Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1459/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 3 lit.a, lit. b, art. 33 ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia. NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "B." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2069/09 w sprawie ze skargi "B." S.A. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz "B." S.A. w W. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2069/09 oddalił skargę B. S. A. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku B. SA, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr 3 na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] (część), [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ postanowieniem z [...] maja 2009 r., uzupełnionym postanowieniami z [...] maja 2009 r. i [...] czerwca 2009 r., stanowiło podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki decyzją [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Jak wskazał Sąd, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uzupełnionym postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2009r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości (lub usunięcia braków) w projekcie budowlanym w zakresie m.in. doprowadzenia do zgodności projektu z § 8 ust. 6 miejscowego planu obsługi komunikacyjnej obiektu – w tym dostępu do drogi publicznej: lokalizacji zjazdów z drogi publicznej opinii uzgadniającej pełny przebieg sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej, energetycznej oraz cieplnej; załącznika graficznego do warunków technicznych MPWiK; danych technicznych obiektu charakteryzujących wpływ na środowisko itp. Jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił tylko część obowiązków nałożonych postanowieniem. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu co do wymogu – stosownie do potrzeb – oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną i braku w aktach dokumentu zapewniającego obsługę komunikacyjną projektowanego osiedla przez działki nr [...]. Sąd wskazał, iż zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej.

Z materiału sprawy wynika, że w otoczeniu działek, na których inwestor planował budowę przedmiotowego obiektu znajdują się działki należące do innych właścicieli (tworzące m.in. określone z nazwy ul. [...] i [...]), a zatem inwestor nie dysponuje dostępem do drogi publicznej, jak również nie przedstawił zgody właściciela (zarządcy) tych działek, na przeprowadzenie przez nie obsługi komunikacyjnej dla projektowanego obiektu. Sąd podzielił również stanowisko organu co do braku w aktach kompletnej opinii ZUD uzgadniającej przebieg projektowanych sieci a także uchybień co do zwięzłego opisu technicznego, uwzględniającego dane techniczne obiektu charakteryzujące jego wpływ na środowisko.

Wbrew zarzutowi skargi, że skarżący, który w swoim wniosku nie wskazywał budowy sieci, a więc nie do niego należy uzgadnianie przebiegu podłączenia do istniejącej sieci stwierdzić należy, że inwestor budynku obowiązany jest przedstawić stosowne uzgodnienia w pełnym zakresie (organ wskazał, że załączona opinia ZUD nie obejmuje swoim zakresem pełnego przebiegu sieci i nie zatwierdza ich podłączenia do istniejących przewodów). Jak wskazał Wojewoda, inwestor nie posiada też zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, a jego przedstawienie należy do obowiązków inwestora z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro zatem inwestor uchybił obowiązkom nałożonym przez organ architektoniczno – budowlany to w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ ten był uprawniony do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutowi skargi decyzja I instancji zawiera podstawę prawną, którą jest art. 35 ust. 3 prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.)

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł B. S.A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż:

- na podstawie tego przepisu można domagać się od inwestora uzupełnień i zmian w projekcie budowlanym, które nie znajdują podstaw prawnych w obowiązujących przepisach, podczas gdy przepis ten pozwala na żądanie wyłącznie takich zmian i uzupełnień projektu budowlanego, które znajdują podstawę prawną w obowiązujących przepisach,

- podstawą odmowy pozwolenia na budowę mogą być wady dokumentacji projektowej, dostrzeżone dopiero przez organ odwoławczy, nie objęte postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, pomimo iż brak jest przesłanek wyłączających możliwość zastosowania tego przepisu i wydania stosownego postanowienia, zmierzającego do usunięcia wad i braków projektu budowlanego także w postępowaniu odwoławczym, a zatem organ odwoławczy, dostrzegając nowe wady i braki projektu zobowiązany jest stosowne postanowienie wydać przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy;

b) art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż:

- decyzje, wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zatwierdzające podział nieruchomości i zawierające w swojej treści określenie o dostępie do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą własnością m.st. Warszawy, nie stanowią oświadczenia właściwego zarządcy drogi, którym jest Prezydent m.st. Warszawy o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, podczas gdy decyzje takie jednoznacznie określają sposób dostępu do drogi publicznej,

- w przypadku przedmiotowej inwestycji wymagane jest złożenie oświadczenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego, pomimo że w przepisie tym użyto zwrotu "stosownie do potrzeb", przy uwzględnieniu którego inwestor, legitymujący się decyzjami, wydanymi przez Prezydenta m.st. Warszawy, zatwierdzającymi podział nieruchomości i zawierającymi w swojej treści określenie o dostępie do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą własnością m.st. Warszawy, nie jest zobowiązany do składania dalszych oświadczeń zarządcy drogi;

c) art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż projekt budowlany powinien zawierać sieci uzbrojenia terenu wraz z opinią ZUD dotyczącą przebiegu projektowanych sieci, także wówczas gdy zakres zamierzenia budowlanego nie obejmuje budowy sieci, oraz poprzez brak zastosowania - art. 34 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego, art. 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, art. 27 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wpływający na błędną wykładnię powołanego art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie przy uwzględnieniu przepisów, których sąd I instancji nie zastosował inwestor zobowiązany jest wyłącznie do złożenia oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, natomiast do budowy sieci i przyłączy zobowiązane są przedsiębiorstwa energetyczne i wodnokanalizacyjne i to te przedsiębiorstwa, jako inwestorzy budowy sieci są. obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami (uzyskać opinie ZUD);

d) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż w przypadku składania wniosku o pozwolenie na budowę etapów inwestycji budowlanej inwestor obowiązany jest posiadać zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu, podczas gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego", a zatem możliwe jest składanie wniosków obejmujących poszczególne etapy inwestycji, nawet równoczesne, przed zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu, pod warunkiem dołączenia do pierwszego z takich wniosków projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego;

e) art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji jest wymagane uzgodnienie w trybie tego przepisu dla ulicy [...] i ulicy [...], tymczasem uzgodnienie takie nie jest konieczne bowiem nie są to drogi publiczne, a tym samym brak jest podstaw do stosowania ustawy o drogach publicznych;

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze i ograniczanie się do zbadania zarzutu naruszenia przez organy administracji przepisu art. 35 Prawa budowlanego, podczas gdy przedmiotem zarzutów w postępowaniu odwoławczym oraz skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były także zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77, 107 i 139 k.p.a. oraz art. 33 i 34 Prawa budowlanego, przy czym uznanie zasadności któregokolwiek z zarzutów pominiętych przez Sąd I instancji skutkować powinno uwzględnieniem skargi oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle wyżej przytoczonych zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przytoczenia i wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie uznania, iż:

- decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy, będącego zarazem zarządcą drogi, nie stanowi oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną,

- nie jest zapewniony dostęp do ulic [...] i [...] , pomimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2009 r. (decyzja ta jest prawomocna na skutek postanowienia WSA w Warszawie z 28 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1052/09), stwierdza brak jakichkolwiek uprawnień Prezydenta m.st. Warszawy do ingerowania w sposób korzystania z ulic [...] i [...], w szczególności do wydawania jakichkolwiek zezwoleń na wykonanie zjazdów,

- złożona do akt sprawy administracyjnej nowa opinia ZUD, Nr 113/2009, datowana na dzień 20 maja2009 r., nie jest kompletna,

- istnieją uchybienia co do zwięzłego opisu technicznego, uwzględniającego dane techniczne charakteryzujące jego wpływ na środowisko,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy miało miejsce naruszenie przez organ odwoławczy:

- art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest obarczony wadami, których nie wymieniała decyzja organu I instancji i które nie były wskazane w postanowieniach wydanych przez ten organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i dowodów zgłaszanych w odwołaniu przez skarżącą Spółkę, szczegółowo przytoczonych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego;

d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych organów obu instancji, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydanie decyzji organu I instancji bez podstawy materialnoprawnej

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej Spółki B. S.A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. , że w zakresie ustalenia, że organy architektoniczno-budowlane prawidłowo uznały brak zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego - oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości podłączenia działki inwestora z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych wyrok narusza przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż decyzje, wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zatwierdzające podział nieruchomości i zawierające w swojej treści określenie o dostępie do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą własnością m.st. Warszawy, nie stanowią oświadczenia właściwego zarządcy drogi, którym jest Prezydent m.st. Warszawy o możliwości podłączenia działki inwestora z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, jak również poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji wymagane jest złożenie oświadczenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, pomimo że w przepisie tym użyto zwrotu "stosownie do potrzeb", przy uwzględnieniu którego inwestor, legitymujący się decyzjami, wydanymi przez Prezydenta m.st. Warszawy, zatwierdzającymi podział nieruchomości i zawierającymi w swojej treści określenie o dostępie do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą własnością m.st. Warszawy, nie jest zobowiązany do składania dalszych oświadczeń zarządcy drogi. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podniesiono, iż ulice [...] i [...] nie są drogami publicznymi. Pomimo, iż posiadają nazwę, nie zostały zakwalifikowane do żadnej z kategorii dróg publicznych, a zatem nie można w stosunku do nich w ogóle stosować przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości (decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...]), został zapewniony przez działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], będące własnością m. st. Warszawy. Działkami tymi są ulica [...] i ulica [...], co wynika wprost z materiałów geodezyjnych, znajdujących się w aktach sprawy. Powyższa okoliczność, wobec tożsamości organu — Prezydenta m.st. Warszawy — jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, organu właściwego w sprawach podziału nieruchomości oraz właściciela drogi — ulicy [...] i [...], powinna być organowi I instancji znana z urzędu, natomiast przez Wojewodę Mazowieckiego, wobec treści zarzutów odwołania, wyjaśniona w ramach postępowania odwoławczego, czego z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie uczyniono.

W zakresie dotyczącym sieci uzbrojenia terenu i opinii ZUD zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż projekt budowlany powinien zawierać sieci uzbrojenia terenu wraz z opinią ZUD dotyczącą przebiegu projektowanych sieci, także wówczas gdy zakres zamierzenia budowlanego nie obejmuje budowy sieci, oraz z naruszeniem poprzez brak zastosowania - art. 34 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego, art. 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, art. 27 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wpływający na błędną wykładnię powołanego art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Mianowicie przy uwzględnieniu przepisów, których Sąd I instancji nie zastosował inwestor zobowiązany jest wyłącznie do złożenia, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia, obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, natomiast do budowy sieci i przyłączy zobowiązane są przedsiębiorstwa energetyczne i wodnokanalizacyjne i to te przedsiębiorstwa, jako inwestorzy budowy sieci są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami (uzyskać opinie ZUD).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania., iż w przypadku składania wniosku o pozwolenie na budowę etapów inwestycji budowlanej inwestor obowiązany jest posiadać zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu, należy stwierdzić, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". Możliwe jest zatem składanie wniosków obejmujących poszczególne etapy inwestycji, nawet równocześnie, przed zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu, pod warunkiem dołączenia do pierwszego z takich wniosków projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia. budowlanego.

Zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż podstawą odmowy pozwolenia na budowę mogą być wady dokumentacji projektowej, dostrzeżone dopiero przez organ odwoławczy, nie objęte postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Brak jest przesłanek wyłączających możliwość zastosowania tego przepisu i wydania stosownego postanowienia, zmierzającego do usunięcia wad i braków projektu budowlanego także w postępowaniu odwoławczym, a zatem organ odwoławczy, dostrzegając ewentualne nowe wady i braki projektu budowlanego zobowiązany jest stosowne postanowienie wydać przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Podniesienie nowego zarzutu w postaci braku w projekcie architektoniczno-budowlanym określenia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich podlegało uzupełnieniu w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Wojewoda Mazowiecki nie wezwał skarżącej Spółki do uzupełnienia dokumentacji projektowej co powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, a wada ta rozciąga się na zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom. Sformułowane w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego zostały zamieszczone bowiem nie tylko przy formułowaniu jej podstaw, ale także w uzasadnieniu samej skargi. Zarzuty te są zresztą wielokrotnie powtarzane, co czyni skargę mało czytelną i rozwlekłą. Nie zmienia to faktu, iż wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b. Prawa budowlanego stanowi, iż projekt budowlany powinien m.in. zawierać "stosownie do potrzeb – oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych". Ulice [...] i ul. [...] w Warszawie nie są jednak drogami publicznymi, mimo iż posiadają własne nazwy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] umorzyło postępowanie w sprawie wyrażenia zgody B. SA na lokalizację zjazdów z ul. [...] i ul. [...] w Warszawie na teren działek o nr. ew. [...] z Obr. [...], uznając, iż ulice te nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w tym dróg gminnych, a więc Prezydent m. st. Warszawy nie jest zarządcą owych ulic, a budowa lub przebudowa zjazdu z tych ulic nie wymaga uzyskania jego zgody, ani zgody jakiegokolwiek innego organu administracji publicznej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 119 z późn. zm.). Skarga wniesiona na tą decyzje przez Prezydenta m. St. Warszawy została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 28 września 2009 r., VII SA/Wa 1052/09. Zgoda więc na budowę zjazdów na te ulice jest w świetle powołanego przepisu Prawa budowlanego zbędna. Podobnie zbędne jest dokonywanie uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmiany zagospodarowania terenu przyległego do ulic [...] i [...]

Zauważyć też można, iż ani Sąd I instancji, ani organy administracji nie odniosły się w swych orzeczeniach do znajdującej się w aktach sprawy decyzji nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Warszawie w dzielnicy [...] a w rejonie ulicy [...] oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], z której wynika, iż dla wydzielonych w wyniku podziału działek dostęp do "drogi publicznej – ul. [...]" przewidziany jest przez "działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] będące własnością Miasta Stołecznego Warszawy". W szczególności we wskazanych orzeczeniach nie określono, jakie znaczenie z punktu widzenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego ma owa decyzja, i czy domaganie się dołączenia do projektu budowlanego decyzji na lokalizację zjazdów z "dróg publicznych – ul. [...] oraz ul. [...]" było zasadne. Podniesione więc w zakresie domagania się zgody zarządcy drogi na wykonanie owych zjazdów i nie ustosunkowania się do wskazanej decyzji, zarzuty są zasadne.

Przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego wymaga, aby projekt budowlany "stosownie do potrzeb" zawierał "oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Użyte w tym przepisie określenie; "stosownie do potrzeb" należy rozumieć w ten sposób, iż w przypadku, w którym inwestor zamierza korzystać z któregoś z wymienionych mediów owo oświadczenie i warunki przyłączenia winy być dołączone do projektu budowlanego. Znajdująca się w aktach opinia nr 5123/2008 Prezydenta m. st. Warszawy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu z dnia 13 stycznia 2009 r. opiniuje pozytywnie lokalizację sieci, kanalizacyjnej, wodociągowej elektroenergetycznej. Opina ta nie określa jednak warunków przyłączenia zamierzenia inwestycyjnego do tej sieci. Zarzut naruszenia więc przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 poprzez brak zastosowania art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego jest chybiony. Zresztą w samej opinii zaznaczono, iż dotyczy ona wyłącznie lokalizacji przewodów, a nie dotyczy rozwiązań technicznych.

Zauważyć przy tym można, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do powoływanej w skarze kasacyjnej opinii tego samego organu z dnia 20 maja 2009 r. nr 113/10, gdyż akta sprawy, w tym akta administracyjne, takiej opinii nie zawierają. Tym samym nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego.

Trafny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że w przypadku składania wniosku o pozwolenia na budowę etapów inwestycji inwestor obowiązany jest posiadać zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu. Przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może obejmować na wniosek inwestora wybrane obiekty, ale wtedy inwestor musi przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. W wyroku NSA z dnia 1 października 2010 r., II OSK 1529/09, LEX nr 746613, przyjęto, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż "z żadnego przepisu nie wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego wymaga odrębnego zatwierdzenia przez organ budowlany". Podniesiona więc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, iż inwestor nie posiada takiego zatwierdzonego projektu, nie ma znaczenia dla możliwości wydania pozwolenia budowlanego, w sytuacji, w której taki projekt został złożony razem z projektem budowlanym dotyczącym budynku nr 1. Okoliczność, więc, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego w tym projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę tego budynku ,nie ma dla rozpoznawanej sprawy znaczenia.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania trzeba stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji naruszył art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 139 k.p.a. oraz art. 33 i 34 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że organy administracji, a także Sąd I instancji pominęły w swych rozważaniach przepisy § 8 ust. 1, 2 i 6 uchwały nr LVIII/842/02 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Południowej w gminie Warszawa Bialołęka (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 267, poz. 6897). Ust. 1 powołanego paragrafu stanowi, "jako podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MW ustala się mieszkalnictwo wielorodzinne" Ust. 2 przewiduje, iż jako przeznaczenie podstawowe równorzędne ustala się mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej lub średniej intensywności usług. W myśl zaś ust. 6 dopuszcza się na tym samym obszarze realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy o której mowa w ust. 2 "pod warunkiem ich właściwego wzajemnego zharmonizowania oraz ich zharmonizowania z zabudowa na działkach i terenach sąsiednich". Tak więc obowiązek owej harmonizacji istnieje wyłącznie wtedy, gdy na określonym terenie w obrębie oznaczonym na planie symbolem MW będzie realizowane "mieszkalnictwo wielorodzinne" oraz "mieszkalnictwo jednorodzinne" o wysokiej lub średniej intensywności usług. Skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia wyłącznie z budynkiem wielorodzinnym obowiązek owej harmonizacji nie może mieć podstawy w powołanych przepisach.

Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. W odniesieniu do decyzji odmownej (negatywnej) zakaz ten nie może mieć zastosowania. Nie można uznać za naruszenie tego zakazu sytuacji, w której organ odwoławczy dopatruje się w zaskarżonej decyzji większej ilości wad, niż organ I instancji, ale utrzymuje jego decyzję w mocy. Tym nie mniej podzielić należy stanowisko składającej skargę kasacyjną, iż co do zasady nie ma przeszkód, aby to organ II instancji nałożył na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia wskazanych, a dostrzeżonych prze organ odwoławczy nieprawidłowości w wyznaczony terminie. Zgodnie jednak z art. 136 k.p.a. może to mieć miejsce jedynie wtedy, gdy będzie chodziło o uzupełnienie materiału dowodowego. Nie powinno to mieć jednak zastosowania wtedy, gdy ów organ II instancji podziela stanowisko organu I instancji, co do istotnych braków projektu budowlanego, które nie zostały wcześniej usunięte w toku postępowania przed organem I instancji.

W tej sytuacji oddalenie skargi przez Sąd I instancji było, o ile nie niezasadne, to co najmniej przedwczesne, tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie okazał się trafny.

Nie można o jednak zgodzić się, ze składająca skargę kasacyjną, że w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trudno bowiem w rozpoznawanej sprawie, w konsekwencji niejasności sformułowań ustawodawcy, przyjmować, iż nakładane na skarżącą obowiązki przedstawienia wskazanych w decyzji opinii czy decyzji były nakładane bez podstawy prawnej. Fatalna jakość ustawodawstwa, a przez to uzasadnione często wątpliwości, co do znaczenia zwrotów, którymi prawodawca się posługuje, wyłącza na tle rozpoznawanej sprawy takie potraktowanie działań organów administracji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.