Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 222/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego na decyzję Wojewody z dnia 12 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Sztab Wojskowy") wniósł do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w gdańsku skargę na decyzje Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z 12 lutego 2020 r., który uchylił decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z 30 lipca 2018 r., oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenie na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 13 listopada 2017 r. inwestor zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...]-[..] położonych w miejscowości W.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako Prawo budowlane, organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków projektu m.in. poprzez: doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego WZ – 3, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z 25 września 2013 r., nr XLVI/433/2013, w zakresie § 12 – ze względu na obecność na obszarze objętym planem infrastruktury telekomunikacyjnej Marynarki Wojennej, projekty planowanych inwestycji muszą być uzgadnianie z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzeniem MW (obecnie Zespół Zarządzania Wsparciem Teleinformatycznym); doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2015 r., poz. 15544 ze zm.) w zakresie: § 8 ust. 2 pkt 7 - część opisową do projektu zagospodarowania terenu należy uzupełnić o informację i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia, z uwagi na bliskie sąsiedztwo obiektów technicznych jednostki wojskowej emitujących pole elektromagnetyczne, zgodnie z § 314 rozporządzenia budynek z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych oraz w zakresie § 11 ust. 1 pkt 11 - opis techniczny należy uzupełnić o dane techniczne projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych charakteryzujące wpływ na pole magnetyczne emitowane przez obiekty techniczne jednostki wojskowej znajdujące się w bliskim sąsiedztwie.

Jak ustalił organ na podstawie pisma Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z 19 stycznia 2018 r. odmawiającego uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, planowana zabudowa znajduje się w pasie ograniczeń budownictwa wysokościowego, wysokość projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przekracza dopuszczalną wysokość zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Po uzupełnieniu braków projektu, decyzją z 30 lipca 2018 r. Starosta odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zaplanowanej przez inwestora inwestycji. Organ ustalił, że działka objęta wnioskiem, nr [.], znajduje się na terenie zamkniętym jednostki wojskowej w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), dalej jako Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustanowionym decyzją Ministra Obrony Narodowej z 4 marca 2016 r., w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Ponadto teren inwestycji objęty jest decyzją lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 21 maja 1976 r., w sprawie ustalenia warunkowo strefy ochronnej dla obiektu technicznego jednostki wojskowej. Jednocześnie obowiązujący plan miejscowy nie zawiera postanowień dotyczących stref ochronnych dla tego terenu zamkniętego, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Jak wskazywał uznany za stronę postępowania Sztab Wojskowy, na podstawie zapisów decyzji lokalizacyjnej, na terenie inwestycji dopuszczona wysokość zabudowy nie może przekroczyć: w odległości około 440 m od obiektu dla terenów o rzędnej 52,3 m n.p.m. (południowa część działki - maksymalnej rzędnej 58 m n.p.m., stąd maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi 5,7 m; w odległości około 600 m od obiektu dla terenów o rzędnej 51,9 m n.p.m. - maksymalnej rzędnej 58,8 m n.p.m., stąd maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi 6,9 m. Tym samym, projektowane budynki przekraczają powyższe wysokości.

Ponadto Starosta uznał, że decyzja lokalizacyjna wyznacza obszar, na którym należy uwzględniać uzasadnione interesy zarządcy terenu oraz ustalić, czy ma miejsce przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego na budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Obszar ograniczonego budownictwa wysokościowego wyznaczony decyzją lokalizacyjną jest niezbędny do zachowania zdolności funkcjonalnych i operacyjnych urządzeń zlokalizowanych na tym terenie. Zgodnie z przedłożonym przez inwestora sprawozdaniem z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanym przez Wojskowy Instytut Higieny i Epidemiologii brak jest oddziaływania, o którym mowa powyżej, lecz w dokumencie tym nie ma informacji odnoszących się do wpływu wysokości projektowanych budynków na funkcjonowanie stacji radiolokacyjnej. Inwestor nie wykazał także, że w związku z realizacją obiektów budowlanych o wysokościach wyższych niż przewidziane decyzją lokalizacyjną, nie dojdzie do naruszenia usprawiedliwionych interesów zarządcy terenu zamkniętego. Starosta uznał też, że sprawozdanie z pomiarów pół elektromagnetycznych w środowisku wykonane przez Wojskowy Instytut Higieny i Epidemiologii wykonano na podstawie pomiarów przeprowadzonych w miejscu projektowanej drogi wewnętrznej, a nie w miejscu projektowanych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Dlatego też, uznał, że w świetle powyższych przepisów sprawozdanie to nie jest miarodajne dla oceny wpływu istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia. Przedłożona analiza nie przedstawia wyników pomiarów dla projektowanych budynków w obrębie wysokości niedopuszczonych przez Sztab Wojskowy, czyli w obrębie w którym potencjalnie mogłoby wystąpić oddziaływanie. Z analizy tej nie wynika też, że w czasie wykonywania wykazanych w niej pomiarów urządzenia emitujące pole elektromagnetyczne pracowały w obrębie (na azymucie) terenów objętych badaniami. Świadczy to, zdaniem organu pierwszej instancji, o niewykonaniu przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia z 22 stycznia 2018 r.

Starosta podkreślił dalej, że strefa ochronna wokół kompleksu została wprowadzona w celu zabezpieczenia pełnego wykorzystania funkcji obiektu, wyeliminowania możliwości zakłóceń, zapewnienia bezpieczeństwa ludności oraz zabezpieczenia obiektu przed bezpośrednim wglądem, penetracją i podsłuchem. W ramach wspomnianych ograniczeń wydzielono strefę bezpośrednio przylegającą do terenu zamkniętego (obiektu wojskowego), tj. strefę wyłączoną z zainwestowania, z ograniczeniami m.in. niezezwalającymi na organizację ośrodków wczasowych, obozowisk oraz obligującymi do każdorazowego uzgadniania z właściwą wojskową inspekcją architektoniczno-budowlaną wydawania pozwoleń na budowę. Ustanowiono również pas ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego o szerokości 3000 m (liczonej od miejsca rozmieszczenia instalacji wojskowych), w którym obowiązują ograniczenia w zakresie wznoszenia linii wysokiego napięcia, instalowania nadawczych urządzeń elektronicznych i obiektów wysokościowych.

Z punktu widzenia bojowego wykorzystania, szczególnie istotna jest strefa ograniczonego budownictwa wysokościowego i przemysłowego. Warunkuje ona poprawną pracę stacji radiolokacyjnych dyslokowanych na terenie pododdziału, a pracujących na potrzeby Narodowego Systemu Obrony Powietrznej. Stacje radiolokacyjne włączane są do pracy zgodnie z planem pełnienia dyżurów bojowych w Zintegrowanym Systemie Obrony Powietrznej i Przeciwrakietowej NATO oraz Narodowym Systemie Obrony Powietrznej. Wysokość zabudowy w strefie ograniczonego budownictwa wysokościowego i przemysłowego uzależniona jest od odległości planowanej inwestycji od obiektu technicznego, wielkości rzędnej terenu oraz wysokości planowanej zabudowy. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Obrony Narodowej funkcjonowanie strefy ograniczonego budownictwa wysokościowego i przemysłowego w żaden sposób nie ma na celu ograniczenia procesu inwestycyjnego w gminie, a jedynie zapewnienie poprawnych warunków pracy stacji radiolokacyjnych na posterunku w obiekcie. W przypadku wznoszenia inwestycji przekraczającej wysokości dopuszczalnej zabudowy, istnieje potencjalne ryzyko, że wyższe kondygnacje mogą być narażone na promieniowanie elektromagnetyczne, którego wartość przekracza dopuszczalne normy gęstości promieniowania, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883).

Fakt funkcjonowania posterunku radiolokacyjnego w obiekcie i praca stacji radiolokacyjnych dyslokowanych na tym posterunku w sposób bezpośredni ma wpływ na bezpieczeństwo państwa, gdyż posterunek ten jest elementem systemu Obrony Powietrznej RP. Jak wskazano, w chwili obecnej nie ma możliwości zmiany lokalizacji posterunku, a co za tym idzie funkcjonowanie stref ochronnych określonych w decyzji lokalizacyjnej jest bezwzględnie konieczne i niezbędne.

Mając to na uwadze oraz fakt, że inwestor nie wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., organ uznał konieczność wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę dla zaplanowanej inwestycji.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z 1 października 2018 r., który uznał, że inwestor po wezwaniu do uzupełnienia braków projektu nie wywiązał się całkowicie z nałożonego na niego obowiązku, mianowicie nie przedłożył uzgodnienia inwestycji z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW.

Po rozpoznaniu skargi inwestora – D. G. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 803/18, uchylił decyzję organu drugiej instancji.

Zdaniem WSA Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko o braku wymaganego uzgodnienia w ogóle nie odniósł się do znajdującego się w aktach uzgodnienia z B. (dalej jako "B"), a dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że faktycznie uzgodnienie takie znajduje się w aktach sprawy, ale jest ono niepełne, gdyż dotyczy wyłącznie łączności przewodowej, a infrastruktura telekomunikacyjna jest pojęciem szerszym. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając kontrolowaną decyzję oparł ją na błędnym ustaleniu braku wymaganego uzgodnienia, co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, zaś kwestia legalności znajdującego się w aktach sprawy uzgodnienia powinna zostać oceniona przez orzekające w sprawie organy. Według WSA świadczyło to o tym, że ocena złożonego przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokonana została przez Wojewodę z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Wojewoda brak omawianego uzgodnienia uczynił podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę dla zaplanowanej przez skarżącą inwestycji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zaskarżoną decyzją z 12 lutego 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zbadał legitymację procesową Sztabu Wojskowego uznając w konsekwencji, że podmiotowi temu, jako organowi reprezentującemu Ministerstwo Obrony Narodowej, przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej w sąsiedztwie terenu zamkniętego. Dalej Wojewoda wskazał, że działki, na których projektowana jest inwestycja, objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/433/2013 Rady Miasta z 25 września 2013 r., zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem 1M,U, określonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) i tereny zabudowy usługowej. W § 12 planu ustanowiono, że ze względu na obecność na obszarze objętym planem infrastruktury telekomunikacyjnej Marynarki Wojennej, projekty planowanych inwestycji muszą być uzgadniane z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW (dalej jako "Centrum Wsparcia").

Odnosząc się do tego obowiązku Wojewoda wskazał, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się uzgodnienie nr [..] z dnia 13 lutego 2018 r. z B. - następcą prawnym [..] w zakresie kolizji z infrastrukturą telekomunikacyjną Marynarki Wojennej, lecz jest ono niepełne, gdyż dotyczy wyłącznie łączności przewodowej. Zdaniem organu infrastruktura telekomunikacyjna Jest pojęciem szerszym, zwłaszcza wojskowa, w związku z czym projektowana inwestycja wymagała również uzgodnienia z uwagi na infrastrukturę telekomunikacyjną Marynarki Wojennej – bezprzewodową, które znajduje się w kompetencjach [..]. Jednak z uwagi na sprzeciw inwestorki, która wskazała, że przedłożyła wymagane miejscowym planem uzgodnienie z podmiotem będącym następcą prawnym Centrum Wsparcia i nie ma innych uzgodnień niż w zakresie łączności przewodowej, w dniu 3 stycznia 2020 r. organ odwoławczy zwrócił się do [..] o wyjaśnienia. Na podstawie uzyskanej informacji ustalił, że na przedmiotowym terenie Marynarka Wojenna nie posiada takich urządzeń jak radary, posiada jedynie infrastrukturę telekomunikacyjną przewodową, a znajdująca się stacja radiolokacyjna na terenie jednostki wojskowej należy do Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Powietrznych. Przedstawione stanowisko potwierdza, dołączone przez Sztab Wojskowy pismo Komendanta [..].

W konsekwencji Wojewoda odstąpił od nałożonego obowiązku przedłożenia uzgodnienia z [..] w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej Marynarki Wojennej - bezprzewodowej, gdyż taka infrastruktura nie występuje na danym terenie, a znajdujące się w aktach uzgodnienie w zakresie kolizji z infrastrukturą telekomunikacyjną przewodową Marynarki Wojennej w tym przypadku jest wystarczające.

Odnosząc się do kwestii ustaleń miejscowego planu, które pozbawiają Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych RP uzgadniania projektów dotyczących planowania inwestycji w strefach ochronnych terenu zamkniętego, mimo że projekt zmiany planu na etapie uzgodnień przewidywał dokonywania uzgodnień inwestycji z Dowództwem Marynarki Wojennej oraz z Jednostką Wojskową, organ wskazał, iż kwestia legalności procedury uchwalenia miejscowego planu nie leży w kompetencjach organu odwoławczego administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto plan nie przewiduje ograniczeń wynikających z decyzji lokalizacyjnej z 1976 r., a sama decyzja nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego rozstrzygają organy administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym nie ma podstaw do żądania od inwestora przedłożenia uzgodnienia z Dowództwem Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych RP i wywodzenia z braku takiego uzgodnienia negatywnych konsekwencji dla planów inwestycyjnych.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że wnioskowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również spełnione zostały inne wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z czym, stosownie do art. 35 ust. 4, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na tę decyzję skargę wniósł Sztab Wojskowy, domagając się jej uchylenie w całości.

Skarżący wskazuje, że obszar terenu zamkniętego skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż inwestycja po jej realizacji znacznie ograniczy funkcjonowanie obiektu wojskowego zlokalizowanego na tym terenie zamkniętym. W prowadzonym postępowaniu odwoławczym zdaniem skarżącego nie zostało dostatecznie wyjaśnione realne zagrożenie dla przyszłych mieszkańców oraz wpływ inwestycji na pracę stacji radiolokacyjnej.

Jak dalej wskazuje skarżący, Wojewoda uznał, że znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienie nr [..] z 13 lutego 2018 r. z [..] – następcą prawnym [..], w zakresie kolizji z infrastrukturą telekomunikacyjną Marynarki Wojennej jest niepełne, gdyż dotyczy wyłącznie łączności przewodowej. Inwestor na wezwanie do uzupełnienia projektu budowlanego poinformował, że stosowne uzgodnienie znajduje się już w dokumentacji projektowej i żadne inne nie będzie przedłożone. Zdaniem skarżącego w tym zakresie inwestor nie dopełnił wymogu określonego przez Wojewodę w wezwaniu z 25 września 2019 r. Następcą prawnym Marynarki Wojennej jest bowiem wyłącznie Dowództwo Generalne Sił Zbrojnych w Warszawie, a za urządzenia techniczne, sieci przewodowe i bezprzewodowe zlokalizowane na terenie zamkniętym kompleksu wojskowego nr [..] odpowiada Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych.

Skarżący podkreślił, że pominięcie konieczności pozyskania uzgodnienia z właściwym organem wojskowym, który był znany Wojewodzie, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w sprawie. Zdaniem skarżącego organ nieprawidłowo nie wyegzekwował od inwestora właściwego, ponieważ nieprawidłowo uznał, że przedstawiona interpretacja uzgodnienia przez inwestora jest wystarczająca.

Skarżący wskazał także na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie ograniczeń w zabudowie wynikających z decyzji lokalizacyjnej z 1976 r. Stwierdził, że na mocy art. 10 ust. 2 pkt 15 i art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. w studium uwarunkowań i planach miejscowych należy uwzględniać ograniczenia wynikające z treści decyzji wydawanych przez Komisję |planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Zmiana przepisów prawa, przewidująca taki wymóg, ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy i wskazuje na formalne potwierdzenie związania organów postanowieniami obowiązujących decyzji lokalizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie znalazł podstaw, by odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia w myśl wymogów art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

W piśmie procesowym z 5 października 2020 r. uczestnik postępowania, D. G., wniosła o jej oddalenie. W szczególności zakwestionowała status skarżącego jako strony postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej inwestycji wskazując, że obiekty techniczne jednostki wojskowej nr [..] nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Dalej wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest aktem z zakresu planowania przestrzennego, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do udziału Sztabu Wojskowego w uzgadnianiu i opiniowaniu projektów decyzji o pozwoleniu na budowę obejmujących swoim zakresem obszar województwa [..]. Zdaniem inwestorki decyzja lokalizacyjna nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a plan miejscowy nie musiał jej uwzględniać w zakresie ograniczeń i parametrów planowanej zabudowy. Powołana przez skarżącego nowa treść u.p.z.p. nie mogła mieć znaczenia dla sprawy, bowiem przepisy te nie obowiązywały w dacie uchwalania planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii promieniowania elektromagnetycznego przez urządzenia radiolokacyjne na terenie jednostki wojskowej i zagrożeń z tym związanych dla mieszkańców planowanej zabudowy uczestniczka wskazała, że przeprowadzone na jej zlecenie badania wojskowego instytutu higieny i epidemiologii nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych norm w zakresie oddziaływania pola elektromagnetycznego. Ponadto, zwróciła uwagę, że to podmiot prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne jest zobowiązany do zapewnienia zachowania dopuszczalnych poziomów pól emisji, a nie mieszkańcy okolicznych budynków, natomiast przepisy określające te poziomy i wymogi nie mają zastosowania dla pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych.

W piśmie procesowym z 10 listopada 2020 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądowej kontroli, dokonywanej pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnej, poddano rozstrzygnięcie reformatoryjne Wojewody z 12 lutego 2020 r. uchylające decyzję Starosty i zatwierdzające projekt budowlany oraz udzielające inwestorowi pozwolenia na budowę na terenie działek nr [..]-[..], obręb W. dla zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną udzielenia przez organ odwoławczy pozwolenia na budowę było stwierdzenie, iż inwestycja posiada wymagane uzgodnienia, a zatem spełnione zostały wszystkie wymogi art. 35 Prawa budowlanego, od których ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji zezwalającej na realizację danej inwestycji budowlanej. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżący –Sztab Wojskowy, podnosząc konieczność uzyskania uzgodnienia nie tylko z [..] (dalej jako "[..]"), jako następcą prawnym [..] (dalej jako "[..]"), o czym mowa w planie miejscowym, ale również z użytkownikiem kompleksu wojskowego, w pobliżu którego ma być realizowana budowa – Jednostką Wojskową nr [..]. Ponadto, jako że przepisy prawa nakładają na Szefa Sztabu Wojskowego obowiązek zabezpieczenia potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa przez udział w uzgadnianiu i opiniowaniu wszystkich dokumentów związanych z planowaniem przestrzennym na terenie województwa, uzgodnieniu z tym organem winny podlegać także projekty decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w sprawie nie przeprowadzono.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że kontrolowana decyzja została wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, po uchyleniu poprzedniej decyzji prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 803/18. W wyroku tym stwierdzono, że organ odwoławczy akceptując decyzję odmawiającą udzielenie pozwolenia na budowę nie ocenił prawidłowości dołączonego do akt sprawy uzgodnienia z [..]. W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda zobowiązany był do uwzględnienia tego dokumentu i dokonania jego oceny w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Istotne jest zatem, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. godność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W okolicznościach niniejszej sprawy, na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego WŻ-3 dla obszaru pomiędzy: [..], zatwierdzony uchwałą nr XLVI/433/2013 Rady Miasta z 25 września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. z 19 listopada 2013 r. poz. 3993). W § 12 przedmiotowa uchwała przewiduje obowiązek uzgadniania planowanych inwestycji z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego, ze względu na obecność na obszarze objętym planem infrastruktury telekomunikacyjnej Marynarki Wojennej. W aktach sprawy, na mapie przedstawiającej zagospodarowanie terenu (s. 69 projektu budowlanego), znajduje się uzgodnienie nr [..] z 13 lutego 2018 r. wydane przez [..] w zakresie kolizji z infrastrukturą telekomunikacyjną Marynarki. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ww. podmiot był uprawniony do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w § 12 planu miejscowego, bowiem na mocy decyzji nr [..] Ministra Obrony Narodowej z 31 sierpnia 2017 r., z dniem 1 stycznia 2018 r. rozpoczęło funkcjonowanie [..], jako następca prawny [..], który powstał w 2014 r. na bazie zreformowanego Centrum Wsparcia (vide: [...]). To następstwo prawne nie jest w sprawie kwestią sporną. Zatem wyłącznym następcą Centrum Wsparcia uprawnionym według planu do dokonywania uzgodnień inwestycji budowlanych z infrastrukturą telekomunikacyjną Marynarki jest [..]. Wobec dokonania przez ten podmiot stosownego uzgodnienia, należało uznać, że projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia organom administracji architektoniczno-budowlanej jest zgodny z planem miejscowym, a zatem spełniony został wymóg art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Prawidłowo przy tym ocenił organ odwoławczy, że dokonane uzgodnienie jest niepełne, gdyż nie dotyczy łączności bezprzewodowej, która również tworzy wojskowy system telekomunikacyjny. Niemniej jednak trafnie Wojewoda wywiódł, że obowiązek dokonania uzgodnień związany jest z istnieniem na danym terenie określonej infrastruktury. Tymczasem z informacji uzyskanych przez organ od [..] wynika, że na analizowanym terenie Marynarka nie posiada infrastruktury bezprzewodowej, w szczególności radarów, zaś stacja radiolokacyjna należy do Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Powietrznych (vide: notatka służbowa rozmowy telefonicznej z 3 stycznia 2020 r., k. 163 akt organu drugiej instancji). W związku z tym nie sposób uznać, jakoby istniał obowiązek dokonywania uzgodnień w zakresie infrastruktury bezprzewodowej w sytuacji, gdy taka infrastruktura na danym terenie nie występuje, natomiast w odniesieniu do infrastruktury przewodowej inwestycja uzyskała stosowne uzgodnienie uprawnionego organu, co umożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora.

Niezasadne okazały się też uwagi skarżącego co do obowiązku dokonania uzgodnienia inwestycji z Dowództwem Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych oraz ze skarżącym Sztabem. W zakresie pierwszego organu należy zauważyć, że plan miejscowy jednoznacznie wskazuje na konieczność dokonania uzgodnienia jedynie z Centrum Wsparcia, którego wyłącznym następcą jest [..], a nie jak wywodzi skarżący Dowództwo Generalne.

Nie sposób również zaakceptować możliwości dokonania takiego uzgodnienia ze skarżącym Sztabem Wojskowym. Należy zauważyć, że Sztab Wojskowy prawidłowo został uznany za stronę postępowania w kontrolowanej sprawie pozwolenia na budowę, wbrew twierdzeniom uczestniczki postępowania. Sąd aprobuje stanowisko Wojewody w tym względzie, gdyż interesy zarządcy terenu zamkniętego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej w jego otoczeniu wynikają z wymagań bezpieczeństwa i obronności kraju. Zgodnie z art. 2 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej umacnianie obronności RP, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także do każdego obywatela w zakresie określonym w ustawach. Wojewódzkie sztaby wojskowe są terenowymi organami wykonawczymi Ministra Obrony Narodowej w sprawach operacyjno-obronnych i administracji wojskowej na obszarze województw. Pełnią one funkcje terytorialnego organu dowodzenia odpowiedzialnego za koordynację przygotowań Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wojskowych Komend Uzupełnień oraz innych podporządkowanych jednostek wojskowych, organów i instytucji uczestniczących w czasie wojny w obronie terytorialnej regionu. Koordynują też użycie jednostek (instytucji) wojskowych w akcjach ratunkowych na rzecz ludności i środowiska w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń. Wojewódzkie sztaby wojskowe to organy administracji wojskowej II stopnia (zob. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 24 lutego 2017 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień; Dz. U. z 2019 r., poz. 74).

W związku z tym zasadnie uznały w tej sprawie organy architektoniczno-budowlane, że budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sąsiedztwie terenu zamkniętego wpływać będzie na możliwości związane z wykorzystaniem tego terenu, w szczególności ze względu na wysokość budynków nie będzie możliwe prawidłowe funkcjonowanie niektórych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Takie ograniczenia w użytkowaniu powodują, że obszar terenu zamkniętego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, a jego zarządca – Sztab Wojskowy, winien mieć przyznany status strony.

Konsekwencją tego prawidłowego ustalenia statusu strony skarżącego Sztabu Wojskowego jest fakt, że w toku postępowania otrzymywał wszelkie pisma i decyzje, jak również miał wgląd do zebranego materiału dowodowego i mógł wypowiadać się co do tych dowodów oraz składać wnioski i żądania. Natomiast organ, z którym podejmowane jest współdziałanie i dokonywane są uzgodnienia nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Niemożliwe jest zatem łączenie przez jeden podmiot roli strony postępowania i organu uzgadniającego, gdyż prowadziłoby to do nierównego traktowania pozostałych stron występujących w sprawie, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby organ uczynił zadość żądaniu Sztabu w zakresie konieczności dokonania z nim uzgodnienia projektu budowlanego.

Wobec tego trafnie Wojewoda uznał, że w okolicznościach sprawy wystarczające było dokonanie uzgodnienia inwestycji z [..] w zakresie łączności przewodowej. Dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące w tym zakresie były wyłącznie postanowienia planu miejscowego, ten zaś jednoznacznie wskazuje, z jakim podmiotem takie uzgodnienie winno zostać dokonane.

W toku postępowania przed organami administracji i sądem skarżący akcentował także kwestię konieczności uwzględniania w procesie inwestycyjnym ograniczeń wynikających z decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [..] z 21 maja 1976 r. w sprawie ustalenie strefy ochronnej dla obiektu technicznego Jednostki Wojskowej nr [..] w rejonie miejscowości [..]. Zdaniem sądu akt ten nie mógł być jednak podstawą dla ustaleń organów rozstrzygających w kontrolowanej sprawie.

Wskazana decyzja została wydana na podstawie § 12 ust. 1 uchwały nr [..] Rady Ministrów z 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem sądu wojewódzkiego, ww. akt nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, ani przepisów odrębnych, o których mowa w art. 4 Prawa budowlanego, z którymi musi być zgodna inwestycja budowlana realizowana w ramach przysługującego właścicielowi gruntu prawa do zabudowy. Oceny tej nie zmienia fakt, że od 19 września 2020 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p.). Jak bowiem trafnie wskazała uczestniczka postępowania, wymóg ten dotyczy wyłącznie planowania przestrzennego, a nie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co więcej przepis tej treści nie obowiązywał w dacie uchwalania planu miejscowego, którego ustalenia mają znaczenie dla przedmiotowej inwestycji.

Wprawdzie też art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu, umożliwiał właściwemu organowi wojskowemu, uzgadniającemu na etapie planowania przestrzennego, określanie w planie granic terenów zamkniętych i granic stref ochronnych tych terenów, lecz w analizowanym akcie prawa miejscowego takich postanowień nie zawarto, w szczególności nie powtórzono ograniczeń wynikających z decyzji lokalizacyjnej. Niemniej, w stanie prawnym z daty przedmiotowego planu organ uchwałodawczy nie był zobowiązany do uwzględniania w planowaniu przestrzennym treści decyzji lokalizacyjnych wydawanych na podstawie uchwały nr 109 Rady Ministrów, jak to obecnie jest wymogiem ustawowym. Nadto wymaga zauważenia, że jakiekolwiek wady obowiązującego przedmiotowego planu miejscowego, czy to naruszenie zasad czy procedury planistycznej, nie mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w innej sprawie administracyjnej, jak też tym bardziej oceny organów administracyjnych, które aktem prawa miejscowego są związane.

W konsekwencji organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznając wniosek inwestorki nie miał podstaw prawnych do badania zgodności inwestycji z wymogami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej wydawanej przez Komisję Planowania, skoro wyłącznie wiążącymi są ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika z faktu, że na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność podlega ochronie prawnej i może być ograniczana wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. Aktem prawnym, który przewiduje, że prawo własności, w tym prawo zabudowy, może podlegać ograniczeniom, jest u.p.z.p. Na mocy tej ustawy organ uchwałodawczy gminy uzyskał bowiem kompetencje do ustalenia przeznaczenia terenów na podlegającym mu obszarze oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, co następuje w planie zagospodarowania, który jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji właściciele gruntów mogą podejmować wszelkie działania inwestycyjne na należących do nich nieruchomościach, o ile są one zgodne z obowiązującymi na tym terenie postanowieniami planu. Te zaś w okolicznościach niniejszej sprawy nie tylko nie zawierają wymogu dokonania uzgodnień z innymi podmiotami, niż Centrum Wsparcia (obecnie [..]), ale także nie zawierają ograniczeń w zakresie wysokości projektowanej zabudowy, przewidzianych w decyzji lokalizacyjnej z 1976 r. Natomiast kwestie związane z prawidłowością uchwalenia planu, na jakie wskazuje skarżący, a związane z pozbawieniem Generalnego Dowództwa możliwości uzgadniania projektów dotyczących realizacji inwestycji w strefach ochronnych terenu zamkniętego, pozostają poza zakresem niniejszej sprawy i nie mogły mieć wpływu na badanie zgodności zamierzenia z obowiązującym prawem miejscowym.

Odnosząc się dalej do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku zbadania wpływu i zagrożeń dla mieszkańców planowanej zabudowy ze strony urządzeń znajdujących się na terenie zamkniętym jednostki wojskowej sąd zauważa, że w toku postępowania strona skarżąca nie wykazała, aby takie zagrożenia istniały. Przedłożona na etapie postępowania sądowego dokumentacja z pomiarów pól elektromagnetycznych dla instalacji 210 krt we wnioskach nie zawiera stwierdzenia, jakoby badane urządzenia emitowały pola, których wartości przekraczają dopuszczalne poziomy. Przeciwnie, mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), w którym nie ustalono dopuszczalnych poziomów pól dla instalacji radioliniowych, uzyskane podczas pomiarów wyniki nie mogą być przyjęte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Reasumując, w ocenie sądu Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo dokonał prawidłowej oceny znajdującego się w aktach uzgodnienia wydanego przez [..] i uznał, że planowana inwestycja spełnia wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności jest zgodna z obowiązującym prawem miejscowym. W związku z czym, wobec spełnienia również pozostałych wymogów, jakie ustawodawca nałożył na podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, na mocy art. 35 ust. 4, nie można było odmówić inwestorowi pozwolenia na budowę. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zdaniem sądu postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło organ odwoławczy do powyższych wniosków zostało przeprowadzone w sposób spełniający wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., co pozwoliło sądowi na dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia Wojewody, doprowadzając do wniosku, że odpowiada ono prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty podniesione w skardze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki sąd administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały zawiadomione.

Jednocześnie, zdaniem sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia kluczowych aspektów przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej i pozostałych uczestników postępowania, gdyż podnoszone przez nich argumenty są rozważane w oparciu o akta administracyjne, skargę oraz pisma zawierające stanowiska stron, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).