Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3151/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 8 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 720/14 w sprawie ze skargi Gminy Lubochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] stwierdzające nieważność uchwały nr LII/329/14 Rady Gminy Lubochnia z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubochnia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Lubochnia kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 720/14 po rozpoznaniu skargi Gminy Lubochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], stwierdzające nieważność uchwały nr LII/329/14 Rady Gminy Lubochnia z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W motywach wyroku Sąd powołała się na następujący stan sprawy.

Uchwałą nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. Rada Gminy Lubochnia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.- zwanej dalej u.p.z.p.) w nawiązaniu do uchwały nr XXXII/203/13 Rady Gminy Lubochnia z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia oraz uchwały nr XXXIII/212/13 z dnia 7 marca 2013 r. zmieniającej uchwałę nr XXXII/203/13 z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia, uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia. Jak wynika z treści wspomnianej uchwały, zmiana Studium sporządzona została dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Lubochnia - działek o nr ewidencyjnych 811, 12/2, 13/2, 14/2 i 15/2 oraz obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Lubochnia Górki - części działki o nr ewidencyjnym 268/11.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] Wojewoda Łódzki na podstawie art. 86, art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Lubochnia nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia, w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie został naruszony art. 10 u.p.z.p., gdyż ustalenia wynikające z niniejszego artykułu określone zostały jedynie dla działek o nr ewidencyjnych 811, 12/2, 13/2, 14/2 oraz 15/2 położonych w obrębie geodezyjnym Lubochnia oraz działki ewidencyjnej nr 268/11 w obrębie geodezyjnym Lubochnia Górki.

Zdaniem organu nadzoru zmieniany dokument pierwotny, przyjęty uchwałą nr XLII/220/06 z dnia 30 marca 2006 r., nie spełnia szeregu aktualnie obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało, że ujednolicona wersja dokumentu jest niespójna, a tym samym polityka przestrzenna dla poszczególnych terenów oraz szczegółowość ustaleń w tym zakresie jest niejednolita. Częściowa zmiana studium powinna zostać poprzedzona wnikliwą analizą, czy zmiana dokumentu w tak wąskim zakresie będzie spełniała wymogi ustawowe oraz zawierała wszelkie wymagane informacje i oznaczenia. Zmiana studium bez konieczności wprowadzenia obecnych standardów planistycznych będzie dopuszczalna tylko wtedy, gdy ze względu na zakres wprowadzanych zmian nie będą one naruszały norm wynikających z obecnego stanu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda wskazał, że w studium brak jest następujących ustaleń w odniesieniu do obszaru całej gminy: 1) obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. (art. 10 ust. 2 pkt 7); 2) obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszarów przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8); 3) obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 2 pkt 9); 4) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych (art. 10 ust. 2 pkt 11). Ponadto w przedmiotowym Studium nie uwzględniono uwarunkowań wynikających w szczególności z występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 10 i 15); 5) obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny (art. 10 ust. 2 pkt 12); 6) obszarów wymagających przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji (art. 10 ust. 2 pkt 14); 7) granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych (art. 10 ust. 2 pkt 15).

Zgodnie zaś z załącznikiem do decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MliR z 2014 r. poz. 25), na terenie gminy Lubochnia znajduje się 12 działek ewidencyjnych przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte.

Z art. 9 ust. 3-5 u.p.z.p. odnoszącego się do charakteru studium gminnego wynika, że jest ono zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy, zatem co do zasady teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy.

Organ nadzoru zauważył, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie z dnia 21 maja 2014 r. Wójt Gminy Lubochnia przyznał, że część elementów Studium przyjętych uchwałą nr XLII/220/06 Rady Gminy Lubochnia z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia, a nie będących przedmiotem zmiany, utraciła swoją aktualność lub została ujęta błędnie. Rada Gminy Lubochnia, mając świadomość takiego stanu rzeczy, podjęła uchwałę nr XLIX/309/14 z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w trakcie prowadzenia procedury uchwalania przedmiotowej zmiany Studium organy opiniujące i uzgadniające zwróciły uwagę, że ujednolicona wersja niniejszej zmiany Studium gminy Lubochnia jest niespójna i wymaga uaktualnienia w zakresie ogółu ustaleń Studium. W związku z czym wątpliwości organu nadzoru budzi negatywna opinia właściwego organu administracji geologicznej (geolog wojewódzki) z dnia 8 października 2013 r. odnośnie niniejszej zmiany Studium, co rodzi pytanie, czy zmienione Studium spełnia wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu nadzoru w załączonej dokumentacji prac planistycznych brak potwierdzenia wystąpienia o opinię oraz samej opinii dotyczącej rozwiązań przyjętych w projekcie Studium właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, co jest sprzeczne z art. 11 pkt 6 lit. i u.p.z.p.

Według organu nadzoru faktyczna skala rysunku "Kierunki polityki przestrzennej" nie odpowiada skali liczbowej podanej na załączniku graficznym oraz w treści uchwały. Ponadto skala liczbowa w obu przypadkach jest niezgodna z podziałką liniową zamieszczoną na rysunkach Studium.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Lubochnia wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej faktyczny zakres dokonanej zmiany Studium w części tekstowej oraz graficznej odpowiadał wprost zakresowi wyartykułowanemu w uchwale intencyjnej Rady Gminy Lubochnia nr XXXII/203/13 z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubochnia oraz uchwale nr XXXIII/212/13 z dnia 7 marca 2013 r. zmieniającej uchwałę nr XXXII/203/13 z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubochnia. Wskazane przez organ nadzoru naruszenia art. 10 u.p.z.p. dotyczą obszarów nie objętych zmianą, lecz obszaru całej Gminy.

Z § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zw. dalej rozporządzeniem wynika, że zmiana studium może przybierać różny charakter: może dotyczyć obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy w zakresie objętym zmianą (§ 8 pkt 1), jak również może polegać na zmianie pojedynczych ustaleń na całym obszarze gminy (§ 8 pkt 2).

Procedurę zmiany studium rozpoczyna podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium, która może dotyczyć jak wynika z ww. rozporządzenia obszaru węższego od granic administracyjnych gminy. W związku z czym w takiej sytuacji art. 9 ust 3 u.p.z.p. nie będzie miał zastosowania. Z § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium w zakresie objętym zmianą. Oznacza to, że § 4 ust. 1 rozporządzenia określający zawartość projektu studium znajduje zastosowanie do terenu wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu jako terenu objętego zmianą. Wobec czego zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia uwarunkowania określone w art. 10 u.p.z.p., można ustalić tylko i wyłącznie dla obszarów objętych zmianą, a nie jak wskazuje Wojewoda dla obszaru całej Gminy. W takiej sytuacji nie ma potrzeby przeprowadzania analizy uwarunkowań i ustaleń dla obszarów nie objętych zmianami. W sytuacji, gdy zmianami objęte były określone obszary, fakt ustalenia nowych uwarunkowań dla tych właśnie obszarów, z pominięciem pozostałych terenów gminy, jest wynikiem przyjętej formy i zakresu zmian. W związku z powyższym organ sporządzający zmianę Studium uznał, że nie ma możliwości ingerowania zgodnie z obowiązującymi przepisami w jakikolwiek element Studium wykraczający poza zakres wyartykułowany w uchwale intencyjnej. Działanie takie stanowiłoby ewidentne przekroczenie uprawnień organu sporządzającego zmianę studium i dalej Rady Gminy podejmującej uchwałę o uchwaleniu zmiany studium w nawiązaniu do uchwały intencyjnej. Wobec powyższego niesłuszny jest również zarzut, że ujednolicona wersja Studium jest niespójna.

W kwestii zarzutu dotyczącego braku w załączonej dokumentacji planistycznej potwierdzenia wystąpienia o opinię oraz samej opinii właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, strona skarżąca wyjaśniła, że na obszarze zmiany Studium brak jest obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W związku z tym organ sporządzający zmianę Studium odstąpił od zaopiniowania w tym zakresie, z racji tego, że wystąpienie do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o zaopiniowanie jest bezprzedmiotowe.

W zakresie uwagi Wojewody dotyczącej skali rysunków Studium strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem uchwalenia były rysunki o skalach zgodnych z treścią uchwały. Załączniki graficzne z uwagi na ich obszerność zostały sporządzone do dokumentacji planistycznej w mniejszej skali wyłącznie w celu ułatwienia ich przeglądania. Pismem z dnia 21 maja 2014 r. Gmina Lubochnia przekazała Wojewodzie rysunki do zmiany w studium w odpowiednich skalach: załącznik nr 2 - rysunek nr 1 w skali 1:20 000 - Uwarunkowania rozwoju gminy, załącznik nr 3 - rysunek nr 2 w skali 1:10 000 - Kierunki polityki przestrzennej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, z kolei pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że Wojewoda Łódzki nie kwestionował Studium uchwalonego w 2006 r.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem rozważań sądu w tej sprawie była ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Lubochnia nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia w całości. Zdaniem organu nadzoru uchwała zmieniająca Studium dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., ponieważ podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego określonych w art. 10 u.p.z.p., gdyż ustalenia wynikające ze wspomnianej normy prawnej określono wyłącznie dla sześciu konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych objętych zmianami Studium, podczas gdy zmiana Studium powinna zawierać ustalenia wynikające z brzmienia art. 10 u.p.z.p. dotyczące obszaru całej Gminy Lubochnia. Według Wojewody zmieniany dokument pierwotny, przyjęty uchwałą nr XLII/220/06 z dnia 30 marca 2006 r. nie spełnia szeregu aktualnie obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało, że ujednolicona wersja dokumentu jest niespójna, a tym samym polityka przestrzenna dla poszczególnych terenów oraz szczegółowość ustaleń w tym zakresie jest niejednolita.

W przekonaniu składu orzekającego zaprezentowany w tej sprawie pogląd organu nadzoru był nie do przyjęcia.

W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że procedura uchwalenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozumieniu art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (art. 28 ust. 2). W świetle powyższego unormowania ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części: 1) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu, 2) istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu, 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Redakcja cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że pierwsza z przesłanek wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowi w tym wypadku każde naruszenie prawa, niezależnie od tego czy było ono istotne, czy też nieistotne. Z kolei w przypadku naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego warunkiem sine qua non stwierdzenia nieważności uchwały jest uprzednie ustalenie, że naruszenie to było istotne. W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2, przedmiot (a więc ustalenia) określa art. 10 ust. 1 i 2, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Z kolei "tryb sporządzania" aktu planistycznego to nic innego jak sekwencja czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia aktu planistycznego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Przedmiotowa uchwała inicjuje procedurę planistyczną, jest pierwszym etapem zgodnie z trybem sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonym w u.p.z.p. Kolejne etapy określa art. 11 u.p.z.p., ostatni zaś etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia (zmiany) studium na podstawie art. 12 ust. 1 wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (ust. 1). W studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych (ust. 2).

Według Sądu Wojewódzkiego w tej sprawie art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określający zakres zagadnień objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera otwarty katalog uwarunkowań i głównych treści studium, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Jednak sprawy w nim wymienione muszą być przy sporządzaniu studium (zmiany studium) co najmniej wzięte pod uwagę lub ustalone obowiązkowo. Ustawa określa minimalny, ale obligatoryjny zakres merytoryczny studium (zmiany studium). Sąd jednak zastrzegł, że nie w każdej gminie występować będą zjawiska, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 i 2 (np. nie wszędzie istnieją tereny górnicze lub obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400m2). Nie będzie wówczas również podstaw do zawierania uwarunkowań i kierunków dotyczących tych spraw w studium. Obligatoryjność zakresu studium (zmiany studium) należy każdorazowo rozpatrywać w odniesieniu do sytuacji poszczególnych gmin. Przez sformułowanie, co studium powinno obowiązkowo zawierać, ustawodawca wprowadził wymóg, aby jeśli wymienione w art. 10 ust. 1, 2 i 2a zagadnienia występują w gminie, zostały uwzględnione lub określone w studium.

W świetle powyższych uwag błędem jest utożsamianie naruszania zasad sporządzania (zmiany) studium, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie z bezwzględną koniecznością zawarcia w studium (zmianie studium) wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Obowiązek zawarcia w studium bądź też w jego zmianie zagadnień określonych w art. 10 ust. 2 nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym studium. Studium lub jego zmiana musi zwierać obowiązkowo ustalenia, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jeśli w terenie występują okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W konsekwencji nieustalenie w studium (zmianie studium) ustaleń w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zmiana studium jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu i zastąpienia go całkiem nowym aktem planistycznym. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie, pozostawiając pozostałe bez zmian. Nie budzi więc wątpliwości, że zmiana studium może przybrać dwojaki charakter. W pierwszym przypadku może dotyczyć obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy i zmieniać wszystkie wcześniejsze uwarunkowania i ustalenia na tym określonym obszarze. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium, określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2. Podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy. W tej sytuacji art. 9 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, nie będzie miał zastosowania, gdyż nie reguluje on trybu sporządzania studium (bądź zmiany studium), lecz określa jeden z aspektów przedmiotu studium (jest jedną z zasad sporządzania studium), tj. określenie granic opracowania, który w przypadku zmiany studium, jak zaznaczono wyżej, może mieć węższy zakres. W drugim natomiast przypadku zmiana studium może polegać na zmianie pojedynczych ustaleń na obszarze całej gminy. Uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium. Sąd zwrócił uwagę na regulację art. 33 u.p.z.p. ("Jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian"), który reguluje co prawda sytuacje, w których konieczność zmiany studium następuje w wyniku zmiany ustaw, wprowadza on jednak expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 11 przeprowadza się jedynie w "zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego studium. Zmiana studium polegająca często na modyfikacji jedynie części rozwiązań w nowelizowanym akcie planistycznym, nie będzie więc z reguły oznaczać modyfikacji wszystkich merytorycznych treści studium określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2. Nie zmieniają się zasady kształtowania treści studium. Jest ono wyrazem samodzielności gminy w kreowaniu własnej polityki przestrzennej, samodzielności w granicach określonych przez ustawy, w szczególności ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie zmiana Studium nie obejmuje pojedynczych ustaleń wynikających z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., lecz określony obszar Gminy Lubochnia, wyraźnie zawężony do sześciu działek o nr ewidencyjnych 811, 12/2, 13/2, 14/2 i 15/2 w obrębie geodezyjnym Lubochnia oraz części działki o nr ewidencyjnym 268/11 położonej w obrębie geodezyjnym Lubochnia Górki, co potwierdza zarówno § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej Studium oraz jej załączniki graficzne, dla których określone nowe uwarunkowania i zawarto nowe ustalenia zgodnie z brzmieniem art. 10 u.p.z.p. Taka zmiana Studium była w przekonaniu sądu dopuszczalna i – wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego - nie doprowadziła do naruszenia zasad sporządzania zmiany studium. Faktyczny zakres dokonanej zmiany Studium w części tekstowej oraz graficznej – co wyraźnie umknęło uwadze organu nadzoru - odpowiadał wprost zakresowi wyartykułowanemu w uchwale intencyjnej Rady Gminy Lubochnia nr XXXII/203/13 z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubochnia oraz uchwale nr XXXIII/212/13 z dnia 7 marca 2013 r. zmieniającej uchwałę nr XXXII/203/13 z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubochnia. Wskazane zaś przez organ nadzoru naruszenia art. 10 u.p.z.p. nie dotyczą obszarów objętych zmianą, lecz obszaru całej Gminy Lubochnia, której bezspornie nie obejmowała nowelizacja Studium.

Przedmiotem kontroli nadzorczej Wojewody Łódzkiego - czego wyraźnie zdawał się on nie dostrzegać - była wyłącznie uchwała nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. Rady Gminy Lubochnia w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia, odnosząca się zaledwie do sześciu nieruchomości, a nie pierwotne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia, przyjęte uchwałą Rady Gminy Lubochnia nr XLII/220/06 z dnia 30 marca 2006 r., zawierające w odróżnieniu od dokonanej zmiany ustalenia dla obszaru całej gminy, względem którego - jak przyznał pełnomocnik organu w trakcie rozprawy - Wojewoda Łódzki nie skorzystał z konkretnych uprawnień nadzorczych zastrzeżonych w przepisach art. 91 ust. 1 lub 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Bezspornym jest, że Wojewoda nie stwierdził nieważności pierwotnego Studium w terminie nie dłuższym niż 30 dnia od dnia doręczenia uchwały, zaś po upływie tego terminu nie skorzystał również z możliwości zaskarżenia pierwotnej uchwały w sprawie Studium do sądu administracyjnego, mimo tego, iż - jego zdaniem - utraciło ono swoją aktualność oraz zawiera błędne ustalenia. Poczynione przez organ nadzoru względem uchwały nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. zarzuty o naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15 u.p.z.p. byłyby oczywiście uzasadnione, gdyby zmiana Studium odnosiła się do obszaru całej Gminy. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, co świadczy o naruszeniu przez Wojewodę Łódzkiego art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., które miało decydujący wpływ na wynik sprawy. W rezultacie bowiem Wojewoda wadliwie stwierdził nieważność uchwały nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. w całości.

Sąd Wojewódzki w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 379/12, zgodnie z którym w sytuacji, gdy zmianami objęte były określone obszary, fakt ustalenia w załączniku nowych uwarunkowań dla tych właśnie obszarów, z pominięciem pozostałych terenów gminy, jest wynikiem przyjętej formy i zakresu zmian. Innym zagadnieniem jest to, czy po tylu zmianach ustalenia studium są czytelne i zrozumiałe, co Rada powinna mieć na względzie w przypadku wprowadzania dalszych zmian.

Analiza załączonej do sprawy dokumentacji dowodzi również, że w toku procedury planistycznej, poprzedzającej podjęcie uchwały nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany Studium. W szczególności zaś sąd nie stwierdził podnoszonych przez Wojewodę uchybień w zakresie stosowania art. 11 pkt 6 lit. i u.p.z.p., poprzez brak wystąpienia przez Wójta Gminy Lubochnia o uzgodnienie projektu zmiany Studium z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, skoro na terenie objętym zmianą Studium brak jest obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), co wynika wyraźnie z brzmienia pkt II. ppkt 11 ujednoliconej wersji Studium (str. 66). Istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, to naruszenie określonych przepisów prawa, które prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzanego aktu. Taka zaś sytuacja w realiach rozpoznawanej sprawy nie miała miejsca.

Do stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej Studium nie mógł wreszcie doprowadzić fakt, że rzeczywista skala rysunku "Kierunki polityki przestrzennej" nie odpowiada skali liczbowej podanej na załączniku graficznym oraz treści uchwały, skoro pismem z dnia 21 maja 2014 r. Gmina Lubochnia przekazała Wojewodzie rysunki do zmiany w Studium w odpowiednich skalach, a przedmiotem uchwalenia były rysunki zgodne z treścią uchwały. Jak wyjaśniła strona skarżąca załączniki graficzne z uwagi na ich obszerność zostały sporządzone do dokumentacji planistycznej w mniejszej skali wyłącznie w celu ułatwienia ich przeglądania.

W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd Wojewódzki uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność uchwały nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. Rady Gminy Lubochnia podjęte zostało z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Skargę kasacyjna od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 w zw. z art. 9 ust. 3 i 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 7-12 i pkt 14-u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że art. 9 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, nie ma zastosowania do zmiany studium oraz błędne ustalenie, że zmiana studium nie narusza zasad sporządzania studium, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazując na ten zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Lubochnia nr LII/329/14 z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego wywiedzione w skardze kasacyjnej Wojewody nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów sprowadza się do tezy opartej na twierdzeniu, iż zmiana studium bez konieczności wprowadzenia obecnych standardów planistycznych będzie dopuszczalna tylko wtedy, gdy ze względu na zakres wprowadzanych zmian nie będą one naruszały norm wynikających z obecnego stanu prawnego.

Przyjmując jako podstawę unieważnienia studium powyższą tezę Wojewoda wytknął Gminie brak ustaleń w odniesieniu do obszaru całej gminy, w tym obszarów: na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym; dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych; na których mogą być rozmieszczone obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2; dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; szczególnego zagrożenia powodzią; osuwania się mas ziemnych, a także innych obszarów ujętych w art. 10 ust. 1 pkt 10 i 15; art. 10 ust. 2 pkt 12, 14 15 u.p.z.p.

Sposób rozumienia art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 2 u.p.z.p., będących podstawą rozstrzygnięcia Wojewody, wymaga jednak dalej idącej analizy odnoszącej się do sytuacji, w której dochodzi do częściowej zmiany studium, ściśle ograniczonej do określonego obszaru. Jak wynika bowiem z § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia zmiana studium może przybierać różny charakter: może dotyczyć obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy w zakresie objętym zmianą (§ 8 pkt 1), jak również może polegać na zmianie pojedynczych ustaleń na całym obszarze gminy (§ 8 pkt 2).

W wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 379/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że określenie "pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p." wymaga wykładni, nie jest bowiem jasne, czy odnosi się także do sytuacji gdy zmianie ulegają wszelkie uwarunkowania i ustalenia odnoszące się do określonych części obszarów gminy. Zmiana studium może przybierać różny charakter, może dotyczyć obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy i zmieniać wszystkie wcześniejsze uwarunkowania i ustalenia na tym określonym obszarze, może też polegać na zmianie pojedynczych ustaleń na całym obszarze gminy. Wykazanie istotnego naruszenia trybu sporządzania studium w oparciu o powołany i niejasny przepis § 8 rozporządzenia wymaga jego wykładni a tym samym jego ewentualnego naruszenia nie można uznać za istotny, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. Istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy to naruszenie określonych przepisów prawa, które prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzanego aktu.

W rozpoznawanej sprawie zmiana studium obejmuje pojedyncze ustalenia, o jakich mowa w art. 10 u.p.z.p., które odnoszą się do sześciu działek ewidencyjnych. Zatem ustalenia studium dotyczą obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy i zmieniają wcześniejsze uwarunkowania i ustalenia tylko na tym określonym obszarze.

Byłoby zaprzeczeniem racji prawnej wspomnianego § 8 rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 10 ust. 4 u.p.z.p., (dopuszczającego zmianę studium polegającą na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia) przyjęcie, że również w takim przypadku, należy dokonać całościowej zmiany tego aktu w zakresie objętym art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.