Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 226/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1, art. 5 ust. 5, art. 14 ust. 5, art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 134, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXVIII/161/09 w sprawie opłat za świadczenia w Przedszkolu Publicznym prowadzonym przez Gminę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 i § 2, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I. .


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą nr XXVIII/161/09 z dnia [...] września 2009 r. w sprawie opłat za świadczenia w Przedszkolu Publicznym prowadzonym przez Gminę, powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142. poz. 1591 z późn zm.) uchwaliła w § 1 ust. 1 wprowadzenie opłaty za zajęcia świadczone przez przedszkole, przekraczające czas realizacji podstawy programowej dotyczące zajęć opiekuńczo — wychowawczych i dydaktycznych, w szczególności za:

1) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka,

2) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka,

3) zabawy muzyczne, plastyczne i inne twórczo rozwijające zdolności dziecka oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania.

Zgodnie z ust. 2 w/w paragrafu, opłaty te pobiera się za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń i sprawowania opieki nad dzieckiem: a) za pierwsze dziecko: 1,40 zł za każdą godzinę, b) za drugie dziecko i następne z rodziny: 1,00 zł za każdą godzinę. Stosownie do treści § 2 uchwały ustalona odpłatność, nie obejmuje kosztów posiłku.

Jednocześnie w myśl § 3 utraciła moc uchwała Nr XVIII/111/08 Rady Gminy z dnia [...] września 2008 r. Uchwała z dnia [...] września 2009 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa ( § 5 uchwały).

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Prokurator Rejonowy, powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako : ppsa ) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze ( Dz. U. Nr 21, poz. 206 z 2002 r. ze zm.) wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały w części - to jest § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały. Zarzucał jej istotne naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 67, póz. 329 z późn. zm.) poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 i 2, iż opłata za zajęcia świadczone przez przedszkole, przekraczające czas realizacji podstawy programowej dotyczącej zajęć opiekuńczo - wychowawczych i dydaktycznych wynosi 1, 40 zł. za każdą rozpoczętą godzinę za pierwsze dziecko oraz 1, 00 zł. za każdą rozpoczętą godzinę za drucie i każde nastanę dziecko z rodziny, pomimo, że brak po stronie rady gminy kompetencji do ustalania za korzystanie z przedszkola opłat o charakterze stałym, nakładanych na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci.

W uzasadnieniu skarżący wskazywał, iż uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada Gminy przyjęła art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r., Nr 67, póz. 329 z późn. zm.). Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przepisu tego zatem jednoznacznie wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Przy czym przez opłatę, zdaniem Prokuratora, należy rozumieć przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje w tym zakresie charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.

Prokurator wskazał, iż rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Jednocześnie podkreślił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Podkreślił jednocześnie, iż brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Podkreślił jednocześnie, iż wychowanie i nauczanie w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, a zatem niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Samo ogólne wskazanie w uchwale, że w ramach zajęć rozszerzonych realizowane będą poszczególne rodzaje zajęć, jak np. gry i zabaw ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka jest niewystarczające. Z takiego określenie nie wynika bowiem jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone, które podstawę programową przekraczają. Czas realizacji zajęć ponadprogramowych powinien być również określony, albowiem rodzic lub opiekun dziecka, w zależności od swoich możliwości finansowych i innych uwarunkowań winien mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Tym samym, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą, nie przewidując jednocześnie możliwości rezygnacji przez świadczeniobiorcę z poszczególnych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego. Ponadto uchwała ta nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, co oznacza, że opłata ponoszona jest przez rodziców ( opiekunów ) dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczeń. Powyższe stanowi również naruszenie ekwiwalentności świadczeń. Zdaniem skarżącego, brak wykazania rodzajowego i czasowego zajęć z których korzystałyby dzieci w ramach programu wychowania przedszkolnego ,przekraczającego podstawy programowe oraz niewskazanie w sposób precyzyjny opłat za poszczególne zajęcia stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, wyjaśniając, iż wprowadzone zaskarżoną uchwałą opłaty za korzystanie z przedszkola nie mają charakteru stałego, bowiem zapis §1 ust. 2 uchwały stanowi, iż opłaty pobierane są za każdą rozpoczętą godzinę świadczenia i sprawowania opieki nad dzieckiem, co oznacza, że jeśli dziecko w danym dniu nie przebywa w przedszkolu, to skoro brak jest świadczenia opieki nad dzieckiem, to wówczas opłaty się nie pobiera. Tym samym chybionym jest zarzut, że opłaty ponoszone są za samą gotowość do spełnienia świadczeń. Ponadto wywodził, iż zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z treścią wskazanego w jej podstawie prawnej art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), jak również zgodnie z orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych, a także ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 3 marca 2009r. I OSK. 1189/08 albowiem Rada Gminy ustaliła opłaty wyłącznie za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Nie ustaliła opłat na sztywnym poziomie, niezależnie od czasu korzystania i charakteru świadczeń opiekuńczych. Opłaty te mają charakter ekwiwalentności świadczeń pobieranych za wykonane przez przedszkole usługi. Organ wyjaśnił także, iż nieuzasadniony jest zarzut, że w uchwale brak jest wykazania rodzajowego i czasowego zajęć wykraczających poza podstawy programowe. Powyższe określa § 1 ust. 2 uchwały, który ustala opłaty za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń i sprawowanie opieki nad dzieckiem, przekraczające czas realizacji podstawy programowej. Natomiast rodzaje zajęć szczegółowo określa §1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, które to zajęcia, zdaniem organu administracji, zapewniają dziecku prawidłowy rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny jak również wspomagający rozwój fizyczny dziecka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ppsa). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 ppsa.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego stała się uchwałą Rady Gminy w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez tę Gminę. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( tekst jednolity : Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001r. , z. 1-2, s. 101-102).

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. z 2009 r., Nr 4 poz. 17 ). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością.

W oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń Przedszkola Publicznego prowadzonego przez tę Gminę w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. Odnosząc się do merytorycznej zasadności skargi wskazania wymaga, iż kwestią kluczową, która doprowadziła do uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzenie istotnego naruszenia uchwałą wynikającego art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego było niezachowanie zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności.

Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo . wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń ( vide : wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. III SA/Gd 71/10 oraz dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 182/10 oraz dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., IV SA/Po 871/09, dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Po 889/09 oraz dnia 21 stycznia 2010 r., IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 385/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 1025/09, 962/09, 934/09, 880/09, 841/09, 799/09, 790/09, 781/09, 777/09, 771/09, 759/09, 752/09, 709/09, 705/09, 697/09, 665/09, 556/09, wszystkich publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl).

Mimo twierdzeń organu, że zaskarżona uchwała podjęta została z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 3 marca 2009 roku w sprawie I OSK 1189/08 uznać należało, iż w zaskarżonej części w sposób istotny narusza ona prawo. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest bowiem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Jeżeli zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (vide: uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Generalizuje ona bowiem zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 1 ust. 2 pkt 1 do 3 tej uchwały. Paragraf § 1 ust. 1 tej uchwały nie zawiera wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia "zajęć świadczonych przez przedszkole, przekraczających czas realizacji podstawy programowej" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. obszarów, w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w ust. 1 § 1 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w ust. 2 tego paragrafu uchwały godzinowej opłaty stałej ( i to nawet bez wskazania czasu ich realizacji poza przeznaczonym na realizację podstawy programowej ) uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Niewątpliwe jest to niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych, nieobjętych nią świadczeń. Rodząca się tu w tle kwestia wystarczającego finansowania z budżetu państwa zadań oświatowych, realizowanych jako zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego, nie jest kryterium legalności przedmiotowej opłaty. Jej podstawową konstrukcją prawną jest bowiem ekwiwalentność i w tym zakresie lokują się kompetencje Rady Gminy.

Niezachowanie wskazanych zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części ( art. 147 § 1 ppsa ). Zważywszy na fakt, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego § 1 zaskarżonej uchwały, zawierającego dwa kwestionowane przez Prokuratora ustępy ( ust. 1 i 2 ) uczyniło bezprzedmiotowym § 2 uchwały powiązany przedmiotowo z § 1., a zawierający stwierdzenie, iż ustalona w § 1 odpłatność nie obejmuje kosztów posiłku, orzeczono również o jego nieważności jako "kadłubowego". Zakres derogacji dokonywanej przez sąd powinien bowiem uwzględniać fakt, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego winna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego.

Kwestią końcową pozostawało jeszcze zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także w przedmiotowej sytuacji aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., I OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy ).