Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 37/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 146 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2016 poz 1372
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia  umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 145/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 145/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej też: "organ", "Dyrektor MOW NFZ", "Dyrektor NFZ") w Warszawie z [...] listopada 2017r., nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że 9 czerwca 2017r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia - Mazowiecki Oddział Wojewódzki z siedzibą w Warszawie w trybie konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na okres od [...] października 2017r. do [...] czerwca 2022r., wskazując na możliwość zawarcia maksymalnie jednej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania. Wartość postępowania wynosiła [...] zł.

Do konkursu zgłoszono dwie oferty: [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" oraz [...].

Komisja konkursowa po dokonaniu analizy złożonych ofert pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U.2016r., poz. 1372 z późn. zm.), tj. ciągłości, kompleksowości, jakości, dostępności oraz ceny, w dniu [...] sierpnia 2017r. dokonała rozstrzygnięcia postępowania wybierając do udzielania świadczeń skarżącego, którego oferta uzyskała najwyższą liczbę punktów.

W dniu [...] sierpnia 2017r. do Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie [...]. W odwołaniu wskazano na wadliwość rozstrzygnięcia, polegającą w szczególności na dokonaniu przez Komisję konkursową wyboru oferty, która powinna zostać odrzucona z uwagi na fakt niespełnienia przez tę ofertę szeregu wymagań przewidzianych przepisami prawa, w szczególności odnoszących się do braku dostępu dla niepełnosprawnych oraz innych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. 2015, poz. 422, dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002r."). W odwołaniu podniesiony został również zarzut naruszenia zasady równego traktowania poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której pełnomocnikiem oferenta wybranego do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej jest [...], której matka - [...] jest pracownikiem Mazowieckiego OW NFZ, co w ocenie odwołującego mogło doprowadzić do powstania nieuczciwej konkurencji z uwagi na prawdopodobne ujawnienie danych dotyczących oferty odwołującego przez pracownika Funduszu.

W dniu [...] sierpnia 2017r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodów w postaci oględzin budynku, w którym świadczeń opieki zdrowotnej udziela podmiot wybrany do udzielania świadczeń, na okoliczność ustalenia, czy w tym budynku zapewnione są dojazdy oraz dojścia dla osób z niepełnosprawnością ruchową. Zwrócił się również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie informacji dotyczącej spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002r. przez budynek, w którym świadczeń opieki zdrowotnej udziela podmiot wybrany do udzielania świadczeń.

W piśmie z [...] września 2017r. odwołujący wniósł o uwzględnienie dowodu w postaci oświadczenia [...] wykazanej w harmonogramie personelu oferenta wybranego w kwestionowanym postępowaniu jako osoba udzielająca świadczeń opieki zdrowotnej, w którym [...] wskazuje, że nie udostępniała swoich dyplomów w celu wykazania jej jako personelu udzielającego świadczeń. Następnie wskazano, że w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] września 2017r. z udziałem stron postępowania, zespół wizytujący stwierdził, że do miejsca udzielania świadczeń w budynku, w którym świadczeń udziela podmiot wybrany w kwestionowanym postępowaniu, możliwe są trzy drogi dojścia dla osób niepełnosprawnych. Natomiast w piśmie z [...] września 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w budynku zostały zapewnione warunki do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

W dniu [...] października 2017r. Dyrektor MOW NFZ przeprowadził dowód z oświadczenia lekarza [...] z [...] września 2017r. złożonego w odpowiedzi na wezwanie przesłane w równolegle prowadzonym postępowaniu administracyjnym z którego wynika, że nie wyrażała ona zgody na wykazywanie jej przez podmiot wybrany do udzielania świadczeń w ofertach składanych przez ten podmiot w postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych przez MOW NFZ w 2017r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza.

Decyzją z [...] października 2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2016, poz. 1793 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uwzględnił odwołanie [...] od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieuzasadnione są zarzuty dotyczące niespełnienia przez podmiot wybrany do udzielania świadczeń wymogów lokalowych. Podniósł, że zarówno przeprowadzone oględziny, jak i odpowiedź udzielona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednoznacznie wskazują, że ww. budynek posiada dostęp dla osób niepełnosprawnych. W ocenie organu nie miał wpływu na wynik postępowania konkursowego również fakt, że pełnomocnikiem oferenta wybranego do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej jest [...], której matka - [...] jest pracownikiem Mazowieckiego OW NFZ. Za uzasadnione organ natomiast uznał oświadczenie [...] ujawnione na etapie postępowania administracyjnego, zainicjowanego wniesieniem odwołania, że nie udostępniała swoich dyplomów w celu wykazania jej jako personelu udzielającego świadczeń.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaprzeczył wszelkim twierdzeniom, jakoby pierwotne rozstrzygnięcie było wadliwe, obarczone błędami, w skutek czego doszło do naruszenia interesu [...].

Decyzją z [...] listopada 2017r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2017r. Zdaniem organu żadne z oświadczeń złożonych przez [...] nie zostało przez nią odwołane, a zatem brak jest podstawy do oceny tychże oświadczeń wbrew woli osoby je składającej. Odnosząc się do wniosku o utrzymanie w mocy decyzji ostatecznych i rozpisanie nowego konkursu ofert, z zastrzeżeniem, że na realizację ww. świadczeń zostaną zawarte dwie umowy z dwoma podmiotami, uznał, że jest on całkowicie nieuzasadniony.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] kwietnia 2018r. organ złożył wniosek o dopuszczenie uzupełniającego dowodu w postaci sprawozdania z kontroli doraźnej z dnia [...] stycznia 2018r. na okoliczność wykazania prawidłowości prowadzonego przez Dyrektora MOW NFZ postępowania.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2018r., Sąd I instancji oddalił wniosek organu o dopuszczenie uzupełniającego dowodu w postaci sprawozdania z kontroli doraźnej.

Oddalając skargę na decyzję z [...] listopada 2017r. wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 maja 2018r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności powołał treść art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazując, że odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Dalej wskazał, że z oświadczenia [...] z 28 września 2017r. wynika, że nie wyrażała ona zgody na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywania jej w charakterze personelu w żadnej ofercie złożonej przez podmiot wybrany do udzielania świadczeń. Sąd I instancji podkreślił, że wśród dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie było dokumentu świadczącego o zgodzie [...] na wykorzystanie jej dyplomów w celu wykazania jej jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach kontraktu z NFZ oraz na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywania jako personelu w ofercie złożonej przez skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący na każdym etapie postępowania zawiadamiany był o czynnościach podejmowanych przez organ i miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, wskazującego że odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, i w odniesieniu do wydanej decyzji z [...] listopada 2017r. oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] października 2017r., co doprowadziło do tego, że w wyroku nieprawidłowo określono, że wybrana oferta skarżącego zostałaby odrzucona na podstawie, powołanego art. 149 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy i organ w konsekwencji prawidłowo uwzględnił odwołanie uczestnika ([...]).

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: Naruszenia przepisów art. 154 ust. 4 i 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w szczególności poprzez ponowne przeprowadzenie przez MOW NFZ postępowania w sprawie zawarcia umowy, zanim zostało zakończone postępowanie dotyczące złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017r. oraz zanim została wydana decyzja z [...] listopada 2017r.", a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art, 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: "Naruszenia przez MOW NFZ przepisów art. 154 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 15 k.p.a., w szczególności poprzez brak zapewnienia należytej kontroli i weryfikacji prawidłowości decyzji z [...] października 2017r. w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji z [...] listopada 2017r., a także poprzez naruszenie przez MOW NFZ zasad postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień skarżącego oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego", a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: "Naruszenia przez MOW NFZ przepisów art. 154 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach, opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., w szczególności polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, a także polegające na niepodjęciu przez MOW NFZ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji z [...] listopada 2017r. i utrzymania w mocy nieprawidłowej decyzji z [...] października 2017r.," a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu w wyroku skargi, zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji z [...] listopada 2017r. i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] października 2017r., pomimo iż z okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i w odniesieniu do ww. wydanych decyzji, nie było zapewnione przez MOW NFZ równe traktowanie skarżącego i uczestnika, a w konsekwencji dowody i dokumenty przedstawiane przez skarżącego były pomijane lub podważana była ich wartość procesowa przez organ, a także nie została przez organ uwzględniona w prowadzonym postępowaniu kwestia istnienia konfliktu interesów [...] w stosunku do skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że w wyroku nieprawidłowo oceniono i wskazano, że bezpodstawny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady równości;

5) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 154 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., polegające na oddaleniu w wyroku skargi, zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji z [...] listopada 2017r. i poprzedzającej jej decyzji z [...] października 2017r., pomimo iż nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie zebrano oraz nie rozważono całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozważono należycie dowodów przeciwstawnych do oświadczeń [...] i nie rozważono tego, czy skarżący miał prawo ją zgłosić w ramach postępowania przed MOW NFZ oraz nie rozważono kwestii istniejącego konfliktu interesów pomiędzy [...] a skarżącym, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji z [...] listopada 2017r. i utrzymaniem w mocy nieprawidłowej decyzji z [...] października 2017r., a także nieprawidłową oceną wskazaną w wyroku;

6) Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu w wyroku skargi, zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji z [...] listopada 2017r. i poprzedzającej jej decyzji z [...] października 2017r., pomimo iż nie zostało w nich jakkolwiek uprawdopodobnione, że rozstrzygniecie postępowania nr [...] spowodowało naruszenie interesu prawnego [...], a mimo to MOW NFZ nieprawidłowo uznał za zasadne uwzględnienie odwołania [...] i wydanie decyzji z [...] października 2017r., a następnie nieprawidłowo uznane za zasadne podtrzymanie tego rozstrzygnięcia również w decyzji z [...] listopada 2017r., a w konsekwencji doprowadziło to do nieprawidłowej oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powołanych w niej zarzutów w szczególności podnosząc, że zarówno decyzja z [...] listopada 2017r. jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2017r. nie odnoszą się do stosowania w tej sprawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach i nie wskazują go jako przyczynę uwzględnienia odwołania uczestnika. Podniósł również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wskazanego w skardze zarzutu, że MOW NFZ ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy, zanim zostało zakończone postępowanie dotyczące złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017r. oraz zanim została wydana decyzja z [...] listopada 2017r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm prawem przepisanych.

Pismem procesowym z [...] stycznia 2021r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, w szczególności ze względu na to, że:

1) zagadnienia będące przedmiotem skargi kasacyjnej mają charakter wieloaspektowy oraz złożony, a przedstawienie ich na rozprawie przez skarżącego pozwoliłoby dodatkowo na ich odpowiednie zebranie i zaprezentowanie z zaznaczeniem kluczowym argumentów;

2) możliwe byłoby udzielenie przez skarżącego dodatkowych wyjaśnień lub odpowiedzi na pytania, dotyczące przebiegu postępowań z udziałem skarżącego oraz prawnych argumentów i aspektów składania ofert oraz rozstrzygania prowadzonych postępowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "MOW NFZ" lub "organ");

3) skarżący mógłby na rozprawie stosownie do art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków dotyczących sprawy wskazanej w skardze kasacyjnej;

4) w treści skargi kasacyjnej (pkt III. petitum) został zawarty wniosek o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie i jest on podtrzymywany przez skarżącego. Powyższe również dotyczy sytuacji, jeśli wnioskowana rozprawa miałaby odbyć się w późniejszym terminie ze względu na trwającą epidemię COVID-19 i ograniczenia z tego wynikające.

Skarżący wniósł o uwzględnienie wskazanych w tym piśmie argumentacji i uzasadnienia, polegających w szczególności na powołaniu poglądów wyrażonych w orzecznictwie lub doktrynie, stanowiących dodatkowe uzupełnienie i rozbudowanie przedstawionych i uargumentowanych już w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, stosownie do art. 183 § 1. p.p.s.a.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów obejmujących:

1) Pisemne oświadczenie z dnia [...] marca 2014r. [...], że od dnia [...] marca 2014r. pracuje w przychodni [...] zgodnie z harmonogramem pracy i wskazaniem, że nie będzie ona pracowała w innej placówce w wykazanych godzinach;

2) Dyplom [...], z którego wynika, że uzyskała tytuł specjalisty w dziedzinie rehabilitacja medyczna;

3) Dyplom [...] (dawniej: [...]) o odbyciu studiów wyższych medycznych na kierunku lekarskim i uzyskaniu tytułu lekarza.(dalej łącznie: "dokumenty").

Zdaniem skarżącego przeprowadzenie dowodów uzupełniających z ww. dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 9 grudnia 2020r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w CBOSA), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarty w pkt II. 1- 4 petitum skargi kasacyjnej, jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013r., sygn. akt II GSK 937/12). Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej rozstrzygnięcia oraz braku wyczerpującego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012r., sygn. II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020r., sygn. II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie spełnia swych funkcji przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji wbrew treści i powołanych przez organ przepisów przyjął jako podstawę uwzględnienia odwołania [...] - art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Natomiast zarówno w treści decyzji z [...] października 2017r. jak również decyzji z [...] listopada 2017r., jako przyczynę uwzględnienia odwołania uczestnika organ wskazał art. 149 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 149 ust. 1 odrzuca się ofertę: (...)zawierającą nieprawdziwe informacje (pkt 2); (...); jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (pkt 7).

Należy zauważyć, że Sąd I instancji wskazał na art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy podnosząc wyłącznie okoliczności związane z brakiem zgody [...] na wykorzystanie jej dyplomów w celu wykazania jej jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach kontraktu z NFZ oraz na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywania jej jako personelu w ofercie złożonej przez skarżącego.

Ponadto, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że jakkolwiek brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia Sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 641/17).

Trafnie zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wskazanych w skardze zarzutów, między innymi, że Dyrektor MOW NFZ ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy, zanim zostało zakończone postępowanie dotyczące złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017r. oraz zanim została wydana decyzja z [...] listopada 2017r.

Z uwagi na stwierdzone deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest wiadome, które dokładnie przepisy posłużyły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do skonstruowania wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. To do Sądu I instancji należy ocena zgodności z prawem (konkretnymi jego przepisami) stanowiska organu w zakresie dopełnienia obowiązku weryfikacji oferenta przez Komisję konkursową.

Należy wskazać, że okoliczności faktyczne i zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego określa norma materialnoprawna, w tej sprawie ustawa o świadczeniach, a zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność i podstawy odrzucenia oferty skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. (...) postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone.

Prowadzi to do wniosku, że skoro Sąd I instancji nie dość precyzyjnie zidentyfikował istotę sporu, wobec tego nie sposób przyjąć, że dokonana w zaskarżonym wyroku ocena okoliczności sprawy - odpowiada regułom dokonywania tej oceny.

Z uwagi na stwierdzone deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest wiadome, które dokładnie przepisy posłużyły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do skonstruowania wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przedwczesne byłoby więc dokonanie oceny, czy zastosowanie tego wzorca doprowadziło do prawidłowych wniosków. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie sprawy nie mógł ustosunkować się merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujących w istocie na wadliwość oceny Sądu I instancji co do dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek odrzucenia oferty skarżącego. Sądowa kontrola - stosownie do jej założeń ustrojowych - nie może sprowadzać się bowiem do jednej tylko instancji. Z tych samych względów do Sądu I instancji należy ocena zgodności z prawem (konkretnymi jego przepisami) stanowiska organu w zakresie dopełnienia obowiązku weryfikacji oferenta przez Komisję konkursową.

Biorąc pod uwagę, że Sąd I instancji w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku wbrew treści i powołanych przez organ przepisów przyjął jako podstawę uwzględnienia odwołania [...]- art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach oraz nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów w szczególności dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 jest na tyle istotne, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie nie ma też podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Istota sprawy nie jest bowiem dostatecznie wyjaśniona i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby w tym przypadku zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec powyższego w świetle całokształtu poczynionych rozważań - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodów zawartego w piśmie z [...] stycznia 2021r. wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania uzupełniającego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 z. 2, s. 49 - 51). W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Sąd bowiem nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów, jeśli materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 5 maja 2011r., sygn. akt II OSK 782/10).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec uchylenia zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Sąd ten odniesie się też do złożonych wniosków dowodowych

O kosztach postępowania kasacyjnego jak w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który sporządził skargę kasacyjną reprezentował stronę również w postępowaniu przed Sądem I instancji.