Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 180/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art.61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka Akcyjna w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Op 251/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka Akcyjna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Op 251/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę "[...]" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...], Starosta N., na podstawie art. 12 ust 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą, odrzucił złożone przez skarżącą zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi w obrębie nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] (działka nr [...]), spowodowanego przez Centralę [...] "A" S.A. W jej uzasadnieniu, powołując się na akta sprawy oraz opinię prawną Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska Ministerstwa Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. wskazał, że skarżąca jest następcą prawnym sprawcy zanieczyszczenia zarówno w zakresie stosunków cywilnoprawnych, jak i prawa administracyjnego, a zatem jest odpowiedzialna za rekultywację będącej w jej władaniu, zanieczyszczonej ziemi.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżąca, nie kwestionując faktu, że jest następcą prawnym sprawcy zanieczyszczenia, podniosła, iż organ I instancji nie rozważył, czy następstwo prawne pod tytułem ogólnym odnosi się również do praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Zauważyła, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Wskazała, że przepis ten ma działanie retroaktywne i rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. W konsekwencji stwierdziła, iż w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest uznanie sukcesji publicznoprawnego obowiązku rekultywacji.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdziło, iż złożone przez skarżącą zgłoszenie podlegało odrzuceniu niezależnie od rozstrzygnięcia spornej w niniejszej sprawie kwestii następstwa prawnego, gdyż nie zostały w niej spełnione także dalsze przesłanki określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej. W pierwszej kolejności, organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienie przez skarżącą terminowi zgłoszenia zanieczyszczenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Podniósł, iż w niniejszej sprawie czynności zgłoszenia dokonano faktycznie po upływie ustawowego terminu, gdyż dopiero w dniu 2 lipca 2004 r. Wskazał, że termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej jest terminem prawa materialnego, gdyż jest nie tylko zamieszczony w przepisie materialnego prawa administracyjnego, ale przede wszystkim wywołuje określone skutki materialnoprawne w razie jego uchybienia. Z tego względu nie mają do niego zastosowania przepisy procedury administracyjnej o terminach, w tym art. 57 § 5 kpa, w związku z czym upłynięcie tego terminu powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność realizacji tego prawa. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że do zgłoszenia nie załączono również wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca spółka podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto stwierdziła, iż w jej ocenie termin określony w art. 12 ustawy wprowadzającej jest typowym przepisem prawa formalnego. Przepis ten określa bowiem specyficzną procedurę, dlatego też dużo większe znaczenie ma ustalenie, czy zgłoszenie zostało nadane w urzędzie pocztowym przed upływem terminu. Skarżąca zauważyła, iż ustalenia w tym zakresie nie zostały w niniejszej sprawie poczynione. Oświadczyła, iż zgłoszenia dokonała w dniu 30 czerwca 2004 r., wysyłając je listem poleconym na adres Starostwa, a potwierdzeniem tego faktu jest załączona do skargi kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki z książki korespondencyjnej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Dodał ponadto, iż wprawdzie organ I instancji odrzucił przedmiotowe zgłoszenie, kierując się innymi motywami, jednakże podjęte przez niego rozstrzygnięcie było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie kwestiami spornymi wymajanymi rozstrzygnięcia jest kwestia zachowania przez skarżącą terminu zgłoszenia, określonego w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, a ponadto to, czy zanieczyszczenia ziemi dokonał inny, w rozumieniu przywołanego przepisu, podmiot.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zachowania wskazanego terminu, Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotowe zgłoszenie nadane zostało za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 30 czerwca 2004 r., a wpłynęło do organu w dniu 2 lipca 2004 r. Sąd uznał, iż dla oceny jego zachowania decydujące znaczenie ma ustalenie, czy termin ten ma charakter materialny, czy też procesowy. Do terminów procesowych ma bowiem zastosowanie art. 57 § 5 kpa, zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo nadano w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przytoczony przepisy nie ma natomiast zastosowania do terminów materialnoprawnych. Sąd I instancji zauważył, powołując się w tym zakresie na stanowisko przedstawicieli doktryny, że zakwalifikowanie określonego terminu do terminów materialnych albo procesowych powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej lub procesowej. W kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzające jest wówczas to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie skutku materialnoprawnego, czy ogranicza się wyłącznie do bezskuteczności procesowej czynności, która tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki. W ocenie Sądu, termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ma charakter materialny, a jego niezachowanie skutkuje wygaśnięciem prawa do zwolnienia od obowiązku rekultywacji terenu. Decyzja o odrzuceniu zgłoszenia ma natomiast wyłącznie deklaratoryjny charakter. Przywołany przepis nie przewiduje bowiem dla przesłanki w postaci zachowania terminu zgłoszenia innego skutku niż przewidziany dla wszystkich innych warunków wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Ponadto Sąd stwierdził, iż zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a więc datą dokonania zgłoszenia jest, w myśl art. 61 § 3 kpa, dzień doręczenia zgłoszenia organowi. Skoro zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z terminem materialnoprawnym to zastosowania w niej nie ma art. 57 § 5 kpa.

Odnosząc się do drugiej kwestii, Sąd I instancji w szerokim uzasadnieniu wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie została również spełniona przesłanka spowodowania zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot. Zauważył, iż skarżąca jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym Centrali [...] "A" S.A. Centrala ta spowodowała, na co wskazują wyniki badań dołączone do zgłoszenia znaczne zanieczyszczenie ziemi - działki nr. [...] położonej w O. przy ul. [...]. Jednak w ocenie Sądu I instancji, sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W konsekwencji, następca prawny władającego ziemią pod tytułem ogólnym jest obowiązany do rekultywacji powierzchni ziemi, zanieczyszczonej przez poprzednika prawnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną złożyła strona skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organów administracji publicznej obu instancji, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W podstawach skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 ustawy wprowadzającej oraz art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, a ponadto

2/ naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 57 kpa oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie przepis art. 12 ustawy wprowadzającej jest przepisem o charakterze proceduralnym. Zgłoszenie jest bowiem pierwszą czynnością proceduralną wdrażaną w celu przeprowadzenia postępowania zgłoszeniowego. Rozpoczyna procedurę, która kończy się bądź jego przyjęciem bądź jego odrzuceniem. Zauważyła jednocześnie, iż obecnie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dominującym jest pogląd o proceduralnym charakterze przedmiotowego terminu.

Skarżąca podniosła ponadto, iż sukcesja uniwersalna nie wywołuje skutków w sferze praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Skarżąca zauważyła, iż art. 465 § 3 Kodeksu handlowego nie obejmował, wedle poglądów wyrażanych w doktrynie, swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej. Zasadę sukcesji administracyjnej, z pewnymi ograniczeniami, wprowadzono dopiero w nowym kodeksie spółek handlowych. Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieograniczona, gdyż zarówno przed, jak i po wejściu w życie nowego kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie nowego kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie wtedy, gdy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba, że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Skarżąca podniosła ponadto, iż obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek o takim charakterze wprowadziła dopiero ustawa - Prawo ochrony środowiska, która w art. 102 ust. 1 przewiduje zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Wprowadzenie tej nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, dlatego też w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, ustawodawca przewidział termin na zgłoszenie przez władających powierzchnią ziemi zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. W ocenie skarżącej, przepis ten jest zatem lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Przechodząc do oceny zasadności podstaw kasacyjnych, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, na wstępie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 powołanej ustawy, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd uchybił. Badając decyzje organów administracji publicznej w zakresie ich legalności, sąd nie stosuje bowiem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołanie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy wyłącznie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie może być tym samym uznane za wystarczające do zakwestionowania zaskarżonego wyroku, gdyż Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia wskazanych przepisów. W konsekwencji, podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów art. 57 kpa i art. 61 § 3 kpa uznać należy za nieusprawiedliwiony.

W dalszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach której skarżąca podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 12 ustawy wprowadzającej, a konkretnie co jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej art. 12 ust. 1, oraz art. 465 § 3 Kodeksu handlowego.

Wskazać należy, iż w świetle art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Skarżąca, powołując się w podstawie kasacyjnej na przytoczony przepis, kwestionuje stanowisko Sądu I instancji dotyczące zarówno zakresu użytego w nim zwrotu "inny podmiot", jak i charakteru prawnego określonego w tym przepisie terminu.

Przystępując do oceny zasadności podniesionych zarzutów, stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Centrali [...] "A" S.A., której następcą prawnym jest skarżąca spółka, nie można uznać za "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko wyrażone już wcześniej w orzecznictwie sądowym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 987/05, LEX nr 244403, z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1449/06, niepublikowany, z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1519/06, niepublikowany), zgodnie z którym wykładni art. 12 ustawy wprowadzającej nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym także pomijać, że jest to przepis przejściowy. Uwzględnienie tych regulacji prawnych prowadzi natomiast do stwierdzenia, że poprzednik prawny władającego ziemią, który spowodował zanieczyszczenie ziemi przed jej objęciem we władanie przez następcę prawnego, nie może być uznany za "inny podmiot", o którym stanowi omawiany przepis.

Wskazać należy, opierając się na wskazanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu nowej ustawy, ustawy - Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa natomiast na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 powołanej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 powołanej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia przez niego władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji.

Dokonując wykładni przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej stwierdzić zatem należy, mając na uwadze powyższe, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem. Omawiany przepis wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem przez władającego nieruchomości we władanie. Delikt powodujący zanieczyszczenie musi być popełniony po tym jak władający objął we władanie daną nieruchomość. W konsekwencji, sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

Zauważyć jednocześnie należy, iż omawiany przepis o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 powołanej ustawy. Kierując się wykładnią celowościową i systemową, przyjąć w związku z tym należy, że art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania ziemi przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie poprzednika prawnego władającego powierzchnią ziemi za "inny podmiot" w rozumieniu omawianego przepisu. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy tym samym za nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację dotyczącą charakteru, określonego w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, terminu zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi, spowodowanego przez inny podmiot. Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotowego zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w powołanym przepisie. Stosownie do jego regulacji władający powierzchnią ziemi jest bowiem obowiązany do zgłoszenia tego faktu w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymienionym dniem, co odpowiada treści art. 61 § 3 kpa. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego. Czynność ta inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W postępowaniu wszczętym na skutek omawianego zgłoszenia konkretyzowane są więc uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjującą postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 organ ten powinien je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 powołanej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 3) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji.

W świetle powyższego, skład orzekający w niniejsze sprawie, podzielając dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie, uznał, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, a nie jak twierdzi skarżąca - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W konsekwencji, podstawę kasacyjna opartą na tym zarzucie uznać należy także za nieusprawiedliwioną.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 465 § 3 Kodeksu handlowego albowiem nie stanowił on podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis ten był wprawdzie powołany w motywach zaskarżonego wyroku, ale tylko jako mający pomocnicze znaczenie dla ogólnych rozważań i ustaleń. W konsekwencji, na marginesie tylko stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że sukcesja generalna, w tym przewidziana w art. 463 i nast. Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Przepis powyższy jest normą ustrojową dla spółek akcyjnych sytuującą je w całym systemie prawnym. Stąd też jeżeli przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego będący normą rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.