Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 806/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pile na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 21 grudnia 2021 r. nr LI/553/21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Piły w 2022 roku postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 21 grudnia 2021 r. nr LI/553/21, Rada Miasta Piły przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Piły w 2022 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 28 grudnia 2021 r., poz. 10192). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako: u.o.z.).

Pismem z dnia 14 listopada 2022 r. Prokurator Rejonowy w Pile zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. poprzez brak określenia w § 17 ust. 2 i § 18 załącznika do Uchwały konkretnej kwoty środków finansowych na realizację kilku wskazanych w pierwszym z cyt. przepisów zadań, w sposób nierealizujący wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej obligatoryjnego sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań wynikających z uchwalonego planu zapobiegania bezdomności zwierząt przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania wysokości środków finansowych na wykonanie zadań określonych w przepisie § 18.

- istotne naruszenie art. 7, 94 Konstytucji RP, art. 11a ust 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie upoważnienia ustawowego i zaniechanie precyzyjnego wskazania w Rozdziale 4 załącznika do Uchwały zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenie miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące oraz określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli), a także miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11 ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązująca Radę do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania, w tym brak precyzyjnego wskazania organizacji społecznej realizującej zadania określone w Programie w roku 2022,

- istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4 i pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt polegające na braku szczegółowego określenia w Rozdziale 6, Rozdziale 8 oraz Rozdziale 13 (§16 ust. 2 pkt 3 i 5) załącznika do Uchwały lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w gminie, a także w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska, w tym usypiania ślepych miotów istotne naruszenie art. 11 ust. 1 , art. 11a ust. 2 pkt 5 i ust 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu polegającego na wskazaniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania opisanego w Rozdziale 7 załącznika tj. "poszukiwanie właścicieli bezdomnych zwierząt" oraz sposobu wydatkowania tych środków.

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa. Mianowicie w § 17 ust. 2 pkt 1-5 Programu Rada wskazała wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w roku 2022. Wnikliwa lektura treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że kwestia ustalenia wysokości środków finansowych związanych z realizacją programu oraz sposobu wydatkowania tych środków (do czego zobowiązuje ustawa art. 11a ust. 5) nie została uregulowana w sposób wyczerpujący. Rada na rok 2022 zabezpieczyła w budżecie środki finansowe w wysokości:

1) 1.7000.000 zł na pokrycie kosztów związanych z wyłapywaniem i utrzymaniem bezdomnych zwierząt z terenu Miasta Piły

2) 2.400 zł na zapewnienie miejsca i utrzymania bezdomnych, zaniedbanych i niehumanitarnie traktowanych zwierząt

3) 35.000 zł na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem zabiegów sterylizacji, kastracji i elektronicznego znakowania psów i kotów, stanowiących własność mieszkańców Miasta Piły

4) 12.000 zł na kampanię społeczną dotycząca zapobiegania bezdomności kotów na terenie Miasta Piły poprzez wykonywanie zabiegów sterylizacji lub kastracji kotów wolno żyjących

5) 8.000 zł na dokarmianie kotów wolno żyjących w ekosystemie Miasta Piły.

W § 18 Rada postanowiła, że środki finansowe wydatkowane będą "w szczególności na m.in.:

1) utrzymanie zwierząt w schronisku

2) wykonanie obligatoryjnych zabiegów sterylizacji i kastracji i elektronicznego znakowania zwierząt

3) dofinansowanie zabiegów sterylizacji, kastracji i elektronicznego znakowania zwierząt pozostających pod opieką mieszkańców Piły.

Przy czym nie wskazano konkretnej kwoty na realizację tych zadań, podczas gdy sposób wydatkowania ww. środków powinien być wskazany w Uchwale konkretnie i szczegółowo, względem każdego z zadań objętych Programem. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu , a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

Poza tym przedmiotowa w Rozdziale 4 Programu Rada Miasta Piły nie wykonała w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego ponieważ zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w tym ich dokarmianie uregulowane jest w sposób zbyt ogólnikowy, nieprecyzyjny, niedookreślony. Zapis § 4 Programu nie wskazuje konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, obserwacji , liczeniu populacji, nie zawiera listy społecznych opiekunów ( karmicieli) tych zwierząt. Krótki ( roczny) okres obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt w pełni uzasadnia konieczność konkretnego wskazania podmiotów przy pomocy których gmina będzie realizować nałożone na nią obowiązki, zadania oraz sposób realizacji tych zadań.

Zdaniem prokuratora za istotne naruszenie art. 11a ust 2 pkt 4 ustawy należy uznać również brak szczegółowego określenia w Rozdziale 6 załącznika do Uchwały lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska. Analogiczny zarzut należy wyprowadzić z unormowań Rozdziału 8, gdzie brak jest szczegółowych zapisów dotyczących usypiania ślepych miotów np. kto i gdzie może przynieść ślepe mioty i kto na jakich zasadach dokona ich uśpienia - w uchwale powinien znaleźć się zapis kto i na jakich zasadach będzie dokarmiał koty oraz kto będzie zapewniał im karmę.

Obowiązkiem Rady jest zatem wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadania. O wypełnieniu delegacji ustawowej świadczy konkretne wskazanie nazwy i adresu gabinetu weterynaryjnego lub nazwiska lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi opisane w programie, a nie podanie jedynie informacji o umowie zawartej z lekarzem. Zastrzeżenie to dotyczy zapisu § 16 ust. 2 pkt 3 Rozdział 13 programu w zakresie wyrazów "zabieg sterylizacji, kastracji wykonywać będzie lekarz weterynarii, z którym Urząd zawarł umowę na wykonywanie zabiegu kastracji i sterylizacji" oraz pkt 5) w zakresie wyrazów "...wydane zostanie skierowanie do wskazanego lekarza weterynarii, z którym Urząd zawarł stosowną umowę". Podobne lakoniczne sformułowanie zawiera także zapis § 11 normujący problematykę " usypiania ślepych miotów " gdzie także widnieje jedynie wzmianka o " lekarzu weterynarii". Przy czym -co wymaga zaakcentowania -brak w tym zakresie jakiegokolwiek odniesienia do lekarza weterynarii wskazanego w Rozdziale 10 (§ 13) gdzie jedynie w tym fragmencie powiązano zadanie polegające na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt z konkretnym podmiotem tj. Przychodnią Weterynaryjną A. ul. [...] w P.. W podobnym tonie należy ocenić przywołaną definicję organizacji społecznej, gdzie w części wstępnej Uchwały wskazano ogólnikowo, że ilekroć w Uchwale jest mowa o "organizacjach społecznych, należy przez to rozumieć organizacje pozarządowe, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt na terenie Miasta P.", a co stanowi kolejne istotne naruszenie prawa, bowiem w kolejnych przepisach np. Rozdziale 4 pkt 1) jest mowa o dotowaniu, a więc wydatkowaniu środków publicznych na rzecz organizacji społecznych zajmujących się dokarmianiem, kastracją i sterylizacją kotów wolno żyjących. W związku z powyższym Uchwała winna jasno, klarownie precyzować i wskazywać organizacje społeczne realizujące na terenie Miasta P. program opieki nad zwierzętami.

W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 tj., dalej jako "p.p.s.a.") wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 28 grudnia 2021 r. oraz że – zgodnie z jej § 4 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz § 1) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. (co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie"). Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. uchwały TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

W ocenie Sądu, taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Należy bowiem zauważyć, że Prokurator zaskarżył wyłącznie takie regulacje załącznika do Uchwały, którym zarzucona została ich niedostateczna szczegółowość w świetle wymogów z art. 11a u.o.z. A zatem zarzuty w istocie sprowadzały się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego. Abstrahując, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), należy ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zaskarżonym zakresie dotkniętym zarzucanymi pominięciami prawodawczymi Uchwała i tak, z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA).

Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.