Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1051/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 340/16 w sprawie ze skargi [....] na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia 21 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 23 lutego 2015 r. decyzję nr [...] 3. zasądza od Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz [...] 43 521 (słownie: czterdzieści trzy tysiące pięćset dwadzieścia jeden) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I SA/Sz 340/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zwany dalej WSA bądź Sądem I instancji) oddalił skargę [...] (zwanej dalej Spółką) na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] (obecnie ww. Spółka) w dniu 19 maja 2009 r. zawarła z Województwem Zachodniopomorskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, pełniącym na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), dalej "uzppr", rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 – 2013, dalej "IZ RPO WZ", umowę o dofinansowanie na realizację projektu "[...], Działanie 1.1 "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje, Poddziałanie 1.1.2 "Inwestycje w małe i średnie przedsiębiorstwa". Dodatkowo pomiędzy Spółką a IZ RPO WZ został zawarty aneks do ww. umowy w dniu 4 listopada 2009 r. Wnioskodawcy, przygotowując dokumentację aplikacyjną w ww. konkursie, zgodnie z zaleceniami Przewodnika dla wnioskodawców RPO WZ Ocena oddziaływania na środowisko, dalej "Przewodnik", byli zobowiązani do weryfikacji, czy planowane przedsięwzięcie:

- znajduje się w I czy w II aneksie do Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, dalej "Dyrektywa Rady 85/337/EWG", lub nie jest w tej dyrektywie wymieniony,

- znajduje się w grupie I przedsięwzięć według prawa polskiego (jest wymienione w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257 poz. 2573, dalej "rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2004 r.",

- znajduje się w II grupie przedsięwzięć (jest wymienione w § 3 rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r.),

- znajduje się poza ww. rozporządzeniem, ale jest wymienione w aneksie II do Dyrektywy Rady 85/337/EWG (tzw. przedsięwzięcie podprogowe),

- oddziałuje na obszar Natura 2000/potencjalny obszar Natura 2000, czyli znajduje się w grupie III.

Ponadto zgodnie z ww. Przewodnikiem, przedsięwzięcia niezaliczane do żadnej z ww. grup nazwane zostały jako należące do grupy IV.

Z uwagi na przynależność do danej grupy, wnioskodawcy byli zobowiązani do przedstawienia dodatkowych dokumentów, m.in. dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Uprzednio, w dniu 18 września 2008 r. Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie ww. projektu, wskazując, że dla planowanej inwestycji nie przeprowadzono postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko naturalne. Powyższe uzasadniono (w pkt [...] wniosku o dofinansowanie) tym, iż zakres inwestycji objętej wnioskiem:

- nie znajduje się w I czy w II aneksie do Dyrektywy Rady 85/337/EWG,

- nie znajduje się w grupie I przedsięwzięć wg prawa polskiego (nie jest wymienione

w § 2 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r.),

- nie znajduje się w II grupie przedsięwzięć (nie jest wymienione w § 3 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r.),

- nie jest przedsięwzięciem podprogowym.

Dodatkowo Spółka wskazała, iż zidentyfikowano brak oddziaływania na obszary Natura 2000, co kwalifikuje inwestycję do grupy IV przedsięwzięć z punktu widzenia oddziaływania na środowisko naturalne. spółka we wniosku o dofinansowanie projektu zaliczyła planowane przedsięwzięcie do grupy IV, w związku z czym nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko.

Z uwagi na fakt, iż Spółka we wniosku o dofinansowanie projektu zaliczyła planowane przedsięwzięcie do grupy IV, nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko.

Po przeprowadzeniu przez IZ RPO WZ oceny formalnej wniosku aplikacyjnego, a następnie dokonaniu oceny środowiskowej, ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej projektu przez Komisję Oceniającą Projekty, uchwałą Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr 254/09, z dnia 3 marca 2009 r. Spółce przyznano dofinansowanie na realizację ww. projektu w łącznej wysokości [...] zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dalej "EFRR", oraz ze środków budżetu państwa.

W dniu 19 maja 2009 r. Spółka zawarła z IZ RPO WZ, umowę o dofinansowanie na realizację ww. projektu, a w dniu 4 listopada 2009 r. został zawarty aneks do ww. umowy.

W trakcie realizacji ww. projektu przez spółkę IZ RPO WZ powzięła wątpliwości, co do prawidłowości zakwalifikowania przez Spółkę, na etapie wnioskowania o dofinansowanie, planowanego przedsięwzięcia do grupy IV. Po dokonaniu szczegółowej weryfikacji przedsięwzięcia IZ RPO WZ, mając na uwadze, iż dotyczył on instalacji do wytwarzania produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, uznała, że należało je zaliczyć do grupy II, a więc przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. IZ RPO WZ stwierdziła, że powinnością Spółki przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm.), dalej "u.p.o.ś.", realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Uchwałą nr [...] z dnia 19 lipca 2011 r., Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego zdecydował o rozwiązaniu ww. umowy o dofinansowanie.

W dniu 25 listopada 2011 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego podjął decyzję nr [...] zobowiązującą Spółkę do zwrotu całości dofinansowania, tj. kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka, zwracając jednak w dniach 15 grudnia 2011 r. i 28 grudnia 2011 r. w całości wymagane środki wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, jednocześnie zastrzegając możliwość dochodzenia ich zwrotu.

Decyzją z dnia 17 lutego 2012 r. nr [...] Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego utrzymał w całości w mocy własną decyzję z dnia 25 listopada 2011 r.

Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 348/2 WSA w Szczecinie oddalił skargę Spółki od ww. rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 79/13 NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił zaskarżony ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. W uzasadnieniu zakwestionowano brak stwierdzenia przez Sąd I instancji konieczności poczynienia ustaleń faktycznych co do charakteru nieprawidłowości w rozumieniu unijnej definicji – co warunkuje zastosowanie przepisów powołanych w rozstrzygnięciach organów.

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. o sygn. akt I SA/Sz 707/14 WSA uchylił ww. decyzje z dnia 17 lutego 2012 r. i z dnia 25 listopada 2011 r.

Decyzją z dnia 23 lutego 2015 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego rozstrzygnął o zwrocie od Spółki otrzymanych środków w łącznej kwocie należności głównej [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, ze wskazaniem nowego terminu, od którego należy liczyć odsetki od należności w części dotyczącej budżetu państwa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółka.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego utrzymał decyzję własną z dnia 23 lutego 2015r. Organ podał, że analizowanej sprawie z uwagi na datę zawarcia umowy, tj. 19 maja 2009 r. będzie miała zastosowanie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249 , poz. 2104 ze zm.), dalej "u.f.p.", nie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) dalej "u.o.f.p.". Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, obejmujące całościową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodnie ze wskazaniami NSA i WSA oraz ustosunkował się do zarzutów Spółki. Zdaniem organu, w sprawie zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Organ stwierdził, że Spółka, będąc podmiotem gospodarczym niewłaściwie przygotowała dokumentację aplikacyjną przez błędne zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia do grupy IV, zamiast do grupy II, tj. przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co wiązało się z tym, że spółka nie posiadał takiej decyzji na etapie ubiegania się o dofinansowanie (co stanowiło warunek niezbędny do uzyskania dofinansowania), przez co doszło do naruszenia prawa tj. art. 35 ust. 3 u.f.p., art. 46 u.p.o.ś., zapisów załącznika II pkt. 6 lit.a Dyrektywy Rady 85/337/EWG, a także § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. W ocenie organu, działanie Spółki spowodowało szkodę rzeczywistą w budżecie ogólnym UE, albowiem doszło do sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych. Szkoda w niniejszej sprawie przejawiała się w tym, iż środki w wysokości nienależnie pobranego przez spółkę dofinansowania IZ RPO WZ mogłaby rozdysponować na dofinansowanie projektów innych wnioskodawców w ramach RPO WZ, którzy przedłożyliby wszystkie niezbędne dokumenty aplikując o dofinansowanie, a tym samym spełniających podstawowe warunki niezbędne do uzyskania dofinansowania jak również czyniących zadość przepisom prawa. Tym samym, środki przekazane w ramach przedmiotowego projektu, w rzeczywistości nie powinny być ani wykorzystane przez spółkę ani wypłacone z budżetu UE, a winny służyć takim celom jak dążenie do zmniejszania dysproporcji, wzmacniania spójności społeczno-gospodarczej, pobudzania rozwoju, tworzenia warunków wzrostu konkurencyjności. Zdaniem organu, działanie Spółki wypełniła przesłankę, o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. i wystąpiła nieprawidłowość, co spowodowało wydanie przez organ decyzji z art. 211 ust. 4 u.f.p. Genezą powstania naruszenia przepisów prawa było działanie Spółki, która błędnie zakwalifikowała swoje przedsięwzięcie do IV grupy środowiskowej zamiast II, a tym samym nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów na etapie aplikowania o środki unijne. Powyższe w efekcie doprowadziło do wystąpienia szkody rzeczywistej w budżecie UE. Organ podał, że realizowany projekt był "przedsięwzięciem" w rozumieniu Dyrektywy Rady 85/377/EWG i art. 46 ust. 2 u.p.o.ś (obecnie zaś art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Zatem stosownie do brzmienia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. (obowiązującego na dzień złożenia wniosku), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Organ podał, że opisane przez Spółkę we wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcie było wymienione w ww. § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Produkcja kosmetyków jest działalnością, o której mowa w przytoczonym przepisie. Ponadto, przedsięwzięcie zrealizowane przez spółkę w ramach przedmiotowego projektu wymienione było w załączniku II pkt 6 lit.a Dyrektywy Rady 85/337/EWG. Bez znaczenia był fakt, czy chodzi o budowę nowej instalacji czy o rozbudowę istniejącej, bowiem konstrukcja rozporządzenia z 2004 r. wskazuje, iż obejmuje ono także wszelkie zmiany w wymienionych w nim przedsięwzięciach. Organ podkreślił, że realizowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do grupy II, a nie do grupy IV, jak zaliczyła je Spółka, a więc wymagających uzyskania przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzyskanie przez Spółkę decyzji środowiskowej z dnia 22 lutego 2012r. (przedłożonej przy piśmie z dnia 21 marca 2012 r.) dla praktycznie już zrealizowanego przedsięwzięcia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie mogło być traktowane jako doprowadzenie projektu do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji środowiskowej po zrealizowaniu przedsięwzięcia jest sprzeczne z przepisami Dyrektywy 85/337/EWG (art. 2 ust. 1 oraz art. 8), a zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana dla przedsięwzięć planowanych, a nie już zrealizowanych. Organ, odnosząc się do przesłanek zdefiniowanych w art. 211 ust. 1 u.f.p. podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nienależnym pobraniem środków. W myśl art. 46 u.p.o.ś., zapisów załącznika II pkt. 6 lit.a Dyrektywy Rady 85/337/EWG, § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r., jak również zapisów Przewodnika – spółka z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia winna była uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia i przedłożyć ją do IZ RPO WZ na etapie aplikowania o środki unijne, jak również winien był wraz z wnioskiem o dofinansowanie przedłożyć postanowienia w sprawie obowiązku lub braku obowiązku sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i zakresie raportu (który jest załącznikiem obowiązkowym dla przedsięwzięć zakwalifikowanych do II grupy). Błędne zakwalifikowanie przez spółkę przedsięwzięcia do IV grupy, a co za tym idzie nieprzedłożenie ww. dokumentów spowodowało, iż nie mogła ona skutecznie ubiegać się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu. Wypłata tego dofinansowania nastąpiła więc bez podstawy prawnej, tym samym środki z tej dotacji zostały pobrane nienależnie i powstał określony w decyzji obowiązek ich zwrotu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, domagając się uchylenia ww. decyzji, zasądzenia kosztów postępowania i zarzucając organowi naruszenie:

- art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 przez przyjęcie, że kwalifikacja przez skarżącą inwestycji pod nazwą "Wzrost konkurencyjności spółki MPS poprzez wprowadzenie kolejnego etapu zmian procesu produkcji kosmetyków wysokiej lepkości; w tym poszerzenia asortymentu o kosmetykę białą" do grupy IV według systematyki Przewodnika dla Wnioskodawców Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 - 2013 Ocena oddziaływania na środowisko w ramach konkursu nr RPOWZ/1.1.2./2008/2Oś priorytetowa 1 "Gospodarka - Innowacje –Technologie" Działanie 1.1. "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje" poddziałanie 1.1.2 "Inwestycje w małe i średnie przedsiębiorstwa" stanowi nieprawidłowość w rozumieniu wyżej przywołanego przepisu;

- przepisów postępowania przez brak ustalenia (brak jakiegokolwiek badania stanu faktycznego sprawy) w postępowaniu dotyczącym zwrotu przyznanych środków dla inwestycji pod nazwą "Wzrost konkurencyjności spółki MPS poprzez wprowadzenie kolejnego etapu zmian procesu produkcji kosmetyków wysokiej lepkości, w tym poszerzenia asortymentu o kosmetykę białą", co doprowadziło do spełnienia przesłanek określonych w § 3 ust 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.;

- art. 77 § 1 K.p.a. przez niewykazanie, aby na skutek rzekomego naruszenia prawa wspólnotowego inni wnioskodawcy w ramach konkursu wskazanego w punkcie 3.1. zostali pozbawieni finansowania na zgłaszane przez siebie projekty, co powoduje, że nie można przypisać działaniom skarżącej nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia WE nr 1083/2006.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. Spółka złożyła wniosek dowodowy w postaci kopii wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 20 czerwca 2016 r. o sygn. akt [...] oraz kopii pozwu przeciwko organowi o zapłatę – który został dopuszczony przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

WSA, oddalając skargę, powołał się na art. 153 p.p.s.a., podkreślając że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 79/13 uchylił wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 348/12, a następnie WSA w Szczecinie (po ponownym rozpoznaniu sprawy) wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. o sygn. akt I SA/Sz 707/14 uchylił decyzje organu z dnia 17 lutego 2012 r. i z dnia 25 listopada 2011 r. Z treści wyroku NSA wynikało, że zasadniczy problem w sprawie dotyczył tego, czy wobec niepodważonych ustaleń faktycznych co do niespełnienia przez Spółkę warunków niezbędnych do otrzymania dofinansowania (nieprawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia do grupy środowiskowej IV zamiast do II i brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy dokumentach aplikacyjnych o dofinansowanie unijne), okoliczności te uzasadniały wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i na jakiej podstawie. Zdaniem NSA, fakt wadliwego zakwalifikowania przedsięwzięcia, a w konsekwencji niedopełnienie wskazanego ustawowego obowiązku na etapie składania wniosku o dofinansowanie (dołączenie na etapie wniosku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych) nie można uznać za naruszenie procedur w rozumieniu przepisów u.p.f. WSA podkreślił, że NSA uznał, że Spółka - co do zasady - nie kwestionuje stwierdzenia, że niespełnienie warunków niezbędnych uzyskania dofinansowania stanowi o nienależnym jego pobraniu. Nie było zarazem podważane stanowisko WSA, że pobranie środków nienależnie ma miejsce w sytuacji pobrania ich bez podstawy prawnej, niezależnie od tego czy wypłata nastąpiła na skutek błędu (omyłki) organu (IZ), czy też nieprawidłowości (błąd, niespełnienie warunków) dotyczą wnioskodawcy. Dodać należy, że w piśmiennictwie podnosi się, że nienależne pobranie środków może być konsekwencją nieprawidłowości nie tylko po stronie beneficjenta. Do tych nieprawidłowości mogą przyczynić się instytucje przyznające środki. W każdej sytuacji, niezależnie od przyczyny wystąpienia nieprawidłowości, należy orzec o zwrocie. W obu powoływanych w sprawie ustawach o finansach publicznych ustawodawca nie zdefiniował wprost nienależnego pobrania środków. Definicji takiej nie ma też w przepisach unijnych. Przyjmuje się, że pobranie bez podstawy prawnej oznacza pobranie środków bez umocowania w jakimkolwiek przepisie prawa, gdy nie ma przepisu upoważniającego do pobrania środków.

W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące błędnych ustaleń organu co do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej na etapie wnioskowania o dofinansowanie nie mogły odnieść skutku, a organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a. i wykonał wskazania zawarte w ww. wyrokach. Sąd I instancji podzielił dotychczasowe stanowisko organu oraz stanowisko NSA, że na etapie wnioskowania o ww. pomoc spółka winna przedłożyć odpowiednią decyzję środowiskową, gdyż realizowane przez nią przedsięwzięcie winno być zakwalifikowane do grupy II (Spółka błędnie je zakwalifikowała do grupy IV) wymienione w zał. II pkt 6 lit. a Dyrektywy Rady 85/337/EWG. Badanie uwarunkowań środowiskowych po zakończeniu inwestycji nie jest już możliwe, również uzyskanie decyzji w tym zakresie nie sanuje naruszenia jakie miało miejsce przy złożeniu dokumentacji konkursowej bez ww. decyzji. W ocenie Sądu I instancji, przytoczone przez Spółkę orzeczenia sądów dotyczące instytucji korekty dotyczyły innych stanów faktycznych niż występujący w niniejszej sprawie. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, iż ziściły się przesłanki zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Organ odniósł się do tej definicji nieprawidłowości, tj. faktu naruszenia prawa, wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje choćby potencjalną szkodę finansową w budżecie ogólnym UE. Organ stwierdził, że przez działanie Spółki, która jest podmiotem gospodarczym, polegające na niewłaściwym przygotowaniu dokumentacji aplikacyjnej, tj. błędne zakwalifikowanie przez Spółkę planowanego przedsięwzięcia do grupy IV, zamiast do grupy II, tj. przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co wiązało się z tym, że spółka nie posiadała takiej decyzji na etapie ubiegania się o dofinansowanie (co stanowiło warunek niezbędny do uzyskania dofinansowania) doszło do naruszenia prawa - art. 35 ust. 3 u.f.p., art. 46 u.p.o.ś., zapisów załącznika II pkt 6 lit.a Dyrektywy Rady 85/337/EWG, a także § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. Powyższe działanie Spółki spowodowało szkodę rzeczywistą w budżecie ogólnym UE, albowiem doszło do sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych. Organ stwierdził, że szkoda w niniejszej sprawie przejawia się w tym, iż środki w wysokości nienależnie pobranego przez spółkę dofinansowania organ mógłby rozdysponować na dofinansowanie projektów innych wnioskodawców, którzy przedłożyliby wszystkie niezbędne dokumenty aplikując o dofinansowanie, a tym samym spełniających podstawowe warunki niezbędne do uzyskania dofinansowania jak również czyniących zadość przepisom prawa. Tym samym, środki przekazane w ramach przedmiotowego projektu, w rzeczywistości nie powinny być ani wykorzystane przez Spółkę ani wypłacone z budżetu UE, a winny służyć takim celom jak dążenie do zmniejszania dysproporcji, wzmacniania spójności społeczno-gospodarczej, pobudzania rozwoju, tworzenia warunków wzrostu konkurencyjności.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu I instancji, ziściły się wszystkie elementy definicji nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Co więcej, z przyczyn wskazanych powyżej pomiędzy stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa a powstaniem szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej istnieje niebudzący wątpliwości związek przyczynowo –skutkowy. WSA uznał postępowanie organu za prawidłowe. Komisja Europejska, jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. W ocenie Sądu, organ wskazał, że nieprawidłowość w niniejszej sprawie dotyczyła naruszenia przytoczonych w decyzji przepisów. Definicja nieprawidłowości, ujęta w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 jest co do zasady zbieżna z pojęciem nieprawidłowości, wynikającym z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Jeśli zaś idzie o szkodę w budżecie ogólnym UE, jak to wskazał organ w zaskarżonej decyzji, może to być nie tylko szkoda rzeczywista, ale i również szkoda potencjalna, o którą w istocie chodzi w rozpatrywanej sprawie. WSA podkreślił, że okoliczności związane z tym, czy doszło do wypłaty ww. dofinansowania z winy Spółki czy też organu nie mają wpływu na obowiązek dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Stosownie do art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 (do którego odwoływał się NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 79/13) każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych w stosunku do podmiotów, określonych w art. 7 ww. rozporządzenia. Przewidziano więc możliwość zastosowania środka administracyjnego w postaci zwrotu wypłaconego dofinansowania. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Nieprawidłowość w niniejszej sprawie polegała na działaniu Spółki, która dokonała błędnej oceny przedsięwzięcia i nie złożyła do dokumentacji wnioskowej odpowiedniej decyzji środowiskowej. Sama kwestia winy strony nie ma wpływu na istniejący po stronie organu obowiązek dochodzenia zwrotu wypłaconego dofinansowania. Z akt nie wynikało, że w sprawie prowadzone było postępowanie karne, które zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 2988/95 miałoby wpływ na zawieszenie postępowania administracyjnego. W przepisach związanych z dofinansowaniem projektu ze środków unijnych brak jest takich uregulowań jak np. w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., gdzie wskazano, iż rolnik nie ma obowiązek zwrotu pobranej nienależnie płatności, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Końcowo zwrócono uwagę, że postępowanie dotyczące przedmiotowego dofinansowania ma charakter mieszany administracyjno-cywilny, a zatem wszystkie kwestie związane z zawarciem wykonaniem, czy rozwiązaniem umowy oraz ewentualne dochodzenie szkody wyrządzonej beneficjentowi programu przez organ podlegają ocenie sądu cywilnego. Rozstrzygnięcie sądu cywilnego nie determinuje natomiast rozstrzygnięcia organu ani sądu administracyjnego w zakresie zwrotu wypłaconego dofinansowania. Tym samym uznano, że przedłożony wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie nie miał wpływu na wynik rozpoznania niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, podnosząc następujące zarzuty:

I. nieważności postępowania tj. art. 174 p.p.s.a. – wobec naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu, gdyż w wydaniu orzeczenia brali udział ci sami sędziowie co w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 707/14);

II. w ramach podstawy kasacyjnej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – błędnej wykładni art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE oraz EUROATOM) z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz błędnej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez uznanie, że:

1. nieprawidłowość w rozumieniu tych przepisów występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek, nawet błahego, niemającego znaczenia dla postępowania konkursowego budżetu Unii Europejskiej, naruszenia prawa przez beneficjenta środków publicznych,

2. dla uznania, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość w rozumieniu tych przepisów, nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi nieprawidłowości oraz szkody w budżecie Unii Europejskiej,

3. w sprawie zachodzi nieprawidłowość, mimo braku stwierdzenia rzeczywistej lub choćby potencjalnej szkody w budżecie Wspólnoty,

4. między koniecznością zwrotu kwot pieniężnych, a zaistnieniem nieprawidłowości zachodzi związek przyczynowy,

5. w sprawie zachodzi nieprawidłowość, mimo, że zarzucane naruszenie przez Spółkę przepisów dyrektywy 2011/98/EU miało wyłącznie charakter formalny i nie mogło mieć wpływu na powstanie rzeczywistej, czy też potencjalnej szkody, ani też na jej wysokość,

6. w sprawie zachodzi nieprawidłowość, mimo że skarżąca uzupełniła w toku postępowania administracyjnego żądaną przez organ decyzję i stan rzekomego naruszenia prawa ustał,

7. w sprawie zachodzi nieprawidłowość, za którą odpowiedzialność ponosi Skarżąca, pomimo że nieprawidłowość winna być kwalifikowana co najwyżej jako nieprawidłowość systemowa,

8. niezastosowanie wynikającej z art. 2 Konstytucji oraz acquis communautaire zasady proporcjonalności rozumianej jako nakaz takiej interpretacji przepisów prawa unijnego, aby przy pomocy orzeczenia cel aktu został osiągnięty, poprzez wydanie orzeczenia w sposób sprzeczny z celami Rozporządzenia Rady (WE oraz EUROATOM) z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich Rozporządzenia nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

III. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie następujących przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji (zasady zaufania obywateli do Państwa) poprzez uznanie, że nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 zachodzi nawet wtedy, gdy wynik postępowania konkursowego jest kwestionowany dopiero po zakończeniu procedury konkursowej, podpisaniu umowy i wypłaceniu części dofinansowania, a organ dokonuje po raz kolejny kontroli merytorycznej projektu (mimo pozytywnej kontroli dokonanej uprzednio), wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w konsekwencji przerzucając skutki własnych nieprawidłowości i zaniedbań na beneficjenta, realizującego prawidłowo wszystkie obowiązki ciążące na nim z mocy umowy o dofinansowanie,

2. naruszenie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak ustaleń co do naruszenia prawa wspólnotowego, ustalenia, czy na etapie konkursu decyzja środowiskowa była wymagana oraz brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie rzeczywistej lub nawet potencjalnej szkody poniesionej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a także niezbadanie czy nieprawidłowość miała charakter nieprawidłowości systemowej.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na swoja rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że nawet przy założeniu, że skarżąca naruszyła przepisy dyrektywy Rady 85/337/EWG, to było to naruszenie formalne, marginalne, naprawione i niemające wpływu na realizację inwestycji, status formalny skarżącej, prawa i obowiązki o charakterze publicznym. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, uznanie, że w sprawie zachodzi nieprawidłowość, "mimo, że zarzucane naruszenie przez skarżącą przepisów miało wyłącznie charakter formalny i nie mogło mieć wpływu na powstanie rzeczywistej, czy też potencjalnej szkody, ani też na jej wysokość, jest błędną wykładnią "nieprawidłowości" w rozumieniu rozporządzenia 1083/2006. W tym zakresie, w ocenie skarżącej, istotna jest dyrektywa wyrażona w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, w myśl której przy dokonywaniu korekt należy dokonać oceny charakteru i wagi nieprawidłowości oraz szkody w budżecie Unii Europejskiej. Przepis ten co prawda stosuje się do korekt, ale w ocenie skarżącej winien on także stosować się do nieprawidłowości. Zdaniem strony Sąd I instancji dokonał niestarannej, powierzchownej i oderwanej od realiów sprawy wykładni nieprawidłowości. Nierozsądne i sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy byłoby przyjmowanie kryteriów wartościowania naruszeń i ich faktycznego wpływu na budżet UE tylko dla korekt, a pominięcie nieprawidłowości. Ponadto - w ocenie skarżącej - zastosowana przez organ sankcja jest nieproporcjonalna i narusza unijną i konstytucyjną zasadę proporcjonalności, według której stosowanie środków ograniczających prawa jednostki musi prowadzić do spełnienia celu danej regulacji. Wobec braku jakiegokolwiek uszczerbku dla budżetu UE - nawet potencjalnego - w związku z rzekomym naruszeniem prawa - interpretacja nakierowana na doprowadzenie do zwrotu środków bez względu na okoliczności - narusza tę zasadę.

Odrębnym pismem procesowym z dnia 14 marca 2019 r. Spółka wniosła o załączenie do akt wyroku Sądu Okręgowego w S. w sprawie [...] z dnia 20 czerwca 2016 r. z uzasadnieniem, wydanym z powództwa [...] przeciwko Województwu Zachodniopomorskiemu o zapłatę. Orzeczeniem tym zasądzono na rzecz Spółki kwotę [...] zł, podzielając w pełni argumentację powódki w sprawie bezzasadności rozwiązania umowy o dofinasowanie z dnia 19 maja 2009 r. Od wyroku tego Województwo Zachodniopomorskie wywiodło apelację, a postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na skargę kasacyjną złożoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W nawiązaniu do skargi kasacyjnej strona podtrzymała wszystkie dotychczasowe zarzuty, uzupełniając ich uzasadnienie. W tym zakresie podkreślono m.in., że zaskarżony wyrok WSA został wydany został przy założeniu, że aktualny w dacie jego wydania był pogląd, że "spółka [...] co do zasady - nie kwestionuje twierdzenia, że spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania dofinansowania stanowi o nienależnym pobraniu". Tymczasem, w świetle skutecznie złożonego pozwu o zapłatę (o czym WSA miał wiedzę), pogląd ten był nieaktualny z uwagi na skutecznie wytoczonego przeciwko Województwu Zachodniopomorskiemu powództwa. Na etapie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca jednoznacznie kwestionowała, aby doszło do nienależnego pobrania środków, co także później znalazło wyraz w treści skargi do WSA (str. 8 skargi). Tym samym Sąd I instancji nie był w żaden sposób skrępowany obwiązkami wynikającymi z art. 153 p.p.s.a., przy czym ocenie WSA umknął fakt, że nawet przy takim, a nie innym poglądzie NSA (na ówczesnym etapie sprawy) w sprawie nienależnego pobrania, pierwszy wyrok WSA został uchylony z uwagi na niebadanie wystąpienia nieprawidłowości. Zdaniem Spółki naruszenie prawa wspólnotowego wobec braku decyzji środowiskowej (jak się później okazało niewymaganej) na etapie konkursu - nawet przy założeniu, że była ona wymagana - był brakiem, który mógł być i został sanowany, zwłaszcza że w NSA dominuje pogląd, że decyzja taka może być wydana dla już istniejącej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie, przeprowadzając test sine qua non, podkreśliła że gdyby przy wniosku procedowano we właściwy sposób, to nie doszłoby do powstania nieprawidłowości, gdyż albo Spółka musiałaby uzupełnić dokumentację o decyzję środowiskową, albo nie zostałoby przyznane dofinasowanie. Natomiast WSA całkowicie pominął tę kwestię, błędnie koncentrując się jedynie na złożeniu wniosku przez Spółkę. Działania Organu w tej sprawie nie polegały na przyjęciu i zaakceptowaniu wniosku Skarżącej o dofinasowanie, ale na szerokim badaniu wniosku, zarówno od strony formalnej, jak i od strony merytorycznej, zgodnie z regułami oceny wniosków RPO Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013. W każdym z orzeczeń WSA działania organu w ogóle nie są poddawane ocenie. Natomiast przyznanie dofinasowania nie było obligatoryjne po złożeniu wniosku, ale uzależnione od szeregu czynności po stronie organu, które zostały wykonane niezgodnie z przepisami wewnętrznymi. Przy zastosowaniu zasady adekwatnego związku przyczynowo-skutkowego nie ma możliwości wykazania, że to działania Spółki w postaci złożenia wniosku spowodowały nieprawidłowość – do której doszło w wyniku działania organu.

Reasumując Spółka stwierdziła, że w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia prawa, a nawet - przy przyjęciu z ostrożności procesowej, że decyzja środowiskowa była wymagana na etapie składania wniosku - sanowanie tego braku i złożenie decyzji o braku konieczności uzyskiwania decyzji środowiskowej skutkowało tym, że nie doszło do spowodowania lub możliwości spowodowania szkody w budżecie Unii Europejskiej. Ten pozorny brak w żaden sposób nie rzutował na dofinansowywaną inwestycję, nie nastąpiło wstrzymanie prac, nie było konieczności innego sposobu wykonywania prac. Merytorycznie projekt został w całości zrealizowany w takim kształcie, jak we wniosku i na podstawie dokumentów określonych w tym wniosku, a brak decyzji był jedynie brakiem formalnym, w żaden sposób niewpływającym na inwestycję i przewidziane dofinasowanie unijne. Nie mógł zatem spowodować nawet potencjalnego uszczerbku w budżecie Unii. Organ, pomimo wniosków Spółki, nie przedstawił listy projektów, które spełniały wymogi a nie dostały dofinasowania, nie przedstawił listy projektów, które aplikowały o dofinasowanie po zwrocie kwot przez stronę (był jeszcze ponad rok na ich wykorzystanie), ani nie przedstawił dowodu zwrotu środków do UE. Nie ma zatem żadnej możliwości weryfikacji potencjalności szkody i dlatego ustalenia organu oraz WSA w tej kwestii są błędne, a dodatkowo nieweryfikowalne. W tym stanie rzeczy Spółka sformułowała końcowo wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie z dnia 28 marca 2019 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, Spółka powołała się na przedstawiony Przewodnik dla Wnioskodawców RPO WZ Ocena Oddziaływania na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. o sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Na wstępie należy stwierdzić, że niniejszej sprawie nie zaistniały żadne przesłanki nieważności postępowania, w szczególności w zakresie powoływanego w skardze art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a., dotyczących wyłączenia sędziego z urzędu. Mianowicie, zgodnie z tym ostatnim przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu spowodowane zostało tym, że w składzie orzekającym przy wydaniu zaskarżonego wyroku brali udział sędziowie, będący również członkami składu orzekającego WSA, który wydał wyrok z dnia 3 września 2014 r. o sygn. akt I SA/Sz 707/14, uchylając poprzednio wydane decyzje z dnia 17 lutego 2012 r. i z dnia 25 listopada 2011 r. zobowiązujące Spółkę do zwrotu całości dofinansowania, tj. kwoty [...] zł wraz z odsetkami.

Powyższe stanowisko jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne.

W tym zakresie zaakcentowania wymaga, że od 15 sierpnia 2015 r. cyt. przepisowi brzmienie nadał art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie p.p.s.a. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed tą nowelizacją na mocy art. 18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a. sędzia był wyłączony z mocy samej ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że nowelizacja art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. – zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie – ograniczyła przesłanki wyłączenia sędziego. Zasadniczym celem wprowadzonej zmiany było usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Natomiast gdyby rozumieć ww. przepis w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, to w istocie przesłanki wyłączenia sędziego – wbrew zamiarom ustawodawcy – pozostałyby w dotychczasowym kształcie. Stanowiska takiego nie sposób zaakceptować. W wyroku z dnia 13 lutego 2018 r. NSA sygn. akt I FSK 806/16 trafnie zauważył, że art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której ten sam sędzia czy ci sami sędziowie brali udział w wydaniu wyroku kończącego postępowanie w sprawie kontroli legalności decyzji wydanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a następnie nadzwyczajnym – z czym z całą pewnością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. również wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 85/16). Dodać przy tym trzeba, odnosząc się już do przesłanki wyłączenia sędziego z art. 18 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a., że w orzecznictwie konsekwentnie przyjmowano, że regulacja ta nie dotyczy sytuacji, w których ten sam sędzia orzeka ponownie w sprawie, w której uprzednio zapadł wyrok w pierwszej instancji uchylający decyzję, a następnie została wniesiona do sądu administracyjnego skarga na nową decyzję, wydaną po wyroku sądu. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. W takiej sytuacji, jak zgodnie przyjmuje judykatura, wyrok uchylający decyzję administracyjną nie jest "zaskarżonym orzeczeniem" w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. on sygn. akt II OSK 1533/07 oraz z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt II OSK 904/09).

Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku w oparciu o zarzut z pkt I skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie występują również inne przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do analizy złożonej skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie zaznaczyć trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

Omawiając w skrócie rys historyczny sprawy, wielokrotnie przechodzącej przez tok instancji, tak administracyjnej, jak i sądowej zaakcentować trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jest to o tyle istotne, że uprzednio wydanym wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 79/13 NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 348/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Tym ostatnim orzeczeniem oddalono skargę Spółki na uprzednio wydaną decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 17 lutego 2012 r. w przedmiocie zobowiązania Spółki do zwrotu całości dofinansowania, tj. kwoty [...] zł wraz z odsetkami. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania (po uchyleniu decyzji przez WSA) organ w dniu 21 stycznia 2016 r. po raz kolejny wydał decyzję, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 23 lutego 2015 r. rozstrzygającą o zwrocie od Spółki otrzymanych środków w łącznej kwocie należności głównej [...] zł – zaskarżoną w niniejszej sprawie przed WSA.

Z tych też przyczyn Sąd I instancji, przykładając w zakresie kontroli legalności ostatnich z wydanych decyzji wzorzec z art. 153 p.p.s.a., stwierdził że organ nie naruszył tego przepisu i wykonał wskazania zawarte w ww. wyroku NSA. Jako okoliczność niesporną (z czym należy się zgodzić) przedstawiono brak przedłożenia przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przy dokumentach aplikacyjnych o dofinansowanie unijne. Fakt ten, niezauważony przez organ na etapie kontroli wniosku i projektu, nie stanowił przeszkody dla przyznania Spółce dofinansowanie na realizację zadeklarowanego projektu stosowną uchwałą, a następnie zawarcia umowy o dofinansowanie jego realizacji.

Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie podnosi, że wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do grupy IV (i konieczność uzyskania w tym zakresie decyzji środowiskowej) pojawiły się po stronie organu dopiero na etapie realizacji ww. projektu przez Spółkę – ze względu na treść art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ustalenia te legły u podstaw rozstrzygnięcia o zwrocie środków otrzymanych w ramach zawartej już w dniu 19 maja 2009 r. umowy o dofinansowanie na realizację projektu. Natomiast Spółka uzyskała decyzję środowiskową w dniu 22 lutego 2012 r., jednak miało to miejsce niejako ex post, już po wydaniu w dniu 19 lipca 2011 r. uchwały o rozwiązaniu ww. umowy o dofinansowanie oraz pierwszym (uchylonym następnie) rozstrzygnięciu w dniu 25 listopada 2011 r. o zobowiązaniu do zwrotu całości dofinansowania. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazuje, że przedmiotowe niedopatrzenie wynikło z przyczyn leżących po stronie organu i powołuje się na możliwość swoistej sanacji braków złożonej dokumentacji. Jako uzasadnienie tej argumentacji strona przedstawiła w załączeniu przy piśmie z dnia 28 marca 2019 r. "Przewodnik dla Wnioskodawców RPO WZ Ocena Oddziaływania na środowisko", w którym na str. 14 pod pozycją "Załączniki obowiązkowe możliwe do uzupełnienia" wymieniono m.in. kluczową w niniejszej sprawie "decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z uzasadnieniem".

Powracając – w kontekście przytoczonego na wstępie art. 153 p.p.s.a. – do treści uzasadnienia wyroku z dnia 25 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 79/13, należy podkreślić, że NSA za uzasadniony uznał główny zarzut wniesionej uprzednio skargi kasacyjnej co do tego, że dla wydania decyzji o zwrocie dofinansowania należy stwierdzić nieprawidłowość, to jest naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. W tym zakresie NSA powołał się na:

- art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 Dz. U. UE L z 2006 r. nr 210, poz. 25),

- art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE Nr L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r., s. 1).

Za błędny uznano wcześniejszy pogląd WSA, że tylko przy ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych organ obowiązany jest ustalić, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a nie istnieje taka zależność w przypadku wydawania decyzji o zwrocie dofinansowania. Końcowo NSA zakwestionował brak stwierdzenia przez Sąd I instancji konieczności poczynienia ustaleń faktycznych w ww. zakresie, co zostało uznane za następstwo wadliwego założenia, że nie są one konieczne dla załatwienia sprawy. Tym samym za uzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – w związku z powołanymi w poprzedniej skardze kasacyjnej przepisami ustawy o finansach publicznych, jak i przepisem art. 77 § 1 K.p.a.

W rezultacie, jak zauważył WSA w zaskarżonym obecnie orzeczeniu "w ocenie NSA, w niniejszej sprawie należało zbadać czy nienależnie pobranie środków finansowych przez Spółkę miało charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006". W tym zakresie Sąd I instancji, przytaczając art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 oraz definicję nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, przyjął szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego i podzielił w całości stanowisko organu:

- co do ziszczenia się przesłanek zdefiniowanych w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006;

- odnoszącego się do tej definicji nieprawidłowości, tj. faktu naruszenia prawa, wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje choćby potencjalną szkodę finansową w budżecie ogólnym UE,

- stwierdzającego, że przez działanie Spółki, która jest podmiotem gospodarczym, polegające na niewłaściwym przygotowaniu dokumentacji aplikacyjnej – to jest błędne zakwalifikowanie przez Spółkę planowanego przedsięwzięcia do grupy IV, zamiast do grupy II, tj. przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co wiązało się z tym, że spółka nie posiadała takiej decyzji na etapie ubiegania się o dofinansowanie (co stanowiło warunek niezbędny do uzyskania dofinansowania) – doszło do naruszenia prawa - art. 35 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, art. 46 u.p.o.ś., zapisów załącznika II pkt 6 lit.a Dyrektywy Rady 85/337/EWG, a także § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r.;

- o tym, że działanie Spółki spowodowało szkodę rzeczywistą w budżecie ogólnym UE, albowiem doszło do sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych;

- o tym, że szkoda w niniejszej sprawie przejawia się w tym, iż środki w wysokości nienależnie pobranego przez Spółkę dofinansowania organ mógłby rozdysponować na dofinansowanie projektów innych wnioskodawców, którzy przedłożyliby wszystkie niezbędne dokumenty aplikując o dofinansowanie, a tym samym spełniających podstawowe warunki niezbędne do uzyskania dofinansowania jak również czyniących zadość przepisom prawa.

Analizując treść zaprezentowanych powyżej wyroków zauważyć trzeba, że NSA nie przesądził, że w niniejszej sprawie – poprzez brak przedłożenia decyzji środowiskowej na etapie składania wniosku o dofinansowanie – doszło do nieprawidłowości w świetle przepisów unijnych, skutkujących koniecznością zwrotu przez Spółkę otrzymanych środków. Natomiast w przedmiotowym orzeczeniu (w sprawie II GSK 79/13) nakazano jedynie dokonanie stosownej oceny w tym zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Brak zatem związania przy orzekaniu w niniejszej sprawie kierunkiem ostatecznego rozstrzygnięcia, co sprawia że obecnie NSA, wobec uprzedniego braku ostatecznego przesądzenia tej kwestii, nie naruszając dyspozycji art. 153 p.p.s.a., mógł samodzielnie odnieść się do tego zagadnienia.

W tym zakresie NSA, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zajął przeciwne stanowisko niż Sąd I instancji, który w całości zaakceptował przedstawioną wyżej argumentację organu o tym, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym jest to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Dodatkowo WSA niezasadnie podzielił pogląd organu o tym, że działanie Spółki spowodowało szkodę rzeczywistą w budżecie ogólnym UE – co łącznie, zdaniem WSA, przemawiało za zastosowaniem art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4.

Z tak zaprezentowanym poglądem nie sposób się zgodzić – z przedstawionych poniżej powodów, znajdujących potwierdzenie w poglądach judykatury.

Mianowicie, biorąc pod uwagę cyt. regulacje prawa krajowego, jak również unijnego, nie sposób uznać, aby środki otrzymane przez Spółkę w ramach umowy o dofinansowanie – zawartej po przeprowadzeniu przez IZ RPO WZ z rezultatem pozytywnym kompleksowej oceny formalnej wniosku aplikacyjnego, oceny środowiskowej, ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej złożonego projektu – zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Mając na uwadze wytyczne zawarte w poprzednim wyroku NSA zasadnym jest stwierdzenie, że przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności towarzyszących niniejszej sprawie w zestawieniu z poglądami judykatury, przeprowadzone w tym zakresie ponowne postępowanie powinno wykazać brak nieprawidłowości, rozumianej jako naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej.

Niesporne jest, że w toku prowadzonego przed zawarciem umowy o dofinansowanie postępowania wystąpiły pewne nieprawidłowości. Wobec zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do grupy IV, Spółka we wniosku o dofinansowanie projektu nie przedstawiła bowiem dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko.

Nie sposób jednak nie zauważyć, że:

- po pierwsze, pomimo powyższego, wniosek pozytywnie przeszedł przez etap kontroli formalnej i merytorycznej, w szczególności nie wykazano uchybień co do ochrony środowiska (co potwierdziły dwa podpisy ekspertów organu) – wobec czego w dniu 19 maja 2009 r. zawarto ze Spółką umowę o dofinasowanie projektu;

- po drugie, "Przewodnik dla Wnioskodawców RPO WZ Ocena Oddziaływania na środowisko" dopuszcza możliwość uzupełnienia złożonej pierwotnie dokumentacji o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z uzasadnieniem;

- po trzecie, Spółka uzyskała wymaganą dla zadeklarowanego przedsięwzięcia decyzję z dnia 22 lutego 2012 r., dotyczącą – co również istotne – braku konieczności wykonania oceny środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Trafne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji gdyby kontrola ze strony organu została przeprowadzona należycie, wykazując przedmiotowy brak w dokumentacji projektu, to byłoby to uchybienia naprawialne, niepowodujące odrzucenia wniosku. W zakresie niezłożenia wymaganej decyzji na etapie przedstawienia dokumentacji projektowej oraz spóźnionego (zdaniem organu) jej przedstawienia należy podzielić stanowisko NSA przedstawione w wyroku z dnia 26 października 2011r. o sygn. akt II OSK 1820/11, w którym podkreślono, że "fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia. Literalne brzmienie art. 46 ust. 4 pkt 2 i art. 46 ust. 4a Prawa ochrony środowiska wskazuje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 46 ust. 4 pkt 2), a także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 46 ust. 4a). Jednakże, aby odczytać prawidłowe znaczenie normy prawnej należy sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej. Decydujące znaczenie z punktu widzenia celu jakiemu służy postępowanie środowiskowe ma rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych jakie muszą zostać spełnione celem umożliwienia podjęcia określonej działalności. Określenie tych uwarunkowań jest celowe nawet po rozpoczęciu realizacji inwestycji". Podobnie, w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 6/10 NSA stwierdził, że "wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej", dochodząc do uzasadnionej konkluzji, że "rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję" (por. również wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 1481/07).

Z kolei w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 952/12 WSA w Gorzowie Wielkopolskim trafnie zauważył, analizując art. 211 ustawy o finansach publicznych, że ustawodawca nie uzależnia wydania decyzji o określeniu kwoty przypadającej do zwrotu od ustalenia, czy wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub naruszeniem procedur lub ich nienależne pobranie spowodowane było wskutek błędu lub zaniechania IZ, czy też okoliczności leżących po stronie beneficjenta. W tym zakresie podkreślono jednak, że stosownie do art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwo członkowskie (tj. Instytucja Zarządzająca) dokonując korekt finansowych polegających na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W konsekwencji WSA w Gorzowie Wielkopolskim doszedł do prawidłowej konkluzji – podzielanej również przez NSA w niniejszej sprawie – że prawo dokonywania korekt w połączeniu z obowiązkiem oceny charakteru i wagi wykrytych nieprawidłowości oraz odpowiedzialnością Instytucji Zarządzającej za realizację programu i prawidłowy wybór projektów nie może być utożsamiane z jej uprawnieniem do przerzucania skutków wszystkich uchybień na beneficjenta.

Tym samym sytuację, z jaka mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organ, już po zakończeniu procedury konkursowej, podpisaniu umowy i wypłaceniu dofinansowania, dokonał zaniechanej uprzednio kontroli merytorycznej projektu, rozstrzygając następnie w przedmiocie zwrotu dofinansowania, należy ocenić jako naruszającą wywodzoną z zasady demokratycznego państwa, prawa zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa (art. 2 Konstytucji, art. 8 K.p.a.). W świetle tej zasady uchybienie organu nie może powodować ujemnych następstw dla strony działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Za niedopuszczalne należy uznać przerzucanie przez Instytucję Zarządzającą skutków własnych nieprawidłowości i zaniedbań na beneficjenta, pomimo dokonanej poprzednio w sposób pozytywny oceny złożonego projektu. Realizacja wskazanej zasady, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy powinna prowadzić do uwzględnienia, w toku wszczętego już postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, uzyskanej dokumentacji środowiskowej. Tym samym ocena przez organ zaistnienia przesłanek do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych powinna być dokonana z uwzględnieniem uzyskanej decyzji. Jak to już wyżej wskazano, wbrew stanowisku organu możliwość uzyskania decyzji środowiskowej w trakcie, a nawet po realizacji inwestycji nie jest wykluczona (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 6/10), zwłaszcza że prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania jest on uprawniony i zarazem zobowiązany samodzielnie przeprowadzić kontrolę realizacji programu operacyjnego, w tym kontrolę realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 180/12). W orzecznictwie podnosi się, że wynikająca z przepisów krajowych i unijnych odpowiedzialność Instytucji Zarządzającej za realizację programu operacyjnego oznaczać musi też jej własną odpowiedzialność za uchybienia popełnione przez jej urzędników (por. ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 952/12). Ponownie podkreślić trzeba, że sprawowana w tym zakresie kontrola prowadzona w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu nie może sprowadzać się jedynie do prawa przerzucania przez organ skutków zaistniałych uchybień na beneficjenta to jest skarżącą kasacyjnie Spółkę – która wobec przejścia kompleksowej kontroli złożonego wniosku, podpisania umowy o dofinansowania i wypłaty środków miała wszelkie podstawy by sądzić, że spełniła wszystkie wymagania dla uzyskania przedmiotowej pomocy.

Końcowo, podzielając poprzednie stanowisko NSA, że kwestionowana przez stronę decyzja o zwrocie dofinansowania nie stanowi korekty finansowej za stwierdzoną nieprawidłowość (korekty nie są dokonywane są w sprawach o indywidualnym charakterze) należy zwrócić uwagę, że w poprzednim orzeczeniu NSA zwrócił uwagę, że zarówno "korekty i decyzje określające kwoty do zwrotu wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości". Tym samym w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu, zasadnym było odwołanie się – w sposób posiłkowy – do orzecznictwa wydanego na kanwie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 26 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mianowicie, w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014r. o sygn. akt II GSK 173/13 NSA wskazał na możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia korekty w przypadku, gdy naruszenie przepisów miało charakter rzeczywiście formalny i nie mogło mieć wpływu na wysokość rzeczywistej czy potencjalnej szkody. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co również przesądza – zdaniem NSA – o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. Ponadto w orzecznictwie podnosi się, że warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1467/13). Tymczasem w niniejszej sprawie, abstrahując od tego, że nie mamy do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu przepisów unijnych (co zostało wykazane w przedstawionych powyżej rozważaniach) nie doszło do rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie UE, a tym bardziej nie można mówić o związku przyczynowego w tym zakresie.

Reasumując – w niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi pkt I skargi kasacyjnej, nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, natomiast kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach pozostałych zarzutów Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił je jako zasadne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 wyroku) i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Z uwagi na opisane powyżej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a., uchylił również w całości zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. jak również utrzymana w mocy tym rozstrzygnięciem decyzję tego organu o zwrocie od Spółki otrzymanych środków w łącznej kwocie należności głównej 1.214.650,47 zł wraz z odsetkami (pkt 2 orzeczenia).

O kosztach postępowania sądowego (43.521 zł) orzeczono jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265), mając na uwadze łączną wysokość uiszczonych kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.