Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 723/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 238
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Spółka z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 130/04 w sprawie ze skargi H. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 723/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2005r. w sprawie o sygn.akt II SA/Gd 130/04 ze skargi H. Spółka z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego---oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał że decyzją z dnia 8 lipca 2003 r. wydaną na podstawie art.237,art.238,art.239 pkt.2,art.378 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /DzU nr 62 z 2001 poz.627 z późn.zm./ Starosta L., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach, Delegatura w C. w sprawie zanieczyszczenia terenu Wojewódzkiego Ośrodka Rehabilitacji w K. olejem opałowym z kotłowni należącej do firmy H. Sp. Z o.o. we W. do sporządzenia przeglądu ekologicznego ze szczególnym uwzględnieniem warunków hydrogeologicznych oraz oddziaływania na zdrowie i życie ludzi,zawierającego:

1.opis obejmujący-rodzaj,wielkość i usytuowanie instalacji,powierzchnię usytuowanego terenu lub obiektu budowlanego,rodzaj technologii,istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej,istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji dobra kultury poddane ochronie na podstawie ustawy z dnia 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury oraz obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody,ustawy o lasach,ustawy-Prawo wodne oraz przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym.

2.określenie oddziaływania na środowisko instalacji

3.opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływanie na środowisko

4.porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania o których mowa w art.143 ustawy z dnia 25.04.2001 r.-Prawo ochrony środowiska

5. wskazanie czy dla instalacji koniecznie jest ustanowienie obszaru ograniczonego uzytkowanioa,określenie granic takiego obszaru, ograniczenie w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposób korzystania z nich,

6. streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie,

7. nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.

Precyzując wymagania tego przeglądu w części oddziaływania objętej postępowaniem instalacji na środowisko organ orzekający stwierdził, że w celu określenia stanu środowiska wodno-gruntowego w rejonie obszaru stwierdzonego zanieczyszczenia należy opracować dokumentację hydrologiczną sporządzoną przez uprawnionego geologa,spełniającą bliżej określone w omawianej decyzji wymagania a w szczególności dokumentacja ta winna zawierać opis warunków geologicznych i hydrogeologicznych rozpatrywanego terenu,charakterystykę zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego określonego na podstawie odwiertów badawczych o głębokości i rozmieszczeniu obrazujących rzeczywisty stan zanieczyszczenia oraz zlokalizowanych na kierunku spływu wód gruntowych,prognozę wpływu zanieczyszczenia na jakość wód podziemnych i powierzchniowych oraz proponowane działania w zakresie monitoringu przedmiotowego zanieczyszczenia.

Termin sporządzenia przeglądu ekologicznego organ orzekający ustalił na dzień 31 sierpnia 2003 r. zobowiązując adresata decyzji do działań mających na celu zabezpieczenie eksploatacji instalacji kotłowni przed skutkami potencjalnych awarii.

Decyzja ta doręczona H. Spółce z o.o. we W. w dniu 11 lipca 2003 r. uzyskała przymiot ostateczności.

Pismem z dnia 28.07.2003 r. Spółka zwróciła się do Starostwa L. o przedłużenie terminu wykonania z powyższej decyzji przeglądu ekologicznego.

Kolejnym pismem z dnia 11.07.2003 r. uzupełnionego pismem z dnia 1.09.2003 r. Spółka zwróciła się w trybie art.154 par.2 i 3 kpa o uchylenie tej decyzji względnie o jej zmianę,alternatywnie powołując się w tym zakresie na treść art.155 kpa.

W piśmie uzupełniającym został również alternatywnie sformułowany wniosek o przekazanie sprawy organowi nadzoru celem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 8 lipca 2003 r. W pismach tych Spółka postulowała także ograniczenie zakresu nałożonych na nią obowiązków poprzez zaniechanie obciążania jej obowiązkiem opracowania przez uprawnionego geologa dokumentacji hydrogeologicznej.

Wniosek ten został jednoznacznie sprecyzyzowany w piśmie z dnia 1.10.2003 r. w którym Spółka zarzuciła przedmiotowej sprawie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art.38 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z par.2 ust.2 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko,poprzez wydanie nakazu wykonania przeglądu ekologicznego w zakresie przewidzianym dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz z rażącym naruszeniem art.238 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art.6 i art.104 kpa poprzez oznaczenie terminu wykonania decyzji,do czego żaden przepis nie dawał podstaw prawnych.

Zdaniem Spółki kwestionowana decyzja dotknięta jest też wadą nieważności określoną w art.156 par.1 pkt.5 kpa,gdyż przy obecnym stanie środków,wiedzy i możliwości technicznych nałożony nią obowiązek był niewykonalny w określonym w tej decyzji terminie i niewykonalność ta ma charakter trwały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia 6 listopada 2003 r. wydaną z powołaniem się na treść art.158 par.1 w zw. z art.156 par.1 pkt.2 kpa,stwierdziło nieważność omawianej decyzji z dnia 8 lipca 2003 r. w części dotyczącej określonego w niej terminu sporządzenia przeglądu ekologicznego i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO zwróciło uwagę na trwałość decyzji w rozumieniu art.16 kpa w związku, z czym jej wzruszenie poprzedza stwierdzenie jej nieważności ma charakter wyjatkowy.Przesłanki stwierdzenia nieważności muszą być, zatem spełnione w sposób niebudzący wątpliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanym naruszeniem prawa określonym w art.156 par.1 pkt.2 kpa.

W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art.238 Prawa ochrony środowiska.Przepis ten określa, bowiem jedynie,co powinien zawierać przegląd ekologiczny instalacji zaliczonej do przedsięwzięcia mogącego oddziaływać negatywnie na środowisko.

Z przepisu tego nie wynika,aby niedopuszczalnym było nałożenie obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego w zakresie sformułowanym w zakwestionowanej decyzji.

Za stanowiskiem takim przemawia również treść art.240 przedmiotowej ustawy dająca możliwość określenia zakresu przeglądu ekologicznego dotyczącego również negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji,która nie jest zaliczona do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

SKO podzieliło natomiast pogląd Spółki że do określenia terminu wykonania przeglądu doszło bez podstawy prawnej w rozumieniu art.156 par.1 pkt.2 kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. Spółka z o.o. podtrzymała swoje dotychczasowe twierdzenia co do wydania nakazu sporządzenia przeglądu ekologicznego w warunkach określonych w art.156 par.1 pkt.2 i 5 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ,zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. --- utrzymało w całości swoją wcześniejszą decyzję z dnia 6 listopada 2003 r. podtrzymując również uzasadnienie tego stanowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. Spółka z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zarzucając że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa:

-procesowego tj.art.127 kpa i art.127 kpa i art.16 par.1kpa poprzez wydanie przez organ orzeczenia w postępowaniu odwoławczym odnośnie całej decyzji administracyjnej,mimo zaskarżenia jej przez stronę tylko w części,

- przepisu art.138 par.1 pkt.2 kpa w zw. z art.156 ust.1 pkt.2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO w C. z dnia 6.11.2003 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu L. z dnia 8.07.2003 r. zobowiązującej zobowiazującej Spółkę do sporządzenia przeglądu ekologicznego ze szczególnym uwzględnieniem warunków hydrologicznych oraz oddziaływania na zdrowie i życie ludzi do dnia 31.08.2003 r., chociaż decyzja ta została została wydana z naruszeniem art.238 pkt.2 w zw. z art.242 oraz art.240 ustawy Prawo ochrony środowiska,przez nałożenie na stronę,mimo braku ku temu podstaw prawnych obowiązku opracowania dokumentacji hydrogeologicznej ze szczególnym określeniem jej treści i obowiązku sporządzenia przeglądu w pełnym zakresie,przy padaniu błędnej podstawy prawnej nałożenia tych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie,bowiem brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego.

W szczególności-zdaniem Sądu-za dowolne należy uznać stanowisko skarżącej, że przedmiotem ponownego orzekania przez SKO była cała decyzja tego z dnia 6.11.2003 r. a nie tylko jej część orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym.

Osnowę decyzji w brzmieniu "utrzymać w całości zaskarżoną decyzję w mocy" należy, bowiem rozumieć,zdaniem Sądu,w ten sposób, że SKO utrzymuje w mocy swoją wcześniejszą decyzję w całości-części zaskarżonej tj. objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.Taką ocenę potwierdza również uzasadnienie decyzji, w którym do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w części orzekającej o terminie sporządzenia przeglądu ekologicznego odniesiono się jedynie w sensie historycznym.Niezbyt precyzyjne sformułowanie w tym względzie osnowy decyzji,nie może,zdaniem Sądu,przesądzać o jej nielegalności a tym bardziej o wydaniu jej w warunkach nieważności,zwłaszcza, gdy ta nieprecyzyjność nie ma żadnego wpływu na wykonalność tej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko SKO że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania że zaskarżona decyzja była obciążona wadami które można uznać za rażące naruszenie prawa.

Za rażące naruszenie prawa nie może być uznana w szczególności okoliczność, że w podstawie prawnej decyzji Starosty L. nie powołano również art.240 ustawy Prawo ochrony środowiska,jest to bowiem jedynie uchybienie proceduralne niemogące mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji.

Również z treści art.239 pkt.1 przedmiotowej ustawy wynika, że organ orzekający nie musiał ograniczyć zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka H. zarzuciła naruszenie prawa procesowego,które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj. przepisu art.145 par.1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi na decyzję SKO w C. z dnia 6.11.2003 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 8.07.2003 r. mimo wydania jej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego a to z art.138 par.1 pkt.2 kpa w zw. z art.156 par.1 pkt.2 kpa w zw. z art.238 ,art.240 i art.242 ustawy Prawo ochrony środowiska,poprzez nałożenie na stronę obowiązku opracowania dokumentacji hydrologicznej ze szczegółowym określeniem jej treści,mimo braku ku temu podstaw prawnych.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podobne jak w toku dotychczasowego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art.174p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2/naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl zaś art.183 par.1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania,która zachodzi w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z przesłanek określonych w par.2 art.183 p.p.s.a.

Z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że postępowanie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym,zainicjowane wniesieniem skargi kasacyjnej nie może polegać na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie,natomiast Sąd drugiej instancji winien niewątpliwie odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej składających się na podstawy tej skargi wyznaczających zakres jej badania.

W niniejszej sprawie strona prawidłowo wskazała podstawy skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. a podniesione zarzuty nie pozostawiają wątpliwości co do granic wniesionej kasacji.

Jak to wynika z niespornych okoliczności niniejszej sprawy postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczyło wzruszenia środkami nadzwyczajnymi przewidzianymi w art.154,155 i 156 kpa,wcześniejszej decyzji Starosty L. z dnia 8 lipca 2003 r. zobowiązującej skarżącą Spółkę do sporządzenia przedmiotowego przeglądu ekologicznego ze szczególnym uwzględnieniem warunków hydrogeologicznych.

Wzruszenie decyzji ostatecznych na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach,jako środek nadzwyczajny wymaga spełnienia przesłanek jednoznacznie tam wskazanych.

Skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. w oparciu o przesłanki określone w art.156 par.1 pkt.2 i pkt.5 kpa.

Decyzja ta-zdaniem skarżącej -narusza w szczególności art.238 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art.240 i 242 tej ustawy.

Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji,pojęcie rażącego naruszenie prawa może odnosić się jedynie do naruszenia prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym,bowiem tylko takie wady stwarzają konieczność eliminowania z obrotu prawnego tych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie podzielił zatem w całej rozciągłości stanowisko SKO w C. zawarte w decyzji z dnia 6.11.2003r. ,które również podkreśliło że rozpoznając wniosek Spółki H. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. było zobowiązane ustalić czy zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę uwzględnienia tego wniosku,polegające na naruszeniu art.238 ustawy Prawo ochrony środowiska,poprzez wskazanie terminu wykonania obowiązku określonego w przedmiotowej decyzji.

Zdaniem SKO ,podzielonego przez Sąd pierwszej instancji,wskazana decyzja nakładająca na Spółkę obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego ze szczególnym uwzględnieniem warunków hydrogeologicznych oraz oddziaływania na zdrowie i życie ludzi w pozostałej części nie zawiera wady uzasadniającej stwierdzenia jej nieważności. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia art.238 ustawy Prawo ochrony środowiska.Takiej podstawy nie stwarza również brak powołania w decyzji Starosty L. art.240 tej ustawy, ponieważ jest to jedynie uchybienie proceduralne,które jednak nie maiło wpływu na wynik tej sprawy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki istniała podstawa prawna nałożenia na nią obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie określonym w przedmiotowej decyzji Starosty L.

Wprawdzie określenie zakresu tego przeglądu ma charakter uznaniowy /ale nie dowolny/ to jednak nie można twierdzić, że Starosta L. zakres ten przekroczył, bowiem określone w tej decyzji wymogi przeglądu ekologicznego nawiązują do realnie istniejącej sytuacji związanej ze stwierdzonym zanieczyszczeniem olejem opałowym terenu Wojewódzkiego Ośrodka Rehabilitacji w K., w związku z czym faktycznie zachodziła konieczność sprawdzenia i określenia stanu jakości środowiska gruntowo-wodnego w rejonie zanieczyszczenia.

W tej sytuacji nałożenie na stronę obowiązku wykonania dokumentacji hydrogeologicznej nie może-jak słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji-być uznane za pozbawione podstawy prawnej czy sformułowane z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej,nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku naruszenia prawa materialnego czy procesowego a przedmiotowa decyzja odpowiada wymogom określonym wart.107 par.3 kpa.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uznania skargi kasacyjnej za uzasadnioną,Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.