Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1107/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Sławomir Fularski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] marca 2011 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby, postanowił odmówić stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., działając w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia wnioskującego ze służby prowadzone na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej w [...] w swojej decyzji wyjaśnił, że niezgłoszenie się wnioskującego do służby z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji Szefa Służby Celnej spowodowało wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a ww. ustawy. Wobec zaś wygaśnięcia stosunku służbowego wnioskującego zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jako bezprzedmiotowego. Skarżona decyzja została doręczona w dniu [...] marca 2011 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. J. M. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. W ocenie wnioskującego zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej. Wnioskujący podniósł, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2010 r. nie zawierała pouczenia w kwestii dla strony najistotniejszej, a mianowicie konieczności zgłoszenia się do pełnienia służby w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Oprócz tego, jak zauważa wnioskujący, źródłem dezinformacji było także postępowanie Dyrektora Izby Celnej w [...], który, mimo że 7 dniowy termin do zgłoszenia się do służby upłynął z dniem [...] grudnia 2010 r., prowadził postępowanie aż do [...] marca 2011 r., kiedy to zawiadomił o jego zakończeniu. Zdaniem wnioskującego obowiązek informowania strony dotyczy zarówno okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa procesowego, jak i materialnego. Wraz z doręczeniem decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2010 r. należało poinformować stronę o konsekwencji w postaci rozpoczęcia biegu terminu do zgłoszenia się do służby. Brak tej informacji powoduje, że czynności doręczenia nie można uznać za dokonaną prawidłowo. To zaś powoduje, że nie rozpoczął biegu termin określony w art. 106 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym nie doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego strony.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa Szef Służby Celnej wskazał, że do uznania takiego zarzutu za zasadny konieczne jest, aby treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter tego naruszenia powodował, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeśli dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zdaniem wnioskującego naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie jest oczywiste, bowiem art. 9 K.p.a. nie budzi zastrzeżeń co do jego interpretacji. Wynika z niego wyraźnie, że organ administracji publicznej jest obowiązany poinformować stronę o każdej okoliczności prawnej lub faktycznej, która miała wpływ na sytuację prawną strony. Wnioskujący zaś nie został pouczony o konieczności zgłoszenia się do służby w terminie 7 dni od doręczenia decyzji. Zarzut ten wnioskujący odnosi do decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. oraz do przedmiotowej sprawy.

Zdaniem organu, skarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza przepisu art. 9 K.p.a. i nie ma w związku z tym konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarżona decyzja z dnia [...] marca 2011 r. umarza postępowanie w sprawie zwolnienia wnioskującego ze służby. Decyzja ta zawiera stosowne pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Szefa Służby Celnej. Z prawa tego wnioskujący skorzystał. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzja, jako zgodna z prawem, została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji. Zarzut więc braku pouczenia o konieczności zgłoszenia się do służby w decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby, już po wygaśnięciu stosunku służbowego, jest całkowicie bezpodstawny.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wygaśnięcie stosunku służbowego wnioskującego, bezprzedmiotowe stało się postępowanie wszczęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Organ przyznał, że Dyrektor Izby Celnej w [...], wobec niezgłoszenia się wnioskującego do służby we wskazanym art. 106 pkt 2 lit.a ustawy o Służbie Celnej terminie i wygaśnięcia stosunku służbowego, nie powinien był prowadzić postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Nie stanowi to jednak przesłanki stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. W świetle obowiązujących przepisów prawa, w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, organ nie dysponuje zaś żadnymi środkami prawnymi służącymi wzruszeniu wygaśnięcia stosunku służbowego, ustanie bowiem stosunku służbowego następuje bez wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie, która podlegałaby kontroli instancyjnej. Stosunek służbowy wnioskującego wygasł zatem i w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw prawnych do uchylenia skutków tego zdarzenia.

Mając na względzie powyższe, Szef Służby Celnej stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedmiotowa decyzja wydana bowiem została zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i nie można dopatrzyć się jakiegokolwiek naruszenia prawa, w tym naruszenia w stopniu rażącym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. reprezentowany przez adwokata. Odwołujący się podtrzymał swoje twierdzenie, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wskazał, że ww. decyzja narusza art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. nr 168, poz. 1323 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza ustawa weszła w życie z dniem 31 października 2009 r., a zatem w czasie, kiedy J. M. był już zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych. Pod pojęciem "sprawy ze stosunku służbowego" rozumieć należy zespół powiązanych ze sobą okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów o służbie celnej. Sprawa, której dotyczy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r., zaistniała wskutek wszczęcia przeciwko J. M. postępowania karnego, co nastąpiło na gruncie ustawy poprzedniej, tj. ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.). Z uwagi na tę okoliczność Dyrektor Izby Celnej zawiesił J. M. w pełnieniu obowiązków służbowych, a to na podstawie art. 23 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o Służbie Celnej. Następnie okres zawieszenia był sukcesywnie przedłużany na podstawie art. 23 ust. 3 tej ustawy. W tej sytuacji również kwestia ewentualnego zwolnienia ze służby powinna była zostać rozpoznana na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., tj. na gruncie art. 26 pkt 13 tej ustawy. Ustawa obowiązująca poprzednio nie przewidywała skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego w wyniku niezgłoszenia się przez funkcjonariusza celnego do służby w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Zatem decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania była niezgodna z prawem.

Pełnomocnik odwołującego się podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. i tak wydana została z naruszeniem prawa. Stosunek służbowy J. M. nie wygasł bowiem na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ponieważ nie został on w stosownym czasie poinformowany o obowiązku wynikającym z tego przepisu oraz sankcji grożącej w przypadku jego niewykonania. W tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej w [...] nie powinien był umarzać postępowania, lecz wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, tj. odmówić zwolnienia J. M. ze służby. Faktem jest, że ww. przepis przewiduje skutek materialnoprawny polegający na wygaśnięciu stosunku służbowego z mocy prawa, bez konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Rację ma przy tym Szef Służby Celnej, gdy twierdzi, że w razie wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa organ nie dysponuje żadnymi środkami prawnymi służącymi wzruszeniu wygaśnięcia stosunku służbowego. Spór sprowadza się jednak do tego, czy stosunek służbowy J. M. faktycznie wygasł. Należy przyjąć, że tak się nie stało, albowiem wykładnia art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 9 K.p.a. nakazuje przyjmować, iż uchybienie siedmiodniowemu terminowi określonemu w art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej nie może spowodować negatywnej konsekwencji po stronie funkcjonariusza celnego w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, jeżeli nie został należycie poinformowany o obowiązku zgłoszenia się do służby w sytuacji, gdy przekazanie takiej informacji było w danych okolicznościach niezbędne.

Pełnomocnik odwołującego się wskazał, że w niniejszej sprawie sytuacja była szczególna, gdyż Dyrektor Izby Celnej w [...] przez trzy miesiące prowadził postępowanie pomimo zaistnienia okoliczności, którą następnie uznał za uzasadniającą umorzenie postępowania. Wynika z tego, że organ sam nie miał wiedzy o tym, że strona powinna w terminie 7 dni od doręczenia decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby zgłosić się do służby. Dowodzi to, że ponad wszelką wątpliwość istniały okoliczności stwarzające po stronie Szefa Służby Celnej obowiązek poinformowania strony o tym obowiązku i konsekwencjach jego niedopełnienia. Skoro bowiem Dyrektor Izby Celnej w [...] nie znał przepisu art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej, to tym bardziej znajomości tego przepisu nie można było wymagać od funkcjonariusza celnego, który od prawie 1,5 roku nie pełnił służby z uwagi na stan zawieszenia. W związku z powyższym, Dyrektor Izby Celnej w [...] powinien był najpierw poinformować stronę o obowiązku zgłoszenia się do służby w terminie 7 dni od doręczenia decyzji, a dopiero w przypadku niedopełnienia tego obowiązku w wyznaczonym terminie, umorzyć postępowanie. Dopiero bowiem w takim przypadku wystąpiłby skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

W konkluzji odwołania wskazano, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikować także należy sytuację, w której organ rozpoznaje sprawę z zastosowaniem przepisu, który wszedł w życie dopiero po zaistnieniu stanu faktycznego będącego przedmiotem sprawy. Przyjmując bowiem, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby było kontynuacją sprawy zaistniałej wskutek zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, rozpoznanie tej sprawy na gruncie ustawy nowej stanowiło naruszenie zasady lex retro non agit.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołującego, decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza przepisu art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Fakt zawieszenia J. M. w czynnościach służbowych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej nie oznacza, że w sytuacji zwolnienia ze służby z uwagi na upływ 12 - miesięcznego okresu zawieszenia, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Należy bowiem wyjaśnić, że wprawdzie zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., to jednak wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r. Skoro zatem w momencie wydania zawiadomienia z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby J. M. istniała już określona okoliczność (upływ 12 miesięcy zawieszenia i nieustąpienie przyczyny zawieszenia), to miało miejsce bezpośrednie działanie nowego prawa, w związku z istnieniem stanu faktycznego spełniającego przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy. Przepis ten wiąże skutek prawny ze zdarzeniem, które zaistniało wcześniej, ale stan taki istniał nadal, co z kolei dawało możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wskazywany przez pełnomocnika odwołującego przepis art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi zaś, że przepisy dotychczasowe stosuje się w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy. Mając na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby J. M. nastąpiło już w dacie obowiązywania nowej ustawy o Służbie Celnej w związku z zaistnieniem przesłanki, o której mowa w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby zastosowanie znajdowały przepisy nowej ustawy pragmatycznej. W zaistniałej sytuacji wszelkie sprawy wynikłe już po wydaniu przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zwolnienia J. M. ze służby należy rozpatrywać z punktu widzenia unormowań zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej. Z kolei w świetle postanowień art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r., wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego następuje z upływem 7 dni od dnia doręczenia funkcjonariuszowi decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo o stwierdzeniu jej nieważności, w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza celnego do służby. Mając na uwadze, że odwołujący nie zgłosił się do służby w ustawowym terminie, jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. Wobec powyższego decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] umarzająca postępowanie w sprawie zwolnienia z służby była jak najbardziej słuszna i zgodna z przepisami prawa.

Zdaniem organu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący braku informacji ze strony Szefa Służby Celnej o obowiązku wynikającym z przepisu art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej oraz sankcji grożącej w przypadku jego niewykonania. Należy bowiem zauważyć, że wymogi formalne, jakie powinna spełniać decyzja organu administracyjnego określone zostały w art. 107 § 1 K.p.a. Należą do nich m. in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, natomiast w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności jej wniesienia. Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2010 r. uchylająca w całości decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] wydaną w przedmiocie zwolnienia ze służby J. M. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazane wyżej wymogi spełniała, dlatego też bezpodstawne jest czynienie jej zarzutu braku stosownego pouczenia o skutkach niestawienia się do służby w terminie określonym w art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że znajomość przepisów ustawy pragmatycznej, w tym przepisów dotyczących ustania stosunku służbowego, jest obowiązkiem każdego funkcjonariusza celnego. Wobec powyższego, konsekwencjami wynikającymi z nieznajomości powyższych regulacji funkcjonariusz nie może obciążać organów celnych, czyniąc im zarzuty braku pouczenia o przysługujących mu uprawnieniach bądź też ciążących na nim obowiązkach. Organ powołał się przy tym na wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. - sygn. akt [...], wydany w sprawie skarżącego jako powoda o przywrócenie do pełnienia służby i uposażenie, w którym to stwierdzono, że "decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. zawierała stosowne przewidziane prawem pouczenia, powód natomiast powinien wykazać minimalną troskę o własne interesy, sięgając do właściwych przepisów prawnych czy też zasięgając pomocy prawnej".

Organ odwoławczy przyznał nadto, że postępowanie w sprawie zwolnienia J. M. ze służby wobec wygaśnięcia stosunku służbowego prowadzone było przez Dyrektora Izby Celnej w [...] bezpodstawnie. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja tego organu umarzająca postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby jest zgodna z przepisami prawa i brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. (dalej jako skarżący) reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

1. art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. nr 168, poz. 1323 ze zm.) oraz

2. art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 9 K.p.a.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie sposób podzielić argumentacji Ministra Finansów, iż moment zaistnienia sprawy ze stosunku służbowego oceniać należy przez pryzmat daty wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej. Analizowane przepisy ustawy o Służbie Celnej mają charakter materialnoprawny, w związku z czym zaistnienie sprawy w rozumieniu przepisów tej ustawy następuje niezależnie od podjęcia stosownych czynności procesowych przez organy administracyjne. Istotne jest w tej kwestii zaistnienie faktów, z którymi przepisy niniejszej ustawy wiążą określone skutki prawne. Również nietrafny jest argument, jakoby datę zaistnienia sprawy ze stosunku służbowego wyznaczała data spełnienia się ostatniej z przesłanek określonych w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Sprawa, której dotyczy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r., zaistniała wskutek wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego, co nastąpiło na gruncie ustawy poprzedniej, tj. ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641 ze zm.). Z uwagi na tę okoliczność Dyrektor Izby Celnej zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, a to na podstawie art. 23 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o Służbie Celnej. Następnie okres zawieszenia był sukcesywnie przedłużany na podstawie art. 23 ust. 3 tej ustawy. Ewentualne zwolnienie funkcjonariusza ze służby z uwagi na długotrwały okres zawieszenia jest elementem tej samej "sprawy ze stosunku służbowego" co samo zawieszenie

w pełnieniu tych obowiązków. Pierwotną przyczyną zwolnienia funkcjonariusza ze służby jest bowiem to samo zdarzenie prawne, które jest bezpośrednią przyczyną zawieszenia - wszczęcie postępowania karnego. W związku z tym kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącego ze służby powinna była zostać rozpoznana na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., tj. na gruncie art. 26 pkt 13 tej ustawy.

Dalej pełnomocnik skarżącego podniósł, że spełnienie wymogów formalnych decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 K.p.a. nie zwalnia organu administracji publicznej od udzielenia stronie wyjaśnień i wskazówek określonych w art. 9 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Chodzi zatem o informację

w przedmiocie wszelkich okoliczności, a nie tylko tych, które są wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej powinien ocenić, które okoliczności prawne lub faktyczne są istotne z punktu widzenia interesów strony, w związku z czym należy o tych okolicznościach stronę poinformować. Jeżeli strona nie została należycie poinformowana o okolicznościach mających dla niej znaczenie prawne, to w takim razie nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niewiedzy w tym zakresie. Dotyczy to również konsekwencji na gruncie prawa materialnego.

W związku z powyższym, nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. i tak wydana została z naruszeniem prawa. Stosunek służbowy skarżącego nie wygasł bowiem na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ponieważ nie został on w stosownym czasie poinformowany o obowiązku wynikającym z tego przepisu oraz sankcji grożącej w przypadku jego niewykonania. W tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej nie powinien był umarzać postępowania, lecz wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, tj. odmówić zwolnienia skarżącego ze służby.

Zdaniem pełnomocnika nie można podzielić zapatrywania Ministra Finansów zmierzającego do wykazania, że skarżący nie musiał być informowany o obowiązku zgłoszenia się do służby w terminie siedmiu dni, ponieważ znajomość przepisów ustawy pragmatycznej jest obowiązkiem każdego funkcjonariusza celnego. Należy bowiem mieć na uwadze, iż skarżący od prawie 1,5 roku był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych i w tym czasie weszła w życie nowa ustawa. W niniejszej sprawie sytuacja była więc szczególna. Warto także po raz kolejny zwrócić uwagę, że Dyrektor Izby Celnej w [...] przez trzy miesiące prowadził postępowanie pomimo zaistnienia okoliczności, którą następnie uznał za uzasadniającą umorzenie postępowania. Wynika z tego, że organ sam nie miał wiedzy o tym, że strona powinna w terminie 7 dni od doręczenia decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby zgłosić się do służby, w związku z czym trudno wymagać tej wiedzy od skarżącego.

W związku z powyższym, Dyrektor Izby Celnej w [...] powinien był najpierw poinformować stronę o obowiązku zgłoszenia się do służby w terminie 7 dni od doręczenia decyzji, a dopiero w przypadku niedopełnienia tego obowiązku w wyznaczonym terminie, umorzyć postępowanie. Dopiero bowiem w takim przypadku wystąpiłby skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego naruszenia prawa, których dopuścił się Dyrektor Izby Celnej w [...], wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r., miały charakter naruszeń rażących. Rozpoznanie sprawy na gruncie nowej ustawy, mimo że zaistniała ona jeszcze na gruncie przepisów ustawy poprzedniej, stanowi naruszenie fundamentalnej dla systemu prawnego zasady lex retro non agit. Art. 9 K.p.a. należy zaś do przepisów regulujących ogólne zasady postępowania administracyjnego, a jego naruszenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy było oczywiste.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej jako "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja czy też inny akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy organy zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 z późn. zm., zwana dalej jako "ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej") i umarza jako bezprzedmiotowe wszczęte w dniu [...] lipca 2010 r. postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ww. ustawy w związku z upływem 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Od przedmiotowej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskutek którego Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał ją w mocy. Tym samym, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Z przekazanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący wniósł od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W ocenie skarżącego, decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Dlatego też skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. zainicjował postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący w uzasadnieniu swojego wniosku podnosi, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2010 r. o uchyleniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] sierpnia 2010 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie zawierała pouczenia o konieczności zgłoszenia się do pełnienia służby w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Nadto, zdaniem wnioskującego o stwierdzenie nieważności źródłem dezinformacji było także postępowanie Dyrektora Izby Celnej w [...], który, mimo że 7-dniowy termin do zgłoszenia się do służby upłynął z dniem [...] grudnia 2010 r., prowadził postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego aż do [...] marca 2011 r., kiedy to zawiadomił o jego zakończeniu. Ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r., przewidująca obowiązek zgłoszenia się przez funkcjonariusza do służby w terminie 7 dni od wydania decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby, została ogłoszona w czasie kiedy skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych. Poprzednia ustawa nie zawierała analogicznej sytuacji. Zdaniem wnioskującego o stwierdzenie nieważności, obowiązek informowania strony wynikający z art. 9 K.p.a. dotyczy zarówno okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa procesowego, jak i materialnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany poinformować stronę o każdej okoliczności prawnej lub faktycznej, która ma wpływ na sytuację prawną strony. Dlatego też wraz z doręczeniem decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2010 r. należało poinformować skarżącego o konsekwencji w postaci rozpoczęcia biegu terminu do zgłoszenia się do służby. Brak zaś tej informacji powoduje, że czynności doręczenia nie można uznać za dokonaną prawidłowo. To z kolei powoduje, że nie rozpoczął biegu termin określony w art. 106 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym nie doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Nadto, oczywistość naruszenia art. 9 K.p.a. wynika także z czynności podejmowanych przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Organ ten, prowadząc do dnia [...] marca 2011 r. postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby i oczekując na zakończenie postępowania karnego, które to było przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, wprowadzał go jako stronę postępowania w błąd.

Oceniając zarzuty skarżącego przede wszystkim zauważyć wypada, że wydane w przedmiotowej sprawie i kontrolowane przez Sąd decyzje - co istotne - zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej w [...] umarzającej postępowanie o zwolnienie skarżącego ze służby.

Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii.

Istotne w niniejszej sprawie jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Określone w art. 156 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji to:

1. wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu ich wydania i niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. umarzającej postępowanie o zwolnienie skarżącego ze służby. Przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., w szczególności zaś nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa § 1 pkt 2 tego przepisu. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Trudno bowiem uznać, aby Dyrektor Izby Celnej w [...] w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. dopuścił się naruszenia art. 9 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wprost przeciwnie, organ ten poinformował skarżącego, że zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 2 lit. a ww. ustawy stosunek służbowy funkcjonariusza celnego wygasa w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby - z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Z kolei zaś postępowanie Dyrektora Izby Celnej w [...], który, mimo że 7-dniowy termin do zgłoszenia się do służby upłynął z dniem [...] grudnia 2010 r., nadal prowadził postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego aż do [...] marca 2011 r. - choć niewątpliwie nieprawidłowe - nie może skutkować uznaniem decyzji tego organu z dnia [...] marca 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie prawa jest bowiem naruszeniem rażącym. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za takie naruszenie nie można uznać prowadzenia przez organ postępowania, pomimo tego, że stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy samego prawa wskutek zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 106 ust. 2 lit.a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Za nietrafny należy również uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 231 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym to przepisem, w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie można przede wszystkim podzielić argumentacji strony skarżącej, że w związku z tym, że sprawa, której dotyczy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2011 r., zaistniała wskutek wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego, co nastąpiło jeszcze na gruncie ustawy poprzedniej, tj. ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.), kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącego ze służby powinna była zostać rozpoznana na gruncie przepisów właśnie tej ustawy.

Słusznie bowiem organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej. Wprawdzie zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącego nastąpiło decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., to jednak - co istotne - wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby miało miejsce w dniu [...] lipca 2010 r. Skoro zatem w momencie wydania zawiadomienia z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby istniała już określona okoliczność (upływ 12 miesięcy zawieszenia i nieustąpienie przyczyny zawieszenia), to miało miejsce bezpośrednie działanie nowego prawa, w związku z istnieniem stanu faktycznego spełniającego przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy. Z przepisu tego wynika, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten wiąże więc wprawdzie skutek prawny ze zdarzeniem, które zaistniało wcześniej, ale stan taki istniał nadal, co z kolei dawało możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Mając na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby skarżącego nastąpiło już w dacie obowiązywania nowej ustawy o Służbie Celnej w związku z zaistnieniem przesłanki, o której mowa w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby zastosowanie znajdowały przepisy nowej ustawy pragmatycznej. Tym samym, wbrew zarzutowi skarżącego nie doszło do naruszenia przez organ zasady lex retro non agit.

Słusznie również podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, że instytucja wygaśnięcia stosunku służbowego zawarta w treści art. 106 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej jest bezwzględnie obowiązująca i dotyczy bez wyjątku wszystkich funkcjonariuszy, w tym także zawieszonych w czynnościach służbowych. Czym innym jest bowiem obowiązek stawienia się do służby, a czym innym faktyczne jej pełnienie - wykonywanie obowiązków służbowych. Funkcjonariusz pozostaje w stosunku służbowym nie tylko, gdy pełni służbę, ale także, gdy jest zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych. Stosunek służbowy to określony stan prawny. Omawiany przepis jest jasny i precyzyjny - wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego następuje z upływem 7 dni od dnia doręczenia funkcjonariuszowi decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo o stwierdzeniu jej nieważności, w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza celnego do służby. Konsekwencją niewykonania tego obowiązku jest wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy samego prawa. Wskazany w przepisie termin - 7 dni nie jest terminem instrukcyjnym, ale terminem prawa materialnego, z którego upływem, z mocy samego prawa występują określone następstwa. Oczywiste jest zatem, że w rozpatrywanym przypadku na skarżącym spoczywał obowiązek zgłoszenia się do służby. Obowiązkiem organu było zaś jedynie odnotowanie faktu zgłoszenia się funkcjonariusza do służby. Wówczas dopiero organ mógłby przystąpić do rozpatrywania sprawy ewentualnego jego zwolnienia w trybie art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej.

Zgodzić się także należy z organem, że obowiązkiem każdego funkcjonariusza celnego jest znajomość przepisów ustawy pragmatycznej, w tym przepisów dotyczących ustania stosunku służbowego. Dlatego też skarżący konsekwencjami wynikającymi z nieznajomości powyższych regulacji nie może obciążać organów celnych, czyniąc im zarzuty braku pouczenia o przysługujących mu uprawnieniach bądź też ciążących na nim obowiązkach. Zdaniem Sądu powyższej nieznajomości przepisów prawa nie może usprawiedliwiać fakt, że ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewidująca obowiązek zgłoszenia się przez funkcjonariusza do służby w terminie 7 dni od wydania decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby została ogłoszona w czasie kiedy skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych, a poprzednia ustawa nie zawierała analogicznej sytuacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.