Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 158/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5c,  art. 36a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 241(25a),  art. 241(17)
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 3,  art. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 79,  art. 82
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora zespołu szkół oddala skargę.


UZASADNIENIE

U Z S A D N I E N I E

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595, dalej: u.s.p.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w T. z dnia [...]r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Szkół w T. w całości - jako niezgodnej z art. 36a ust. 6 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: u.s.o.) w związku z § 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora I publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm., dalej: rozporządzenie MEN).

Jak podniesiono w uzasadnieniu przedmiotową uchwałą Zarząd Powiatu w T. powołał komisję do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Szkół w T. Zgodnie z art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art.36a ust. 2 zd.1 u.s.o., kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Procedurę przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkół placówki określa przepis art. 36a. Zgodnie z jego ust. 6 w skład komisji konkursowej wchodzi:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę,

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

3) jeden przedstawiciel rady pedagogicznej,

4) jeden przedstawiciel rady rodziców,

5)jeden przedstawiciel zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem, że łączna liczba przedstawicieli wymienionych w punktach 1 i 2 nie może być wyższa niż liczba pozostałych członków komisji wymienionych w punktach 3-5.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Do wyłącznych kompetencji organu prowadzącego należy również zatwierdzenie konkursu albo unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN.

Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 u.s.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 u.s.o.). W konsekwencji zarząd powiatu jest również właściwy w sprawach uregulowanych ww. rozporządzeniem MEN.

Działając w oparciu o ww. przepisy ustawowe i wykonawcze Zarząd Powiatu w T. określił w § 1 skarżonej uchwały skład komisji konkursowej powołań przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Szkół w T.

W ocenie organ nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, bowiem w skład komisji zostali powołani członkowie zarządu powiatu [...]: M.S. oraz L.E. - jako przewodnicząca komisji. Taki skład komisji konkursowej koliduje z przepisem art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Dla uzasadnienia tego stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 324/13), zgodnie z którym piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, natomiast będzie nim osoba upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ", jakim jest w tym przypadku zarząd powiatu. "Przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 649/12) Sąd, powołując się na wykładnię językową, zwrócił uwagę, że nie można nadawać różnych znaczeń tym samym zwrotom zawartym w tekście prawnym. "Przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w art. 36a ust. 6 pkt 1 zostałaby skonstruowana w sposób wyraźny w tym zakresie. Ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek i komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do I zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia.

Wobec tego ustalony przedmiotową uchwałą skład komisji konkursowej stanowi naruszenie przepisu art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. w związku z § 8 rozporządzenia MEN. Niedopuszczalne jest bowiem, by członkowie organu powiatu najpierw zadecydowali o swoim udziale w komisji konkursowej (głosując nad uchwalą w sprawie powołania komisji i ustalenia jej składu), następnie uczestniczyli w procedurze konkursowej (biorąc udział w pracach komisji i wyłaniając kandydata na dyrektora szkoły), by wreszcie mieć decydujący głos przy dokonywaniu oceny prawidłowości postępowania konkursowego i powołaniu dyrektora szkoły. Zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia to organ prowadzący (tu. Zarząd Powiatu [...]) zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego

udział 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W przekonaniu organu nadzoru, brak unormowań prawnych dotyczących wyłączeń członków komisji konkursowej, nie oznacza, że przy powołaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowiska dyrektora szkoły nie należy stosować ogólnych standardów dobrej administracji mających zapewnić bezstronność i obiektywizm procesowania, a nie może być mowy o tym mowy kiedy w pracach komisji konkursowej uczestniczą dwaj członkowie zarządu powiatu, w tym Starosta jako przewodnicząca komisji.

Nieprawidłowości przy powoływaniu składu przedmiotowej komisji konkursowej, organ nadzoru dopatrzył się również w trybie wyznaczenia w jej skład przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych.Jak wynika z pisma Związku

Zawodowego A z dnia 22 sierpnia 2013 r., organizacja ta została pominięta w składzie powołanej komisji konkursowej. Powodem tego wykluczenia był brak sądowego postanowienia o reprezentatywności Związku. Uzależnienie udziału przedstawiciela zakładowych organizacji związkowych od reprezentatywności danej organizacji związkowej nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W świetle literalnej wykładni przepisu art. 36a ust. 6 pkt 5 u.s.o. w stosunku do przedstawiciela związku zawodowego, mającego być członkiem komisji konkursowej, wprowadza tylko jedno ograniczenie - wymóg niezatrudnienia w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Natomiast ustawodawca nie wypowiada się w kwestii wymogu reprezentatywności organizacji związkowej, chociaż w innych przepisach tej ustawy przewidział wymóg reprezentatywności związku zawodowego (art. 30 ust. 2b pkt 4, art. 31 ust. 1 pkt 6c - gdzie związek zawodowy ma być reprezentatywny w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, Dz.U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.). Wskazany wyżej przepis nie wymaga również reprezentatywności związku zawodowego w rozumieniu przepisów art. 24125a oraz art. 24117 Kodeksu Pracy. Udział związków zawodowych w komisji konkursowej powołanej na podstawie art. 36a ust 6 pkt 1 u.s.o. nie został prawnie uzależniony od obowiązku stwierdzenia reprezentatywności danego związku zawodowego, stąd też wyeliminowanie przedstawiciela Związku Zawodowego A z udziału w pracach komisji konkursowej, pod pretekstem braku reprezentatywności zakładowej należy uznać za działanie bezprawne.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 roku orzekł, że w komisji konkursowej i powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, szkoły lub placówki winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje przedszkole, szkołę lub placówkę, w których przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są w nich zatrudnieni (sygn. akt I OSK 736/08).

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 379/08,) "Przepisy ustawy o systemie oświaty nie podają znaczenia pojęcia "zakładowej organizacji związkowej", a zatem należy w tej kwestii sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 854, ze zm.). Stosownie do art. 251 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. 2014, poz. 167, dalej: u.z.z.) uprawnienia zakładowej organizacji związkowej, przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji. Wedle art. 34 ust. 1 tej ustawy uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Taka regulacja uzasadnia udział w komisji konkursowej przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku. W myśl art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty istotne jest, aby w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki). Celem tej regulacji jest zapewnienie udziału w pracach komisji konkursowej, a zatem możliwości obrony interesów grupy społecznej, jaką tworzą nauczyciele, organizacji, która statutowo powołana jest do takich działań i reprezentacji tej grupy zawodowej (art. 3 pkt 4 i art. 4 ustawy z dnia stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 97, poz. 674, ze zm.). To, jakie jednostki organizacyjne obejmuje dana międzyzakładowa organizacja związkowa, określają decyzje właściwych organów danego związku zawodowego. Swoboda tych organów w tym zakresie ograniczona jest przez rozstrzygnięcia ustawowe i statut związku zawodowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA 516/07). Za taką interpretacją przywołanych przepisów przemawiają rozwiązania systemowe dotyczące prawa nauczycieli do korzystania z pomocy związków zawodowych na zasadach dotyczących pracowników będących członkami takiego związku (art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 3 pkt 4, art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela). Związki zawodowe, jak to określono w ustawie o związkach zawodowych, reprezentują pracowników, bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych, kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczące interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 4, art. 7, art. 8 ustawy o związkach zawodowych).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udziału w pracach komisji członków Zarządu Powiatu podniesiono, iż przepisy u.s.o. ani też przepisy rozporządzenia MEN nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zabraniają członkom zarządu powiatu uczestniczenia w pracach komisji, również w charakterze przewodniczącego. Uzasadniając zarzut skarżący przytoczył sformułowane w orzecznictwie pojęcie organu "administracji publicznej" oraz rozróżnienie pomiędzy "przedstawicielem organu" a "piastunem organu" i "organem". Przepisy ustawy nie posługują się pojęciem organu administracji publicznej, lecz pojęciem organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Definicja legalna tego pojęcia została zawarta w art. 3 pkt 5 u.s.o., który stanowi, iż organami prowadzącymi szkołę są: minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W analizowanym przypadku organem prowadzącym szkołę jest zatem Powiat [...].

Przepis art. 5c u.s.o. zawiera podział kompetencji i zadań organu prowadzącego szkołę pomiędzy zarządem a radą powiatu. Na mocy art. 5c pkt 2 u.s.o. kompetencje organu prowadzącego szkołę w zakresie określonym w art. 36a ustawy wykonuje zarząd powiatu. Zarząd powiatu wykonuje również kompetencje określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 36a ust. 12 u.s.o. Nie zmienia to jednak faktu, iż organem prowadzącym szkołę pozostaje Powiat, w imieniu którego w ściśle określonych sytuacjach działa zarząd powiatu. Zarząd Powiatu nie jest organem prowadzącym szkołę w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w doktrynie, organem prowadzącym publiczne szkoły samorządowe nie jest ani organ wykonawczy j.s.t. ani organ stanowiący, bowiem podmiotem praw i obowiązków określonych ustawą może bowiem być nie organ osoby prawnej, lecz osoba prawna jako taka - a więc, w danym wypadku, cała wspólnota samorządowa wyposażona przez ustawę w osobowość prawną. (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013)

W ocenie organu, wbrew stanowisku Wojewody starosta ani inny członek zarządu nie jest "piastunem" organu prowadzącego szkołę czy też "organem" prowadzącym szkołę. Niezasadne jest zatem stwierdzenie skarżącego, iż członkowie zarządu jako piastuni organu czy też organ nie mogą być członkami komisji konkursowej. Powoływane przez skarżącego orzecznictwo odnosi się do sytuacji powołania w skład komisji konkursowej wójta i nie znajduje zastosowania bowiem zarząd powiatu jest organem kolegialnym.

W pracach komisji konkursowej brali udział członkowie zarządu powiatu jednakowoż nie ma wpływu na bezstronność i obiektywizm prac komisji konkursowej. W skład komisji konkursowej wchodziło dziesięciu członków, natomiast zastosowane procedury, w tym zachowanie tajności głosowania, umożliwiały dokonanie przez każdego członka komisji samodzielnej oceny kandydatów i oddanie głosu na wybranego kandydata.

Okoliczność, iż zarząd powiatu jest uprawniony do zatwierdzenia lub unieważnienia konkursu również nie stanowi przeszkody dla udziału w pracach komisji konkursowej członków zarządu powiatu. W ocenie organu, zarząd powiatu nie jest w tej sytuacji "sędzią we własnej sprawie", gdyż § 8 ust 2 Rozporządzenia zawiera precyzyjnie wyszczególnienie przesłanek unieważnienia konkursu i w związku z tym nie pozostawia kwestii zatwierdzenia lub unieważnienia konkursu do swobodnej oceny zarządu powiatu.

Udział w pracach komisji konkursowej członków zarządu powiatu nie może być uznany za .inną nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu w rozumieniu § 8 ust 2 pkt 4 rozporządzenia MEN, skoro żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie zakazuje takiej praktyki.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczenia do pracy w komisji przedstawiciela Związku Zawodowego A z uwagi na brak statusu reprezentatywnej zakładowej organizacji związkowej, należy wskazać, iż przepis art 36a ust. 6 pkt 5 u.s.o. wskazuje jedynie, iż w skład komisji konkursowej wchodzi po jednym przedstawicielu składowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują pojęcia zakładowych organizacji związkowych oraz nie określają wymogów jakie powinny spełniać te organizacje, aby mogły uczestniczyć w pracach komisji konkursowej. W związku z tym, w celu ustalenia uprawnionych zakładowych organizacji związkowych, konieczne jest zastosowanie kryteriów określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wybór dyrektora szkoły jest decyzją mającą wpływ na kierunki rozwoju szkoły oraz przyszłość jej pracowników. W związku z powyższym, w ocenie organu, uprawnionymi do udziału w pracach komisji konkursowej są zakładowe organizacje związkowe, które zapewniają prawidłową obronę praw ogółu pracowników zatrudnionych w szkole. Zadanie to mogą wypełnić wyłącznie organizacje związkowe zrzeszające odpowiednią ilość pracowników danej szkoły. Istotne jest ponadto, aby uczestniczące w pracach komisji konkursowej organizacje związkowe posiadały status reprezentatywnej zakładowej organizacji związkowej. Zgodnie bowiem z poglądem panującym w doktrynie reprezentatywność związku zawodowego oznacza ich szczególną zdolność do występowania w określonych sprawach w zbiorowych stosunkach pracy, a w szczególności w charakterze strony w układach i porozumieniach zbiorowych oraz , sporach zbiorowych pracy." ( M. Pliaszkiewicz, M. Seweryński, Problemy reprezentatywności w zbiorowych stosunkach pracy, PIP 1995, nr 9, s 3.) Konieczne jest zatem aby uczestniczące w pracach komisji organizacje związkowe posiadały status reprezentatywnej zakładowej organizacji związkowej w rozumieniu art. 24125a Kodeksu pracy w związku z art. 251 ustawy o związkach zawodowych.

Zgodnie z art. 251 ustawy o związkach zawodowych uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji. Stosownie do art. 24125a Kodeksu pracy reprezentatywną zakładową organizacją wiązkową jest organizacja związkowa:

1) będąca jednostką organizacyjną albo organizacją członkowską ponadzakładowej organizacji związkowej uznanej za reprezentatywną na podstawie art 24117 § 1 pkt 1, pod warunkiem że zrzesza ona co najmniej 7% pracowników zatrudnionych u pracodawcy, lub

2) zrzeszająca co najmniej 10% pracowników zatrudnionych u pracodawcy.

Związek Zawodowy A, na dzień wyboru komisji konkursowej, posiadał 1 członka zatrudnionego w [...] Zespole Szkół w T. Wobec tego organizacja ta nie tylko nie spełniała wymogu reprezentatywności, ale również nie była zakładową organizacją związkową w rozumieniu art. 251 ustawy o związkach zawodowych. W związku z powyższym Związek Zawodowy A nie był uprawniony do udziału w pracach komisji.

W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2014 r. organ nadzoru stwierdza, iż podziela stanowisko Zarządu Powiatu co do kwestii organu prowadzącego szkołę. Jest nim jednostka samorządu terytorialnego (Powiat [...]), działający jednak przez swoje organy (art. 38 k.c.). Z tego względu istotne znaczenie ma podział kompetencji między poszczególne organy powiatu. Zgodnie z art. 5c pkt. 2 u.s.o. zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 36a ust. 1 i ust. 6 wykonuje zarząd powiatu wyznaczając w szczególności trzech swoich przedstawicieli w skład komisji konkursowej. Pojęcie przedstawicielstwa zakłada rozdzielenie podmiotu pełniącego rolę przedstawiciela od podmiotu przez przedstawiciela reprezentowanego. Nie można być przedstawicielem samego siebie. Organ nadzoru nie podziela stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę jakoby przywołane przez niego orzeczenia sądowe dotyczyły jedynie przypadku, w którym organem prowadzącym szkołę jest organ monokratyczny gminy. Teza ta nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach u.s.o., które w kwestii składu komisji konkursowej nie wprowadzają rozróżnienia na organy kolegialne i monokratyczne. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko co do istotnego naruszenia prawa w związku z niedopuszczeniem do komisji konkursowej przedstawiciela Związku Zawodowego A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu ustala art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej: u.s.p.) , według którego, akt tego rodzaju sprzeczny z prawem jest nieważny. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 79 u.s.p. Według art. 81 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W sprawach skarg wnoszonych przez organ nadzoru nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (art. 90a u.s.p.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w T. z dnia [...]r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Szkół w T. w całości jako naruszającej prawo w sposób istotny.

W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż z uwagi upływ terminu do podjęcia czynności określonych w art. 79 u.s.p. organ nadzoru zaskarżył przedmiotową uchwałę.

Analiza postanowień art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Podstawą wniesienia skargi jest naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: u.s.o.) w związku z § 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm., dalej: rozporządzenie MEN).

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2/ dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3/ po jednym przedstawicielu: a/ rady pedagogicznej, b/ rady rodziców, c/ zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto wskazać należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8a ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust.1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 324/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, samego siebie.

Naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i pkt 5 u.s.o. organ nadzoru upatruje w powierzeniu dwu członkom Zarządu Powiatu w T. (dalej zarząd Powiatu) funkcji przedstawicieli organu prowadzącego szkołę (tj. Zarządu Powiatu) w komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W jego ocenie osoba pełniąca funkcje organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji, bowiem nie można pozostawać jednocześnie piastunem funkcji organu i pełnić rolę jego przedstawiciela. Pojęcie przedstawicielstwa, jak precyzuje to w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2014 r., zakłada rozdzielenie podmiotu będącego przedstawicielem od podmiotu, który jest przez przedstawiciela reprezentowany.

W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż ustawodawca posługuje się pojęciem organu rozumianym w sposób abstrakcyjny, odnosząc go do pewnej konstrukcji strukturalno-organizacyjnej. Od tej konstrukcji oddzielić trzeba obsadę personalną tego organu określaną w literaturze jako "piastuna funkcji (kompetencji) organu administracji". Osoby fizyczne faktycznie wykonują zadania i kompetencje organu administracji publicznej, ale przypisane nie im, tylko temu organowi. (por. J.Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s.42; M.Stahl, Zagadnienia ogólne w: Podmioty administrujące, System Prawa Administracyjnego pod red. R.Hausera, Z.Niewiadomskiego, A.Wróbla, Tom 6 Warszawa 2011, s. 64). Piastunem jest osoba fizyczna, która wykorzystuje kompetencję organu, sama w sobie jednak organem nie będzie. Wszelakie rozstrzygnięcia podejmuje zawsze organ, a nie jego piastun. Pozostawanie piastunem organu nie jest przypisane konkretnej osobie na stałe. Możliwa jest zmiana piastuna organu, która jednak nie przerywa ciągłości istnienia samego organu.

Tak pierwszy, jak i drugi argument byłby uzasadniony pod warunkiem jednak takim, że zachodzi tożsamość przedstawiciela i piastuna funkcji organu oraz przedstawiciela i podmiotu, który reprezentuje. W przedmiotowej sprawie tożsamość taka nie ma miejsca. W pierwszym rzędzie z tej racji, że członek organu kolegialnego nie jest "piastunem" funkcji tego organu. Piastunem funkcji zarządu powiatu, jako organu kolegialnego, są wspólnie osoby konstytuujące ten organ. Po wtóre, jeśli tak to następuje wyraźne rozdzielenie przedstawiciela od organu, który reprezentuje. Członkowie zarządu wyznaczeni do składu komisji konkursowej działali jako przedstawiciele Zarządu Powiatu, a nie jako członkowie organu kolegialnego.

Także i drugi zarzut dotyczący istotnego naruszenia przepisów prawa ze względu na pominięcie w składzie komisji konkursowej przedstawiciela Związku Zawodowego A nie znajduje uzasadnienia.

W świetle wyżej przytoczonego przepisu art.36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w której składzie powinno się znaleźć m.in. po jednym przedstawicielu rady pedagogicznej, rady rodziców oraz zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Jak wyraźnie zastrzega ustawodawca, chodzi o przedstawicieli "zakładowych organizacji związkowych". Pozostaje w błędzie organ nadzoru wywodząc, iż ustawodawca co do przedstawicieli związku zawodowego wprowadza tylko jedno ograniczenie w postaci niepozostawania w zatrudnieniu w szkole, podczas gdy przedstawicielem może być jedynie osoba wyznaczona przez "zakładową organizację związkową".

Stosownie do art. 251 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. 2014, poz. 167, dalej: u.z.z.) uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji. Związek Zawodowy A, który zrzeszał tylko jednego członka spośród osób zatrudnionych w szkole, nie jest zakładową organizacją związkową w wyżej przyjętym rozumieniu i tym samym nie dysponował legitymacją upoważniającą go do delegowania swojego przedstawiciela w skład komisji konkursowej.

Wyjaśnić także trzeba, odnosząc się do na zarzutu podnoszonego w skardze, iż co prawda po myśli art. 34 ust. 1 u.z.z. przepisy art. 251-331 tego aktu stosuje się do obejmującej swoim działaniem pracodawcę, a więc najkrócej rzecz ujmując tej ostatniej (tj. międzyzakładowej organizacji związkowej) przysługują takie uprawnienia jak organizacji związkowej (odesłanie do art. 251 u.z.z.) jednakowoż chodzi nie o wszystkie uprawnienia, wynikające z jakichkolwiek aktów prawnych, ale wyłącznie te, które zostały wskazane w przepisach od art. 26 do art. 331 u.z.z. Uprawnienia do delegowania przedstawiciela do komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na dyrektora placówki oświatowej, wynikającego z art. 36a ust. 6 pkt. 3 lit. c u.s.o. nie można wywodzić z postanowień art. 26 u.z.z., który przyznaje kompetencję zakładowej organizacji związkowej ( a więc także międzyzakładowej organizacji związkowej) w postaci "zajmowania stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych", ale tylko w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy. Poza tym delegowanie przedstawicieli do komisji konkursowej nie jest sprawą pracowniczą.

W tym stanie rzeczy, skoro podnoszone przez organ nadzoru zarzuty okazały się bezzasadne, bowiem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez Zarząd Powiatu w T. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Szkół w T., skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.