Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2598/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 269/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Powiatu P. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 269/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżący" lub "spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium") z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. z [...] września 2020 r. Wójt Gminy R. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działek nr [...] i [...], obręb [...], gm. R. W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że przedmiotowa inwestycja może być zaprojektowana i realizowana jedynie na gruntach klasy RIVb i RV (pkt 2b). Z kolei w załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji (ABCD), który to teren obejmuje wyłącznie grunty klasy RIVb oraz RV). W projekcie decyzji zawarto również informację, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wydaną [...] sierpnia 2020 r. przez Wójta Gminy R. Przedmiotowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia przedstawiono Staroście Powiatu P., będącemu organem ochrony gruntów rolnych, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

2.2. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], Starosta Powiatu P. (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 u.p.z.p. i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej: "ustawa o ochronie", "u.o.g.r.l."), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

2.3. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Kolegium stwierdziło, że łączna powierzchnia gruntów chronionych (Ps III) na działkach objętych wnioskiem wynosi 0,10 ha. Zdaniem Kolegium, mimo że w rozpatrywanej sprawie inwestor na kopii mapy zasadniczej jako teren inwestycji wskazał część działek o nr ewid. [...] i [...], na których to częściach nie występują grunty chronione, to jednak ustalenie warunków zabudowy możliwe jest dla terenu obejmującego działkę ewidencyjną lub kilka działek. W tej kwestii Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, zgodnie z którym przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji".

2.4. Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę spółki na opisane wyżej postanowienie WSA w Łodzi uznał, że postanowienie to oraz poprzedzające je postanowienie Starosty nie naruszają prawa. Sąd wojewódzki, akcentując istnienie rozbieżnych poglądów w judykaturze, podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wykluczające możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej. WSA w Łodzi odwołał się również do poglądu zaprezentowanego w wyroku tego Sądu z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 516/20, wydanego na skutek skargi wniesionej przez skarżącą w niniejszej sprawie spółkę. Zdaniem Sądu, podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Sąd wojewódzki przywołał treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wskazał, że literalne odczytanie tego przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Zdaniem WSA w Łodzi, dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń, np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych – intensyfikacja zabudowy działek.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", a nie dla określonego "terenu" oraz potraktowanie tych pojęć jako tożsamych,

art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę,

art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności,

§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 16 sierpnia 2003 r.") poprzez błędne uznanie, że przepis pozwala na interpretację pojęcia "teren" wskazanego ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że jest on tożsamy z pojęciem działki ewidencyjnej, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie na sposób ustalenia granic obszaru analizowanego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7a § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy,

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy RIVb, PsIII, Br-RIVb, Br-PsIV,

art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych, jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii,

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. brak uzasadnienia, dlaczego argumentacja inwestora, poparta stosownym orzecznictwem, jest błędna.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

3.2. W piśmie z [...] listopada 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie powołane w niej zarzuty okazały się zasadne.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. W skardze kasacyjnej sformułowano liczne zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Analiza tych zarzutów prowadzi jednak do wniosku, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w realiach tej sprawy dopuszczalne było wyznaczenie terenu inwestycji obejmującego część działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Spór ten koncentruje się wokół zagadnienia, czy w ogóle dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych, a jeżeli tak, to w jakich okolicznościach jest to możliwe. Spór ten dotyczy zatem przede wszystkim zagadnień prawnomaterialnych, związanych m.in. z wykładnią art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia z 16 sierpnia 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Kolegium).

4.4. Zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 10), że zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie. W kontekście tego stwierdzenia WSA w Łodzi należy zauważyć, że przywołany na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 516/20, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21 (CBOSA).

4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA). Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia z 16 sierpnia 2003 r., należy tu przede wszystkim wskazać na ryzyko naruszenia wymagań dotyczących poszczególnych parametrów urbanistycznych, w tym uregulowanego w § 5 rozporządzenia z 16 sierpnia 2003 r. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.

4.6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wspomnianych wyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, CBOSA). Należy przyjąć, że taka wykładnia stanowi wyraz należytego wyważenia konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W szczególności, zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody.

4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że w części tekstowej projektu decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja może być zaprojektowana i realizowana jedynie na gruntach klasy RIVb i RV (pkt 2b). Po drugie, w załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji (ABCD), który to teren obejmuje wyłącznie grunty klasy RIVb oraz RV. Po trzecie, analiza załącznika graficznego wskazuje jednoznacznie, że komunikacja z przedmiotowym terenem inwestycji może się odbywać bez potrzeby wykorzystywania gruntów rolnych klasy I-III. Warto w tym kontekście dodać, że całkowita powierzchnia działek nr [...] oraz [...] wynosi 3,28 ha, zaś jedyny użytek rolny podlegający obowiązkowi uzyskania uprzedniej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze (art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.), to część działki nr [...] o powierzchni 0,1 ha. Brak jest zatem realnego ryzyka, że dojdzie nawet do pośredniego faktycznego wykorzystania chronionych gruntów rolnych w związku z planowaną inwestycją. Niezależnie od tego należy przypomnieć, że w sytuacji, w której inwestor wykorzystałaby jednak, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, surową odpowiedzialność przewidzianą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Reasumując ten fragment uzasadnienia, zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w petitum skargi kasacyjnej, albowiem w realiach niniejszej sprawy sam fakt, że teren inwestycji obejmował tylko część działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], nie mógł samodzielnie przesądzić o istnieniu podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

4.8. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to w zasadniczej części nie miały one charteru samodzielnego, ale miały charakter wtórny wobec zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Dotyczy to zarzutów wskazanych pod literami b-f petitum skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 170 § 3 k.p.a. Otóż stan faktyczny był w niniejszej sprawie bezsporny, podobnie jak i to, w oparciu o jakie przepisy prawa procesowego i prawa materialnego powinien procedować organ współdziałający. Spór dotyczył natomiast wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ocen co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Oczywiście bezzasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Przede wszystkim, uszło uwadze skarżącej, że sprawa administracyjna, w ramach której orzekały organy współdziałające, nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Przedmiotem tego postępowania było bowiem przyznanie stronie uprawnienia w postaci ustalenia warunków zabudowy. Do tego rodzaju spraw administracyjnych art. 7a k.p.a. w ogóle nie znajduje zastosowania.

4.9. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta będzie zobowiązany uwzględnić oceny prawne wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Z ocen tych wynika w szczególności, że w realiach niniejszej sprawy sama okoliczność, że poza terenem inwestycji, na części działki nr [...], występuje grunt rolny o klasie bonitacyjnej Ps III, nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie należy stwierdzić, że organ współdziałający, orzekający w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., może odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy teren inwestycji dotyczy gruntów rolnych klas innych niż I-III (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/17, CBOSA). Organ ten jest wówczas zobligowany uwzględnić stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 pkt 1 u.o.g.r.l.). To, że inwestor występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie oznacza jeszcze per se, że inwestor musi takie warunki zabudowy uzyskać. Organ uzgadniający może w szczególności uznać, że planowana inwestycja na danych gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych, przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Równocześnie należy przypomnieć, że przewidziana w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. instytucja milczącego załatwienia sprawy przez organ współdziałający nie dotyczy sytuacji, w której organ współdziałający załatwia sprawę ponownie na skutek uchylenia pierwotnego postanowienia (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1990/15, CBOSA).

4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu P. z [...] listopada 2020 r.

4.11. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.