Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2122/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. Nr [...].

Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] października 1992 r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - stanowiącej integralną część decyzji - jako działka nr [...] o pow. [...] m².

Decyzja ta nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Pismem z dnia 8 maja 2002 r. Lasy Państwowe – Nadleśnictwo N. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] wskazując, iż przedmiotowa działka stanowi nieruchomość [...] i pozostaje w nieprzerwanym użytkowaniu Nadleśnictwa N. od 1971 r. Zarzuciły także, że Wojewoda - wydając decyzję - dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż nie zbadał i nie wyjaśnił podstawy wpisu do księgi wieczystej KW [...] (obejmującej przedmiotową nieruchomość) w której w dziale drugim – właściciel – figuruje zapis "Skarb Państwa – mienie gminne".

Po rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. Minister stwierdził, że dokumentem, na podstawie którego Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] było tylko zaświadczenie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w N. z dnia [...] listopada 1977 r. znak [...] i oprócz niego nie przedstawiono żadnych innych dokumentów świadczących o tym, że działka stanowi mienie gminne, a wcześniej gromadzkie. Natomiast Lasy Państwowe – Nadleśnictwo N. złożyły szereg dokumentów, z których wynika, że sporna działka stanowi kompleks [...] i od 1977 r. pozostaje w ich nieprzerwanym użytkowaniu. W szczególności Minister wskazał decyzję nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] października 1971 r. w sprawie rozdysponowania niektórych gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz państwowego gospodarstwa leśnego i prezydiów gromadzkich rad narodowych na terenie powiatu [...], mapę gospodarczą oraz plan urządzania [...] w latach 1977-1999. Dowody te, w ocenie Ministra, przesądzają, iż działka [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia gminnego i nie stała się własnością gminy na podstawie art. 7 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowa działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie gminne i w myśl art. 7 ust. 1 w/w ustawy stała się własnością gminy, zatem decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie zgadzając się z powyższą argumentacją, Burmistrz Gminy K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że to nie na Gminie spoczywa ciężar dowodu, że decyzja jest ważna.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż w świetle dokumentów złożonych przez Lasy Państwowe – Nadleśnictwo N., brak było podstaw do komunalizacji przedmiotowej działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 powołanej ustawy w związku z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wskazywała również, że ma wątpliwości, czy dopuszczalne jest badanie w postępowaniu administracyjnym prawdziwości wpisów w księdze wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że nie badał prawdziwości wpisów w księdze wieczystej, lecz dokonał oceny pozostałych dokumentów złożonych do akt sprawy i na ich podstawie uznał za bezsporny fakt, iż sporna działka stanowi kompleks leśny i od 1977 r. pozostaje w nieprzerwanym użytkowaniu Lasów Państwowych – Nadleśnictwo N..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa .Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje w pełni na uwzględnienie, gdyż decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego.

Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, ze mienie gminne w rozumieniu przepisu, którym mowa w art. 2 ust 1 pkt 1 (dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone.

Tak więc przesłanką komunalizacji na podstawie tego artykułu jest to, aby na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne.

Z zapisu w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. Wydział Ksiąg Wieczystych wyraźnie wynika, że na ten dzień właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa – mienie gminne.

Natomiast art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) stanowi - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Tak więc dla organów administracji publicznej, które - zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa - wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń.

Takie zasady postępowania wynikają również z utrwalonego orzecznictwa sądowego – vide wyrok NSA w Warszawie IV SA 2338/98 LEX nr 47173: "Zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach."

Zasada ta dotyczy - w określonych granicach - także sądu – vide wyrok SN III CKN 325/00 LEX nr 52385: "Niedopuszczalne jest wzięcie przez sąd pod rozwagę z urzędu zarzutu niezgodności wpisu w księdze wieczystej zmierzającego do obalenia domniemania przewidzianego w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.).

Ponieważ przedmiotowy wpis w księdze wieczystej objęty był domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, dlatego też domniemanie to nie mogło być obalone w wyniku postępowania administracyjnego, ani wzięte pod rozwagę przez sąd z urzędu.

Wzruszenie domniemania prawnego, u podstaw którego leży zasada wiarygodności ksiąg wieczystych, może nastąpić w sprawie o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawdziwości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. - która w sposób prawidłowy została wydana w oparciu o stan prawny wynikający z zapisu w księdze wieczystej - podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U .Nr 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.