Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 29/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. N. i A.N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. N. i A. N., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB) z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (PINB) z dnia 26 września 2018 r., nr [...], umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], z gospodarczego na mieszkalny.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. A. N. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o ustalenie, czy okna i taras widokowy w budynku M. i Z. B., wychodzące na jego posesję, są zgodne z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Podał, że część przedmiotowego budynku została zaadaptowana z budynku gospodarczego (chlew) na budynek mieszkalny. Ponadto zaznaczył, że budynek ten znajduje się w odległości 3,6 m od jego budynku.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych (taras + okna) pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego i warunków technicznych, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 5 lipca 2016 r. oględziny, na podstawie których ustalił, że w budynku Z. i M. B. (właścicieli od 1987 r.), znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 150×150 cm oraz małe okienko 50×50 cm bezpośrednio w granicy z sąsiadem. Okna (dwa) zostały powiększone do obecnych wymiarów w miejsce okienek 50×50 cm po powodzi w 1997 r. Po powodzi wykonano oprócz posadzek także ocieplenie budynku i remont dachu.

W dniu 18 lipca 2006 r. pełnomocnik M. B. przedłożył trzy oświadczenia (M. W., E. K. oraz T. Ś.), a w dniu 22 września 2016 r. wpłynęły do organu dwa oświadczenia (I. K. i E. S.), wskazujące, iż przedmiotowy budynek miał charakter mieszkalny jeszcze za czasów poprzednich właścicieli, a okna znajdowały się w tym samym miejscu co obecnie i miały obecny wymiar. Natomiast A. N. przedłożył cztery oświadczenia (T. K., J. H., A. G. i A. K.), zgodnie z którymi w budynku były pomieszczenia gospodarcze, a okna były małe z szybkami ornamentowymi i po powodzi zostały powiększone. Na rozprawie administracyjnej w dniu 26 września 2016 r. świadkowie podtrzymali złożone oświadczenia, natomiast w dniu 10 października 2016 r. wpłynęła do organu dokumentacja fotograficzna w postaci kserokopii czterech zdjęć. Poza tym, na wezwanie organu, Wójt Gminy [...] oraz Starosta [...] poinformowali o nieposiadaniu dokumentacji dotyczącej wniosku o zmianę sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkaniową dla obiektu przy ul. [...] w [...], na działce nr a. Ponadto Starosta wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla Gminy [...] w 2014 r. na przedmiotowej działce została założona kartoteka dla budynku garażu, budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku niemieszkalnego.

Decyzją z dnia 9 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie, jako bezprzedmiotowe. W dniu 16 maja 2017 r. decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, który za konieczne uznał rozdzielenie sprawy na trzy postępowania, tj. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny, zmiany sposobu użytkowania tarasu oraz powiększenia okien w ścianie leżącej od strony działki sąsiedniej.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. PINB rozdzielił postępowanie administracyjne na trzy postępowania, w tym w sprawie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku.

Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wydanie decyzji z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], opartej o przepis art. 105 K.p.a., o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku należącego do M. i Z. B. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wskazując m.in., że strony nabyły nieruchomość w drodze umowy darowizny w 1987 r., a z księgi wieczystej wynika, iż na nieruchomości znajduje się jedenastoizbowy, murowany dom mieszkalny, kryty dachówką oraz osobno stojąca stodoła - również murowana i kryta dachówką. Budynek mieszkalny, zdaniem organu, najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r., a jego powierzchnia mieszkalna jest uwzględniona w decyzji podatkowej dla przedmiotowej nieruchomości. Odnotował organ, że świadkowie złożyli odmienne oświadczenia i zeznania w kwestii zmiany użytkowania części budynku, a następnie stwierdził, że od czasu gdy M. i Z. B. zostali właścicielami działki i budynków, cały budynek, którego dotyczy postępowanie, był budynkiem mieszkalnym, składającym się z 11 izb. Za udowodniony uznał fakt sposobu użytkowania budynku w całości jako mieszkalnego już w 1987 r. W ocenie organu, postępowanie w sprawie od początku było bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta została potwierdzona w wyniku przeprowadzonego wyczerpującego postępowania dowodowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. N., która przedstawiła dwa kolejne oświadczenia (E. W. i G. K.) dotyczące powiększenia przedmiotowych okien i zmiany jednego z pomieszczeń budynku z gospodarczego na mieszkalne, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu - po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym po przesłuchaniu w dniu 2 października 2017 r. świadków - wydał w dniu 9 października 2017 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że poza twierdzeniami stron i świadków, brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o zmianie sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku z gospodarczego na mieszkalny. Z kolei, wzajemnie wykluczające się oświadczenia świadków, przy braku innych dowodów, nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia nakładającego na stronę obowiązek. W związku z tym, w ocenie OWINB, wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Po rozpoznaniu skargi A. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 611/17, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego z dnia 9 października 2017 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 11 lipca 2017 r. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności i zabrakło szczegółowych rozważań dotyczących już zebranego materiału dowodowego. Sąd zarzucił, że organy nie poszukiwały materiałów dowodowych mogących potwierdzić, czy ewentualnie doszło do zmiany sposobu użytkowania części spornego obiektu oraz czy faktycznie kiedykolwiek sporna część budynku miała inną funkcję niż mieszkalną. W szczególności nie wystąpiono do właściciela obiektu o jakąkolwiek dokumentację dotyczą budynku. Nie wystąpiono też do Starosty o sprawdzenie, czy jest on w posiadaniu dokumentacji, w tym archiwalnej, dotyczącej powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót. Poza tym nie przeprowadzono np. kwerendy dokumentów w archiwum państwowym w wydziale urbanistyki w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej i jakie pełnił funkcje. Wprawdzie organ pierwszej instancji występował o dokumentację, ale - jak dostrzegł Sąd - zapytanie dotyczyło tylko "dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania". Ponadto Sąd zarzucił, że nie rozważono, czy istnieje potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego o ekspertyzę techniczną lub opinię techniczną w tej materii, i dodatkowo zauważył, że organy nie oceniły w sposób wystarczający zeznań świadków, ograniczając się do stwierdzenia, iż zeznania te wzajemnie się wykluczają. W konsekwencji, za przedwczesne Sąd uznał stanowisko organów o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją z dnia 26 września 2018 r. - działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. - kolejny raz umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku, z gospodarczego na mieszkalny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił i omówił przeprowadzone czynności dowodowe oraz zeznania i oświadczenia złożone przez świadków, a także wskazał, że po otrzymaniu wyroku WSA w Opolu wraz z aktami sprawy wystąpił pismami z dnia 2 lipca 2018 r. do Archiwum Państwowego w [...], Gminy [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] z pytaniem, czy w zasobach archiwalnych znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące budynku położonego w [...], ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem roku 1987. W odpowiedzi organ otrzymał informację, że w archiwach nie odnaleziono żadnych dokumentów. Ponadto wezwano właścicieli ww. budynku do przedstawienia wszystkich posiadanych dokumentów, a M. B. złożyła w siedzibie organu powiatowego m.in. wypis z kartoteki budynków oraz zaświadczenie z Urzędu Gminy o podatku od nieruchomości, zgodnie z którym od nabycia przedmiotowej nieruchomości małżonkowie B. uiszczają podatek od budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy PINB stwierdził, że nie dopatrzył się zmiany sposobu użytkowania części budynku przez M. i Z. B., o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Osoby te nabyły przedmiotową nieruchomość w wyniku umowy darowizny w 1987 r. W akcie notarialnym - Repertorium A nr [...] Dz. Kw nr [...]- widnieje zapis, że na nieruchomości Kw nr [...] znajduje się jedenastoizbowy, murowany dom mieszkalny, kryty dachówką oraz osobno stojąca stodoła - również murowana i kryta dachówką. Na nieruchomości nie znajdowały się inne obiekty, oprócz wskazanych powyżej. Przedmiotowy budynek najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r. Takie ustalenia są zgodne z wypisem z kartoteki budynków. Powierzchnia mieszkalna została również uwzględniona w decyzji podatkowej. Dodatkowo oświadczenie złożone przez T. Ś. wskazuje na to, że już w 1973 r. niska część budynku była użytkowana jako budynek mieszkalny. Świadek wynajmowała go wraz z rodziną do celów mieszkaniowych. Podobne oświadczenie, że była to część mieszkalna, złożyła także M. W. oraz E. S., która jednocześnie wyjaśniła, że niski budynek był częścią mieszkalną, gdzie mieszkali jej dziadkowie i rodzice. Z kolei T. K. i J. H. złożyły jedno oświadczenie, które obie podpisały, że przy budynku istniał chlew, który został "przeremontowany" na mieszkanie, bez zmian okien. Okna te miały zostać wymienione po powodzi. Nie wskazały jednak, kiedy według nich dokonano zmiany sposobu użytkowania, najprawdopodobniej stało się to przed powodzią. W przekonaniu organu, bardziej spójne wydają się oświadczenia i zeznania świadków przedstawionych przez małżonków B. gdyż zamieszkiwali oni lub przebywali w objętym postępowaniem budynku. Potwierdzają one stanowisko prezentowane przez właścicieli budynku. Tym samym organ odmówił wiarygodności świadkom, którzy twierdzili, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku i związanego z tym powiększenia okien. Ponadto organ dostrzegł, że np. J. H. oświadczyła, iż do budynku mieszkalnego przylegał chlew, a okna były mniejsze. Jednak podczas składania zeznań stwierdziła, że owszem okna były mniejsze, ale obecnych nie widziała. Podobnie utrzymywała T. K., która oświadczenie spisane przez osobę trzecią podpisała wraz z J. H. w dniu 3 sierpnia 2016 r., zaś podczas składania zeznań oświadczyła, że przedmiotowe okna widziała w dniu składania zeznań, tj. 26 września 2016 r. W ocenie organu, nie można zatem uznać, że oświadczenia i zeznania tych dwóch świadków są spójne i mogą stanowić podstawę do ustalenia stanu faktycznego badanej sprawy. Organ podkreślił, że z umowy darowizny z dnia 23 października 1987 r. wynika, że małżonkowie B. stali się właścicielami nieruchomości, na której znajduje się 11-izbowy dom mieszkalny i stodoła. Natomiast w rejestrze gruntów widnieje budynek mieszkalny, budynek garażu, inny budynek niemieszkalny oraz kapliczka. Zdaniem PINB, za udowodnioną zatem można przyjąć okoliczność użytkowania budynku jako mieszkalnego już w 1987 r. Dalej organ odnotował, że według A. N. otwory okienne były mniejsze i znajdowały się w budynku użytkowanym jako gospodarczy, a budynek nadal jako gospodarczy widnieje w ewidencji. Organ nie był jednak w stanie określić, o jakiej ewidencji mówi strona, gdyż taki stan rzeczy nie wynika z wypisu z kartoteki budynków. Również opłacanie podatku dotyczy budynku mieszkalnego, co potwierdza decyzja podatkowa i zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 11 lipca 2018 r. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że żadna z instytucji, do jakich się zwrócił, ani też właściciele nieruchomości nie posiadają dokumentacji przedmiotowego budynku. Dlatego - w ocenie PINB - w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. N. zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

2) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie, czy M. i Z. B. zmienili sposób użytkowania części należącego do nich budynku, z gospodarczego na mieszkalny, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że nie doszło do zmiany sposoby użytkowania spornej części budynku,

3) art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za nieudowodnioną okoliczność, że M. i Z. B. zmienili sposób użytkowania części należącego do nich budynku, z gospodarczego na mieszkalny, mimo wykazania tej okoliczności przez skarżących odpowiednimi dowodami, w szczególności zeznaniami i oświadczeniami świadków,

3) art. 107 § 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sporne interesy stron.

Na tej podstawie M. N. wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła, że organ po raz kolejny nie wyjaśnił, dlaczego uznał za wiarygodne tylko zeznania i oświadczenia świadków przedstawionych przez stronę przeciwną. Ponadto uznała, że uzasadnienie decyzji jest niewystarczające i niespójne. Natomiast ocena dowodów jest dowolna, zaś wiarygodność świadków zeznających na korzyść małżonków B. - wątpliwa, zwłaszcza gdy zważyć, że sami właściciele budynku przyznali, że rozbudowali go przez wykonanie tarasu. Podkreśliła odwołująca, że w rzeczywistości sporna część budynku była pierwotnie użytkowana jako chlew i znajdowały się w niej niewielkie otwory okienne. Dopiero obecni właściciele zmienili sposób użytkowania tej części budynku na mieszkalny, dokonując gruntownego remontu i powiększając okna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB - opisaną na wstępie decyzją - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając je za prawidłowe. Ponownie analizując ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w toku całego postępowania, stwierdził, że w sprawie podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe potwierdził organ odwoławczy, który w ramach posiadanych kompetencji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego z art. 80 K.p.a. OWINB odnotował, że stosownie do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 6 marca 2018 r. uzyskano dalsze dowody, które potwierdzają stanowisko organów. Z aktu notarialnego umowy darowizny z 1987 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się jedenastoizbowy, murowany dom mieszkalny, kryty dachówką oraz osobno stojąca stodoła. Powierzchnia mieszkalna budynku została również uwzględniona w decyzji podatkowej. Natomiast brak zmiany sposobu użytkowania części budynku potwierdzają nadto - uznane za wiarygodne - zeznania świadków wskazanych przez PINB. Stąd, zdaniem OWINB, słusznie umorzono postępowanie w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że M. i A. N. oraz pozostali świadkowie nie byli w stanie okazać dokumentacji fotograficznej przedstawiającej przedmiotowy obiekt przed przystąpieniem do ewentualnych robót budowlanych. Z zeznań tych świadków nie wynika też jednoznacznie, kiedy i w jakich okolicznościach miała nastąpić przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania. Wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało więc wyjaśnienie podstawowych kwestii, tj. czy w budynku mieszkalnym przeprowadzone zostały roboty budowlane polegające zmianie sposobu użytkowania tego obiektu z budynku gospodarczego, a jeżeli tak, to ustalenie, kiedy ten fakt miał miejsce. W tym zakresie organ pierwszej instancji, jak i tut. organ ustalił, że przedmiotowy budynek najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r., a zgodnie z umową darowizny z 1987 r. uznany był za budynek mieszkalny. Jednak z powodu braku stosownej dokumentacji (upływ czasu) nie można stwierdzić jednoznacznie, czy przed 1987 r. dokonano samowolnej zmiany funkcji części budynku (z gospodarczej na mieszkalną). Wywodził organ, że nieodnalezienie pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczające dla uznania, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Analiza dokumentacji przedstawionej przez właściciela obiektu upoważniała organ do wywiedzenia stanowiska o braku podstaw do przyjęcia, że przedmiotową inwestycję zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Na dokonanie samowoli nie wskazuje żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie. Zdaniem OWINB, organ pierwszej instancji wydał decyzję z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a następnie rozpatrzył i ocenił cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ powiatowy, jako dowód w sprawie dopuścił dokumenty (dowody złożone przez stronę), po wyczerpaniu realnych możliwości uzyskania pełnej dokumentacji budowlanej. OWINB zaznaczył, że nie widzi konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego o ekspertyzę czy opinię techniczną. W podsumowaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa. W konsekwencji za bezzasadne uznał zarzuty odwołania i podkreślił, że w sytuacji bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, prawidłowo PINB wydał decyzję o jego umorzeniu. Przyczyna bezprzedmiotowości postępowania może powstać przed jego wszczęciem, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M. i A. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, powtórzyli zarzuty zgłoszone w odwołaniu, oprócz zarzutu naruszenia art. 107 § 4 K.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i domagali się zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powielili argumentację przedstawioną już w odwołaniu, wskazując dodatkowo, że błędnie uznano za wiarygodne zeznania T. Ś., która oświadczyła, że taras nad wiatrołapem istniał odkąd pamięta, podczas gdy sami małżonkowie B. stwierdzili, że dokonali rozbudowy budynku poprzez wykonanie tarasu.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie tarasu wydano oddzielną decyzję. Podał też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na stronie 10, chodziło organowi o brak decyzji dotyczącej ewentualnej przebudowy budynku lub decyzji o zmianie sposobu użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania części budynku znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], z gospodarczego na mieszkalny. Postępowanie to organy nadzoru budowlanego prowadziły w trybie art. 71 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym". Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. pierwsze Prawa budowlanego). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiącego własność M. i Z. B., dlatego zdecydowały o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 wskazanej wcześniej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Odnotować jeszcze trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 611/17, którym uchylono wydaną wcześniej decyzję organu drugiej oraz pierwszej instancji. Powyższe ma wpływ na zakres kognicji tut. Sądu przy rozpoznaniu sprawy, ponieważ przy kontroli legalności obecnie ocenianych decyzji organów administracji należało mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA z dnia 6 marca 2018 r., zatem rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie zawiera ona wad powodujących konieczność jej uchylenia.

Oceniając obecnie kwestionowane decyzje, Sąd zgodził się z Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Opolu, że organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zastosował się w pełni do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku z dnia 6 marca 2018 r. Przypomnieć trzeba, że WSA w Opolu wskazał na konieczność dokładnego zbadania sprawy, w tym podjęcia kroków w celu uzyskania dodatkowych dokumentów dotyczących powstania przedmiotowego budynku, jego wcześniejszego wyglądu i pełnionej funkcji, a także wykonywania w nim jakichkolwiek robót. Stosownie do powyższego PINB wystąpił do Archiwum Państwowego w [...], Gminy [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o nadesłanie wszelkiej posiadanej dokumentacji odnoszącej się do budynku położonego w [...], ul. [...], lecz uzyskał informację, że w archiwach nie odnaleziono żadnych żądanych dokumentów. Z takim samym wezwaniem zwrócił się do właścicieli ww. budynku, a M. B. nadesłała m.in. wypis z kartoteki budynków oraz zaświadczenie z Urzędu Gminy [...], z których to dokumentów nie wynika, by na działce nr a znajdował się budynek mieszkalno-gospodaczy. Potwierdzono natomiast, że małżonkowie B. od dnia 23 października 1987 r. figurują w ewidencji podatników podatku od nieruchomości i uiszczają podatek od budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. Ponadto Sąd zarzucił, że w sprawie zabrakło szczegółowych rozważań dotyczących już zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza prawidłowej oceny oświadczeń i zeznań świadków. Zauważyć zatem przyjdzie, że organ pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, prawidłowo wykonał zalecenia Sądu. W uzasadnieniu swej decyzji szczegółowo przedstawił i omówił wyjaśnienia oraz zeznania poszczególnych świadków, a następnie - dostrzegając występujące w nich sprzeczności - wskazał powody, dla których część dowodów pominął, a cześć z nich uznał za dowody wiarygodne. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że ocena organu w tym zakresie była dowolna, podjęta z naruszeniem art. 80 K.p.a. W szczególności zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że spójne i przekonujące są oświadczenia oraz zeznania świadków, którzy wiele lat zamieszkiwali sporny budynek lub w nim przebywali (E. S., I. K.). Wedle tych świadków, ale także według M. W. i E. K., cały budynek miał mieszkalny charakter, a obecni właściciele nie powiększali otworów okiennych. Celnie też argumentował organ, podważając przydatność innych dowodów, że przykładowo J. H. i T. K. twierdziły (oświadczenie z 3 sierpnia 2016 r.), iż w znajdującym się w budynku pomieszczeniu gospodarczym były mniejsze niż obecnie okna, przy czym w toku dalszego postępowania (26 września 2016 r.), jedna z tych osób zeznała, że obecnych okien nie widziała, a druga z nich stwierdziła, że obecne okna zobaczyła dopiero w dniu składania zeznań. Z taką oceną zgromadzonych dowodów zgodził się organ odwoławczy, przeprowadzając ich ponowną analizę.

Z powiedzianego dotąd wynika, że organy - działając w warunkach związania wyrokiem WSA w Opolu - podjęły wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Następnie rozpatrzyły i oceniły w pełnym zakresie materiał dowodowy w postaci oświadczeń i zeznań świadków, dochodząc do słusznego wniosku w kwestii uznania za przydatne dla rozstrzygnięcia tych zeznań, w których świadkowie potwierdzają mieszkalny, a nie mieszkalno-gospodarczy charakter budynku i brak zmiany sposobu użytkowania jego części. Na tę ocenę nie może wpłynąć zakwestionowanie przez skarżących wiarygodności zeznań T. Ś., która była tylko jednym ze świadków, na których powołał się organ.

Badając dalej wydane w sprawie decyzje, Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko orzekających w sprawie organów o braku wystarczających dowodów na potwierdzenie zarzutu dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, z gospodarczego na mieszkalny, której to zmiany mieli dokonać M. i Z. B. Takiemu poglądowi, prezentowanemu przez M. i A. N. oraz zgłoszonych przez nich świadków, przeczą nie tylko wyjaśnienia właścicieli przedmiotowego budynku i zeznania świadków wskazanych przez organ, ale również inne dowody. I tak, z rejestru gruntów oraz z kartoteki budynków wynika, że na nieruchomości należącej do małżonków B. znajduje się budynek mieszkalny, budynek garażu, inny budynek niemieszkalny oraz kapliczka. Ponadto w sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 23 października 1987 r. umowie darowizny widnieje zapis, że na nieruchomości Kw nr [...] znajduje się jedenastoizbowy, murowany dom mieszkalny, kryty dachówką oraz osobno stojąca stodoła - również murowana i kryta dachówką. Z kolei zaświadczenie z Urzędu Gminy [...] potwierdza, że od nabycia przedmiotowej nieruchomości małżonkowie B. uiszczają podatek od budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że w objętych kontrolą decyzjach wyrażono trafny pogląd o konieczności umorzenia prowadzonego z urzędu postępowania. Postępowanie to okazało się bowiem bezprzedmiotowe z uwagi na ustalenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku należącego do M. i Z. B. Prawidłowo zatem przyjęły organy, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego. Wbrew stanowisku skarżących, orzekające organy podjęły wszelkie czynności, by wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy, czemu dały wyraz w podjętych rozstrzygnięciach, które spełniają wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Odniosły się też do istotnych zarzutów i argumentów zgłaszanych przez skarżących. Dodać jeszcze trzeba, że ocena materiału dowodowego zaprezentowana przez skarżących, zasadniczo odmienna od oceny przedstawionej w decyzjach, nie mogła świadczyć o dokonaniu w sprawie błędnych ustaleń faktycznych i stanowić podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

-----------------------

13