Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 355/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 2 pkt 19, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 3a i ust. 3b, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 4, par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 roku sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 zm.) - w skrócie: "k.p.a." -art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p." - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową: 1) budynek usługowo-handlowy o powierzchni sprzedaży do 1990 m2 i liczbie kondygnacji nadziemnych do 2; 2) budynek usługowo- handlowy o powierzchni sprzedaży do 1700 m2 i liczbie kondygnacji nadziemnych – 1; 3) budynek usługowo- handlowy o powierzchni sprzedaży do 1100 m2 i liczbie kondygnacji nadziemnych – 1. Jako rodzaj planowanych usług wskazano: handel detaliczny artykułami spożywczymi, chemicznymi, odzieżą, sprzętem RTV i AGD.

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Z.D. (jedna ze stron postępowania administracyjnego) zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3a oraz art. 10 ust. 3b u.p.z.p., polegające na niezawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że wniosek inwestycji dotyczył inwestycji, w której planowana łączna powierzchnia sprzedaży wszystkich obiektów handlowych powiązanych funkcjonalnie (m.in. wspólną siecią komunikacyjną, wspólnymi parkingami i wspólną infrastrukturą towarzyszącą) stanowiących de facto jedną całość przekracza 2000 m2, co uniemożliwia organowi wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskami inwestora;

2. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w

zw. z art. 64 oraz art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu

ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej: "rozporządzeniem" - polegające na braku wszechstronnej oceny "Analizy funkcji oraz cech zabudowy"

stanowiącej integralną cześć decyzji, co doprowadziło do błędnego ustalenia dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej, dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i błędnego ustalenia geometrii dachu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenie warunków zabudowy naruszającej wymogi ładu przestrzennego;

3. naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 64 oraz art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia, polegające na wyznaczeniu w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy w przypadku inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja należałoby wyznaczyć obligatoryjną linię zabudowy;

4. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na braku wszechstronnej analizy postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniającego warunki planowanej inwestycji, w zakresie wpływu planowanej inwestycji i związanego z tym zwiększenia natężenia ruchu drogowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwłaszcza w aspekcie wskazywanej przez GDDKiA konieczności utrzymania jednokierunkowego ruchu na ulicy B, braku dostosowania geometrii skrzyżowania do ruchu pojazdów, powodującego, że podstawowym zjazdem dla inwestycji będzie połączenie z ulica A, co znacząco zwiększy natężenie ruchu na tej drodze, pogarszając bezpieczeństwo uczestników ruchu;

Zgłaszając powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił zasady ustalania warunków dla nowej zabudowy i stwierdził, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wykonana została w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy koncepcji zagospodarowania terenu wnioskodawca wskazał główny wjazd od strony ul. A sytuując z tej strony dwa z trzech planowanych zjazdów. Ulica A będąca traktem historycznym, mającym swój początek w centrum Ł., z uwagi na dwukierunkowość jest ulicą wyższej rangi niż jednokierunkowa ulica B. Szerokość frontu działki nr ewid. 780/4 od strony ul. A wynosi 12,60 m, a szerokość frontu działki nr ewid. 779/1 wynosi 35,0 m. Trzykrotna szerokość frontu przedmiotowych działek wynosi: 3 x (12,6 m + 35,0 m) = 142,8 m. Wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 143,0 m od granic przedmiotowych działek, przy szerokości ich frontu – 47,6 m. Warunek dostępu do drogi publicznej, ulicy A i ul. B jest spełniony, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowe działki nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Realizacja inwestycji będzie miała miejsce w granicach administracyjnych miasta. Brak jest przepisów odrębnych, które sprzeciwiałyby się realizacji inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zatem warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. uznano za spełnione.

Kolegium stwierdziło, że na podstawie ww. analizy organ I instancji określił parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i wbrew twierdzeniom strony skarżącej kwestionującej parametry planowanych obiektów organ I instancji dokonał analizy zabudowy na działkach sąsiednich i ustalone wartości uzasadnił.

Organ II instancji wskazał, że na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej usytuowane są m.in.: okręgowa stacja kontroli pojazdów, myjnia, mieszalnia lakierów, sklep z artykułami motoryzacyjnymi, budynki mieszkalne, warsztat samochodowy, kamieniarstwo, produkcja nagrobków, sklep ogrodniczy, sklep rolniczo-techniczny, fryzjer, biuro rachunkowe, stacja paliw, kościół i klasztor. Zdaniem Kolegium słuszna jest zatem konstatacja, że wnioskowana funkcja budynków: usługi handlu detalicznego artykułami spożywczymi, chemicznymi, odzieżą, sprzętem RTV i AGD stanowią kontynuację występującej w obszarze analizowanym ww. funkcji handlu. Spełniony jest warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem przylega do ul. A frontem działki nr ewid. 780/4 oraz fragmentem działki nr ewid 779/1. Południowa część działki nr ewid. 779/1 przylega do ul. B a jej wschodnia część przylega fragmentem do ul. C. Działka nr ewid. 780/4 oraz fragment działki nr ewid 779/1 przylegający do ul. A znajdują się w pasie zabudowy przyulicznej, usytuowanej po wschodniej stronie ul. A. Pozostała, większa część działki nr ewid. 779/1 zlokalizowana jest w głębi, poza pasem zabudowy. Linia zabudowy po wschodniej stronie ul. A jest określona przez istniejące tam budynki. Linię zabudowy na działce nr ewid. 780/4 wyznaczono stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid. 780/6 i 780/1 zlokalizowanych przy ul. A. Linię zabudowy na fragmencie działki nr ewid. 779/1 przylegającym do ul. A wyznaczono stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid. 779/2 i 778. Jest to zdaniem składu orzekającego uargumentowane ustalenie. Ponadto warto podkreślić, że organ tłumaczy przyjętą koncepcję: z uwagi na planowaną lokalizację dwóch budynków oraz zjazdu od strony ulicy B, wyznacza się linię zabudowy wzdłuż tej ulicy. Na działce nr 778 leżącej u zbiegu ulicy B i A, sąsiadującej z działką objętą wnioskiem, zlokalizowany jest budynek, którego elewacja południowo-wschodnia usytuowana jest skośnie w stosunku do ulicy B. Jego narożniki usytuowane są w odległości 4,0 m i 10,0 m od krawędzi jezdni. Niemożliwe jest zatem wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ma również podstaw do jej ustalenia w oparciu o przesłanki § 4 pkt 2 (brak niezgodności istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi) i pkt 3 (linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nie tworzą uskoku). Linię zabudowy wyznaczono zatem w oparciu o § 4 pkt 4 rozporządzenia jako wynikającą z analizy, w odległości 10,0 m od pomocnej krawędzi jezdni ulicy B, przyjmując odległość narożnika budynku usytuowanego na działce nr 778, znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Linię zabudowy od strony ul. C wyznacza się stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia. Stosownie do art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wnioskodawca pismem znak: [...] z 30 września 2019 r. uzyskał zgodę GDDKiA na usytuowanie obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 ww. ustawy, to jest w odległości 13,0 m od krawędzi jezdni. Z uwagi na planowaną lokalizację przedmiotowych budynków w głębi wnioskowanego terenu, poza pasem zabudowy przy ulicy A, oraz geometrię części działki nr ewid. 779/1 przylegającej do ul. B odstąpiono od określenia obowiązującej linii zabudowy na rzecz nieprzekraczalnej linii zabudowy, pozwalającej na usytuowanie obiektów w głębi działki bez prawa jej przekroczenia.

Analizując parametr szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, Kolegium wyjaśniło, że organ wyznaczył dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 2,3 m do 67,7 m. Z uwagi na fakt, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej jest większa od obliczonej szerokości średniej z tolerancją + 20 % oraz, że w obszarze analizowanym występują szerokości elewacji większe niż obliczona średnia (np. obiekty na działkach nr ewid. 640/2, 770/1/2, 1418, 1851/4), a kilka elewacji o małych szerokościach tworzy zespoły zabudowy pierzejowej (np. obiekty na działkach nr 673/4, 673/10 ), szerokość elewacji frontowej przedmiotowych budynków wyznaczono stosownie do § 6 pkt 2 rozporządzenia, od 12,0 m do 67,7 m.

Organ odwoławczy wskazał również, że w kwestii parametru wysokości stwierdzono, że nie można wyznaczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ planowane budynki usytuowane będą w głębi, poza pasem zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. A. Z analizy wynika, że wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 3,0 m do 15,0 m. Z uwagi na fakt, że inwestycja będzie realizowana w obszarze ekspozycji zabytkowych obiektów Ł. oraz, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, zlokalizowanych na terenie ograniczonym ulicami: A, B i C, kształtują się w przedziale od 3,0 m do 8,5 m, a budynki o większej wysokości usytuowane są na obrzeżu obszaru analizowanego, w znacznej odległości od przedmiotowych działek i nie mają z nimi żadnych relacji przestrzennych, wysokość elewacji frontowej wyznacza się stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako wynikającą z analizy - od 3,0 m do 8,5 m. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca planuje usytuowanie od strony ul. B budynków parterowych oraz, że po południowej stronie tej ulicy zlokalizowany jest ogród przyklasztorny zabytkowego zespołu kościoła i klasztoru D ograniczono wysokość elewacji od strony ul. B wyznaczając wysokość elewacji (jej gzymsu lub attyki) od 3,0 m do 5,0 m.

Następnie organ II instancji przytoczył treść § 8 rozporządzenia i wyjaśnił, że wysokości głównej kalenicy budynków w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 2,5 m do 16,5 m. Budynki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, zlokalizowane na terenie ograniczonym ulicami: A, B i C, są budynkami jedno i dwukondygnacyjnymi. Z uwagi na zasadę "dobrego sąsiedztwa" w stosunku do ww. budynków oraz ochronę historycznej sylwety miasta od strony północnej, wyznaczonej dominantami obiektów zabytkowych - kościoła i klasztoru D oraz zamku, wprowadzono ograniczenie wysokości głównej kalenicy budynków planowanych w obszarze ekspozycji ww. zabytków - od 4,0 m do 8,5 m.

Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie art. 61 u.p.z.p. Mianowicie zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko odwołującego co do wadliwości sporządzonej analizy, która w jego ocenie nie odpowiada przepisom prawa. Analiza urbanistyczna winna zawierać wskazanie działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie kryteria spełnia sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, w oparciu o którą prawidłowo ustalono funkcję terenu w obszarze analizowanym i na jej podstawie ustalono parametry zabudowy dla nowej inwestycji. Organ zdaniem Kolegium prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną i dowiódł prawidłowości ustalonych parametrów, w konsekwencji także ustalił strony postępowania - właścicieli działek sąsiadujących z działkami nr ewid. 779/1 i 780/4. Strony mogły się zapoznać ze zgromadzonymi aktami sprawy w określonym terminie w siedzibie organu i wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów i zebranych informacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Stosownie do art. 10 § 1 oraz art. 49a k.p.a. w związku z faktem, iż w postępowaniu bierze udział ponad dwadzieścia stron organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w formie obwieszczenia zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Ł. oraz w sposób zwyczajowo przyjęty tj. poprzez zamieszczenie na tablicach informacyjnych w Urzędzie Miejskim w Ł..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyrażonych w art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3a oraz art. 10 ust. 3b u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał , że w wyrokach Sądu w niniejszej sprawie z dnia 17 listopada 2009 r., o sygn. akt II SA/Łd 549/09 oraz II SA/Łd 1550/10 wskazano, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił też poglądu o konieczności sumowania powierzchni handlowych kilku odrębnych obiektów budowlanych, dla ustalenia czy inwestycja podlegać będzie regulacji, określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 w z wz. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Zaakceptowanie poglądu przeciwnego prowadziłoby do konkluzji, że sumowaniu podlegałyby również powierzchnie sprzedaży obiektów wznoszonych niezależnie, przez różnych inwestorów, na obszarze o nieustalonej ustawowo powierzchni. W ocenie Kolegium tego rodzaju wykładnia, sprzeczna z logika, nie jest zaś możliwa do zaakceptowania. Tym samym brak jest podstaw do sumowania powierzchni sprzedaży obiektów (pawilonów) handlowych, przy zachowaniu ich techniczno-użytkowej odrębności.

W kwestii zaś braku wszechstronnej analizy postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniającego warunki planowanej inwestycji organ II instancji wyjaśnił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 840/18, uchylającym decyzję Burmistrza Ł. z [...] marca 2018 r., nr [...] oraz decyzję z [...] czerwca 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...], tut. organ został zobowiązany do wykonania analizy możliwości obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. W oparciu o przeprowadzoną analizę wykonaną przez osobę uprawnioną, Burmistrz Ł. wydał decyzję znak [...] z [...] lipca 2019 r. ustalającą lokalizację projektowanych zjazdów publicznych, obsługujących planowane pawilony handlowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.D., wskazując na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzucając naruszenie przepisów art. 62 ust. 2 w zw. Z art. 10 ust 3a oraz art. 10 ust. 3b u.p.z.p., polegające na uznaniu, że niezawieszenie przez Burmistrza Miasta Ł. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe z uwagi na fakt, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek nie jest obligatoryjne, w sytuacji, gdy zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. przyjętych uchwałą nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia 26 października 2001 r. realizacja zabudowy na obszarze, na którym znajdują się przedmiotowe działki (teren Ur) ma następować w oparciu o plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a nadto przepisy art. 10 ust. 3a i art. 10 ust. 3b u.p.z.p. stanowią regulację szczególną niezależną od przepisów dotyczących obligatoryjnego sporządzenia MPZP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO ograniczyło się jedynie, do przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 549/09 wskazującego, że dla przedmiotowych działek nie ma obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP). Zdaniem Skarżącego ograniczenie się jedynie do przytoczenia wyrwanego z kontekstu fragmentu uzasadnienia świadczy o tym, że organ II instancji nie rozpoznał tak naprawdę postawionego przez skarżącego zarzutu. Należy przy tym zauważyć, że taka konstatacja WSA w Łodzi nastąpiła na podstawie twierdzeń organu w tamtej sprawie, a z uwagi na czas procedowania (2009 r.) nie może ona stanowić punktu odniesienia w przypadku interpretacji przepisów art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 25 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713).

Skarżący zaznaczył, że unormowania art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. w żaden sposób nie odnoszą się do innych przepisów przewidujących obowiązek sporządzenia MPZP. Przepisy te stanowią, zdaniem skarżącego, lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Ustawodawca w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. nie zawiera żadnego ograniczenia jego stosowania. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu każda inwestycja przewidująca budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może być lokalizowana jedynie na podstawie zapisów MPZP. Przepis ten więc wprowadza swoisty obowiązek przystąpienia do sporządzenia MPZP w przypadku chęci lokalizowania tego typu inwestycji. Obowiązująca zasada racjonalności ustawodawcy nakazuje przyjąć, że w sytuacji, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć stosowanie art. 10 ust. 3b u.p.z.p. jedynie do przypadków, gdy sporządzenie planu jest obligatoryjne na podstawie innych przepisów to takie zastrzeżenie zawarłby w tym przepisie.

Ponadto skarżący wskazał, że przedmiotowe działki zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. przyjętych uchwałą nr [...] Rady Miasta Ł. z 26 października 2001 r. (dalej zwane: studium). Znajdując się na obszarze oznaczonym: "Ur". Dla tego obszaru przewiduje się realizację zabudowy w oparciu o plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego (z wyłączeniem decyzji indywidualnych) błędne jest więc opieranie się SKO na wyrwanym z kontekstu cytacie z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi.

Dodatkowo skarżący zaznaczył, że dla przedmiotowych działek był przyjęty miejscowy plan zagospodarowania, jednak uchwały Rady Miasta Ł. w Ł. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1047/14 z uwagi na niezgodność z zapisami studium.

Następnie skarżący wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy de facto budowy 3 budynków handlowych, jednego o pow. sprzedaży do 1990 m2, drugiego o powierzchni sprzedaży do 1700 m2 oraz trzeciego o powierzchni sprzedaży do 1100 m2. Łącznie powierzchnia sprzedaży całej inwestycji to 4790 m2. Natomiast SKO ograniczyło się jedynie do przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1550/10, w którym to WSA w Łodzi. Jednak zdaniem skarżącego przyjęcie za podstawę przy interpretacji przepisów wprowadzonych w 2015 r. wyrwanych z kontekstu rozważań wyroku ogłoszonego w 2011 r. nie jest prawidłowe. SKO w ogóle nie odniósł się tak naprawdę do wskazywanych przez skarżącego okoliczność, który powinny prowadzić do uznania, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy jednego obiektu handlowego sztucznie rozbitego na kilka budynków, które stanowią jednak funkcjonalną i techniczno - użytkową całość.

W ocenie skarżącego powyższe powinno prowadzić do wniosku, że wszystkie budynki stanowią de facto jeden obiekt handlowy i kluczowa dla organu powinna być łączna powierzchnia handlowa wszystkich budynków, a nie każdego z osobna, a łączna powierzchnia sprzedaży wszystkich budynków nie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący podkreślił także, że zgodnie z zapisami przytoczonego wyżej Studium przedmiotowa działka znajduje się w obszarze śródmieścia, traktowanym jako obszar strategiczny o szczególnym znaczeniu. Zgodnie z zapisami Studium przedmiotowa inwestycja powinna być lokalizowana poza obszarem śródmieścia miasta.

W następnej kolejności skarżący wskazał, że działka, na której ma być realizowana inwestycja, była przedmiotem kilku decyzji Burmistrza Miasta Ł. wydawanych na rzecz poprzedniego inwestora - spółki E Sp. z o.o. z siedzibą w P., która na podstawie wniosku z 30 października 2008 r., a następnie kolejnego wniosku z 13 września 2012 r. kilkukrotnie, przy dużej przychylności organu wydającego decyzję uzyskiwała decyzję Burmistrza Miasta Ł. o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowe decyzje - pozytywne dla inwestora - każdorazowo budziły szereg zastrzeżeń, zarówno co do ich rozstrzygnięć, jak i poprawności sporządzenia oraz możliwości ich wydania. Wszystkie decyzje były konsekwentnie uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyroki: z 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1315/11; z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 699/13; z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 75/14. Nie mogąc uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, poprzedni inwestor doprowadził do zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, jednak uchwały Rady Miasta Ł. w Ł. także zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1047/14.

Według skarżącego zaskarżona decyzja powiela błędy poprzednio wydawanych i uchylanych decyzji. W treści zaskarżonej decyzji nie są respektowane także przepisy u.p.z.p. oraz wydawanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.

Zdaniem skarżącego nawet pobieżne porównanie gabarytów zabudowy dominującej w obszarze analizowanym z taką ustaloną w decyzji cechą planowanego obiektu (tj. dopuszczoną elewacją frontową o szerokości znacznie większej niż szerokości elewacji frontowych większości budynków w obszarze analizowanym), prowadzi do oczywistego wniosku, że ustalenie to jest nie tylko ewidentnie niezgodne z odnośnymi przepisami rozporządzenia, ale przede wszystkim z treścią art. 1 ust 2 pkt 1) i pkt 2) u.p.z.p., który ustala konieczność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych. Jest to szczególnie rażące, gdy przywołamy definicję ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym pod pojęciem "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne (n.b. w sąsiedztwie znajdują się dwa klasztory, jeden D, drugi zabytkowy klasztor E z XVI wieku, wykorzystywany w XX wieku na [...]).

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy i dopuszczająca budowę budynku o szerokości elewacji frontowej niemal czterokrotnie większej (67,7 m) niż szerokość elewacji sąsiednich budynków (średnio 16 m) powoduje, że ewentualny budynek nie będzie tworzył harmonijnej całości z budynkami sąsiednimi i zaburzy istniejącą linię zabudowy. Ponadto budowa zgodna z zamierzeniem inwestycyjnym spowoduje zaburzenie zabytkowego otoczenia, niszcząc panoramę miasta, której zachowania powinno być szczególnie ważne dla miasta o tak długiej i bogatej historii jak Ł..

Skarżący dodał, że zgodnie z zapisami Studium: "Na terenach otwartych, otaczających obszar średniowiecznego miasta od strony południowej, wschodniej i północnej, ochronie, utrzymaniu bądź przywróceniu podlegają kierunki widokowe eksponujące panoramę i sylwetę miasta oraz kolegiatę w T. Zaleca się usunięcie elementów przesłaniających panoramę miasta. W otoczeniu terenów zurbanizowanych postuluje się zachowanie charakterystycznych elementów środowiska naturalnego".

W ocenie skarżącego w zaskarżonej decyzji SKO powieliło błąd organu l instancji, który wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy podczas, gdy literatura przedmiotu w przypadku takiej inwestycji nakazuje wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Pod pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy rozumie się wyznaczoną na rysunku planu linię, poza którą nie można sytuować budynków. Prawidłowym z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (biorąc pod uwagę zabytkowe otoczenie przedmiotowej nieruchomości) byłoby wyznaczenie obligatoryjnej linii zabudowy, tj. linii, wzdłuż której należy lokalizować elementy budynków lub ich elementy ograniczające w sposób wyraźny pierzeje ulic lub placów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, jak i decyzją ją poprzedzającej tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby ich uchylenie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim to, czy dla przedmiotowej inwestycji organ administracji mógł ustalić warunki zabudowy w formie decyzji administracyjnej, czy może – jak twierdzi skarżący – tego rodzaju inwestycja mogłaby być zrealizowana wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ do zawieszenia postępowania do czasu podjęcia stosownej uchwały.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Z kolei w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Należy jednak mieć na uwadze, że o możliwości lokalizacji inwestycji pewnego rodzaju mogą określać wyłącznie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do takich inwestycji zalicza się budowa obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co wynika wprost z art. art. 10 ust. 3b w zw. z ust. 3a u.p.z.p.

W powołanych wyżej przepisach art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. mowa jest o "obiekcie handlowym" (jako całości), natomiast przepisy u.p.z.p. nie zawierają wprost definicji "obiektu handlowego". Jednakże ustawodawca w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie "powierzchni sprzedaży", przez którą należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

Z powyższego wynika wniosek, że w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest realizacja kilku obiektów handlowych, to obowiązek sporządzenia planu miejscowego dotyczy wyłącznie przedsięwzięć, o których można powiedzieć, że stanowią "całość techniczno-budowlaną". W tej kwestii stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2398/16 (dostępny w CBOSA), dokonał analizy pojęć "obiektu handlowego", "powierzchni sprzedaży" i "całości techniczno-budowlanej" oraz wzajemnej relacji tych pojęć na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA doszedł do wniosku, że w stosunku do odrębnych budynków nie można przyjąć, że stanowią "całość techniczno-użytkową" obiektu handlowego, nawet jeżeli będą posiadały wspólne instalacje i urządzenia techniczne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które w rozumieniu Prawa budowlanego stanowią "urządzenia budowlane". Zdaniem Sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie trzech nieprzylegających do siebie obiektów handlowych, w których ma być prowadzona sprzedaż. Inwestor wskazał, że powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków nie przekroczy 2000 m2, zatem stosownie do powołanego wyżej wyroku NSA stwierdzić należy, że planowane budynki nie będą stanowić całości techniczno-użytkowej. W takiej sytuacji przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku przedmiotowej inwestycji powierzchnia sprzedaży wszystkich projektowanych budynków powinna być zsumowana. Z uwagi na wzajemne oddalenie budynków od siebie uznać należy, że pod względem funkcjonalnym i użytkowym stanowią one odrębne obiekty handlowe.

Wobec powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ administracji przepisów art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 3a oraz art. 10 ust. 3b u.p.z.p., bowiem nie tylko nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, to na dodatek organ zobowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia wniosku inwestora.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji oraz jej poszczególnych parametrów w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany został bowiem w promieniu 143 m od granic terenu inwestycji, co odpowiada trzykrotnej szerokości jego frontu i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że sporne budynki usługowo-handlowe realizują funkcję istniejącą w obszarze analizowanym. Innymi słowy inwestycja zachowuje cechy i funkcje zabudowy sąsiedniej, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Również w sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, określono parametry i wskaźniki objętych wnioskiem budynków, odnoszące się do powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Podkreślenia bowiem wymaga to, że parametry te znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie bardzo szczegółowe, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich parametrów i wskaźników ustalonych dla poszczególnych budynków.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ § 4 rozporządzenia wskazać należy, że nie ma prawnego zakazu posługiwaniem się w decyzji o warunkach zabudowy pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", jak również zakazu wyznaczania więcej niż jednej linii zabudowy. Zarówno u.p.z.p., jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają legalnej definicji "linii zabudowy". Posługują się jedynie określeniem "linia zabudowy" bądź "obowiązująca linią zabudowy". Linia zabudowy jest wyznacznikiem techniczno – budowlanym w planowaniu przestrzennym, który zgodnie z ustawą należy stosować tak do planów miejscowych, jak i do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to linia określająca obszar dopuszczalnego (wymaganego prawem) położenia obiektów budowlanych, a zatem jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub częściej drogi publicznej można zlokalizować i wybudować obiekt (wyr. WSA w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2019 r., II SA/Lu 324/19). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie organ powinien był wyznaczyć "obligatoryjną linię zabudowy". W ocenie składu orzekającego, wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" od ulicy A, ul. B i ul. Sienkiewicza znajduje oparcie w przepisach § 4 rozporządzenia.

Natomiast odnośnie do zarzucanej przez skarżącego nieprawidłowo ustalonej szerokości elewacji frontowej spornych obiektów handlowych wyjaśnić należy, że przyjęcie tego parametru w granicach od 12 do 67,7 m nastąpiło w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia i podyktowane było specyfiką planowanej inwestycji. Otóż nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że projektowane obiekty handlowe będą usytuowane w głębi działki 779/1, w dalszej linii zabudowy patrząc od strony ulicy A, nadto budynki B i C od strony ulicy B będą usytuowane ścianami szczytowymi. Skoro zatem omawiane budynki "schowane" będą za pierwszą linią zabudowy od strony ulicy A, to nie było żadnych przeszkód do określenia górnej granicy szerokości elewacji frontowej o maksymalnej wartości występującej w obszarze analizowanym, dla której wzorem była zabudowa pierzejowa na działkach nr ewid. 673/4, 673/10.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia. Tym samym niezasadne są argumenty skarżącego, że ustalenie poszczególnych parametrów dla planowanych budynków jest nie tylko ewidentnie niezgodne z przepisami rozporządzenia, ale przede wszystkim z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) u.p.z.p., który ustala konieczność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych. W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, a decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Podkreślić przy tym warto, że decyzja posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia. Dotyczy to zarówno uzgodnień z właściwym zarządcą drogi publicznej (postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2019 r., znak: [...] -w odniesieniu do obszaru przyległego do drogi krajowej nr [...]), jak i z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z [...] października 2019 r., znak: [...]). W tym miejscu należy wskazać na treść przepisu art. 56 zd. 1 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję, bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1021/11; z dnia 25 lutego 2010 r., II OSK 425/09; z dnia 13 stycznia 2009 r. II OSK 1792/07, CBOSA). W wyroku z dnia 5 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 764/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym, dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane.

Należy wskazać, że uzgodnienia dokonane zostały przez właściwe wyspecjalizowane organy, brak jest podstaw do gołosłownego kwestionowania ustaleń zapadłych w tym zakresie, a argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania m.in. w zakresie wpływu inwestycji na bezpieczeństwo dla ruchu drogowego czy ochrony zabytkowego krajobrazu mogą być traktowane jedynie jako polemika. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że kwestia zjazdu z drogi publicznej była przedmiotem szczegółowych i wyczerpujących analiz i opinii przeprowadzanych z uwzględnieniem stanowiska tut. Sądu, a ponadto wydana została przez Burmistrza Miasta Ł. decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej – ul. B w Ł. do nieruchomości na działce nr 779/1 oraz z ul. A do nieruchomości nr 780/4. Podobnie jednoznacznie wypowiedział się w sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Reasumując, w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniły, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy mieć również na uwadze treść przepisu art. 56 zd. 1 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

dc