Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 262/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania T. K. - na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłowni, pomieszczenia na odpadki, rozdzielni elektrycznej, korytarza, pom. gospodarczego, toalety męskiej, przedsionka, WC toalety dla osób niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r., wydanych przez Starostę [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Działając na wniosek T. K. z dnia [...] czerwca 2018 r.

o wznowienie, na podstawie art. 145 § 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: PINB. 7353-1/36/2018, organ I instancji, w oparciu o art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U.

z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. w dalszej treści decyzji zwanej k.p.a.) w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: PINB. [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie części powyżej opisanego budynku handlowego wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r., wydanych przez Starostę [...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia T. K. na postanowienie PINB w B. z dnia [...] lipca 2018 r. [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia wskazał m.in., iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 149 § 2 i § 3 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem

z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: PINB. [...]

W trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego, organ pierwszej instancji zbadał, czy postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: PINB. [...], nie jest dotknięte wskazaną we wniosku T. K. wadą określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

PINB w B. ustalił, że wnioskodawca - T. K. jest właścicielem działki nr ewid.[...] ark. 58, która bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której zrealizowana została inwestycja. Organ pierwszej instancji wskazał, iż decyzja PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: PINB. [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego, została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...].

PINB w B. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż legitymację wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, należy ocenić w oparciu

o przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. w dalszej treści decyzji zwanej Prawem budowlanym).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku z tym, że w postępowaniu

w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest tylko inwestor, to wnioskodawca nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenie na użytkowanie. Tym samym nie przysługuje mu także przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym.

W świetle powyższych ustaleń, PINB w B. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., powołaną na wstępie decyzją, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie opisanej powyżej części budynku handlowego wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: [...]

z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r., wydanych przez Starostę [...], gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. K.. W ocenie skarżącego, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art 28 k.p.a. Skarżący podniósł, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 5 Prawa budowlanego. Wskazał również, iż brał udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na realizowanie ww. obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i przepisami prawa,

w których był uznawany za stronę toczącego się postępowania. Skarżący podniósł również w odwołaniu, że wprawdzie w sprawie została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie części budynku, to jednak budowa ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę naruszającymi przepisy o warunkach technicznych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a.,

a także art. 35, art. 84 i art. 84 a Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) tj.:§ 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. li pkt 2, § 19 ust. 2 pkt 2,§ 29, § 60 ust. 1 i 2, § 271 ust. 1 i 2, § 272 ust. 1

Rozpatrując odwołanie [...] wyjaśnił, iż wznowienie postępowania jest instytucją prawną mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykle było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji.

Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego też może być stosowane w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego właściwy organ administracji zobligowany jest ustalić, czy spełnione są ustawowe przesłanki dopuszczalności wznowienia oraz czy wniosek został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie skutkują wydaniem przez organ postanowienia otwierającego drugi (rozpoznawczy) etap postępowania wznowieniowego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że jedną z przyczyn, dla których może nastąpić odmowa wznowienia postępowania jest złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a., stosownie do którego, podanie

o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia,

w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (148 § 2 k.p.a.).

Z treści wniosku T. K. wynika, że o decyzji PINB w B.

z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: PINB. [...], dowiedział się w dniu

[...] czerwca 2018 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożył w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu,

o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

W sytuacji gdy wznowienie postępowania ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż problem ten staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero w drugim etapie, następującym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Badanie przymiotu strony przed wszczęciem postępowania wznowieniowego byłoby badaniem jego przyczyny, co utożsamia przesłankę wznowieniową zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z kwestią oceny przymiotu strony w postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego, PINB w B. w sposób prawidłowy przeprowadził fazę wstępną postępowania wznowieniowego oraz wydał na wniosek T. K. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ustalając, że spełniona jest ustawowa przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wniosek został złożony w ustawowym terminie.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że pojęcie strony

w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. zgodnie

z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że interes prawny,

o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.maja 2013 r. o sygn. akt. VII SA/Wa 135/13, wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2012 r. o sygn. akt. VII SA/Wa 2536/11, wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt. II SA/Kr 1360/13).

Od tej zasady wprowadzono szereg wyjątków. Jeden z nich został wskazany w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca zawęził krąg stron

w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie oraz w doktrynie prawniczej i doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja

o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 2190/15; z dnia 8 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1698/15; z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1858/11; z dnia 29 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2010/09; z dnia 7 listopada 2006 r. o sygn. akt II OSK 1281/05 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 17 stycznia 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 637/17 i z dnia 8 listopada 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2950/15). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego z analizy dokumentacji sprawy bezspornie wynika, że PINB w B. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: PINB. [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego. Powyższa decyzja została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. obejmującą budowę budynku handlowego

z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...] położonych przy Al. [...] w B. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], wyrażającą zgodę na przeniesienie wszystkich warunków określonych ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] z [...] Sp. z o.o. na nowego inwestora - [...] S.A., a także decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...] na działkach nr ewid. [...]. [...], [...] i [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wg zamiennego projektu budowlanego.

Powołane wcześniej decyzje dotyczące pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązywały w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie i nadal funkcjonują w obiegu prawnym.

Zdaniem organu odwoławczego zasadnie zatem organ pierwszej instancji

w zaskarżonej decyzji przyjął, iż przymiot strony w ww. postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, winien być określony zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, stroną jest tylko inwestor.

Podzielając reprezentowane w doktrynie stanowisko, iż treść postanowienia

w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na postawie art. 149 § 1 k.p.a., nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej (zob. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Komentarz, 2012, s. 582; R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014, s. 633), organ odwoławczy ustalił, że postępowanie, w którym zapadła przedmiotowa decyzja ostateczna, nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a. lub 145b k.p.a.

Wskazał także, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że

z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 2509/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 988/15). W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie na skutek wniosku strony skarżącego o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiając uchylenia powołanej na wstępie decyzji.

Skargę na powyższa decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1/ naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego w zw. art. 28 k.p.a. gdyż skarżący posiada interes prawny w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 5 Prawa budowlanego i brał udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na realizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i przepisami prawa, gdzie był uznawany za stronę toczącego się postępowania, a decyzja narusza występujące

w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy skarżącego, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów;

2/ art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej, i pominięcie wymogu z pkt 1 lit. h) decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego poprzez "obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne", spowodowało, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i zachodziła konieczność zastosowania art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego;

3/ naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4/ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 73 ust. 1 k.p.a., gdyż organ drugiej instancji nie poinformował o zakończeniu postępowania i wydał decyzję bez końcowego umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło podniesienia zarzutu o niezgodności budowy z pkt 1 lit. h) decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego poprzez "obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne", tj. 59 miejsc postojowych zamiast wymaganych 61 miejsc postojowych (proporcjonalnie do 2035 m2 powierzchni użytkowej wynikającej z projektu), co w konsekwencji uniemożliwiło stronie skorzystanie z czynności procesowej określonej w art. 75 ust. 1 k.p.a. i podniesieniu kolejnej przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa

w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

5/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez LWINB

w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo istnienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji

w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12,

z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, z dnia 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2953/15). Wykładnia art. 59 ust. 7 nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale też musi uwzględniać wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazuje przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. W orzecznictwie wskazuje się, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie

z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11). Tym samym - przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania

o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2017 roku, sygn. II OSK 2190/15; z dnia 8 marca 2017 roku, sygn. II OSK 1698/15; z dnia 6 lutego 2013 roku, sygn. II OSK 1858/11; z dnia 29 grudnia 2010 roku, sygn. II OSK 2010/09; z dnia 7 listopada 2006 roku, sygn. II OSK 1281/05 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 17 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 637/17

i z dnia 8 listopada 2016 roku, sygn. VII SA/Wa 2950/15).

Skarżący wyjaśnił, że domaga się weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie konsekwentnie powołując się na okoliczność, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W takiej sytuacji ocena interesu prawnego skarżącego w postępowaniu wznowieniowym wymagała zastosowania przepisu art. 28 k.p.a. Zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę, nie może uzasadniać stanowiska odmawiającego skarżącemu prawa do podjęcia środków prawnych umożliwiających zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym udzielonego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy posłużeniu się restryktywną wykładnią przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Taka wykładnia jako wyłączająca uwzględnienie wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, nie jest w ocenie skarżącego prawidłowa.

Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko

w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 roku, sygn. II OSK 1174/07).

Skarżący wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrza Miasta B., znak [...] zawarty został "obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne" (pkt 1 lit. h). Z części zatwierdzonego

w drodze decyzji projektu budowlanego wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi ok. 2035 m2 (s.99). Jeśli na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku powinno przypadać co najmniej 3 miejsca postojowe, to przy powierzchni użytkowej budynku wynoszącej 2035 m2 ilość miejsc postojowych powinna wynosić 61. Projektant początkowo w projekcie uwzględnił ilość miejsc 61, jednakże zorientował się, iż przy ilości 61 miejsc nie zostanie spełniony wymóg wynikający z § 19 ust. 1 pkt 2) oraz § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, dlatego też zmniejszył ich ilość w części opisowej projektu do 59, pozostawiając w części graficznej ilość 61.

Projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Brak zgodności z tym aktem, będzie przesądzać o konieczności odmowy uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego słusznie podnosi się w literaturze, że skoro ustawodawca użył w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sformułowania "zgodność", to oznacza to coś więcej niż spójność czy niesprzeczność (brak sprzeczności). Mając na uwadze powyższe wytyczne dotyczące wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany powinien stwierdzić brak zgodności przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej w chwili rozstrzygania sprawy decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie może określać kluczowych parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, to w niniejszej sprawie wyrażenie "obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne", winno zostać przez organy architektoniczno-budowlane zinterpretowane w sposób maksymalnie ścisły, nie pozwalający na dokonanie zmniejszenia ilości miejsc postojowych z 61 na 59.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa.

W ocenie skarżącego, zachowanie organów skutkujące naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie spełnia powyższych zasad i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stronie skarżącej nie zapewniono (przez powiadomienia) możliwości zapoznania się

z materiałem dowodowym sprawy, a jej udział umożliwiłby przedstawienie argumentacji dotyczącej pisma z dnia [...] stycznia 2019 r., którego załącznikiem była fotografia. Na etapie postępowania przed organem drugiej instancji strona aktywnie uczestniczyła i złożyła powyższe pismo i powinna mieć możliwość zapoznania się

z zebranymi dowodami i materiałami. Brak możliwości wypowiedzenia się przez stronę uniemożliwił jej podniesienie zarzutu niezgodności projektu budowlanego z pkt 1 lit. h) decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 201 7r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego. Aspekt ten wcześniej nie był podnoszony; ujawniony został na etapie przygotowywania skargi od decyzji od odwołania (ujawniony w dniu [...] marca 2019 r.) i miał wpływ w sposób istotny na wynik rozstrzygnięcia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Zaniechanie powiadomienia strony przez organ drugiej instancji uniemożliwiło jej skorzystania z czynności procesowej określonej w art. 75 ust. 1 k.p.a. i podniesieniu kolejnej przesłanki wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaistniała okoliczność faktyczna uzasadnia przeprowadzenia postępowania stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji.

W zaskarżonej decyzji dokonano błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dokonanie jego oceny z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów, przez co ocena ta stała się oceną dowolną.

Skarżący wskazał ponadto, że stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; (...)

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący przypomniał, że inwestycja wykonywana jest niezgodnie

z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie lokalizacji inwestycji względem działki nr [...] oraz niezgodne z pkt 1 lit. h) decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 201 7r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego poprzez "obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne", tj. 59 miejsc postojowych zamiast wymaganych w decyzji

o warunkach zabudowy 61 miejsc postojowych. Zmiana ilości miejsc postojowych wpływa także na zagospodarowanie działki (tj. przesłanki określonej w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) i konieczność zastosowania § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (tj. przesłanki określonej w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego).

Z akt administracyjnych w żaden natomiast sposób nie wynika, aby organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń, czy inwestor naruszył ustalenia projektu budowlanego w zakresie budowy wymaganej ilości miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2018 r. poz. 1302 - w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Skarga jest zasadna.

W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., wydanej

w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych przepisami k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący oparł uzasadnienie skargi w zakresie dotyczącym interpretacji art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane na argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2953/15.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) brzmienie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, LEX nr 2277130,

z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, LEX nr 1319156). Trafnie także

w judykaturze wskazuje się na ratio legis przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ograniczającego krąg podmiotów postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W wyroku z dnia 6 października 2015 r., II OSK 259/14 (LEX nr 1987157) zasadnie wskazano, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego

z przepisów ustawy Prawo budowlane i innych ustaw. W innym wyroku także zasadnie zauważono, że przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności

z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12, LEX nr 1586388)".

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że

w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ automatycznie uznał za stronę tylko ten podmiot, który występował w tym charakterze w postępowaniu, którego wniosek dotyczył, a które toczyło się w trybie przepisu art. 59 ustawy Prawo budowlane. Taki automatyzm w podejściu do kwestii strony postępowania należy uznać za błędny. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie bowiem dokonanie oceny, czy w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego występuje interes prawny, uzasadniający przyznanie T. K. statusu strony

w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeśli w wyniku tej oceny organ uzna, że taki interes posiada, będą wówczas zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego. Ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego

w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

Zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1871/11,

z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 259/14 - opublikowane jak powyżej).

Z tych też przyczyn twierdzenie organów, iż w postępowaniu prowadzonym

w przedmiocie wydania decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stroną może być wyłącznie podmiot mający status dotychczasowego inwestora jest nieprawidłowe.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy błędnie zatem z góry przyjęły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tylko z tego względu, że nie jest w tej sprawie inwestorem. Skoro skarżący zarzuca tej decyzji wadliwość wynikającą z udzielenia inwestorowi przedmiotowego pozwolenia pomimo popełnienia w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ocena interesu prawnego skarżącego winna obejmować weryfikację tego twierdzenia. Jak już bowiem wskazano wyżej, popełnienie przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi podstawę do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Weryfikacja tej kwestii w ramach rozpatrywania przez organ wniosku

skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., jest w realiach niniejszej sprawy tym bardziej konieczne, że dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wobec robót budowlanych poprzedzających wydanie tej decyzji, nawet w razie istnienia przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania w tym trybie w sprawie przedmiotowych robót.

Rozpatrując ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe uwagi i wniosku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.