Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 683/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 68 ust. 1 pkt 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 37 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi L. T. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zbycia zabudowanej nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. LS


UZASADNIENIE

L.T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie zbycia zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem działki 21/53 o powierzchni 1,7730 ha, położonej przy ul. A w S. i udzielenia bonifikaty.

Autor skargi wskazał na naruszenie:

1. art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), poprzez bezzasadne wyrażenie zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości, w sytuacji gdy nie wykazano przesłanki zastosowania tego trybu sprzedaży, którego zastosowanie mogło mieć jedynie miejsce przy przeprowadzonym z wynikiem negatywnym przetargu na udostępnienie lub sprzedaż tej działki, co nigdy w tym przypadku nie miało miejsca;

2. art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875, dalej jako: "u.s.g."), poprzez udzielenie bonifikaty, podczas gdy udzielenie bonifikaty jest uprawnieniem Prezydenta Miasta.

Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor podkreślił, iż kontestowana uchwała narusza przepis art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowiący, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W sprawie uchwałodawca nie wykazał przesłanki zastosowania sprzedaży bez przetargu, którego zastosowanie mogło mieć jedynie przy przeprowadzonym z wynikiem negatywnym przetargu na udostępnienie lub sprzedaż działki, co nigdy w odniesieniu do tej nieruchomości nie miało miejsca.

Ponadto sprzedaż działki została dokonana na niekorzystnych warunkach wynikających z aktu notarialnego Rep. [...] nr [...]z dnia [...]roku, które nie chronią społeczności lokalnej w zakresie zapewnienia wybudowania Centrum Ortopedii Dziecięcej, a tym samym prowadzą do nieuzasadnionego zbywania nieruchomości należącej do zbiorowości gminnej. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że udzielenie bonifikaty osobom fizycznym i prawnym wymienionym w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. uwarunkowane jest prowadzeniem przez te podmioty wskazanej w tym przepisie działalności, a nabycie nieruchomości musi następować na cel niezwiązany z działalnością zarobkową (na tzw. działalność non profit). Bonifikata może też zostać udzielona organizacjom pożytku publicznego, o których mowa w art. 20 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1817), jeżeli sprzedaż następuje na cel prowadzonej przez te organizację działalności, która wynika z jej celów statutowych. W ocenie skarżącego, udzielenie bonifikaty w wysokości 99% stanowiło również próbę obejścia prawa przez uchwałodawcę. Zastosowanie bonifikaty w wysokości 100% jest niedopuszczalne, podobnie jak zastosowanie bonifikaty w wysokości 0%, gdyż pozostaje to w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Zastosowanie bonifikaty w wysokości 99%, mając na uwadze również pozostałe zarzuty odnoszące się do zaskarżonej uchwały, zmierzało do obejścia prawa.

Ponadto, właściwym organem w kwestii ustalenia wysokości bonifikaty nieruchomości stanowiących własność gminy jest w takim przypadku organ wykonawczy gminy, a więc Prezydent Miasta S. . Uprawnienie do udzielenia bonifikaty, w tym jej wysokości, należy do uprawnienia organu wykonawczego. Nie jest możliwe ustalenie przez radę stawki ustalonej bonifikaty, nie pozwalając tym samym organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu o wysokości obniżki. W art. 68 ust. 1 u.g.n. odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Nie ma podstawy prawnej do wyrażenia przez radę indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Przepis art. 68 u.g.n. nie może być przy tym interpretowany rozszerzająco.

Na marginesie autor skargi wskazał, iż bonifikata uregulowana w art. 68 ust. 1 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady sprzedaży nieruchomości za cenę odpowiadającą wartości rynkowej (art. 67 ust. 1 i 2 u.g.n.) i stanowi istotny przywilej finansowy nabywcy. Udzielanie bonifikaty to inaczej ustępstwo na rzecz nabywcy z części należnej i prawidłowo ustalonej ceny sprzedaży nieruchomości, stąd zastosowanie tego przywileju powinno być oparte na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów, co w ocenie skarżącego, nastąpiło z ich naruszeniem.

Jednocześnie skarżący wskazał, że pismem z dnia 29 maja 2017 roku (złożonym w organie w dniu 31 maja 2017 roku) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na ww. wezwanie.

Skarga L.T. znajduje oparcie w art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Podjęcie uchwały naruszyło interes prawny mieszkańców miasta S. , chociażby poprzez brak jawności i przejrzystości gospodarowania nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego. Legitymację skargową należy wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jestem członkiem (art. 1 w zw. z art. 101 u.s.g.). W przeciwnym wypadku powstałoby niebezpieczeństwo, że żaden z mieszkańców nie miałby legitymacji do złożenia skargi, co pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności ze wspólnotowym charakterem gminy. Fakt, iż skarżący jest radnym, nie może oznaczać pozbawienia go prawa do wniesienia skargi stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. O ile okoliczność uczestniczenia radnego w pracach nad uchwałami rady gminy również nie może pozbawiać go prawa podmiotowego kwestionowania wydanych przez ten organ aktów, o tyle należy zauważyć, iż skarżący nie uczestniczył w obradach XXVIII sesji Rady Miasta S. , która odbyła się w dniu 25 sierpnia 2016 roku, a nieobecność skarżącego była usprawiedliwiona.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, iż na sesji w [...]Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zbycia zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem działki 21/53 o powierzchni 1,7730 ha, położonej przy ul. A w S. i udzielenia bonifikaty. Rada Miasta wyraziła zgodę na zbycie w drodze bezprzetargowej działki objętej tą uchwałą na rzecz Fundacji Zdrowia i Kultury "A" z siedzibą w R. na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości na rzecz fundacji na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, w wysokości 99% od ceny jej sprzedaży, ustalonej zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] w stosunku do uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Pierwszy z powołanych przepisów, czyli art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., uprawnia radę gminy tylko do określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Jak podkreślił organ, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują dwa tryby, w jakich nastąpić może sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego albo oddanie takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste – tryb przetargowy oraz tryb bezprzetargowy. Tryb bezprzetargowy może być stosowany jedynie w przypadkach wskazanych wprost w przepisach, wynikających z unormowań zawartych w art. 37 ust. 2 pkt 1-17 u.g.n. W przepisie tym wyróżniono przypadki ustawowej rezygnacji z przeprowadzenia przetargu. Z przepisu art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., czyli osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości na podstawie uchwały rady, przy czym taka uchwała może dotyczyć indywidualnych nieruchomości.

W realizacji wymienionej na wstępie uchwały, w dniu [...] podpisano umowę sprzedaży (akt notarialny Rep [...] nr [...]), w której nabywca zobowiązał się do wybudowania na nabytej nieruchomości Centrum Ortopedii Dziecięcej w terminie 5 lat od daty uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę, lecz nie później niż 10 lat od podpisania umowy sprzedaży i uruchomienia w terminie 10 lat od dnia podpisania umowy sprzedaży nieruchomości Centrum Ortopedii Dziecięcej. Nabywca zobowiązał się do zapewnienia miejsc pracy dla docelowo 300 osób. Z tytułu udzielonej bonifikaty nabywca został zobowiązany, na żądanie właściwego organu, do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia. W umowie sprzedaży zastrzeżone zostało na rzecz zbywcy prawo odkupu na okres 5 lat od zawarcia umowy sprzedaży za cenę sprzedaży w wysokości określonej w protokole uzgodnień i zapłaconej przez nabywcę przed podpisaniem aktu notarialnego. Nabywca zobowiązany został do ustanowienia na rzecz Gminy Miasto S. – właściciela sieci kanalizacji sanitarnej oraz każdoczesnego następcy prawnego nieodpłatnej i na czas nieoznaczony służebności przesyłu.

W ocenie organu, nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego wskazującymi na naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez bezzasadne wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, w sytuacji gdy nie wykazano przesłanki zastosowania tego trybu, którego zastosowanie mogło mieć miejsce po przeprowadzonym z wynikiem negatywnym przetargu na udostępnienie lub sprzedaż tej działki, co nigdy w tym przypadku nie miało miejsca. Przepis art. 28 u.g.n. wskazuje dwa tryby, w jakich nastąpić może sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego albo oddanie takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste – tryb przetargowy oraz tryb bezprzetargowy. Dlatego też nie można warunkować zastosowania trybu sprzedaży nieruchomości bez przetargu, dopiero w sytuacji przeprowadzenia uprzednio przetargu, zakończonego wynikiem negatywnym. Wyjątki od zasady przetargowego obrotu nieruchomościami zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 u.g.n. Bezprzetargowe zbywanie nieruchomości publicznych ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni.

Zdaniem skarżącego sprzedaż działki została dokonana na niekorzystnych warunkach, które w żaden sposób nie chronią społeczności lokalnej w zakresie zapewnienia wybudowania Centrum Ortopedii Dziecięcej. W przypadku zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym wszystkie warunki i postanowienia wymagają ustalenia w protokole uzgodnień, który stanowi podstawę zawarcia umowy sprzedaży. Dlatego też przed podpisaniem umowy sprzedaży w protokole uzgodnień określono szczegółowo warunki wybudowania na nieruchomości, przez organizację pożytku publicznego, na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, Centrum Ortopedii Dziecięcej w terminie 5 lat od daty uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę, lecz nie później niż 10 lat od podpisania umowy sprzedaży i uruchomienia w terminie 10 lat od dnia podpisania umowy sprzedaży, zapewnienia miejsc pracy dla docelowo 300 osób oraz zobowiązania, na żądanie właściwego organu, do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia. Nadto w umowie sprzedaży zastrzeżone zostało na rzecz zbywcy prawo odkupu na okres 5 lat od zawarcia umowy sprzedaży za cenę sprzedaży w tej samej wysokości. Z tego tytułu Fundacja, stosownie do art. 777 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania cywilnego, poddała się egzekucji do kwoty 8.000.000 zł na rzecz Gminy Miasto S. , co do obowiązku zapłaty kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji wraz z należnymi odsetkami za ewentualne opóźnienie i ustanowiła na pierwszym miejscu hipotekę umowną do kwoty 8.000.000 zł na rzecz Gminy Miasto S. z tego tytułu. Fundacja ustanowiła na działce na rzecz Gminy Miasto S. – właściciela sieci kanalizacji sanitarnej oraz każdoczesnego następcy prawnego nieodpłatną i na czas nieoznaczony służebność przesyłu. Tym samym – zdaniem organu – zagwarantowane i zabezpieczone zostały interesy społeczności lokalnej w zakresie realizacji inwestycji.

Kolejny zarzut dotyczy, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisu art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez udzielenie bonifikaty przez Radę Miasta S. , podczas gdy udzielenie bonifikaty jest uprawnieniem Prezydenta Miasta S. . Bonifikaty stosowane być mogą tylko w przypadkach określonych w ustawie, mają charakter fakultatywny i stosuje się tylko wówczas, gdy sprzedaż następuje bez przetargu. W art. 67 u.g.n. określono zasady ustalania ceny za zbywane nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego. Od tych zasad ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza pewne wyjątki, w tym obniżki w postaci bonifikat udzielanych zgodnie z przepisami tej ustawy. W ustawie tej określono przypadki, kiedy bonifikata może zostać zastosowana. Dotyczą one sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym na cele wymienione w art. 68 ust. 1 pkt 1-12 u.g.n., wymienionym tam osobom i podmiotom. Po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 12 czerwca 2015 roku uchwała rady określająca w szczególności warunki udzielenia bonifikat może dotyczyć indywidualnych nieruchomości, w jednostkowych przypadkach. Bonifikaty udzielane są na podstawie uchwały właściwej rady. Zatem obecnie do kompetencji organu stanowiącego należy decydowanie o udzieleniu bonifikat przy sprzedaży, w tym do kompetencji rady gminy należy uchwalanie zasad zbywania nieruchomości obejmujących ewentualnie udzielanie bonifikat.

Pierwszym warunkiem udzielenia bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości jest zbywanie jej w trybie bezprzetargowym. Jak stwierdzono na wstępie, przypadki kiedy może nastąpić zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, określone zostały m.in. w art. 37 ust. 2 u.g.n. Właściwy organ może zgodnie z przepisami art. 68 ust. 1 pkt 1 – 12 u.g.n. udzielić bonifikaty, jeśli nieruchomość jest sprzedawana między innymi organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, ale nie z własnej woli, lecz na podstawie uchwały rady.

W konkluzji organ podkreślił, iż stawiane przez skarżącego zarzuty nie znajdują umocowania w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do uregulowania art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przede wszystkim odnotowania wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 roku doszło do zmiany Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 roku, poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku, czyli w dniu 1 czerwca 2017 roku, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (czyli ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy o samorządzie gminnym obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 roku.

Przechodząc już do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tą regulacją w jej dotychczasowym brzmieniu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez L.T. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżących do jej wniesienia, a w końcu – zasadności skargi.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż wystąpił z takim wezwaniem do organu pismem z dnia 29 maja 2017 roku, które wpłynęło do organu w dniu 31 maja 2017 roku. Na wspomniane wezwanie Rada nie udzieliła odpowiedzi. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 26 lipca 2017 roku, która wpłynęła do organu w tej samej dacie, została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżącego do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 roku, sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83A).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. akt II OSK 205/09, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

W ocenie składu orzekającego, skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a jedynie interes faktyczny, tym samym brak jest po jego stronie legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skarżący wskazuje jedynie ogólnie (w skardze), że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Podjęcie uchwały naruszyło interes prawny mieszkańców miasta S. , chociażby poprzez brak jawności i przejrzystości gospodarowania nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego. Legitymację skargową skarżący wyprowadza z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jestem członkiem (art. 1 w zw. z art. 101 u.s.g.). Ponadto fakt, iż skarżący jest radnym, nie może oznaczać pozbawienia go prawa do wniesienia skargi stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g.

Takie uzasadnienie interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi – w ocenie Sądu – nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność bycia mieszkańcem miasta nie stanowi o interesie prawnym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym, na które zresztą autor skargi się nie powołuje. W aktualnym stanie prawnym jedynie od woli organu, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Nie narusza interesu prawnego skarżącego uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości w formie bezprzetargowej, bowiem uchwała ta w żaden sposób nie wpływa na sferę prawną skarżącego, który nie powołał się na jakiekolwiek przysługujące mu prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy uchwała. Jak wskazano wcześniej, tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje w przedmiotowej sprawie, zatem gdy skarżący jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia.

Ponadto, odnosząc się do okoliczności, iż skarżący pełni funkcję radnego wyjaśnić wypada, iż przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z Sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem.

Jeśli zatem zaskarżona uchwała nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżącego, to stwierdzić należy, że nie spełnia on podstawowej przesłanki pozwalającej na skuteczne zaskarżenie uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a jego skarga podlega odrzuceniu.

Rekapitulując Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi uznając, iż skarżącemu nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu uchwały Nr [...]Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie zbycia zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem działki 21/53 o powierzchni 1,7730 ha, położonej przy ul. A w S. i udzielenia bonifikaty.

IB