Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 136/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust. 1 i 3 , par. 10
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 marca 2018 r. sprawy ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r., nr [...] przyznającego O. L. (dalej: "Strona", "Skarżąca") płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że dnia 14 maja 2014 r. do biura organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] złożony przez reprezentanta Wnioskodawcy. W złożonym wniosku zadeklarował do płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha.

W okresie od 7 października do 14 listopada 2014 r. w gospodarstwie Strony, Inspekcja Weterynaryjna (Powiatowy Lekarz Weterynarii w C.) przeprowadziła kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ). Przedmiotem czynności kontrolnych była m.in. weryfikacja dokumentacji dotyczącej bydła przebywającego w siedzibach stad należących do Strony, w tym terminowości zgłoszeń zdarzeń mających miejsce w poszczególnych siedzibach, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 204, poz. 1281 ze zm.) – dalej: "u.i.r.z.". Czynność została udokumentowana raportem oraz IRZ 1.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono (naruszenie BW 4.1.), że Strona, jako posiadacz bydła nie zgłaszała faktu urodzenia, padnięcia oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia.

Strona w zastrzeżeniach do wyniku kontroli wskazała, że data zgłoszenia zdarzenia jest niezgodna z posiadanymi przez nią dokumentami, tj. zgłoszeniem przekazanym za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 10 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. Inspekcja Weterynaryjna poinformowała Stronę o odmowie uwzględnienia zastrzeżeń zawartych w raporcie. Następnie, Strona pismem z dnia 24 listopada 2014 r. złożyła do Inspekcji Weterynaryjnej dodatkowe wyjaśnienia. W odpowiedzi na ww. pismo udzielono Stronie informacji o braku możliwości weryfikacji wyniku kontroli oraz o przekazaniu pisma do organu I instancji celem służbowego wykorzystania.

W dniu 6 marca 2015 r. ww. decyzją organ I instancji przyznał Wnioskodawcy płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Decyzją tą organ I instancji przyznał płatność w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji organ I Instancji wskazał, iż na wielkość przyznanych płatności wpływ miały ustalenia przeprowadzonej kontroli wykonanej przez Inspekcję Weterynaryjną. Jak wynika z treści decyzji przyznane płatności pomniejszono o 3%.

W odwołaniu Wnioskodawca wskazał, iż wobec wykazania faktu zgłoszenia zdarzeń w dniu 10 stycznia 2014 r. poprzez nadanie w tym dniu przesyłki pocztowej za pośrednictwem Poczty Polskiej zawierającej przedmiotowe zgłoszenia - na okoliczność czego przedstawiono kserokopię książki nadawczej, nie może być mowy o zaistnieniu naruszenia będącego podstawą do przyznania punktów karnych.

Wskazał, iż w toku postępowania ani Powiatowy Inspektor Weterynarii ani organ I instancji nie wykazali, aby odwołujący nadał przesyłkę zawierającą zgłoszenia w innym, późniejszym terminie. Ponadto wskazał, że organ I instancji nie odniósł się co do zgłaszanych zastrzeżeń i dowodów, w tym pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 1 grudnia 2014 r., w którym przyznaje on, że nie miał możliwości weryfikacji zgłoszenia zdarzeń oraz dat wpływu zgłoszeń, które to informacje posiada Biuro Powiatowe ARiMR w C.. Ponadto wskazał, że dokonał zgłoszenia w 2007 r. stosownego zgłoszenia, jednakże z uwagi na upływ czasu nie posiada dokumentów. Ewentualne sankcje, zdaniem Wnioskodawcy mogą dotyczyć ewentualnie roku 2007.

Organ odwoławczy w toku postępowania dopuścił w poczet dowodów kopię książki nadawczej wraz z wyjaśnieniami Strony w zakresie sposobu nadawania przez nią korespondencji.

Powołując przepisy § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (OWN)", objętego planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm., dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 11 marca 2009 r.") organ wskazał, że płatność przysługuje, jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji błędów lub naruszeń prawa, które skutkować powinny rewizją wydanej w sprawie decyzji. Dalej organ podaje, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia dokonane w czasie kontroli prowadzonej przez Agencję i ustalania wynikające z raportu sporządzonego przez uprawniony do tego organ - Inspekcję Weterynaryjną stosownie do art. 31a pkt 1) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Powołując Raport Inspekcji Weterynaryjnej organ odwoławczy wskazał, że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania normy BW 4.1:

- w kontrolowanej siedzibie stada [...] w przypadku sztuki bydła o numerach: [...] nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu sprzedaży (data zdarzenia 3 stycznia 2014r. - wpływ zgłoszenia 13 stycznia 2014r.);

- w kontrolowanej siedzibie stada [...] w przypadku sztuki bydła o numerze: [...] nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu narodzin (data zdarzenia 10 maja 2007r. -wpływ zgłoszenia 25 czerwca 2014r.) i śmierci (data zdarzenia 11 maja 2007r. - wpływ zgłoszenia 25 czerwca 2014r.);

- w kontrolowanej siedzibie stada [...] w przypadku sztuki bydła o numerach: [...] nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu sprzedaży (data zdarzenia 3 stycznia 2014r. - wpływ zgłoszenia 13 stycznia 2014 r.); dla sztuki bydła [...] nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu urodzenia (data zdarzenia 3 stycznia 2014r. - wpływ zgłoszenia 13 stycznia 2014 r.), a zatem zostały naruszone wymogi w obszarze zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt, co skutkuje nałożeniem na producenta rolnego stosowanych sankcji.

Dalej wskazał, że zgodnie z § 10 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r.", ustalenia procentowej obniżki płatności ONW, w zależności od dokonanej oceny stwierdzonej niezgodności, dokonuje się na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Powołując art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 12 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, organ odwoławczy wskazał, iż Wnioskodawca dokonał sprzedaży [...] szt. bydła w dniu 3 stycznia 2014r., wobec czego zgłoszenia tego faktu powinien dokonać w obowiązującym 7-dniowym terminie, a więc najpóźniej 10 stycznia 2014r. podczas gdy dokonał tego dopiero 13 stycznia 2014r., na co wskazuje data wpływu dokumentów do Biura Powiatowego ARiMR w C.. Również w przypadku zgłoszenia urodzenia sztuki bydła o nr [...], gdyż zwierzę urodziło się 3 stycznia 2014r., a zgłoszenia dokonano 13 stycznia 2014r., na co wskazuje data wpływu dokumentów do Biura Powiatowego ARiMR w C.. W przypadku sztuki bydła [...] zdarzenie, które miało miejsce w 2007 r. zostało zgłoszone dopiero w dniu 25 czerwca 2014 r., na co wskazuje data wpływu dokumentów do Biura Powiatowego ARiMR w C..

Co do okoliczności nadania listem zwykłym zgłoszeń powyższych sztuk w dniu 10 stycznia 2014 r., organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów w sprawie wynika, iż zgłoszenia wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR w C. w dniu 13 stycznia 2014 r., czego potwierdzeniem jest pieczątka wpływu tych dokumentów. Na pieczątce wpływu brak jest informacji aby dokumenty wpłynęły pocztą jak również brak jest koperty z pieczątką daty nadania, która miałaby poświadczać jej nadanie przesyłką pocztową w danym dniu. Powyższe informacje wskazują więc na złożenie dokumentów bezpośrednio do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w C. w dniu 13 stycznia 2014 r. a więc z uchybieniem 7 - dniowego terminu wynikającego z obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się co do przedłożonego przez Wnioskodawcę, dowodu nadania przesyłką pocztową zgłoszeń spornych sztuk bydła, organ odwoławczy wskazał, iż dowód ten nie podważa w żaden sposób ustaleń organu I instancji względem daty wpływu spornych dokumentów do Biura Powiatowego ARiMR w C..

Sama okoliczność wykazania, zdaniem organu odwoławczego w książce nadawczej przesyłki kierowanej do Agencji nie stanowi dowodu potwierdzającego jej nadanie, a co za tym idzie możliwości stosowania art. 57 § 2 pkt 2 K.p.a., przy braku również dowodów na tę okoliczność w postaci przesyłki listownej nadanej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, w której posiadaniu byłby organ I instancji.

Organ odwoławczy odnosząc się co do kwestii prawidłowości nałożonych sankcji, odwołał się do art. 19 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 2 akapit drugi pkt 2 i 32-37, art. 8,47,48,49, art. 50 z wyjątkiem ust. 1 akapit pierwszy, art. 51 ust. 1, 2 i 3, art. 52,53,54, art. 70 ust. 3, 4, 6 i 7, art. 71 i 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Dalej wskazał, że ustalenie procentowej obniżki kwoty płatności, zgodnie z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, dokonywane jest w oparciu o ocenę wagi stwierdzonej niezgodności w zakresie takich kryteriów jak: dotkliwość, zasięg, trwałość. W sprawach o przyznanie płatności ONW zgodnie z art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 kwota pomniejszenia płatności z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów wyliczana jest od ustalonej kwoty płatności, po zastosowaniu wszystkich innych sankcji oraz ewentualnych redukcji.

Odnosząc się do nieprawidłowości w siedzibie stada [...], tj. wykazanie braku zgłoszenia urodzenia i padnięcia sztuki [...], organ odwoławczy wskazał, iż nieprawidłowość ta nie miała bezpośredniego wpływu na wysokość obniżki płatności, którą to obniżkę zastosowano względem najwyższego procentu obniżki wynikającego względem stwierdzonych niezgodności w siedzibach 00 05.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy odnosząc się do zastrzeżeń w zakresie stwierdzonych niezgodności w siedzibie [...], wyjaśnił, iż nieprawidłowość ta wynikała z braku zgłoszenia przez Wnioskodawcę urodzenia oraz padnięcia danej sztuki już w roku 2007. Dokonanie tej czynności miało miejsce dopiero w roku 2014 (25 czerwca 2014 r.), a które to zgłoszenie zostało złożone bezpośrednio w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w C. przez pracownika OHZ [...]. Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, zdaniem organu, iż dokonanie zgłoszenia w roku 2014 (danym roku kontroli) stanowiły podstawę do wykazania niezgodności w danym roku, niezależnie od faktu wystąpienia zdarzenia urodzenia oraz śmierci tj. w roku 2007. Bezzasadne jest zdaniem organu twierdzenie Strony, iż w przekazywanych na wniosek Strony wykazach z Biura Powiatowego ARiMR w C. dana sztuka nie występowała, gdyż sztuka która nie została przez Stronę zgłoszona nie mogła na wykazie występować, tak samo na kolejnych wykazach z września czy też października 2014 r., gdyż zgłoszenie z dnia 25 czerwca 2014 r. spowodowało techniczne jej wykluczenie z siedziby, a sama sztuka "uzyskała status jako spójna". Zgłoszenie urodzenia i śmierci sztuki z roku 2007 dopiero w roku 2014 spowodowało, że dana sztuka mogła być uwzględniona jedynie w wykazie sporządzonym na dzień 25 czerwca 2014 r., a nie w wykazach wcześniejszych czy też późniejszych.

Organ wskazał, że na brak zgłoszenia urodzenia i padnięcia sztuki [...] we wcześniejszym okresie może świadczyć kopia zgłoszenia bydła do rejestru złożonego w dniu 14 maja 2007 r., w którym to zgłoszeniu wykazano sztuki od nr [...] (gdzie ostatnia liczba jest liczbą "techniczną") - tak więc kolejno urodzone sztuki otrzymywały numery [...] - przy czym nr [...] ([...]) nie został zgłoszony -prawdopodobnie w wyniku wczesnego padnięcia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. nie posiadał więc zgłoszenia urodzenia oraz padnięcia we wcześniejszym okresie, a Strona jak sama wskazuje nie posiadając dowodów ich zgłoszenia jedynie zaświadcza o ich zgłoszeniu w terminie, które to przeświadczenie przy braku dowodów nie może zostać uwzględnione, a które to okoliczności zostały niejako potwierdzone zgłoszeniem z dnia 25 czerwca 2014 roku.

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia pisma z dnia 18 listopada 2014 r. Inspekcji Weterynaryjnej organ odwoławczy wskazał, że pismo to wraz z załącznikami zostało przekazane do Kierownika Biura Powiatowego, o czym Strona została poinformowana przez Inspekcję Weterynaryjną i który to dokument wchodził w skład dowodów na podstawie których wydane zostało rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwana: "K.p.a.", poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności, które umożliwiłyby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w poszanowaniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony postępowania administracyjnego, nie podjęcia żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie wątpliwości co do zachowania terminu do zgłoszenia zdarzeń i przyjęcia ustalenia, że złożenie zgłoszeń dokonano bezpośrednio w siedzibie organu, nie popartego żadnym środkiem dowodowym;

- art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich wątpliwych okoliczności sprawy oraz rozstrzygnięcie tychże wątpliwości na niekorzyść Strony postępowania, podczas gdy ważny interes społeczny nie stał na przeszkodzie rozstrzygnięcia wątpliwych okoliczności na korzyść Strony. Brak koperty oraz adnotacji o nadaniu pisma za pośrednictwem poczty, może wynikać z błędu pracownika organu, ponadto brak jest jakiejkolwiek adnotacji, że Skarżący złożył dokumenty osobiści w organie. Organy nie wykazały również, że istnieje system oznaczania przesyłek wpływających do Biura bezpośrednio oraz za pośrednictwem poczty;

- art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżący uchybił terminowi na zgłoszenie faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła, podczas gdy nadał on przesyłki zawierające stosowne zgłoszenie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe;

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zebrania i kompleksowego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 80 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz ocenę występujących w sprawie okoliczności wyłącznie przez pryzmat subiektywnego uznania organu oraz wydania decyzji na podstawie domniemanej okoliczności faktycznej, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym, które to naruszenia doprowadziły do błędu w ustaleniach faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia, poprzez uznanie, że Skarżący uchybił terminowi do zgłoszenia faktu urodzenia, śmierci, sprzedaży oraz przewozu bydła oraz, że nie nadał on w dniu 10 stycznia 2014 r. przesyłki pocztowej zawierającej stosowne zgłoszenia, podczas gdy zebrany materiał dowodowy, w szczególności przedstawiane przez Skarżącego dokumenty, w sposób jednoznaczny wskazują iż w dniu 10 stycznia 2014 r. Skarżący za pośrednictwem poczty skierował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. zawiadomienie dotyczące zgłoszenia faktu przewozu, sprzedaży, urodzenia i śmierci bydła;

- art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy decyzja ta jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania Administracyjnego oraz oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, powinna być uchylona;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ odwoławczy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, podczas gdy zebrany materiał dowodowy oraz zarzuty przedstawione przez Stronę na etapie postępowania kontrolnego przed organem I instancji, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy tj. o przyznanie Skarżącemu płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego zastosowanie i obniżenie przyznanej Skarżącemu płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w sytuacji, gdy nie zaistniała wynikająca z zaniedbań rolnika niezgodność, która mogłaby być podstawą do takiego obniżenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skargi z argumentacją jak w rozstrzygnięciu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1010/15 uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Organ odwoławczy złożył od ww. wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniósł o jego uchylenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 5 grudnia 2017 r. wyrok o sygn. akt II GSK 1005/16, w którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazując, że abstrahuje ono od zmodyfikowanych na gruncie spraw dotyczących przyznania dopłat rolniczych (w tym płatności ONW) zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w K.p.a. Po przywołaniu przepisów prawa regulujących zasady przyznawania płatności ONW oraz odwołując się do poglądów orzecznictwa, zwrócił uwagę, że w procedurze tej odstąpiono od modelu przyjętego w K.p.a., zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie.

NSA zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że termin dokonania zgłoszenia, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., został zachowany.

Dalej NSA wyjaśnił, że stosownie do ww. przepisu termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Na Skarżącej spoczywał ciężar wykazania, że przesyłka została nadana w terminie. Skarżąca natomiast takiego przekonującego dowodu nie przedstawiła. Przedstawienie natomiast dowodu z dokumentu prywatnego (z prowadzonej przez siebie książki nadawczej), zawierającego jedynie adnotację pracownika Skarżącej w sytuacji, w której pismo ze zgłoszeniem wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 stycznia 2014 r., przy jednoczesnym braku koperty oraz śladu, że zgłoszenie nadesłano pocztą, nie mogło zostać uznane za wystarczające dla udowodnienia faktu jego złożenia w terminie. Zdaniem NSA, w tak ukształtowanej sytuacji procesowej słusznie podnosiła strona Skarżąca, że negatywnie trzeba ocenić zalecenia Sądu I instancji. Nie jest uzasadnione bowiem nakładanie na organ obowiązku sprawdzenia w oparciu o instrukcje lub zakresy obowiązków, czy dokument zawierający prezentatę z oznaczoną datą wpływu mógł zostać złożony w innym dniu, niż wskazuje prezentata (oraz znajdująca się w aktach administracyjnych książka kancelaryjna organu I instancji).

Ponadto brak podstaw do stwierdzenia, że ocena zebranego materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy uchybiała treści art. 80 k.p.a., gdyż rozważania dotyczące spornego terminu zgłoszenia, w sposób przekonujący i logiczny wyjaśniają dlaczego, zgodnie ze zgromadzonymi dowodami, nie można było przyjąć stanowiska Skarżącej w zakresie zachowania ww. terminu.

Zdaniem NSA uzasadniony jest, także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, że decyzję wydano z naruszeniem art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 i uznanie, że niedokonanie zgłoszenia zdarzenia, które miało miejsce w 2007 r. wpłynęło na ustalenie wysokości płatności należnej Skarżącej w 2014 r.

W tym zakresie NSA podniosło, że z treści przepisów regulujących ustanawianie zmniejszeń lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności nie można wyinterpretować normy uprawniającej organ do pomniejszenia płatności na 2014 r., z powodu niewykonania obowiązku informacyjnego (urodzenia i padnięcia zwierzęcia) w 2007 r. W konsekwencji NSA stwierdził, że (odnośnie do zdarzenia z 2007 r.) sąd I instancji w związku z tym, że na wysokość zastosowanego procentu zmniejszenia płatności i tak nie miała wpływu ww. okoliczność, błędnie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego.

NSA ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009 uznał, że jest on uzasadniony. Podkreślił, że miała rację Skarżąca kasacyjnie, że nie jest jasne jaką normę prawną wywodzi Sąd I instancji wskazując na konieczność stosowania, nie tylko wykładni językowej przepisów rozporządzenia nr 1122/2009. W tym zakresie NSA powołał wyrok z dnia 25 września 2015 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1752/14.

Sąd, rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r. przez NSA w s k a z a ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1005/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2015 r. o sygn. I SA/Sz 1010/15 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpatrując zatem obecnie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany był wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia 6 marca 2015 r. w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organy pomniejszyły przyznaną Skarżącej płatność na 2014 r., z uwagi na stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w 2014 r. niezgodności dotyczące niezgłoszenia w terminie 7 dni zdarzeń polegających na sprzedaży, urodzeniu i padnięciu bydła w 2007 r. oraz 2014 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 i 3, § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (OWN)", objętego planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zważywszy, że podstawowym warunkiem prawidłowego zastosowania normy materialnoprawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocena, a te podlegają kontroli Sądu poprzez odniesienie działań organu administracji do norm postępowania, regulujących obowiązki tego organu, co do ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, konieczne jest wyraźne zakreślenie wymogów stawianych organom w tym zakresie w przypadku postępowań o przyznanie pomocy finansowej ONW.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że co do zasady, w sprawach z zakresu płatności ONW nie ma zastosowania art. 7 i 77 K.p.a., bowiem przepisy art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), dalej: "u.w.r.o.w.", regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań K.p.a.

I tak, zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 21 u.w.r.o.w., wyraźnie zastrzeżono, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1), przy czym obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego określono następująco (ust. 2): 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, zgodnie z ust. 3 art. 21 u.w.r.o.w., strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.

Uwzględniając powyższe, prawidłowość działań organów Sąd poddał ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji u.w.r.o.w., tj. kontrolował, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie płatności ONW organy właściwie dokonały ustaleń w zakresie niezgodności, które stanowiły podstawę do obniżenia przedmiotowych płatności.

W tak określonych granicach kontroli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów tego szczególnego postępowania, gdyż ciężarem dowodu obarczono podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.).

Uwzględniając art. 21 ust. 2 pkt 1 u.w.r.o.w. nie ma wątpliwości co do tego, że wszystkie działania organów administracji publicznej prowadzących postępowania w sprawach kontrolowanych orzeczeń podlegają zasadzie praworządności, określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga to zgodności z prawem każdej czynności procesowej, także dokonywanej w toku działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy, istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy prawa. Ma to związek z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W literaturze przedmiotu podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz adresowany do organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia określonej sprawy, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Z tą zasadą związany jest przytoczony art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie, po przeprowadzaniu wszystkich koniecznych czynności procesowych, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do standardu określonego w art. 107 § 3 K.p.a.

Przenoszą powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżąca oparła swoje twierdzenie dotyczące dokonania terminowego zgłoszenia przedmiotowych zdarzeń o przedstawioną w toku postępowania kserokopię prowadzonej przez siebie książki nadawczej, w której wskazano na przesyłkę: adresat - "ARiMR Ch-no", data – "10 stycznia 2014 r.", rodzaj przesyłki – "zwykły". Podczas, gdy zdaniem organu odwoławczego dokument ten nie był wystarczający jako dowód nadania przesyłki w dniu 10 stycznia 2014 r. Zwrócił on uwagę, iż ww. książka nadawcza prowadzona w była w celach kontrolnych dla Skarżącej i nie zawierała potwierdzenia nadania przesyłek ww. dniu. Ponadto organ podkreślił, że sama Skarżąca wyjaśniła, że potwierdzenia nadania przesyłek ma miejsce tylko w przypadkach innych listów niż – list zwykły. Tym samym organ odwoławczy uznał, że termin nie został zachowany, a dokument ten nie może dowodzić terminu dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, opierając się również na rozstrzygnięciu NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., podziela stanowisko organu odwoławczego. Stosownie bowiem do przywołanego powyżej przepisu art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. - termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla spełnienia się warunku zachowania terminu z ww. przepisu, nie ma obowiązku wysłania przesyłki listem poleconym, jednakże skorzystanie z takiego rodzaju przesyłki wywiera istotne na gruncie niniejszej skutki dowodowe.

Podkreślić należy, że w związku z kształtem postępowania w sprawach o przyznanie pomocy ze środków unijnych, to na Skarżącej wnioskującej o pomoc spoczywał ciężar wykazania, że sporna przesyłka została nadana w terminie. Skarżąca takiego przekonującego dowodu nie przeprowadziła. Przedstawiona w sprawie książka nadawcza ma charakter dowodu z dokumentu prywatnego, w którym odnotowana została przez Skarżącą wysyłka do organu I instancji bliżej niezidentyfikowanej i nieopisanej przesyłki. Dowód ten należy zestawić z wyjaśnieniami organu, zgodnie z którymi przedmiotowe zgłoszenie wpłynęło do biura organu w dniu 13 stycznia 2014 r., brak jest koperty, a ponadto jakiegokolwiek potwierdzenia, iż pismo to nadesłane zostało pocztą.

Uwzględniając, tak ukształtowaną sytuację procesową, nie sposób uznać, że to na organie spoczywał obowiązek potwierdzenia, ewentualnie wykluczenia nadania przesyłki zawierającej zgłoszenie istotnych dla sprawy zdarzeń za pośrednictwem poczty, w dniu 10 stycznia 2014 r. Tym samym, brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ odwoławczy dokonał oceny zebranego w sprawie z uchybieniem art. 80 K.p.a., ponieważ rozważania dotyczące spornego terminu zgłoszenia, w sposób przekonujący i logiczny wyjaśniają dlaczego, zgodnie ze zgromadzonymi dowodami, nie można było przyjąć stanowiska Skarżącego. Ponadto, organ odwoławczy nie naruszył innych przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 K.p.a. Nie doszło do uchybienia w zakresie wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, co do terminu nadania przesyłki, bowiem organ odwoławczy prowadził przedmiotowe postępowanie dowodowe z uwzględnieniem zasad właściwych dla postępowania o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.

W świetle powyższych rozważań Sądu niezasadny okazał się także zarzut skargi, tj. art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, wskazujący na naruszenie w rozpatrywanej sprawie przepisu prawa materialnego. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał podstawy stwierdzenia niezgodności oraz procent, o jaki pomniejszeniu ulega płatność. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił 3 procentowe zmniejszenie płatności względem niespełnienia przez Skarżącą normy BW 4.1., które wyniosło w siedzibie stada 003 łącznie 9 pkt (zasięg 5 + dotkliwość 1 + trwałość 3), w siedzibie stada 004 łącznie 7 pkt (zasięg 3 + dotkliwość 1 + trwałość 3) oraz w siedzibie stada 005 łącznie 9 pkt (zasięg 5 + dotkliwość 1 + trwałość 3).

Podkreślenia wymaga, iż decyzję lub postanowienie uchyla się, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze i dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, iż zarzuty skargi odnoście naruszenia art. 7, art. 8, 57 § 5 pkt 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.