Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1248/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4c i 4f, art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1c, 1d
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 76 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 244 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 128 ust. 2 art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1545/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Katowicach na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1545/12, oddalił skargę [...] Banku [...] w Katowicach na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1831/8 o pow. 0,0144 ha, położoną w gminie Rybnik, obrębie Niedobczyce, przeznaczył pod przebudowę ulicy Raciborskiej.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Wojewoda Śląski orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 28 563,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Województwa Śląskiego prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1831/8 o pow. 0,0144 ha, położonej w gminie Rybnik, stanowiącej własność [...] sp. z o.o., dla której Sąd Rejonowy w Rybniku prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz orzekł o przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz [...] Banku [...] S.A. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości, a także o zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta Rybnika w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

[...] Banku [...] S.A. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania. Podniesiono, że w myśl art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w przypadku gdy hipoteka wygasa na części przejętej nieruchomości odszkodowanie należne wierzycielowi hipotecznemu winno odpowiadać wysokości wierzytelności głównej zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, bez względu na to, że hipoteka utrzymuje się na pozostałych nieruchomościach. Według Spółki przepis art. 18 ust. 1b nie ma zastosowania do hipoteki. W doktrynie i praktyce rzeczoznawców majątkowych, hipoteka jako że jest wyrażona w konkretnej kwocie nie jest związana z wartością nieruchomości. Hipoteka nie wpływa na wartość nieruchomości, a jedynie na cenę.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2012 r.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do treści art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 ww. ustawy jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Następnie przedstawiono regulację przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Śląskiego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0144 ha, położonej w obrębie N., gminie Rybnik, stanowił operat szacunkowy z dnia 28 grudnia 2011 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Śląskiego przez rzeczoznawcę majątkowego i zdaniem organu odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo.

W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...] przez Sąd Rejonowy w Rybniku, w dziale III zostało ujawnione ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością określone jako prawo drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości N. wyk. 492, wpisane w dniu 30 sierpnia 1910 r.

Dział IV ww. księgi wieczystej zawiera następujące wpisy: hipoteka umowna kaucyjna w wysokości 250 500,00 zł na rzecz [...] Banku [...] S.A., hipoteka umowna kaucyjna w wysokości 375 000,00 zł na rzecz [...] Banku Spółdzielczego Oddział w O., hipoteka umowna kaucyjna w wysokości 1 000 000,00 zł na rzecz Banku Spółdzielczego w Ż. Oddział w Ż. z terminem płatności do dnia 24 czerwca 2001 r., hipoteka umowna kaucyjna w wysokości 1 000 000,00 zł na rzecz Banku Spółdzielczego w Ż. Oddział w Ż. z terminem płatności do dnia 22 marca 2015 r., hipoteka umowna w wysokości 830 000,00 na rzecz [...] Bank S.A.

Wobec powyższego w kwestii przyznania odszkodowania organ uznał, że pierwszeństwo w zaspokojeniu roszczeń przysługuje wierzycielowi hipotecznemu [...] Banku [...] S.A., a ponieważ wierzyciel nie wskazał aktualnej kwoty wierzytelności pozostałej do spłaty, odszkodowanie o wartości przejętej nieruchomości zostało przyznane w całości na rzecz ww. banku, gdyż kwota wierzytelności wpisana w księdze wieczystej znacząco przewyższa wartość nieruchomości.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W myśl art. 12 ust. 4c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości (art. 12 ust. 1), przy czym linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2). Konsekwencją podziału nieruchomości jest to, że hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna) – art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.).

Właściwość hipoteki łącznej polega zdaniem organu na tym, że w celu zabezpieczenia tej samej wierzytelności obciąża ona więcej niż jedną nieruchomość tego samego właściciela lub różnych właścicieli, z tym skutkiem, iż wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna może żądać według swojego uznania, zaspokojenia w całości lub w części każdej z nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości (art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy części nieruchomości, to z chwilą przejścia własności stanie się ona odrębną nieruchomością. W takim wypadku na tej części (obciążonej hipoteką w związku z podziałem), wygasają wszelkie ograniczone prawa rzeczowe, w tym hipoteka. Ponieważ hipoteka jest łączna, to na każdej z nieruchomości powstałych w wyniku podziału ma pierwotną wysokość (na każdej nieruchomości istnieje hipoteka zabezpieczającą całą wierzytelność). Tym samym za hipotekę, która wygasła na części przejętej nieruchomości, odszkodowanie będzie odpowiadać wysokości wierzytelności głównej (do pełnej wysokości), bez względu na to, że hipoteka utrzymuje się na pozostałych nieruchomościach.

Zgodnie z art. 18 ust. 1c ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Przepis art. 18 ust. 1d ww. ustawy stanowi, że kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.

W celu przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki niezbędnym jest zatem ustalenie, wysokości wierzytelności zabezpieczonej tą hipoteką, z uwagi na to, że odszkodowanie to ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Organ podkreślił, że ustawodawca odsyła w tym zakresie do wierzytelności, a nie jak twierdzi skarżący do kwoty, w której wyrażona jest hipoteka. Tym samym dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki znaczenie ma zdaniem organu jaka była rzeczywista kwota wierzytelności pozostałej do spłacenia na moment ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem na moment wygaśnięcia tego prawa. W każdym jednak wypadku zdaniem organu odszkodowanie przyznane na rzecz wierzyciela hipotecznego nie może przewyższać wartości nieruchomości przejętej na cele drogowe. Zabezpieczeniem pozostałej do spłaty wierzytelności jest bowiem hipoteka obciążająca nieruchomości powstałe na skutek podziału.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Banku [...] S.A. z siedzibą w Katowicach zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 i nast. k.p.a. wskutek nieuchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2012 r., do ponownego rozpatrzenia ani też nieprzeprowadzenie postępowania we własnym zakresie, zgodnie z wnioskami i twierdzeniami zawartymi w odwołaniu skarżącego oraz naruszenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawa materialnego, wskutek niezastosowania art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Zdaniem skarżącego Wojewoda Śląski, a w ślad za nim Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, błędnie przyjął, że należne [...] Banku [...] S.A. odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej w wysokości 250.000,00 zł jest równe odszkodowaniu za przejętą pod inwestycję drogową działkę nr 1831/8, o pow. 0,0144 ha.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w przypadku gdy hipoteka wygasa na części przejętej nieruchomości (w niniejszej sprawie na działce nr 1831/8 o pow. 0, 0144 ha), odszkodowanie należne wierzycielowi hipotecznemu winno odpowiadać wysokości wierzytelności głównej zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, bez względu na to, że hipoteka utrzymuje się na pozostałych nieruchomościach.

Zdaniem skarżącego przepis art. 18 ust. 1b wyżej powołanej ustawy nie ma zastosowania do hipoteki (por. Wybrane zagadnienia dotyczące odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, s. 21, 22, 23 – opracowanie pracowników Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Infrastruktury po kierownictwem Dyrektora Departamentu Elżbiety Robaszkiewicz , Warszawa 2010 r.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotą zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sporu jest stwierdzenie czy skarżącemu [...] Bankowi [...]S.A. z siedzibą w Katowicach mającemu ustanowioną umowną hipoteką kaucyjną w wysokości 250 000,00 zł między innymi na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1831/8 o powierzchni 0,0144 ha stanowiąca własność [...] Sp. z o.o. przejętej pod przebudowę ulicy R. w Rybniku, której wartość wynosi 28 563,00 zł przysługuje zwrot całej ustawowej hipoteki, czy też tylko do wysokości wartości przejętej nieruchomości tj. czy przepis art. 18 ust. 1b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) ma zastosowanie do hipoteki (art. 18 ust. 1c) czy też nie, w sytuacji gdy hipoteka w powyższej wysokości utrzymuje się nadal na nieruchomościach nieprzejętych na cel publiczny.

Udzielenie odpowiedzi na wyżej postawione pytania wymaga odwołania się do przepisów art. 18 powyższej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1c ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to polega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Jednak z ust. 1b tego przepisu wyraźnie wynika, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu z samej istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Skutkiem wywłaszczenia części nieruchomości jest bowiem podział nieruchomości przekształcający hipotekę zwykłą w hipotekę łączną. Przekształcenie to polega na tym, że w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką, hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). Wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości. Wynika to wprost z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą w jakiej hipoteka została ustanowiona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej części nieruchomości. Zdaniem Sądu wykluczona jest możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, gdy przekracza ona wartość wywłaszczonej części nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1a.

Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji RP). Jednak w komentowanych przepisach jednoznacznie wskazuje się, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wraz z odszkodowaniem z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 18 ust. 1b).

Przepis ust. 1c powyższego art. wprowadza zasadę ustalania odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że ustala się je w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką, jednakże nieprzekraczającego wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Odszkodowanie to jest zaliczane na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

W realiach rozpoznawanej sprawy wobec treści art. 18 ust. 1c koniecznym jest zdaniem Sądu zastosowanie wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej ze względu na ważne racje ekonomiczne, społeczne i prawne. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1998 r. (I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7) stwierdził, że wolno odstąpić od znaczenia literalnego danego przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu prawa, gdy prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, gdy prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, a taka sytuacja istnieje w przedmiotowej sprawie. Organ przejął bowiem na rzecz Województwa Śląskiego prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1831/8 o powierzchni 144 m2 w formie wywłaszczenia w celu zrealizowania celu publicznego (przebudowę ul. Raciborskiej w Rybniku), wyłączonej z większej nieruchomości na której ustanowiona została hipoteka na rzecz skarżącego banku w wysokości 250 500,00 zł, natomiast wartość przejętej nieruchomości wynosi 28 563,00 zł. Wypłacając zgodnie z treścią art. 18 ust. 1c powyższej ustawy całą wierzytelność zabezpieczoną hipoteką wraz z odsetkami na rzecz [...] Banku [...], bez względu na to, że hipoteka ta istnieje nadal na pozostałej części nieruchomości organ naruszyłoby prawo do słusznego odszkodowania wyrażone w Konstytucji RP, tym bardziej że dysponuje on wyłącznie publicznymi finansami.

Wypłata przez organ skarżącemu pełnej kwoty zabezpieczonej hipoteką, w sytuacji przejęcia części nieruchomości o znacznie mniejszej wartości naruszałaby zatem wszystkie obowiązujące zasady prawa. Należy zwrócić uwagę na to, że nie można interpretować przepisów prawa tak, aby były one sprzeczne z innymi przepisami zawartymi zwłaszcza w tej samej ustawie. Nie można też uznać, że prawodawca ustanawiając przepisy działał nieracjonalnie. Zdaniem Sądu celem art. 18 ust. 1b ustawy jest ograniczenie wypłaty odszkodowania za przejęte na realizację celu publicznego nieruchomości do wysokości ich rzeczywistej wartości ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Interpretując przepisy należy bowiem mieć na uwadze przede wszystkim cel regulacji prawnej.

Ratio legis powyższego przepisu jest wypłata słusznego odszkodowania za przejętą nieruchomość, a nie zaspokojenie roszczeń wynikających z hipoteki ustanowionej na rzecz skarżącego objętej pozostałą niewywłaszczoną częścią nieruchomości, na której została ustanowiona.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.

[...] Banku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Katowicach w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), wskutek nietrafnego przyjęcia, że przepis ten wprowadza zasadę ustalania odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki, wg której odszkodowanie to ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką, jednakże nieprzekraczającego wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego podlegającego wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak jest podstaw do odstąpienia, jak to uczynił w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, od znaczenia literalnego brzmienia przepisu art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Skarżący – [...] Banku [...] S.A. na uzasadnienie swojego stanowiska podał następujące argumenty:

1) przepis art. 18 ust. 1c ustawy jednoznacznie, wyraźnie stanowi, że odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczoną tą hipoteką. Odszkodowanie to (wyliczone jak w zdaniu poprzednim, a nie wg przepisu art. 18 ust. 1b ustawy) podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Zauważyć w tym miejscu należy, w kontekście wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie jest możliwe spłacenie jedynie " części" hipoteki wraz odsetkami;

2) z art. 12 ust. 4f ustawy wynika konieczność ustalania odszkodowania za wygaszenie hipoteki, wg zasad określonych w art. 18 ust. 1c ustawy (rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno znajdować się w decyzji o odszkodowaniu, tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał taki brak za nieistotny, skoro pominął go w swych rozważaniach);

3) przepis art. 18 ust. 1c ustawy zabezpiecza interes wierzyciela ustanowionej hipoteki przed negatywnymi konsekwencjami spadku wartości niewywlaszczonej części nieruchomości, co może być konsekwencją podziału nieruchomości (często jest tak, że wartość całej nieruchomości przed wywłaszczeniem, jest o wiele większa, aniżeli suma wartości "kawałków" nieruchomości, zwłaszcza gdy np. powstaje uciążliwa inwestycja);

4) przepis art. 18 ust. 1c ustawy chroni interes wierzyciela ustanowionej hipoteki, na wypadek:

gdy przedmiotem wywłaszczenia jest cała obciążona hipoteką nieruchomość, a wartość wywłaszczonej nieruchomości spadla (wskutek sytuacji na rynku nieruchomości) w stosunku do wartości z daty ustanowienia hipoteki,

– wzrosła wysokość wierzytelności (np. kredyt został udzielony w euro, a kurs euro/złotego rośnie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.) należało uznać za niezasadny.

Spór co do interpretacji wymienionego przepisu wiąże się z zagadnieniem, czy przysługujące skarżącej Spółce odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki powinno być przyznane w wysokości odpowiadającej świadczeniu głównemu wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką (art. 18 ust. 1c ustawy), czy też powinno być ograniczone do wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej (art. 18 ust. 1b ustawy).

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym wypłacone skarżącej Spółce odszkodowanie nie mogło przewyższać wartości przejętej nieruchomości, wynoszącej 28 563 zł, mimo że w księdze wieczystej ujawniona została hipoteka umowna kaucyjna na rzecz [...] Banku [...] S.A. w wysokości 250 500 zł.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia nie mogło mieć znaczenia wyłącznie literalne brzmienie art. 18 ust. 1c cyt. ustawy, stanowiącego, że jeżeli na nieruchomościach przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w celu realizacji inwestycji drogowych, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteka, wraz z odsetkami zabezpieczonymi ta hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

W okolicznościach niniejszej sprawy, kierowanie się wyłącznie treścią wymienionego przepisu prowadziłoby do przyznania Spółce odszkodowania w pełnej wysokości świadczenia głównego i odsetek zabezpieczonych hipoteką, a więc w oderwaniu od wartości tej działki gruntu, która została wydzielona z nieruchomości pierwotnie obciążonej hipoteką w wysokości 250 500 zł. Jak słusznie wykazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd strony skarżącej był nie do zaakceptowania w świetle całości regulacji zawartej w art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1d ustawy, a zwłaszcza przy uwzględnieniu istoty instytucji hipoteki łącznej.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że stosownie do art. 76 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece podział nieruchomości obciążonej hipoteką i wydzielenie jej części pod inwestycję drogową skutkowało tym, że wywłaszczona działka gruntu również obciążona została hipoteką.

Według przepisu art. 12 ust. 4c i 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają.

Odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Z powyższym unormowaniem wiążą się przepisy art. 18 ust. 1a i 1b ustawy.

Zgodnie z ich treścią, jeżeli na nieruchomościach przejętych na realizację inwestycji drogowej, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że górną granicą łącznej sumy odszkodowań należnych właścicielowi nieruchomości (użytkownikowi wieczystemu) i osobom, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe – jest wartość nieruchomości wywłaszczonej. Tej zasady nie zmienia dalszy przepis ust. 1c, dotyczący wyłącznie sposobu wyliczenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki. Przyjąć bowiem należy, że po ustaleniu wysokości odszkodowania według wskazań art. 18 ust. 1c ustawy, następnie określona należność korygowana jest zgodnie z zasadą wynikającą z art. 18 ust. 1b ustawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że w przepisie ust. 1b art. 18 jest mowa o odszkodowaniu z tytułu "wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości".

Zgodnie z art. 244 § 1 k.c., ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Skoro w art. 18 ust. 1b ustawy brak zastrzeżenia o wyłączeniu hipoteki, to należy przyjąć, że odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia również tego prawa musi się mieścić w ogólnej sumie, której wysokość jest wyznaczona wartością nieruchomości.

Za taką interpretacją wymienionych przepisów przemawiają również reguły wyznaczone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wszystkich praw rzeczowych przysługujących do danej nieruchomości nie może przekraczać wartości tej nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. kryterium ustalenia odszkodowania jest wartość nieruchomości, a tak ustalone odszkodowanie należy pomniejszyć o jego część odpowiadającą wartości innych praw rzeczowych obciążających tę nieruchomość. Zatem suma odszkodowań za poszczególne prawa nie może przekroczyć wartości nieruchomości. Przyjęto więc koncepcję, że każde z praw rzeczowych obciążających nieruchomość jest sposobem korzystania z nieruchomości wyłączającym faktyczne korzystanie z niej przez właściciela i z tego względu należy potraktować inne prawa rzeczowe jedynie jako obciążenie nieruchomości zmniejszające jej wartość.

Zgodnie z tą zasada przepis art. 128 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

Wymaga to oczywiście określenia wartości każdego z tych praw w celu ustalenia odszkodowania przysługującego podmiotom poszczególnych praw.

Przepis art. 128 ust. 2 u.g.n. dotyczy zmniejszenia odszkodowania w normalnej, typowej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, gdy przekracza ona wartość wywłaszczonej części nieruchomości, a jeżeli nawet nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada zakresowi stosowania art. 128 ust. 2 u.g.n., który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 2, Lex a Wolters Kluwer business, s. 739-740).

Ze względów wyżej przedstawionych należało zgodzić się z poglądem Sądu Wojewódzkiego, który stosując wykładnię systemową, funkcjonalną i celowościową – właściwie zinterpretował przepis art. 18 ust. 1c ustawy z 10 kwietnia 2003 r., stwierdzając w konkluzji, że wypłata przez organ skarżącej pełnej kwoty zabezpieczonej hipoteką, w sytuacji przejęcia części nieruchomości o znacznie mniejszej wartości, naruszałaby wszystkie obowiązujące zasady prawa. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki brak jest bowiem ważnych racji prawnych, społecznych lub ekonomicznych, które pozwoliłyby uznać, że przepis art. 18 ust. 1c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. służyć ma wyłącznie ochronie interesu tego podmiotu, któremu przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.