Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2495/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1549/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 marca 2018 r., II SA/Kr 1549/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi A. P. (dalej skarżący albo odwołujący) uchylił w pkt 1 zaskarżoną decyzję Wojewody (dalej Wojewodą) z [...] kwietnia 2016 r., znak [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a w pkt 2 zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent albo organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Ś. (dalej inwestor) pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazu i en. elektrycznej, przebudową i budową sieci wodociągowej, budowa sieci kanalizacji sanitarnej oraz budową zjazdu i drogi wewnętrznej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] Śródmieście, przy ul. P. w K.". W decyzji organ I instancji określił również obszar oddziaływania obiektu, obejmujący teren działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] Śródmieście.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] listopada 2012 r., przeniesionej na rzecz inwestora decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r. oraz ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] lipca 2014 r. Podano również, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto zaznaczono, że inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócono również uwagę, że projekt budowlany był kompletny i posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ podniósł przy tym, że projektant do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a w związku z tym projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną.

Odwołanie od tej decyzji wniósł A. P. – współwłaściciel działki nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej pr.bud.) oraz art. 7, art. 77, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.).

Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 pr.bud. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2016 r.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda wskazał, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 pr.bud., którego treść następnie przytoczono i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Zwrócono również uwagę, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa, gdyż organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z ww. przepisu, co zdaniem organu posiadało swoje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant.

Organ odwoławczy podkreślił, że analizę projektu budowlanego przeprowadzono w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, przy czym wskazano, że z analizy akt sprawy wynikało, iż budynki projektowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], zostały usytuowane, w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiednich, zgodnie z przepisami. Ponadto, rozpatrując zarzuty podnoszone w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jak i lokalizacja projektowanych budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej były zgodne z warunkami decyzji z [...] listopada 2012 r. ustalającej warunki zabudowy.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że analizując zgodność projektowanych obiektów w odniesieniu do warunków decyzji o warunków zabudowy uznał, że projekt ten wypełnia, co tym samym nakazywało przyjąć, że również warunek z art. 34 ust. 1 pr.bud. został spełniony. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że usytuowanie projektowanych budynków było zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej rozporządzenie), w szczególności z § 12 ust. 1 i 5 pkt 1 tego rozporządzenia.

Skargę na ww. decyzję wniósł do WSA A. P., zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku gruntownego zebrania, analizy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 8 i art. 80 k.p.a., przez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej,

b) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 2a pr.bud. w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego wniosku, że inwestycja obejmuje budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, mimo, że faktycznie są to budynki mieszkalne wielorodzinne,

- art. 35 ust. 1 pr.bud., przez brak należytego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 7 września 2016 r., II SA/Kr 755/16, WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA przywołał art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 pr.bud., a następnie wskazał na art. 35 pr.bud., który nie został wymieniony w podstawie prawnej decyzji, a który organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę powinien był zastosować. Sąd zaznaczył także, że w podstawie prawnej decyzji nie został wymieniony również art. 34 ust. 1-3 pr.bud.

W ocenie WSA, spór w niniejszej sprawie dotyczył interpretacji przepisów definiujących budynek jednorodzinny i lokal mieszkalny oraz zakresu oceny projektu budowlanego, a tym samym sprowadzał się on do oceny, czy zaprojektowane budynki zawierają dwa czy trzy lokale mieszkalne.

Zdaniem Sądu, analiza projektu budowlanego wskazuje, że w każdym z budynków zaprojektowano po trzy lokale mieszkalne, co oznacza, że budynki nie mogą być uznane za budynki jednorodzinne. Sąd nie zgodził się z oceną organów, że zaprojektowane zostały budynki jednorodzinne – dwulokalowe. Sąd wskazał również, że zaproponowana w skardze wykładnia sformułowania: "dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych" oznacza, że ustawodawcy chodziło o ilość mieszkań, jakie można potencjalnie urządzić w danym budynku mieszkalnym, a nie, że ilość mieszkań faktycznie urządzonych w budynku nie jest prawidłowa.

W dalszej kolejności Sąd powołał przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm., dalej rozporządzenie z 2012 r.), szczególnie § 3, § 5, § 8, § 11 i uznał, że zatwierdzony projekt budowlany wymogów tych nie spełnia. Podkreślono bowiem, że tom I projektu nie zawiera spisu zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 pr.bud. Strona nr 30 wszyta jest odwrotnie. Projekt zagospodarowania terenu w zakresie przebudowy sieci wodociągowej został sporządzony na czarno-białej kserokopii mapy, niezbyt czytelnej. Ta sama uwaga dotyczyła projektu zagospodarowania w zakresie budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Projekty te nie spełniały wymogu, że część rysunkowa projektu budowlanego powinna przedstawiać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych oraz układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów. Brak rysunków obejmujących przyłącza wodne, gazu i energii elektrycznej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że wydane pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, energii elektrycznej oraz przebudowy sieci energii elektrycznej, jak również kanalizacji opadowej. Jednocześnie tom II projektu budowlanego nie został oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Sąd podzielił zarzut skargi o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną wnieśli do NSA M. Ś. i M. Ś. zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2920/16 (dalej wyrok z dnia 11 października 2017 r.), NSA uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że okoliczność, czy lokal został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym niewątpliwie wpływa na treść wydawanego zaświadczenia o samodzielności lokalu, gdy uwzględni się cel jakiemu on służy. Zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonując samodzielnej oceny projektu budowlanego bezpodstawnie uznał, wbrew treści tego projektu, że dotyczy on nie dwóch, lecz trzech lokali mieszkalnych, co oznacza że budynki nie mogą być uznane za budynki jednorodzinne, a takich dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego budowy przyłączy, NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że w przypadku projektowania inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę pozwoleniem musi być objęte wykonanie przyłączy, a ich brak skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego.

Przy projektowaniu budynku i udzieleniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a pr.bud.). W sprawie niniejszej inwestor dokonał wyboru budowy przyłączy nie łącznie z projektowaną inwestycją, lecz odrębnie i zostało to wskazane w projekcie budowlanym. Nie powinno zatem w ocenie NSA, stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przez WSA przepisów rozporządzenia z 2012 r. wskazano, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. WSA zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że projekt budowlany przedstawiony mu przez organ odwoławczy jest niekompletny, z niedokładnościami i sprzecznościami, złą numeracją, fragmentami nieczytelnymi, czarno - białą kopią mapy, które skutkują, że nie powinien być w takiej formie zatwierdzony. Sąd II instancji podkreślił przy tym, że przekazany mu wraz z aktami sprawy egzemplarz projektu budowlanego był w stanie, który nie pozwalał na ocenę jego zgodności z przepisami rozporządzenia z 2012 r. W ocenie NSA, w takiej sytuacji Sąd I instancji, powinien był zażądać od organu wyjaśnienia takiego stanu akt sprawy, tzn. jednego przekazanego projektu budowlanego i porównać go z pozostałymi egzemplarzami projektu. Zgodnie z art. 34 ust. 4a pr.bud. zatwierdzeniu podlegają bowiem 4 egzemplarze projektu: dwa przeznaczone dla inwestora, jeden dla organu zatwierdzającego projekt, jeden dla organu nadzoru budowlanego. Dlatego też, w ocenie NSA, należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że wywodzenie wadliwości formalnej projektu na podstawie analizy jednego, budzącego wątpliwości co do jego pełnej zawartości projektu budowlanego stanowiły o niewłaściwym zastosowaniu przepisów tego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien podjąć na wstępie czynności mające na celu porównanie nadesłanego przez organ projektu planu budowlanego z pozostałymi egzemplarzami, gdyż nie można obciążać inwestora zdekompletowaniem projektu, jeśli nie wiadomo na jakim etapie miało to miejsce.

Zarządzeniem z 13 grudnia 2017 r. wezwano pełnomocnika organu o nadesłanie wszystkich pozostałych egzemplarzy projektu budowlanego załączonych do wniosku inwestora o dzielnie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W dniu 22 grudnia 2017 r. inwestor przedłożył bezpośrednio do Sądu 2 oryginały projektu budowlanego załączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto w dniu 27 grudnia 2017 r. (data wpływu do Sądu) inwestor wniósł pismo procesowe datowane na dzień 21 grudnia 2017 r., zawierające wnioski dowodowe oraz ustosunkowanie się uczestnika do podnoszonych w treści ww. wyroku WSA, zastrzeżeń odnośnie prawidłowości przedmiotowego projektu budowlanego.

W dniu 15 stycznia 2018 r. (data wpływu do Sądu) organ przedłożył do Sądu ostatni egzemplarz brakującego projektu budowalnego załączonego do wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, który pozostawał w dyspozycji organu.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. inwestor wycofał wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r. (data wpływu do Sądu – 27 grudnia 2017 r.).

Wydając wskazany na wstępie wyrok WSA zwrócił uwagę na wynikające z art. 153 p.p.s.a. i art. 191 p.p.s.a. związanie prawomocnym wyrokiem NSA z 11 października 2017 r. Bazując na tej podstawie WSA zauważył, że nie zasługują na uznanie zarzuty skargi podnoszące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., a także art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2a pr.bud. w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego wniosku, że inwestycja obejmuje budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, mimo że są to budynki mieszkalne wielorodzinne.

Według wiążącej oceny NSA, w przypadku wydawania na wniosek inwestora zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta będzie związany zamieszczoną w projekcie budowlanym kwalifikacją budynku (jednorodzinny-dwulokalowy). Ponadto starosta nie może pomijać definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego – zamieszczonej wprawdzie w pr.bud. (art. 3 pkt 2a), ale posiadającej znacznie szerszy zakres zastosowania, wykraczający poza granice tej ustawy – z której to definicji wynika, że w domu jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji, zrealizowanie inwestycji z naruszeniem projektu budowlanego i wyodrębnienie w takim domu trzech lokali mieszkalnych – czego obawiał się Sąd I instancji w ww. uchylonym wyroku z dnia 7 wreześnia 2016 r. – stanowi podstawę do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

W wykonaniu zaleceń NSA, Sąd I instancji zgromadził dodatkowo w aktach sprawy trzy egzemplarze dokumentacji projektowo - budowlanej i zgodnie z zaleceniem NSA dokonał kontroli i oceny projektu budowlanego, mając na uwadze przedstawioną powyżej ocenę prawną NSA. Egzemplarz niezszyty, "rozproszony" projektu budowlanego został przez NSA oceniony jako nie nadający się do przeprowadzenia oparciu o jego treść czynności kontrolnych.

W ocenie WSA, przedłożony oryginalny projekt budowlany w trzech egzemplarzach zawiera wymagany spis zawartości wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń i opinii, także specjalistycznych, oraz stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Wskazany spis znajduje się bowiem na stronie/karcie 2 projektu. Projekt zawiera wymagane oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 pr.bud. Wszelkie wymagane oświadczenia zamieszczone są bowiem w projekcie kolejno na stronach 46, 47 i 48 projektu. W projekcie budowlanym strona 30 wszyta została prawidłowo. Egzemplarze projektu zawierają czytelne mapy. W oryginałach projektu budowlanego wszystkie mapy są wykonane w dobrej jakości i pozostają w pełni czytelne. Uwaga ta odnosi się zarówno mapy w zakresie projektu przebudowy sieci wodociągowej, znajdującej się na karcie 110, jak również projektu zagospodarowania w zakresie budowy sieci wodociągowej na karcie 121 oraz budowy sieci kanalizacji sanitarnej na karcie 133. Projekt budowlany przedstawia w części rysunkowej układu sieci i instalacji uzbrojenia terenu z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, a także układ linii lub przewodów elektrycznych lub telekomunikacyjnych oraz związanych z nimi urządzeń technicznych, przedstawionych w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów. Szczegółowy projekt zagospodarowania przestrzennego, zawierający w szczególności wszystkie wymienione wyżej elementy znajduje się na karcie 8.

Odnośnie tomu II, WSA stwierdził, że projekty są oprawione w sposób należyty, uniemożliwiający dekompletację. Wszystkie oryginalne egzemplarze oprawione zostały w sposób prawidłowy, w okładkę w formacie A4 i nie ma możliwości ich rozłączenia. W przedkładanych oryginalnych egzemplarzach projektu nie ma żadnych luźnych stron. Projekt zawiera jedynie jedną stronę oznaczoną numerem 35 i jedną stronę oznaczoną nr 38. Strony 45-61 stanowią jeden dokument, który zaczyna się na stronie 44 i jest podpisany na końcu, zatem jest on podpisany w oryginale, a powielony formie kserokopii, a nie wydruku gdyż jest pisany ręcznie. W oryginalnych egzemplarzach projektu wszystkie strony są w pełni czytelne. W szczególności strona 33 stanowi czytelną kserokopię. Odnośnie do nieprawidłowego oznaczenia pomieszczeń w budynku nr 4 WSA stwierdził, że zamieszczone w trakcie konstruowania projektu budowlanego nazwy pomieszczeń w istocie stanowią lustrzane odbicie słów. Jednakże, zawartość merytoryczna jest jak najbardziej poprawna i pokrywa się ze stanem faktycznym. Umieszczenie napisów w sposób niewłaściwy nie uniemożliwia jednak ich odczytania. Nie ma zatem podstaw do negowania poprawności wykonania projektu, gdyż zawarty w nim błąd nie wpływa w żadnym stopniu na treść samego projektu jak i na stan faktyczny. Projekt choć zawiera niewielkie ww. oczywiste omyłki w postaci lustrzanego odbicia tekstu jest czytelny.

W kontynuowanej ocenie Sądu I instancji, po zapoznaniu się ze znajdująca się w aktach sprawy zgromadzoną dokumentacją projektową, którą Sąd ocenił w zakresie relewantnym dla sądowej kontroli jako czytelną zarówno w części tekstowej jak i rysunków i poddającą się w związku z tym kontroli, Sąd stwierdził mając na uwadze treść art. 34 pr.bud., że kontrolowany projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Znajdujący się w aktach sprawy projekt architektoniczno-budowlany określa zarazem funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia; oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; informację o obszarze oddziaływania obiektu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, działające w sprawie organy z jednym tylko wyjątkiem, spełniły przesłanki o których stanowi art. 35 pr.bud., a mianowicie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę kontrolowane organy prawidłowo sprawdziły zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analizując akta sprawy organ odwoławczy trafnie i zgodnie z prawem stwierdził, iż projektowane budynki zostały usytuowane na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w następujących odległościach:

- 4,36 m ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi do granicy działki nr [...] (od strony wschodniej);

- 4,34 m ścianą z otworami okiennymi do granicy działki nr [...] (od strony północnej);

- 12,43 m ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi do granicy działki nr [...] - ul. P. (od strony południowej). Balkony zmniejszają ww. odległości od strony północnej i południowej o 1,38 m (odległość do balkonów wynosi 2,98 mi 11,5 m) zatem spełnione są wymagania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z treścią § 12 ust. 5 pkt 1 "odległość ta nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu".

W ocenie WSA, kontrolowany projekt budowlany spełnia zatem wymogi rozporządzenia z 2012 r. Projekt budowlany zawiera ponadto niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest zasadniczo kompletna, poza wyjątkami omówionymi poniżej. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (karta 11-17, tom II proj. budowlanego). W projekcie określona została II kategoria geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowych (opinia geotechniczna - karty 82-100, tom I proj. budowlanego). Inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę. W projekcie budowlanym znajdują się stosowne oświadczenia i uzgodnienia oraz zapewnienia możliwości, wraz z warunkami, podłączenia projektowanego budynku do sieci: wodociągowej i kanalizacyjnej (karta 34, 35, Tom I komplet 1 proj. budowlanego), elektrycznej (karta 36-38, Tom I komplet 1 proj. budowlanego) i gazowej (karta 39-41, tom I proj. budowlanego). Zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 27 marca 2014 r. (znak: [...]), cyt.: "dojazd do projektowanego zamierzenia zapewni droga publiczna jaką jest ul. P. (dz. nr [...]) poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji." Decyzją Prezydenta wydaną [...] maja 2014 r., znak: [...], zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W tomie I projektu budowlanego znajduje się uzgodnienie branżowe T. SA dot. lokalizacji zabudowy przedmiotowych dla sprawy budynków w pobliżu linii elektroenergetycznej WN 110 KV, pozytywnie opiniujące lokalizację projektowanych budynków mieszkalnych w stosunku do przedmiotowej linii napowietrznej WN 110 KV zgodnie z uwagami zawartymi w piśmie nr [...] z dnia 07.12.2010 (k. 68 – 76 tomu I projektu budowlanego) w związku z czym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi podnoszące pominięcie przez kontrolowaną dokumentację projektową zagadnień związanych z przedmiotową linią elektroenergetyczną 110 KV i zarazem jej niewykonalność.

Projektant po złożeniu stosownych oświadczeń, co nastąpiło w sprawie, ponosi odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej co nie uwalnia organów od czynności kontrolnych, ale te czynności kontrolne nie wkraczają w meritum rozwiązań dokumentacji projektowej objętej zakresem wiedzy fachowej projektanta.

Pewne uzasadnione wątpliwości Sądu, co było sygnalizowane powyżej, budzi kwestia kompletności kontrolowanego przez WSA projektu budowlanego, jednak poza zakresem posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - wymagająca odpowiednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z czym obecnie orzekający Sąd I instancji zastosował kompetencje do uchylenia decyzji organu II instancji.

Z analizy i kontroli dokonanej przez Sąd I instancji wobec trzech znajdujących się obecnie w aktach oprawionych egzemplarzy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika bowiem, odnośnie do tomu I (pierwszego), że:

- jeden z egzemplarzy tomu I (oznaczony dodatkowo przez Sąd jako "komplet 2") posiada widocznie, po zamalowaniu korektorem, poprawioną numerację stron, bez omówienia tego faktu przez działające w sprawie organy lub odpowiednio projektanta,

- karta 30 tomu I kompletu 2 nie jest tożsama z kartą 30 tomu I kompletu 1, warunki przyłączenia do sieci gazowej w tomie I kompletu 1 znajdują się na k. 39,

- karta 122 tomu I kompletu 2 zawiera inny przekrój średnicy r. PE i powyżej inne dane w % i inne rzędne w przekroju w porównaniu z k.122 tomu I kompletu 1,

- karta 123 tomu I komplet 2 zawiera na rysunku inną średnicę zasuwy kołnierzowej, a także dodatkowe dane o rurze ciśnieniowej PE SDR 11, a także inna średnicę rury ciśnieniowej PE SDR 11 niż na odpowiedniej k. 123 tomu I kompletu 1,

- k. 128 tomu I kompletu 2 , w odniesieniu do obliczenia obciążenia kanału H = 2,95, posiada przy wyniku końcowym symbolu W ze znaczkiem 1 – wynik 26,15 kN/m, a na k. 128 tomu I kompletu 1 jest mowa o obliczeniu obciążenia kanału H =2,5 w związku z czym wyniki obliczeń są różne; różnice co do wartości współczynnika L są także odpowiednio kontynuowane na k. 129 tomu I zarówno kompletu 2 jak i kompletu 1,

- karta 134 tomu I kompletu 2 wypowiada się inaczej o głębokości otworu geologicznego 02 (17,6) niż karta 134 Tomu I kompletu 1 (odpowiednio 19,3),

- na k. 158 tomu I kompletu 2 jest oświadczenie projektanta mgr. inż. P. T. z inną datą sporządzenia (19.12.2014) niż na k. 158 tomu I kompletu 1, ta sama uwaga dotyczy k. 162 tomu I w obu kompletach w odniesieniu do oświadczenia mgr. inż. M. I. (komplet 2: 29.12.2014; komplet 1: 28.11. 2014,

- na planie sytuacyjnym na k. 154 tomu I kompletu 1 brak jest podpisu mgra inż. P. T. przy poświadczeniu za zgodność z oryginałem.

Odnośnie do tomu II (drugiego) projektu budowlanego:

- k. 78 tomu II kompletu 2 pod nr 8 zawiera inny rysunek niż rysunek nr 8 na k. 78 tomu II kompletu 1,

- k. 82 tomu II kompletu 2 zawiera rysunek nr 12 dotyczący budynku nr 4 a na k. 82 tomu II kompletu 1 rysunek nr 12 dotyczy budynku nr 3.

Relewantne karty, jak wyżej, tomu I i II "w komplecie 3 dokumentacji" są odpowiednio zbieżne albo z kompletem 2 lub ew. 1.

Wobec powyższych spostrzeżeń WSA uznał, że wykazane nieścisłości powinny być wyjaśnione przez organ II instancji w drodze odpowiedniego deklaratoryjnego uzupełnienia przedłożonej dokumentacji lub systemowego spójnego wyjaśnienia wskazanych rozbieżności. W ocenie Sądu, wskazane powyżej nieścisłości mają charakter formalny i techniczny, jednak Sąd pomimo przedstawionych powyżej zasadniczych ocen o zgodności z prawem kontrolowanej dokumentacji projektu budowlanego z prawem jednak w zakresie wyraźnie wyżej wskazanym, nie powinien bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego tym zakresie, utrzymać w mocy pozwolenia na budowę, które zatwierdza cztery egzemplarze projektu budowlanego, z których trzy poddane kontroli różnią się, aczkolwiek technicznie i formalnie, w sposób wskazany powyżej (czwarty egzemplarz "w rozsypce" został zakwalifikowany przez Sąd II instancji jako nie poddający się kontroli). Fakt istnienia tych rozbieżności świadczy o naruszeniu przez organy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Dla zachowania wymogów zasady prawdy materialnej kwestie te powinny być wyjaśnione przez organ II instancji, gdyż trudno jest na etapie kontroli sądowej jednoznacznie wyeliminować pogląd, że nie mają znaczenia dla wyniku sprawy.

W skardze kasacyjnej M. Ś. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z dnia 23 marca 2018 r. w całości zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, polegające na przekroczeniu granic sprawy przez uczynienie zarzutu wadliwości materiału dowodowego w zakresie, w którym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do dokonywania sprawdzenia projektu budowlanego, podczas gdy granice sprawy administracyjnej wyznacza w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę art. 35 ust. 1 pr.bud., a przedmiotem sprawy sądowej jest kontrola legalności wydania decyzji zapadłej w tej sprawie administracyjnej,

b) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, przez przyjęcie, że fakt istnienia technicznych rozbieżności w zakresie kontrolowanych przez Sąd egzemplarzy projektu budowlanego, szczegółowo opisanych w treści uzasadnienia wyroku, mających charakter formalny i techniczny, stanowi materię dowodową, w zakresie której organ administracji architektoniczno-budowlanej może dokonać jej uzupełnienia, podczas gdy w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ograniczony jest w zakresie dowodowym,

3) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 i 4 pr.bud. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, przez uchylenie kontrolowanej decyzji, pomimo że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, dających podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 34 ust. 3 pr.bud., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wadliwości i rozbieżności w kontrolowanych przez Sąd egzemplarzach projektu budowlanego, szczegółowo opisanych w treści uzasadnienia wyroku, jako mających wpływ na kompletność projektu, podczas gdy wszystkie egzemplarze projektu poddane kontroli Sądu, zgodnie z zakresem wskazanym przez NSA, spełniały wymogi określone w tym przepisie,

2) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pr.bud., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy sprawdzany projekt budowlany nie dawał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę,

3) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 pr.bud., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy kontrolowany materiał dowodowy, obejmujący wniosek wraz z załącznikami, w tym projektem budowlanym, nie dawał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę,

4) art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niekompletności materiału dowodowego poza zakresem wyznaczonym przez ten przepis, podczas gdy jedynie naruszenie w zakresie wskazanym w tym przepisie może skutkować decyzją organu administracji architektoniczno budowlanej w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie powołując się na art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości, ewentualnie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed NSA, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 27 lipca 2018 r. uczestnik postępowania A. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec niezidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie, pomimo braku sformułowania zarzutu kasacyjnego w tej materii, NSA nie mógł całkowicie pominąć oceny prawnej oraz wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 października 2017 r. NSA związany był tym orzeczeniem z mocy art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym NSA nakazał sądowi I instancji porównanie znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego z trzema pozostałymi jego egzemplarzami. W ocenie NSA, wywodzenie wadliwości formalnej projektu na podstawie analizy jednego egzemplarza, budzącego wątpliwości co do jego pełnej zawartości, stanowi o niewłaściwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia z 2012 r.

Mając na uwadze sformułowaną wytyczną WSA wezwał inwestora do przedłożenia pozostałych egzemplarzy projektu budowlanego, dokonując analizy ich zawartości oraz dopatrując się występujących pomiędzy nimi niezgodności, co w efekcie finalnym doprowadziło do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wokół oceny poszczególnych egzemplarzy projektów budowlanych skupione zostały zarzuty kasacyjne, zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, które nie okazały się zasadne.

Poddając kontroli decyzję z [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie WSA nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten nie wykroczył poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, w których obrębie dopatrzył się różnic treściowych pomiędzy sporządzonymi egzemplarzami tego samego zamierzenia budowlanego. Co warte podkreślenia, zidentyfikowane różnice nie mają wyłącznie charakteru formalnego. Dotyczą one także zagadnień merytorycznych, takich jak różnice w rysunkach technicznych, głębokość otworów geologicznych, warunkach przyłączenia do sieci gazowej, szczegółowych danych dotyczących średnicy zasuwy kołnierzowej czy też rury ciśnieniowej. Trudno w tej materii uznać, że identyfikując powyższe uchybienia WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 k.p.a. Obowiązkiem organu II instancji będzie ustalenie w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej, czy wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na prawidłowość realizacji zamierzenia budowlanego.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Istnienie różnic treściowych pomiędzy projektami architektoniczno-budowlanymi tego samego obiektu nie jest dopuszczalne i akceptowalne zarówno w ramach rozpatrywania sprawy administracyjnej, jak i jej kontroli sądowej. Sąd I instancji nie naruszył art. 34 ust. 3 pr.bud., ponieważ nie przyjął, że którykolwiek z poddanych analizie projektów nie zawiera elementów wymienionych w tym przepisie. Tak samo, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakoby inwestor nie uzyskał wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii właściwych organów. WSA nie naruszył art. 35 ust. 1 pr.bud. w stosunku do któregokolwiek z wymienionych w tym przepisie warunków weryfikacji pozwolenia na budowę. Sąd ten dopatrując się sprzeczności pomiędzy projektami budowlanymi zasadnie uznał, że nie powinny one w ogóle mieć miejsca, a w powstałej sytuacji powinny zostać wyjaśnione przez organ wyposażony w kompetencję do wydania pozwolenia na budowę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.