Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2213/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28, art.157 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1784/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. G. kwotę: 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1784/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi A. G. (dalej skarżąca) była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], uchylającej decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy i umarzającej postępowanie organu I instancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena okoliczności faktycznych i prawnych sprawy związana z kwestią oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości należące do skarżącej była prawidłowa i zasługiwała na akceptację. Za prawidłowe Sąd uznał działanie organu, który po wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej, w pierwszej kolejności zajął się kwestią jej interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej – ustalenie tej kwestii wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. Postępowanie to może jednak doprowadzić organ do konieczności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., a zastosowanie tego przepisu należy uznać za prawidłowe m.in. wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania. Taka też sytuacja, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wystąpiła w niniejszej sprawie.

Skarżąca A. G. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym spornym orzeczeniem Wojewody Pomorskiego, które przypomnieć należy, zapadło w wyniku odwołania inwestorów od decyzji Starosty [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na budowie domku typu "holenderka", o pow. zabudowy do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na działce geodezyjnej nr [...], obręb [...], gm. [...]. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że "jako osoba, która powinna być stroną postępowania zwykłego, powinna mieć również status strony w postępowaniu nadzwyczajnym" Sąd wyjaśnił, że co prawda, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ze sprzeciwu wniesionego w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie precyzują kto jest stroną postępowania w sprawie sprzeciwu zamiaru budowy obiektu budowlanego, jednak dokonując wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów tej ustawy należy dojść do wniosku, że krąg stron tego postępowania powinien być odpowiednio wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Trudno bowiem uznać za uzasadnione, że w sprawie prowadzonej ze sprzeciwu od zgłoszenia budowy obiektu budowlanego krąg stron miałby być szerszy, niż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego w tego rodzaju sprawach, nie powinien mieć zastosowania art. 28 k.p.a., który umożliwia szersze ustalenie kręgu stron postępowania, ponieważ za stronę postępowania administracyjnego uznaje każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1315/17 – Lex nr 2675752). Wobec jednak powoływanych przez skarżącą okoliczności mających przemawiać za jej interesem prawnym w kwestionowaniu rozstrzygnięcia Wojewody, organ obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawczyni jest stroną w sprawie. Zatem, po wszczęciu postępowania, należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia po wszczęciu postępowania, zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonywał oceny interesu prawnego skarżącej w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przyjmując wadliwie, że od momentu wniesienia sprzeciwu krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. to w istocie ustalił granice obszaru oddziaływania spornego obiektu i doszedł do prawidłowego wniosku, że nie ma on wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. W ocenie Sądu, organ ten w efekcie słusznie przyjął, że skarżąca, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie po wniesieniu sprzeciwu musi wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Słusznie bowiem zauważył, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, że jego nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. GINB prawidłowo też wskazał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot, jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa. W ocenie Sądu, GINB orzekając w sprawie przeprowadził również właściwą analizę celem ustalenia, czy skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia Wojewody Pomorskiego. Organ uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności i przepisy prawa, które dla tej oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę w szczególności usytuowanie spornego domku typu "holenderka" względem działek należących do skarżącej, w tym jedynej bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną działki nr [...] stanowiącej drogę oraz charakter planowanej zabudowy, w tym wysokość domku letniskowego, odległość od pozostałych nieruchomości skarżącej, usytuowanie względem tych nieruchomości szczelnego zbiornika na nieczystości. Ustalił również, że planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów(woda, energia, telekomunikacja), jak również nie pozbawia jej działek dostępu do drogi publicznej, a w efekcie nie ma wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Ustaleń organu w powyższym zakresie skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała.

Sąd wskazał też, że organ wziął pod uwagę również okoliczności podnoszone przez skarżącą wskazując słusznie, że źródłem jej interesu prawnego nie może być ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego wprowadzającej ograniczenia nowej zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Podobnie prawidłowo w ocenie Sądu, GINB ocenił, że interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca również w skardze stanęła na stanowisku, że jeśli jako użytkownik wieczysty działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną, powinna być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to służy jej również prawo do kwestionowania decyzji, skutkiem której jest "przyzwolenie" na realizację zgłoszenia bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu nie miała wpływu na ocenę organu dokonaną w zaskarżonej decyzji, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyby takie się toczyło, zostałaby uznana za stronę tegoż postępowania. Sąd wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a na podstawie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 59 i następne. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. i nie ma on prostego przełożenia na postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu na skutek wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych. Krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z kręgiem stron w procesie inwestycyjno-budowlanym. W każdej sprawie jego ustalenie wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy. Niekwestionowanym w literaturze i orzecznictwie poglądem jest, że to na osobie domagającej się wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania, spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca powinna była więc wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają jej określone uprawnienia, mogące być ograniczonymi przez fakt zrealizowania na działce nr [...] domku letniskowego. Skarżąca tego nie uczyniła. Wymogu takiego, w ocenie Sądu, nie spełnia w szczególności powołanie się przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie na materiał zdjęciowy obrazujący "zakłócenie" dotychczasowego widoku skarżącej na jezioro Dzierzgoń, jak również okoliczność, że nabywając nieruchomości w miejscowości Górowychy skarżąca brała pod uwagę bliskość jeziora oraz zakaz budowy nowych obiektów. "Stan niepewności prawnej odnośnie stanu prawnego działek położonych w obszarze krajobrazu chronionego jeziora [...]" także nie stanowi o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody Pomorskiego. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego. Nie można bowiem uciążliwości związanych z nową zabudową, która jedynie przesłania widok na jezioro, utożsamiać z oceną obszaru odziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jest to jedynie odziaływanie o charakterze faktycznym, a nie prawnym.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej A. G. zaskarżyła ww. wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że status strony w postępowaniu administracyjnym po wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia, należy oceniać na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stosowanego w ramach wykładni rozszerzającej a nie prawidłowo na podstawie art. 28 k.p.a.;

2. art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego a także § 5 pkt 8 lit a Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego ze wskazanych przepisów, pomimo, że jako użytkownik wieczysty działek sąsiednich, w tym graniczących z działką [...], ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, które służy wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane;

3. art. 144 k.c. w zw. z § 5 pkt 8 lit a Uchwały nr 259/XXlV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego ze wskazanych przepisów pomimo, że nabyła nieruchomość położoną na obszarze chronionym z obowiązującym całkowitym zakazem stawiania nowych obiektów budowlanych i mimo dalszego obowiązywania tego zakazu, wynikającego z przepisów prawa miejscowego, dopuszczono do postawienia nowych obiektów budowlanych w pasie chronionym, zatem skarżąca miała interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, w którym rozstrzygano o możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości oraz

4. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie dla oceny interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcie, że interes prawny do wszczęcia tego postępowania należy badać w oparciu o niewłaściwie zastosowany, także do postępowania zwyczajnego zakończonego kwestionowaną decyzją, art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, będącego skutkiem niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, będące skutkiem błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych norm dla oceny interesu prawnego skarżącej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcie, że interes prawny do wszczęcia tego postępowania należy badać w oparciu o niewłaściwie zastosowany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej decyzję o sprzeciwie należy ocenić w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej: "Pr. bud."). Zaskarżony wyrok został oparty na stanowisku, według którego, krąg stron postępowania w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia robot budowlanych powinien być wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wywód Sądu, przedstawiony w uzasadnieniu zaskrzonego wyroku, zmierzał do wykazania, że postępowanie w trybie art. 157 § 2 k.p.a. może być wszczęte na żądanie strony, zaś skarżąca nie mieści się w kręgu podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Abstrahując od trafności poglądu o stosowaniu w każdym przypadku, w odniesieniu do postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu, przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zauważyć należy, że nie można tego postępowania utożsamiać z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie sprzeciwu (w tym przypadku decyzji organu odwoławczego uchylającej zaskarżoną decyzję o sprzeciwie i umarzającej postepowanie organu pierwszej instancji). Przypomnieć warto wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, według którego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę, możliwe jest wystąpienie interesu prawnego wykraczającego poza ramy postępowania zwykłego. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uprawniają do przyjęcia, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 456/18, dostępne w CBOSA). Pogląd ten zachowuje swoją aktualność również w stosunku do postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego uchylającej zaskarżoną decyzję o sprzeciwie i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji.

Interes prawny w kwestionowaniu tego typu decyzji może wynikać, wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

Zarówno w dacie wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. o uchyleniu w całości decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sprzeciw mógł być wniesiony z uwagi na ochronę interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Świadczy o tym art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, w którym przewidziano, że jedną z podstaw wniesienia sprzeciwu, którym organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zgłoszonego obiektu budowlanego lub zgłoszonych robót budowlanych, jest wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie można też wykluczyć, że interesów osób trzecich może dotyczyć sprzeciw wniesiony także z innych powodów, np. na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego lub też z uwagi na naruszenie ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy albo możliwość naruszenia tych ustaleń (art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 zdanie wstępne Prawa budowlanego). Skoro zaś zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, to powinien on także mieć prawo brania udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się m.in. o tym, czy projektowane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Tym samym, interesu prawnego takiego podmiotu dotyczy też postępowanie, w którym rozstrzyga się o tym, czy w ogóle w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych wymagana była decyzja o warunkach zabudowy (por: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 835/17, dostępny w CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postepowaniu w przedmiocie sprzeciwu, a wnioskując o stwierdzenie nieważności domagała się rozstrzygnięcia stwierdzającego rażące naruszeniu prawa z powodu nieprzeprowadzenia postępowania lokalizacyjnego, warunkiem zrealizowania obrony jej interesu prawnego wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie. Możliwość taką stwarzało, na etapie składania wniosku, postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że oceniając posiadanie przez skarżącą interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, należy ograniczyć się do oddziaływania inwestycji objętej sprzeciwem na nieruchomość skarżącej. Nie rozważył okoliczności związanych z przewidzianą w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochroną interesu prawnego skarżącej przy zagospodarowaniu terenów objętych inwestycją.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że naruszenie polegające na zastosowaniu, w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności, przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast art. 28 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizę tego zagadnienia rozpocząć można od spostrzeżenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w zaskarżonej decyzji, iż kryterium oceny posiadania przez skarżącą interesu prawnego jest art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, kwalifikując stanowisko organu jako błędne, przyjął jednocześnie, że organ "w istocie ustalił granice obszaru oddziaływania spornego obiektu i doszedł do prawidłowego wniosku, iż nie ma on wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej". W związku z tym należy skonstatować, że gdyby w zaskarżonej decyzji wyczerpująco rozważono posiadanie przez skarżącą interesu prawnego, na podstawie art. 28 k.p.a., a jedynie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do badania tego interesu w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszenie Sądu nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. Pozostałaby jedynie kwestia merytorycznej prawidłowości dokonanej przez organ oceny interesu prawnego. Jednak uchybienia, którymi obarczone są: zaskarżona decyzja oraz zaskarżony wyrok mają szerszy wymiar. W obu tych aktach stwierdzono, że interes prawny skarżącej nie wynika z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To stwierdzenie zarówno Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Sądu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym w poprzedzających rozważaniach niniejszego uzasadnienia. Przypominając to stanowisko należy powtórzyć, że w ramach ochrony przyznanej przepisem art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca jako właścicielka nieruchomości ma prawo do udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się o tym, czy w ogóle w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych wymagana jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie rozważył zagadnienia w tym kontekście. Stwierdził, że nie ma znaczenia, czy skarżąca zostałaby uznana za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a niezależnie od tego, nie można utożsamiać kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z kręgiem stron w procesie inwestycyjno-budowlanym. Stwierdzenia Sądu, oczywiście trafne, nie dotykają istoty problemu, który występuje w niniejszej sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zaś, że A. G. nie może wywodzić interesu prawnego z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powołaniem się na prawo brania udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się m.in. o tym, czy projektowane roboty będą zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, ewentualne uchybienie w tym zakresie, w najmniejszym stopniu nie ograniczałoby strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa. Jest zaś rzeczą oczywistą, że o ile GINB, jako organ nadzorczy w stosunku do działań organów nadzoru budowlanego jest uprawniony, w stopniu odpowiednim do charakteru prowadzonego postępowania, do oceny ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości przez osoby trzecie (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), o tyle wypowiadanie się o zagadnieniach stanowiących kompetencje organu lokalizacyjnego do tych uprawnień nie należy. Zagadnienia lokalizacyjne mogą być, w przypadku braku planu miejscowego, rozstrzygane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, o ile decyzja taka jest wymagana w świetle art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak wypowiedzi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności co do tego, czy sporna budowa stanowiła zmianę zagospodarowania terenu wymagającą ustalenia warunków zabudowy, oznacza w świetle stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawionego powyżej, że umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było przedwczesne.

W konsekwencji przyjęcia zaprezentowanego stanowiska, przedwczesne byłoby również odnoszenie się do zarzutu kasacyjnego złożonego z powołaniem się na art. 144 K.c. oraz § 5 pkt 8 lit. a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Opis naruszenia wskazuje na związek podniesionych okoliczności z powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu, jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Kwestia ta może być badana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy są zaś ustalane na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jest oczywiste, że również ta kwestia jest badana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Warunkiem koniecznym, tego badania jest zaś przesądzenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu wymagała decyzji o warunkach zabudowy, a także, że brak tej decyzji stanowił naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postepowania organu pierwszej instancji, który wydał decyzję o sprzeciwie.

Tym bardziej nie jest możliwe wypowiadanie się, na obecnym etapie sprawy, co do dalszych losów spornej inwestycji i ewentualnych postępowań z tą inwestycją związanych, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Oczywiste wydaje się w tym zakresie tylko to, że nawet stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje powrót sprawy do etapu rozpatrzenia odwołania inwestorów od decyzji o sprzeciwie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.