Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 365/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 216 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
article: art. 21 ust. 2  w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie T. , obręb B., oznaczoną w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w trybie art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej również: "u.g.n.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek M. B. (strona, skarżąca), zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Podstawą dochodzonego roszczenia był art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynikało, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., na podstawie wniosku m.in. M. B., wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie podziału działek budowlanych położonych w B. , gmina T.. Przedmiotem postępowania była nieruchomość oznaczona jako parcela [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiąca własność M. B.. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r. Prezydium zatwierdziło podział ww. nieruchomości. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. uznało podział nieruchomości położonych we wsi B.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. nr 31, poz. 138 ze zm., dalej również: "u.t.d.b.") przejmuje się na rzecz Skarbu Państwa ogółem [...] m2 które przeznacza się pod użyteczność publiczną i działki budowlane. Pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 1965 r. Prezydium zwróciło się do Państwowego Biura Notarialnego w P. o wykreślenie m.in. w księdze wieczystej KW nr [...] wzmianki o wszczęciu postępowania podziałowego oraz ujawnienie nowego stanu własności wynikającego z podziału. Dodatkowo pismem nr Kw. nr [...] i Kw. nr [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. Biuro zawiadomiło, że w wyniku podziału i rozgraniczenia nieruchomości przejęte zostały działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wpisane do księgi wieczystej Kw. nr [...] jako własność Skarbu Państwa. Wpisu dokonano dnia [...] kwietnia 1966 r.

Na podstawie pisma z dnia [...] października 2019 r. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. ustalono, że działki: nr [...], nr [...],[...] i nr [...] w 1968 r. zostały przeniesione do jednostki rejestrowej, w której w miejscu właściciela figurował wpis: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Działki: nr [...], nr [...] i nr [...] aktualnie stanowią własność osób fizycznych. Jedynie działka nr [...] w 1981 r. została przeniesiona do jednostki rejestrowej, w której w miejscu właściciela istniał wpis: Urząd Gminy drogi, a od 1999 roku Gmina T. (księga wieczysta KW nr [...]). Starosta zaznaczył jednak, że pierwotny wpis dotyczący Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przesądza o tym, że wszystkie działki były przeznaczone do realizacji właściwej gospodarki terenami przez Prezydium. Dodatkowo działka nr [...] już w decyzji z dnia [...] maja 1965 r. została przeznaczona dla C. M..

Organ wyjaśnił, że procedura podziału nieruchomości położonych w B. odbyła się na podstawie u.t.d.b. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r. nr 1, poz. 1). Kwestia przejęcia gruntów została uregulowana w art. 11 ww. ustawy, zgodnie z którym z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że nie można przyjąć, aby M. B. przysługiwało odszkodowanie za działki przejęte przez Skarb Państwa w 1965 r. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 1965 r. wynika bowiem, że grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa przeznaczono pod działki budowlane.

Strona reprezentowana przez pełnomocnika odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę zebranych dowodów;

- art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie aktualnych sądowo-administracyjnych linii orzeczniczych;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek z ww. przepisu prawa;

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do M. B., pomimo występowania przesłanek z ww. przepisu.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że co do zasady art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tzw. "starych" wywłaszczeń, które miały miejsce przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak za każdym razem należy wziąć pod uwagę specyfikę konkretnej sprawy i to, że podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi wyłącznie sam art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podkreślił, iż wskazany przepis ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Co za tym idzie, obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeśli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Tymczasem w obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. brak jest przepisu, który przewidywałby odszkodowanie za pozbawienie prawa własności. Wskazuje na to expressis verbis art. 11 wspomnianej ustawy, który stanowił podstawę wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Zatem zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i obecnie, brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Takie podstawy prawne mogłyby zaistnieć jedynie w przypadku zmiany obowiązującego prawa.

W ocenie organu odwoławczego nie można było zatem przyjąć, iż w każdym przypadku objęcia własności, należne jest odszkodowanie. Przede wszystkim dlatego, że nie było podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), poprzez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do skarżącej;

2) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek z ww. przepisu prawa;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie skarżonej decyzji polegające na:

- niepodaniu powodów dla których organ nie przyjął wykładni dotyczącej możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.d.b., zawartej w pięciu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w skierowanym do Wojewody w dniu [...] lutego 2020 r. odwołaniu od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r.,

- niepodaniu powodów dla których przepisy Konstytucji RP oraz wiążące Polskę i obowiązujące w porządku prawnym normy konwencyjne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.d.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Istota zagadnienia, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy własność gruntu przeszła na rzecz Skarbu Państwa - w trybie nieobowiązującego już art. 11 u.t.d.b. - możliwe było ustalenie i wypłacenie odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., na podstawie wniosku m.in. M. B., wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie podziału działek budowlanych położonych w B., gmina T.. Przedmiotem postępowania była nieruchomość oznaczona jako parcela [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiąca własność M. B.. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1964 roku Prezydium zatwierdziło podział ww. nieruchomości. Decyzją z [...] maja 1965 roku, znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uznało podział nieruchomości położonych we wsi B., arkusz mapy [...] między innymi nieruchomości należących do M. B., stanowiących działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie na podstawie art. 11 u.t.d.b. dokonano wywłaszczenia [...]% tej nieruchomości. W powyższy sposób przejęto na własność Państwa pięć działek o łącznej powierzchni [...] m2, w tym działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]. W niniejszej sprawie decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych.

Bezspornym jest także, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania.

W takich okolicznościach faktycznych zdaniem Wojewody brak jest przepisu materialnoprawnego nakładającego obowiązek ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W ocenie tego organu podstawy takiej nie stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny.

Sąd podziela stanowisko organu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, że co do zasady art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Przepis ten przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym [tak: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18].

Zgodnie z art. 11 u.t.d.b. z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie linie orzecznicze, które w podobnych okolicznościach faktycznych zajmują dwa rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Według pierwszej z nich, obowiązujące aktualnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 11 u.t.d.b. Z tego względu organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania (tak: wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 624/11;, sygn.. akt I OSK 2724/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2753/13, dostępne w systemie CBOS).

Według drugiej linii orzeczniczej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji oraz prawa międzynarodowego (tak wyroki NSA: z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14; z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13; z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 598/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18, dostępne w systemie CBOS).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w pierwszej ze wskazanych linii orzeczniczych.

Skarżąca jako podstawę materialnoprawną swojego roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania wskazała art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten ma charakter blankietowy, zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19, LEX nr 3040058). W rezultacie starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy do pozbawienia prawa własności do nieruchomości doszło bez ustalenia odszkodowania, zaś w aktualnie obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis materialnoprawny, nakładający wypłatę odszkodowania. Artykuł 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przepis ten został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do porządku prawnego po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji i obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. u.g.n.

Zwrócić w tym miejscu też trzeba uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, początkowo kwestią sporną pozostawało to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością a skład orzekający pogląd ten również podziela. Powyższe nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu skład orzekający uznał, że dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17, LEX nr 2752694) należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. również: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11).

Przepisy u.t.d.b. nie zawierały przepisu mogącego stanowić podstawę do wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie art. 11 tej ustawy. Również w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 powołanej ustawy i tym samym do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o jego ustalenie. Żaden przepis u.g.n., w tym art. 129 ust. 5 pkt 3, nie rozszerza zakresu stosowania przepisów tej ustawy dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.t.d.b., tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu tylko wyraźna wola ustawodawcy przybierająca postać przepisu powszechnie obowiązującego prawa przewidującego możliwość ustalenia odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 u.t.d.b. uzasadniałaby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tymczasem ustawodawca w art. 216 ust. 1 u.g.n. wyraźnie zadecydował jedynie o stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.t..d.b. Takiej regulacji w odniesieniu do zastosowania rozdziału 5 działu III "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do stanów prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów t.b.d.j. nie przewidziano.

Zwrócić należy uwagę, że obowiązującej wówczas regulacji prawnej nie można uzupełniać normą z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wolą bowiem ówczesnego ustawodawcy było pozbawienie własności na ściśle określone cele i w ściśle określonych warunkach związanych z podziałem nieruchomości bez odszkodowania. Podział nieruchomości w trybie t.b.d.j. umożliwiał właścicielowi budownictwo domów jednorodzinnych. Realizacja budowy nie byłaby możliwa bez powstania dróg i infrastruktury na terenach ogólnodostępnych, czyli stanowiących własność Państwa i bez nakładów na tego rodzaju inwestycje. Rozwiązanie to stanowiło swego rodzaju ekwiwalent dla społeczności lokalnej, do ponoszenia którego zobowiązany był właściciel dzielonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., II SA/Gl 773/19, LEX nr 2727773, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r., II SA/Gl 895/18, LEX nr 2625331). Nie można zatem ówczesnych realiów odnosić do obecnych standardów wywłaszczania nieruchomości.

Stąd też brak podstaw do odwoływania się do zasad Konstytucji RP określonych w art. 21 ust. 2, art. 91 ust 1 i ust. 2, art. 241 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto, wskazać należy, że przepisy, na podstawie których doszło do wywłaszczenia, zostały przyjęte wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175). Przepisy uchwalone w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku z natury rzeczy nie mogły odpowiadać standardom zawartym w tych aktach. Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 98 ust. 3 u.g.n. byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Innymi słowy z regulacji ustawowej powinna wynikać wprost możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 11 u.t.d.b. W przeciwnym razie orzekanie o odszkodowaniu stanowiłoby wyraz niedopuszczalnego prawotwórstwa. Założenie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu także wtedy, gdy ówczesne prawo tego odszkodowania nie przewidywało, nadałoby temu przepisowi charakter materialnoprawny i przypisało zdolność do samodzielnego kreowania spraw administracyjnych (odszkodowawczych) (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19, LEX nr 2683584). Tymczasem przepis ten ma niekwestionowany w orzecznictwie charakter procesowy. Dokonując wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy mieć na uwadze, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji przewidującej wprost ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 11 nieobowiązującej już u.t.d.b. Co więcej treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania. Sąd podziela pogląd głoszący, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. [tak: wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20].

Również w uchwale NSA z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20 stwierdzono, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały.

Odnosząc się do argumentacji skargi, należy w ślad za wskazanym wyżej wyrokiem (tj. wyrokiem NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20) stwierdzić, że sądowa wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej, jaką nadał mu ustawodawca. Fakt, że analizowany przepis może znajdować zastosowanie w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie u.g.n., nie oznacza, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody.

Zdaniem Sądu pogląd o zastosowaniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do sytuacji, w których doszło w przeszłości do bezpłatnego – według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa – pozbawienia prawa własności do części wydzielonego terenu w wyniku podziału nieruchomości, nie może być uzasadniany również tym, że aktualny art. 98 u.g.n. dający podstawę do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielane współcześnie w wyniku podziału nieruchomości pod drogi publiczne, zastąpił uprzednie przepisy dotyczące takiej kwestii. Pomijając, że cel bezpłatnego przejmowania działek gruntu przy podziale nieruchomości dokonywanym na podstawie przepisów u.t.d.b. był zdecydowanie szerzej ujęty od celu określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n., to również TK w uzasadnieniu wyroku z 23 września 2014 r., SK 7/13 (pkt 6.3.7) stwierdził, że porównanie podstawy podziału nieruchomości według wskazanego ostatnio przepisu z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11 u.t.d.b. prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Podczas gdy ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje podział jedynie na wniosek, a przejęcie wyodrębnionej działki przez podmiot publiczny odbywa się zawsze za stosownym odszkodowaniem, to w art. 9 i art. 11 u.t.d.b. podział mógł z urzędu przeprowadzić organ powiatowej administracji państwowej, a efekt wywłaszczeniowy podziału tkwił dodatkowo w przejęciu bez odszkodowania 33% powierzchni gruntu przechodzącego na własność podmiotu publicznego.

Podzielić należy pogląd głoszący, że sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej [tak: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17].

Niezależnie od powyższego podzielić należy pogląd TK wyrażony w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12, pkt 4.2.1, głoszący, że naprawienie niesprawiedliwości wynikających z decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w okresie komunistycznym jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy. Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji nie mogą być traktowane jako remedium na brak działań ustawodawcy w zakresie uchwalenia regulacji prawnych w powyższym zakresie (pkt 4.4). Wskazać również należy, że TK w swoim postanowieniu z 28 października 2015 r., P 6/13 zwrócił uwagę, że w Konstytucji brak jest formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły ("pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane"), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Również w omawianym orzeczeniu stwierdzono, że Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem – zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego – jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie (pkt 4.3.4.). W omawianym orzeczeniu wskazano również, że omówione szczegółowo w pkt od 4.3.1. do 4.3.6. uzasadnienia okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji TK podtrzymał wyrażony już wcześniej pogląd, uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Stwierdzono przy tym, że podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje TK (pkt 4.3.6). Powyższego rodzaju argumentacja w ocenie Sądu przemawia również za przyjęciem braku podstaw do dokonywania wykładni postanowień u.g.n. przez pryzmat Konstytucji RP oraz powołanych przez skarżące uregulowań konwencyjnych i odnoszenia wyinterpretowanych w ten sposób norm w stosunku do roszczeń wywodzonych ze zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie powołanych aktów prawnych.

Kierując się powyższymi rozważaniami należało podzielić pogląd orzekających w sprawie organów o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość. Brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 11 u.t.d.b.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nie podzielono zaprezentowanej przez skarżącą wykładni przepisów u.g.n. umożliwiającej ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w trybie powołanego ostatnio przepisu u.t.d.b. Organy administracji, jak i sądy działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro w systemie prawnym brak jest normy prawa materialnego, której konkretyzacja mogła by nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, to tym samym postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która, zdaniem Sądu, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Nieusprawiedliwione okazały się również te zarzuty, które odnosiły się do przepisów konstytucyjnych oraz do art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Natomiast przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., to wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania ( vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja ). Trudno zatem z treści wskazanych przepisów, wywodzić materialnoprawnego źródła dla postulowanego przez skarżącą uprawnienia do przyznania jej przedmiotowego odszkodowania.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.