Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1057/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 3, art. 59f
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S., M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza ustalił dla A. i M. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł dla samowolnie wybudowanej wiaty znajdującej się na nieruchomości przy ul. S. [...] w K. (dz. nr [...]).

W pierwszej kolejności organ podkreślił, że wyrokiem z dnia 08.11.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 875/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB dla Miasta K. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego pozwalającego na zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 59f ust. 1, 2, 3 tejże ustawy oraz art. 123 kpa. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, czy w dniu przejścia prawa własności przedmiotowej działki na skarżących, na działce o nr [...] stała jakakolwiek wiata, ani tym bardziej jakie były jej wymiary, w którym miejscu działki dokładnie się znajdowała i z jakich materiałów była wykonana. W związku z powyższym niemożliwym było przesądzenie czy skarżący dokonali remontu, budowy czy przebudowy obiektu budowlanego. Sąd wskazał, że organ powinien prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy wyjaśniając, czy w dniu zakupu przez skarżących działki nr [...] znajdowały się na niej jakiekolwiek obiekty budowlane, jakich były one rozmiarów i z czego były wykonane. Ponadto które z robót budowlanych były wykonane przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a które przez skarżących i w jakim terminie. Dysponując znajdującą się w aktach sprawy inwentaryzacją wiaty ogrodowej sporządzoną według stanu na miesiąc listopad 2011 r., PINB będzie mógł ustalić zakres robót budowlanych przeprowadzonych począwszy od 1995 r. po stan dzisiejszy wiaty ogrodowej.

Realizując wytyczne Sądu, organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o udostępnienie informacji dotyczącej wiat na działce nr [...] w K. Z odpowiedzi Urzędu Miejskiego w K. wynika, że w 2003 r. na w/w działce znajdowały się dwie wiaty o powierzchni 9m².

Dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowej działki. W protokole sporządzonym podczas kontroli M. S. oświadczył, że w 1995 r. na działce znajdowała się duża wiata drewniana (znajdował się w niej węgiel), której część została rozebrana przez Pana M., natomiast obecnie wymiary wiaty są zgodne z częścią, która pozostała po rozbiórce wykonanej w 1995 r. Wiata, która pozostała po rozbiórce w 1995 r. była drewniana i były to słupy drewniane okrągłe które są obecnie i ściana od strony działki nr [...]. Roboty związane z remontem były wykonywane sukcesywnie od około 2004 r. i polegały na: okorowaniu istniejących słupów drewnianych okrągłych bez ich wymiany, wykonaniu podłogi drewnianej na podkonstrukcji, wymianie sukcesywnym na nowe elementów dachu tj. murłat, krokwi, deskowania i pokrycia z zachowaniem kształtów i gabarytów dachu tzn. nie zmieniono geometrii dachu. Roboty zakończono wiosną 2011 r.

Do protokołu przesłuchania z dnia [...] kwietnia 2013 r. geodeta – M. K. oświadczyła, że podczas prac aktualizacyjnych przeprowadzonych w 2003 r. m.in. na działce nr [...] zmierzono dwa obiekty budowlane-wiaty, zlokalizowane w miejscu wskazanym na mapie przesłanej do PINB przez Urząd Miejski w K. J. K. - kierownik budowy budynku mieszkalnego, którego inwestorem był M. S. oświadczył (protokół z przesłuchania sporządzony dnia [...] kwietnia 2013 r.) że w 1996 r. w narożniku działki stał budynek gospodarczy drewniany, w którym składowano materiały do budowy. Na sąsiednich działkach nie było zabudowań stykających się z budynkiem drewnianym znajdującym się w rogu działki nr [...].

E. M. oświadczyła (protokół z przesłuchania sporządzony dnia [...] maja 2013 r.), że sprzedała w 1995 r. działkę nr [...] A. i M. S. Pomiędzy pieczarkarnią, a obecną działką Państwa S. nie było wiaty, a opał do pieczarkami był sypany bezpośrednio przy pieczarkarni. Jedynymi obiektami na działce nr [...]były dwa kojce metalowe na psy, powstałe krótko po wybudowaniu domu lub w trakcie jego budowy.

Organ I instancji wskazał, iż geodeci opracowujący w 2003 r. aktualizację działki nr [...] zainwentaryzowali dwie wiaty, które po przeliczeniu współrzędnych przez Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego dały powierzchnie po 9,00 m2 każda i były to dwie wiaty rozsunięte zgodnie z załączoną przez Urząd Miejski kopią mapy zasadniczej (strona 120, 123 akt). Oznacza to, że nawet jeśli pozostała część obiektu po rozebraniu wiaty przez J. M. w 1995 r. była na działce [...] to musiała zostać w okresie późniejszym (czyli po 1995 r.) rozebrana lub przerobiona na dwa mniejsze obiekty zgodnie z pomiarami wykonanymi przez uprawnionych geodetów w 2003 r. Znajduje to również potwierdzenie w zeznaniu J. M. z [...].07.2011 r.

Budynek mieszkalny do użytku M. S. oddał w 2000 r., a dwie wiaty uprawnieni geodeci zamierzyli w 2003 r. Zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 18.04.1996 r. (strona 170 akt) i dostarczone do PINB przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pokazują w sposób jednoznaczny, że w dniu 18.04.1996 r. działka [...] była działką niezabudowaną, nie ma śladów po żadnym budynku czy wiacie oraz nie ma śladów po transporcie samochodowym w celu dostawy opału. Podobny jest zapis w akcie notarialnym, że działka jest niezabudowana.

Zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 02.04.2004 r. (strona 171 akt), dostarczone do PINB przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pokazuje, że na działce nr [...] znajdują się dwa obiekty, które zostały zainwentaryzowane przez geodetów w 2003 r. (strona 120 i 123 akt). Natomiast na zdjęciu (strona 172 akt) wydrukowanym z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej miasta K. (do wglądu na [...] - zakładka ortofotomapa), który był aktualizowany w 2012 r. widać wiatę ogrodową na działce [...] w obecnym kształcie. Dokumentem potwierdzającym, że w okresie po 2007 r. na działce nr [...]znajdowały się jeszcze dwa obiekty pokazane na mapie z 2003 r. a nie obecna wiata w kształcie i rozmiarach są zdjęcia (strona 173 i 174 akt) ogólnodostępne w serwisie google w zakładce mapy. Ze względu na jakość wydruku która zniekształca obiekty do akt sprawy dołączono zdjęcia i płytę ze zdjęciami na których widać dwa obiekty co jest zgodne z aktualizacją geodetów z 2003 r. Ponadto na zdjęciach widać ze wykonana jest nawierzchnia ul. O. na odcinku od ul. S. do C. Według informacji z Zarządu Dróg Miejskich w K. nawierzchnia ul. O. wykonywana była w latach 2006 - odbiór robót 19.12.2006 r. pomiędzy ZDM, a wykonawcą robót. Inwentaryzacja robót wykonana była w styczniu 2007 r. Oznacza to, że w 2007 r. były jeszcze dwa obiekty.

Przyglądając się układowi słupów z projektu budowlanego autorstwa inż. J. K. widać wyraźnie, że trzy słupy wystają poza obrys starych fundamentów. A zatem doszło do budowy nowej wiaty z nową konstrukcją i układem wielospadowego, skomplikowanego dachu. Przynajmniej trzy słupy stoją w nowym miejscu. Również o niespójności oświadczeń M. S. świadczy zapis inż. J.K. wykonującego projekt budowlany - inwentaryzację na zlecenie M. i A S. w listopadzie 2011 r. "wg oświadczenia inwestora w okresie kupna działki i budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w roku 1995 w miejscu tym istniał budynek gospodarczy jako pozostałość po większym budynku gospodarczym sięgającym poza granice działki, a w wyniku podziału działek Inwestor użytkował pozostały budynek gospodarczy do roku 2009, jednak w skutek zużycia elementów konstrukcyjnych drewnianych ścian i dachu dokonano wymiany elementów ścian i dachu na nowe z częściową rozbudową o altanę ogrodową". W późniejszym okresie M. S. nie mówi już o rozbudowie tylko wyremontowaniu wiaty bez zmiany jej gabarytów. Wcześniej były dwa obiekty prostokątne o powierzchni 9,00 m2 każdy. Teraz kształt zrobił się nieregularny i jest jeden obiekt o powierzchni 32.60 m2. Tej wielkości obiekt wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu z całkowitą pewnością można stwierdzić, że wiata ogrodowa w obecnym kształcie i wymiarach nie jest obiektem, który pozostał po rozebraniu przez J. M. w 1995 r. swojej wiaty drewnianej wybudowanej w 1991 r. Nawet jeśli taki obiekt pozostał w 1995 r. na działce [...] to musiał później być albo zmniejszony do dwóch obiektów (kojce dla psów) lub całkowicie rozebrany, a następnie wybudowano nową wiatę ogrodową o całkiem innych wymiarach i kształcie .

Zażalenie na w/w postanowienie wnieśli A. i M. S. Odwołujący zarzucili organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niezebranie pełnego materiału dowodowego. Podkreślono, że przedmiotowa wiata była umiejscowiona na nieruchomości w chwili jej zakupu w 1995 r., która następnie została jedynie wyremontowana. Ustosunkowując się natomiast do zdjęć lotniczych Odwołujący wskazali, iż są one bardzo niewyraźne, poza tym dotyczą okresu przed remontem dachu wiaty. Końcowo podkreślono, że organy nie dokonały nawet oględzin wiaty, co było niezbędne do ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie WWINB organ I instancji nie dopuścił się naruszeń proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający by potwierdzić prawidłowość działań podejmowanych przez PINB.

Organ II instancji podniósł, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] (na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 1996 r. o pozwoleniu na budowę) prowadzona była w latach 1996-2000 (zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] maja 2000 r.). Na pozyskanym przez PINB zdjęciu lotniczym uzyskanym z CODGiK w Warszawie wykonanym dnia 18 kwietnia 1996 r. (czyli przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego) wyraźnie widać, że działka nr [...] oraz działki sąsiednie w momencie wykonania zdjęcia były niezabudowane. Stan taki został wykazany także w akcie notarialnym z dnia [...] września 1995 r., będącym umową sprzedaży działki nr [...]A. i M. S.

Kolejnym dokumentem potwierdzającym, że w 1995 r. przedmiotowa działka była niezabudowana jest mapa sytuacyjno wysokościowa będąca częścią projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią reklam projektowanego na działkach nr ewid[...]i [...]w K., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1996 r. Poza planowaną budową budynku mieszkalnego z pracownią reklam oraz ogrodzenia mapa ta nie wykazuje innych obiektów (tj. przedmiotowej wiaty). Ponadto, jak wynika z tejże mapy została on przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 2 października 1995 r. i nie ma podstaw do podważania jej prawdziwości, tym bardziej, że na jej podstawie powstał budynek mieszkalny znajdujący się aktualnie na działce należącej do Odwołujących.

Rozbieżności w zeznaniach dotyczą lat 2003-2004 r. M. S. oświadczył, że w tym czasie na działce w dalszym ciągu istniała wiata pobudowana przez poprzedniego właściciela, natomiast E. M., J. M. oraz I. K. twierdzą, że na działce znajdowały się jedynie kojce dla psów. Istotne znaczenie dla wyjaśnienia tej kwestii ma zdjęcie lotnicze z dnia 2 kwietnia 2004 r., na którym rozpoznać można, że na działce nr [...] nie znajduje się jedna duża wiata odpowiadająca kształtem i wymiarami przedmiotowi niniejszej sprawy. Znajdują się na niej natomiast dwa mniejsze obiekty - określane w pozostałych zeznaniach jako kojce dla psów. Kolejnym dowodem potwierdzającym istnienie w latach 2003-2004 dwóch mniejszych obiektów jest znajdująca się w aktach sprawy mapa pozyskana z Urzędu Miejskiego w K. Wydziału Geodezji i Kartografii Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Na mapie, poza domem jednorodzinnym, wrysowane zostały dwa małe obiekty budowlane - wiaty. Stan taki został potwierdzony przez Geodetę Uprawnionego M.K., która w 2003 r., w trakcie prac lokalizacyjnych dokonała pomiaru w/w obiektów.

Organ odwoławczy wskazał, że podważanie ustaleń z inwentaryzacji przeprowadzonej przez uprawnionych geodetów w 2003 r. jest bezzasadne i niezrozumiałe. Z pisma Urzędu Miejskiego w K. Wydział Geodezji i Kartografii, z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, że praca geodezyjna wykonana w 2003 r. polegała na aktualizacji i wkreśleniu obiektu na analogową mapę zasadniczą. Do w/w pisma została załączona kopia mapy zasadniczej, potwierdzona za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów czy też przeciwdowodów mogących podważyć prawdziwość danych zawartych na w/w mapie, zatem nie istnieją przesłanki, które pozwalałyby wątpić w ich prawdziwość. Bezzasadne jest także podważanie jakości znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji zdjęć lotniczych, gdyż ich jakość pozwala stwierdzić, że w 1996r. działka nr [...]pozostawała niezabudowana.

Organ nie uznał również, by Odwołujący dokonali jedynie remontu przedmiotowej wiaty. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wiata pierwotnie pobudowana przez poprzedniego właściciela została częściowo rozebrana w 1995 r., rozebrana całkowicie w późniejszym terminie (co potwierdzają m. in. zdjęcia lotnicze), na jej miejscu wykonane zostały 2 mniejsze wiaty (kojce dla psów) na miejscu 2 obiektów powstała wiata w aktualnym kształcie, to nie sposób uznać, że została ona jedynie wyremontowana, gdyż prace nie polegały jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego. Tym samym wiatę należy traktować jako nowy obiekt budowlany.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 pr. budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 pr. budowlanego. Zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 pr. budowlanego, jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dokumentów dostarczonych przez Inwestorów wynika, że zgodnie z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" - część południowa zatwierdzonym Uchwałą nr [...]Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 2003 r. przedmiotowa nieruchomość objęta jest zakresem jednostki bilansowej 7M2 z przeznaczeniem pod tereny o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej. W/w plan nie zawiera zakazu lokalizowania wiat na nieruchomości będącej własnością Odwołujących.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., PINB prawidłowo nałożył na Inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w sentencji tego postanowienia. Wobec powyższego, po otrzymaniu wymaganych dokumentów oraz po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego organ wydał postanowienie o opłacie legalizacyjnej.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przez PINB art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle tego przepisu organ administracji publicznej jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie, czego nie uczynił w niniejszym postępowaniu. Wskazane uchybienie nie jest jednak uchybieniem skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania WWINB zapewnił stronom postępowania możliwość zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w toku postępowania zażaleniowego (pismo WWINB z dnia [...] lipca 2013 r.), a zatem stronom dano możliwość wypowiedzenia się co do materiałów zebranych w sprawie i nie poniosły one negatywnych konsekwencji braku zawiadomienia PINB.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiedli A. i M. S., wnosząc o jego uchylenie i odstąpienie od ustalenia opłaty legalizacyjnej z braku podstaw oraz umorzenie postępowania w tym przedmiocie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli argumentację tożsamą co w odwołaniu. W ich ocenie nie było podstaw do wymierzenia opłaty legalizacyjnej, albowiem wymiary i konstrukcja wiaty się nie zmieniły. Posadowiona jest ona wciąż na tej samej wielkości fundamentach, stąd nie sposób mówić o rozbudowie, skoro nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 875/12.

W związku z powyższym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270- dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W powołanym wyroku Sąd wskazał, iż organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego pozwalającego na zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawo Budowlane w zw. z art. 59f ust. 1, 2, 3 tej ustawy. Sąd zobowiązał organ do ustalenia, czy w dniu zakupu przez skarżących działki nr [...]znajdowały się na niej jakiekolwiek obiekty budowlane, jakich były one rozmiarów i z czego były wykonane, które z robót budowlanych były wykonane przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a które przez skarżących i w jakim terminie.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Sąd uznał, iż organy prawidłowo zastosowały się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 08.11.2012 r. i w sposób wnikliwy i rzetelny zbadały wszystkie okoliczności sprawy.

Przedmiotem niniejszej kontroli jest rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z samowolnie wybudowaną wiatą na nieruchomości przy ul. S. [...] w K.

Dla określenia celów jakim służyć ma instytucja opłaty legalizacyjnej wskazać należy, iż choć jest to niewątpliwie sui generis sankcja administracyjna z tytułu naruszenia przepisów prawa, to jej specyfika polega na tym, iż opłata ta nie jest egzekwowana przymusowo, lecz jej uiszczenie pozostawione jest decyzji osoby zobowiązanej, która musi dokonać wyboru pomiędzy uiszczeniem tej opłaty, a rozbiórką obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej.

Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.- dalej "Pr. Bud.") właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 49 ust. 2 do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jednocześnie ust. 3 zdanie drugie tego samego artykułu stanowi, iż w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, to jest decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 Pr. Bud. roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określają przepisy art. 29-31 Pr. Bud. Wśród nich, w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.Bud. ustawodawca wskazał realizację wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², zastrzegając przy tym, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Tego rodzaju inwestycje – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud. – wymagają jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Mając jednak na uwadze, że powierzchnia zrealizowanej przez skarżących wiaty ogrodowej przekracza 25 m², nie sposób przyjąć, że obiekt ten korzysta z powyższego wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym jest bowiem, jak wynika z przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości inwentaryzacji budowlanej oraz oględzin, iż istniejąca wiata ogrodowa ma powierzchnię zabudowy 32.60 m2, i że przystępując do jej realizacji strona nie posiadała ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w dniu [...] września 1995 r. Z aktu notarialnego sporządzonego [...] września 1995 r., nr rep. [...] wynika, że J. i E. M. sprzedali skarżącym niezabudowaną działkę nr [...].

Zgodnie z oświadczeniem poprzedniego właściciela w momencie sprzedaży działki nr [...]w 1995 r. znajdowała się na niej wiata, po części posadowiona na działce nr [...]. Wiata została postawiona w 1991 r. Jej część została rozebrana, aby skarżący mógł wykonać ogrodzenie swojej działki. Pozostała część wiaty o wymiarach ok. 10m² została zagospodarowana przez nowego właściciela. W aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "zobowiązanie-zgoda" z dnia [...] września 1995 r. podpisane przez J. M., w którym zobowiązał się on do częściowego demontażu istniejącej wiaty (pomieszczenia gospodarczego) w sposób umożliwiający ustawienie ogrodzenia betonowego w granicy działek skarżących i J. M.. Jednocześnie z treści tego zobowiązania wynika, że skarżący wyrazili zgodę na pozostawienie na ich działce wiaty, którą J. M. zbudował w 1991 r.

W dniu [...].04.2013 r. przeprowadzono kontrolę na nieruchomości Skarżących. W trakcie kontroli M. S. oświadczył, że obecne wymiary wiaty są zgodne z tą częścią wiaty, która pozostała po rozbiórce dokonanej w 1995 r. przez poprzedniego właściciela p. M. Wiata, która pozostała po rozbiórce w 1995 r. była drewniana i były to słupy drewniane okrągłe, które są obecnie i ściana od strony działki nr [...]. Według oświadczenia Skarżącego w okresie kupna działki i budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w roku 1995 r. w miejscu tym istniał budynek gospodarczy jako pozostałość po większym budynku gospodarczym sięgającym poza granice działki, a w wyniku podziału działek Inwestor użytkował pozostały budynek gospodarczy do roku 2009. Jednak w skutek zużycia elementów konstrukcyjnych drewnianych ścian i dachu dokonano wymiany elementów ścian i dachu na nowe z częściową rozbudową o altanę ogrodową. W ocenie Skarżacego wiata została tylko wyremontowana bez zmiany jej gabarytów. Roboty związane z remontem były wykonywane sukcesywnie od około 2004 r. i polegały na: okorowaniu istniejących słupów drewnianych okrągłych bez ich wymiany, wykonaniu podłogi drewnianej na podkonstrukcji, wymianie sukcesywnym na nowe elementów dachu tj. murłat, krokwi, deskowania i pokrycia z zachowaniem kształtów i gabarytów dachu tzn. nie zmieniono geometrii dachu. Roboty zakończono wiosną 2011 r.

Zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 18.04.1996 r. dostarczone przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pokazują w sposób jednoznaczny, że w dniu 18.04.1996 r. działka [...] była działką niezabudowaną. Powyższe potwierdza treść aktu notarialnego z [...] września 1995 r. oraz oświadczenia poprzednich właścicieli. Zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 02.04.2004 r. jest rzeczywiście niewyraźne, więc trudno na nim zlokalizować dwa mniejsze obiekty, stanowiące wg organu kojce dla psów. Dowodem potwierdzającym istnienie w latach 2003-2004 dwóch mniejszych obiektów jest za to znajdująca się w aktach sprawy mapa pozyskana z Urzędu Miejskiego w K. Wydziału Geodezji i Kartografii Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Na mapie, poza domem jednorodzinnym, wrysowane zostały dwa małe obiekty budowlane - wiaty. Stan taki został potwierdzony przez Geodetę Uprawnionego M. K., która w 2003 r., w trakcie prac lokalizacyjnych dokonała pomiaru w/w obiektów.

Na zdjęciu wydrukowanym z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej miasta K., który był aktualizowany w 2012 r. widać wiatę ogrodową na działce [...]w obecnym kształcie.

Niemniej z inwentaryzacji budowlanej przeprowadzonej we wrześniu 2011 r. przez inż. J. K. wynika wyraźnie, że obecny budynek gospodarczy ma znacznie większą powierzchnię zabudowy, aniżeli poprzedni. Istniejąca wiata ogrodowa to odkryta konstrukcja drewniana oparta na 9 słupach drewnianych o średnicy ok.30 cm oraz dachem drewnianym wielospadowym. Pod częścią obiektu znajduje się istniejąca płyta fundamentowa o wymiarach 1,9 m x 10,32 m (pozostałość po starym budynku gospodarczym). Fundament ten wykorzystano na oparcie 6 słupów drewnianych nowego budynku, a pozostałe 3 słupy zlokalizowane są poza obrysem starych fundamentów (...). Powierzchnia zabudowy starego budynku gospodarczego wynosiła 19,60 m², obecny budynek gospodarczy z altaną ma powierzchnię zabudowy 32,60 m².

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót budowlanych uznając, iż stanowiły one budowę wiaty ogrodowej. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów podważających prawdziwość zgromadzonych w sprawie dowodów. W szczególności brak jakiegokolwiek dowodu na to, że obecne wymiary wiaty są zgodne z tą częścią wiaty, która pozostała po rozbiórce dokonanej w 1995 r. przez poprzedniego właściciela.

Jeżeli nawet przyjąć, jak twierdzi Skarżący, że wiata na opał cały czas stała na jego działce, w kształcie i wymiarach w jakim pozostawił ją poprzedni właściciel, to i tak nie sposób uznać, iż została jedynie wyremontowana. Skarżący podczas oględzin w dniu [...].04.2013 r. przyznał, że wiata została "wyremontowana" poprzez m.in. wymianę na nowe elementów dachu tj. murłat, krokwi, deskowania i pokrycia oraz wykonanie podłogi drewnianej na podkonstrukcji.

Jednakże w wyniku tych robót, których w ocenie Sądu nie można określić mianem "remontu", powierzchnia wiaty zwiększyła niemal dwukrotnie swoją objętość. W tym miejscu wyjaśnić ponadto przyjdzie, iż cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1826/12, LEX nr 1324126, wyrok WSA w Gliwicach z 06 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1521/12, LEX nr 1347761).

W myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. III SA 1025/99, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. II SA/Lu 892/00). W myśl Prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej w rozpoznawanej sprawie brak.

Jak już to zostało omówione, stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organy, nie wskazywał na to, że w sprawie doszło do remontu czy modernizacji wcześniej istniejącej wiaty. Cechą charakterystyczną remontu, wynikającą z jego legalnej definicji, jest odtworzenie stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Nie mogą zatem być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Prace, które zmierzają zaś do unowocześnienia obiektu, powiązane z przystosowaniem do nowej funkcji, której dotychczas nie pełnił, nie są kwalifikowane do remontu, a do modernizacji (adaptacji). Za odbudowę z kolei, a nie remont, uznaje się roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. SA/Bk 852/00).

Wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane były rozbudową obiektu budowlanego i nie stanowiły, jak to już wykazano, odbudowy, remontu ani modernizacji (adaptacji) uprzednio istniejącego obiektu (jego części). Skoro bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie dysponowali pozwoleniem na rozbudowę budynku, to procedura naprawcza dokonanej samowoli budowlanej ma swoje oparcie w przepisach art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Pr. Bud.

Opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach ustawy nie bez przyczyny ustalana jest z woli ustawodawcy w sztywny sposób zależny tylko i wyłącznie od parametrów budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej i nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Takie ukształtowanie instytucji opłaty legalizacyjnej jest przy tym uzasadnione faktem, iż ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna – w razie braku takiej decyzji - sankcja ma służyć realizacji doniosłych społecznie wartości, takich jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich. Jednocześnie wynika z tego, iż ostatecznie to osoba zobowiązana, a nie organ administracji, podejmuje decyzję czy uiści należną opłatę legalizacyjną, czy też do stanu zgodnego z prawem doprowadzi poprzez rozbiórkę samowoli budowlanej.

W związku z możliwością dokonania legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego I instancji zasadnie zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Wykonanie przez inwestora tego obowiązku było natomiast – stosownie do art. 48 ust. 5 Pr. bud. – równoznaczne ze złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego – w myśl art. 49 ust. 1 Pr. bud. – był zobligowany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Ustalenie tejże opłaty stanowi bowiem bezpośrednią konsekwencję stwierdzenia samowoli budowlanej i spełnienia przez inwestora określonych przepisami warunków jej legalizacji.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 Pr. bud. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr. bud., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Stosownie zaś do treści art. 59f ust. 1 Pr. bud., kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3).

Zgodnie z powołanym załącznikiem do ustawy, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla wiaty ogrodowej wynosi 1,0 (kategoria III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie). Tyle samo wynosi współczynnik wielkości obiektu (w).

Opłata legalizacyjna w kwocie 25.000 zł określona została zatem przez organ I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo, jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty – 50 x 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – 1,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0.

Końcowo podkreślić należy, że odpowiedzialność administracyjna, w tym wynikająca z popełnienia samowoli budowlanej, jest co do zasady odpowiedzialnością zobiektywizowaną, oderwaną od kwestii winy sprawcy oraz konsekwencji jego czynu, do jej zaistnienia wystarczy samo tylko obiektywne naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do miarkowania kwoty opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia winy sprawcy samowoli budowlanej, skutków samowoli, czy statusu społecznego i majątkowego sprawców samowoli budowlanej. Organy w tym zakresie nie dysponują uznaniem administracyjnym, przeciwnie – postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 2 Pr. bud. ma charakter związany.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa, Sąd wskazuje, że Skarżący zostali powiadomieni o kontroli na przedmiotowej działce, w której brali udział (zawiadomienie odebrane przez skarżących 5.04.2013 r.). W istocie jednak przed wydaniem decyzji przez Organ I instancji strony nie zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym stosownie do art. 10 kpa. Skarżący jednak nie wykazali by to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Podnosząc bowiem zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.02.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1109/12).

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla A. i M. S., nie naruszają przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również uchybienia w niniejszej sprawie przez organy administracji przepisom postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.