Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 281/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. i D M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2006 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. nr PNB [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił S. Z. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w T., oznaczonego w treści decyzji jako obiekt budowlany nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany wniesiony bez pozwolenia na budowę istniał już w 1994 r. Datę wzniesienia obiektu ustalono w oparciu o oświadczenie S. Z. i zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej.

Ze względu na datę realizacji obiektu, zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie stosując przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ ocenił pozytywnie zgodność przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą z dnia 5 kwietnia 1989 r., z którego wynikało, że działka [...] stanowi "teren mieszkalnictwa jednorodzinnego, istniejące osiedle mieszkaniowe, adaptacja. Możliwość doinwestowania osiedla. Teren objęty strefą "B" ochrony konserwatorskiej".

Natomiast w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ, na podstawie orzeczenia technicznego złożonego przez S. Z., stwierdził, iż przedmiotowy obiekt pełni funkcję składowania materiałów do produkcji i nie wpływa na bezpieczeństwo ludzi i mienia, zaś odległość od granicy z działkami sąsiednimi zapewnia zachowanie warunków ochrony pożarowej.

Analizując art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do nakazania zmian i przeróbek obiektu.

Odnośnie objętego wnioskiem strony obiektu będącego zadaszeniem o konstrukcji metalowej, wykonanym ze stalowych elementów kratownicowych o rozpiętości 3,7 m obitych blachą trapezową, zgodnie z § 32 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), organ pierwszej instancji stwierdził, że zadaszenie to nie wymaga pozwolenia na budowę, wobec czego nie ma konieczności legalizacji tego obiektu.

Natomiast w stosunku do objętego wnioskiem parterowego warsztatu [...] wydano odrębną decyzje z dnia 29 grudnia 2006 r. nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i D. M., właściciele sąsiedniej działki nr [...] przy ul. [...] w T., wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, wskazując na liczne naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu zarzucono organowi pierwszej instancji nie dopełnienie staranności dotyczącej zbierania dowodów w postaci naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Podkreślono, że w toku postępowania nie rozpatrzono materiału dowodowego dostarczonego przez odwołujących się w postaci zdjęć i zeznań świadków, w wyniku czego wadliwie przyjęto datę zakończenia budowy obiektu na 1994 r.

W konsekwencji zarzucono organowi błędne przyjęcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wskazano także na brak argumentów w zakresie przyjęcia daty budowy obiektu, jak i również na rozbieżności w oznaczeniu funkcji obiektu oraz numerów działek, na których znajdują się obiekty.

E. i D. M. zakwestionowali także zgodność posadowienia budynku gospodarczego na działce nr [...] z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. z 5 kwietnia 1989 r. Zdaniem skarżących obiekt ten nie spełnia rygorów ochrony konserwatorskiej przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania.

W odwołaniu zakwestionowano również zgodność zabudowy z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1975 r. odnośnie spełnienia wymagań przeciwpożarowych oraz z Rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej o Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Natomiast co do zadaszenia skarżący podnieśli, że konstrukcja ta nie stanowi samodzielnego obiektu ani budowli i powinna być rozpatrywania łącznie z budynkiem garażu, do którego jest przytwierdzona.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lutego 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. art. 42 ust.3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie w jakim okresie zostały wybudowane przedmiotowe obiekty. Organ odwoławczy zaakceptował sposób rozumowania organu pierwszej instancji, który wobec braku jednoznacznych dowodów co do terminu zakończenia budowy wszelkie wątpliwości zinterpretował na korzyść strony bezpośrednio objętej postępowaniem administracyjnym, w tym przypadku na korzyść S. Z.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli E. i D. M. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali na niejednoznaczne ustalenie okresu budowy przedmiotowych obiektów budowlanych w wyniku czego organy przyjęły wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Zarzucono pominięcie dowodów zaoferowanych przez skarżących oraz brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. Ponadto skarżący wskazali na niezgodność obiektu z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, w szczególności podnieśli, że obiekt o charakterze gospodarczym został wybudowany na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę - mieszkalnictwo jednorodzinne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego której treścią jest udzielenie panu S. Z. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej.

Prowadząc postępowanie organ jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. W szczególności na organach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej ciąży szczególny obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy – w tym szczególnie istotne jest ustalenie daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także w konsekwencji odniesienie się do ustaleń właściwego planu zagospodarowania przestrzennego.

W postępowaniu przed organem pierwszej instancji zgromadzono obszerny materiał dowodowy w postaci zdjęć, zeznań i oświadczeń świadków, oświadczeń stron oraz dokumentów. Sąd nie podziela jednak poglądu organów obu instancji jakoby materiał ten nie mógł doprowadzić do jednoznacznego ustalenia daty zakończenia budowy przedmiotowych obiektów.

W szczególności wnikliwa analiza wszystkich zgromadzonych dowodów powinna doprowadzić do jednoznacznych ustaleń.

Tymczasem organ pierwszej instancji stwierdził, iż przedstawione przez skarżących dowody w postaci zdjęć rodzinnych przestawiających w tle działkę nr [...] nie stanowią wiarygodnego materiału dowodowego "gdyż były one sporządzone nie w celu sfotografowania posesji zajmowanej przez pozwanego, lecz celem upamiętnienia świadka oraz jej rodziny". Zdaniem skarżących zdjęcia te zrobiono w 1995 r. i przedstawiały one w tle posesję S. Z., na której nie wówczas nie było przedmiotowego obiektu budowlanego. Negowanie wartości dowodowej tego materiału wobec braku oryginalnie naniesionej daty oraz przedstawienia na nich jedynie fragmentu posesji S. Z. nie jest w ocenie Sądu dostatecznie uzasadnione. W przypadku braku daty na zdjęciach obowiązkiem organu jest próba ustalenia daty wykonania zdjęć za pomocą innych dowodów, w szczególności zeznań świadków i dokumentów wskazujących datę urodzenia uwiecznionych na zdjęciach dzieci, które w przedmiotowej sprawie zaoferowali skarżący.

Organ nie odniósł się także do treści oświadczenia E. i D. M. z dnia 8 czerwca 1996 r. o wyrażeniu zgody przez na podwyższenie wiaty [...] S. Z., pomimo, że z oświadczenia tego wynika pośrednio stan i ilość obiektów znajdujących się w tym czasie na działce inwestora.

Brak także rozważań dotyczących treści umowy sprzedaży działki nr [...] z dnia 3 listopada 1995 r. zawartej w formie w formie aktu notarialnego, w której znajduje się opis sprzedawanej nieruchomości i znajdujących się na niej w chwili sprzedaży obiektów.

Organ nie wyjaśnił także sprzeczności pomiędzy treścią oświadczeń osób pracujących w miesiącach letnich 1994 r. przy modernizacji obiektów budowlanych dla S. Z. a także o oświadczenia poprzedniego właściciela działki nr [...] z dnia 10 marca 1994 r. w sprawie wyrażenia zgody na modernizację pomieszczenia gospodarczego o konstrukcji drewnianej z przyjętą tezą o udzieleniu przez niego S. Z. zgody na budowę obiektów nowych.

Pominięto także znajdujące się w dyspozycji organu akta postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 16 lipca 1999 r. nr [...] Prezydenta Miasta w sprawie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę pawilonu ekspozycji [...] do istniejącego budynku warsztatowego na terenie działki [...], także akta postępowań poprzedzających decyzję z dnia 14 września 2004 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę części hali produkcyjnej (nadbudowy części hali produkcyjnej, ściany zachodniej i dachu o konstrukcji drewnianej) oraz decyzję z dnia 21 czerwca 2002 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki budynku gospodarczo - magazynowego o konstrukcji drewnianej obitego blachą.

Wydanie powyższych decyzji musiało być poprzedzone uzyskaniem przez organy nadzoru budowlanego stosownych informacji na temat daty zakończenia budowy obiektu budowlanego nr [...], gdyż wszystkie obiekty wniesione na działkach nr [...] i [...] bez pozwolenia były ze sobą połączone. Organ powinien był z własnej inicjatywy dokładnie przeanalizować materiał zebrany w toku powyższych postępowań pod kątem ustalenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu.

Pominięcie tych dowodów przy rozstrzyganiu sprawy uniemożliwia pełne zobrazowanie stanu faktycznego przy określeniu dokładnej daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe organów nadzoru budowlanego było prowadzone w sposób niedbały i z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Organ jako podmiot, na którym ciąży obowiązek zbierania wszystkich dowodów a następnie wnikliwej ich oceny, pominął w rozstrzyganiu sprawy istotne dla niej okoliczności, dowody oraz oczywiste sprzeczności wynikające z całości materiału.

Całkowicie niezrozumiałe wydaje się posiłkowanie przez organ pierwszej instancji przepisami Kodeksu cywilnego (art. 6 K.c.) poprzez wskazywania na kim w postępowaniu administracyjnym ciąży obowiązek dowodowy, nie wspominając o operowaniu w uzasadnieniu zwrotami nieznanymi prawu administracyjnemu (powód, pozwany).

Błędy popełnił także organ odwoławczy. Mimo, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (wyrok NSA z.07.29 lipca 1996 r. SA/Ka 1392/95 LEX nr 27266) z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ten nie dokonał samodzielnej analizy zebranych dowodów ograniczając się do stwierdzenia, że "zebrany materiał dowodowy nie dał jednoznacznej odpowiedzi w jakim okresie przedmiotowe obiekty zostały wybudowane" oraz przyjęto, że "zakończenie budowy "nastąpiło przed 1995 r." i "poprzedzone zostało szczególną analizą zebranego materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji".

Organ drugiej instancji nie wskazał również podstawy prawnej przyjętej w kwestionowanym postępowaniu zasady, w myśl której "wobec braku jednoznacznych dowodów co do terminu zakończenia budowy, wszelkie wątpliwości powinny przemawiać na korzyść strony bezpośrednio objętej postępowaniem administracyjnym." Tak dalece idący wniosek, pomijając że jest sprzeczny z przytoczoną już zasadą prawdy obiektywnej, w okolicznościach niniejszej sprawy stawia na pozycji uprzywilejowanej stronę która popełniła samowolę budowlaną. Należy wyraźnie podkreślić, że zarówno pod rządami obecnej ustawy jak i już nieobowiązującego Prawa budowlanego właśnie na podmiocie wnoszącym obiekty bez wymaganych pozwoleń ciąży szczególny obowiązek dokonywania czynności mających na celu legalizację samowoli budowlanej.

Na koniec całkowicie niezrozumiałe w ocenie Sądu wydaje się obarczenie odpowiedzialnością za trudności związane ustaleniem terminu ukończenia budowy strony skarżącej, która o samowoli na sąsiedniej działce poinformowała organy nadzoru budowlanego dopiero w 2005 r. a nie w czasie, gdy samowola ta miała miejsce.

W rzeczywistości to właśnie organy nadzoru budowlanego mają obowiązek nadzorowania przestrzegania przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. D. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), nie można natomiast domagać się od osób trzecich - sąsiadów, niezwłocznego informowania właściwych organów o ewentualnych naruszeniach prawa pod rygorem ujemnych konsekwencji.

Na organach nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 7 K.p.a., ciążył obowiązek dokładnego ustalenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu, która była przez cały czas kwestionowana przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji tego nie uczynił, nie uczynił tego także organ odwoławczy, ograniczając się tylko do stwierdzenia, przed którym rokiem budowę zakończono.

W przedmiotowej sprawie właściwe ustalenie daty zakończenia robót budowlanych pozwoliłoby wskazać, które z przepisów prawa materialnego - ustawa Prawo budowlane z 1974 r. czy ustawa Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie.

W związku z powyższym dokładne ustalenie daty zakończenia budowy może wpłynąć na wydanie nakazu rozbiórki obiektu bądź jego legalizację.

Przy naruszeniu przepisów procedury w przedmiocie ustalenia daty zakończenia samowoli budowlanej, traci sens dalsza kontrola legalności decyzji, ponieważ od powyższego ustalenia zależy na podstawie której z ustaw należało merytorycznie rozpatrzyć sprawę.

Należy wskazać, że gdyby nawet – hipotetycznie – uznać datę zakończenia budowy przedmiotowego obiektu za ustaloną w sposób prawidłowy, na organie ciąży obowiązek dokładnej analizy porównawczej zapisów miejscowego planu zagospodarowania z charakterem obiektu. Samo przytoczenie w uzasadnieniu decyzji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ogólnikowe stwierdzenie o zgodności przedmiotowego obiektu z zapisami planu bez dokonania ich interpretacji jest w ocenie Sądu niewystarczające. Szczególnie w sytuacji, gdy dotyczy to lokalizacji pomieszczeń gospodarczych [...] na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne.

Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. organ wskazując podstawę rozstrzygnięcia ma obowiązek dokładnie podać przepis oraz pozostające z nim w związku inne przepisy na podstawie których następuje rozstrzygnięcie. Powołując się na właściwe przepisy należy w zależności od charakteru aktu normatywnego wskazać artykuł, paragraf, ustęp itd. oraz miejsce ich publikacji. Ogólnikowe wskazanie podstawy rozstrzygnięcia w postaci samego paragrafu rozporządzenia dodatkowo narusza wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji winny prawidłowo, w oparciu o cały zgromadzony w toku postępowań materiał dowodowy ustalić dokładną datę zakończenia budowy obiektu budowlanego nr [...], a następnie na podstawie właściwej ustawy Prawo budowlane przeanalizować wszystkie ustawowe przesłanki dotyczące ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zarówno decyzję organu pierwszej jak i drugiej instancji określając na podstawie przepisu art. 152, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane.