniem, tj. przed Głównym Inspektorem Sanitarnym. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na korespondencję i stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, których brak w aktach sprawy. Powyższe uchybia normom zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tym także przez organ odwoławczy, który nie dysponował wskazywanymi dowodami i przyjął ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie jako własne.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że ustalenia dotyczące nałożenia nakazu wycofania z obrotu i zakazu wprowadzenia do obrotu spornych produktów nie są w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 wystarczające do dokonania oceny w zakresie uznania tych produktów za nową żywność, wymagającą przeprowadzenia procedury na podstawie tego rozporządzenia. Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynikają w jednoznaczny sposób podstawy faktyczne i prawne tej oceny.

W zakresie stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 podkreślić trzeba, że zgodnie z tym przepisem Spółka, wprowadzając produkt do obrotu, niewątpliwie ma obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego. Stanowi on bowiem, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Stwierdzenie naruszenia tej regulacji wymaga jednak wskazania, jakie konkretnie wymogi określone w przepisach prawa zostały naruszone. Organy nie wyjaśniły też dlaczego siarczan agmatyny uznany został za składnik, który nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości i nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności. Samo wskazanie na brak dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania siarczanu agmatyny, nie jest wystarczające do przyjęcia, że produkty nie są zgodne z wymogami prawa żywnościowego. Konieczne jest dokonanie w tej materii odpowiedniej wykładni, a następnie stosownych do niej ustaleń faktycznych, których brak w kontrolowanych decyzjach. Organ pierwszej instancji, którego ustalenia zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, wskazał wprawdzie, że ustaleń takich dokonał na podstawie rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, jednak nie wyjaśnił podstaw prawnych swojej oceny co do stwierdzonego naruszenia. W szczególności nie wskazał, czy dokonana ocena odnosi się do jednego z zasadniczych wymogów prawa żywnościowego, dotyczących bezpieczeństwa żywności, ustalonego w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał na obowiązek strony wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem. Nie odniósł się też do przedstawionych przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów w zakresie historii stosowania siarczanu agamtyny.

Reasumując, skoro organy nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób, uniemożliwiający ustalenie dokładnego toku rozumowania, przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia, uznać należało, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie, że oceniając legalność działań organów administracji Sąd nie jest uprawniony do zastępowania tych organów w rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniało wystarczająco podstaw prawnych dokonanej oceny, a przedstawiona argumentacja nie została usystematyzowana w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Rozpoznanie zaś sprawy przez organ odwoławczy naruszało art. 15 K.p.a. Organ ten nie rozpoznał bowiem ponownie sprawy w całokształcie. Nie wyraził też swojej oceny co do umorzenia postępowania w odniesieniu do części produktów, a samodzielnej oceny dokonał jedynie w odniesieniu do argumentów odwołania, przy czym nie rozważył wszystkich zarzutów strony, w tym dotyczących ustaleń co do kwalifikacji siarczanu agmatyny jako składnika nowej żywności, których nie można nie mogą być dodawane do suplementów diety bądź środków spożywczych specjalnego przeznaczenia oraz przyjęcia naruszenia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, pomimo braku stwierdzenia, że strona nie zapewniła zgodności produktów z wymogami prawa żywnościowego.

Stosownie do art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, wprowadzenie do obrotu nowej żywności i składników żywności musi dotyczyć zaliczenia do jednej z kategorii wymaganych tym przepisem. Przy dokonywaniu oceny w tym zakresie koniecznym jest uwzględnienie wszystkich cech produktu spożywczego i podjęcie rozstrzygnięcia co do każdego produktu z osobna.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy, która powinna być jednoznaczna i spójna oraz przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób umożliwiający ustalenie toku rozumowania organu. Rozpoznając sprawę organy powinny dokładnie wyjaśnić podstawę prawną podjętej decyzji oraz zakwestionowanych produktów w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, w tym w zakresie przypisania im cech kategorii nowej żywności, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 oraz wynikających m.in. z nich dla strony obowiązków. Kolejno też powinny się odnieść do dokumentów przedłożonych przez skarżącą na potwierdzenie bezpieczeństwa stosowania siarczanu agmatyny.