Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1397/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 968/14 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 968/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (I) oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego oraz (II) przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania A. O. (skarżący) zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym, spowodowanych powodzią w 2011 r.

Organ wskazał, że A. O. posiada gospodarstwo rolne w B. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, którzy pobierają świadczenia emerytalne: matka emeryturę z KRUS, ojciec z ZUS. Sam zainteresowany pobiera rentę inwalidzką z ZUS. Dochód rodziny wynosi 2688,81 zł, co na osobę w rodzinie daje 896,27 zł miesięcznie. Skarżący oświadczył, że wraz z rodzicami posiada nieruchomość o powierzchni 55,2 m2, gospodarstwo rolne o powierzchni 4,30 ha oraz skuter o wartości 1.000 zł. Skarżący figuruje jako podatnik podatku rolnego od gospodarstwa rolnego o pow. 1,53 ha użytków rolnych, co stanowi 0,9435 ha przeliczeniowego oraz podatku leśnego od lasu o pow. 1,17 ha. Strona figuruje jako samoistny posiadacz tego gruntu na podstawie umowy przeniesienia władania z dnia [...] lipca 2000 r. Ponadto od dnia 27 czerwca 2011 r. A. O. figuruje jako podatnik podatku rolnego od gruntów dzierżawionych od Gminy [...] o pow. 0,49 ha, co stanowi 0,4840 ha przeliczeniowego.

W dniu 19 lipca 2011 r. miały miejsce niekorzystne zjawiska atmosferyczne, które doprowadziły do strat w gospodarstwie rolnym skarżącego. Skarżący wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r., sprecyzowanym pismami z dnia 10 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 20 lutego 2014 r., domagał się pomocy finansowej w związku z utratą plonów oraz na wzmocnienie fundamentów, ścian i naprawy dachu – ogółem na odbudowę całego domu. Badanym postępowaniem objęto kwestię zasiłku celowego na pokrycie start w budynku mieszkalnym skarżącego, w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.). Natomiast wniosek o udzielenie pomocy w pozostałym zakresie objęto odrębnym postępowaniem.

W dniu 21 lipca 2011 r. komisja powołana zarządzeniem Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011 r. podejmując próbę oszacowania zaistniałych strat, przeprowadziła w obecności skarżącego oględziny budynku, skutkiem czego sporządzony został protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód powstałych w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych, tj. powodzi opadowej. Na tej podstawie ustalono, że budynek został dobudowany bez pozwolenie na budowę (skarżący odmówił okazania decyzji zezwalającej na jego budowę). Ponadto nie stwierdzono osuwiska samoistnego, lecz oberwanie sztucznie usypanego nasypu ziemi znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, co w ocenie Komisji nie wywołało żadnych strat w budynku mieszkalnym. Wobec rozbieżności między Komisją, a skarżącym w kwestii osuwiska zawnioskowano przeprowadzenie badania geologicznego gruntu. Komisja zaleciła także dokonanie oględzin budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Stwierdzono też, że oberwania ziemi ze sztucznie usypanego wzniesienia nie spowodowały żadnych strat w budynku ani mieniu. Skarżący w trakcie wizyty Komisji odmówił dalszych oględzin wypraszając Komisję z posesji. Skarżący odmówił też podpisania protokołu.

Pismem z dnia 6 września 2011 r. skarżący został poinformowany przez Burmistrza [...], że w związku z zaistniałymi okolicznościami protokół z oszacowania szkód w jego gospodarstwie rolnym nie zostanie przekazany Wojewodzie [...], co będzie skutkowało pozostawieniem jego wniosku bez rozpatrzenia.

Następnie skarżący złożył skargę na bezczynność Burmistrza [...], zarzucając mu niewydanie do chwili obecnej żadnej decyzji dotyczącej strat poniesionych przez niego w wyniku powodzi. Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., III SAB/Kr 6/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt.

Wykonując wyrok Sądu pismem z dnia 20 lutego 2014 r. organ wezwał skarżącego o złożenie oświadczenia oraz dokumentów dotyczących ustalenia, czy przed dniem wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych została zawarta umowa ubezpieczenia budynku mieszkalnego oraz czy otrzymał odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia lub też inną pomoc w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r. oraz dokumentów będących w jego posiadaniu, a mających wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na to pismo skarżący poinformował, że nie uzupełni żadnych dokumentów, ponieważ zapadł wyrok sądu z dnia 8 października 2013 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym, spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w roku 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 40, art. 2, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 oraz art. 11 u.p.s. wskazał min., że skarżący poprzez wyproszenie komisji uniemożliwił ustalenie rozmiaru ewentualnych szkód powstałych w jego budynku na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Co więcej, w żaden sposób nie wykazał istnienia czynnego osuwiska zlokalizowanego na jego posesji, jak również nie potwierdził, że w zakresie uszkodzeń prowadzone było jakiekolwiek postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przez co ewentualne straty nie zostały potwierdzone w żadnym innym postępowaniu. Podkreślono, że brak współdziałania skarżącego z organami doprowadził do uniemożliwienia ustalenia okoliczności wymaganych w świetle art. 40 u.p.s. w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi jakie miały miejsce w roku 2011, co obecnie nie jest już możliwe.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pełni podzielając stanowisko organu I instancji, SKO podkreśliło, że to na skarżącym spoczywał obowiązek współpracy z organem pomocy społecznej. Brak takiego współdziałania doprowadził do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. O. zakwestionował decyzję SKO z dnia [...] maja 2014 r. oraz wskazał, że obowiązkiem Komisji do Spraw Szacowania Szkód było powołanie Inspektora Budowlanego w [...] lub geodety. Ponowienie powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., III SAB/Kr 6/13.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. działający imieniem skarżącego pełnomocnik z urzędu sprecyzował skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 11 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. poprzez błędne zastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego;

- art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności nie poinformowanie skarżącego, że brak opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie szkód w budynku mieszkalnym oraz opinii geodety (błędnie przywołanej za organem pierwszej instancji, który wymagał opinii geologa) w zakresie istnienia osuwiska skutkować będzie decyzją odmawiającą skarżącemu przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r.;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przez dowolną, a nie swobodną oceną dowodów i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego.

Na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. skarżący oświadczył, że w 2011 r. dach budynku mieszkalnego został zniszczonych przez grad, ale w tym samym roku naprawił go z własnych środków i własnymi siłami. Przyznał, że w 2012 r. dostał 300 zł na remont z pomocy społecznej oraz 2.000 zł lub 2.200 zł z PZU z tytułu ubezpieczenia. Z tych pieniędzy wyremontował uszkodzenia powstałe po powodzi w 2011 r.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., III SA/Kr 968/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy w toku postępowania administracyjnego organy podjęły wszelkie możliwe działania celem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy pomocowe stanęły na stanowisku, że brak współdziałania ze strony skarżącego uniemożliwił ustalenie okoliczności istotnych dla przyznania wnioskowanego zasiłku, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia tej pomocy. Skarżący natomiast stwierdził, że mimo swojej biernej postawy w toku postępowania administracyjnego organy nie wykorzystały wszystkich środków dowodowych celem ustalenia strat w budynku mieszkalnym, bezpodstawnie obarczając skarżącego obowiązkiem dostarczenia opinii geologicznej oraz opinii z PINB.

Zgodnie z art. 40 u.p.s., osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy w takiej sytuacji może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.).

Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że komisja dokonując oględzin budynku w celu oszacowania rozmiaru szkód nie stwierdziła – jak podnosił skarżący – osuwiska samoistnego, ale oberwanie sztucznie usypanego nasypu ziemi przylegającego bezpośrednio do ściany budynku. Nie stwierdzono też żadnych strat w budynku na skutek tego oberwania. Wobec rozbieżności między komisją, a skarżącym w kwestii osuwiska, zawnioskowano przeprowadzenie badania geologicznego gruntu oraz oględzin PINB w [...]. Skarżący w trakcie wizyty komisji odmówił dalszych oględzin, wypraszając komisję z posesji i odmawiając podpisania protokołu. Ponadto – pomimo wezwania organu – skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów ani oświadczeń, które potwierdzałyby stanowisko skarżącego w tym zakresie. Skarżący w toku postępowania odmówił też współdziałania w zakresie ustalenia, czy z tytułu poniesionych w 2011 r. strat uzyskał jakiekolwiek odszkodowanie, a także odmówił przedkładania jakichkolwiek dokumentów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia (k. 86 akt administracyjnych).

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Stosownie zaś do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania wnioskodawcy w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej może być podstawą odmowy przyznania świadczenia.

W niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości zaistniała sytuacja, w której skarżący z uwagi na swoją postawę – nie tylko bierną, a ale też uniemożliwiającą poczynienie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – doprowadził do tego, że organ pomimo podejmowanych prób nie był w stanie ustalić przesłanek udzielenia wnioskowanej pomocy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ działający w ramach określonych przez prawo dokonał wszelkich niezbędnych kroków służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Celem ustalenia szkód w budynku mieszkalnym skarżącego dokonano oględzin budynku przez komisję ds. szacowania szkód, w wyniku których nie stwierdzono ani osuwiska, ani uszkodzenia budynku. Dodatkowo organ w wezwaniu z dnia 20 lutego 2014 r. zwrócił się do skarżącego o wszelkie dokumenty będące w posiadaniu skarżącego, które mogłyby mieć wpływ na prowadzone postępowanie. W odpowiedzi skarżący odmówił współpracy. Ponadto organ wskazał skarżącemu, jakie musi przedsięwziąć działania dla ustalenia zaistniałych jego zdaniem strat (opinia geologiczna i PINB). W ocenie Sądu organ, jako instytucja pomocowa, nie miał obowiązku nieskończonego poszukiwania dowodów, w celu potwierdzenia stanowiska skarżącego. Skarżący sam powinien w ramach obowiązku współdziałania umożliwić komisji dokładne oględziny budynku, a jeżeli nie, to przedstawić na wezwanie organu z dnia 20 lutego 2014 r. dokumenty potwierdzające uszkodzenie domu. Tymczasem skarżący nie tylko utrudniał pracę komisji, nie przestawił wymaganych dokumentów, ale wręcz napisał do organu, że "nie przedstawi żadnych dokumentów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego" (k. 86 akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych sprawy (na karcie nr 84) widnieje podpisane przez skarżącego oświadczenie o tym, ze został pouczony o zasadach udzielania pomocy społecznej w tym o treści art. 11 ust. 2 u.p.s.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że art. 40 u.p.s. nakazuje ustalenie m.in. zakresu doznanych szkód. Ustalenie tej okoliczności stanowi niezbędny element stanu faktycznego pozwalającego na przyznanie pomocy. Zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 u.p.s. ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel – stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Zatem podkreślając uznaniowy charakter wnioskowanej pomocy Sąd ten stwierdził, że z uwagi na postawę skarżącego oraz podjęte przez siebie działania organy miały podstawy do odmowy udzielenia zasiłku celowego, określonego w art. 40 u.p.s., a wydając rozstrzygnięcie nie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, iż w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwości zaspokojenia zaistniałej potrzeby, jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności i możliwości, nie może korzystać z pomocy społecznej.

Skarżący na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. oświadczył, że w 2011 r. dach budynku mieszkalnego został zniszczonych przez grad, ale w tym samym roku naprawił go z własnych środków i własnymi siłami. Przyznał, że w 2012 r. dostał 300 zł na remont z pomocy społecznej oraz 2.000 zł lub 2.200 zł z PZU z tytułu ubezpieczenia. Z tych pieniędzy wyremontował uszkodzenia powstałe po powodzi w 2011 r. Wynika z tego, że skarżący przezwyciężył nakładem własnych sił i środków zaistniałe trudności, a sytuacja wróciła do normalności.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2015 r., III SA/Kr 968/14, wniósł A. O. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 11 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., skutkujące odmową przyznania A. O. pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym, spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 157 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ administracji naruszył zasady praworządności i prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz reguły dowodowe przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z:

- przesłuchania skarżącego oraz członków jego rodziny na okoliczność strat w budynku mieszkalnym spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r.,

- opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie szkód w budynku mieszkalnym,

- opinii geologa w zakresie istnienia osuwiska;

oraz przez dowolną a nie swobodną oceną dowodów i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego;

b) art. 3 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 157 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że wydając zaskarżoną decyzję organ administracji prowadził postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

c) art. 3 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 157 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję zaniechał należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności nie poinformował skarżącego, że brak opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie szkód w budynku mieszkalnym oraz opinii geodety (błędnie przywołanej za organem pierwszej instancji, który wymagał opinii geologa) w zakresie istnienia osuwiska skutkować będzie decyzją odmawiającą skarżącemu przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono między innymi, że jakkolwiek z przepisów art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. wynika obowiązek współdziałania z organem przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie pomocy społecznej, to bierna, czy też negatywna postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Zawsze bowiem organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać stosownych oględzin i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy. Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele, tj. umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W toku prowadzonego postępowania A. O. został zobowiązany przez organ administracji do przedłożenia opinii geologa na okoliczność występowania osuwiska oraz opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na okoliczność strat w budynku mieszkalnym, spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r. A. O. nie zastosował się do tych zaleceń. Z powyższego nie wynika jednakże, że skarżący odmówił w ogóle współpracy z organem administracji, a jedynie nie zastosował się do nałożonych na niego zaleceń. Opinie te powinny zostać zlecone z urzędu przez organ administracji, a to stosownie do przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 75 k.p.a. i wynikających z nich zasad praworządności, prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania z urzędu.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 11 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., gdy tymczasem powyższe okoliczności wskazują, że naruszył je poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową przyznania A. O. pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że organ administracji orzekając w mniejszej sprawie ograniczył się jedynie do sporządzenia protokołu oszacowania strat w budynku mieszkalnym A. O., jednocześnie zobowiązując go do dostarczenia opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie strat w budynku mieszkalnym oraz opinii geologa w zakresie istnienia osuwiska. Nałożenie jednakże na skarżącego takich obowiązków jest oczywiście sprzeczne z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechano również przesłuchania skarżącego oraz członków jego rodziny na okoliczność strat w budynku mieszkalnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r., odmawiającą przyznania A. O. zasiłku celowego na pokrycie strat w budynku mieszkalnym, spowodowanych powodzią w 2011 r. Organy ustaliły między innymi, że komisja powołana zarządzeniem Burmistrza [...] przeprowadziła w obecności skarżącego oględziny budynku, w wyniku których nie stwierdzono osuwiska samoistnego, lecz oberwanie sztucznie usypanego nasypu ziemi znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, co w ocenie komisji nie wywołało żadnych strat w samym budynku. A. O. nie zgodził się z tymi ustaleniami, ale – zdaniem organów – w żaden sposób nie wykazał istnienia czynnego osuwiska zlokalizowanego na jego posesji, jak również nie potwierdził, że w zakresie uszkodzeń prowadzone było jakiekolwiek postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przez co ewentualne straty nie zostały potwierdzone w żadnym innym postępowaniu. Podkreślono, że brak współdziałania skarżącego z organami doprowadził do uniemożliwienia ustalenia okoliczności wymaganych przez art. 40 u.p.s., co w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. dało podstawę do odmowy przyznania zasiłku.

Ustalenia te zaakceptował Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania (3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 oraz art. 77 § 1 k.p.a.) sprowadzają się w istocie do tego, że mimo biernej postawy skarżącego w toku postępowania administracyjnego organy nie wykorzystały wszystkich środków dowodowych, celem ustalenia strat w budynku mieszkalnym, bezpodstawnie obarczając skarżącego obowiązkiem dostarczenia opinii geologicznej oraz opinii PINB, a akceptacja tego stanu rzeczy przez Sąd Wojewódzki narusza wskazane przepisy p.p.s.a. i dowodzi niewłaściwej kontroli działania administracji. Wyjaśnić jedynie należy, że w tym kontekście zarzut naruszenia art. 157 p.p.s.a., stanowiącego o możliwości uzupełnienia wyroku, jest kompletnie niezrozumiały i nie został w żaden sposób uzasadniony.

Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że nie jest prawdziwa konstatacja, iż ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża zawsze organ administracyjny. "Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Realizacja tego obowiązku polega zaś na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Wykonanie omawianego tu obowiązku zapewniają organowi uprawnienia procesowe (art. 77 § 2 i 3, art. 78), czyniące go dysponentem zakresu postępowania dowodowego. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, i po drugie, obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Niemniej jednak wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W takiej sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Wówczas wyciągnięcie w stosunku do strony negatywnych skutków nieprzedstawienia przez nią żądanych dowodów jest jednak możliwe dopiero po uprzednim zakreśleniu stronie terminu do dostarczenia tych dowodów" (zob. wyrok NSA z 30.08.2006 r., I OSK 314/06, LEX nr 275541).

Podzielając powyższą tezę zauważyć należy, że w realiach tej sprawy organ przeprowadził dowód na okoliczność szkód w budynku mieszkalnym skarżącego, w postaci komisyjnych oględzin budynku, tyle tylko, że skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze wstępnymi ustaleniami komisji i odmawiając dalszych oględzin wyprosił ją z posesji. Niemożliwe stało się więc ostateczne oszacowanie strat. W takich warunkach uznać należy, że to na ubiegającego się o pomoc społeczną przeszedł ciężar wykazania, że znalazł się w sytuacji uzasadniającej przyznanie mu tej pomocy. Wniosek ten można dodatkowo wzmocnić nałożeniem na wnioskodawcę obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej pod rygorem odmowy, wstrzymania lub cofnięcia świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Z obowiązku dostarczenia dowodów dokumentujących szkodę oraz fakt ewentualnego ubezpieczenia się (lub nie) na okoliczność wystąpienia tego typu szkody, skarżący kasacyjnie się nie wywiązał, mimo wezwania go do tego pismem z dnia 20 lutego 2014 r. Odpowiedział, że żadnych dokumentów nie dostarczy, będąc wcześniej pouczony o skutkach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym.

W tej sytuacji uznać należy, że organy właściwie wywiązały się z obowiązku określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego (oględziny), i z obowiązku przeprowadzenia niezbędnych dowodów, a po uniemożliwieniu dokonania pełnych oględzin i zakwestionowaniu podjętych w ich wyniku ustaleń, wezwały stronę do wykazania, że znalazła się w sytuacji uzasadniającej przyznanie pomocy. Po odmowie współdziałania przez stronę w przeprowadzeniu dowodu o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy i zakwestionowaniu ustaleń organu nie można bowiem uznać, że to na organie w dalszym ciągu spoczywał obowiązek przeprowadzania innych dowodów na tę samą okoliczność (ewentualnych strat). Nie można więc postawić organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji Sądowi I instancji niewłaściwej kontroli działania administracji w granicach sprawy (3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Wykazana wyżej odmowa współdziałania skarżącego kasacyjnie z organem pomocowym uzasadniała również zastosowanie art. 11 ust. 2 u.p.s. i w konsekwencji odmowę przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 u.p.s. Zauważyć też należy, że na gruncie tego ostatniego przepisu przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest także od istnienia po stronie wnioskodawcy niezbędnej potrzeby życiowej. W orzecznictwie panuje zgodność, że zasiłek przyznawany na podstawie art. 40 u.p.s. ma charakter uznaniowy i nie jest odszkodowaniem za doznane straty, lecz jest pomocą świadczoną ze środków publicznych dla zaspokojenia najpilniejszych potrzeb osób poszkodowanych, świadczoną w rozmiarach posiadanych na ten cel środków – art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. (por. np.: wyrok NSA z 27.07.2012 r., I OSK 880/12, LEX nr 1264957; wyrok NSA z 30.03.2012 r., I OSK 65/12, LEX nr 1218890). Skarżący kasacyjnie na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 7 stycznia 2015 r. oświadczył, że w 2011 r. dach budynku mieszkalnego został zniszczonych przez grad, ale w tym samym roku naprawił go z własnych środków i własnymi siłami. Przyznał, że dostał 300 zł na remont z pomocy społecznej oraz 2.000 zł lub 2.200 zł z PZU z tytułu ubezpieczenia. Z tych pieniędzy wyremontował uszkodzenia powstałe po powodzi w 2011 r. W takich okolicznościach trudno jest uznać, że po stronie wnioskodawcy zaistniała niezbędna potrzeba życiowa, której zaspokojenie wymagało dodatkowego wsparcia ze strony organów pomocy społecznej.

Dodać jeszcze należy, że wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości, lecz w podstawach skargi kasacyjnej nie ma żadnych zarzutów odnośnie do pkt II wyroku, tj. w zakresie wynagrodzenia przyznanego pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.