Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 347/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 46 ust. 3, art. 47
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Janina Guść WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

K.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 24 lutego 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 19 grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie zwrotu udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 1997 r., Rep. A nr [...], Gmina Miasta nabyła m.in. od K.G., której przysługiwał udział 1/8 w prawie własności, nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 28 600 m2, z przeznaczeniem pod strefę ochronną oczyszczalni ścieków "[...]". Nabycie to zostało poprzedzone umową przedwstępną z dnia 21 lutego 1997 r. zawartą między organem a współwłaścicielkami nieruchomości, w której wskazano, że strony przeprowadziły rokowania w trybie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową, oraz ustalono ceny jednostkowe za grunty położone w strefie ochronnej wokół oczyszczalni i za gruntu poza tą strefą.

Pismem z dnia 25 maja 2017 r. K.G. wystąpiła do Prezydenta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] i powierzchni 28 600 m2. Ze względu na zachodzącą obligatoryjną przesłankę wyłączenia organu, do którego złożono wniosek, do rozpatrzenia tej sprawy został wyznaczony postanowieniem Wojewody z dnia 24 lipca 2017 r. Prezydent Miasta.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawczyni 1/8 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 30 059 m2 uznając, że na części działki nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż znalazła się ona w strefie ochronnej oczyszczalni, natomiast pozostała część działki, która znajdowała się poza tą strefą, nie mogła stać się zbędna na tak określony cel wywłaszczenia, ponieważ nie była objęta zamiarem wywłaszczenia i nie była potrzeba na jego realizację.

Stanowisko Prezydenta Miasta podzielił Wojewoda, który po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 24 maja 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu wnioskodawczyni przysługującego jej udziału w wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia była strefa ochronna oczyszczalni ścieków, przy czym z umowy przedwstępnej jednoznacznie wynikało, że jedynie część nieruchomość była przeznaczona na ten cel – pozostała część została dowłaszczona na wniosek współwłaścicielek zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Rozważając zaś kwestię realizacji tak określonego celu wywłaszczenia organ odniósł się do obszernie zgromadzonego materiału dowodowego, obejmującego dokumentację związaną z projektowaniem i budową oczyszczalni, począwszy od roku 1970, z której wynikało, że wokół oczyszczalni powstała strefa ochronna o szerokości 500 m od granic terenu oczyszczalni, przebiegająca m.in. przez działkę nr [...], użytkowaną rolniczo. Natomiast w operacie szacunkowym sporządzonym po zawarciu przez współwłaścicielki i organ umowy przedwstępnej pod strefę ochronną na działce nr [...] zakwalifikowano powierzchnię 1,8010 ha (18 010 m2), zaś poza tą strefą znajduje się część działki o powierzchni 1,090 ha (10 900 m2).

Także projekt zagospodarowania strefy ochronnej oczyszczalni z 1966 r. wskazywał, że dotychczas wyznaczona wskaźnikowo strefa ochrony sanitarnej o szerokości 500 m od granic terenu oczyszczalni określa obowiązująca strefę ochronną; projekt techniczny budowy oczyszczalni ścieków z 1980 r. również przyjmował 500-metrową strefę ochronną, zaś decyzją z 7 lipca 1980 r. Prezydenta Miasta zatwierdził plan zagospodarowania strefy ochronny sanitarnej wielkości 500 mb od oczyszczalni. W dokumentach tych wskazywano także, że teren oczyszczalni z obszarem strefy ochronnej stanowią pola uprawne, zatem po wybudowaniu oczyszczalni w pasie tym nie zajdzie konieczność zmiany lub ograniczenia dotychczasowego sposobu użytkowania tych terenów, jak również, że tereny znajdujące się w strefie ochronnej niezajęte przez przemysł mogą być użytkowane rolniczo.

Ponadto, dopuszczenie przez miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego obejmującego dzielnicę P. czasowego kontynuowania działalności rolniczej i ogrodniczej pozwala na zachowanie jej także w obszarze strefy ochronnej, przy czym powinna ona się ograniczyć do hodowli kwiatów oraz uprawa zbóż, roślin okopowych i pastewnych – wyłącza się produkcję owoców miękkich i warzyw przeznaczonych do spożycia na surowo.

Organ zwrócił też uwagę, że choć nie udało się odnaleźć wniosku byłych współwłaścicielek w sprawie wywłaszczenia całej działki nr [...], to jednak na "Mapie struktury władania i użytkowania terenów przyległych do oczyszczalni ścieków" zaznaczono granicę strefy ochronnej przebiegającej przez działkę nr [...], zaś w zestawieniu gruntów dla gospodarstw indywidualnych położonych w tej strefie wskazano m.in. [...] cz – powierzchnia gospodarstwa w strefie 500m: 18009". Zatem Gmina była zainteresowana tylko nabyciem tej część ww. nieruchomości przeznaczonej na cel związany ze strefą ochronną, natomiast mimo to właścicielki po przeprowadzonych rokowaniach sprzedały całą nieruchomość. To zaś oznacza, że podstawą prawną nabycia przez Gminę również tej części działki, która znajdowała się poza strefą ochronną, był art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że strefa ochronna utworzona na terenie wokół działki zabudowanej oczyszczalnią ścieków stanowiła immanentną część tego obiektu, utworzoną w celu zabezpieczenia mieszkańców pobliskich terenów przed zanieczyszczeniem powietrza. Strefa ta obejmowała zaś część działki nr [...] o pow. 18 010 m 2. Przy czym, z dokumentacji wynika także, że strefa ta została wcześniej utworzona i w latach 90-tych ubiegłego wieku po prostu dalej w takim kształcie funkcjonowała. Zatem cel wywłaszczenia na części przedmiotowej działki znajdującej się w strefie ochronnej został zrealizowany przed datą wywłaszczenia, co należy uznać za dopuszczalne w świetle aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n.

Skoro zaś strefa ochronna, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2011 r. o wprowadzeniu ustawy – prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, obowiązywała do 31 grudnia 2005 r. to po tej dacie analizowany obszar przestał być niezbędny dla funkcjonującej oczyszczalni ścieków i tym samym niemożliwy jest zwrot części działki nr [...], która znajdowała się w granicach tej strefy. Natomiast w zakresie tej części działki, która znajdowała się poza strefą ochronną organ podzielił pogląd, że nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela, należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości objętej "właściwym: wywłaszczenie. Dlatego też zadanie zwrotowi jedynie części, która została nabyta przez Gminę na wniosek byłych właścicielek, nie może zostać uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze do sądu skarżąca zarzuciła zastosowanie art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, że część nieruchomości poza strefą ochronną została wywłaszczona na wniosek właścicieli, mimo iż stosownego wniosku w tej sprawie nie udało się znaleźć. Według skarżącej zastosowanie nieobowiązującego już przepisu ww. ustawy stanowi rażące naruszenie art. 6 k.p.a., co stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomość została wykorzystana na cel zgodny z celem wywłaszczenia. Tymczasem organ, wbrew art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., nie podjął wszystkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie przeprowadził dowodu z przesłuchania w charakterze strony K.G i w charakterze świadka S.G., ani nie przeprowadził rozprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że cel wywłaszczenia zrealizowano, a część nieruchomości została dowłaszczona na żądanie właścicielek, gdy tymczasem cała nieruchomość została wywłaszczana na żądanie Gminy. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanej decyzji, zaś jej treść pozwala przyjąć, że tą podstawa był art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, co uzasadnia twierdzenie o nieważności wydanej decyzji.

W świetle tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wraz z mężem, S.G., przez około 15 lat po wywłaszczeniu dzierżawili od Gminy wywłaszczoną działkę nr [...] pod uprawy rolne – drzewa owocowe i nigdy nie zauważyli, żeby na nieruchomości były prowadzone jakiekolwiek prace lub aby teren był w jakikolwiek sposób zabezpieczony przed wstępem osób postronnych. Nie postawiono nigdy żadnych tablic informujących, że jest to strefa ochronna oczyszczalni. Także podczas oględzin w dniu 29 września 2017 r. stwierdzono, że działka nr [...] stanowi grunt orny, łąki oraz rów z widocznymi śladami uprawiania. Nie widać jakiejkolwiek działalności, która wskazywałaby na budowę oczyszczalni, infrastruktury towarzyszące czy strefy ochronnej.

To wszystko pozwala stwierdzić, że w ogóle nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie tylko w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast wobec nieodnalezienia wniosku byłych współwłaścicielek o dowłaszczenie części nieruchomości oraz protokołu z rokowań, należało za pomocą innych dowodów – przesłuchania stromy i świadka, przeprowadzenie rozprawy, ustalić, jak przebiegał proces wywłaszczenia. Było to konieczne tym bardziej, że organ nie przedstawił przekonująco dowodów, na których się oparł, gdyż dowodami nie mogą być jedynie projekty przewidujące stworzenie strefy ochronnej, mapy, na których ją uwidoczniono, czy przepisy przewidujące stworzenie strefy ochronnej. Natomiast fakt uprawiania przez lata pola świadczy o tym, że grunt nie stanowił i nie stanowi strefy ochronnej oczyszczalni, gdyż taki obszar powinien podlegać ograniczeniom przedmiotowym – zakaz podejmowania jakichkolwiek działań niezwiązanych z działalnością oczyszczalni ścieków, oraz podmiotowych – wejście na grunt tylko przez upoważnione przez właściwe organy osoby. Działalność rolnicza bez ograniczeń nie wpasuje się zaś w zakres czynności związanych ze strefą ochronną oczyszczalni. Taki teren powinien być ogrodzony i wyraźnie oznakowany. Co więcej, gdyby działki miały wchodzić w skład strefy ochronnej aktualnie działającej oczyszczalni ścieków, powinny podlegać odpowiedniej ochronie lub zabezpieczeniu technicznemu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

W związku z tym, zdaniem skarżącej nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie zachodzą przesłanki, jak również organ błędnie przyjąć, że część działki nr [...] została wywłaszczona na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż Gmina była zainteresowana wywłaszczeniem wyłącznie części nieruchomości na cel strefy ochronnej. Przeciwnie, z uchwały Zarządu Miasta nr [...] z 23 grudnia 1997 r., której treść cytuje akt notarialny sprzedaży, wyraźnie wskazuje na nabycie całości gruntu stanowiącego własność m.in. skarżącej. Gdyby zaś Gmina była zainteresowana nabyciem tylko części działki, było to możliwe poprzez dokonanie jej podziału. Skoro w sprawie takich działań nie przeprowadzono należy uznać, że Gmina była zainteresowana nabyciem całej działki. Brak natomiast jakichkolwiek innych dokumentów, z których choćby pośrednio wynikał wniosek współwłaścicielek o wywłaszczenie całej nieruchomości.

Reasumując, zdaniem skarżącej, cała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została wywłaszczona na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, lecz na jej terenie nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia – strefa ochronna oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, a nadto wskazując, że w treści decyzji wskazano jej podstawę prawną, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 136 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli takiej w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 24 lutego 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 19 grudnia 2018 r. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz K.G. 1/8 udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 30 059 m2, k.m. [...], obręb [...] w G., stanowiącej własność Gminy Miasta.

Kwestionowane decyzje zostały wydane wskutek wniosku skarżącej, współwłaścicielki w udziale 1/8 ww. nieruchomości, która została nabyta przez Gminę na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową, z przeznaczeniem pod strefę ochronną oczyszczalni ścieków " [...]". W związku z tym, podstawą prawną działań organów rozpoznających ten wniosek były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), dalej jako u.g.n.

Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przy czym, jeżeli na nieruchomości cel jej wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 nie mają zastosowania (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt

I OSK 1981/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto orzecznictwo nie wyklucza także sytuacji, kiedy określony cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany jeszcze przed samym wywłaszczeniem, która to okoliczność nie przesądza jednak o zbędności nieruchomości dla tego celu (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 335/17, dostępny w CBOSA).

Rozpoznając wniosek byłej właścicielki o zwrot przysługującego jej udziału w prawie własności tej działki organy były zobowiązane do ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia, przedmiot oraz czy wywłaszczony grunt stał się zbędny dla realizacji tego celu.

W niniejszej sprawie ustalono, że celem wywłaszczenia było utworzenie strefy ochronnej wokół oczyszczalni ścieków " [...]", co wynikało z treści aktu notarialnego z 29 grudnia 1997 r. umowy sprzedaży działki nr [...] w G. oraz uchwały Zarządu Miasta z dnia 23 grudnia 1997 r. nr [...]. Kwestią sporną jest natomiast to, co było przedmiotem wywłaszczenia, tj. czy przejęciu przez podmiot publiczny podlegała cała powierzchnia tej działki.

Odnosząc się do tego należy wskazać, że w toku kontrolowanego postępowania organy zebrały obszerny materiał dowodowy, obejmujący dokumentację związaną z projektowaniem i budową oczyszczalni, począwszy od roku 1977, który stał się podstawą ustaleń w sprawie. W szczególności z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 5 grudnia 1972 r., zatwierdzającej projekt oczyszczalni ścieków wraz ze strefą ochronną wynikało, że wzdłuż granicy oczyszczalni projektuje się strefę ochronną o szerokości 500 m. Taka też strefa została zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta z 7 lipca 1980 r. zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej sanitarnej o wielkości 500 mb od oczyszczalni. Sama zaś strefa została wyznaczono wskaźnikowo postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla woj. G. z dnia 17 marca 1986 r. Także na etapie rozbudowy i modernizacji oczyszczalni wskazywano, że wokół oczyszczalni istnieje strefa ochronna o szerokości 500 m, którą postanowiono utrzymać w takim kształcie (vide: postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z 14 marca 1996 r. i decyzja Prezydenta z 16 kwietnia 1996 r. określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji i rozbudowy oczyszczalni oraz decyzja Prezydenta z 27 listopada 1996 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na modernizację i rozbudowę oczyszczalni). Na pozyskanym przez organ planie zagospodarowania inwestycji – Rozbudowa Oczyszczalni Ścieków [...] z lutego 1999 r. wskazano granicę strefy ochronnej, przebiegającej przez działkę nr [...], jak również z graficznego projektu zagospodarowania strefy z września 1996 r. wynika, że w granicach ustanowionej wskaźnikowi strefy ochronnej o szerokości 500 m znajduje się część działki nr [...].

Podobnie w dokumentach związanych z wywłaszczeniem wskazano przebieg omawianej strefy ochronnej. I tak, na "Mapie struktury władania [...]" zaznaczono granicę strefy ochronnej, która przebiega przez przedmiotową działkę nr [...], zaś w zestawieniu gruntów dla gospodarstw indywidualnych, które są położone w strefie 500 m od oczyszczalni wskazano, że w odniesieniu do działki nr [...] cz – powierzchnia gospodarstwa w strefie 500 m to 18009. Również biegły sporządzający w dniu 15 maja 1997 r. operat szacunkowy w związku z zawartą umową przedwstępną zakwalifikował pod strefę ochronną w działce nr [...] powierzchnię 1,8010 ha, a poza ta strefą miała pozostać powierzchnia 1,090 ha. Z kolei zarówno z umowy przedwstępnej sprzedaży, jak i umowy przyrzeczonej wynika, że ich przedmiotem była działka nr [...] o powierzchni 2,86 ha.

Mając to wszystko na uwadze organy doszły do prawidłowych zdaniem sądu wniosków, że tylko część działki nr [...] była przeznaczona na cel związany ze strefą ochronną oczyszczalni ścieków, lecz po przeprowadzonych rokowaniach właścicielki sprzedały Gminie całą nieruchomość. Mamy zatem do czynienia z tzw. dowłaszczeniem, przy czym, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, działanie takie było możliwe, gdy na cele publiczne była niezbędna część nieruchomości, lecz właściciel żąda by wywłaszczeniem objęto pozostałą część nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Obowiązujący w dacie wywłaszczenia przepis art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał więc, iż dowłaszczenie następuje na wniosek, natomiast skarżąca podnosi, że w niniejszej sprawie takiego wniosku nie składano. Także w toku postępowania organy nie zdołały odnaleźć wniosku w tym przedmiocie. Niemniej, w ocenie sądu, w całokształcie okoliczności sprawy zasadnym było przyjęcie, że mimo nieodnalezienia ww. wniosku w postaci pisemnej zawierającego jednoznaczne żądanie wywłaszczenia również pozostałej części działki nr [...], wolą właścicielek było dowłaszczenie części działki nr [...], która znajdowała się poza granicami strefy ochronnej oczyszczalni, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wprawdzie bowiem brak wniosku nie pozwala na udowodnienie, że żądanie dowłaszczenia pochodziło od właścicieli działki, jak stanowi art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a nie było propozycją organu, to jednak nie można pominąć czynności faktycznych stron umowy sprzedaży z 1997 r., które konwalidowały ewentualne uchybienia w tym zakresie.

Mianowicie, jak wskazano, już w umowie przedwstępnej określono powierzchnię działki będącą przedmiotem sprzedaży, a która obejmowała obszar większy, niż znajdujący się w strefie ochronnej. Umowa ta i jej postanowienia nie zostały zakwestionowane. Właścicielki nie wniosły także uwag do operatu szacunkowego, w którym dokonano kwalifikacji powierzchni działki – na tę znajdującą się w strefie ochronnej i tą poza nią. Wreszcie zaś właścicielki podpisały akt notarialny umowy sprzedaży, której przedmiotem również była działka nr [...] o powierzchni wskazującej, że wywłaszczenie dotyczy nie tylko tej części, która jednoznacznie została przeznaczona pod strefę ochronną, ale także pozostałej części niezwiązanej z celem wywłaszczenia. Działanie takie możliwe zaś było wyłącznie w przypadku, gdy taką wolę wyrazi (zgadza się na to) właściciel wywłaszczanej nieruchomości i w ocenie sądu taka wola została wyrażona w niniejszej sprawie zarówno przez podpisanie przez właścicielki umowy przedwstępnej, jak i umowy przyrzeczonej sprzedaży, w których wyraźnie wskazano powierzchnię działki nr [...] nabywaną przez Gminę. Co więcej, z akt sprawy ani z twierdzeń skarżącej nie wynika, aby ww. czynność prawna została przez którąkolwiek ze stron skutecznie podważona.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o zwrot jej udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i wyjaśniając kwestię przedmiotu wywłaszczenia, organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy i poddały go kompleksowej analizie, a dokonana ocena nie nosi znamion dowolności. W szczególności zgromadzono dokumentację archiwalną dotyczącą budowy oczyszczalni, w której wielokrotnie wskazywano na fakt wyznaczenia wokół niej strefy ochronnej o szerokości 500 m, i z której wynikało, że w granicach tej strefy znajdowała się część działki nr [...]. Ponadto, organy dokonały analizy dokumentacji związanej z wywłaszczeniem i trafnie oceniły, że mimo nieodnalezienia wniosku właścicielek o dowłaszczenie pozostałej części tej działki, w sprawie możliwe było zastosowanie art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż wola dowłaszczenia wynikała z czynności podejmowanych przez właścicielki w toku postępowania wywłaszczeniowego, a które nigdy nie zostały skutecznie podważone.

Kolejną kwestią podlegającą wyjaśnieniu, a co do której miedzy stronami istnieje spór, jest to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki niezbędnej organowi dla realizacji celu publicznego i czy działka stała się zbędna dla tego celu. Strona skarżąca podnosi bowiem, że na działce nigdy nie przeprowadzono żądnych robót mających na celu utworzenie strefy ochronnej, teren nie był w żadne sposób ogrodzony i oznaczony i nadal możliwe było prowadzenie upraw rolnych.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami strefę ochronną ustanawiało się przez określenie obszaru wokół źródła szkodliwego oddziaływania na środowisko i odpowiednie zagospodarowanie tego obszaru (§ 1 rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r. Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych; Dz.U. nr 24, poz. 92). Granicę strefy ochronnej wyznaczało się zgodnie z linią ograniczającą obszar przekroczeń w odniesieniu do wartości dopuszczalnych (§ 2 zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad wyznaczania granic i obszarów stref ochronnych oraz orientacyjnych wskaźników ich szerokości; Mon. Pol. nr 27, poz. 241). W związku z tym, jak trafnie wskazał organ, przepisy prawa nie wymagały szczególnego odgrodzenia czy oznaczenia strefy ochronnej oczyszczalni.

Wprawdzie w projekcie zagospodarowania strefy ochronnej oczyszczalni nr [...] wskazano, że w ramach zagospodarowania strefy ochronnej (...) w miejscach widocznych przy drogach prowadzących do rejonu oczyszczalni należy ustawić tablice informujące o ustanowieniu strefy ochronnej, ale z uwagi na znaczny upływ czasu oraz fakt, ze obecnie strefa ta już nie obowiązuje, nie jest możliwe udowodnienie, czy tego rodzaju tablice zostały kiedykolwiek ustawione. Niemniej jednak, trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z postanowieniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obejmujący dzielnicę P., uwzględnionego w ww. projekcie, w strefie ochronnej dopuszczono czasowo kontynuowanie działalności rolniczej i ogrodniczej, przy czym ze względów sanitarnych działalność taka miała być ograniczona do hodowli kwiatów oraz upraw zbóż, roślin okopowych i roślin pastewnych, z wyłączeniem produkcji owoców miękkich i warzyw przeznaczonych do spożycia na surowo. Ograniczenia te zostały natomiast uwzględnione w umowach dzierżawy dotyczących m.in. działki nr [...]. Z dokumentów tych wynika jasno, że wydzierżawiający oddawał grunt z przeznaczeniem pod uprawy rolne, a dzierżawca nie mógł usuwać drzew i krzewów, wnosić jakichkolwiek budynków, budowli, szop, komórek itp., prowadzić upraw wieloletnich oraz zobowiązany był do utrzymania rowów i urządzeń melioracyjnych. Zdaniem sądu te umowy dzierżawy w żaden sposób nie kolidowały z ustanowioną strefą ochronną, ponieważ dopuszczalne w niej było uprawianie roli ograniczone do hodowli kwiatów oraz upraw zbóż, roślin okopowych i roślin pastewnych, a więc w zakresie jaki przewidywał plan szczegółowy na terenie strefy ochronnej. Oceny tej nie zmienia twierdzenie skarżącej, że na przedmiotowej działce uprawiali wraz z mężem drzewa owocowe, gdyż okoliczność ta może świadczyć jedynie o nienależytym wykonywaniu dzierżawy, która dotyczyła upraw rolnych, natomiast uprawa drzew owocowych stanowi sadownictwo.

Zatem, skoro obowiązujące przepisy nie wymagały specjalnego odgrodzenia i oznaczenia strefy ochronnej oczyszczalni, zaś prawo miejscowe dopuszczało na tym terenie działalność rolniczą o określonym zakresie i zakres ten został zachowany w umowach dzierżawy, umożliwienie prowadzenia na obszarze strefy ochronnej upraw rolnych nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia w postaci utworzenia strefy ochronnej. Nie zawsze bowiem realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z przeprowadzeniem jakichś prac, robót. Czasem może polegać na zaprzestaniu pewnych czynności, wprowadzeniu ograniczeń bądź też zachowywać dotychczasowy stan gruntu.

W niniejszym wypadku strefa ochronna wokół oczyszczalni miała na celu zabezpieczenie mieszkańców okolicznych terenów przed zanieczyszczeniem powietrza związanymi z prowadzoną działalnością. W związku z tym utworzenie tej strefy w tym wypadku mogło polegać na zachowaniu dotychczasowego zagospodarowania terenów zielonych, uprawnych mających stanowić strefę ochronną, jak i na wprowadzeniu pewnych ograniczeń w dalszym ich zagospodarowaniu. Jak natomiast wynika z akt sprawy, przed wywłaszczeniem działka nr [...] była użytkowana rolniczo i stan ten, z pewnymi ograniczeniami został zachowany także po ustanowieniu strefy, co wynika właśnie ze zmiany charakteru i przeznaczenia tego obszaru mającego po wywłaszczeniu pełnić rolę buforu między terenem oczyszczalni, a terenami mieszkalnymi i innymi, na których stale przebywają ludzie. Natomiast utworzenie omawianej strefy nie musiało wiązać się z prowadzeniem jakichś robót budowlanym czy zmianą zagospodarowania gruntów, co potwierdza m.in. treść miejscowego planu szczegółowego uwzględniona w projekcie zagospodarowania strefy ochronnej przewidująca możliwość kontynuowania działalności rolniczej w tej strefie. Przejawem realizacji omawianego celu było więc kontynuowanie rolniczego przeznaczenia terenu z ograniczeniami w jego zagospodarowaniu. Gdyby bowiem ustalony cel wywłaszczenia nie był realizowany, nie byłoby podstaw do wprowadzania w dzierżawach zakazu upraw wieloletnich i dopuszczenie nie tylko upraw rolnych, ale i np. owocowych.

O zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może także świadczyć fakt, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2011 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz. U. z 2011 r. Nr 100, poz. 108) od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja ustalająca taką strefę wygasała na mocy decyzji odpowiedniego wojewody. Jak trafnie bowiem zauważył organ odwoławczy cel w postaci strefy ochronnej został już zrealizowany, natomiast późniejsze zaprzestanie jego realizacji nie zmienia oceny w zakresie wykorzystania gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia i jego realizacją na tym terenie.

Reasumując, zdaniem sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego ocena przez organ doprowadziły do prawidłowych wniosków, że część działki nr [...] przeznaczona na strefę ochronną oczyszczalni ścieków, stała się zbędna za cel wywłaszczenia, ale już po jego realizacji, co stanowi przeszkodę w dokonaniu jej zwrotu. Natomiast w odniesieniu do dowłaszczonej części tej działki, która nie była potrzebna na cel wywłaszczenia, sąd podziela pogląd, że nieruchomość wywłaszczoną na określony cel i nieruchomość dowłaszczoną zgodnie z wolą właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Część dowłaszczona dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w akcie wywłaszczeniowym. W związku z tym pozytywne rozpatrzenie żądania zwrotu nieruchomości w części dowłaszczonej wchodzi w rachubę wówczas, gdy zwrotowi podlega również część, która została wywłaszczona (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, publ. ONSA 1997/1/42). Zatem stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwe w odniesieniu do nieruchomości dowłaszczonej, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 tej ustawy stanie się "główna" nieruchomość, wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego, potrzebna mu do realizacji określonego celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie, wobec ustalenia, że część działki nr [...] wywłaszczona na określony cel publiczny i konieczna dla jego realizacji nie spełnia przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n., nie jest możliwy samodzielny zwrot dowłaszczonej części tej działki. W związku z tym, w ocenie sądu, orzekające w sprawie organy, prawidłowo odmówiły zwrotu skarżącej 1/8 udziału w prawie własności ww. nieruchomości. Nie budzi więc wątpliwości zastosowanie przepisów prawa materialnego, zarówno u.g.n. odnoszących się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak i art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej w odniesieniu do części działki nr [...]. W szczególności zastosowanie ww. przepisu ustawy wywłaszczeniowej nie stanowiło, jak twierdzi skarżąca, rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającego stwierdzenie nieważności wydanych decyzji, gdyż zostało poprzedzone wyczerpującą analizą zebranych dowodów, która doprowadziła organy do wniosku, że okoliczności sprawy spełniają przesłanki określone w tym przepisie.

Nie sposób też uwzględnić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a. W szczególności brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka – S.G., męża skarżącej, jak i samej skarżącej oraz do przeprowadzenia rozprawy. Należy bowiem zauważyć, że zarówno przesłuchanie strony postępowania, jak i rozprawa mogą zostać przeprowadzone tylko w określonych wypadkach. Mianowicie, organ może przesłuchać stronę, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast do przeprowadzenia rozprawy organ jest zobligowany w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa, zaś fakultatywnie, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Zdaniem sądu organy prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszły przesłanki do przeprowadzenia ww. dowodów, albowiem postępowanie administracyjne wyjaśniło wszystkie kwestie, które miały istotne znaczenie dla sprawy, a skarżąca nie wskazała, aby przesłuchanie świadka i strony oraz rozprawa miały dotyczyć innych ważnych kwestii, dotychczas niepodlegających rozważaniom organu, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie dowodów miało więc na celu ponowne przedstawienie stanowiska strony opartego na argumentacji, którą organ już uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy i nie przyczyniłoby się do przyspieszenia prowadzonego postępowania.

W związku z tym zarówno postępowanie dowodowe jak i uzasadnienia zaskarżonych decyzji, które odzwierciedlały przebieg tego postępowania i wnioski organu poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego, spełniają wymogi określone prawem, w szczególności zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zarzuty skargi za niezasadne, a kontrolowane decyzje za wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.