Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 318 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Z. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. w R. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].05.2020 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej "K.p.a.", w związku z art. 317 ust. 1 oraz art. 318 ust. 6 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), dalej "P.o.ś." oraz w związku z art. 545 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm ), po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].05.2015 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], odmawiającej odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska:

1) z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. w wysokości 46 385,00 zł,

2) z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w wysokości 45 912,00 zł, z uwagi na niespełnienie warunków odroczenia określonych ustawą P.o.ś., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister, przedstawiając stan faktyczny stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzjami z dnia [...].02.2015 r. oraz z dnia [...].02.2015 r. wymierzył Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. administracyjne kary pieniężne za odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w 2012 r. i 2013 r., z przekroczeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty L. z dnia [...].01.2004 r., znak: [...], zmienionym decyzjami z dnia [...].12.2007 r., znak: [...], znak: [...], w związku z niewykonywaniem analiz ścieków.

Strona wystąpiła z wnioskiem z dnia 11.03.2015 r. o odroczenie terminu płatności tych kar do dnia 30.12.2016 r. Wniosek umotywowała tym, że w celu wyeliminowania przekroczeń Gmina R. reprezentowana przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., realizuje zadanie p.n. "Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych w R.", będących w eksploatacji zakładu na lata 2009-2012 i 2013-2016. W ramach tego zadania została wykonana w 2012 r. przebudowa oczyszczalni ścieków w C. Łącznie na modernizację wydatkowano kwotę 800 142,33 zł. W oparciu o projekt budowlany pn. "Przebudowa oczyszczalni ścieków w m. C." wykonany w 2011 r. wybudowano i włączono do eksploatacji nowy sitopiaskownik w wydzielonym budynku wraz z układem rurociągów technologicznych, instalację do zagęszczania, odwadniania, wapnowania i transportu osadu. Pełna rozbudowa oczyszczalni wymaga realizacji II etapu obejmującego budowę: nowego osadnika wtórnego pionowego o średnicy 7 m i komory stabilizacji tlenowej osadu. Wniosek zawierał również harmonogram prac II etapu rozbudowy i przebudowy oczyszczalni ścieków w C. Zgodnie z wnioskiem prace te miały być prowadzone do 30 grudnia 2016 r. Wniosek został złożony w ustawowym terminie określonym w art. 318 ust. 1 P.o.ś.

[...]WIOŚ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem, decyzją z dnia [...].04.2015 r., znak: [...], odmówił odroczenia terminu płatności kary wskazując, że opisane we wniosku z dnia 11.03.2015 r. przedsięwzięcie nie zapewni usunięcia przyczyny nałożenia na Zakład kar pieniężnych, ponieważ przyczyną ich wymierzenia było nieprowadzenie badań ścieków zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 147a ustawy P.o.ś., co skutkowało stwierdzeniem naruszenia warunków korzystania ze środowiska, określonych w pozwoleniu, tj. przekroczenia wartości dopuszczalnych odnośnie składu odprowadzanych ścieków, a w konsekwencji wymierzeniem kary pieniężnej.

Zakład odwołał się od tej decyzji pismem z dnia 12 maja 2015 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 317 ust. 1 P.o.ś., polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu, a w szczególności zawartego w nim sformułowania "przedsięwzięcie" na niekorzyść odwołującej się strony,

2. art. 6, art. 7 i 8 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy a w szczególności, czy przedsięwzięcia zrealizowane przez odwołującego się, opisane we wniosku o odroczenie terminu płatności wymierzonej kary oraz przedsięwzięcia, które Zakład się ma zamiar zrealizować na obiekcie oczyszczalni ścieków, według przedstawionego harmonogramu, mogły i mogą wpłynąć na poprawę warunków korzystania ze środowiska w zakresie za który została wymierzona kara pieniężna i czy te przedsięwzięcia są przedsięwzięciami o których mowa w art. 317 ust. 1 P.o.ś., stanowiącymi podstawę do odroczenia ww. kar.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując sprawę stwierdził, że zgodnie z art. 317 ust. 1 P.o.ś., termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar, w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku.

Z powyższego wynika, że pierwszoplanowym warunkiem podjęcia pozytywnej decyzji o odroczeniu jest realizacja przez podmiot przedsięwzięcia i to takiego, które usunie przyczynę ponoszenia kar. Okoliczność, czy przedsięwzięcie usunie przyczynę ponoszenia kar podlega każdorazowo ocenie organu w konkretnej sprawie. [...]WIOŚ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem, zaskarżoną decyzją odmówił odroczenia terminu płatności kary wskazując, że opisane we wniosku z dnia 11 marca 2015 r. przedsięwzięcie nie zapewni usunięcia przyczyny nałożenia na Zakład kar pieniężnych, ponieważ przyczyną ich wymierzenia nie były zbyt małe parametry oczyszczalni (efektywność urządzeń), ale działanie, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wymaganych badań, zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 147a ustawy P.o.ś., co skutkowało stwierdzeniem naruszenia warunków korzystania ze środowiska, określonych w pozwoleniu, tj. przekroczenia wartości dopuszczalnych odnośnie składu odprowadzanych ścieków, a w konsekwencji wymierzeniem kary pieniężnej.

Strona zapoznała się z aktami sprawy w dniu 20 lipca 2015 r. oraz wniosła jako dowód opinię K. G., dotyczącą art. 317 P.o.ś..

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko zawarte w ww. opinii, że kara wymierzona w związku z brakiem wywiązania się z obowiązku prowadzenia wymaganych pomiarów została wymierzona przy przyjęciu założenia, że doszło do naruszenia standardów emisyjnych, a skoro tak to podmiot korzystający ze środowiska powinien mieć możliwość skorzystania z takich samych uprawnień, jakie przysługują podmiotom, które rzeczywiście przekroczyły standardy emisyjne. Jeżeli zatem realizuje on przedsięwzięcie, które może wpłynąć na poprawę warunków korzystania ze środowiska w zakresie, za który została wymierzona kara pieniężna, powinien mieć możliwość ubiegania się w związku z tym o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej.

W związku z upływem terminu odroczenia, który został wskazany we wniosku z dnia 11.03.2015 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 15.01.2020 r. wystąpił do [...]WIOŚ o przekazanie informacji, czy przedsięwzięcie określone we wniosku z dnia 11.03.2015 r. o odroczenie terminu płatności kar zostało zrealizowane zgodnie z harmonogramem, zawartym we wniosku i w terminie w nim określonym. Strona w piśmie z dnia 5.02.2020 r. poinformowała, że przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane, z uwagi na wydłużone procedury pozyskiwania środków zewnętrznych oraz procedury przetargowe. Przedstawiono również przebieg prac, związanych z przedmiotową inwestycją, zgodnie z którym zawarcie umowy na realizację zadania pn. "Przebudowa oczyszczalni ścieków w m. C." nastąpiło w dniu 17.12.2019 r., z terminem realizacji umowy do 30.09.2020 r.

Organ odnotował, że szczegółowe warunki odroczenia określone zostały w przepisach art. 317 - 321 P.o.ś., przy czym odroczenie kary może nastąpić jedynie, gdy są spełnione ustawowe przesłanki, a jedną z nich, określoną w art. 317 ust. 1 P.o.ś. jest realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym, niż 5 lat od dnia złożenia wniosku.

W postępowaniu w tej sprawie, wniosek Strony wpłynął do organu I instancji w dniu 13.03.2015 r. Wskazany w piśmie Strony z dnia 5 lutego 2020 r. termin zakończenia przedsięwzięcia to 30.09.2020 r., a więc wykracza on poza 5-letni maksymalny termin odroczenia kary, wynikający z ww. art. 317 ust. 1 P.o.ś.

W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie znalazł podstaw do rozpatrzenia odwołania na korzyść Strony, bowiem w tak ustalonym stanie faktycznym, tj. gdy upłynęło 5 lat, od dnia złożenia wniosku o odroczenie, wydanie decyzji o odroczeniu terminu płatności kary z uwzględnieniem aktualnej daty realizacji przedsięwzięcia, tj. do dnia 30.09.2020 r. stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 317 ust. 1 P.o.ś. Organ wywodził, że przesłanką odroczenia jest nie tylko terminowa realizacja przedsięwzięcia usuwającego przyczyny ponoszenie kar, ale również realizacja tego przedsięwzięcia, mieszcząca się w przedziale czasu wyznaczonym przez przepis. Organ argumentował, że przepisy mające zastosowanie w sprawach odroczeń, nie przewidują możliwości uwzględnienia przy rozstrzyganiu tych spraw, przyczyn niewykonania przedsięwzięcia w ustawowym terminie.

Zgodnie z art. 318 ust. 6 P.o.ś., właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia odroczenia terminu płatności opłaty lub kary, jeżeli nie są spełnione warunki odroczenia określone ustawą. Stosownie do art. 545 ust. 3a pkt 2 ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a dotyczących odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej.

W skardze, wywiedzionej dnia [...].06.2020 r. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].05.2020 r. Zakład Gospodarki Komunalnej zaskarżył ją w całości i zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 317 § 1 i 2 i art. 319 P.o.ś., polegające na nieprawidłowej wykładni i nie zastosowaniu tego przepisu, w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktu, że Zakład w okresie 5 lat od złożenia wniosku o odroczenie kary pieniężnej nałożonej decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, poczynił nakłady na przedsięwzięcie, opisane we wniosku w kwocie przynajmniej 63 960 zł,

2. naruszenie art. 6, 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności czy strona skarżąca, w okresie 5 lat od złożenia wniosku, tj. od 11.03.2015 r. do 12.03.2020 r. zrealizowała opisane we wniosku o odroczenie terminu płatności wymierzonej kary przedsięwzięcia, na obiekcie oczyszczalni ścieków, według przedstawionego harmonogramu, które mogły i mogą wpłynąć na poprawę warunków korzystania ze środowiska w zakresie, za który została wymierzona kara pieniężna i czy te przedsięwzięcia są przedsięwzięciami o których mowa w art. 317 § 1 ustawy P.o.ś., stanowiącymi podstawę do odroczenia w/w kar,

3. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i 12 K.p.a. polegające na nie dość wnikliwym rozpatrzeniu odwołania skarżącego, a przede wszystkim nie rozpoznaniu sprawy bez zbędnej zwłoki ale wręcz przeciwnie z rażącą zwłoką, która spowodowała upływ okresu 5 lat od dnia złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej, co doprowadziło do tego, że decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, mimo że już w 2015 r. można było stwierdzić że są sprzeczne z prawem,

4. rażące naruszenie art. 12 K.p.a., polegające na niewydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji,

5. istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na pominięciu przez organ II instancji ustanowionego przez skarżącego w tej sprawie pełnomocnika.

Formułując powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji było mało wnikliwe i ogólnikowe i z pominięciem pełnomocnika skarżącego ustanowionego w tej sprawie. Podczas tego postępowania nie zażądano od skarżącego informacji i dowodów na okoliczność czy chociaż w części zrealizował on przedsięwzięcie, a zwłaszcza jakie wydał na to środki pieniężne jak we wniosku z 11.03.2020 r. Organ II instancji w piśmie skierowanym do skarżącego poprzez organ I instancji zażądał informacji i dowodów. W odpowiedzi skarżący m.in. poinformował, że wykonano w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia oparciu o umowę [...].03.2016 r. prace projektowe. W ślad za tą informacją skarżący miał obowiązek zażądać od skarżącego dowodów poniesienia związanych z tym kosztów aby ewentualnie, chociaż w części, zgodnie z art. 319 ustawy P.o.ś. zmniejszyć odroczoną karę. Tymczasem skarżąca posiadała fakturę z dnia 29.09.2016 r. i dowód poniesienia kosztów w kwocie 63 960 zł na przygotowanie dokumentacji projektowej, związanej z w/w przedsięwzięciem. Zdaniem skarżącego przepisy z art. 317 i 319 ustawy P.o.ś. nie zabraniają temu aby skarżący skorzystał ze zmniejszenia kary chociaż w części, tj. wydatkowanej w okresie 5 lat na przedmiotowe przedsięwzięcie. Niezastosowanie tych przepisów wobec skarżącego i nie rozważenie i niewyjaśnienie tego w toku pięcioletniego postępowania strona uznała za naruszenie prawa, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zauważyła, że wobec istnienia podstaw do skorzystania z możliwości odroczenia kar pieniężnych, obowiązkiem strony przeciwnej było merytoryczne rozpoznanie wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Przewodniczący Wydziału IV tutejszego Sądu zarządzeniem z dnia 15 października 2020 r. odwołał rozprawę i skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami, uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni), co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Organ z powodu błędnej wykładni niedostatecznie nakierował postępowanie wyjaśniające na wyjaśnienie sprawy, niezupełnie przeprowadzając postępowanie dowodowe, co narusza art. 7, 77, i 80 K.p.a., wypełniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 317 ust. 1 P.o.ś. termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar, w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Z kolei wg ust. 1a termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się także na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. (obecnie do 31 grudnia 2018 r. – zmiana od 30 grudnia 2015 r.). Zgodnie z art. 317 ust. 4 termin płatności może być odroczony wyłącznie na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 lub 1a.

Jednocześnie według art. 319 ust. 3a P.o.ś., jeżeli odroczeniu podlegały opłaty, w związku z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w razie terminowego wykonania przedsięwzięcia służącego do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, umorzenie odroczonych opłat.

Zatem umorzenie opłat na podstawie art. 319 ust. 3a P.o.ś. możliwe jest jedynie po odroczeniu terminu ich płatności, o czym świadczy użycie zwrotu "umorzenie odroczonych opłat".

W wyroku WSA w Warszawie z 4.12.2012 r., sygn. VIII SA/Wa 662/12, zwraca się jednak słusznie uwagę, że przepisy dotyczące podwyższania opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych mają w zasadzie charakter represyjny. Jednak przepisy dopuszczające odraczanie, zmniejszanie, a nawet umarzanie opłat oraz kar pieniężnych wskazują na funkcję stymulującą podmioty do podejmowania działań oraz realizacji przedsięwzięć mających usunąć przyczyny naruszenia i przekroczenia wymagań ochrony środowiska.

Uwzględniając taki cel przepisu, Sąd podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że za przedsięwzięcie usuwające przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej nie można uznać samego ubiegania się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, w związku z brakiem której musiał ponieść on opłatę podwyższoną (por. wyrok NSA z 10.12.2013 r., II OSK 1713/12; wyrok WSA w Warszawie z 12.11.2013 r., IV SA/Wa 1642/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 931-932 i powołana tam literatura). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca podjęła szereg działań, zmierzających – w jej ocenie – do usunięcia przyczyny nałożenia kary, przeprowadzając modernizację. Wywodziła, że w oparciu o projekt budowlany pn. "Przebudowa oczyszczalni ścieków w m. C." wykonany w 2011 r. wybudowano i włączono do eksploatacji nowy sitopiaskownik w wydzielonym budynku wraz z układem rurociągów technologicznych, instalację do zagęszczania, odwadniania, wapnowania i transportu osadu. Wskazała w toku postępowania, że pełna rozbudowa oczyszczalni wymaga realizacji II etapu obejmującego budowę: nowego osadnika wtórnego pionowego o średnicy 7 m i komory stabilizacji tlenowej osadu, a wniosek zawierał m.in. harmonogram prac II etapu rozbudowy i przebudowy oczyszczalni ścieków w C. Zgodnie z wnioskiem prace te miały być prowadzone do 30.12.2016 r.

Należy zwrócić uwagę, że K. G. w Komentarzu do art. 317 P.o.ś. (Lex)– podobnie jak WSA w Warszawie w cytowanym wyżej wyroku – wskazuje, że przepisy dotyczące podwyższania opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych mają w zasadzie charakter represyjny. Jednak przepisy dopuszczające odraczanie, zmniejszanie, a nawet umarzanie opłat oraz kar pieniężnych pełnią jeszcze funkcję stymulującą podmioty do podejmowania działań oraz realizacji przedsięwzięć, mających usunąć przyczyny naruszenia i przekroczenia wymagań ochrony środowiska. Podstawowym bowiem celem ustawy - Prawo ochrony środowiska jest ochrona środowiska. Wobec tego, jeżeli podmiot realizuje odpowiednie przedsięwzięcia, nie może być traktowany gorzej od podmiotu, który powstrzymywał się od realizacji odpowiednich przedsięwzięć. Dlatego odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej lub administracyjnej kary pieniężnej może mieć miejsce zarówno w przypadku przedsięwzięcia, które jeszcze nie zostało zrealizowane, jak i tego już wykonanego, jeśli nastąpiło to w okresie, za który są należne opłaty lub kary pieniężne (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18.03.2005 r., SA/Rz 1194/03, CBOSA).

Faktem jest, że literalnie stosowana wykładnia powołanych przepisów prawa prowadziłaby do wniosku, że z owej uprzywilejowanej sytuacji korzystać mogą jedynie podmioty, które zrealizowały przedsięwzięcie, a jego wykonanie zapewniło usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Celem wykładni jest jednak ustalenie sensu normy prawnej nie tylko w oparciu o jej treść wynikającą z reguł językowych, lecz także systemowych i funkcjonalnych, w tym celowościowych. Wykładnia językowa nie zawsze prowadzi do zrekonstruowania właściwego celu ustawodawcy (tak WSA w Gliwicach wyroku z dnia 14.10.2016 r., II SA/Gl 799/16, CBOSA).

Uzasadnionym jest, by przepis był interpretowany tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu danego aktu prawnego (wykładnia celowościowa). Podobne wnioski wynikają z paremii "benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur" ("ustawy winny być interpretowane tak, by zachować ich ducha, zamiar"). Wykładnia językowa stanowi niewątpliwie punkt wyjścia w procesie wykładni, jednak przy stosowaniu prawa nie można abstrahować od celu danego uregulowania (ratio legis).

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, iż art. 317 i nast. ustawy – Prawo ochrony środowiska pomyślane zostały jako normy oddziałujące motywacyjnie na podmioty korzystające ze środowiska, zobowiązane do uiszczania podwyższonych opłat i zmierzające w kierunku likwidacji przyczyn, implikujących zagrożenie dla środowiska, a w ślad za tym do ukształtowania ich na normalnym poziomie. Celem wskazanej regulacji była więc eliminacja negatywnych dla środowiska zjawisk, a powołane przepisy stanowią rodzaj swoistej premii dla podmiotów, które nakładem własnych sił i środków osiągnęły ten rezultat. Należałoby zatem uwzględnić sytuację podmiotów, które są w trakcie realizowania inwestycji.

Tego rodzaju wykładnia – przychylna dla podmiotów – prezentowana jest już od wielu lat, choć w międzyczasie zmieniały się poszczególne regulacje. Sąd Najwyższy w motywach wyroku z dnia 7.10.1997 r., sygn. akt III RN 51/97 (OSNAP 1998/11/320), podkreślał (choć chodziło tu o kary), że zakład który z należytą sprawnością zrealizował odpowiednie inwestycje nie może tylko z tego powodu być gorzej traktowany od zakładu, który powstrzymywał się od realizacji odpowiednich inwestycji.

Zatem argumentacja zaprezentowana powyżej co do zasady nie straciła na aktualności, pomimo zmiany stanu prawnego, bowiem np. przepis zawarty w art. 130c ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) został w zasadzie przeniesiony do ustawy – Prawo ochrony środowiska i o jego istnieniu w aktualnej formie stanowią te same racje, które implikowały jego zamieszczenie w przepisach Prawa wodnego z 1974 r.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawiają również przepisy art. 276 §1 P.o.ś., art. 284 §1 P.o.ś. oraz 285 § 2 P.o.ś. Według tych przepisów podmiot korzystający ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (tak WSA w Gliwicach wyroku z dnia 14.10.2016 r., II SA/Gl 799/16, CBOSA).

W tym stanie rzeczy, skoro dokonana przez organ II instancji wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie zasługuje na aprobatę i miała ona wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., należało stanowi to podstawę do uchylenia decyzji.

W warstwie faktograficznej Sąd zauważa, że w orzecznictwie uznano, że "rozbudowanie oczyszczalni ścieków nie jest w niniejszej sprawie przedsięwzięciem, które stosownie do art. 317 ustawy pozwoli na usunięcie przyczyn nałożenia kary ponieważ przyczyną, jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, była niezbyt duża ilość ścieków, lecz ich nieprawidłowy skład. Mając na uwadze powyższe aktualność zachowuje stanowisko, wyrażone w wyroku NSA z dnia 11.05.1999 r., sygn. akt IV SA 772/97, (LEX nr 48148), w którym Sąd ten stwierdził, iż podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych" (tak NSA w wyroku z dnia 25.09.2014 r., sygn. akt II OSK 711/13, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca przeprowadziła modernizację, jednak organ nie ocenił jaki wpływ miała ona na zniwelowanie przyczyny nałożenia kary. Za zasadny Sąd uznał zatem zarzut naruszenia art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności czy strona skarżąca, w okresie 5 lat od złożenia wniosku, tj. od 11.03.2015 r. do 12.03.2020 r. zrealizowała opisane we wniosku o odroczenie terminu płatności wymierzonej kary przedsięwzięcia, na obiekcie oczyszczalni ścieków, według przedstawionego harmonogramu, które już mogły wpłynąć na poprawę warunków korzystania ze środowiska w zakresie, za który została wymierzona kara pieniężna i czy te przedsięwzięcia istotnie są przedsięwzięciami o których mowa w art. 317 § 1 ustawy P.o.ś., stanowiącymi podstawę do odroczenia kary. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie niewystarczające i nieodpowiadające art. 107 § 3 K.p.a., co również przekłada się na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu, na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Wszystkie wskazane uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, dotyczące wykładni przepisów, weryfikując wniosek pod kątem spełnienia niezbędnych wymagań (z powyższymi zastrzeżeniami), bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.