Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 258/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw z art. 7 i 77 K.p.a. (Dziennik Ustaw, 2000r., nr 98, poz. 1071, Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 320/13 w sprawie ze skargi J.M., J.M., W.K. i M.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 320/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.M., J.M., W.K. i M.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [..] z dnia 10 września 2012 r. nr [..].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [..], po rozpoznaniu wniosku J.M., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.M., W.K. i M.K. od decyzji Wojewody [..] z dnia 10.09.2012 r., nr [..] stwierdzającej nabycie z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w Łodzi, obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0219 ha - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia 10.09.2012 r.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 13.08.2004 r. Zarząd Dróg i Transportu w [..] wystąpił do Wojewody [..] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ul. [..], położonej w [..], obręb [..], stanowiącej torowisko.

Wojewoda [..] decyzją z dnia 13 lutego. 2006 r., nr [..] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] własności przedmiotowej części nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie uznał, iż nie wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ww. ustawy zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa część nieruchomości w tym dniu stanowiła własność Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza wyrok Sądu Rejonowego dla [..] Śródmieścia II Wydziału Cywilnego w [..] z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt [..].

Odwołanie od ww. decyzji do Ministra Transportu i Budownictwa złożył Prezydent Miasta [..].

Organ II instancji orzekł, iż mając na uwadze ww. wyrok z dnia 26 lipca 2002 r. posiadający klauzulę wykonalności, należy uznać iż Skarb Państwa nie nabył skutecznie własności przedmiotowej części nieruchomości. W związku z powyższym, decyzją z dnia 24 marca 2006 r., nr [..] Minister Transportu i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [..] decyzją z dnia 25 lutego 2008 r., [..] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] własności przedmiotowej części nieruchomości.

Od decyzji Wojewody [..] z dnia 25 lutego 2008 r. odwołanie złożył J.M. - działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik J.M., W.K. i M.K.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 9 czerwca 2008 r., nr [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał na konieczność ustalenia kręgu osób będących współwłaścicielami nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., tj. uzyskania wszystkich postanowień sądów po byłych właścicielach i ich kolejnych spadkobiercach oraz przytoczenia konkretnych faktów stanowiących potwierdzenie władztwa publicznoprawnego sprawowanego na przedmiotowej nieruchomości.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [..] decyzją z dnia 17 listopada 2008 r., nr [..] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (gminną - ul. [..]), położonej w [..], w obrębie [..], oznaczonej na mapie do celów prawnych nr [..] jako działka nr [..] o pow. 219 m2.

Od powyższej decyzji odwołanie ponownie złożył Pan J.M..

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia 23 marca 2008 r., nr [..] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na konieczność zebrania stosownej dokumentacji geodezyjnej odnoszącej się do prawidłowego oznaczenia przedmiotu sprawy oraz na potrzebę ustalenia czy grunt znajdujący się pomiędzy jezdnią ul. [..] a torowiskiem stanowił część drogi.

Na podstawie dokonanych ustaleń, Wojewoda [..] decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr [..] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczna, położonej w [..], w obrębie [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 219 m .

Odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lutego 2011 r. po raz kolejny złożył J.M..

Decyzją z dnia 1 września 2011 r., nr [..] Minister Infrastruktury ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewodę Łódzkiego. Organ II instancji przekazując sprawę organowi wojewódzkiemu do rozpatrzenia zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu wydzielenie części działki nr [..] zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod torowisko.

Wojewoda [..] decyzją z dnia 10.09.2012r., nr [..] stwierdził nabycie z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] prawa własności w/w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0219 ha.

Od decyzji Wojewody [..] z dnia 10.09.2012 r. odwołanie wniósł J.M., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.M., W.K. i M.K..

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [..], po rozpoznaniu wniosku J.M. i innych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [..] z dnia 10.09.2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872) uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31.12.1998 r. następujących przesłanek:

- zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

- pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,

- braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Z ustaleń organu wynika, że w dniu 31.12.1998 r. nieruchomość położona w [..], oznaczona jako działka nr [..], stanowiła własność J.M., W.K. oraz Mim.K.

Aktem notarialnym z dnia 12.02.2003 r. Rep. [..] J.M. nabył prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Działka nr [..] uległa podziałowi na działki [..] i nr 2[..].

Zatem w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Ulica [..] w [..] na podstawie uchwały nr [..] Rady Narodowej Miasta [..] z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [..] (Dz. Urz. Woj. [..] Nr 7, poz. 40), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1.01.1999 r. droga ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą gminną.

Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [..] pod torowisko w pasie ul. [..] w dniu 31.12.1998 r. zdaniem organu wskazuje mapa z dnia 05.05.2006 r., a także kopia mapy ewidencyjnej z dnia 31.08.2009 r. i wypisy z rejestru gruntów. Z powyższych dokumentów wynika, że część działki nr [..] w dniu 31.12.1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną potwierdza również protokół z dnia 22.10.2010 r., w którym to J.M. wskazał, iż na części działki nr [..] w dniu 31.12.1998 r. znajdowało się torowisko.

Fakt zajęcia działki nr [..] pod torowisko potwierdza również mapa z projektem podziału nieruchomości z dnia 25.06.2012 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 1[..] w dniu 10.07.2012 r. Zgodnie z adnotacją powyższa mapa obrazuje stan zajęcia działki nr 2/[..] na dzień 31.12.1998 r.

Następnie organ powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 w/w ustawy jest przesłanka władztwa. Dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

W konsekwencji organ stwierdził, że nad torowiskiem w ul. [..] w dniu 31.12.1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, co potwierdza umowa użyczenia nr [..] z dnia 24.10.1997 r. zawarta pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym [..] Sp. z o.o. oraz Miastem [..]. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [..] Sp. z o.o. pismem z dnia 06.10.2008 r., znak: [..] oświadczyło, że w latach obowiązywania umowy użyczenia torowisko w ul. [..] było sprzątane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [..].

Skoro zatem zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy, Wojewoda [..] obowiązany był wydać stosowną decyzję.

Odnosząc się do podniesionej kwestii braku dokumentów z okresu 1998/1999 organ wskazał, iż zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, iż dowodem w niniejszej sprawie może być tylko dokument, który powstał w okresie 1998/1999.

W zakresie zarzutu nieistnienia działki nr 2/[..] organ stwierdził, że przedmiotem postępowania jest grunt zajęty faktycznie pod drogę w dacie 31.12.1998 r. Powyższy grunt został wydzielony geodezyjnie z działki 2/[..] jako działka nr 2/[..] dla celów tego postępowania.

Skargę na wskazaną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.M. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik, J.M., W.K. i M.K. zarzucając jej naruszenie art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art 107 § 3 kpa poprzez brak w decyzji uzasadnienia stanu faktycznego przez nie ustosunkowanie się do pełnego materiału dowodowego - w szczególności do załączonych przez skarżących dokumentów jako dowodów w sprawie oraz art 105 § 1 kpa z uwagi na to, iż sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną o której mowa w art 156 § 1 pkt. 3 kpa.

Z uwagi na powyższe skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli między innymi, że organ II instancji nie ustosunkował się do treści ich uzasadnienia i pominął wskazane przez nich dowody, które załączyli do prowadzonego postępowania takie jak : mapę prawną z 1996 r. oraz mapę ewidencji gruntów z 2003 r., a także wypisy z ewidencji gruntów z lat 2002 i 2003 i inne dowody takie jak decyzje, postanowienia, pisma, protokóły i umowy przedstawiające stan faktyczny i prawny działki 2/[..] na dzień 31 grudnia 1998 r. będącej przedmiotem postępowania, a za wiarygodne uznał takie, których wartość dowodowa jest słaba, bowiem zostały one wytworzone po 2005 r. i mają służyć jako podstawa zastosowania art. 73 ust 1 celem przejęcia części nieruchomości J.M. pod drogę.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi , istniejące w tej dacie .

Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej.

W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

Następnie Sąd wskazał, że w sprawie niesporny jest fakt, że droga gminna, ul [..] w [..] została zaliczona do kategorii dróg publicznych. W świetle zaś prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla [..] Śródmieścia z dnia 26 lipca 2002r. sygn. [..] będąca przedmiotem postępowania nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych .

Zdaniem Sądu, uzasadnione wątpliwości budzi natomiast fakt zajęcia tej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez Gminę Miasto [..].

Sąd I instancji zauważył, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był na dzień 31 grudnia 1998 r. stan zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną, szczególnie w odniesieniu do granic spornej nieruchomości wydzielonej z dawnej działki o nr ewidencyjnym 2/[..].

Przywołana przez organ mapa z dnia 05.05.2006r. ( tom 2 str.316) , gdzie naniesiono dodatkowe linie regulacyjne ul. [..] od strony przedmiotowej nieruchomości , jest w istocie kopią dokumentu podobnie jak mapa zasadnicza z dnia 31.08.2009r ( tom 2 str. 325).

Wskazane przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wypisy z rejestru gruntów nie odnoszą się do daty 31 grudnia 1998 r. lecz do okresów późniejszych ( str. 327 i 326) .

Dowód w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości z dnia 25.06. 2012r. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 1/[..] w dniu 10.07.2012 r.nie może być zaś w tym zakresie uznany za decydujący. Przesądza o tym fakt , że oprócz widniejącej na tej mapie adnotacji, że obrazuje ona stan zajęcia działki nr 2/[..] pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., żadne inne okoliczności tego nie potwierdzają. Nie wiadomo jakie dokumenty pozwoliły geodecie na dokonanie takiego ustalenia.

Także treść protokołu z dnia 22.10.2010 r. ( tom 3 akt str. 382), wbrew stanowisku Ministra, nie potwierdza zajęcia działki 2/[..] pod drogę w zakresie urządzenia na niej torowiska w granicach wskazanych w treści zaskarżonej decyzji.

Dalej Sąd wskazał, że składający oświadczenie J.M. oświadczył , że w dniu 31.12.1998 r. na przedmiotowej działce było jedno torowisko od ulicy [..]. Pozostała część nie była urządzona, było tam tylko klepisko. Przebudowa miała miejsce w 2006 r. i taki stan istnieje w dacie spisywania protokołu.

Także przesłanki władania nieruchomością nie można, zdaniem Sądu, uznać za dostatecznie udokumentowaną.

W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że organy rozpoznające sprawę pominęły w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji fakt i ocenę prawną podpisania w dniu 9.07.2003 r. umowy ze skarżącym przez Zarząd Dróg i Transportu dotyczącej dzierżawy spornej nieruchomości ( tom 1 str.14) . Organy nie wyjaśniły jak winien być oceniony fakt podpisania tej umowy w kontekście zaistnienia lub niezaistnienia przesłanki władania przez Gminę Miasto [..] tą nieruchomością.

Sąd podkreślił także, że niewiele wnosi do sprawy na okoliczność sprawowania władztwa publicznoprawnego nad torowiskiem w ul. [..] w dniu 31 grudnia 1998 r. dowód w postaci umowy użyczenia nr [..] z dnia 24 października 1997 r. zawartej pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym [..] Sp. z o. o. oraz Miastem [..].

Wyjaśnił, że Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [..] Sp. z o. o. pismem z dnia 6 października 2008 r. oświadczyło, że w latach obowiązywania umowy użyczenia torowisko przy ul. [..] było sprzątane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [..]. Umowa użyczenia zawarta jest w 1997 r. a kwestię władania nieruchomością należy odnieść do daty 31.12.1998 r. Nie jest wiadome czy umowa obowiązywała w tej dacie. Ponadto, oczyszczanie ulic i dróg niewątpliwe dotyczyło pasa drogowego, ale pod warunkiem, że ten pas drogowy był we władaniu Gminy Miasta [..] we wspomnianej dacie.

Niezależnie od uwag poczynionych wyżej, Sąd I instancji zaznaczył, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 10 września 2012 r. oraz zaniechał oceny wskazanych przez nich dokumentów.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że kwestia władania i zajętości działki nr 2/[..] pod torowisko stanowiące element drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego. Skoro w rozpatrywanej sprawie nie został należycie udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa, to oznacza to brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością.

Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia skarżącego posiadanego przez niego i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię w zakresie władztwa publicznego i niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajętości, w skutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 w/w ustawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji,

3) art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. - przez błędną ocenę dokumentu w postaci mapy zasadniczej, zawierającej adnotację o sporządzeniu jej - wg stanu na dzień 31.12.1998 r. oraz projektu podziału,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów, pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego było błędne, gdyż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał na wysnucie wniosku, iż - w sposób nie budzący wątpliwości – została w analizowanym stanie faktycznym spełniona, przesłanka faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, autor skargi kasacyjnej twierdził, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie (cyt.): "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne", oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1.01.1999 r. Nie sposób więc było zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że – jak wywodzono skardze kasacyjnej - przesłanki faktycznej zajętości nie dowodziła w niniejszej sprawie mapa z projektem podziału nieruchomości z dnia 25.06.2012 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Podkreślano w tym miejscu, iż przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przed dniem 1.01.1999 r., nie sporządzono map, obrazujących stan faktycznego zajęcia nieruchomości pod pas drogowy. Zobrazowanie, na wskazaną przez ustawodawcę datę, zakresu zajęcia, dokonywane zostało dla potrzeb postępowania prowadzonego w trybie tej ustawy poprzez sporządzenie projektu podziału przez uprawnionego geodetę, stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Projekt podziału nieruchomości jest zaś dokumentem wchodzącym w skład operatu podziału nieruchomości, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Mapa zasadnicza oraz projekt podziału są zatem dokumentami stanowiącymi dowód w sprawie.

Wykonanie powyższej mapy przez geodetę uprawnionego, a więc osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu geodezji sprawiło, że organ uznał powyższą mapę za wystarczający dokument w sprawie potwierdzający faktyczne zajęcie części działki pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. Organ administracji nie mógł ponadto podważać tego dokumentu, gdyż nie dysponował wiadomościami specjalnymi, które posiadał geodeta. Dodatkowo wskazano, że już sam fakt zaewidencjonowania mapy w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym sprawił, że ma ona charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii władania, podkreślano, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego nią władania. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości - z mocy prawa - z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14.03.2000 r. (sygn. akt P. 5/99, OTK ZU 2000/2, poz, 60).

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - udokumentowanie władania polega zatem na wykazaniu wykonywania prac, związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007).

Z akt sprawy wynika, iż nad torowiskiem w ul. [..] w dniu 31.12.1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, co potwierdza umowa użyczenia nr [..] z dnia 24.10.1997 r. zawarta pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym [..] Sp. z o.o. oraz Miastem Łódź. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [..] Sp. z o.o. pismem z dnia 06.10.2008 r., znak: [..] oświadczyło, że w latach obowiązywania umowy użyczenia torowisko w ul. [..] było sprzątane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [..]. ;

Powyższe dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998 r.

Wskazano przy tym, iż podnoszona przez Sąd I instancji kwestia umowy z dnia 09.07.2003 r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Dla zastosowania art. 73 w/w ustawy kluczowa jest data 31.12.1998 r. oraz zdarzenia, które miały miejsce przed tym dniem związane z władaniem sporną nieruchomością. Okoliczności mające miejsce po dniu 1.01.1999 r. nie mają znaczenia przy ustalaniu kwestii władztwa publicznoprawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.M., W.K. i M.K., wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.

W zasadzie wszystkie zarzuty procesowe na jakich oparta została skarga kasacyjna opierają się na twierdzeniu, iż wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny, pozwalający na wydanie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić ocenę Sądu I instancji co do tego, że organy w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Plan obrazujący linie rozgraniczające ulice z dnia 5 maja 2006r. nie dość że został sporządzony po upływie kilku lat od daty istotnej z punktu widzenia zastosowania w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz. U . Nr. 133, poz. 872 ze zm ), to jest nieczytelny i skłania do domysłów, na których nie można budować stanu faktycznego ( k. 316 tom II ). Również kopia mapy sytuacyjnej na k. 325 tom II złożona w dniu 31 sierpnia 2009r. nie przedstawia stanu działki nr. 2/[..] na dzień 31 grudnia 1998r. Identycznie wypisy z rejestrów gruntów. Pomimo tego organ nie przeprowadził i nie ocenił dowodu w postaci mapy z 1996r. złożonej przez J.M., podobnie jak nie ocenił przedstawionych przez niego innych dowodów np. (wypisów z rejestru gruntów ) obrazujących stan faktyczny i prawny działki na dzień 31 grudnia 1998r. Niewątpliwie jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy – art. 75 § 1 K.p.a., jednak w sytuacji gdy organ dysponuje dokumentami pochodzącymi z okresu bliższego dacie 31 grudnia 1998r. powinien uwzględnić je wydając rozstrzygnięcie, gdyż zgodnie z art. 80 K.p.a. organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji uchybił powyższym zasadom, gdyż w ogóle nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez J.M. . Z pisma w/wym z dnia 27 stycznia 2012r. wynika że organ posiada mapę sytuacyjną z 1996r. oraz wypisy z ewidencji gruntów z 2003r., mimo to organy pominęły te dowody. Powyższe nieprawidłowości nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w dniu 31 grudnia 1998r. działka 2/[..] o pow. 219 metrów kwadratowych była zajęta pod drogę publiczną. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że J.M. przekazał na rzecz Gminy [..] działkę [..] /18 przedzielającą pas drogi od działki 2/[..], co jest okolicznością istotną, do której także organ nie odniósł się, a która mogłaby wskazywać, że żadna część działki 2/[..] nie znajdowała się w pasie drogi publicznej. Niezależnie od powyższego działka o nr. 2/[..], w dacie 31 grudnia 1998r. której nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] stwierdzono w zaskarżonej decyzji, nie istniała, co wynika z akt sprawy.

Podobnie ocena spełnienia przesłanki władztwa nad nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998r. została dokonana przez organ w oparciu o część materiału dowodowego. Organ w tej mierze powołuje się na umowę użyczenia nr. [..] z dnia 24 października 1997r. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że umowa ta może budzić wątpliwości w kontekście zawarcia przez J.M. z Zarządem Dróg i Transportu w [..] w dniu 9 lipca 2003r. umowy dzierżawy spornej nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się też pisma J.M., w których wnioskuje o podanie podstaw zawarcia przez Miasto [..] umowy z dnia 24 października 1997r., twierdząc że jest właścicielem nieruchomości oraz że w związku z tym umowa jest nieważna. Okoliczności te winny być wzięte pod uwagę, mają bowiem znaczenie dla ustalenia podmiotu władającego w dniu 31 grudnia 1998r. sporną nieruchomością.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1K.p.c.

Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. odmowa zaakceptowanie przez sąd, jako niezgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz odmowa przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego ( wyrok NSA z dnia 26 marca 2015r. II FSK 601/13 LEX nr 1675538 ).

Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym ( wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r. I GSK 67/13 LEX nr 1517939 ).

Nie został także naruszony art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 §1 K.p.c.

Po pierwsze przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, gdyż Sąd nie przeprowadzał na jego podstawie postępowania dowodowego. Po drugie nawet błędna ocena dowodu dokonana prze sąd administracyjny nie może uzasadniać zarzutu naruszenia wymienionego przepisu. Podobnie jak w przypadku art. 133 § 1 P.p.s.a. przepis art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ( wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r. FSK 1787/13 LEX nr 1590751 ).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zarzut naruszenia w/wym. przepisu należy ocenić jako przedwczesny. W sytuacji gdy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to nie jest możliwe ocenianie prawidłowości wykładni przepisu prawa materialnego. Ocena ta stanie się aktualna dopiero w chwili jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W wyroku z dnia 2 grudnia 2014r. II GSK 1761/13 LEX nr 1643718 Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny wyraził, pogląd zgodnie z którym gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.