Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1162/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Jarosława Wichrowskiego (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SKO-4212/90/2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 400 (czterysta) zł tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. w W. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływana jako upzp) - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. Spółka wystąpiła do Wójta Gminy I. o wydanie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie części działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb T., gm. I. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 upzp. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę przemysłową, a w wyniku przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu stwierdzono, że nie istnieje w obszarze analizowanym zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia, bowiem istnieje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i inna niemieszkalna oraz zabudowa zagrodowa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka, wskazując na naruszenie:

- art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

- art. 8 kpa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy do inwestycji tej należy zastosować zwolnienie wynikające z art. 61 ust. 3 upzp;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie winno być uznane za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii oraz nie zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 3 upzp;

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, że przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust 3 upzp.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie, wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej art. 59 ust. 1, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Jak wynika z ustaleń organu I instancji, na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 upzp. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie).

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, a niespełnienie choćby jednego z nich prowadzi do wydania decyzji odmownej, to art. 61 ust. 3 upzp wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on (w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 610, dalej powoływana jako uoze), który jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit. a), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że planowana do realizacji przez Spółkę farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze

W ocenie Kolegium nie sposób jednak zgodzić się z poglądem Spółki o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 upzp oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. W aktualnym orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, wedle którego art. 61 ust. 3 upzp nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 upzp. Na gruncie upzp przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 upzp, wedle których upzp określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte wart. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem skarżącej Spółki, której moc określono: do 1 MW, tj. do 1000 kW).

Jak stanowi art. 10 ust. 2a upzp (w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r.), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Z kolei wedle art. 15 ust. 3a upzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Kolegium podzieliło również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 12.01.2018 r., II OSK 794/16, że wykładnia art. 61 ust. 3 upzp powinna być zgodna z celem ustanowionej wart. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły, co oznacza, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa zawarty w art. 61 ust. 3 upzp nie powinien zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie wymienione w art. 61 ust. 3 upzp linie kolejowe i obiekty liniowe, a także obiekty infrastruktury technicznej, które pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej (np. przez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.). Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W ww. wyroku podkreślono wyraźnie (posiłkując się brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; którego treść odpowiada obecnie obowiązującemu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (tj. elektrownie i farmy fotowoltaicznej) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.

Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2a upzp, miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 upzp, automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co jakkolwiek nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, a tym samym zarówno kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak i skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną (zob. wyrok NSA z 9.12.2020 r., II OSK 3705/19).

Skoro zatem stosowanie art. 61 ust. 3 upzp (w brzmieniu od 29 sierpnia 2019 r.) powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów upzp normujących kwestie lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a upzp), obowiązkiem organu I instancji było w niniejszej sprawie zbadanie, czy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, w szczególności te wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

W pierwszej zatem kolejności, obowiązkiem organu I instancji było wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-6 upzp Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na brak wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokonania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy zobowiązany był zatem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 upzp dotyczy działki ewidencyjnej jako całości. Zważywszy na powyższe, uznać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest niemożliwe, bowiem Spółka wskazała część działek jako teren inwestycji, a organ związany jest treścią wniosku. Zgodnie ze stanowiskiem Spółki, pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 upzp odnosi się do części działki objętej wnioskiem. W ocenie Kolegium ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Analiza przepisów art. 61 ust. 1 posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że "teren" może być część działki. Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana. Terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 upzp, jest obszar wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 upzp posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 4, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 1 upzp, może być część działki. Także z art. 52 ust. 2, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki.

Reasumując, zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą organu I instancji będzie w ramach ponownego postępowania wyznaczenie wokół działek, na których planowana jest inwestycja, obszaru analizowanego i dokonanie odniesienia planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło jak w sentencji.

Sprzeciw od ww. decyzji złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego prowadzącego do niezasadnych interpretacji prawnych wskazanych w uzasadnieniu decyzji;

- art. 8 kpa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady doyczącej. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 upzp jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze zwolnione jest z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp;

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, że przepisy te wprowadzają rozróżnienie instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 upzp ani art. 2 pkt 13 uoze;

- art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-4 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może niepodzielnie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części terenu Inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiony w sprawie sprzeciw należało uwzględnić.

Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako ppsa), który to przepis stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem, a więc nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.

Pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidualnej sprawie.

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw, Sąd był zatem zobligowany w okolicznościach niniejszej sprawy do oceny zajętego przez SKO stanowiska co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji - elektrowni fotowoltaicznej, jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 upzp. W przypadku bowiem kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, brak jest konieczności - w świetle treści tego przepisu - oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ppsa. W konsekwencji, właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a tym samym ocenę, czy wystąpiły w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa.

W ocenie Sądu przedmiotową inwestycję należało uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z 26.04.2022 r., II SA/Bd 1591/21 i przyjmuje je jako swoje.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl zaś art. 2 pkt 13 uoze, instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według art. 2 pkt 22 tej ustawy, odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej sprzeciwem decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w myśl art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki WSA w Olsztynie z 22.12.2020 r., II SA/Ol 547/20, NSA z 11.01.2022 r., II OSK 667/21; WSA w Poznaniu z 16.03.2022 r., IV SA/Po 96/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.03.2022 r., II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, ani też konieczności weryfikacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 upzp jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 uoze. Skoro definicja instalacji odnawialnego źródła energii określona w art. 2 pkt 13 uoze, do której odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie zawęża tego pojęcia do poszczególnych rodzajów instalacji, to brak jest podstaw do zmiany zakresu pojęciowego definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii na potrzeby weryfikacji wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, i ograniczenie tej definicji tylko do określonych rodzajów instalacji. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne, stanowiące w świetle definicji z art. 2 pkt 13 uoze instalację odnawialnego źródła energii, spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

Ustosunkowując się zaś do argumentacji przedstawionej w powołanych przez SKO orzeczeniach sądów administracyjnych, a dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy do 100 kW, należy zaznaczyć, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako ustawa z dnia 19 lipca 2019 r.) art. 61 ust. 3 upzp otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze dodano więc do art. 61 ust. 3 upzp jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 upzp, ani z treści art. 2 pkt 13 uoze, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 upzp instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 upzp odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.03.2022 r., II SA/Go1097/21, w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 uoze). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 upzp wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 upzp. Potwierdza to dalszy zapis uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że stanowisko SKO nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych - o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych uwag, należy podzielić stanowisko Skarżącej, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 upzp w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp, instalacji o mocy przekraczającej 100 kW, co dodatkowo potwierdza aktualne brzmienie przepisu art. 10 ust. 2a upzp normującego kwestię wymogu ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, w którym to przepisie w następstwie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873) zwiększono moc urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii ze 100 kW do 500 kW, a w przypadku określonej ich lokalizacji aż do 1000 kW. Trudno jest bowiem uznać instalacje fotowoltaiczne o mocy bliskiej 1 MW za instalacje prosumenckie.

Należy też zaznaczyć, że skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 uoze, to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wyjaśniono także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 upzp nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.

Argumentem za zasadnością poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy nie może być również stanowisko, że tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, a nawet do 1000 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby on podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b upzp w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 upzp, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty, Sąd stwierdził, że SKO błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe, jak wykazano, nie wynika bowiem z art. 61 ust. 3 upzp. W konsekwencji, stanowisko SKO o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa uznać należało za błędne, a tym samym nie uzasadniające wydania decyzji kasacyjnej z uzasadnieniem przytoczonym przez organ odwoławczy.

Odnosząc się kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez wydane w sprawie decyzje art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez inwestora, należy stwierdzić, że również zarzut ten okazał się uzasadniony. Dla oceny jego trafności zasadne będzie posłużenie się argumentacją zawartą w wyroku NSA z 15.02.2022 r., II OSK 712/21, którą skład orzekający w tej sprawie podziela i zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Jak podniósł NSA w przywołanym wyżej wyroku, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (w zw. z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 upzp, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w cyt. wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu" i "frontu terenu".

Ponadto należy zwrócić uwagę na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami "frontu terenu".

Przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie "działki" pojęciem "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również do części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

NSA podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Powyższe stanowisko jest aktualnie przeważające w orzecznictwie NSA (por. wyroki z 17.07.2019 r., II OSK 1881/18, LEX nr 2740067, z 4.07.2022 r., II OSK 1322/22, LEX nr 3390724, z 15.02.2022 r., II OSK 712/21, LEX nr 3325543).

Nie ma zatem co do zasady przeszkód prawnych, aby inwestor wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objął część działki ewidencyjnej (choćby w przypadku, gdy jest to działka o dużej powierzchni), niemniej zadaniem organu orzekającego w takiej sprawie będzie zbadanie, czy uwzględnienie powyższego wniosku nie spowoduje obejścia przepisów prawa.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że SKO nie wskazało w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uzasadnieniem wskazanym przez organ odwoławczy i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem błędnych okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego Sąd na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 225 ppsa.