Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1019/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 18, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawna w J. na uchwałę Rady Gminy w Świerklanach z dnia 22 czerwca 2017 r. nr 204/XXXI/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 22 czerwca 2017. Nr 204/XXXI/17 Rada Gminy Świerklany przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Świerklany w jednostce "A" - Jankowicie - Etap I..

Pismem z dnia 20 września 2017 r. "A" Sp. Jawna w J., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wymienioną powyżej uchwałę Rady Gminy Świerklany, zaskarżając ją w całości w zakresie, w jakim w części tekstowej § 7 nie określono sposobów zagospodarowania chronionych złóż kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "Marklowice 2" i nie ustalono możliwości ich eksploatacji oraz w zakresie, w jakim w części tekstowej nie przewidziano terenów o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "R" możliwości powierzchniowej eksploatacji piasków posadzkowych. Uchwale zarzuciła obrazę:

- art 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 125 i art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na nieokreśleniu w wymienionym planie sposobów zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "Marklowice 2", podczas gdy elementem obowiązkowym treści każdego miejscowego planu jest określenie sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów,

- art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 6 i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez istotne naruszenie prawa własności skarżącej polegające na niewprowadzeniu do miejscowego planu zapisów umożliwiających prowadzenie eksploatacji udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "Marklowice2" co ogranicza istotę jej prawa własności i wynikające z niej uprawnienia właścicielskie, gdyż nieruchomość nie może być wykorzystywana zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem, jak również poprzez pominięcie wymagań ochrony środowiska oraz interesu indywidulnego i publicznego - gdy jedynym sposobem zgodnym ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości jest eksploatacja piasku,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy Świerklany polegające na niestwierdzeniu przez Radę zgodności miejscowego planu ze Studium (podczas gdy jest to obligatoryjny element tego trybu) i powinno poprzedzać podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu;

- art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 cytowanej ustawy poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu polegające na niewyłożeniu zmienionego projektu tego planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu przez Wójta Gminy Świerklany części uwag wniesionych do tego projektu po jego wyłożeniu w marcu 2017 r,. podczas gdy zmieniony projekt tego planu ze względu na charakter prawny uwzględnionych uwag wymagał ponownego wyłożenia do publicznego wglądu,

- art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu polegające na nierozpatrzeniu merytorycznym uwag zgłoszonych do projektu tego planu, a poprzestaniu wyłącznie na ich kolejnym, formalnym głosowaniu z podaniem jedynie numeru uwagi, bez jakiegokolwiek przedstawienia jej treści podczas gdy rada gminy zobowiązana jest do merytorycznego rozpatrzenia, co doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia uwagi przez organ wykonawczy i stanowiący gminy,

- art. 17 pkt 6 lit.a cytowanej ustawy w związku z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit.a, lit.c i lit.e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez naruszenie trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu planu w oparciu o Prognozę oddziaływania na środowisko, która nie obejmuje złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "Marklowice2" i w konsekwencji nie analizuje aktualnego stanu środowiska;

co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia zarówno w miejscowym planie jak i w Prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby do naruszenia trybu i zasad sporządzania planu nie doszło. Z uwagi na powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Gminy Świerklany w całości w opisanym na wstępie zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółka wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w J. przy ulicy [...] nr ewidencyjny 1 objętej miejscowym planem. Decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. zatwierdzono dokumentację geologiczną złoża piasków "Marklowice2", które znajduje się na przedmiotowej nieruchomości. Uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy podjęto dnia 6 marca 2014 r. i rozpoczęto równolegle trzy procedury planistyczne dla każdego sołectwa jednostki A - Jankowice, Jednostki B - Świerklany i jednostki C - Świerklany Górne. Pierwszy projekt planu wyłożony został do publicznego wglądu we wrześniu 2016 r.. Projekt ten ujawniał istnienie tylko jednego złoża piasków posadzkowych "Marklowice", a nieruchomość skarżącej w projekcie przeznaczona została w podstawowym przeznaczeniu jako tereny rolnicze, z przeznaczeniem dopuszczalnym i towarzyszącym (obiekty produkcji rolniczej, kładki, ścieżki, zieleń). Nie przewidziano żadnych uregulowań w zakresie sposobów zagospodarowania złóż piasków w § 7 planu. Wobec powyższego w terminie przewidzianym na zgłaszanie uwag do projektu Spółka wniosła uwagi domagając się zmiany projektu planu poprzez uwzględnienie i ujawnienie złoża kruszywa naturalnego piasków podsadzkowych "Marklowice2". Uwagi nie zostały uwzględnione, a ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w marcu 2017 r. Nadal jednak nie ujawniono przedmiotowego złoża, jak również nie wprowadzono żadnych uregulowań w zakresie zagospodarowania złoża, a wobec tego pismem z dnia [...] r. Spółka złożyła uwagi do tego projektu (uzupełnione pismem z dnia [...] r.) wskazując na konieczność uwzględnienia w ramach procedury planistycznej istnienia złoża "Marklowice2" oraz umożliwiania jego eksploatacji. Na posiedzeniu Rady Gminy Świerklany w dniu 22 czerwca 2017 r., którego przedmiotem było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przegłosowano o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu. Okazało się, iż uwaga skarżącej została uwzględniona przez Wójta Gminy w części poprzez ujawnienie złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "Marklowice2" oraz odrzucenie w pozostałej części tj. w zakresie umożliwienia jego eksploatacji.

Ostatecznie więc dla nieruchomości skarżącej miejscowy plan ustala przeznaczenie oznaczone symbolem "R", które nie przewiduje możliwości eksploatacji złoża piasków posadzkowych. Taki stan rzeczy prowadzi do sytuacji, kiedy skarżąca mimo posiadania udokumentowanego złoża kopalin nie może ich eksploatować ani uzyskać koncesji na ich wydobycie.

Zdaniem skarżącej Rada Gminy Świerklany rażąco naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, iż w planie miejscowym obowiązkowo określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu. Mimo obowiązków wynikających z powyższych przepisów Rada Gminy nie określiła sposobu zagospodarowania terenów przedmiotowego złoża, co oznacza, że nie przyjęła żadnej polityki ich racjonalnego wykorzystania i to pomimo wiedzy o przewidywanym osiadaniu terenów, na którym są złoża. W ocenie skarżącej Rada Gminy wypełniając dyspozycję zacytowanego powyżej art. 125 ustawy obowiązana była wprowadzić zapisy umożliwiające eksploatację złoża piasku "Marklowice2". Wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża kopaliny pociąga za sobą obowiązek jej odpowiedniego zagospodarowania i ochrony.

W zakresie drugiego zarzutu skarżąca podkreśliła, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie dominuje stanowisko, że swoboda planistyczna gminy nie jest nieograniczona i nie upoważnia gminy do nieuzasadnionego ingerowania w prawo własności. Cytując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne. Podkreśliła, że nie istnieją inne cele, które stoją na przeszkodzie uwzględnieniu postulatów skarżącej, a wręcz przeciwnie za ich uwzględnieniem przemawia interes publiczny i ochrona środowiska, które nakazują wprowadzenie odpowiednich ustaleń w zakresie ich zagospodarowania. Nadto skarżąca dodała, że gdyby organ planistyczny dokonał wszechstronnego i prawidłowego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy (m.in. osiadanie terenu i utrata złoża, brak alternatywnego przeznaczenie tej nieruchomości, zapewnienie dostępu do tańszego piasku i wpływy do budżetu gminy) to umożliwiłaby eksploatację złoża "Marklowice2".

W stosunku do trzeciego zarzutu skarżąca stwierdziła, iż z zapisu obrad rady Gminy Świerklany w dniu 22 czerwca 2017 r. wynika, iż Rada Gminy Świerklany przed uchwaleniem miejscowego planu nie dokonała obligatoryjnej czynności jaką jest stwierdzenie, iż miejscowy plan nie narusza postanowień Studium, a takie działanie sprzeczne jest z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części przyznała, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że błąd tego rodzaju, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodała też, że w orzecznictwie analizuje się sytuację pod kątem ustalenia czy sam brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności miejscowego planu ze studium stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Przywołała na tę okoliczność stosowne orzecznictwo. Ostatecznie skarżąca stwierdziła, że skoro Rada Gminy nie podjęła odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności miejscowego planu, nie stwierdziła tego także przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie planu miejscowego i ogólnie w ogóle nie podjęła tego problemu, to tym samym w istotny sposób naruszyła tryb i zasady sporządzania miejscowego planu.

W czwartym zarzucie skarżąca podniosła, iż miejscowy plan nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu po wprowadzeniu do niego zmian wynikających z pozytywnego rozpatrzenia przez Wójta Gminy Świerklany uwag do wyłożonego w marca 2017 r. projektu planu. Wójt uwzględnił jedynie częściowo uwagi skarżącej ujawniając w miejscowym planie złoże kruszywa naturalnego piasków "Marklowice2", jednak zmienionego projektu nie wyłożył już do publicznego wglądu. Takie zaniechanie stanowi w ocenie skarżącej istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 17 pkt 13 ustawy. Ujawnienie w projekcie planu złoża kopalin jako zmiana o charakterze istotnym obligowało Wójta Gminy do ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu.

W stosunku do zarzutu piątego skarżąca podniosła, iż Rada Gminy Świerklany w istotny sposób naruszyła art. 20 ustawy, który stanowi, że plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu, iż nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Na posiedzeniu w dniu 22 czerwca 2017 r. nie rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag, a poprzestano jedynie na ich szybkim, anonimowym przegłosowaniu. Zdaniem skarżącej, Rada Gminy nie rozpoznała merytorycznie ani jednej uwagi do projektu planu, dokonując jedynie czynności technicznej głosowania nad uwagami. Taki tryb rozpatrzenia uwag narusza tryb sporządzania miejscowego planu. Przepis ustawy nie stanowi bowiem o przegłosowaniu uwag ale o rozstrzygnięciu o sposobie ich rozpatrzenia.

W zarzucie szóstym - skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 pkt 4 ustawy, w którym przewidziano obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, którą to prognozę dołącza się do projektu miejscowego planu. Przedstawiona do publicznego wglądu w marcu 2017 r. prognoza oddziaływania na środowisko nie obejmowała złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "Marklowice2", a plan uchwalony został w oparciu o prognozę, która nie określa i nie ocenia stanu środowiska z uwzględnieniem tego złoża.

Skarżąca wyjaśniła, że na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem działki nr 2, położnej na terenie objętej postanowieniami tego planu i zamierza zagospodarować tę działkę poprzez eksploatację kruszywa naturalnego w celach komercyjnych i w ramach wykonywanej działalności gospodarczej. W wyniku jednak postanowień planu - tzn. wobec braku przeznaczenia tego terenu pod eksploatację kruszywa, wykluczono możliwość takiego korzystania przez Spółkę z tej działki. Tym samym zapisy planu naruszają interes prawny skarżącej poprzez realny wpływ na wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Dodatkowo odwołując się do zapisów ustawy Prawo górnicze i geologiczne podniosła, iż w myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy podejmowanie i wykonywanie działalności jest dozwolone tylko wówczas, gdy nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Z powyższego bezsprzecznie wynika zatem interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Świerklany wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż skarżąca "A" Sp. Jawna w J., przede wszystkim zarzuciła, iż w miejscowym planie nie został określony sposób zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "Marklowice2". Zdaniem organu na tym etapie nie było podstaw do przyjęcia oczekiwanego przez skarżącą efektu legislacyjnego. Zgodnie z art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnienie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Poza sporem pozostaje fakt, że w planie zostało naniesione złoże "Marklowice2". Sposób zagospodarowania tego złoża jest jednak pochodną istnienia - w dacie uchwalenia planu - obszaru górniczego, z koncesją na wydobywanie kopalin (określa granice terenów i obszarów górniczych) albo projektem zagospodarowania złoża, stanowiącym załącznik do wniosku o udzielenie koncesji (określa zasady i warunki eksploatacji złoża). Na dzień uchwalania planu właściciel nie dysponował koncesją ani nie przedłożył projektu zagospodarowania złoża, czyli dokumentów określających skonkretyzowany wymiar obecnej i przyszłej eksploatacji złoża.

Nadto organ wyjaśnił, że decydowanie o eksploatacji (lub nie) jest domeną orzeczniczą organu koncesyjnego (art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne). To rozstrzygnięcie o koncesji zawiera określenie rodzaju i sposobu wykonywania działalności eksploatacyjnej. Gmina na etapie postępowania planistycznego nie posiada władczych instrumentów, kreujących sposób wykorzystywania nieruchomości skarżącego, skoro zainteresowany nie przedstawił dokumentu wskazującego chociażby zarys sposobu korzystania z nieruchomości.

Z tych powodów Rada Gminy Świerklany postanowiła pozostawić przeznaczenie nieruchomości skarżącego o dotychczasowym profilu, czyli profilu rolniczym. Gmina dodała, że takie przeznaczenie dla terenu położenia nieruchomości skarżącej określone został w uchwale z dnia 20 czerwca 2013 r. nr 189/XXVIII/13 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świerklany, a stąd związanie gminy tymi zapisami. Nadto odwołując się do opracowania ekofizjograficznego organ wskazał na malejące znaczenie, z punktu widzenie interesów Państwa, tego złoża, co powoduje niecelowe uwarunkowania dla przeorientowania przestrzeni planistycznej dla tego obszaru. Dodał też organ, że skarżąca nie wykazała, że ukształtowanie przeznaczenia ich działki o profilu rolnym oznacza zaprzepaszczenie szansy na gospodarcze korzystanie z tej nieruchomości. Ujawnienie w planie miejscowym udokumentowanego złoża kopaliny nie oznacza konieczności jednoczesnego i natychmiastowego przeznaczenia nieruchomości w kierunku eksploatacyjnym. Podkreślając specyficzny tryb wprowadzania rozwiązań planistycznych w zakresie konkretnego sposobu zagospodarowania złoża kopaliny organ podkreślił, że właściciel działki nr 3 nie przedstawił żadnego opracowania wskazującego na chociażby potencjalną możliwość jego zagospodarowania.

Odnosząc się zarzutów formalnych organ stwierdził, iż nie są one uzasadnione. Dodał też, że strona skarżąca zasygnalizowała pismem z dnia [...]r . (uzupełnionym pismem z dnia [...] r.) skierowanym do Wojewody Śląskiego nieprawidłowości w procedowaniu rady gminy zmierzającym do uchwalenia przedmiotowego planu, ale organ nadzoru nie podzielił tych zarzutów i tylko w niewielkim zakresie stwierdził nieważność kwestionowanego aktu. Wyjaśnił też, ze skoro legitymację skargową z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym właściciel wywiódł z naruszenia prawa własności własnej nieruchomości, nieadekwatne są jego wnioski o stwierdzenie nieważności całego aktu.

Nie podzielił organ zarzutu o braku głosowania w przedmiocie zgodności projektu miejscowego planu ze studium, gdyż stwierdzenie w tym zakresie nie musi przybierać formy odrębnej uchwały. Akceptowane jest rozwiązanie zawierające stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium w treści uchwały podejmującej plan.

Nie zgodził się też organ z zarzutem braku merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonych uwag do wyłożonego projektu planu. Nie negując celowości indywidualnego głosowania na każdą nieuwzględnioną uwagą, rozpatrzenie uwag nastąpić też może w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Z orzecznictwa wynika możliwość głosowania na listą uwag. W niniejszej sprawie w odrębny sposób głosowano nad nieuwzględnionymi uwagami, a odrębnie głosowano sam projekt. Nie oznacza to, że uwagi nie były rozpatrzone merytorycznie, a każdy z radnych miał możliwość dokładnego zapoznania się z tekstem nieuwzględnionej uwagi.

W stosunku do zarzutu braku ponownego wyłożenia do wglądu zmienionej w marcu 2017 r. wersji projektu planu, organ stwierdził, iż miarę powinnego zachowania wyznacza przepis art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Po publicznym wyłożeniu projektu planu w okresie od 15 marca do 12 kwietnia 2017 r. i złożeniu uwag, organ doszedł do wniosku, że nie istnieje potrzeba pozyskiwania kolejnych opinii i uzgodnień. Analizując treść art. 17 pkt 13 ustawy organ uznał, że uwagi do zmienionej wersji projektu planu mają charakter indywidualny, co nie generowało konieczności ponowienie procedury.

W zakresie braku aktualnej informacji o stanie środowiska z uwagi na brak zamieszczenia w prognozie oddziaływania na środowisko informacji o dokumentacji złoża "Marklowice2" wyjaśnił, że prognoza ta sporządzona została w [...] r. Jak wynika natomiast z decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r., dokumentacja geologiczna złoża kruszywa naturalnego "Marklowice2" na terenie miejscowości Jankowice sporządzona została w [...] r. Właściciel nie przedstawił żadnych różnic informacyjnych, nie wskazał też rozbieżności w wymienionych powyżej dokumentach. Strona skarżąca nie naświetliła różnic zmienionego stanu środowiska, którego zabrakło w prognozie oddziaływania na środowisko. Samo przywołanie faktu sporządzenia dokumentacji ze [...] r. nie jest żadnym novum. Złoże "Marklowice2" zostało wpisane do treści planu, a istnienie tego złoża nie jest tajemnicą.

Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. strona skarżąca odniosła się stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności stwierdziła, że zgodnie z przepisami Prawa górniczego i geologicznego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej w ustawie dozwolone jest wówczas, jeśli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeczy to zatem twierdzeniu organu, iż to koncesja jest pochodną istnienia w dacie jej wydawania przeznaczenia terenu umożliwiającego prowadzenie eksploatacji złoża, a nie odwrotnie. Brak odpowiedniego przeznaczenia danego terenu w miejscowym planie uniemożliwia udzielenie koncesji dla wydobycia na tym terenie. Dodała, że w związku z tym Wójt wielokrotnie negatywnie opiniował planowaną działalność skarżącej. Zatem brak odpowiedniego uregulowania w miejscowym planie uczyni niemożliwym uzyskanie przez skarżącą koncesji. Niezasadne jest także twierdzenie o braku projektu zagospodarowania złoża oraz braku planu ruchu zakładu górniczego. Projekt zagospodarowania złoża stanowi załącznik do wniosku o koncesję, a wobec braku podstaw do występowania z takim wnioskiem skarżąca nie przygotowała projektu zagospodarowania złoża, zaś plan ruchu zakładu górniczego sporządza się dopiero po uzyskaniu koncesji.

Skarżąca podkreśliła też, że nie podlega dyskusji związanie organu planistycznego zapisami studium. Podkreśliła, jednak, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza to bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium przewidziało dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie oznaczone symbolem "R", ale kompleksowa analiza jego zapisów nie wyklucza dla tej nieruchomości przeznaczenia umożliwiającego eksploatację.

W ocenie skarżącej nie jest zasadne twierdzenie organu, iż brak było możliwości uwzględnienia postulowanego przeznaczenie nieruchomości ze względu na uregulowania zawarte w art. 104 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 72 ust. 4 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Nie podzieliła także strona skarżąca twierdzenia organu o malejącym znaczeniu złoża piasku posadzkowego.

Wskazując na konieczność uwzględnienia interesu społecznego poprzez ochronę gruntów rolnych i leśnych oraz obecności lasów ochronnych organ nie wykazał w jaki sposób inwestycja wpłynie na te grunty.

Odnosząc się w końcu do sformułowanego wniosku o stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego aktu strona skarżąca wyjaśniła, że jej zarzuty dotyczą istotnych uchybień formalnych organów Gminy w toku procedury planistycznej, których wystąpienie obliguje do stwierdzenia nieważności całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej Spółki potrzymała skargę oraz zawartą w niej oraz w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. argumentację. Podkreśliła, że radni działali pod wpływem presji ze strony Wójta oraz radcy prawnego Gminy nie rozpoznając poszczególnych uwag odrębnie.

Pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że przy aktualnych zapisach obowiązującego Studium nie jest możliwa zmiana planu miejscowego, stąd skarżąca powinna w pierwszej kolejności ubiegać się o zmianę zapisów Studium.

Dodał, że całe złoże "Marklowice2" położone jest w obrębie terenów górniczych i działania "B" w R., a Spółka domagając się określonych zapisów w planie winna przedłożyć dokumentację, którą składa się w procesie koncesyjnym, z której wynikałby zakres oddziaływania planowanego wydobycia na nieruchomości sąsiednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawo zaskarżenia uchwały gminy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenia czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Interes prawny musi być konkretny i indywidualny, musi też wynikać z określonej normy prawnej. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2015 r. , sygn. akt II FSK 817/14).

Uwzględniając powyższe uznać należy, iż skarżąca "A" Sp. Jawna w J. pozostając właścicielką działki nr 1, położonej na terenie objętym ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie mogąc zagospodarować tej działki w sposób przez siebie planowany - tzn. w celach eksploatacji kruszywa naturalnego w celach komercyjnych w ramach wykowywanej działalności gospodarczej, wykazała naruszenie jej własnego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Zatem skargę w tych warunkach należy uznać za dopuszczalną. Jednak wniesiona przez Spółkę skarga nie ma uzasadnionych podstaw prawnych.

Koncepcja "władztwa planistycznego" gminy oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego jak i interesu publicznego oraz uzasadniła prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, podkreślając ich celowość i słuszność.

Nie sposób podzielić twierdzeń strony skarżącej o naruszeniu przez Radę Gminy przepisu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z mocy art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przyjęte uchwałą Rady Gminy Świerklany nr 189/XXVIII/13 z dnia 20 czerwca 2013 r. obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świerklany dla obszaru położenia działki nr 3 należącej do strony skarżącej przewiduje rolnicze wykorzystanie, stanowiąc kierunek rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Jakkolwiek Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak, co nie podlega sporowi, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 powołanej ustawy).

Wprawdzie Studium, jak wskazała strona skarżąca, z założenia jest aktem bardziej elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie aktualnych warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych, to jednak przewidziane dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie oznaczone symbolem "R" przy przeznaczeniu podstawowym uprawy polowe, łąki, pastwiska uprawy ogrodnicze i sadownicze wraz budynkami i urządzeniami służącymi tej produkcji i zabudową zagrodową oraz przeznaczeniem dopuszczalnym w postaci zmiany profilu produkcji rolniczej, działalnością leśną, zalesianiem, dopuszczonymi ścieżkami pieszymi i rowerowymi, urządzeniami infrastruktury technicznej czy miejscami poszukiwań złóż surowców energetycznych (odwierty, szyby, infrastruktura towarzysząca) pomimo wszystko nie jest do pogodzenia z oczekiwaną przez stronę skarżącą zmianą przeznaczenia tego terenu, umożliwiającą prowadzenie działalności eksploatacyjnej udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "Marklowice2". Nie można podzielić w tym zakresie twierdzeń strony skarżącej, iż ustalenie tegoż Studium umożliwiają wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań umożliwiających eksploatację tej kopaliny. Dopuszczenie na tym terenie powierzchniowych obiektów i infrastruktury związanej z eksploatacją metanu czy miejsc poszukiwań złóż surowców energetycznych mimo wszystko nie można utożsamiać z eksploatacją złoża piasku.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15- chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organ gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych terenów. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Już tylko z tego tylko powodu brak było możliwości uznania zgłoszonego powyżej zarzutu skarżącej Spółki za zasadny.

W tych warunkach podnoszony przez Gminę argument braku możliwości na etapie postępowania planistycznego uwzględnienia uwag i wniosków strony skarżącej zmierzających w kierunku wykreowania nowego sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżącego, tj. prowadzenia i wykonywania działalności eksploatacyjnej, wobec braku przedstawienia przez stronę zainteresowaną dokumentacji wskazującej chociażby zarys sposobu korzystania z nieruchomości, w tym aspekcie jest wtórny. Przyjdzie jednak zgodzić się z organem, iż sposób zagospodarowania tego złoża jest jednak pochodną istnienia - w dacie uchwalania planu - obszaru górniczego, z koncesją na wydobywanie kopalin (określa granice terenów i obszarów górniczych) albo projektem zagospodarowania złoża, stanowiącym załącznik do wniosku o udzielenie koncesji (określa zasady i warunki eksploatacji złoża). Na dzień uchwalania planu właściciel nie dysponował wprawdzie koncesją, ale nie przedłożył także żadnego projektu zagospodarowania złoża. Nie skonkretyzował tym samym planowanej eksploatacji złoża.

Uwzględniając jednak powyższe w pierwszej kolejności skarżąca powinna dążyć do zmiany zapisów obowiązującego Studium, a dopiero w następnie dążyć do wprowadzenie interesujących jej zapisów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po przedstawieniu odpowiednich dokumentów.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisu art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. W niniejszym przypadku nadto organ dołożył starań do wyważenia interesów społecznego i indywidualnego.

W stosunku do natomiast do kwestii proceduralnych zgłoszone przez skarżącą zarzuty nie są zasadne.

Stwierdzenie przez radę zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1556/15. W niniejszym przypadku wbrew twierdzeniem strony skarżącej Rada Gminy Świerklany stwierdziła w uchwale przyjmującej kwestionowany plan, iż nie narusza ustaleń "Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świerklany przyjętej uchwałą nr 189/XXVIII/13 z dnia 20 czerwca 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu związanego z rozpatrzeniem uwag do projektu planu przyjedzie stwierdzić, że art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozparzenia uwag do projektu. Treść powyższego przepisu nie daje podstaw od uznania, iż konieczne jest w tym zakresie powzięcie indywidualnych uchwał rozstrzygających poszczególne uwagi planu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1922/15, stwierdził, iż nie negując celowości indywidulnego głosowania na każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie zatem niejako "zbiorczo" uchwały w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można uznać za naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można też uznać, że takie rozpatrzenie uwag nie stanowi ich merytorycznego rozpatrzenia.

W zakresie zarzutu braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, po częściowym uwzględnieniu uwagi strony skarżącej, a mianowicie ujawnieniu w projekcie planu złoża kruszywa piasku posadzkowego "Markowice2" także należy uznać go za niezasadny. Przyjąć trzeba, że uwagi indywidulane, zgłoszone do poszczególnych działek objętych planem mogą być uwzględnione przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej, chyba że wprowadzone zmiany powodowałyby naruszenie interesów innych osób. W niniejszym przypadku nie miała miejsca taka sytuacja. Ujawnione złoże obejmujące działkę skarżącej nie wpływało na prawa innych osób. Nie było zatem potrzeby ponawiana ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 413/17. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2879/13 stwierdził, że interpretując przepis art. 17 ust. 3 cytowanej należy mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do planu, czy są to uwagi o charakterze indywidualnym czy o charakterze ogólniejszym, kiedy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położnych na obszarze objętym planem. Ujawnienie złoża "Marklowice2" na działce należącej do strony skarżącej było uwagą o charakterze indywidualnym, nie powodowało konfliktu interesów, nie zachodziła zatem konieczność powtórzenia procedury planistycznej.

Reasumując należy stwierdzić, iż podnoszone zarzuty formalne dotyczącego ewentualnego naruszenia procedury planistycznej należy uznać za bezzasadne. Na marginesie tylko wypada stwierdzić, że kwestionowana uchwała w sprawie miejscowego planu ,zagospodarowania przestrzennego gminy Świerklany w jednostce A – Jankowice – Etap I, w wyniku pisma strony skarżącej skierowanego do Wojewody Śląskiego, polegała już rozpatrzeniu przez organ nadzoru. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lipca 2017 r. Wojewoda Śląski stwierdził jej nieważność tylko w niewielkim zakresie dotyczącym fragmentów dwóch przepisów (§ 10 i § 20) zupełnie niezwiązanych z zarzutami strony skarżącej. Podkreślić trzeba, że zarzuty te zawarte w piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w ramach czynności nadzorczych były tożsame były z obecnymi zarzutami skargi. Podobna była także argumentacja strony przedstawiona w tym piśmie.

Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego Wojewódki Sad Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.)