Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 876/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: orzeczono o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 5c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 42 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 876/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.), Sędziowie WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r., sprawy ze skargi T. Ł., na zarządzenie Burmistrza, z dnia 28 października 2011r. Nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2012r.

W dniu 28 października 2011r. Burmistrz wydał, na podstawie art. 5c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2001r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Zgodnie z § 1 tego zarządzenia z dniem 31 października 2011r. T. Ł. została odwołana ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Natomiast zgodnie z § 2 w/w zarządzenia, od dnia 1 listopada 2011r. T. Ł. pozostaje nadal w stosunku pracy jako nauczyciel Zespołu Szkół na warunkach określonych w odrębnych przepisach oświatowych i dokumentach dotyczących jej pracy zawartych w teczce akt osobowych.

Pismem z dnia 16 marca 2012r. T. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, polegającego na nieuzasadnionym i naruszającym prawo odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół, poprzez zmianę zarządzenia z dnia 28 października 2011r. Nr [...] oraz przywrócenie jej na w/w stanowisko. Zdaniem strony, przedmiotowe zarządzenie zostało wydane niezgodnie z prawem, gdyż zostało wydane w wyniku błędnego przeprowadzenia przez organ prowadzący szkołę procedur poprzedzających wydanie tego typu zarządzeń oraz – wbrew przepisom prawa – nie zwiera ono uzasadnienia.

W odpowiedzi Burmistrz przesłał pismo z dnia 17 kwietnia 2012r. znak: [...], w którym stwierdził, iż nie widzi podstaw merytorycznych i prawnych do uchylenia zarządzenia z dnia 28 października 2011r. Nr [...]. Zdaniem Burmistrza, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieważności w/w zarządzenia z racji braku pisemnego uzasadnienia do zarządzenia, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie stanowi, że zarządzenie odwołujące z funkcji dyrektora szkoły, wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wymaga pisemnego uzasadnienia. Nie jest to bowiem decyzja w indywidualnej sprawie administracyjnej, lecz zarządzenie mające charakter władczy organu zarządzającego szkołą. Natomiast powołane przez stronę pojedyncze wyroki sądów administracyjnych, z których miałaby wynikać "konieczność" pisemnego uzasadnienia zarządzeń odwołujących nauczyciela z funkcji dyrektora nie mogą, zdaniem Burmistrza, przesądzać o nieważności przedmiotowego zarządzenia Nr [...], gdyż nie są to akty prawne bezwzględnie obowiązujące wszystkie podmioty fizyczne i prawne, a jedynie wiążą w sprawach, w których zostały wydane. Burmistrz wskazał, iż równie często w orzecznictwie sądów i komentarzach, zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły traktowane są analogicznie jak "wypowiedzenia warunków umowy o pracę i regulowane są przepisami kodeksu pracy", ale żaden przepis ustawy o oświacie nie zawiera zapisu, że do art. 38 stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, co prawnie nakazywałoby stosowanie "uzasadnienia pisemnego" dla "ważności" tego aktu prawnego.

Burmistrz uważa, że również zarzut o błędnym przeprowadzeniu przez organ prowadzący szkolę procedur poprzedzających wydanie zarządzenia z dnia 28 października 2011r. Nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ani Wojewoda, ani też właściwy w sprawie i poinformowany o przeprowadzonych procedurach Kurator Oświaty nie wydali w tej sprawie stanowiska potwierdzającego zasadność zarzutów T. Ł. o nieprawidłowościach w zwołaniu Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół (uchwała Nr [...] z dnia [...] 2011r.) mimo, że strona skierowała skargę w tej sprawie do organu nadzoru pedagogicznego.

Zdaniem Burmistrza, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut o przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego w sprawie odwołania T. Ł. z funkcji dyrektora bez jej udziału. Burmistrz wyjaśnił, iż T. Ł. była poinformowana o posiedzeniu Komisji Rewizyjnej rozpatrującej skargę Grona Pedagogicznego na jej postępowanie w dniu 26 października 2011r. Organ stwierdził, iż w przypadku niemożności osobistego stawiennictwa T. Ł. miała możność ustanowienia pełnomocnika reprezentującego jej interesy na tym posiedzeniu. Burmistrz wskazał również, iż T. Ł. brała udział i miała udostępnioną pełną dokumentację postępowania przed Komisją powołaną zarządzeniem Burmistrza Nr [...] w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie Uchwały nr [...] Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół z dnia [...] 2011 r. o odwołanie Dyrektora Zespołu Szkół oraz złożyła stosowne wyjaśnienia w stosunku do dokumentacji Komisji. Burmistrz stwierdził, iż o znajomości przez T. Ł. akt prowadzonych w niniejszej sprawie świadczą także podjęte przez nią kroki prawne, tj. złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego przez Wojewodę celem uznania zarządzenia z dnia 28 października 2011r. Nr [...] za wydane z naruszeniem prawa oraz złożenie pozwu o odszkodowanie do Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt. [...]). W związku z powyższym Burmistrz uważa, iż wezwanie T. Ł. do usunięcia naruszenia prawa nie może być pozytywnie rozpatrzone.

Pismem z dnia 14 maja 2012r. T. Ł, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na zarządzenie Burmistrza z dnia 28 października 2011r. Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół, domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34a i 34b w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegające na rzeczywistym wszczęciu przez organ prowadzący szkołę – Burmistrza – procedury odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w sytuacji braku uprzedniej uchwały Rady Pedagogicznej w przedmiocie wniosku o odwołanie dyrektora szkoły, a wyłącznie na podstawie powziętych informacji wynikających z pisma grupy nauczycieli określających się jako "Grono Pedagogiczne" oraz doprowadzeniu do podjęcia wymaganej uchwały Rady Pedagogicznej w sytuacji nieuprawnionego powierzenia innej osobie stanowiska Dyrektora Szkoły wbrew regulaminowi Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół na czas odbycia zwołanej przez organ prowadzący Rady Pedagogicznej. T. Ł. zarzuciła również naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia, mimo braku wystąpienia okoliczności potwierdzających występowanie "przypadku szczególnie uzasadnionego", który uzasadniałby odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Ostatni podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczył naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez wydanie i doręczenie zaskarżonego zarządzenia bez wymaganego uzasadnienia, co uniemożliwia stronie ocenę rzeczywistych przyczyn leżących u podstaw tego odwołania.

W uzasadnieniu skargi T. Ł. oświadczyła, iż nie zgadza się z zaskarżonym zarządzeniem, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem prawa albowiem organ prowadzący szkołę przekroczył zakres przyznanych mu ustawą uprawnień, a dodatkowo wbrew przepisom prawa nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia. W konsekwencji doprowadziło to do bezprawnego odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół i tym samym naruszenia jej interesu prawnego.

Skarżąca wyjaśniła, iż w dniu 16 września 2011r. została zwołana przez Burmistrza Rada Pedagogiczna Zespołu Szkół w celu rozpatrzenia wniosku Rady Pedagogicznej o wystąpienie do organu uprawnionego w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska Dyrektora i miała stanowić kontynuację poprzedniej Rady Pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2011r. Przedmiotowe posiedzenie Rady Pedagogicznej zwołane zostało przez Burmistrza w Urzędzie Miejskim, kiedy skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim. Nie zmienia to jednak, zdaniem skarżącej, faktu, że to ona nadal pełniła funkcję dyrektora i zgodnie z przepisami była przewodniczącą Rady Pedagogicznej. Skarżąca wskazała, iż z Regulaminu Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół wynika, że z umotywowanym wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora może wystąpić wyłącznie Rada Pedagogiczna (§ 5 ust. 2 pkt c, e oraz ust. 3), przy czym takiego wniosku nie zgłoszono na poprzednim posiedzeniu Rady Pedagogicznej. Posiedzenie zakończono i zamknięto. Skarżąca stwierdziła, iż z dokumentacji związanej ze zwołaniem Rady Pedagogicznej w dniu 16 września 2011r. wynika, że Burmistrz uruchomił procedurę odwołania Dyrektora Szkoły, w trybie przepisów oświatowych, na skutek pisma byłego pracownika szkoły M. P. występującego w imieniu pozaprawnego tworu w postaci "Grona Pedagogicznego". Skarżąca podniosła, iż Burmistrz nie mając ku temu żadnych podstaw prawnych, potraktował przedmiotowe pismo jako wniosek Rady Pedagogicznej. Podczas, gdy wskazane pismo zostało podpisane wyłącznie przez byłego pracownika, a więc osobę nieposiadającą jakichkolwiek uprawnień w zaistniałej procedurze odwołania Dyrektora Szkoły i która nie mogła w jakikolwiek sposób reprezentować Rady Pedagogicznej. Poza tym skarżąca wskazała, iż z treści w/w pisma wynika, że M. P. skierował je w imieniu nieznanego prawu oświatowemu organu szkoły, a to w imieniu "Grona Pedagogicznego", którego skład, mając na uwadze złożenie podpisu jedynie przez M. P., jest nieznany.

W związku z powyższym skarżąca uważa, iż zwołanie przez Burmistrza posiedzenia Rady Pedagogicznej w dniu 16 września 2011r. było bezprawne i zostało tak naprawdę zwołane w celu uzyskania wniosku Rady w tym zakresie. Skarżąca zauważyła również, iż kontynuowanie posiedzeń już zamkniętych jest niedopuszczalne. Jej zdaniem, takie zachowania organu prowadzącego szkołę budzą poważne zastrzeżenia, co do jego obiektywizmu i motywów działań.

Skarżąca uważa, iż wskazana Rada Pedagogiczna została zwołana celowo podczas jej nieobecności w pracy, aby uniemożliwić jej udział i przewodnictwo na posiedzeniu. Jej zdaniem, z tych samych powodów Burmistrz powierzył tymczasowo K. H. stanowisko Dyrektora, uzasadniając to rzekomą koniecznością zastępstwa nieobecnej. W ocenie skarżącej, działanie to było sprzecznie z regulaminem Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół, albowiem jej nieobecność była krótkotrwała i nie wymagała podejmowania takich działań. W konsekwencji więc Burmistrz doprowadził do stanu, w którym funkcję dyrektora pełniły de facto jednocześnie dwie osoby.

Skarżąca podniosła, iż na Radzie Pedagogicznej w dniu 16 września 2011r. pod jej adresem przedstawiono rzekomo szereg zarzutów, jednak z treści protokołu nie wynika ani zakres tych zarzutów, ani ich treść, ani kto takowe zarzuty zgłosił, a zatem brak jest umotywowanego wniosku Rady Pedagogicznej. Skarżąca uważa, iż zwołanie Rady Pedagogicznej w czasie jej choroby miało także na celu uniemożliwienie jej ustosunkowania się do wskazanych zarzutów, co bez wątpienia mogło mieć wpływ na treść późniejszej uchwały Rady Pedagogicznej.

Skarżąca stwierdziła, iż w wyniku posiedzenia Rady Pedagogicznej zapadła Uchwała Nr [...], której uzasadnienie zostało sporządzone przez nieznaną osobę – brak, bowiem podpisu. Zauważyła przy tym również, iż uchwały Rady Pedagogicznej, jako uchwały organu kolegialnego, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, powinny być podpisane przez Przewodniczącego Rady lub jego zastępcę. Brak takiego podpisu skutkuje tym, że uchwała nie istnieje.

W związku z powyższym skarżąca uważa, iż następcze powołanie na podstawie zarządzenia Burmistrza z dnia 21 września 2011r. Nr [...] komisji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie podjętej przez Radę Pedagogiczną Zespołu Szkół uchwały w przedmiocie odwołania Pani T. Ł. ze stanowiska Dyrektora tej szkoły oraz dalsze działania tej Komisji były niezgodne z prawem. Skarżąca wskazała, iż przebieg posiedzenia Komisji obrazuje protokół z dnia 28 września 2011 r. sporządzony w R. W protokole tym powinny być zawarte również wnioski pokontrolne sformułowane przez Komisję. W rzeczywistości jednak wnioski te zostały sformułowane nie przez Komisję, ale przez Burmistrza w piśmie wystosowanym do Rady Pedagogicznej w dniu 3 października 2011r. Okoliczność ta budzi, zdaniem skarżącej, poważne zastrzeżenia co do obiektywizmu Komisji, która w zakresie powierzonych jej działań powinna być niezależna.

Skarżąca podniosła, iż dopiero w trakcie prac Komisji umożliwiono jej zapoznanie się ze stawianymi jej zarzutami oraz ustosunkowanie się do nich. Wówczas okazało się, że zarzuty te oraz uzasadnienie uchwały Rady Pedagogicznej Nr [...] stanowią w rzeczywistości lustrzane odbicie pisma, które do Burmistrza skierował M. P. działając w imieniu "Grona Pedagogicznego". Zdaniem skarżącej, analiza protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia 16 września 2011r. oraz powyższe uwagi pozwalają na stwierdzenie, że osoby wchodzące w skład Rady zostały właściwie pozbawione swobody wypowiedzi i mogło dojść do sytuacji noszącej cechy manipulacji o charakterze proceduralnym, której ulegli inni nauczyciele oraz organ administracji samorządowej. Skarżąca uważa, iż właśnie taka sytuacja mogła sprzyjać w usunięciu "niewygodnego" dyrektora na skutek kontestowania, przez niektórych nauczycieli jego decyzji o charakterze personalnym.

Skarżąca stwierdziła, iż z treści art. 34a i 34b ustawy o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący szkołę może ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie tzn. organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór wyłącznie nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Zdaniem skarżącej, stan faktyczny sprawy wskazuje, iż Burmistrz powierzając w sposób sprzeczny z Regulaminem Rady Pedagogicznej funkcję Dyrektora Zespołu w Szkół innej osobie, wszczynając procedurę odwołania dyrektora na podstawie wniosku nieuprawnionego podmiotu oraz konstruując wnioski pokontrolne de facto w miejsce Komisji, przekroczył zakres przyznanych mu uprawnień. Tym samym w opinii skarżącej, pierwszy ze wskazanych zarzutów jest w pełni uzasadniony.

Uzasadniając natomiast drugi ze stawianych zaskarżonemu zarządzeniu zarzutów skarżąca stwierdziła, iż analiza treści wniosków Burmistrza zawartych w piśmie z dnia 3 października 2011r. prowadzi do konstatacji, że stawiane jej zarzuty nie należą do grupy zarzutów, które z punktu widzenia kompetencji nadzorczych organu prowadzącego szkołę, mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przepisów wskazanych w przedmiotowym zarządzeniu. Zdaniem skarżącej, nie dotyczą one również tych sfer możliwości ingerencji organu prowadzącego, które wynikałyby z ustawy (art. 34b w związku z art. 34a ustawy o systemie oświaty). Przede wszystkim, jak wynika z ich istoty, zdarzenia związane z tymi zarzutami nie należą do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Nie zachodzą też "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 38 ust 1 pkt 2 tej ustawy, które uzasadniałyby odwołanie strony ze stanowiska Dyrektora Szkoły, w tym szczególnym trybie. Skarżąca stwierdziła, iż wprawdzie zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone, ale ocena organu w tym zakresie nie może nosić cech dowolności. Co więcej zwrot ten należy rozumieć wąsko. Zdaniem skarżącej, z uwagi na fakt, iż tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma bardzo dotkliwy wymiar dla osoby odwoływanej, dlatego oczywistym jest, że z woli ustawodawcy może on być stosowany jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Oznacza to takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora placówki z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowym stanie faktycznym. Skarżąca stwierdziła, iż z orzecznictwa wynika, że również z uwagi na wyjątkowość i nadzwyczajność wskazanej instytucji, nie może być ona stosowana w przypadku np. utraty zaufania lub źle układającej się współpracy dyrektora z organem, który go powołał, a także wyrażeniem przez radę pedagogiczną wotum nieufności wobec dyrektora.

Zdaniem skarżącej, analiza pisma Burmistrza z dnia 3 października 2011r., skierowanego do Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół w zakresie skierowanych przeciwko stronie zarzutów i zastępującego wnioski Komisji, prowadzi do jednoznacznych stwierdzeń. Większość zarzutów stawianych stronie uznano za bezzasadne. W opinii skarżącej, są to zarzuty, które nie mogą być kierowane pod adresem osoby sprawującej funkcję kierowniczą, albowiem przyznanie ich zasadności mogłoby prowadzić do wykluczenia autorytetu osoby kierującej szkołą, a wręcz prowadzić do sytuacji uniemożliwienia kierowania szkołą poprzez kontestację decyzji Dyrektora przez podległych mu nauczycieli. Natomiast nieliczne zarzuty, które uznano za zasadne, nie znalazły rzeczywistego potwierdzenia faktycznego i według skarżącej są bezzasadne, nieprawdziwe i nie-sprecyzowane, a wynika to z prac Komisji powołanej przez Burmistrza. Poza tym charakter tych zarzutów nie jest takiej natury, aby mógł prowadzić do wniosku, że dalsze pełnienie funkcji Dyrektora przez skarżącą uniemożliwia dalsze funkcjonowanie szkoły lub stanowi zagrożenie dla interesu publicznego.

Zdaniem skarżącej, przytoczenie wszystkich powyższych okoliczności faktycznych pozwala na stwierdzenie, że organ nadzoru nadużywając prawa doprowadził w rzeczywistości do stworzenia pozorów legalności swoich działań, ich zgodności z prawem i tym samym do zaistnienia w obrocie prawnym określonych wniosków, procedur, by w rezultacie doprowadzić do zastosowania określonych przepisów i regulacji prawnych, mających na celu wydanie aktu publicznoprawnego w postaci zarządzenia Burmistrza. Skarżąca uważa, iż tego typu działania organu samorządu terytorialnego, nie zasługują na ochronę prawną, gdyż są sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że pozbawienie jej funkcji dyrektora w wyniku nadużycia procedury, które skutkowało utratą jej zaufania do organów władzy, stanowi bez wątpienia naruszenie jej interesu prawnego. Okoliczność, że powyższa decyzja Burmistrza została pozytywnie zaopiniowana przez Kuratorium Oświaty, nie stanowi, jej zdaniem, podstawy do konwalidacji wadliwych czynności podjętych uprzednio przez organ. Skarżąca uważa zatem, iż również drugi z zarzutów stawianych zaskarżonemu zarządzeniu jest w pełni uzasadniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia skarżąca podniosła, iż sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły, wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jako zawierające element uznaniowy, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazania, w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsuniecie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Skarżąca wskazała, iż odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem przez organ prowadzący publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Skoro zatem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty daje organowi możliwość odwołania dyrektora szkoły z funkcji kierowniczej w trakcie trwania roku szkolnego w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", to zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej funkcji i winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia oraz muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Zdaniem skarżącej, konieczność uzasadnienia tego aktu można wyprowadzić nie tylko z brzemienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Skarżąca stwierdziła, iż wymóg sporządzenie uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z pełnionej funkcji dyrektora szkoły wynika ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wiąże się on z obowiązkiem zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym zdaniem skarżącej, zarządzenie o odwołaniu dyrektora powinno zawierać uzasadnienie, które powinno znajdować się w tym akcie administracyjnym, a nie poza nim. Uzasadnienie to powinno być doręczone stronie wraz z zarządzeniem. Żadnego z powyższych wymogów nie spełnia jednak zaskarżone zarządzenie. Skarżąca stwierdziła również, iż brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi naruszenie przez organ przepisów dotyczących wydawania tego typu aktów prawa administracyjnego i w rzeczywistości skutkuje naruszeniem jej interesu prawnego, albowiem pozbawiło to skarżącą możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ i jego legalności. W związku z powyższym skarżąca uważa, że również ostatni ze stawianych zaskarżonemu zarządzeniu zarzutów jest uzasadniony.

Skarżąca podniosła także, iż pismem z dnia 10 listopada 2011r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o sprawdzenie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia i wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia nadzorczego. W piśmie tym wskazała szereg zarzutów, m.in. zarzut braku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. W piśmie z dnia 22 grudnia 2011r. Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, jednakże zdaniem skarżącej, w piśmie tym organ nadzoru w ogóle nie odniósł się do treści wskazanego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz podniósł, iż zaskarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, lecz jednostronną czynnością w ramach stosunku pracy, a akt dotyczący stosunku pracy winien podlegać wyłącznie kontroli sądu pracy. Swoje stanowisko Burmistrz oparł m.in. na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt l OSK 2250/11, w którym stwierdzono, że akty podejmowane przez organy administracji, będące jednostronnymi czynnościami w ramach stosunku pracy, nie podlegają nadzorowi sądów administracyjnych, lecz wyłącznie sądom pracy. Zdaniem organu jest to tym bardziej uzasadnione, że jednostronna czynność z zakresu prawa pracy, którą odwołano skarżącą z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół, pozostawiając ją na stanowisku nauczyciela, jest przedmiotem postępowania z pozwu skarżącej przed Sądem Rejonowym – Sąd Pracy (sygn. akt. [...]).

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Burmistrz powołał się na okoliczność, że pismem z dnia 10 listopada 2011r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Jak wynika jednak z odpowiedzi Urzędu Wojewódzkiego Wydział Nadzoru Prawnego i Kontroli z dnia 22 grudnia 2011r. znak: [...] Wojewoda nie znalazł podstaw prawnych do zakwestionowania legalności zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz podniósł przy tym, iż wszystkie zarzuty wywiedzione w skardze są powtórzeniem zarzutów jakie przedłożono Wojewodzie w dniu 10 listopada 2011r. Burmistrz stwierdził również, iż zgodnie z art. 31 pkt 1 ustawy o systemie oświaty część zarzutów zarówno ze skargi do Wojewody, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczy spraw, które podlegają wyłącznie nadzorowi pedagogicznemu. Są to zarzuty dotyczące zwołania, przebiegu i podjęcia uchwały Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Nr [...].

Burmistrz wskazał również, iż skarżąca w dniu 5 października 2011r. zwróciła się do Kuratorium Oświaty Delegatura w T z wnioskiem o uznanie Uchwały Rady Pedagogicznej ZS Nr [...] za podjętą niezgodnie z prawem. Do chwili obecnej wniosek ten nie został jednak rozpatrzony. Zdaniem organu, skoro skarżąca zgodziła się z faktem, że Wojewoda i Kurator Oświaty nie dopatrzyli się nieprawidłowości w zwołaniu, przebiegu i treści Uchwały Rady Pedagogicznej i skarżąca nie wniosła w tym zakresie stosownych środków prawnych (jak np. skarga na bezczynność organu itp.), to nie może skutecznie podnosić tych zarzutów w niniejszym sporze, którego przedmiotem nie jest uchwała Rady Pedagogicznej. Burmistrz uważa zatem, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, a przeprowadzony tok postępowania przy odwołaniu Dyrektora był zgodny z ustawą o systemie oświaty. Poza tym uchwałę Rady Pedagogicznej ZS należy uznać za prawomocną, a podjęte na jej podstawie dalsze czynności prawne Burmistrza dotyczące stosunku pracy skarżącej za legalne i uzasadnione.

Zdaniem Burmistrza R, Rada Pedagogiczna podjęła uchwałę w pełni suwerennie i demokratycznie, bowiem było to głosowanie tajne przy obecności całego grona pedagogicznego (co przyznaje sama skarżąca). Gdyby więc większość zebranych uważała, że zarzuty są bezzasadne, a postępowanie skarżącej jako dyrektora nienaganne, nie zostałaby podjęta uchwała Nr [...] Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół.

Burmistrz stwierdził, iż wszelkie zarzuty skarżącej, że nie potwierdziły się zastrzeżenia do jej pracy jako Dyrektora Zespołu Szkół nie zasługują na uwzględnienie. Urząd Wojewódzki w swej odpowiedzi z dnia 22 grudnia 2011r. uznał bowiem, że wykazane przez Burmistrza przyczyny odwołania uprawniają do zastosowania kary odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Ponadto w aktach dotyczących skarżącej znajduje się liczna korespondencja, z której wynika, że do jej pracy zarzuty wnosili rodzice i współpracownicy. Burmistrz wielokrotnie występował do organu nadzoru pedagogicznego z wnioskiem o rozpatrzenie kierowanych do niego skarg na pracę Dyrektora Zespołu Szkół.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r. pełnomocnik T. Ł. podniósł, iż wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zasądził odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora. Pełnomocnik skarżącej potwierdził również, iż zaskarżone zarządzenie nie zawierało uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga T. Ł. wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą, której interes prawny jako dyrektora odwoływanego ze stanowiska został naruszony zaskarżonym aktem.

Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Nr [...] Burmistrza z dnia 28 października 2011r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 5c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2001r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu zakwestionowane w skardze zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie niniejszej skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 8 sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów szkół jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru.

Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012r., sygn. VIII SA/Wa 133/12, z dnia 18 maja 2012r., sygn. I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008r., sygn. I OSK 637/08, z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. I OSK 86/08, z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z dnia 18 lipca 2006r., sygn. I OSK 648/06, z dnia 2 września 2005r., sygn. I OSK 456/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010r., sygn. VII SA/Wa 1814/09), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009r., sygn. II SA/Bd 829/09, wyrok NSA z 12 maja 2003r., II SA/Łd 548/03, wyrok NSA z 19 listopada 2002r., sygn. II SA/Wr 1579/02), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009r., sygn. IV SA/Wr 428/09). Tezy tych orzeczeń pozostają aktualne także w odniesieniu do charakteru prawnego będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie aktu odwołania dyrektora szkoły, albowiem we wszystkich tych przypadkach chodzi o odwołanie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Tego rodzaju odwołanie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej.

Za nietrafny uznać zatem należy pogląd prezentowany przez organ w niniejszej sprawie, że akt odwołania dyrektora szkoły należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju wyłącznie właściwy jest sąd powszechny. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zaskarżone zarządzenie stanowi bowiem równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48).

W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 7 ust. 1 pkt 8 należy przyjąć, iż sprawy edukacji publicznej stanowią działalność o charakterze publicznoprawnym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działalności komunalnej opowiedział się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając m.in. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, iż "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". Jedną zaś z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46).

Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń j.s.t.). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów j.s.t. jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegającym na wydaniu zaskarżonego zarządzenia mimo braku okoliczności uzasadniających występowanie "przypadku szczególnie uzasadnionego", który uprawniałby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003r sygn. I PK 103/03 OSNP 2004/21/371).

Art. 38 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z 11 maja 2012r., I OSK 1972/11).

Brak uzasadnienia aktu odwołania dyrektora szkoły nie pozwala na ocenę zachowania odwołanego dyrektora w kategoriach, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wobec braku uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, nie jest w stanie dokonać kontroli jego zgodności z wymogami przewidzianymi w przytoczonym powyżej przepisie, a w szczególności oceny, czy przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone zarządzenie, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane tym przepisem. W orzecznictwie podkreśla się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

Zaskarżone zarządzenie w ogóle nie ma uzasadnienia. Trafnie zarzuca skarżąca, że wymóg uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z 7 czerwca 2011r., sygn. I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11). W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. W ogóle zatem nie zawarto w nim argumentacji prawnej wyjaśniającej dlaczego działanie skarżącej należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania jej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Także analiza treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym zwłaszcza pisma Burmistrza z dnia 3 października 2011r., skierowanego do Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół, nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wszystkie stawiane skarżącej zarzuty nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, iż tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że taka sytuacja nie miała miejsce.

W niniejszej sprawie należy też uznać, że do wydania zaskarżonego zarządzenia doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Wprawdzie przed wydaniem zaskarżonego aktu przeprowadzono postępowanie kontrolne i skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami stawianymi przez grono pedagogiczne oraz umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do protokołu, ale nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego Komisji, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11).

Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zaskarżone zarządzenie w ogóle nie posiada uzasadnienia, zgromadzone zaś w aktach sprawy dokumenty oraz treść odpowiedzi na skargę tej wady nie sanują, nie pozwalają one bowiem na dokonanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", uznać należy, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, co stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Ponieważ jednak od podjęcia zaskarżonego zarządzenia upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, Sąd orzekł o jego niezgodności z prawem, działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 i art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.