Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5751/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne: Radiofonia i telewizja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 170, art. 168.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104, art. 127 par. 3, art. 134.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 43a ust. 1 i 2, art. 10 ust. 4, art. 53 ust. 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 1531
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 798/16 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wezwania do nieodpłatnego udostępnienia programu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił w całości skargę T. S.A. w W. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wezwania do nieodpłatnego udostępnienia programu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

pismem z 27 listopada 2012 r. spółka N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o wezwanie przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji programu "T." spółki T. S.A. z w W. do udostępnienia programu w trybie art. 43a ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1531 ze zm., dalej: u.r.t.).

Pismem z 18 września 2015 r., na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t., T. S.A. została wezwana przez Przewodniczącego KRRiT do nieodpłatnego udostępniania programu "T." spółce N. Sp. z o.o. w związku z obowiązkiem określonym w art. 43. ust. 1 u.r.t.

Pismem z 7 października 2016 r. skarżąca spółka złożyła do Przewodniczącego KRRiT wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaznaczając, że wezwanie z 18 września 2015 r. wydane w trybie art. 43a ust. 2 u.r.t., z uwagi na swoje cechy jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a.

Przewodniczący KRRiT, po rozpatrzeniu wniosku z 7 października 2015 r. postanowieniem z [...] lutego 2016 r., stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wezwanie z dnia 18 września 2015 r. skierowane do spółki na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t. nie stanowiło decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to czynność faktyczna podejmowana po stwierdzeniu przez Przewodniczącego KRRiT, że obowiązek udostępniania ma zastosowanie w konkretnym wypadku.

Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie stwierdził, że ustalenia wymagało, czy art. 43a ust. 2 u.r.t., rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a przede wszystkim, czy nakłada na podmiot jakikolwiek obowiązek.

Przywołując treść tego przepisu wskazał, że wynika z niego, iż wezwanie podejmowane jest w sytuacji, gdy nadawca nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu. Wezwanie zatem w istocie zmierza do zrealizowania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jako że art. 43a ust. 1 u.r.t., nakłada tenże obowiązek. Nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w art. 43 ust. 1, jest bowiem obowiązany do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli więc nadawca nie wykonuje wskazanego obowiązku, wezwanie Przewodniczącego KRRiT ma służyć jego realizacji.

Wezwanie nie nakłada więc żadnych obowiązków na skarżącą spółkę, lecz zmierza jedynie do wykonania wskazanego w ustawie obowiązku. Wezwanie nie ma charakteru oświadczenia woli organu administracji publicznej. Stanowi jego oświadczenie wiedzy o niewykonaniu obowiązku, którego przejawem jest właśnie wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t. Zatem akt w postaci wezwania Przewodniczącego KRRiT do nieodpłatnego udostępnienia programu podmiotowi rozprowadzającemu programy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygającą o prawach i obowiązkach spółki.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skoro wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t. nie stanowi decyzji to stronie nie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Tym samym Przewodniczący KRRiT postanowieniem z 2 lutego 2016 r., na podstawie art. 134 k.p.a. prawidłowo rozstrzygnął o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pisma organu z 18 września 2015 r. wzywającego do nieodpłatnego udostępnienia programów Spółce rozprowadzającej programy, którego charakter prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. określił w wyroku z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/16.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

T. S.A. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1. art. 43a ust. 2 w zw. z art. 43a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.r.t. oraz w zw. z art. 53 ust. 1 u.r.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie Organu, wydawane w oparciu o art. 43a ust. 2 u.r.t., polegające na wezwaniu nadawcy programu telewizyjnego do udostępnienia tego programu operatorowi wnioskującemu o wydanie takiego wezwania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nie zawiera cech decyzji administracyjnej, w szczególności zaś nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach Skarżącej, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowe wezwanie zawiera wszystkie istotne cechy decyzji administracyjnej w ujęciu materialnoprawnym, w szczególności zaś jest nośnikiem. rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach Skarżącej, w tym nakłada na Skarżącą określony obowiązek, którego niewykonanie stanowi samoistną przesłankę do obciążenia Skarżącej sankcją administracyjnoprawną, określoną w art. 53 ust. 1 u.r.t. W konsekwencji Wezwanie stanowi decyzję administracyjną.

II. przepisów postępowania, a to:

art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Wezwanie Organu skierowane do Skarżącej na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. oraz że nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a zarazem, że stanowi inny akt lub czynność określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowe Wezwanie rozstrzyga co do istoty sprawę będącą przedmiotem postępowania przed Organem poprzez nałożenie na Skarżącą nakazu określonego zachowania się (obowiązku) i za jego pośrednictwem następuje załatwienie przedmiotowej sprawy przez Organ, a tym samym, przy uwzględnieniu całego kontekstu prawnego, stanowi w istocie decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

Przesądzenie tej kwestii w sposób błędny przez Sąd I instancji doprowadziło do wydania wadliwego wyroku oddalającego skargę Skarżącej przy naruszeniu odpowiednio art. 151 p.p.s.a. (poprzez bezzasadne oddalenie skargi) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. (poprzez bezzasadne jej nie uwzględnienie).

2) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Organu z dnia [...] lutego 2016 r. przeprowadzonej przez Sąd I instancji, wyrażającej się w uznaniu, że od Wezwania Organu nie przysługiwał Skarżącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym, że Organ prawidłowo rozstrzygnął o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zaskarżonym skargą do Sądu I instancji postanowieniu, podczas gdy dokonanie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy i uznania, że brak było podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Organ, a zatem Sąd I instancji winien był stwierdzić, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane bezprawnie albowiem w tej sytuacji art. 134 k.p.a. nie znajdował zastosowania z uwagi na charakter Wezwania jako decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Skarżąca miała prawo domagać się ponownego rozpatrzenia sprawy przez Organ. Konsekwencją tego było z kolei zobowiązanie Organu do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem Wezwania. W efekcie powyższych naruszeń doszło również do naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Opisane wyżej uchybienia Sądu I instancji doprowadziły do wydania wadliwego wyroku oddalającego skargę Skarżącej przy naruszeniu odpowiednio art. 151 p.p.s.a. (poprzez bezzasadne oddalenie skargi) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit, c) p.p.s.a. (poprzez bezzasadne jej nie uwzględnienie).

3) 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Organu z dnia [...] lutego 2016 r. przeprowadzonej przez Sąd I instancji, wyrażającej się w braku samodzielności orzekania znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez nieuzasadnione oparcie się w czasie orzekania przez Sąd I instancji na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/16, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie jest nieprawomocne, a więc nie ma mocy wiążącej określonej w art. 170 p.p.s.a., stąd dokonane w nim wadliwe rozstrzygnięcia nie powinny być powielane przez Sąd I instancji, który winien wykazać się w tym zakresie samodzielnością orzeczniczą. Sąd I instancji nie powinien uzasadniać swoich błędnych rozstrzygnięć innym błędnym rozstrzygnięciem, zaskarżonym zresztą przez Skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Opisane wyżej uchybienie Sądu I instancji doprowadziło do wydania wadliwego wyroku oddalającego skargę Skarżącej przy naruszeniu odpowiednio art. 151 p.p.s.a. (poprzez bezzasadne oddalenie skargi) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. (poprzez bezzasadne jej nie uwzględnienie).

4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Organu z dnia [...] lutego 2016 r. przeprowadzonej przez Sąd I instancji, wyrażającej się w rozstrzygnięciu o oddaleniu skargi Skarżącej wyrokiem Sądu I instancji, przez co doszło do niezastosowania wskazanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., podczas gdy przeprowadzenie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji doprowadziłoby do konstatacji o wydaniu postanowienia Organu (w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na skutek dokonania przez Organ błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a to art. 43a ust. 2 w zw. z art. 43a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i-2 u.r.t. oraz w zw. z art. 53 ust. 1 u.r.t. Przesądzenie zaś przez Sąd takiego naruszenia przepisów prawa materialnego przez Organ, wobec ich bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, winno było prowadzić Sąd I instancji do podjęcia rozstrzygnięcia o innej treści, niż zapadło w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji zobowiązany był bowiem do uchylenia przedmiotowego postanowienia Organu na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odzwierciedlające wadliwość kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji, świadczące o:

braku wyczerpującego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, polegającym na ograniczeniu się przez Sąd I instancji do ogólnych twierdzeń o braku charakteru Wezwania jako decyzji administracyjnej, niepopartych dostatecznym merytorycznym wywodem, który umożliwiałby Skarżącej odtworzenie toku rozumowania Sądu, a zarazem przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej orzeczenia,

pominięciu całego kontekstu prawnego sprawy, w tym istoty Wezwania, a także konsekwencji niewykonania takiego Wezwania przez Skarżącą wynikających z art. 53 ust. 1 u.r.t.,

pominięciu i nie odniesieniu się przez Sąd I instancji do argumentacji prawnej przedstawianej w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez Skarżącą, podczas gdy przedmiotowa argumentacja dotyczyła kluczowych dla wyniku postępowania kwestii jednoznacznie wykazując charakter prawny Wezwania, stąd w przypadku braku uznania przez Sąd zasadności tej argumentacji, winien był on ustosunkować się do niej.

Opisane wyżej uchybienia Sądu I instancji doprowadziły do wydania wadliwego wyroku oddalającego skargę Skarżącej przy naruszeniu odpowiednio art. 151 p.p.s.a. (poprzez bezzasadne oddalenie skargi) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. (poprzez bezzasadne jej nie uwzględnienie).

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wdług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego. Poczynając od tych pierwszych Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. W punktach II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej skarżąca Spółka pomieściła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odzwierciedlające wadliwość kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji, świadczące o: a) braku wyczerpującego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, polegającym na ograniczeniu się przez Sąd I instancji do ogólnych twierdzeń o braku charakteru Wezwania jako decyzji administracyjnej, niepopartych dostatecznym merytorycznym wywodem, który umożliwiałby Skarżącej odtworzenie toku rozumowania Sądu, a zarazem przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej orzeczenia, b) pominięciu całego kontekstu prawnego sprawy, w tym istoty Wezwania, a także konsekwencji niewykonania takiego Wezwania przez Skarżącą wynikających z art. 53 ust. 1 u.r.t., c) pominięciu i nie odniesieniu się przez Sąd I instancji do argumentacji prawnej przedstawianej w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez Skarżącą, podczas gdy przedmiotowa argumentacja dotyczyła kluczowych dla wyniku postępowania kwestii jednoznacznie wykazując charakter prawny Wezwania, stąd w przypadku braku uznania przez Sąd zasadności tej argumentacji, winien był on ustosunkować się do niej. Zdaniem kasatora opisane wyżej uchybienia Sądu I instancji doprowadziły do wydania wadliwego wyroku oddalającego skargę Skarżącej przy naruszeniu odpowiednio art. 151 p.p.s.a. (poprzez bezzasadne oddalenie skargi) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. (poprzez bezzasadne jej nie uwzględnienie).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące lub niedostatecznie obszerne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do twierdzeń skarżącej Spółki, to stwierdzić trzeba, iż zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Wbrew zdaniu skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał dostatecznej oceny stanowiska i argumentów Spółki, o czym świadczy lektura całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s.5-8 uzasadnienia). Nie można także podzielić zarzutu braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i zarzutu pominięcia całego kontekstu prawnego sprawy, w tym istoty Wezwania, a w konsekwencji także niewykonania takiego Wezwania przez Skarżącą. Po pierwsze należy podkreślić, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu, a zatem i przedmiotem kontroli Sądu i instancji w niniejszej sprawie była kwestia procesowa – sprawa dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej Wezwania skarżącej Spółki do nieodpatnego udostępnienia programu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji poddał tę kwestię dostatecznej analizie, biorąc pod uwagę przedmiot rozpatrywanej sprawy. To iż wnioski płynące z tej analizy nie pokrywają się ze zdaniem Spółki nie może być przedmiotem tak sformułowanych zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia pozostałych przepisów procesowych zamieszczone a punkcie II ppkt 1-4 skargi kasacyjnej (a szczegółowo wskazanych wyżej). Ich analiza prowadzi do wniosku, iż sprowadzają się one do kwestionowania poglądu Sądu I instancji, iż Wezwanie organu, wydawane w oparciu o art. 43a ust. 2 u.r.t., nie zawiera cech decyzji administracyjnej. Zarzuty te trzeba rozpatrzeć w związku ze sformułowanymi zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (pkt I petitum skargi kasacyjnej), które w istocie zmierzają do tego samego celu. Przypomnieć należy, iż art. 104 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej.

Rację ma Sąd I instancji podkreślając, że forma decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięć merytorycznych sprawy. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podnieść należy, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy poprzez użycie takich określeń, jak np. zezwala, przydziela, stwierdza. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze niedopuszczalne jest domniemanie formy działania organu w postaci decyzji administracyjnej. Musi ono wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można go wywodzić z art. 104 k.p.a. bez podstawy materialnoprawnej. "Decyzja administracyjna jest tylko jedną z form działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Organy administracji publicznej podejmować mogą bowiem także inne niż decyzje administracyjne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Są to z reguły, wywołujące określone skutki prawne, działania materialno-techniczne, które mogą mieć wprawdzie charakter władczy, ale nie są rozstrzygnięciami władczymi, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z decyzjami administracyjnymi. W sytuacji zatem, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, do uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny. Wachlarz form, z jakich może korzystać administracja publiczna, przy dostrzeżeniu istniejących możliwości poszukiwania ochrony prawnej, nie może więc skutkować przyjęciem założenia, że brak jednoznacznego przepisu skutkować musiał wydaniem decyzji administracyjnej." (tak: Z. Hauser, Z Niewiadomski, A. Wróbel [w:] System prawa administracyjnego, Sądowa kontrola administracji publicznej, t.10, wyd. 1, Legalis i wskazane tam orzecznictwo).

Odnosząc treść art. 104 k.p.a. do regulacji z ustawy o radiofonii i telewizji Sąd I instancji poddał analizie zagadnienie - czy art. 43a ust. 2 u.r.t. rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a przede wszystkim, czy nakłada na podmiot jakikolwiek obowiązek. Zgodnie z art. 43a ust. 1 u.r.t. nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w art. 43 ust. 1, jest obowiązany do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 43a ust. 2 u.r.t. jeżeli nadawca nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu, Przewodniczący Krajowej Rady, na wniosek operatora rozprowadzającego program, wzywa nadawcę do udostępnienia tego programu temu operatorowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z powołanego przepisu wynika, że wezwanie podejmowane jest w sytuacji, gdy nadawca nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu. Zatem wezwanie w istocie zmierza do zrealizowania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jako że art. 43a ust. 1 u.r.t. nakłada tenże obowiązek. Nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w art. 43 ust. 1, jest bowiem obowiązany do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli więc nadawca nie wykonuje wskazanego obowiązku, wezwanie Przewodniczącego KRRiT ma służyć jego realizacji. Wezwanie nie nakłada więc żadnych obowiązków na Spółkę (skarżącą w sprawie), lecz zmierza jedynie do wykonania wskazanego w ustawie obowiązku. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji w niniejszej sprawie, iż przedmiotowe Wezwanie nie ma charakteru oświadczenia woli organu administracji publicznej. "Stanowi jego oświadczenie wiedzy o niewykonaniu obowiązku, którego przejawem jest właśnie wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/16). Zatem akt w postaci Wezwania Przewodniczącego KRRiT do nieodpłatnego udostępnienia programu podmiotowi rozprowadzającemu programy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygającą o prawach i obowiązkach Spółki. "Skoro wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t. nie stanowi decyzji to stronie nie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie niedopuszczalność takiego wniosku wynikała z przesłanek o charakterze przedmiotowym: zaskarżono akt niebędący decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. (s.6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W świetle powyższego Przewodniczący KRRiT postanowieniem z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 134 K.p.a. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) prawidłowo rozstrzygnął o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pisma organu z 18 września 2015 r. wzywającego do nieodpłatnego udostępnienia programów spółce rozprowadzającej programy, którego charakter prawny Sąd określił w wyroku z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/16, oddalając skargę Spółki na akt Przewodniczącego KRRiT z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego udostępniania programu w związku z wezwaniem z art. 43a ust. 2 w zw. z art. 43a ust. 1 u.r.t. i rozpatrując merytorycznie zarzuty skargi." (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji: "art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Organu z dnia [...] lutego 2016 r. przeprowadzonej przez Sąd I instancji, wyrażającej się w braku samodzielności orzekania znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez nieuzasadnione oparcie się w czasie orzekania przez Sąd I instancji na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/16, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie jest nieprawomocne, a więc nie ma mocy wiążącej określonej w art. 170 p.p.s.a., stąd dokonane w nim wadliwe rozstrzygnięcia nie powinny być powielane przez Sąd I instancji, który winien wykazać się w tym zakresie samodzielnością orzeczniczą, Sąd I instancji nie powinien uzasadniać swoich błędnych rozstrzygnięć innym błędnym rozstrzygnięciem, zaskarżonym zresztą przez Skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie." (pkt II ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny go nie podzielił. Po pierwsze Sąd I instancji powołując się na poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w przywołanym wyroku WSA nie wskazał, iż jest to orzeczenie prawomocne, którym w oparciu o art. 170 p.p.s.a. jest związany. Sąd I instancji jedynie podzielił wykładnię prawa dokonaną przez WSA w przedmiotowym wyroku, a to nie stanowi w żadnym zakresie naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 168 p.p.s.a. i nie świadczy o "niesamodzielności" orzeczniczej Sądu I instancji. Podkreślić należy, iż w momencie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wskazany wyrok WSA z dnia 15 marca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 12/16) został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3779/16) i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ale jednocześnie zaznaczyć należy, iż NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3779/16) nie zakwestionował poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 12/16), iż Wezwanie Organu (Przewodniczącego KRRiT) z dnia 18 września 2015 r. nie jest decyzja administracyjną, ale jest innym, niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającym zaskarżeniu do WSA w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Wskazać należy, iż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, iż zakresem kognicji sądów administracyjnych objęto również: "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Akty inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a więc nie mające charakteru decyzji lub postanowienia.

Zgodzić się także należy z poglądem Organu (Przewodniczącego KRRiT), wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2018 r., że za uznaniem, iż wezwanie z art. 43a ust.2 u.r.t. nie jest decyzja administracyjną przemawiają również reguły wykładni językowej oraz wykładni systemowej. "W każdym bowiem wypadku, w którym ustawodawca chciał przesądzić, iż formą danej czynności podejmowanej przez Przewodniczącego KRRiT na mocy u.r.t. jest decyzja administracyjna, zostało to wyraźnie wskazane w treści samej ustawy." Wskazać w tym względzie można na art.33 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym "Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna." Także zgodnie z art. 53 ust. 1 u.r.t. jeżeli nadawca narusza obowiązek wynikający ze wskazanych w treści tego przepisu artykułów tejże ustawy, m.in. również obowiązek wynikający z art. 43a ust. 1 lub nie zastosował się do wezwania, o którym mowa w art. 43a ust. 2, Przewodniczący Krajowej Rady wydaje decyzję nakładającą na nadawcę karę pieniężną w wysokości 50% rocznej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością przeznaczoną do nadawania programu, a w przypadku gdy nadawca nie uiszcza opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością, karę pieniężną w wysokości 10% przychodu nadawcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, uwzględniając zakres i stopień szkodliwości naruszenia, dotychczasowa działalność nadawcy oraz jego możliwości finansowe (analogicznie: art. 53a, 53b, 53c, 53d, 54 u.r.t.). Także w art. 10 ust. 4 u.r.t. stwierdza się, że Przewodniczący KRRiT na podstawie uchwały Rady może wydać decyzję nakazującą zaniechanie przez nadawcę usługi medialnej działań w zakresie, o którym mowa w ust. 3. "Można zatem uznać, iż w wypadku gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie w okolicznościach, o których mowa w art. 43a ust.2 u.r.t., formy decyzji administracyjnej, mając na uwadze sposób formułowania pozostałych przepisów u.r.t., zostałaby ona w sposób wyraźny przewidziana w treści tego przepisu." (s. 7-8 pisma Organu z 15 lutego 2018 r.).

Nie jest także zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, iż jeżeliby przyjąć, że Wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t. nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jak orzekł Sąd I instancji, to mając na uwadze przepis art. 53 u.r.t., należałoby twierdzić, iż adresat Wezwania nigdy nie miałby prawa kwestionować na drodze administracyjnej błędnego stanowiska organu co do objęcia go w konkretnej sytuacji obowiązkami wynikającymi z art. 43 i 43a u.r.t. Przeczy temu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane we wspomnianym już wcześniej wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3779/16), który nie zanegował stanowiska WSA w W., że Wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t. stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., co pozwala na objęcie tego aktu merytoryczną kontrolą sądów administracyjnych, a przez to przesądza również o prawie adresata takiego aktu do kwestionowania na drodze administracyjnej ewentualnego błędnego stanowiska organu w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a.