Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2184/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 148,  art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z/s w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił [...] Sp. z o.o. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa połączenia kolejowego MPL "[...] " z [...], odcinek [...][...]. Odcinek [...] - [...] w km 7,100 - 12,038, obejmującej: budowę i przebudowę układu torowego i odwodnienia torowiska; roboty budowlane - rozbiórkę i budowę ogrodzeń, rozbiórkę masztu sieci GSM, rozbiórkę słupów; przebudowę i budowę sieci i urządzeń telekomunikacyjnych; budowę sieci trakcyjnej; przebudowę i budowę sieci i urządzeń energetyki nietrakcyjnej; likwidację, przebudowę i budowę przejazdów drogowych oraz budowę dróg; rozbiórkę, przebudowę i budowę obiektów inżynieryjnych, w tym budowę ekranów akustycznych; rozbiórkę obiektów kubaturowych (budynki gospodarcze, garaże, budynki administracyjne, kontenery srk, teletechniczne i inne); budowę budynku nastawni bezobsługowej [...] "[...] " w km 11,175; rozbiórkę peronu (na przystanku końcowym [...]); budowę peronów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na przystankach osobowych: Uniwersytet [...] (km 7,575), [...] (km 8,274), [...] (km 10,090), [...] (km 11,942); przebudowę, budowę i demontaż instalacji sanitarnych; przebudowę i budowę urządzeń sterowania ruchem kolejowym.

Wojewoda [...] podniósł, że strona powinna wnieść podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia lub w sytuacji wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, w sprawie której wznowienia postępowania żąda. W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2013 r., stosownie do art. 9ac ust. 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594), została doręczona wnioskodawcy, a pozostałe strony zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczenia: w [...] Urzędzie Wojewódzkim na tablicy ogłoszeń w dniach od 27 listopada 2013 r. do 4 grudnia 2013 r. i na stronie internetowej w dniach od 29 listopada 2013 r. do 4 grudnia 2013 r.; w Urzędzie Gminy [...] na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej w dniach od 2 grudnia 2013 r. do 11 grudnia 2013 r.; w Urzędzie Miasta [...] na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej w dniach od 29 listopada 2013 r. do 7 grudnia 2013 r. oraz w Gazecie [...] w wydaniu z dnia od 30 listopada do 1 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] wskazał, że gdy doręczenie ma nastąpić w trybie art. 49 k.p.a., 14-dniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zatem o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w ww. sprawie strony, którym nie doręczono bezpośrednio decyzji, zostały skutecznie o niej powiadomione w dniu [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] zauważył, że [...] sp. z o.o. brała czynny udział w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla ww. zamierzenia budowlanego. Otrzymując decyzję z dnia [...] września 2013 r., nie dołożyła należytej staranności, by brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na to, że w piśmie o udzielenie informacji w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2014 r. [...] sp. z o.o. powołała się na informację prasową z 14 stycznia 2014 r. dotyczącą rozpoczęcia robót budowlanych polegających na przebudowie połączenia kolejowego [...]. Zdaniem organu, najpóźniej zatem w tym dniu strona dowiedziała się o istnieniu przedmiotowej decyzji, a zatem składając [...] marca 2014 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, spółka uchybiła terminowi wskazanemu w art. 148 k.p.a.

[...] sp. z o.o. złożyła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że zawiadomienie o wydaniu kwestionowanej przez spółkę decyzji zostało dokonane na podstawie art. 9ac ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym, który jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzja Wojewody [...] została prawidłowo obwieszczona, co powodowało, że za termin doręczenia stronom postępowania ww. decyzji należało uznać dzień [...] grudnia 2013 r. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r. sygn. II OSK 1032/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. VII SA/Wa 1780/11) organ podniósł, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, która była doręczona poprzez obwieszczenie, termin złożenia wniosku powinien być liczony od dnia ww. formalnego doręczenia, a nie od dnia, w którym wnioskodawca wskazuje, że faktycznie dowiedział się o decyzji. Spółka wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. pismem z dnia [...] marca 2014 r., co powodowało, że zostało ono uznane za wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając organowi:

- naruszenie art. 9ac ust. 1-1a ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez uchybienie terminom obwieszczenia wskazanym w ustawie, a co za tym idzie naruszenie art. 6, art., 8 i art. 10 § 1 k.p.a.,

- naruszenie art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w postępowaniu, w którym strona nie brała udziału bez własnej winy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie do tego, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a także o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały prawidłowo i skutecznie doręczone. Wskazała, że uważa powyższy pogląd za błędny, albowiem nie został w sprawie dochowany 14-dniowy termin pozostawienia obwieszczenia publicznie dostępnego w każdym z miejsc i w każdej formie, o których mowa w art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Słuszności odmówić należy także twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, która była doręczona poprzez obwieszczenie, powinien być liczony od dnia formalnego doręczenia, a nie od dnia, w którym wnioskodawca wskazuje, że faktycznie dowiedział się o decyzji. Skarżąca spółka wyjaśniła, że wiarygodną i pełną informację o wszczęciu, a także o zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, powzięła w wyniku otrzymania pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. , co powoduje, że dochowała terminu na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu wydanego przez siebie postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozstrzygnięcia pozostawała w niniejszej sprawie dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. pozwolenia na budowę. Instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości postępowania o charakterze proceduralnym, które mogły mieć wpływ na treść decyzji administracyjnej i wywołane przez nią skutki prawne. Należy wyjaśnić, że do uruchomienia postępowania mającego na celu weryfikację decyzji ostatecznej nie doprowadza każdy wniosek, w którym osoba zainteresowana wskazuje na wady prawne przeprowadzonego postępowania, albowiem zgłoszone w tej sprawie żądanie podlega ocenie pod kątem jego dopuszczalności. Przesądza o tym art. 149 § 1-3 k.p.a. przyjmujący, że podanie o wznowienie postępowania nie prowadzi do wszczęcia postępowania weryfikacyjnego, ale uzależnione jest ono od wydania przez organ w tej sprawie formalnego aktu (postanowienia), jak również art. 148 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1-3, art. 145a § 1 i 2 oraz art. 145b § 1 i 2 k.p.a. określające kryteria, w oparciu o które organ przeprowadza ocenę dopuszczalności wniosku. Kryteria te odnoszą się do ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania opiera się na jednej z enumeratywnie określonych przesłanek wznowienia, dotyczy decyzji ostatecznej, pochodzi od uprawnionego podmiotu, jak też, że wniosek został złożony z zachowaniem wyznaczonego w tym zakresie terminu. Ten ostatni element ma o tyle istotne znaczenie, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 145a § 2, art. 145b § 2 oraz art. 148 § 1 k.p.a. ma charakter prekluzyjny i w razie jego uchybienia nie może zostać przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a. Stwierdzenie przez organ, że złożone podanie o wznowienie postępowania spełnia wskazane wyżej warunki skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które prowadzi do zbadania przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty poprzez wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a. Wskazanie na dwuetapowość postępowania zainicjowanego podaniem o wznowienie postępowania jest w kontrolowanej sprawie kluczowe z tego względu, że zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził, iż wniosek [...] sp. z o.o. nie mógł doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania, albowiem został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Orzekający w sprawie organ wywiódł to z faktu, że stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie zaś dowiedzenie się przez spółkę o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. należało łączyć – jak przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - z upływem 14-dniowego terminu, który biegł od daty "ostatniego dnia obwieszczenia", za który organ rozumiał moment, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało usunięte z ostatniego miejsca jego publikacji. Tak sformułowanego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, uznając, że powołanie się przez organ na konieczność zastosowania zasad doręczeń decyzji (i powiadomień o jej wydaniu), przewidzianych w przepisach ustawy o transporcie kolejowym nie uzasadniało przyjętego kierunku rozstrzygnięcia o żądaniu wznowienia postępowania zgłoszonym przez skarżącą spółkę.

Stosownie do art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi zaś, że wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Szczególny tryb zawiadamiania stron o wydaniu decyzji, jaki z mocy art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 49 k.p.a. miał w niniejszej sprawie zastosowanie, każe ustalić, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji dokonane w trybie powyższych przepisów w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej można uznać w każdym przypadku za równoważne dowiedzeniu się o decyzji w rozumieniu, jakie temu sformułowaniu przypisuje art. 148 § 2 k.p.a. Według Sądu, na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi przeczącej. W sprawie, w której przepis szczególny dopuszcza odstąpienie od doręczenia decyzji stronie, poprzestając na zawiadomieniu o wydaniu decyzji poprzez publiczne obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, a ten moment za termin doręczenia decyzji (art. 49 k.p.a.). Nadanie takiej formuły wskazanej regulacji nawiązuje do instytucji domniemania prawnego polegającej na nakazie przyjęcia przez organ prowadzący postępowanie wniosku domniemania (doręczenie decyzji stronie), gdy stwierdzone zostanie wystąpienie przesłanki domniemania, którą łączyć należy z zastosowaniem określonych przepisem form obwieszczenia o wydaniu decyzji. Ustawodawca przyjmuje w tym zakresie, że zasady wiedzy oraz doświadczenia wskazują na wysokie prawdopodobieństwo, że osoba, której nie została doręczona decyzja, będzie w stanie dowiedzieć się o jej wydaniu, jeżeli wykazuje przynajmniej przeciętnie zainteresowanie sprawami lokalnymi, zaznajamiając się z informacjami zamieszczanymi w prasie oraz w urzędach właściwych dla jej miejsca zamieszkania. Wskazana konstrukcja nawiązuje jednocześnie do tzw. fikcji prawnej. Opiera się ona na określeniu reguły wnioskowania w ten sposób, że każe za ustalone uznawać określone zdarzenie, pomimo że nie zostało ono udowodnione, a ponadto zakładać należy, że jest ono empirycznie nieprawdziwe, mając na uwadze treść wniosku i jego przesłanki. Z reguły fikcja prawna prowadzi do traktowania za zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy ustalenia nieweryfikowalnego. Nie inaczej należy też postrzegać art. 49 k.p.a., uwzględniając, że trudno za zgodne z rzeczywistością uznawać założenie, że wszystkie podmioty, do których skierowane zostało obwieszczenie o wydaniu decyzji miały okazję się z nim w pełni zapoznać. Ustawodawca, stanowiąc nie tyle o doręczeniu decyzji stronom poprzez obwieszczenie, ile o tym, że doręczenie "uważa się za dokonane", potwierdza ten punkt widzenia dotyczący przyjmowanej fikcji prawnej, zdając sobie sprawę, że jej zastosowanie wymusza wyłącznie potrzeba nadania czynnościom procesowym podejmowanym przez organ odpowiedniej skuteczności w warunkach występującego skomplikowanego układu podmiotowego postępowania.

Jeżeli odnieść powyższe do warunków, od których uzależnione jest skuteczne wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania, dostrzec należy, że art. 148 § 2 k.p.a. posługuje się sformułowaniem "dowiedzenia się o decyzji", a więc nawiązuje do zdarzenia wymagającego potwierdzenia, co do którego organ ma pełną swobodę w ustaleniu jego wystąpienia. Jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznawać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r. sygn. II OSK 714/08). Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której żądanie wznowienia dotyczy. Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest wyłącznie, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5/133). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, aby możliwe było ustalenie, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze.

Wymaga podkreślenia, że wzgląd na charakter zdarzenia, z którym art. 49 k.p.a. wiąże skutek doręczenia, nie pozwala w sposób automatyczny utożsamiać daty doręczenia decyzji, ustalonej zgodnie z art. 49 k.p.a., z dniem dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), tj. o wydaniu decyzji. Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał z instytucji obwieszczenia i stworzył stronie obiektywną możliwość zaznajomienia się z treścią zawiadomień, trudno mówić o niezawinionym braku udziału w postępowaniu, co powoduje, że aby strona mogła powołać się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna skutecznie podważyć prawidłowość dokonanego w sprawie doręczenia w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1170/13), jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę z zapatrywaniem takim się nie zgadza. Za zgodną z właściwie rozumianą funkcją art. 148 § 2 k.p.a. uznaje bowiem tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, która zwraca uwagę na znaczenie rzeczywistego dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji, której w świetle treści art. 148 § 2 k.p.a nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem prawnym. Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być z tego względu oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Należy zauważyć, że ta linia interpretacyjna zdecydowanie przeważa w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 1686/13; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 2957/12; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1025/11; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. II OSK 2517/10). W wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2779/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że w przypadku wznowienia postępowania określenie daty rozpoczęcia biegu 30-dniowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania następuje w inny sposób, co wynika ze specyfiki postępowania wznowieniowego. W przypadku przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., obwieszczenie o wydaniu decyzji nie może otwierać biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie, albowiem przy wskazanej regulacji chodzi o realne umożliwienie stronom, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (ponieważ o nim się faktycznie nie dowiedziały), doprowadzenia do jego wznowienia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 447/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie w przepisach prawa trybu doręczenia decyzji na podstawie art. 49 k.p.a. ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji, a to czy strona podjęła czynności poznania treści decyzji nie ma znaczenia prawnego dla faktu wystąpienia w sprawie przesłanki art. 148 § 2 k.p.a. Powyższe zapatrywanie nie dostrzega jednak, że funkcja art. 49 k.p.a. sprowadza się wyłącznie do zorganizowania czynności procesowych podejmowanych przez organ w postępowaniu w sposób pozwalający na jego niezakłócony bieg, tymczasem art. 148 § 2 k.p.a. ma charakter gwarancyjny, pozwalający w przypadku posłużenia się fikcją doręczenia decyzji wszystkim stronom, do których zostało skierowanie obwieszczenie, zapewnić udział w postępowaniu tym podmiotom, które nie dowiedziały się o wydaniu decyzji, a jednocześnie uważają, że ich interes prawny decyzja ta może naruszać. Oznacza to, że wykazanie przez stronę, iż dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym terminie, niż wynika to z daty obwieszczenia ustalonego zgodnie z art. 49 k.p.a., obala przyjęte w tym przepisie domniemanie, że za datę doręczenia decyzji tejże stronie uważać należy termin wyznaczony datą upływu 14 dni od dnia publicznego jej ogłoszenia. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że że odmienną ocenę skuteczności powiadomienia o wydaniu decyzji można odnosić jedynie do tych przypadków, w których ustawodawca, obok doręczenia decyzji oraz publicznego obwieszczenia o jej wydaniu, zdecydował się zastosować trzecią formę powiadomienia o zakończeniu postępowania. Chodzi o instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. W art. 11f ust. 3 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) przyjęto, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczana jest wyłącznie wnioskodawcy, natomiast dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu organ jest zobowiązany wysłać wyłącznie zawiadomienie o wydaniu tejże decyzji. Pozostałe strony są powiadamiane o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. W sytuacji, gdy podmiotom wskazanym wyżej zawiadomienie o wydaniu decyzji zostanie faktycznie doręczone, w świetle art. 148 § 2 k.p.a. będą oni musieli być uważani za osoby, które dowiedziały się o wydaniu decyzji w dacie doręczenia zawiadomienia. Fakt indywidualnego doręczenia zawiadomienia różnicuje jednak tę grupę podmiotów od osób, które nie zostały powiadomione o wydaniu decyzji w związku z tym, że przepis poprzestaje na wymogu wyłącznie publicznego obwieszczenia o decyzji. Przyjęcie zróżnicowanego sposobu zapewnienia ochrony praw podmiotów, których dotykają skutki prawne decyzji – w ocenie Sądu orzekającego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę - sprawia, że zakres stosowania tych instytucji procesowych, które służą konwalidacji popełnionych uchybień w postępowaniu powinien być kształtowany w sposób adekwatny do celów, którym te instytucje służą. Przyjęcie uproszczonego sposobu powiadamiania o wydaniu decyzji, zdaniem Sądu, nie może bowiem usprawiedliwiać naruszania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że sformułowany w zaskarżonym postanowieniu pogląd nakazujący utożsamianie daty doręczenia decyzji, ustalonej zgodnie z art. 49 k.p.a., z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji ( art. 148 § 2 k.p.a.) uznać należy za nieznajdujący podstaw we wskazanych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, za uzasadniony należało uznać również drugi z zarzutów skargi, który odnosił się do podważenia prawidłowości trybu obwieszczenia przez organ o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawarł jakiejkolwiek argumentacji, która odnosiłaby się do sformułowanego w tym zakresie przez spółkę zarzutu, niemniej należy przyjąć, że uznał za wadliwą – utrzymując postanowienie Wojewody [...] –formułowaną w zażaleniu wykładnię art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 49 k.p.a., która stawia wymóg, by obwieszczenie o wydaniu decyzji było publicznie dostępne nieprzerwanie przez okres 14 dni. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą, zgodnie z którym gwarancyjna funkcja przepisu przewidującego obwieszczenie o wydaniu decyzji powoduje, że adresat obwieszczenia powinien mieć nie tyle potencjalne, co realne możliwości się z nim zapoznać, a taki rezultat jest możliwy od osiągnięcia jedynie przy założeniu, że podawana do publicznej wiadomości informacja organu prowadzącego postępowania nie ma charakteru epizodycznego, ale względnie trwały, wyznaczony czasem, w którym adresaci komunikatu – obiektywnie rozważając wzorzec zainteresowania przeciętnej osoby - powinni się z nim zapoznać. Oznacza to, że określając w art. 49 k.p.a., iż doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, przyjąć należy przy braku przepisu szczególnego, że przez tenże okres (14 dni) obwieszczenia o wydaniu decyzji powinny być publicznie dostępne, tj. w myśl art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym - umieszczone przez ten czas nieprzerwanie na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego oraz urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej. Powyższe uzasadnione jest ekstraordynaryjnym charakterem publicznego zawiadomienia strony o wydaniu decyzji, służącym zapewnieniu jej udziału w postępowaniu. Taki kierunek wykładni nadawanej art. 49 k.p.a. znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym akcentuje się, że skutek doręczenia należy postrzegać jako zdarzenie, które następuje po okresie, w którym obwieszczenie było dostępne publicznie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 283). Odmienne postrzeganie funkcji art. 49 k.p.a. mogłoby prowadzić do wskazywanego przez stronę skarżącą uznaniowego regulowania przez organ czasu umieszczenia obwieszczenia, który w skrajnych przypadkach mógłby wynosić nawet jeden dzień.

Dla interpretacji sposobu obliczania terminu wynikającego z art. 49 k.p.a. warto odwołać się jednocześnie do ugruntowanej wykładni powyższego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wskazuje, że bieg terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego ogłoszenia, tj. dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji. Dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu – należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu 14 dni (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1903/10; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 847/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 235/11). Konfrontując powyższe ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, nie może budzić wątpliwości, że organy orzekające nie miały podstaw nie tylko, by utożsamiać dzień doręczenia decyzji, ustalonej zgodnie z art. 49 k.p.a., z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji, ale również, by ustalić skuteczność dokonanych obwieszczeń o wydaniu decyzji Wojewody [...], jeżeli się uwzględni, że informacja o wydaniu ww. decyzji w przypadku strony internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego była udostępniona w dniach 29 listopada 2013 r. – 4 grudnia 2013 r., w przypadku Urzędu Gminy [...] były to dni 2 grudnia 2013 r. – 11 grudnia 2013 r., a Urzędu Miasta [...] 29 listopada 2013 r. – 7 grudnia 2013 r. W żadnym z powyższych przypadków, wymóg publicznego udostępnienia informacji o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę przez okres 14 dni nie został zatem dochowany.

Powyższa okoliczność w sprawie odnoszącej się do oceny dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. ma znaczenie jedynie w takim zakresie, w jakim – na obecnie rozpatrywanym przez Sąd etapie sprawy – wymagane jest rozstrzygnięcie, czy podanie skarżącej spółki o wznowienie postępowanie zostało złożone z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Przy czym zważyć należy, iż zagadnienie istnienia przesłanki wznowieniowej nie może stanowić przedmiotu oceny w toku postępowania rozstrzygającego kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania w ogóle.

Ze wskazanych wyżej przyczyn zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji wadliwie oceniły powyższą kwestię, co uzasadniało uchylenie obydwu aktów na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami, wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa przejawiające się w błędnej wykładni art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i art. 49 k.p.a.