Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 820/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: rt. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1299/12 w sprawie ze skargi A. w Warszawie na decyzję Warmińsko- Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Warmińsko- Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. S.A. O. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z [...] września 2012 r. w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Działdowie nakazał skarżącej spółce zapewnić utrzymanie pasów przeciwpożarowych urządzonych na terenie Nadleśnictwa [...] wzdłuż linii kolejowej nr [...], w obrębie powiatu działdowskiego, w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Jako podstawę organ I instancji wskazał art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm. – dale jako "ustawa o Państwowej Straży Pożarnej").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka.

Decyzją z [...] września 2012 r. Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle obecnie obowiązujących uregulowań prawnych, przede wszystkim art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- dalej jako "ustawa o transporcie kolejowym"), podmiotem właściwym do wykonywania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. Jego obowiązkiem jest zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej przez co należy rozumieć między innymi zabezpieczenie obszarów leśnych przed pożarem, którego potencjalnym źródłem jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągów.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie przeciwpożarowej) zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719, dalej jako "rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r.") zawiera rozdział 9 zatytułowany "Zabezpieczenie przeciwpożarowe lasów". Ponadto § 38 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Natomiast w § 38 ust. 2 rozporządzenia przyjęto, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 roku Nr 45, poz. 435 ze zm.), ustawie z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzenie z 7 czerwca 2010 r. nie wprowadziło zmian w zakresie dotychczasowej odpowiedzialności za pasy przeciwpożarowe oraz nie zmieniło poprzez nową konstrukcję przepisu podmiotu zobowiązanego do ich wykonania. Natomiast jeszcze na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązywało uprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563), które również w rozdziale 9 normowało zabezpieczenie przeciwpożarowe lasów. Rozporządzenie to w § 34 ust. 1 i 2 stanowiło, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Ponadto rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. Z kolei zgodnie z § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciążył w przypadku linii kolejowych na właścicielach tych linii kolejowych. Obowiązujące rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. Kwestie te bowiem rozstrzygają odrębne przepisy, do których unormowanie to wyraźnie odsyła. W tym znaczeniu § 38 ust. 2 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. ma jedynie charakter informacyjny. Przepis ten wprowadza natomiast konieczność wykonania pasów przeciwpożarowych w przypadku położenia lasu przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu. Wystąpienie powyższej przesłanki powoduje z mocy prawa konieczność oddzielenia lasu od takich obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W przepisie powyższym wprost wskazano, że wykonanie pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania wynika z ustaw: o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Ustawy te zawierają przepisy nakładające na podmioty obowiązki w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Obowiązki te jednak ściśle wiążą się z konkretnym przedmiotem ochrony. W art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach wskazano, że w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej nałożone na właściciela lasu na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach (pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej) dotyczą podmiotów mieszczących się w definicji właściciela lasu zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach.

Na podstawie art. 9 ust 3 ustawy o lasach, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. z 2006 r. Nr 58, poz. 405 ze zm.). W rozporządzeniu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. W rozporządzeniu tym ustalono wymagania w zakresie urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych właśnie w sąsiedztwie linii kolejowej. Rozporządzenie to reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. Podmiotu zobowiązanego do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych należy "doszukiwać" się więc w ustawie o transporcie kolejowym. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis ogólny. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o transporcie kolejowym określa natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, stanowiąc, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty oraz urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron lub w przypadku braku takiej umowy przez starostę w postępowaniu przewidzianym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te wskazują, że urządzony pas przeciwpożarowy oddzielający las od linii kolejowej wchodzić będzie w skład infrastruktury kolejowej, a ściślej linii kolejowej, wyczerpując pojęcie przyległego pasa gruntu. Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć natomiast drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, właścicielowi gruntów sąsiadujących z linią kolejową przysługuje co do zasady odszkodowanie za teren wykorzystany pod pas przeciwpożarowy. Koszt urządzenia i utrzymania takiego pasa obciąża podmiot zobowiązany do jego wykonania. Wyjątek opisany w tym zakresie w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych w związku z posadzeniem drzew lub krzewów po wybudowaniu linii kolejowej, świadczy również o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właściciela gruntów.

W ocenie Sądu I instancji, art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Zdaniem Sądu I instancji, nie może więc budzić wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. W ocenie Sądu I instancji, właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje przy tym swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym (np. zgodnie z art. 56 ustawy, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów, którą wykonuje zarządca).

Sąd I instancji podkreślił istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu.

Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że z art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych spoczywa na zarządcy tych linii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych jest zarządca linii kolejowych chociaż, jej zdaniem, żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na niego tego obowiązku.

Po drugie, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że stanowi on podstawę do nałożenia obowiązku na zarządcę linii kolejowej do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych chociaż przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie.

Po trzecie, art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów ppoż. położonych na terenach leśnych chociaż stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu.

Po czwarte, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach przez jego nie zastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że do ochrony przeciwpożarowej zobowiązani są właściciele lasów.

Po piąte, art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie leśnym spoczywa na właścicielu lasu.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie "art. 145 § 1 pkt c" oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony przez bezpodstawne zobowiązanie jej do zachowania, do którego skarżąca nie jest zobowiązana na podstawie obowiązujących przepisów oraz dokonanie wykładni przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym zwłaszcza z ustawą o transporcie kolejowym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie celem ponownego rozpoznania sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych w przypadku usytuowania lasów przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe.

Budowa linii kolejowych i ich lokalizacja uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym stanie prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) zasady ich realizacji uregulowane zostały w szczególnym trybie (rozdział 2b tej ustawy). Ponadto już na etapie projektu tej ustawy podkreślano, że akt ten jest wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), czyli w tzw. "specustawie drogowej" i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, druk nr 2013). Pozostałe linie kolejowe poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym).

Wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. W związku z realizacją linii kolejowych ustawa przyznaje podmiotom nie tylko prawa, lecz nakłada na te podmioty również określone obowiązki w tym zakresie. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasada ta została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w ustawie o transporcie kolejowym. Ustawa ta określa m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 4 ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny. Przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w cytowanym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w rozdziale 9 cytowanej ustawy, którego tytuł obejmuje m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Istotne uzupełnienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Nie oznacza to natomiast, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy obowiązek pozwala więc na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej, ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikającego z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.

Kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. W oczywisty sposób wskazuje to, że obowiązki, które reguluje rozporządzenie odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny wskazywało podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r., wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Natomiast § 38 ust. 2 stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach również nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, jednak zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r. Z kolei w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych.

Podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

Obowiązek nałożony na skarżącą spółkę, jako na zarządcę linii kolejowych, ma niewątpliwie charakter publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wymienione akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, regulując wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów, określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek powinien być zrealizowany.

Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługują zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 55 (błędnie powołany bez wskazania odpowiedniej jednostki redakcyjnej) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 38 ust. 2 cytowanego rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że obowiązek wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych spoczywa na skarżącej spółce niezależnie od uprawnień do terenu, na którym pasy przeciwpożarowe się znajdują bądź mają się znajdować. Powyższe oznacza, że nieskutecznym okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Zarzut ten został błędnie sformułowany, bowiem nie można skuteczne postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowiącego podstawę uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, w której strona nie kwestionuje bezspornego w sprawie stanu faktycznego, lecz tylko wykładnię stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 39).

-----------------------

7

2