Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1079/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art.145  par.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.156 par.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Jan Zimmermann WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. N. i F. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego F. N. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [....] maja 2005 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. F.N. poinformował, że na działce nr. ew. [....] w N. J.N. około 18 lat temu wzniósł budynek gospodarczy bez pozwolenia na budowę na działce nie będącej jego własnością.

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2005 r. znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora J.K. obowiązek przedłożenia dla budynku gospodarczego położonego na działkach [....] i [....] w N. dokumentacji wymienionej w sentencji postanowienia (k.....).

Obowiązek powyższy został wykonany przez inwestora w dniu [....] września 2005 r. (k......).

Decyzją z dnia 19 grudnia 2005 r., znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora J.K. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego - stodoły położonej na działkach nr ew. [....] w N. przy [....] , zgodnie z "[....] "- opracowanym przez mgr inż. J.M. członka [....] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa legitymującego się uprawnieniami budowlanymi nr [....] do stanu zgodnego z prawem, tj.:

- obłożenia wszystkich elementów konstrukcyjnych bocznych ścian szczytowych takich jak słupy, podwaliny i belki dwuwarstwową okładziną z płyt NIDA Ogień (GKF) gr. 12,5 mm, po uprzednim zabezpieczeniu środkiem ognioochronnym i grzybobójczym Fobos M2,

- zabezpieczenia zewnętrznej i wewnętrznej powierzchni poszycia ścian szczytowych z desek środkiem ognioochronnym i grzybobójczym Fobos M2 oraz wykonania od strony zewnętrznej ściany dwuwarstwowej okładziny z płyt NIDA Ogień (GKF) gr 12,5 mm mocowanej bezpośrednio do poszycia z desek,

- zewnętrznego pokrycia ścian blachą trapezową zabezpieczającą okładzinę z płyt NIDA przed wpływami czynników atmosferycznych,

- zamontowania desek okapowych oraz rynien i rur spustowych doprowadzających wody opadowe do studni zanikowych na działce Inwestora

- w terminie do 30 kwietnia 2006 r.

W uzasadnieniu podano, iż z przedłożonych materiałów wynika, iż obecny stan obiektu budowlanego wymaga wykonania określonych czynności (zmian, przeróbek) w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Czynności te zostały wyszczególnione na wstępie decyzji i - jak stwierdzono w uzasadnieniu - po ich wykonaniu, budynek będzie spełniał wymagania stawiane tego typu obiektom.

Powyższa decyzja została doręczona inwestorowi oraz F.N. w dniu 22 grudnia 2005 r. Od przedmiotowej decyzji żadna ze stron nie złożyła odwołania do organu nadrzędnego.

Pismem z dnia [....] lutego 2006 r. M.N. złożyła podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie [....] . Wnioskodawczyni powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 19 grudnia 2005 r., znak: [....] dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego - [....] w N. przez inwestora J.K. .

Na uzasadnienie złożonego wniosku podała, iż jest współwłaścicielką działek o nr ew. [....] położonych w N. Podniosła, że dopiero z początkiem lutego 2006 r. dowiedziała się o wydaniu przedmiotowej decyzji i w związku z tym bez swojej winy nie brała udziału w niniejszym postępowaniu, mimo iż powinna być jego stroną, co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wnioskodawczyni podała, że organowi I instancji nie znane były dowody dotyczące faktu, iż inwestor J.K. nie jest właścicielem działek o nr ew. [....] oraz [....] albowiem zataił on tę okoliczność przed organem.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wznowił postępowanie w sprawie budynku gospodarczego - stodoły położonego na działkach nr ew. [....] i [....] w miejscowości N. , zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r., znak [....] - wobec ujawnienia nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi wydającemu decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja z dnia 19 grudnia 2005 r. stała się ostateczna z dniem 6 stycznia 2006 r. W postępowaniu jako strony brali udział F.N. oraz J.K. Po przeanalizowaniu przesłanych dokumentów (odpisy z księgi wieczystej: KW nr..... i KW nr.....), z których wynika, że M.N. jest współwłaścicielką działek na [....] i [....] w N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. przychylił się do wniosku M.N. , uznając ją jako stronę postępowania i postanowił wznowić swoje postępowanie dotyczące budynku gospodarczego - stodoły położonego na działkach nr ew. [....] miejscowości N.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J.K. pismem z dnia [....] sierpnia 2006 r. podnosząc, iż M.N. nie brała udziału w sprawie z własnej winy, bowiem o toczącym się postępowaniu była poinformowana.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2007 r., znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji zgodnie z art. 144 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a.

Decyzją z dnia 31 maja 2007 r., znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia 19 grudnia 2005 roku, znak: [....] o obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego - [....] położonej na działkach nr ew. [....] w N. przy ul. [....] , zgodnie z "[....] " - opracowanym przez mgr inż. J.M. członka [....] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

W uzasadnieniu organ podał, iż przesłanką uchylenia decyzji poprzedniej jest fakt zaistnienia nowej strony postępowania oraz niemożność jej czynnego udziału w przedmiotowej sprawie, co naruszyło przepis art. 10 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że również przesłanką do uchylenia własnej decyzji jest fakt, że w chwili badania przedmiotowego budynku gospodarczego Inspektoratowi nie była znana dokładnie lokalizacja budynku i jego umiejscowienie na działkach oraz status prawny działek. Art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie obligował bowiem organu do badania własności działki na której postawiony był obiekt, gdyż obowiązek wykonania przeróbek i czynności mógł zostać nałożony także na inwestora. Fakt, iż inwestor J.K. nie dysponował prawem do działki na cele budowlane został ujawniony w toku postępowania i nie był wcześniej znany organowi.

W związku z zaistnieniem istotnych przesłanek mających wpływ na podejmowane rozstrzygnięcia organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydał decyzję uchylającą decyzję poprzednią.

Następnie decyzją z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi J.K. rozbiórkę "budynku gospodarczego - [....] , budynek drewniany o konstrukcji szkieletowej słupowo-ryglowej z wypełnieniem ścian z desek, w rzucie poziomym przypominąjcym literę "c", z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową. Budynek o parametrach część główna o wymiarach 10,20 m x 8,90 m z fundamentami punktowymi oraz dwie dobudówki, o wymiarach 1,70 m x 1,60 m i 3,60 m x 1,60 m, położony na działkach nr ew. [....] w N. przy ul. [....] " oraz zobowiązał do pisemnego powiadomienia Inspektora o wykonaniu nałożonych czynności.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 19 grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zakreślając termin na dzień 30 kwietnia 2006 r. Inwestor w wyznaczonym terminie nie wykonał nałożonego obowiązku.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, póz. 414 z późniejszymi zmianami) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wg oświadczenia inwestora, a także na podstawie złożonych przez sąsiadów inwestorów oświadczeń ustalono, że w/w budynek został wybudowany przed rokiem 1987, co do tego terminu, zgodna jest także strona skarżąca.

Organ podał, iż budynek usytuowany na działce powinien odpowiadać warunkom technicznym zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (Dz.U. Nr 75 p0z. 690 z póź. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r. Inspektor zobowiązywał J.K. do dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem. Miało to być głównie przystosowanie obiektu do wymogów ochrony przeciwpożarowej budynku. W dniu [....] maja 2007 r. podczas kontroli organ stwierdził, że budynek w chwili obecnej może spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Także stan własności działek, na których znajduje się wspomniany obiekt wskazuje na to, że inwestor J.K. nie posiada prawa do dysponowania działkami na cele budowlane w związku z tym, nie posiada legitymacji prawnej umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Realizacja obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania ostatecznej decyzji organu administracyjnego o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną.

Jako podstawę prawną nakazu rozbiórki organ podał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

W dniu 30 kwietnia 2008 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję znak: [....] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 maja 2007 r. znak: [....] . Decyzja ta wobec jej nie zaskarżenia stała się ona ostateczna.

W następnej kolejności [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznał odwołanie J.K. z dnia [....] sierpnia 2007 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r. znak [....] i decyzją z dnia 21 sierpnia 2008 r., znak: [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 150 § 1 i art. 104 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 19 grudnia 2005 r., znak: [....] .

Organ odwoławczy, po dokonaniu prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego skarżona decyzja jest nieprawidłowa.

Organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r. znak: [....] , którą nakazano "inwestorowi P. J.K., zam. ul. [....] ; [....] rozbiórkę budynku gospodarczego [....] ...". Organ podał, iż niniejszą decyzją organ I instancji zakończył postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r. znak: [....] . Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane przytaczając jego treść. Zdaniem organu odwoławczego powyższy przepis nie może stanowić podstawy prawnej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe prowadzone w związku z wystąpieniem przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Sposób zakończenia tego postępowania wyznaczył art. 151 k.p.a. Zatem postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem PINB z dnia 31 lipca 2006 r. znak: [....] winno być zakończone poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., jeśli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 146 k.p.a. wyłączające możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający wydał decyzję reformatoryjną i orzekł merytorycznie co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo wznowiono postępowanie na skutek podania M.N. , które spełniało wszystkie wymagania formalne. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie postanowieniem z dnia 31 lipca 2006r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ I instancji wszczął postępowanie również z przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wskazał, iż wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania.

Organ podał, że postępowanie wznowieniowe prowadzone jest w sprawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w oparciu o art. 40 ustawy Prawo Budowlane, która zakończyła postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego-[....] zrealizowanego w latach 80-tych ubiegłego wieku, a więc pod rządami ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Analiza decyzji ostatecznej względem której toczy się postępowanie oraz materiału dowodowego sprawy wskazuje, że wskazane przez wnioskującą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. nie mogą skutkować uchyleniem decyzji Powiatowego Inspektora, gdyż została ona wydana zgodnie z prawem. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r. znak: [....] zostało przeprowadzone zgodnie z k.p.a. i ustawą Prawo Budowlane. Organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, wykluczający zastosowanie trybu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przedłożona inwentaryzacja oraz opinia techniczna po dokonaniu oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. była podstawą wydania decyzji z art. 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r.

Zdaniem organu odwoławczego wskazanie przez wnioskującą dowodu, że J.K. nie posiada prawa własności do działek, na których znajduje się obiekt nie może być podstawą do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 Prawo Budowlane z 1974 r., gdyż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 1999 r. (IV SA 424/96 LEX nr 43144) "brak pozwolenia na budowę nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego i może być konwalidowany, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37. Tryb postępowania w takiej sytuacji przewidywał art. 40 Prawa budowlanego z dnia 24 października1974 r. Samo nie wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z powołanego Prawa budowlanego. Jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę."

Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 sierpnia 2008 r., znak: [....] złożyli w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.N. i F.N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, mimo braku do tego przesłanek w zakresie odmowy uchylenia decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 19 grudnia 2005 r., znak [....] w związku z art. 37 ustawy z 24.10.1974 r. w związku z art. 40 Prawa budowlanego wówczas obowiązującego. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili nieważność, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości działek.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż odwołanie inwestora dotyczyło wyłącznie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak [....] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki budynku gospodarczego. Natomiast [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wychodząc poza granice odwołania J.K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a nadto orzekł w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 19 grudnia 2005 r., znak PINB. [....] dotyczącej wykonania obowiązków przez inwestora J.K.

Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja naruszyła także art. 7 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez fakt pozbawienia skarżących prawa do Instancji i możliwości ustosunkowania się do tego stanowiska organu II Instancji, co skutkuje nieważnością wydanej decyzji.

W ocenie skarżących w zaskarżonej decyzji brak merytorycznych ustaleń w przedmiocie czasu trwania samowoli budowlanej, albowiem czas budowy stodoły trwał kilka lat i była ona rozbudowywana bez zezwolenia także w czasie zmian w zakresie Prawa budowlanego skutkujących wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Skarżący nie podzielili poglądu zaprezentowanego w wydanej decyzji, iż mogą jedynie domagać się ochrony przysługującego im prawa własności w postępowaniu cywilnym. Nadto skarżący podnieśli, iż nie może korzystać z ochrony takie zachowanie inwestora, które stanowi samowolę budowlaną przez inwestora nie posiadającego prawa do dysponowania nieruchomością. Takie formalne akceptowanie samowoli w drodze decyzji nie tylko rodzi dalsze konflikty i procesy, ale stanowić może podstawę do roszczeń odszkodowawczych. Skarżący podnieśli, że o konwalidacji można mówić w sytuacji, kiedy inwestor dokonał samowoli budowlanej, ale posiada tytuł prawny do nieruchomości, zatem powoływanie się w decyzji na powyższe bez uwzględnienia braku tytułu prawnego do nieruchomości przez J.K. stanowi rażące naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji i wymaga stosownej zmiany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Podkreślono zwłaszcza, że zaskarżona decyzja kończy postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2008 r. znak. [....] . Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Oceniając postępowanie przed organem I instancji należy stwierdzić, iż było one - gdy chodzi o zachowanie wymogów proceduralnych - przeprowadzone prawidłowo do chwili wydania decyzji z dnia 31 maja 2007 r. uchylającej decyzję z dnia 19 grudnia 2005 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku dokonania przeróbek. Należy zauważyć i podkreślić, iż to właśnie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 maja 2007 r., znak: [....] zapadła w toku postępowania wznowieniowego i była decyzją kończącą to postępowanie wbrew przeciwnym twierdzeniom organu odwoławczego. Z treści tej decyzji wynika ponad wszelką wątpliwość, że została ona wydana w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 lipca 2006 r. wznawiającym postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r., znak [....] . Orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zakończył to wznowione postępowanie rozstrzygając o losach decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r. Kwestia oceny prawidłowości decyzji z dnia 31 maja 2007 r., znak: [....] nie ma znaczenia dla powyższych ustaleń.

Następnie wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. decyzja z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak: [....] na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazująca inwestorowi J.K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego "budynku gospodarczego-[....] " była kolejną decyzją dotyczącą przedmiotowej inwestycji. Nie była to jednak decyzja wydana we wznowionym postępowaniu. Została ona ponadto oparta na innej podstawie prawnej, tj. na treści art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., a nie na treści art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowiącego podstawę decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r.

W rezultacie w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r. niedopuszczalne było orzekanie przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niekonsekwencja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w ocenie charakteru decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak: [....] jest tym większa, gdy uwzględni się okoliczność, że organ ten decyzją z dnia 30 kwietnia 2008 r., znak: [....] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 maja 2007 r. znak: [....] . Stwierdzenie nieważności tej decyzji w dniu 30 kwietnia 2008 r. oznaczało konieczność zakończenia wznowionego postępowania, a zatem wydania w przyszłości kolejnej decyzji administracyjnej. Przyjęcie, że wymogi te spełnia decyzja wydana kilka miesięcy wcześniej, tj. decyzja z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak: [....] nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Po wydaniu przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji z dnia 30 kwietnia 2008 r., znak: [....] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 maja 2007 r., znak: [....] , w obrocie ponownie zaistniała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 19 grudnia 2005 r. o nałożeniu obowiązków na inwestora. Wznowione postępowanie zakończone tą decyzją nadal - jak wynika z akt sprawy - pozostaje nie zakończone, gdyż decyzja kończąca to postępowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. W obrocie prawnym pozostawała również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r. nakazująca inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego.

Rozpoznając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r. Wojewódzki [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego działał jako organ odwoławczy w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a nie jako organ odwoławczy w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania, stąd też - jak wyżej wskazano - niedopuszczalne było orzekanie przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Niedopuszczalne było również orzekanie o losach decyzji kończącej wznowione postępowanie, tj. o decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r. Tymczasem [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r., decyzją z dnia 21 sierpnia 2008 r. znak: [....] uchylił decyzję z dnia 10 sierpnia 2007 r. nakazującą rozbiórkę jako wadliwą pod względem merytorycznym oraz orzekł na nowo co do istoty na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2005 r. nakładającej obowiązek dokonania przeróbek przez inwestora.

Wadliwość zaskarżonej decyzji polega zatem na błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż wznowione postępowanie zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r. orzekającą nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, podczas gdy decyzją kończącą wznowione postępowanie była nieistniejąca już obecnie w obrocie prawnym decyzja z dnia 31 maja 2007 r. o uchyleniu decyzji o nałożeniu obowiązku na inwestora. Organ odwoławczy przyjął, iż rozpatruje odwołanie od decyzji w toku postępowania wznowieniowego, co było stanowiskiem błędnym.

W konsekwencji organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy, której dotyczyła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 10 sierpnia 2007 r., bowiem uchylając tę decyzję nie zastąpił jej merytorycznym rozstrzygnięciem ani w inny sposób nie zakończył postępowania w tej sprawie. Orzekł natomiast w innej sprawie administracyjnej, tj. w sprawie nałożenia na inwestora J.K. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, tj. w sprawie będącej przedmiotem postępowania wznowionego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 lipca 2006 r.

Należy zatem w powyższym zakresie podzielić zarzuty skarżących przedstawione w skardze do sądu administracyjnego. Odwołanie J.K. od decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 10 sierpnia 2007 r. o rozbiórce dotyczyło tylko tej decyzji. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją wyszedł więc poza granice sprawy administracyjnej i w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r. o rozbiórce rozpoznał inną sprawę administracyjną, tj. sprawę nałożenia na inwestora J.K. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego. Działanie takie, gdy organ odwoławczy orzeka w sprawie, której nie dotyczy odwołanie, czyli w konsekwencji działa z urzędu i wydaje decyzję odwoławczą co do innej decyzji niż zaskarżona w odwołaniu nosi znamiona działania bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 659).

Stwierdzić należy, że obecnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 19 grudnia 2005 r., znak: [....] w przedmiocie nałożenia na inwestora J.K. obowiązku wykonania określonych czynności, gdyż postępowanie wznowione postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w N. z dnia 31 lipca 2006 r. nie zostało nadal zakończone. Przyjęcie za organem odwoławczym, iż kwestionowana decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. z dnia 21 sierpnia 2008 r. kończy wznowione postępowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której postępowanie to zostałoby zakończone od razu decyzją organu II instancji bez wcześniejszej decyzji organu niższego stopnia. Stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, zwłaszcza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarzut skarżących o pozbawieniu ich prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach okazał się również zasadny.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 sierpnia 2008 r., znak: [....] jako wydanej bez podstawy prawnej. Konsekwencją niniejszego wyroku - po jego uprawomocnieniu się - będzie obowiązek organu odwoławczego rozpoznania sprawy zakończonej nie ostateczną decyzją z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak: [....] i wydania decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Niezależnie od powyższego, zakończenia wymaga postępowanie wznowione postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 lipca 2006 r. a dotyczące decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r., znak [....] . Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji "do czasu rozpoznania skargi". Istotą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zapewnienie skarżącemu ochrony tymczasowej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W niniejszej sprawie - w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został rozpoznany przed wydaniem wyroku merytorycznie kończącego sprawę - ochronę tymczasową zapewnia postanowienie zawarte w punkcie II wyroku.