Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2570/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/17 w sprawie ze skargi E.Ż. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 1161/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Ż. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia [...] października 2017 r. nr WINB-WOA. [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), nakazał skarżącemu E.Ż.:

1) doprowadzenie otworu okiennego w ścianie północno-zachodniej na poddaszu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w T., do stanu zgodnego z prawem poprzez jego zamurowanie materiałem niepalnym w klasie odporności ogniowej nie niższej niż REI 60,

2) rozbiórkę schodów zewnętrznych drewnianych, prowadzących do pomieszczenia na poddaszu.

WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nakazał skarżącemu zamurowanie przedmiotowego otworu okiennego oraz rozbiórkę schodów zewnętrznych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wykonane roboty należało zakwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego. Wykonany samowolnie otwór okienny narusza wymogi z § 12 ust. 1, § 272 ust. 3 i § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), określających wymogi sytuowania okien, gdyż jest usytuowany w ścianie granicznej z dwoma działkami sąsiednimi. Z kolei wykonanie schodów w odległości ok. 25 cm od granicy, narusza § 12 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia. Tym samym naruszenie wymogów w zakresie odległości od granicy jest przeszkodą w legalizacji robót. Nie jest zatem możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Stąd też organ I instancji błędnie zastosował tryb postępowania, gdyż możliwe było jedynie nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 1161/17 oddalającego skargę Sąd wojewódzki wskazał, że trafnie organy obu instancji zakwalifikowały roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie granicznej oraz realizacji drewnianych schodów zewnętrznych, prowadzących na poddasze w odległości ok. 25 cm od granicy do kategorii przebudowy budynku. Pojęcie takich robót zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W wyniku wykonania przedmiotowych robót doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku mieszkalnego. Ich celem było oświetlenie pomieszczeń na poddaszu i uzyskaniu od nich dostępnych od zewnątrz. Taki stan rzeczy wynika wprost z twierdzeń skarżącego, podniesionych w jego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Roboty te nie są wszak remontem (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), skoro schody nie istniały, a pierwotnie wykonany otwór okienny istniał jedynie w części budynku, przyznanej na własność uczestniczce postępowania w wyniku zniesienia współwłasności poprzez wydzielenie odrębnych części. Skarżący przyznał też, że otwór okienny został wypełniony, a ściana otynkowana. Wygląd ściany granicznej bez otworu okiennego na poddaszu dokumentuje materiał fotograficzny Street View z lipca 2013 r. Następnie skarżący dokonał wykucia nowego, większego otworu okiennego po jego stronie budynku. Granica nieruchomości biegnie zaś poprzez budynek i wzdłuż ściany z otworami. Sąd podał, że organy obu instancji nie ustaliły precyzyjnie daty wykonania przez skarżącego otworu okiennego oraz schodów zewnętrznych, to jednak nie budzi wątpliwości, że roboty te podlegały reglamentacji Prawa budowlanego. Ich wykonanie wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., a po tej dacie zgłoszenia zgodne z art. 29 ust. 2 pkt 1b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 16 grudnia 2016 r., Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Jest poza sporem, że skarżący roboty te wykonał samowolnie. Zatem organy nadzoru budowlanego zobligowane były do podjęcia działań w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnie jednak organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe wydanie nakazów celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisy § 12 ust. 1, 272 ust. 3 i 235 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wykluczają bowiem wykonanie otworu okiennego w ścianie granicznej budynku jako ścianie oddzielenia przeciwpożarowego.

Z kolei schody zewnętrzne mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej. Naruszenie przepisów techniczno-budowlanych stanowiło zatem prawną przeszkodę w legalizacji samowolnie wykonanych robót. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że zgodnie z deklaracją skarżącego, schody mają charakter jedynie tymczasowy.

W ocenie Sądu I instancji nie mógł też odnieść skutku zarzut niezastosowania trybu odstępstwa z art. 9 Prawa budowlanego. Otwór okienny usytuowany jest bowiem w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego i w granicy dwóch działek. Trudna sytuacja majątkowa skarżącego nie może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł E.Ż., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 dalej k.p.a., w szczególności w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się m.in. w:

- nieuwzględnieniu (lub nienależytym uwzględnieniu) w ramach ustalania podstawy faktycznej, takich okoliczności, jak trudna sytuacja finansowa i socjalna skarżącego, skutkująca brakiem możliwości podjęcia innych działań inwestycyjnych,

- braku przyjęcia, że otwór okienny nie istniał przed 2013 rokiem,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na braku przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze, bądź przeanalizowaniu pobieżnym, nienależytym, w efekcie czego rozstrzygnięcie odczytywane jest jako arbitralne i niezrozumiałe,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w szczególności art. 9, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż nie może on znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że choć sprawa dotyczy dwóch czynności (obiektów), tj. okna oraz schodów, to w wielu miejscach łączy się te sprawy i ujmuje w jedno, choć trudno uznać to za prawidłowe. Przykładowo Sąd podaje w uzasadnieniu, że roboty niewątpliwie wymagały reglamentacji, gdyż wynika to z treści art. 29 ust. 2 pkt 1 b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ta podstawa prawna odnosi się do robót polegających na "przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków". Pomijając wszystkie inne wątpliwości, można uznać, że w kontekście niniejszej sprawy mowa tu o otworze okiennym, bo ten mieści się w przegrodach zewnętrznych. Ale nie sposób odnieść tego do schodów zewnętrznych które ani nie znajdują się w przegrodach, ani nie stanowią elementu konstrukcyjnego budynku.

Sąd przyjął (tak samo jak organ), iż wykucie otworu okiennego jest przebudową, a nie remontem, albowiem na materiale fotograficznym z Google Street View z lipca 2013 nie widać takiego otworu. Organ (a za nim Sąd) nie przyjął jednak odmiennych w tym zakresie twierdzeń i zarzutów skarżącego, ani nie przeprowadził jakiekolwiek innego, decydującego postępowania dowodowego, które takie twierdzenia i zarzuty by obalało.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 Prawa budowlanego wskazano, że całe uzasadnienie Sądu w tym zakresie ogranicza się do stwierdzenia, że "trudna sytuacja majątkowa skarżącego nie może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek". Brak jest szczegółowego uzasadnienia Sądu co do stwierdzenia, że "sytuacja majątkowa" nie może być brana pod uwagę i nie jest co prawda tym przypadkiem, o jakim mowa w art. 9 ww. ustawy bo nie kwalifikuje się do tego jego "sytuacja majątkowa", ale mógłby on jednak poprawić "sytuację bytową" poprzez wykonanie sugerowanych przez sąd czynności. Sąd miesza te sfery, nie wskazując przy tym na ich zależność.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że zgodnie z aktualnymi poglądami NSA, możliwe jest stosowanie instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w tzw. postępowaniu naprawczym i postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. o oddalenie skargi kasacyjnej wniósł WINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej. Część z nich okazał się zasadna.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. powiązanych z naruszeniem art. 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnieniu w ramach ustalania podstawy faktycznej, takich okoliczności trudna sytuacja finansowej i socjalnej skarżącego, skutkująca brakiem możliwości podjęcia innych działań inwestycyjnych.

Zaskarżonym wyrokiem utrzymano w mocy decyzję, która dotyczyła dwóch robót – wybudowania zewnętrznych schodów oraz wykucia okna. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, która to część wykonanych robót, jego zdaniem, powinna zostać zakwalifikowana jako przebudowa budynku mieszkalnego – czy dotycząca schodów, czy okna, czy też obu z nich, czyniąc jedynie w tym zakresie uwagi do uzasadnienia wyroku. Okoliczność ta nie miała większego znaczenia dla oceny tego zarzutu kasacyjnego. Generalnie strona uważa, że z uwagi na trudną sytuację finansową zachodziły przesłanki określone w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7.

W orzecznictwie przyjmuje się, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w tym przepisie może zostać udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1330/16). Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego, od dnia 23 stycznia 2023 r. ustawodawca wyłącza możliwość uzyskania odstępstwa w tym trybie w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5b (art. 9 ust. 5 znowelizowanego Prawa budowlanego). Postępowanie w sprawie toczyło się w stanie prawnym, gdzie generalnie istniała możliwość wystąpienia o uzyskanie zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, również dla inwestycji już zrealizowanych. To, że taka możliwość istniała nie oznacza, że w każdym przypadku i w zasadzie z urzędu organy nadzoru budowalnego powinny ją analizować.

Artykuł 9 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na dwa etapy procedury w sprawach o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W pierwszej kolejności inwestor nie mogący zastosować się do przepisów warunków technicznych występuje z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, ten zaś zwraca się o udzielenie stosownego upoważnienia do właściwego ministra. Tylko w przypadku udzielenia upoważnienia właściwy organ może udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. Ponadto do zastosowania trybu z art. 9 Prawa budowlanego wymagane jest wykazanie, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Natomiast w trakcie w trakcie całego postępowania administracyjnego skarżący w ogóle nie podnosił tej okoliczności. Pojawiła się ona dopiero w postępowaniu przed Sądem I instancji – zarzut podniesiony na rozprawie. Sąd I instancji odnosząc się to tego zarzutu trafnie wskazał, że trudna sytuacja majątkowa skarżącego nie może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanie się przez stronę wyłącznie na złą sytuację majątkową czy bytową nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uwzględnienia odstępstwa przewidzianego w art. 9 Prawa budowlanego. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy architektoniczno budowlane nie są powołane do oceny sytuacji majątkowej strony, ale do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. Wobec tego strona powinna w pierwszej kolejności powoływać się na przepisy tej ustawy, ewentualnie rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji w niej zawartych. Wyspecjalizowane organy budowlane mogą bowiem w takiej sytuacji ocenić np. charakter przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany obiekt budowlany, stan jej zagospodarowania, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań projektowych w zakresie wiedzy technicznej itp.. Innymi słowy, inwestor chcąc skorzystać z przewidzianej prawem możliwości winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury technicznej czy użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych (zob. np. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r. II OSK 175/18, 19 listopada 2019 r. II OSK 2687/18 i II OSK 2749/18, 11 kwietnia 2019 r.).

Skoro takich okoliczności nie przedstawiono, nie można skutecznie zarzucić organom i Sądowi kontrolującemu te decyzje, że nie rozważyły możliwości zastosowania odstępstw od ogólnych przepisów Prawa budowlanego.

Jednakże z uwagi na to, że niniejszym wyrokiem uchylono również decyzje organów administracji, może pojawić się potrzeba, w ponownie prowadzonym postepowaniu np. związku z ewentualną aktywnością strony, rozważenia możliwości zastosowania trybu z art. 9 ww. ustawy.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się m.in. w braku przyjęcia, że otwór okienny nie istniał przed 2013 r., okazał się zasadny.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Co prawda organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jednak decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, który wskazał nową podstawę prawną. Podstawa prawna decyzji II instancji nie jest kwestionowana.

Wskazać należy, że istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polega na nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczyły wyłącznie prac budowalnych związanych z wykuciem okna, zatem NSA skupił się na nich. Kwestia dotycząca dobudowanych schodów, wydaje się zakończona, bowiem jak wynika z akt sprawy (oświadczenie do protokołu rozprawy przed Sądem I instancji) strona schody te rozebrała.

W ocenie NSA działanie organu administracji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w zakresie ustaleń dotyczących otworu okiennego, nie można uznać za odpowiadające określonym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje bowiem organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organy orzekające w sprawie uznając, że skarżący kasacyjnie samodzielnie wykonał otwór okienny, nie ustaliły właściwie zakresu wykonanych prac. Powołując się na zdjęcie z 2013 r., z Google Street View przyjęły, że nastąpiło wybicie okna w szczycie budynku. Z tego zdjęcia wynika, że w szczycie budynku będącego współwłasnością skarżącego, znajdował się otwór okienny, wyraźnie widać, że w otworze o regularnych kształtach znajduje się nieotynkowane wypełnienie z materiału budowlanego. Zupełnie przy tym organy pominęły twierdzenia skarżącego, że okno w tym miejscu istniało od dnia wybudowania budynku. Na okoliczność istnienia otworu okiennego wskazywał również uczestnik postępowania (protokół z rozprawy), ponadto wskazywały oświadczenia świadków (pismo z [...] sierpnia 2017 r.) a także protokół kontroli z [...] maja 2017 r., gdzie wpisano, że "zamontowano stolarkę okienną PCV w istniejącym otworze okiennym". W protokole tym jeden ze świadków potwierdził również, iż "otwór okienny w ścianie płn był od czasu budowy budynku w latach 60".

Kwestie dotyczące istniejącego okna/otworu okiennego są istotne dla sprawy, ponieważ nakaz wydawany na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia zatem wymagało jaki był stan poprzedni nieruchomości – czyli czy istniało okno, czy może otwór okienny w szczycie budynku oraz kiedy doszło do prac budowlanych z nim związanych. Organ nadzoru nie sięgnął przy tym do żadnych dokumentów technicznych dotyczących tego budynku czy to pozostających w zasobach organów nadzoru budowlanego, czy też w dyspozycji jego aktualnych właścicieli. W dalszej kolejności koniecznym było dokładne wyjaśnienie, czy skarżący kasacyjnie faktycznie wybił w ścianie otwór okienny, oraz czy powiększył istniejący otwór okienny (na co może wskazywać dokumentacja zdjęciowa). Jeżeli bowiem okazałoby się np., że faktycznie istniał otwór okienny, a skarżący go jedynie powiększył należało rozważyć, czy możliwe było zobowiązanie go do wykonania większego zakresu prac niż faktycznie dokonanych. Dopiero takie ustalenia będą pozwalały na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Należało również mieć na uwadze, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją jest współwłasnością kilku osób, a szczegółowy jej podział został dokonany orzeczeniem sądu powszechnego. Tym bardziej zasadny jest argument przemawiający za koniecznością ustalenia jaki był stan prawny nieruchomości – względem okna/otworu okiennego na północnej stronie budynku na dzień podziału i dzień wykonania prac. Pozwoliłoby to na wyjaśnienie, czy skarżący kasacyjnie mógłby w ogóle dokonać robót w tej części budynku. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest kwestią kluczową i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi warunek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez niezawarcie w uzasadnieniu któregokolwiek z elementów wskazanych w tym przepisie bądź przez sformułowanie wywodów uzasadnienia w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. To, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za w części usprawiedliwioną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób niepoddający orzeczenia kontroli. W wystarczający sposób wskazywało tak rozumowania Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi odnosiło się również do wszystkich zarzutów w niej podniesionych. Uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło wyłącznie w związku trafnym zarzutem naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., powiązanego z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty częściowo za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wytyczne płynące z niniejszego wyroku. Zbiorą i ocenią materiał dowodowy, zgodnie z wymogami k.p.a, i na jego podstawie ponownie ocenią, czy w świetle przepisów budowlanych istnieje konieczność doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie reprezentowany był przez pełnomocnika z urzędu, o ewentualnym wynagrodzeniu pełnomocnika rozstrzygał będzie sąd wojewódzki w odrębnym postanowieniu (art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).