Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3204/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 12, 22, 23, 26
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. W.-L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] orzekającego o przyznaniu na rzecz H. G., H. G., spadkobierców F. G. i S. G. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...], położoną w K. przy ul. [...], gmina kat. [...], obj. Lwh [...], 1. kat. [...] i [...], lwh [...] 1. kat [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność H. G., H. G., F. G. i S. G. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada1965 r., nr [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], gmina kat. [...], obj. Lwh [...], 1. kat. [...] i [...], lwh [...] 1. kat [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność H.G., H. G., F. G. i S. G.

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1965r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu na rzecz H. G., H. G., spadkobierców F. G. i S. G. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1965 r.

Pismem z dnia 15 grudnia 2011 r. I.G., reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o przyznaniu na rzecz H. G., H. G., spadkobierców F. G. i S. G. odszkodowania w wysokości [...]zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1965 r.

Rozpoznając negatywny spór o właściwość pomiędzy Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej a Wojewodą [...] rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Rady Ministrów wskazał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] o przyznaniu na rzecz H. G., H. G., spadkobierców F. G. i S. G. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1965 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, iż wobec braku dokumentacji archiwalnej brak jest podstaw do uznania, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak, w ocenie Ministra, organ wywłaszczeniowy wadliwie ustalił krąg osób będących współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1937 r., nr Repertorium [...], wynika, iż udziały we własności nieruchomości, za którą przyznano odszkodowanie ww. orzeczeniem należące do H. G. zostały przez niego zbyte na rzecz H. G. Zatem, w dacie wydania orzeczenia z [...] listopada 1965 r. H. G. nie był już współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że orzeczono o odszkodowaniu dla osoby, które ono nie przysługiwało. Z tego powodu Minister uznał, iż orzeczenie z dnia [...] listopada 1965 r. zostało skierowane do osoby, która nie była jego stroną, a stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa to jest przesłankę stwierdzenia ww. nieważności orzeczenia jako skierowanego do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Z uwagi zaś na upływ terminu przedawnienia określonego w art. 156 § 2 kpa Minister stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1965 r. zostało wydane z naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji złożyła I. G. wskazując, iż rażąco niskie odszkodowanie nie odpowiadało wartości poniesionej szkody, jaką było wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto, z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji wystąpił Prezydent Miasta K. wykonujący zdania starosty z zakresu administracji rządowej wskazując na błędne ustalenie organu nadzoru dotyczące byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości i podnosząc, że H. G. był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w części [...] na podstawie dekretu Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] października 1938 r., sygn. akt [...] o przyznaniu spadku po M.G.

W dniu 13 września 2013 r. Akademia [...] im. [...] w K. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił uzupełnienia ww. decyzji.

Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. Akademia [...] im. [...] w K. wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. organ został poinformowany przez pełnomocnika, iż wnioskodawczyni I. G. zmarła, a spadek po niej nabył w całości syn P.W. – L.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965r. o przyznaniu na rzecz H.G., H. G., spadkobierców F.G. i S.G. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1965 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, iż odszkodowanie zostało przyznane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i rybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić kwestionowaną decyzję. Organ wskazał, iż ustalenie odszkodowania zostało odroczone stosownie do art. 22 ust. 2 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z tym przepisem, organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu rozprawy.

Minister wskazał, iż archiwalne akta wywłaszczeniowe są szczątkowe, brak jest protokołu z rozprawy. Niemniej jednak, w ocenie organu, brak akt nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje, iż nie można postawić organowi zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.07.2005r. sygn. akt I SA/Wa 170/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Organ zauważył ponadto, iż byli właściciele nie złożyli odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1965 r., ani od orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] listopada 1965 r. Jednocześnie, ze szczątkowych akt archiwalnych nie wynika, aby w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego byli właściciele kwestionowali wysokość odszkodowania. Minister dodał, że w dniu [...] listopada 1965 r., czyli przed wydaniem decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1965 r. w Urzędzie Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. [...] stawił się H. G. i oświadczył, iż nieruchomość stanowi współwłasność jego oraz rodzeństwa tj. H. G., S. G. oraz F. G., który zmarł w 1962 r. lub 1963 r. wskazując przy tym spadkobierców żonę J.G. i córkę I. G. Jednocześnie H. G. poinformował, iż rodzeństwo w tym samym składzie osobowym posiada na terenie K. jeszcze inną nieruchomość położoną przy ul. [...].

W ocenie Ministra, do wyceny gruntu w niniejszej sprawie - wobec posiadania przez współwłaścicieli jeszcze innych nieruchomości na terenie m. K. - zastosowanie miał art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie za grunt w mieście lub osiedlu jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu [...] zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r., Nr 72. poz. 335) tj. 3,60zł za 1 m2.

Organ odwoławczy podniósł, iż jak wynika z materiału dowodowego, nieruchomość stanowiąca współwłasność H.G. w 1/2, H. G. w 1/6, spadkobierców F. G. w 1/6 i S. G. w 1/6 oznaczona jako parcele [...] i [...], kat [...] łącznie stanowiła powierzchnię [...] m2. Zatem, wyliczając odszkodowanie należało dokonać przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel tj. [...] m2 x [...] zł = [...] zł. Właśnie taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją jak również była zaproponowana w ofercie.

W oparciu o powyższą ocenę Minister wskazał, iż odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości na podstawie opinii biegłych inż. W.O. oraz mgr inż. Z. W. sporządzoną w dniu 14 sierpnia 1964 r.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej co do rażąco niskiej kwoty odszkodowania Minister podniósł, że odszkodowanie było przyznane na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów, które ściśle regulowały zasady i stawki, tym samym organ nie mógł dowolnie przyznawać odszkodowań. Natomiast kwestia wypłaty odszkodowania nie podlega ocenie w postępowaniu nadzorczym.

Ponadto, Minister wskazał, iż organ I instancji stwierdził wydanie orzeczenia z dnia z dnia [...] listopada 1965 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa wobec skierowania tego orzeczenia do osoby niebędącej stroną tj. H.G. Stan ten organ I instancji ustalił w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z dnia [...] lipca 1937 r., nr Repertorium [...], z którego wynika, iż udziały we własności nieruchomości należące do H. G. zostały przez niego zbyte na rzecz H. G. Jednakże, w przedmiotowej sprawie na podstawie dekretu przyznania spadku Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] października 1938 r., sygn. [...] po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości M.G. spadek nabyli H. G., H. G., F. G. i S. G. W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, iż organ odszkodowawczy prawidłowo ustalił uprawnionych do odszkodowania, a organ I instancji błędnie uznał, iż orzeczenie odszkodowawcze zostało skierowane do osoby niebędącej stroną. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie został również naruszony art. 139 kpa, gdyż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. W.– L. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, 77 i 80 kpa brak realizacji obowiązku zebrania materiału dowodowego, nie poczynienia ustaleń w wymaganym zakresie i dokonanie przez organ ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności, poprzez wadliwe ustalenie przez organ uprawnionych do odszkodowania, poprzez błędne przyjęcie, że H. G. był stroną postępowania na podstawie dekretu przyznania spadku Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] października 1938 r. sygn. [...] po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości M.G., podczas gdy w dacie śmierci M. G. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym H. G. nie mógł nabyć 1/6 udziału w nieruchomości drogą spadkobrania

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie do stwierdzenia jej nieważności ponieważ decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

- naruszenie art. 6, 7, 8 ust. 6 pkt 3, art. 12 ust. 1, art. 15 ust. 1-4, art. 16, art. 18, art. 22 ust. 2, art. 23 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych poprzez wadliwe ustalenia dotyczące przebiegu procedury wywłaszczeniowej, zaniechanie poczynienia ustaleń niezbędnych do oceny zgłoszonego zarzutu ustalenia rażąco niskiego odszkodowania, nierekompensującego poniesionej szkody, braku wypłaty odszkodowania. Organ pominął rażące naruszenie przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegające na wydaniu orzeczenia o odszkodowaniu z naruszeniem terminu ustawowego 3 miesięcy od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie decyzja o wywłaszczeniu została wydana w dniu [...] lipca 1965 roku, a decyzja o ustaleniu odszkodowania dopiero w dniu [...] listopada 1965 r., a więc po upływie 3 miesięcy.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powołane wyżej zarzuty. Wskazał, iż ustalenie organu odwoławczego, iż organ odszkodowawczy prawidłowo ustalił krąg osób będących współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ H.G. był stroną postępowania na podstawie dekretu przyznania spadku Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...].10.1938 r. sygn. [...] po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości M. G. jest błędne. M. G. nie była bowiem w dacie śmierci właścicielką przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym H. G. nie mógł nabyć 1/6 udziału w nieruchomości drogą spadkobrania w 1938 r. Podniósł ponadto, iż organ odwoławczy bardzo wybiórczo traktuje fakt, że w niniejszej sprawie udało się odnaleźć jedynie szczątkową dokumentację archiwalną. Interpretuje bowiem zachowane w aktach dokumenty na korzyść organu odszkodowawczego, natomiast ich brak, np. brak odwołania strony interpretuje dla niej niekorzystnie, stwierdzając, że takie odwołanie nie zostało wniesione, czemu skarżący przeczy. Natomiast np. brak protokołu rozprawy zrzucany jest na karb braków w aktach archiwalnych, podczas gdy może to świadczyć o tym, że taka rozprawa się nie odbyła.

Ponadto, w ocenie Skarżącej, organ nieprawidłowo ocenił fakt ustalenia odszkodowania w oparciu o opinię biegłych inż. W. O. oraz mgr inż. Z. W. sporządzoną w dniu 14 sierpnia 1964 r. W dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie tj. w dniu [...] listopada 1965 r. przedmiotowa opinia nie mogła być aktualna - została bowiem sporządzona wcześniej niż przed upływem roku od wydania decyzji. Organ pominął również rażące naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegające na wydaniu orzeczenia o odszkodowaniu z naruszeniem terminu ustawowego 3 miesięcy od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja o wywłaszczeniu została bowiem wydana w dniu [...] lipca 1965 roku, zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania dopiero w dniu [...] listopada 1965 r. a więc po upływie 3 miesięcy.

Organ nie poczynił również ustaleń niezbędnych do oceny zarzutu ustalenia przez organ wywłaszczeniowy rażąco niskiego odszkodowania, nierekompensującego poniesionej szkody oraz zarzutu, że ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie nie zostało uprawnionym wypłacone, w związku z czym, poniesiona szkoda w postaci utraty prawa własności nieruchomości nie została zrekompensowana.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując iż zarzuty skargi nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu, a stanowią jedynie zarzuty, do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. o uchyleniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965r. o przyznaniu na rzecz H.G., H. G., spadkobierców F. G. i S. G. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1965 r. i o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] listopada1965 r. Powołana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Z powyższego wynika, iż kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 19645 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie zostało wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie art. 7, art. 8 ust. 6 pkt 3, art. 12 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 23 i 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów powołanej ustawy, to jest naruszenie art. 6, 7, 8 ust. 6 pkt 3, art. 12 ust. 1, art. 15 ust. 1-4, art. 16, art. 18, art. 22 ust. 2, art. 23 i art. 26 ust. 2.

Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż jak wynika z akt archiwalnych, ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało odroczone stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. W myśl powołanego przepisu, organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu rozprawy.

Jak wynika z akt sprawy, organowi nadzoru nie udało się odnaleźć protokołu z rozprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania. Jednakże, w ocenie Sądu, sam brak protokołu z rozprawy nie oznacza jeszcze, iż taka rozprawa w ogóle się nie odbyła. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w sprawie zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem z dnia [...] listopada 1965 r. Pomimo bowiem zwrócenia się przez organ nadzoru do Archiwum Urzędu Miasta K. (pisma z dnia 20 stycznia 2012 r. i z dnia 3 kwietnia 2012 r.), Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (pismo z dnia 13 lutego 2013 r.) oraz Sądu Rejonowego dla [...] (pismo z dnia 17 kwietnia 2012 r.), organ ten nie uzyskał pełnego materiału archiwalnego. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż brak kompletnych akt archiwalnych sam w sobie nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy zgodzić się z organem, iż brak pełnej dokumentacji z postępowania odszkodowawczego uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak kompletnych akt z postępowania prowadzonego ponad czterdzieści lat temu i niemożność ich odszukania nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa170/04). W ocenie Sądu, organy nadzoru dokonały w niniejszej sprawie oceny zachowanego materiału archiwalnego. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia prowadzi się po upływie ponad czterdzieści lat od jego wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Takie prawidłowe wnioskowanie, w ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie przeprowadziły.

Wskazać trzeba, iż z zachowanego materiału dowodowego nie wynika aby byli współwłaściciele odwoływali się od orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, jak również od orzeczenia o przyznaniu odszkodowania. Z zachowanych dokumentów nie wynika ponadto aby byli właściciele kwestionowali wysokość odszkodowania ustaloną na podstawie opinii biegłych Prezydium Rady Narodowej w m. [...]. W aktach archiwalnych zachował się ponadto spisany w dniu [...] listopada 1965 r. protokół stawiennictwa H. G. w Urzędzie Prezydium Rady Narodowej w m. [...]. H. G. oświadczył wówczas, że nieruchomość stanowi współwłasność jego i jego rodzeństwa. Poinformował również organ o śmierci F. G. i o posiadaniu przez niego i jego rodzeństwo jeszcze innej nieruchomości położonej w K.

Ponadto, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Wyliczona przez biegłych Prezydium Rady Narodowej w m. [...] kwota odszkodowania została przyznana orzeczeniem o przyznaniu odszkodowania. Okoliczność zaś sporządzenia opinii biegłych wcześniej niż przed upływem roku od daty wydania orzeczenia o odszkodowaniu jak również okoliczność wydania ww. orzeczenia w terminie dłuższym niż trzy miesiące od wydania decyzji o wywłaszczeniu nie mogą być, w ocenie Sądu, oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Ponadto, skarżący nie wykazał w jaki sposób okoliczności te miałyby wpłynąć na wysokość przyznanego odszkodowania.

Przy tym, nie można, w ocenie składu orzekającego, tracić z pola widzenia specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z 1958 r. Specyfika ta przejawiała się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) ale poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Ponadto, jak już wskazano powyżej, z zachowanego materiału dowodowego nie wynika bowiem aby byli współwłaściciele odwoływali się od orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, jak również od orzeczenia o przyznaniu odszkodowania lub kwestionowali wysokość odszkodowania ustaloną na podstawie opinii biegłych. Nie można więc stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a tym samym aby na gruncie tej ustawy została naruszona zasada słusznego odszkodowania.

Skoro zatem w świetle zachowanych dokumentów nie można stwierdzić, aby orzeczenie o przyznaniu odszkodowania wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w tym orzeczeniu kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu przyznania rażąco niskiej kwoty odszkodowania. Jak już nadmieniono powyżej, odszkodowanie w dacie wydania spornego orzeczenia było przyznawane w oparciu o sztywne stawki, a organ nie miał możliwości dowolnego przyznawania odszkodowań. Natomiast podnoszona w skardze kwestia ewentualnych nieprawidłowości w wypłacie odszkodowania jest kwestią techniczną dotyczącą wyłącznie fazy wykonania decyzji odszkodowawczej a nie fazy samego ustalania odszkodowania.

Dodać również trzeba, iż kontrola organu a następnie Sądu w przedmiotowym postępowaniu dotyczy orzeczenia o przyznaniu odszkodowania wydanego w oparciu o art. 7, 8 ust. 6 pkt. 3, art. 12 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 23 i 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zatem, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostają podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości (naruszenie art. 6, art. 15 ust. 1 – 4, art. 16 oraz art. 18 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

Ponadto, za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organy zbadały wszechstronnie sprawę i podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zważyć przy tym należy, że także przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. Wnioskowanie zaś o istnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o okoliczności stwierdzone w dokumentach, których wiarygodność nie została skutecznie podważona, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, których treść mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków, nie może być utożsamiane z zastąpieniem dowodów niedopuszczalnymi domniemaniami, a w konsekwencji także przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i naruszeniem art. 80 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu wadliwego ustalenia w orzeczeniu z [...] listopada 1965 r. kręgu osób uprawnionych do odszkodowania. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu hipotecznego Lwh [...] i wykazu hipotecznego Lwh [...] w dacie wydania orzeczenia o przyznaniu odszkodowania tj. w dacie [...] listopada 1965 r. H. G. był właścicielem udziału wynoszącego 1/6 części ww. nieruchomości. W zapisach ww. wykazów hipotecznych jednoznacznie wskazano, iż udział H. G. nabył na podstawie dekretu Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...].10.1938 r. sygn. [...] po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości M. G. Na podstawie ww. dekretu intabulowano bowiem prawo własności 2/3 części ww. nieruchomości po M. G. na rzecz, między innymi H. G. (1/6 część). Zatem, prawidłowo uznał organ odwoławczy, iż H. G. miał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania.

W ocenie Sądu, trafne jest również stanowisko organu odwoławczego, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie znajdzie zastosowania zakaz reformationis in peius określony w art. 139 kpa. Uchylona decyzja organu I instancji rażąco naruszała bowiem prawo tj. art. 156 §1 pkt 4 i art. 158 § 2 kpa. To rażące naruszenie prawa polegało na stwierdzeniu wydania orzeczenia z naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie pomimo posiadania przez tę osobę przymiotu strony postępowania.

Skoro zatem przy przyznaniu orzeczeniem z [...] listopada 1965 r. odszkodowania nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obciążone było inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to uznać trzeba, iż organ nadzoru prawidłowo w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, oznacza że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.