Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 76/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 3, 4, 5, 6, 8 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 12 grudnia 2019 r. Nr XVI/126/2019 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. [pic]


UZASADNIENIE

W dniu 12 grudnia 2019 r. Rada Powiatu Sieradzkiego działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.), dalej u.s.p. oraz art. 22 ust.1 i 2, art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p., podjęła uchwałę Nr XVI/126/2019 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2020 r., pod poz. 288 i weszła w życie w dniu 24 stycznia 2020 r.

Zgodnie z § 1 uchwały, ustala się stawki opłat pobieranych przez Powiatowy Zarząd Dróg w Sieradzu za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności i w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 uchwały, za zajęcie 1,00 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego dróg powiatowych, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości - 5,00 zł;

2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% szerokości - 10,00 zł;

Przy zajęciu chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych – 4,00 zł (§ 2 ust. 2 uchwały). Do elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1 i 2 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1,00 m2 pasa drogowego w wysokości – 3,00 zł (§ 2 ust. 3 uchwały).

Zajęcie jezdni, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych, parkingów, poboczy oraz zieleńców w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - 0,20 zł (§ 2 ust. 4 uchwały). Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (§ 2 ust. 5 uchwały).

W myśl § 3 ust. 1 uchwały, za zajęcie pasa drogowego o którym mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1,00 m2 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia - 50,00 zł:

- na drogowym obiekcie inżynierskim - 200,00 zł,

- przy umieszczeniu obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - 20,00 zł,

- przy umieszczeniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 50% stawek określonych w pkt 1, 2 i 3.

Roczne stawki opłat, w wysokości określonej w ust. 1, obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczania urządzeń w pasie drogowym (§ 3 ust. 2 uchwały). Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym (§ 3 ust. 3 uchwały).

Zgodnie z § 4 uchwały, za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za 1,00 m2 powierzchni:

1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego - 0,70 zł;

2) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów - 0,70 zł;

3) tymczasowego obiektu handlowego - stoiska - 5,00 zł;

4) reklamy - 4,00 zł;

5) witacze, informacje na temat jednostek podległych Powiatowi Sieradzkiemu i pomników pamięci narodowej - 0,01 zł.

Stosownie natomiast do treści § 5 uchwały, za udostępnienie kanału technologicznego:

1) w przypadku rury osłonowej - 1mb/rok 6,00 zł;

2) w przypadku rury światłowodowej - 1mb/rok 5,00 zł;

3) w przypadku mikro rury wchodzącej w skład wiązki mikrorur - 1mb/rok -1,00 zł.

Zgodnie z § 7 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Sieradzkiego.

W dniu 23 grudnia 2020 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 12 grudnia 2019 r., Nr XVI/126/19 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 40 ust. 8 u.d.p. polegający na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej i zaniechanie ustalenia w § 2 uchwały wysokości stawki opłaty, za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót i zajęcia na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, skutkujące koniecznością zastosowania do tej grupy § 2 ust. 3 i ustalenia stawki opłaty w wysokości 3,00 zł, co stanowi przekroczenie stawki maksymalnej dla tego rodzaju obiektów która wynosi 0,20 zł;

2) art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.d.p. poprzez przekroczenie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej, która uprawnia wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przy użyciu parametrów wykraczających poza upoważnienie ustawowe, w postaci roku kalendarzowego i miesiąca w miejsce parametrów normatywnych w postaci roku i dni;

3) art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. poprzez przekroczenie w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej, która uprawnia wyłącznie do określenia wysokości stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam i modyfikację sposobu naliczania opłaty, przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej w postaci powierzchni obiektu handlowego w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni rzutu poziomego obiektu budowlanego na pas drogowy;

4) art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez zaniechanie ustalenia w § 4 zaskarżonej uchwały wysokości stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, skutkujące koniecznością zastosowania do tej grupy § 4 pkt 2 i ustaleniem stawki w wysokości 0,70 zł co stanowi przekroczenie ustawowej stawki maksymalnej dla tego rodzaju obiektów, która wynosi 0,20 zł;

5) art. 40 ust. 9 u.d.p. poprzez przekroczenie w § 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i rozszerzenie katalogu kryteriów ustawowych uwzględnianych przy ustalaniu wysokości stawki, o kryterium treści tablic informacyjnych.

wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów wskazał, że rada powiatu ustaliła w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 uchwały wysokość stawek za zajęcie w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za zajęcie elementów pasa drogowego powiększając zawarty w tych przepisach zbiór elementów pasa o parkingi, pobocza i zieleńce. To enumeratywne wskazanie elementów pasa nie obejmuje całej przestrzeni jaką stanowi pas drogowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. ustawy o drogach publicznych jest nią wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także związane z potrzebami zarządzania drogą. Pasem drogowym może być zatem obszar, który nie jest ani jezdnią ani poboczem, czy zieleńcem ani też elementami wskazanymi w § 2 ust. 1, 2 i 4 uchwały. Uchwałodawca przewidział taką możliwość w § 2 ust. 3 uchwały tyle tylko, że w żaden sposób nie odniósł go do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Skutkiem takiego zapisu jest to, że o ile nie dojdzie w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej do zajęcia elementów pasa drogowego wskazanych w § 2 ust. 1, 2 i 4 zaistnieje konieczność zastosowania stawki określonej § 2 ust. 3 w wysokości 3,00 zł, a to stanowi przekroczenie stawki 0,20 zł przewidzianej dla tej grupy obiektów i urządzeń przez ustawę upoważniającą.

W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej organ samorządowy ustalił w § 2 ust. 4 uchwały odrębną stawkę opłaty wysokości 0,20 zł, tyle tylko, że ograniczył jego zastosowanie, co w konsekwencji wymusza zastosowanie w odniesieniu do tej grupy obiektów § 2 ust. 3 uchwały przewidującego stawkę opłaty w niedopuszczalnej wysokości. W związku z powyższym, zdaniem Prokuratora § 2 ust. 3 uchwały jest sprzeczny z ustawą o drogach publicznych, w części w jakiej dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w ust. 2 pkt 2 ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W przepisie tym uregulowany został sposób obliczania opłaty w przypadku niepełnego okresu zajęcia, w ten sposób, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W § 3 ust. 2 i 3 uchwały, rada powiatu zdefiniowała ustawową jednostkę czasu w postaci roku, jako "rok kalendarzowy", czyli określenie nieznane ustawie o drogach publicznych, a następnie pojęcia "roku kalendarzowego", użyła jako parametru ustalania opłaty za niepełny okres zajęcia. Do obliczenia opłaty proporcjonalnej posłużono się nieznanym ustawie upoważniającej parametrem liczby miesięcy, w miejsce liczby dni, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

W § 3 ust. 1 uchwały, ustalono wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Dla tej grupy urządzeń ustalono stawkę opłaty jako 50% wysokości stawek określonych w pkt 1, 2 i 3 tyle tylko, że § 3 uchwały nie zawiera takich jednostek redakcyjnych. Przepis ten wydano z naruszeniem prawa § 55, 56 i 57 ust. 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), który stosownie do § 143 ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu postawionego w skardze Prokurator wskazał, że ustawa wprost przewiduje kształtowanie opłaty, w oparciu o powierzchnię obiektu umieszczanego w pasie drogowym tylko w przypadku reklamy. W pozostałych przypadkach opłata kształtowana jest w oparciu o powierzchnię ale rzutu poziomego obiektu budowlanego na pas drogowy. Organy samorządowe uprawnione są do różnicowania wysokości stawek opłaty ale w granicach zakreślonych art. 40 ust. 8 i tylko według kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 pkt 1-5 u.d.p. Zapis zawarty w § 4 pkt 3 uchwały, że przy ustalaniu opłaty za zajęcie w pasie drogowym przez tymczasowe obiekty handlowe - stoiska, użyty zostanie parametr powierzchni takich obiektów, a nie określony w ustawie parametr powierzchni ich rzutu poziomego na pas drogowy, stanowi naruszenie zakresu delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 u.d.p., jak i naruszenie określającego sposób ustalania opłaty art. 40 ust. 6 u.d.p.

Ponadto rada powiatu w § 4 uchwały inaczej niż w przypadku § 2, ustalając stawki opłat dla poszczególnych obiektów zupełnie zignorowała obiekty i urządzenia stanowiące infrastrukturę telekomunikacyjną. Niewyczerpanie w § 4 zakresu delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 8 i uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu.

Ustalając natomiast w § 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez witacze, informację na temat jednostek podległych Powiatowi Sieradzkiemu i pomników pamięci narodowej, rada przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 9 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Sieradzkiego wniosła o stwierdzenie, że § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały rada powiatu odwołując się do definicji pasa drogowego wskazała, że brak jest "niewymienionego" w § 2 ust. 4 uchwały elementu pasa drogowego, który mógłby być zajęty przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenie telekomunikacyjne (urządzenia elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji) oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt wykorzystywany do zapewnienia telekomunikacji. Powyższe obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej nie mogą być ze swej istoty lokalizowane w obiektach budowlanych i urządzeniach technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także w urządzeniach związanych z potrzebami zarządzania ruchem. Tym samym obiekty i urządzenia telekomunikacyjnej infrastruktury mogą być i są lokalizowane wyłącznie w przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntów pasa drogowego. Grunty te rodzajowo stanowią jezdnię, chodniki, place, zatoki postojowe i autobusowe, ścieżki rowerowe, ciągi piesze, parkingi, pobocza oraz zieleńce. Wobec powyższego ustalając w § 2 ust. 4 uchwały stawkę za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w wysokości 0,20 zł organ w sposób wyczerpujący wskazał elementy pasa drogowego podlegające zajęciu przez wyżej wymienione obiekty i urządzenia. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut, że zajęcie pasa drogowego przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej może być obciążone inną stawką aniżeli 0,20 zł za 1 m2 powierzchni.

Ze wskazanym zarzutem wiąże się zarzut zaniechania ustalenia w § 4 uchwały wysokości stawki opłaty za umieszczenie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Wbrew jednak twierdzeniom strony skarżącej § 4 uchwały dotyczy zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 uchwały, tj. umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Reguluje zatem stawki za zajęcie pasa w przypadku umieszczenia w nim reklam oraz obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Prawo budowlane definiuje także rozumienie budynku, budowli oraz obiektu małej architektury. Wobec tak zdefiniowanego obiektu budowlanego nie sposób uznać ani utożsamić obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej z obiektem budowlanym. Powyższy zarzut skargi jest więc bezzasadny.

Zapis zawarty w § 4 pkt 5 uchwały dotyczy stawek opłat za 1 m2 powierzchni witaczy, informacji na temat jednostek podległych Powiatowi Sieradzkiemu i pomników pamięci narodowej. Jest to szczególny rodzaj reklamy i w żaden sposób nie należy jej łączyć z podmiotem, który je umieszcza w pasie drogowym. Witacze i informacje mogą bowiem pochodzić od nieokreślonego kręgu podmiotów i utożsamianie ich istnienia wyłącznie z konkretnymi podmiotami (np. jednostkami podległymi powiatowi) jest nieuzasadnione. Witacze (słupy i inne urządzenia "powitalne") są lokalizowane w pasie drogowym przez różne podmioty: jednostki samorządu terytorialnego, przedsiębiorstwa, organizacje społeczne. Zwłaszcza te ostatnie informujące o swojej działalności, a także we współpracy z powiatem mogą umieszczać o niej informacje korzystając z §4 pkt. 5 uchwały.

Zarzut zastosowania kryterium o charakterze podmiotowym jest więc, w ocenie rady powiatu nieuzasadniony, ponieważ § 4 pkt 5 uchwały nie dotyczy witaczy i informacji dotyczących konkretnego podmiotu i pochodzących od konkretnego podmiotu, dotyczy reklam, w postaci witaczy oraz informacji na temat jednostek podległych powiatowi sieradzkiemu i pomników pamięci narodowej, które mogą być umieszczone przez "każdego".

Odnosząc się natomiast do treści § 4 pkt 3 uchwały rada powiatu wskazała, że zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Sposób zaś obliczania opłaty wynika z ustawy i powielanie go stanowiłoby nieuprawnione działanie organu. Dlatego też pomimo faktycznie nieprecyzyjnego sformułowania § 4 uchwały, organ działając zgodnie z delegacją ustawową ustalił stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z umieszczeniem obiektów budowlanych w postaci tymczasowego obiektu budowlanego - stoiska w wysokości 5 zł za 1 m2 powierzchni pasa. Obliczenie opłaty następuje zaś w sposób wskazany ustawą.

Z przedstawionych powyżej względów skarga jest zasadna tylko w części, wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest niezasadny i nie znajduje uzasadnienia także społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 12 grudnia 2019 r., Nr XVI/126/2019 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.p., na podstawie upoważnień ustawowych radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (tj. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Z kolei opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Ponadto w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Treść przytoczonego powyżej art. 40 ust. 8 u.d.p. nie pozostawia wątpliwości, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca w sposób szczególny uregulował zasady ustalania opłat przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W zależności od celu zajęcia pasa drogowego - w związku z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - ustawodawca zróżnicował stawki, wskazując ich maksymalną wysokość.

Skoro art. 40 ust. 8 u.d.p. - przy wskazaniu stawki nieprzekraczającej 0,20 zł - odsyła do ust. 4 i 6 art. 40 to znaczy, że stawka ta dotyczy opłat - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - w związku z zezwoleniem na:

a) prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4),

b) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 (art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 4),

c) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6).

Z kolei przewidziana art. 40 ust. 8 u.d.p. stawka nieprzekraczająca 20 zł wymaga ustalenia w drodze uchwały opłat w przypadku zezwoleń na zajęcie pasa - za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5).

Zdaniem Sądu w zaskarżonej uchwale rada powiatu nie ustaliła stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych (niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) - podczas gdy obowiązek uregulowania stawek tych opłat wynika z treści art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. W § 2 ust. 4 uchwały ustalono jedynie opłatę za zajęcie pasa drogowego przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Z kolei w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, rada powiatu w przypadku elementów pasa drogowego nie wymienionych w § 2 ust. 1 i 2 ustaliła stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1,00 m2 pasa drogowego w wysokości – 3,00 zł, co oznacza, że przekroczyła maksymalną wysokość stawki określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p. w odniesieniu do przypadków zajęcia pasa drogowego określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p (tj. stawka nie może przekroczyć 0,20 zł za dzień zajmowania pasa drogowego).

W świetle przedstawionych rozważań regulacje zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały nie wypełniły wymogów wynikających z art. 40 ust. 8 u.d.p. Materia uregulowania w § 2 ust. 2, 3 i 4 uchwały nie objęła całego zakresu ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - przewidzianego art. 40 ust. 8 u.d.p., a przewidziana w § 2 ust. 3 stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego przekracza maksymalną wysokość opłaty za dzień zajmowania pasa drogowego w odniesieniu do przypadków zajęcia pasa drogowego określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. Z tych wszystkich względów postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 40 ust. 8 u.d.p. okazał się uzasadniony.

Sąd podzielił także zarzut strony skarżącej, że w § 3 ust. 1 uchwały ustalono, że za zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 50% stawek określonych w pkt 1, 2 i 3 tyle tylko, że § 3 uchwały nie zawiera wskazanych jednostek redakcyjnych, tj. pkt 1, 2 i 3. Przepis ten wydano zatem z naruszeniem zasad techniki prawodawczej określonych w § 57 ust. 3 w zw. z § 143 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zgodnie z § 57 ust. 3 zd. 1 rozporządzenia, punkt oznacza się cyframi arabskimi z nawiasem z prawej strony, z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego artykułu albo ustępu, a przy powoływaniu - skrótem "pkt" bez względu na liczbę i przypadek oraz cyframi arabskimi bez nawiasu.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie § 3 ust. 2 uchwały roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym (§ 3 ust. 3 uchwały). Rację ma bowiem strona skarżąca podnosząc, że poprzez dodanie w wymienionych przepisach wyrażenia "kalendarzowy" doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

Z art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika, że rada powiatu została uprawniona do ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok. Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lecz jedynie do "roku". Dodanie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Pojęcie "rok", o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rok kalendarzowy", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na dzień 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego, tj. z dniem 31 grudnia lecz w jego trakcie Rada Powiatu Sieradzkiego poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczyła zatem poza przyznane jej kompetencje, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140, w Białymstoku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045).

Zasadny jest również zarzut strony skarżącej dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w którym rada powiatu ustaliła, że wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Określenie przez organ innego, niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powyższe zaś stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione powyżej stanowisko zostało również zaprezentowane m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 902/20, z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 954/20, z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 958/20).

Za zasadny Sąd uznał również zarzut strony skarżącej dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 3 i 5 uchwały.

Z brzmienia art. 40 ust. 9 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada powiatu nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.

Tymczasem w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, organ za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustalił stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez tymczasowy obiekt handlowy – stoisko w wysokości 5,00 zł, a reklamy – 4,00 zł. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Ustawa zatem wprost przewiduje kształtowanie opłaty, w oparciu o powierzchnię obiektu umieszczanego w pasie drogowym tylko w przypadku reklamy. W pozostałych przypadkach opłata kształtowana jest w oparciu o rzut poziomy obiektu na pas drogowy.

Należało zgodzić się zatem ze stroną skarżącą, że organy samorządowe uprawnione są do potraktowania tymczasowych obiektów handlowych inaczej niż pozostałe rodzaje obiektów, lecz tylko według kryteriów z art. 40 ust. 9 u.d.p. i tylko w zakresie wysokości stawki. Z treści zapisu § 4 pkt 3 uchwały wynika, że przy ustalaniu opłaty za umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu handlowego – stoiska użyty zostanie parametr powierzchni takiego obiektu (reklamy), a nie określony w ustawie parametr powierzchni jego rzutu poziomego na pas drogowy. Jest to jednocześnie naruszenie zakresu delegacji wyłącznie do ustalenia stawki opłaty z art. 40 ust. 8 u.d.p., jak i naruszenie określającego sposób ustalania opłaty art. 40 ust. 6 u.d.p.

Należy podkreślić, że sposób ustalania opłaty został określony w ustawie (art. 40 ust. 4-6 u.d.p.) i zależy od celu zajęcia pasa drogowego. Ustawodawca określił, granice w obrębie, których rada powiatu może wykonywać przypisane jej uprawnienia. Ogranicza je droga, którą musi zarządzać, limit stawek za 1 m2 pasa drogowego (10 zł za jeden dzień i 200 zł za każdy rok) i kryteria wskazane w art. 40 ust. 9 u.d.p. Tym samym ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu kryterium wyodrębnienia różnego rodzaju urządzeń, uzależniając jednocześnie od tego wysokość poszczególnych stawek opłaty za ich umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej. Możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 151/08, LEX nr 534818, wyrok z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 605/12). Jednakże musi to być wyłącznie kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Takie kryteria wprowadziła Rada Powiatu Sieradzkiego w kontrolowanej uchwale w § 4 pkt 5.

Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. uprawnia organy samorządu terytorialnego jako zarządców dróg do kształtowania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego jednak dotyczącymi górnej granicy. Ograniczenie swobody kształtowania wysokości stawki wynika również z art. 40 ust. 9 który narzuca organowi ustalającemu stawki, kryteria, które ten ma obowiązek uwzględnić czyli:

1) kategorie drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Jak już wcześniej wskazano przywołany przepis ma formę nakazu i nie ma wątpliwości, że wskazany w nim katalog ma charakter zamknięty. Nie ma w nim żadnego kryterium o charakterze podmiotowym, co uniemożliwia różnicowanie wysokości stawek opłat wobec podmiotów dokonujących takiego samego rodzajowo zajęcia, nawet jeżeli podmiotem tym jest sama gmina lub podmiot działający na jej zlecenie. Przepis § 4 pkt 5 uchwały wykracza zatem poza ustawowe kryteria, narusza normy zakazujące dyskryminacji wynikające z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 162).

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.p.). Oznacza to, że Rada Powiatu sieradzkiego uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 4, 5, 6, 8 i 9 u.d.p. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada powiatu nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały uwzględniając zakres przepisów wadliwych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Powiatu Sieradzkiego w dniu 25 lutego 2021 r. uchwały Nr XXXI/242/2021 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu Sieradzkiego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

d.j.