Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 398/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 2 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: par. 16 ust. 2, par. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 71 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 must. 1, 3, 4 i 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. K. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...], o ustaleniu G. K. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

W wyniku realizacji wniosku z dnia 15 czerwca 2005 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (pakiet: ochrona gleb i wód, wariant międzyplon ścierniskowy - K01c) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach decyzją z dnia 3 marca 2006 r. przyznał G. K. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 72.638,80 zł, w tym środki unijne - 58.081,17 zł, środki krajowe - 14.557,63 zł. Powierzchnia uwzględniona w naliczaniu wynosiła 139,69 ha. Płatność została zrealizowana 25 kwietnia 2006 r.

Kolejna płatność z tego samego tytułu, na rok 2006 r., została przyznana na wniosek G. K. decyzją z dnia 27 listopada 2006 r., nr [...] i wynosiła 77.776,40 zł, w tym środki unijne - 62.189,14 zł, środki krajowe - 15.587,26 zł. Powierzchnia uwzględniona w naliczaniu wynosiła 149,57 ha, a płatność zrealizowano 6 lutego 2007 r.

W dniu 26 lutego 2007 r. w gospodarstwie rolnym należącym do G. K. przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono odnośnie wszystkich działek rolnych objętych pakietem K01c błąd oznaczony kodem W14, oznaczający, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością. Na działkach rolnych zastosowano też kod DR3 - stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wznowił postępowanie w sprawie płatności na rok 2006, a Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu - postanowieniem z dnia 19 października 2007 r. - przekazał sprawę w celu dalszej obsługi wniosku rolnośrodowiskowego - Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, który decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. uchylił decyzję z dnia 27 listopada 2006 r. oraz odmówił stronie przyznania płatności na 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu. Skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. (sygn. akt I SA/Op 180/09), jednak wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawę przekazano sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (wyrok z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 988/09). Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Opolu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 45/11, uchylił wydane w trybie nadzwyczajnym decyzje organów obu instancji, wskazując, że stwierdzony w czasie kontroli z dnia 26 lutego 2007 r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych nie mógł stanowić w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 7 września 2011 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2006 r.

W dniu 14 maja 2007 r. G. K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wniosek kontynuacyjny o płatność na 2007 r., poddany następnie korekcie. Producent oświadczył pismem, które wpłynęło do organu 1 października 2007 r., że w związku z opóźnionym zbiorem plonu głównego gorczyca nie zostanie wysiana do dnia 30 września. Sprawa ww. wniosku została ponownie przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Opolu. W kolejnym piśmie, z dnia 12 stycznia 2008 r., strona oświadczyła, że "w związku z występującym mrozem wysiana w terminie późniejszym niż 30 września gorczyca wymarzła, dlatego też pole nie jest w 1/3 części pokryte roślinnością".

Przeprowadzona w dniu 30 stycznia 2008 r. kontrola na miejscu wykazała, że powierzchnia działek rolnych zgłoszonych we wniosku rolnośrodowiskowym do płatności rolnośrodowiskowej wynosi 158,29 ha. Na wszystkich działkach rolnych zgłoszonych do płatności producent rolny nie przestrzegał terminu siewu (błąd oznaczony kodem W16) oraz nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W14).

W związku z uznaniem, że G. K. w roku gospodarczym 2006 i 2007 nie wywiązywał się z zadań, które zobowiązał się realizować przystępując do programu rolnośrodowiskowego z dniem 1 marca 2005 roku, a które wynikają z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 174, poz. 1809, z późn. zm.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 18 października 2011 r. zawiesił G. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2007. Powołując się na § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia wywodził, że inspektorzy terenowi stwierdzili po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem W14, co uzasadniało wydanie niniejszej decyzji.

W dniu 13 maja 2008 r. G. K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r., po czym w piśmie z dnia 28 września 2008 r. oświadczył, że w związku z opóźnionym zbiorem plonu głównego gorczyca nie zostanie wysiana do 30 września, a w piśmie z dnia 5 grudnia 2008 r. stwierdził, że "ze względu na występujące mrozy wysiana w terminie późniejszym niż 30 września gorczyca nie ma możliwości wzrostu i rozwoju."

Kolejna kontrola, w dniu 12 lutego 2009 r., w gospodarstwie G. K. wykazała, że na wszystkich działkach rolnych, które zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej producent rolny nie przestrzegał terminu siewu, bo dokonał go po 30 września, co stanowi błąd oznaczony kodem W16. Błąd ten wystąpił po raz drugi, co spowodowało wydanie w dniu 5 kwietnia 2012 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach decyzji o zawieszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008, na podstawie § 16 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.

Następnie w dniu 13 maja 2009 r. G. K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 r., w wysokości 38.521,60 zł z tytułu realizacji pakietu - ochrona gleb i wód, wariant - międzyplon ścierniskowy, na powierzchni 74,08 ha. W dniu 30 września 2009 r., podobnie jak w latach poprzednich, do organu wpłynęło pismo, w którym producent oświadczył, że w związku z opóźnionym zbiorem plonu głównego gorczyca nie zostanie wysiana do dnia 30 września, a na wezwanie organu wyjaśnił w piśmie z dnia 1 grudnia 2009 r., że gorczyca została już wysiana.

Działając m.in. na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 wskazanego wcześniej rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach decyzją nr [...] z dnia 22 maja 2012 r. wstrzymał G. K. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych na 2009 r.

Mając na względzie okoliczność zawieszenia G. K. płatności rolnośrodowiskowej w 2007 r. i w 2008 r. oraz wstrzymanie tej płatności na 2009 r., w dniu 9 stycznia 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wysłał do strony informację o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 150.415,20 zł. Po czym, w dniu 12 marca 2013 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków, wypłaconych na mocy decyzji o przyznaniu płatności na rok 2005 i 2006.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wydał w dniu 9 kwietnia 2013 r. decyzję nr [...], na mocy której ustalił G. K. nienależnie pobrane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 150.415,20 zł, przyznane na mocy decyzji z dnia 3 marca 2006 r. i 27 listopada 2006 r., powiększone o należne odsetki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634, z późn. zm.), art. 104 K.p.a., § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 174, poz. 1809, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz. Urz. UE L nr 153 z dnia 30.04.2004 r., s. 30, zwane dalej rozporządzeniem nr 817/2004. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odnotował, że G. K. w roku gospodarczym 2006 i 2007 nie dochował wymogów określonych w programie rolnośrodowiskowym, do którego przystąpił 1 marca 2005 r. Czynności kontrolne ujawniły bowiem, że producent rolny nie przestrzegał terminu siewu (błąd oznaczony kodem W16) i nie pozostawił co najmniej 33% gruntów rolnych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W14). W tej sytuacji znajduje zastosowanie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolośrodowiskowego. Ze względu na drugie wystąpienie nieprawidłowości w roku 2007 - W14 dla pakietu/wariantu/grupy upraw K01c, które stwierdzono po raz pierwszy w 2006 r., płatność na rok 2007 została zawieszona. Odnośnie roku gospodarczego 2008 kontrolerzy stwierdzili po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem W16, co spowodowało zawieszenie płatności na ten rok. Odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego organ wywodził, że w latach 2006-2008 G. K. nie wywiązał się z zadań wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z kolei, co do roku 2009, ponownie stwierdzono uchybienie polegające na niewysianiu gorczycy do dnia 30 września. Powyższe spowodowało wstrzymanie żądanej płatności, na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dalej organ wskazał na wynikający z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obowiązek ustalenia w niniejszej sprawie kwoty nienależnie pobranych płatności, a także powinność zwrotu tych środków przez indywidualnego beneficjenta (art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004), powiększonych o należne odsetki. Następnie organ przypomniał, powołując się na przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który m.in. zobowiąże się do realizacji określonych przepisami pakietów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do § 17 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wyjaśnił również, że do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej oraz przybliżył zasady zwrotu przedmiotowych należności, w tym naliczania odsetek za zwłokę w zapłacie. Końcowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., s. 18), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, ponieważ powodem prowadzenia niniejszego postępowania nie jest błąd Agencji polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności. Ponadto nie znajduje również zastosowania ust. 5 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż w rozważanym przypadku nie można mówić o dobrej wierze strony, która zobowiązana była do kontynuacji zobowiązania wieloletniego, a mimo to kolejne kontrole stwierdziły brak realizacji programu.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi pierwszej instancji obrazę przepisów postępowania przez wydanie decyzji, po pierwsze, w sytuacji obowiązywania dwóch ostatecznych decyzji (za 2005 r. i 2006 r.) regulujących uprawnienia strony do płatności, po drugie, pomimo upływu okresu przedawnienia wynikającego art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Zarzucił również, że organ naruszył prawo materialne, tj. § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że zwrot na podstawie tego przepisu ma dotyczyć płatności za lata, w których nie wykryto nieprawidłowości.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedstawiając stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie, przytoczył art. 29 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004. Wyjaśnił, że na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, rozporządzenie (WE) nr 2419/2001 utraciło moc. Stosownie do ust. 2 wskazanego artykułu wszelkie odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku nr III. Zgodnie z powyższą tabelą korelacji odpowiednikiem art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 jest art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Organ przybliżył zasady tego obliczenia, a ponadto wskazał na art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana m.in. w ramach pakietu ochrony gleb i wód. Pakiety mogą dzielić się na warianty. W ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania. Zadania są realizowane w cyklu rocznym, zaś wykaz pakietów, wariantów i zadań określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Wedle § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się m.in. do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999/WE wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do m.in. działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Zgodnie z ust. 2 tej regulacji, jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. Z kolei stosownie do § 17 ust. 1 pkt 2 omawianego aktu, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Następnie organ odwoławczy wskazał na obowiązki rolnika realizującego pakiet - ochrona wód i gleb, w wariantach K01b (międzyplon ozimy) i K01c (międzyplon ścierniskowy) oraz zacytował przepisy art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, które określają sytuacje, gdy obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania. Przechodząc do rozważań, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził na wstępie, że odwołanie G. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnotował, że wypłacone nienależnie środki finansowe z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tzn. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wyjaśnił, że zastosowany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego reguluje niejako dwa rozstrzygnięcia, bowiem w sytuacji wystąpienia przesłanek w nim wymienionych organ Agencji zobowiązany jest wstrzymać dalszą wypłatę płatności rolnośrodowiskowych, a następnie rozstrzygnąć o zwrocie wcześniej wypłaconej pomocy. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 22 maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wydał decyzję, mocą której wstrzymał stronie wypłatę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a następstwem takiego działania było wydanie decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r., przesądzającej o konieczności zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za lata 2005 i 2006). Zdaniem organu odwoławczego, ziściła się przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ organ pierwszej instancji stwierdził ponowne nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach określonych pakietów, w sytuacji gdy wcześniej doszło do zawieszenia płatności na podstawie § 16 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Bezsporne jest, że w dniu 18 października 2011 r. i 5 kwietnia 2012 r. wydano dwie decyzje o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - odpowiednio na rok 2007 i 2008. Obie te decyzje stały się ostateczne, a z ich uzasadnień wynika, że w dwóch kolejnych kontrolach na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie G. K. (w dniach 26.02.2007 r. i 30.01.2008 r.) stwierdzono nieprawidłowości w realizacji wymogów określonych dla stosowanego pakietu (producent rolny nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym). Poza wszelką wątpliwością pozostaje także okoliczność trzeciego uchybienia, stwierdzonego w trakcie kontroli z dnia 12 lutego 2009 r. (dla wniosku kontynuacyjnego z roku 2008), a polegającego na niedokonaniu siewu rośliny poplonowej w wyznaczonym terminie. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zobowiązany był, po pierwsze, do wstrzymania dalszej wypłaty płatności rolnośrodowiskowej, a po drugie, do dochodzenia zwrotu kwot już wcześniej wypłaconych. Dalej, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu, zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Przekazane stronie płatności rolnośrodowiskowe za rok 2005 i 2006 nie wynikały z pomyłki Agencji. Decyzje przyznające te płatności były prawidłowe, natomiast obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków wynika ze stwierdzenia uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto nie można zgodzić się z argumentacja strony o zaktualizowaniu się przesłanki z ust. 5 art. 73 ww. rozporządzenia. Faktem jest, że upłynął czteroletni termin od daty wypłaty zarówno w przypadku płatności za rok 2005, jak i 2006, jednak działania G. K. nie nosiły znamion dobrej wiary. Trzy kontrole ujawniły liczne nieprawidłowości, zatem należy przyjąć, że strona nie podejmowała żadnych czynności mających na celu zmianę niekorzystnego - z punktu widzenia realizacji zobowiązania - stanu rzeczy. Wprawdzie G. K. informował corocznie organ o braku możliwości wysiania poplonu w terminie, jednak takie stwierdzenia mogą być traktowane jedynie w kategoriach informacyjnych, nie świadczą bowiem o podejmowanych działaniach zmierzających do wywiązania się z obowiązków wynikających z programu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu zauważył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest programem realizowanym w okresie pięcioletnim, dlatego nie można odnosić obowiązku zwrotu płatności jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienia. Skoro omawiany obowiązek rozciąga się na okres pięciu lat, to również powinność zwrotu, w przypadku stwierdzenia uchybień, musi dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach określonego zobowiązania. Za takim stanowiskiem przemawia również wykładnia celowościowa przepisu, który pozwala na usunięcie z uczestnictwa w programie producentów rolnych nagminnie (corocznie) uchybiających wymaganiom określonym dla danego pakietu. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w obiegu prawnym pozostają dwie decyzje ostateczne, jednak zapadły one w postępowaniu, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w danym roku. Z kolei postępowanie zakończone wydaniem decyzji nr [...] miało na celu ustalenie nienależnie pobranej kwoty, w sytuacji ziszczenia się przesłanki określonej w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z uwagi na opisane różnice przedmiotowe nie jest możliwe utożsamianie dwóch opisanych postępowań, konsekwencją czego jest brak konieczności uchylania decyzji przyznających płatność w ramach niniejszego postępowania.

Końcowo, organ odwoławczy stwierdził, że określona jako nienależnie pobrana kwota płatności jest prawidłowa i wynika z decyzji z dnia 3 marca 2006 r. i 27 listopada 2006 r.

W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r. G. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na braku stwierdzenia przez organ odwoławczy nieważności decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, podczas gdy:

- obowiązują dwie ostateczne decyzje regulujące uprawnienia skarżącego do płatności, - dopuszczono się obrazy przepisów prawa materialnego, tj. § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędną jego wykładnię, polegającą na ustaleniu, że orzeczony zwrot ma dotyczyć płatności za ubiegłe lata, również te, w których nie były wykryte żadne nieprawidłowości.

- dopuszczono się obrazy przepisów postępowania, tj. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, przez wydanie decyzji, pomimo że upłynął okres przedawnienia.

2) naruszenie art. 7 K.p.a. przez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w dokonywaniu czynności kontrolnych po przejściu mrozów, braku przeprowadzenia czynności kontrolnych w terminach wnioskowanych przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja jest chybiona i z tego powodu winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W realiach sprawy nie można mówić o "kwocie nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych", która dotyczy tylko tej płatności, co do której beneficjent nie ma żadnego tytułu prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie tytułem prawnym do płatności za rok 2005 i 2006 są ostateczne decyzje administracyjne. Dopóki te ostateczne decyzje funkcjonują w obowiązującym porządku prawnym, wydawanie jakichkolwiek innych decyzji w tym zakresie narusza obowiązującą procedurę. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wydaje decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej, bez wcześniejszego uchylenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa do tych płatności. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ dokonuje błędnej wykładni § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który nie zakłada zwrotu płatności za lata ubiegłe, a już w szczególności za ten czas, kiedy organ nie wykrył żadnych nieprawidłowości. Dlatego na podstawie tego przepisu niedopuszczalne jest żądanie zwrotu płatności za lata 2005 i 2006. Z ostrożności procesowej skarżący stwierdził, że w okolicznościach sprawy zastosowanie winien znaleźć art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczący terminów przedawnienia. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku, upłynął czteroletni termin przedawnienia od daty dokonania płatności. Poza tym organ naruszył art. 7 K.p.a. i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Wątpliwości budzi również termin przeprowadzania kontroli, bo zawsze dochodziło do nich po przejściu mrozów. Natomiast skarżący dysponuje oświadczeniem Opolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...], z którego jednoznacznie wynika, że "gorczyca jest rośliną jednoroczną, jarą a zatem w przypadku mrozów wymarza. W rejonie Głubczyc w okresie jesienno-zimowym tj. listopad, grudzień, styczeń wystąpiły mrozy poniżej 10˚C, a nie było i do tej pory nie ma okrywy śnieżnej. Suche, mroźne wiatry spowodowały szybkie wymarznięcie gorczycy i zwianie suchych roślin. Gdy rolnik obsiewa 100% gruntów ornych gospodarstwa gorczycą jako poplon to jest to niemożliwe, aby po mrozach pozostała okrywa zielona." Skarżący nie rozumie też, dlaczego kontrolę przeprowadzają pracownicy, którzy nie mają wiedzy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że strona dysponowała protokołami z kontroli, zatem miała możliwość zapoznania się ze znaczeniem kodu W14; mogła też wnieść zastrzeżenia do protokołu. Ponadto zauważył, że kontrole przeprowadza się w okresie zimowym, co umożliwia zbadanie realizacji celów programu. Podkreślił, że kontrole prowadzi Agencja, zgodnie z art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, popierając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ostatnio poczyniona uwaga wydaje się konieczna, ponieważ Sąd nie był uprawniony do badania tych zarzutów skargi, które wychodziły poza granice sprawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a które dotyczyły prawidłowości prowadzonych czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego. Odnotować jedynie można, że ustalenie terminu czynności kontrolnych należy do uprawnień służb Agencji, natomiast prowadzenie kontroli w okresie zimowym umożliwia sprawdzenie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wskazane kontrole przeprowadza Agencja bądź upoważnione przez Prezesa Agencji jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej), natomiast przekonanie o braku fachowości osób dokonujących kontroli jest wyłącznie osobistym odczuciem skarżącego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, pod wskazanym wyżej kątem, Sąd stwierdził, że nie zawiera ona wad skutkujących - w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. - koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności.

Przed podaniem motywów takiego stanowiska wskazać należy, że decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków publicznych, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.). Środkiem odwoławczym od takiej decyzji jest odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Wyjaśnić też przyjdzie, że wypłacone skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zasady przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zostały uregulowane w cyt. wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zwanego nadal rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004) - pkt 1 ust. 1 § 2, a także zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej - pkt 2 ust. 1 § 2. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 5 komentowanego rozporządzenia pomoc finansowa jest udzielana m.in. w ramach pakietu: ochrona gleb i wód. Pakiety mogą dzielić się na warianty, w ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania, a zadania są realizowane w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3). W załączniku nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w części II w pkt 5 ppkt 2, określone zostały zadania realizowane w ramach pakietu: ochrona wód i gleb, w wariancie K01c (międzyplon ścierniskowy) - na gruntach ornych, gdzie wymieniono m.in. zadanie: "w okresie zimy co najmniej 33% gruntów jest pokrytych roślinnością" oraz "obsiew pola w terminie do dnia 30 września" gorczycą. Natomiast wedle art. 23 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r., wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Z powołanych przepisów wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania przez 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności, praktyk agrośrodowiskowych. Ponadto, ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik podpisuje stosowne oświadczenie we wniosku (sekcja XI), podejmując tym samym zobowiązanie przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązuje się również do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie, wypłacanie płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa. Z kolei, po myśli art. 71 ust. 2 cyt. wcześniej rozporządzenia nr 817/2004, w przypadku dokonania nienależnych płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co do których odnoszą się m.in. przepisy art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 - Dz. Urz. UE L nr 280 z 13.10.2012 r., s. 1, oraz art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący podjął wskazane powyżej zobowiązania, które wynikały również z decyzji z dnia 3 marca 2006 r. i 27 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w których zapisano: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2005 r." Od razu zaznaczyć też trzeba, z uwagi na zarzuty skargi, że dochowanie wymogów programu w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z całości zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania.

W okolicznościach sprawy organy Agencji orzekające w pierwszej instancji uznały, że skarżący nie realizował zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego, do którego przystąpił. W toku kontroli z dnia 26 lutego 2007 r. stwierdzono bowiem - odnośnie wszystkich działek rolnych objętych pakietem K01c - błąd oznaczony kodem W14, oznaczający, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością. Ten sam błąd wykryto także w trakcie kontroli z dnia 30 stycznia 2008 r., co spowodowało wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzji z dnia 18 października 2011 r. o zawieszeniu G. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym ponownie stwierdzone u producenta rolnego uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, powoduje, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. Druga kontrola ujawniła dodatkowo inną nieprawidłowość, polegającą na nie przestrzeganiu przez producenta rolnego terminu siewu - błąd oznaczony kodem W16. Błąd ten stwierdzono następnie podczas kontroli w dniu 12 lutego 2009 r., skutkiem czego było wydanie w dniu 5 kwietnia 2012 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach decyzji o zawieszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008, na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jeśli chodzi o wniosek kontynuacyjny na rok 2009 podać trzeba, że skarżący oświadczył, podobnie jak w latach poprzednich, iż gorczyca nie została wysiana do dnia 30 września.

W przedstawionym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach uznał, że zaktualizowała się przesłanka do wydania decyzji wstrzymującej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 r. (decyzja z dnia 22 maja 2012 r.). Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi w przypadku, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową (a tak się stało w kontrolowanej sprawie), ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2.

Podkreślić należy, że ww. decyzje zawieszające G. K. płatności rolnośrodowiskowe na 2007 r. i 2008 r. oraz decyzja wstrzymująca tę płatność na 2009 r. nie zostały zaskarżone, zatem stały się ostateczne. W konsekwencji, powstał więc obowiązek zwrotu przyznanych w ramach programu płatności, którego dokonuje się - po myśli ust. 2 § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - na zasadach i w trybie określonych w ustawie o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Na tej podstawie, w związku z niedotrzymaniem zobowiązania wieloletniego, organ pierwszej instancji - po uprzednim poinformowaniu skarżącego o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, wypłaconych za rok 2005 i 2006 - prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, o czym zawiadomił skarżącego, a więc uczynił zadość wymaganiom art. 61 § 4 K.p.a.

Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Brak jest przy tym podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 518/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 96/12). Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków nie występuje tylko wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane i wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, ale mamy z nią do czynienia także w przypadku, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Stąd, nie mogła odnieść oczekiwanego skutku argumentacja skargi o braku możliwości uznania płatności za lata 2005 i 2006 za nienależnie pobrane, podczas gdy w obrocie prawnym pozostają dwie ostateczne decyzje przyznające te płatności. Jak sygnalizowano już wcześniej, wywiązanie się w danym roku z zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że producent rolny wypełnił w całości zobowiązanie i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Powtórzyć przyjdzie, że wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w okresie 5-letniego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Przypomnieć ponadto trzeba, że skarżący złożył oświadczenie, iż zna zasady realizacji programu, do którego przystąpił i skutki jego niewykonania.

Badając dalej wydane w sprawie decyzje odnotować należy, że skarżący rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego 1 marca 2005 r. i z tego tytułu otrzymał na podstawie decyzji z dnia 3 marca 2006 r. i 27 listopada 2006 r. płatności: za rok 2005 - 72.638,80 zł (środki unijne - 58.081,17 zł, środki krajowe - 14.557,63 zł.), a za rok 2006 - 77.776,40 zł (środki unijne - 62.189,14 zł, środki krajowe - 15.587,26 zł). Organy obu instancji prawidłowo więc wyliczyły, że podlegające zwrotowi, nienależnie pobrane środki wynoszą 150.415,20 zł. Trafnie również stwierdziły, że stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 rolnik zwraca kwotę nienależnej płatności powiększoną o odsetki, a następnie podały właściwe regulacje i przedstawiły metodę obliczania tych odsetek.

Ponadto Sąd za prawidłowe uznał stanowisko, że na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności przez skarżącego, o jakich mowa w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. W tym miejscu potwierdzić przyjdzie stanowisko o konieczności stosowania przepisów uchylonego z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzenia nr 796/2004, na co wskazuje treść art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L nr 316 z 2.12.2009 r., s. 65). Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenie nr 796/2004 stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Nie wymaga szerszego uzasadnienia brak podstaw do zastosowania ust. 4 art. art. 73 rozporządzenia nr 796/2004. Według akapitu pierwszego tej regulacji, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Jak słusznie dowodziły organy administracji, powodem prowadzenia przedmiotowego postępowania nie jest błąd Agencji polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności, lecz zaniechanie realizacji zobowiązania wieloletniego. Co istotne, na wskazaną regulację nie powołuje się również skarżący. Jego zdaniem, zastosowanie w sprawie znajduje natomiast ust. 5 art. 73 omawianego rozporządzenia, który to przepis - co podniesiono w skardze - został błędnie przez organy pominięty. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały poprawnej wykładni tego przepisu. Zgodnie z jego treścią, obowiązek zwrotu kwoty nienależnej płatności wraz z odsetkami nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Komentowany przepis stanowi w akapicie drugim, że w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wcześniej jest ograniczony do czterech lat. Rozporządzenie nie podaje definicji pojęcia dobrej czy złej wiary, dlatego zasadne jest odwołanie się w tej mierze do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym słusznie podnosi się, że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Badaniu podlegają zatem okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1209/11 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż "Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. (...) Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu". Dokonując oceny zachowania skarżącego pod wskazanym wyżej kątem, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wskazanej wyżej przesłanki wyłączającej - z uwagi na termin przedawnienia - dochodzenie zwrotu płatności. Wprawdzie, zarówno w przypadku płatności za 2005 r., jak i za 2006 r., upłynął czteroletni termin od daty wypłaty tych płatności, jednak nie można uznać, że skarżący działał w dobrej wierze. Niewątpliwie, podjął się on realizacji programu rolnośrodowiskowego, i to na znanych mu zasadach. Miał również świadomość skutków braku kontynuowania zobowiązania wieloletniego. Mimo to, trzy kontrole stwierdziły powtarzające się w kolejnych latach nieprawidłowości w realizacji programu. Zgodzić trzeba się z argumentacją organu odwoławczego, że powyższe świadczy o tym, iż strona świadomie nie podejmowała żadnych czynności mających na celu zmianę niekorzystnego, z punktu widzenia realizacji zobowiązania, stanu rzeczy, a oceny w tym zakresie nie może zmienić fakt corocznego informowania organu o niedochowaniu warunków programu.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a..