Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1101/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 3 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 148, art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 1 i 3, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1 i 2, 5-6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1249/13 w sprawie ze skargi Gminy Sławno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr NK.3.4131.496.2013.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" w gminie Sławno oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1249/13 w sprawie ze skargi Gminy Sławno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" w gminie Sławno uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 19 lipca 2013 r. Rada Gminy Sławno podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" w gminie Sławno. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano w niej art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 594) oraz art. 14 i 15 ust. 2 i 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Paragraf pierwszy tej uchwały stanowi, że : "Przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" w gminie Sławno dla terenów obejmujących tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z ich obszarem oddziaływania tj. strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu". W § 2 ust. 1 Rada określiła, że plan ten dotyczy fragmentu gminy Sławno w rejonie wsi [...], obejmujący fragmenty obrębów geodezyjnych [...],[...],[...],[...] o pow. opracowania łącznie ok. 416 ha. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu wskazano, że granica opracowania planu miejscowego przedstawiona jest na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej uchwały.

Wyżej opisana uchwała została przedłożona przez Wójta Gminy Sławno organowi nadzoru w dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uchwała intencyjna powinna zawierać część tekstową, w której dokonuje się identyfikacji obszaru objętego planem poprzez użycie jego nazwy własnej oraz część graficzną przedstawiającą granice obszaru objętego przyszłym planem. Zatem nie może być mowy o niespójności w przedstawieniu terenu na części graficznej tej uchwały. Oznaczenie terenu wskazanego do opracowania planu musi być czytelne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Niedokładne ustalenie granic obszaru objętego projektem planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa. Dalej Wojewoda wskazał, że po analizie załącznika graficznego do tej uchwały oraz po analizie załącznika graficznego uchwały z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" w gminie Sławno, organ nadzoru stwierdził, że obszar objęty ww. uchwałami i procedurami planistycznymi w części pokrywa się. Wojewoda stwierdził, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej załącznik graficzny w sposób jednoznaczny musi określać granice obszaru opracowania, którym będzie objęty plan miejscowy. Granica ta nie może budzić wątpliwości organu opiniującego bądź uzgadniającego w trakcie rozpoczęcia i uchwalania planu miejscowego. Wyznaczone granice obszaru wskazane w części opisowej i na załączniku graficznym muszą być maksymalnie precyzyjne, aby uniknąć wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom przyszłego planu czy nie. Wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem jest wiążące w dalszej części procedury uchwalania planu. Według Wojewody, analiza przedmiotowych uchwał wraz z złącznikami prowadzi do konkluzji, iż nie są one spójne, albowiem organ stanowiący Gminy Sławno uchwałą nr [...] objął tereny, które znajdują się w granicach obszaru objętego uchwałą [...], nie wyłączając ich na załączniku graficznym. W związku z tym organ nadzoru przyjął, że skoro załącznik graficzny uznany został przez ustawodawcę jako obligatoryjny - art. 14 ust. 2 ustawy - zatem "określone w nim granice nie mogą budzić wątpliwości co do obszaru wyznaczonego tego opracowania, zatem wyeliminowanie go z obrotu prawnego jest konieczne". Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewoda uznał stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały za w pełni uzasadnione.

Rada Gminy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wyżej opisane rozstrzygniecie nadzorcze. Skarga rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuca naruszenie:

1) art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie zawierającego skonkretyzowanej podstawy prawnej oraz nie zawierającego w uzasadnieniu wyjaśnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji;

2) art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dowolne (bo bezpodstawne) przyjęcie, że uchwała Nr [...] Rady Gminy Sławno z dnia [...] lipca 2013 r. nie spełnia kryteriów określonych w tych przepisach;

3) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w Sławnie w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" w gminie Sławno, pomimo braku wykazania jej niezgodności z prawem,

4) naruszenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawione podstaw prawnych naruszenie kompetencji Gminy Sławno mieszczących się w zakresie jej władztwa planistycznego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała nie narusza prawa, zaś rozstrzygniecie nadzorcze pozostaje w sprzeczności z prawem albowiem nie spełnia ustawowych przesłanek wymaganych od tego rodzaju decyzji, a nadto zostało podjęte w wyniku dowolnych ocen przy jednoczesnym naruszeniu kompetencji Rady Gminy. Gmina wskazała, że załącznik graficzny określa obszar opracowania w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych – stąd wszelkie w tej mierze wątpliwości organu nie znajdują oparcia w warstwie faktograficznej. Skarżąca przyznała, że w granicach określonych uchwałą znalazły się także tereny, dla których aktualnie toczy się procedura sporządzania planu miejscowego wszczęta Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Sławno z dnia [...] marca 2010 r. gdyż zamiarem Gminy jest sporządzenie miejscowego planu, który będzie uwzględniał zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sławno (obecnie w toku procedury planistycznej wszczętej uchwałą Nr [...] Rady Gminy Sławno z dnia [...] czerwca 2012 r.). Pozostawanie w toku procedury dotyczącej studium ani fakt toczącej się procedury planistycznej obejmującej fragment obszaru nie stanowi jednak, zdaniem skarżącej, przeszkody dla podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy zainicjowany uchwałą z dnia [...].03.2010 r. ze względu na trwającą już procedurę zostanie najprawdopodobniej uchwalony jako pierwszy, jednakże z uwagi na treść art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaistnieje ani nie istnieje aktualnie sytuacja budząca wątpliwości co do tego, który z planów obowiązuje dla danej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że podejmując uchwałę z dnia [...] lipca 2013 r. zamierzała prowadzić procedurę planistyczną właśnie w granicach przedstawionych na załączniku graficznym. Granice te zostały przeanalizowane przed podjęciem uchwały na etapie analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , z analizą tą Rada Gminy była zapoznana przed podjęciem uchwały.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Z uzasadnienia odpowiedzi wynika, że organ nadzoru nie podzielił zarzutów skargi. Przyznał wprawdzie, że Rada Gminy Sławno w zakwestionowanej uchwale jak i w uchwale z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] określiła obszar opracowania planu, jednakże obszar ten został wskazany w sposób nieprawidłowy- naruszając art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dwie niezależne od siebie uchwały w części wskazują do opracowania planu ten sam obszar. Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do objęcia tych samych terenów różnymi uchwałami rozpoczynającymi opracowanie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt nadzoru nie odpowiada prawu. W szczególności za zasadny w ocenie sądu uznać trzeba sformułowany w pkt 1 zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie zawierającego skonkretyzowanej podstawy prawnej oraz nie zawierającego w uzasadnieniu wyjaśnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji. W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wyżej wskazanych wymogów nie spełnia. Przede wszystkim nie wynika z niego jednoznacznie jaki jest powód stwierdzonego naruszenia prawa i który konkretnie przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony oraz brak jest oceny tego naruszenia w aspekcie jego istotności. Organ nadzoru stwierdził wprawdzie, że objęta rozstrzygnięciem uchwała jest nieprecyzyjna, jednakże sposób w jaki wywiódł zarzut nieprecyzyjności uchwały nie pozwala zorientować się czy ten brak odnosi się do części tekstowej, czy graficznej lub do obu tych części jednocześnie, bądź czy chodzi o sprzeczność części tekstowej z graficzną, czy też w ogóle o coś innego. Z jednej bowiem strony w uzasadnieniu aktu nadzorczego zawarte są rozrzucone w tekście wywody prawne, z powołaniem się na konkretne orzecznictwo sądów administracyjnych, prowadzące do najzupełniej prawidłowego stanowiska, że część graficzna uchwały intencyjnej powinna być spójna z częścią tekstową, oraz że wyznaczone granice obszaru planu wskazane w części tekstowej i graficznej muszą być maksymalnie precyzyjne aby uniknąć wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu czy nie. Z drugiej jednak strony w uzasadnieniu nie ma wskazania braku spójności między częściami tekstową i graficzną uchwały lub wykazania braku precyzji w oznaczeniu obszaru objętego planem. Twierdzi się natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że organ poczynił ustalenia wskazujące na nakładanie się obszaru objętego zaskarżoną uchwałą z obszarem objętym inną uchwałą Rady Gminy podjętą w dniu [...] marca 2010 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno, w okolicy miejscowości [...] w Gminie Sławno.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody, w związku z pytaniem sądu w czym Wojewoda upatruje nieprecyzyjności uchwały intencyjnej wyjaśnił, że organ nadzoru stwierdził, że kontrolowany akt częściowo pokrywa się co do objętego nim obszaru z inną uchwałą i podkreślił, że skarżąca Gmina faktu tego nie kwestionuje. Zdaniem pełnomocnika, takie ustalenie obszaru objętego uchwałą inicjującą procedurę planistyczną "narusza przepis stanowiący, że dla jednego obszaru uchwala się jeden plan".

W związku z tym wyjaśnieniem sąd zauważył, że po pierwsze, jeśli takie było stanowisko organu nadzoru, to wynikające z niego stwierdzenie naruszenia prawa nie znajduje oparcia w powołanym w zaskarżonym akcie art. 14 ust. 2 usg, gdyż "częściowe pokrywanie się" obszarów wskazanych w dwóch różnych uchwałach planistycznych w sytuacji, gdy było - jak twierdzi się w odpowiedzi na skargę - działaniem zamierzonym, nie może być rozpatrywane w kontekście braku precyzji uchwały kwestionowanej przez organ nadzoru.

Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonego aktu, jak również z dokumentów przedstawionych przez zaskarżony organ wraz z odpowiedzią na skargę, nie wynika jaką drogą organ nadzoru doszedł do wniosku o częściowym pokrywaniu się obszarów objętych wyżej wskazanymi dwoma uchwałami, a zwłaszcza czy prowadził w tym kierunku jakieś postępowanie wyjaśniające. Jeśli bowiem tak było, to w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego aktu powinny się znaleźć odpowiednie wyjaśnienia na ten temat, opis zebranych dowodów i ich ocena. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym względzie, co powoduje, że w istocie sprawy rozstrzygniecie to uchyla się spod skutecznej merytorycznej kontroli sądowej.

Po trzecie, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być tak sformułowane aby możliwe było wieloznaczne rozumienie jego stwierdzeń. Za niedopuszczalną uznać trzeba bowiem sytuację, w której braki i niedomówienia uzasadnienia tego rozstrzygnięcia uzupełniane są - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - w odpowiedzi na skargę lub w wystąpieniu pełnomocnika organu nadzoru na rozprawie sądowej. W ramach nadzoru sprawowanego przez Wojewodę, z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, tylko rozstrzygniecie nadzorcze wywiera wpływ na byt prawny uchwały rady gminy, a takiej właściwości nie ma pismo procesowe jakim jest odpowiedź na skargę. Przenoszenie zatem ciężaru jednoznacznego wykazania stwierdzonego naruszenia prawa i jego oceny na późniejszy, możliwy w przypadku wniesienia skargi do sądu, etap postępowania i wyjaśnienie toku rozumowania organu nadzoru, które legło u podstaw aktu nadzoru, dopiero przy okazji ustosunkowania się do zarzutów skargi, nie stanowi działania Wojewody zgodnego z prawem.

Po czwarte, nawet gdyby przyjąć, że zarzucany uchwale brak precyzji polegał na pokrywaniu się obszaru z inna uchwałą, to rozstrzygnięcie powinno zawierać ocenę prawną takiego faktu wskazującą na przepis, który został naruszony oraz na rangę tego naruszenia, a zwłaszcza wyjaśnienie dlaczego Wojewoda naruszenie to uznał za istotne. Nie każde bowiem naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu podlegającego nadzorowi, lecz tylko takie, które jest istotne. Rozróżnienie na istotne naruszenie prawa i naruszenie nieistotne jest konsekwencją relacji zachodzącej pomiędzy przepisami ust. 1 i 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ciężar dowodu, że doszło do naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru. Gmina natomiast, korzystając ze swojej pozycji ustrojowej, ochrony samodzielności i domniemania kompetencji nie musi wykazywać, że uchwała jej rady (jak również zarządzenie wójta/burmistrza/prezydenta) jest zgodna z prawem.

W świetle art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trafne co do zasady jest w ocenie sądu stanowisko organu nadzoru, że niedokładne ustalenie granic obszaru objętego projektem planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika aby organ nadzoru taką właśnie wadę uchwały stwierdził. Czym innym jest bowiem niedokładność, czy brak precyzji w uchwale intencyjnej w zakresie określenia objętego nią obszaru, a czym innym jest częściowe pokrywanie się obszarów objętych uchwałami podjętymi w ramach dwóch rożnych procedur planistycznych. Niejednoznaczność stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym na okoliczność stwierdzonego naruszenia prawa stanowi w realiach niniejszej sprawy naruszenie zarówno art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 Kpa oraz art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym , co również trafnie zarzucono w skardze. W sytuacji stwierdzonych przez sąd uchybień natury procesowej w zaskarżonym akcie, bezprzedmiotowe jest zdaniem sądu odniesienie się do zarzutów materialnoprawnych skargi. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obligatoryjny składnik rozstrzygnięcia nadzorczego, a przy tym powinno ono zawierać odpowiednie elementy charakterystyczne dla uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stwierdzenie zatem, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotnych wymogów, wynikających przede wszystkim z art. 107 § 3 Kpa, nie spełnia prowadzi do stwierdzenia zasadności zarówno zarzutów procesowych jak i wniosku skargi.

Od tego wyroku wojewoda wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 141 § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 91 ust. 5 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżony akt nadzoru nie odpowiada prawu, ponieważ nie zawiera skonkretyzowanej podstawy prawnej oraz nie zawiera w uzasadnieniu wyjaśnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji, a ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny nie jest jednoznaczny; a zatem poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego;

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 i 7 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zwanej dalej p.u.s.a., polegające na tym , że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd pierwszej instancji nie wydał rozstrzygnięcia merytorycznego, nie dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy rozstrzygającego o istocie sprawy i nie odniósł się do materialnoprawnych zarzutów skargi na skutek błędnego przyjęcia, że Wojewoda Zachodniopomorski naruszył przepisy postępowania administracyjnego w ten sposób, iż nie zawarł skonkretyzowanej podstawy prawnej oraz nie zawarł w uzasadnieniu wyjaśnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji, a ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny nie jest jednoznaczny, wobec czego Sąd musiałby rozważać hipotetyczne stany faktyczne w kontekście przepisów prawa materialnego.

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał na okoliczności świadczące o prawidłowości wydanego zarządzenia, w szczególności porównał załączniki graficzne do dwóch uchwał gminy i stwierdził, że częściowo pokrywają się. Ten sam obszar był zatem objęty dwiema różnymi uchwałami i procedurami. Sytuacja prawna obszaru nie jest jednoznaczna i budzi wątpliwości co do jego granic. Brak jest uchybień procesowych, zwłaszcza uniemożliwiających sądowi dalszą kontrolę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 k.p.a. oraz art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym. Rację ma Sąd I instancji, że zaskarżony akt nie odpowiada prawa, albowiem nie wskazano podstawy prawnej w oparciu o którą stwierdzono nieważność uchwały. W uzasadnieniu aktu nadzoru wskazano na art.14 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, równocześnie podnosząc, że w dniu 24 marca 2010r. Rada Gminy Sławno podjęła uchwałę w sprawie zmiany planu mjejscowego w okolicy [...] i procedura ta nie została jeszcze zakończona. Jak wynika z uzasadnienia aktu nadzoru przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały był fakt , że część obszaru objęta obiema uchwałami się pokrywa. Należy zwrócić uwagę na treść przepisu art.14 ustawy. Zgodnie z art.14 ust.1 w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei ust.2. stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Natomiast zgodnie z ust.4. uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, natomiast jak wynika z ust. 5. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Wskazane wyżej przepisy ustawy to całość regulacji jak dotyczy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego, a integralną częścią uchwały załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stąd też nieokreślenie granic obszaru bądź też brak załącznika graficznego może stanowić o wadliwości podjętej uchwały. Natomiast z art.14 ustawy jak i z żadnego innego przepisu ustawy nie wynika zakaz, który wyinterpretował organ nadzoru. Oczywiście z faktu, że dany obszar objęty uchwałą w sprawie zmiany planu miejscowego został następnie objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie można wnioskować, że dany obszar zostanie objęty dwoma planami, taka sytuacja jest bowiem niemożliwa. Zapobiega temu miedzy innymi przepis art.34 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który odnosi się do tego samego terenu.

Odnosząc się zaś do powoływanego przez skarżącego kasacyjnie wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011r. II OSK 1974/11 należy przede wszystkim stwierdzić, że wyrok ten został wydany w innych okolicznościach faktycznych. Mianowicie w sprawie II OSK 1974/11 rada gminy na tej samej sesji rady podjęła uchwałę w sprawie studium i uchwałę w sprawie planu miejscowego, a nadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie została podjęta. W takich okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził "zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżanym wyroku, takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu, narusza zasady sporządzania studium i planu miejscowego oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p."

Niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej w którym zarzucano naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 i 7 p.p.s.a. oraz art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a., bez powołania których nie można uznać zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. za umożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną