Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1271/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 44 ust. 3, art. 150, art. 169 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Krynice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3787/15 w sprawie ze skargi Gminy Krynice na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 lipca 2015 r. nr FG6.4144.11.ECH.201.2015 w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Krynice na rzecz Ministra Finansów 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3787/15, oddalił skargę Gminy Krynice na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Umową dotacji nr 670 z dnia 4 lipca 2014 r. zawartą na podstawie art. 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz na podstawie promesy Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 lutego 2014 r. udzielono Gminie Krynice dotacji celowej z budżetu państwa na realizację zadania "Utwardzenie dna i odwodnienie wąwozu lessowego w ciągu drogi gminnej zlokalizowanej na działce o numerze ew. 20 od km 0+200 do km 0+400 w miejscowości Zwiartów" w kwocie 70 000 zł.

Zgodnie z § 1 ust. 3 powyższej umowy przyznana kwota dotacji stanowiła 75,21% wartości kosztów tego zadania i została przyznana ze środków pochodzących z rezerwy celowej Przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych w oparciu o decyzję Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2014 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na 2014 rok. Pozostałe 24,79% kosztów zadania, tj. kwotę 23 075,82 zł, zgodnie z § 1 ust. 4 umowy dotacji, zobowiązała się zapewnić Gmina Krynice.

Pismem z dnia 24 września 2014 r. Wójt Gminy Krynice wystąpił do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o wypłatę przedmiotowej kwoty dotacji celowej. Środki pieniężne zostały przekazane Gminie Krynice w dniu 29 września 2014 r. (w tym dniu wpłynęły na rachunek bankowy Gminy).

W dniu 14 października 2014 r. Gmina Krynice przesłała rozliczenie końcowe przedmiotowego zadania, korygowane i uzupełniane pismami z dnia 16 października 2014 r. oraz z dnia 23 października 2014 r.

Wojewoda Lubelski po dokonaniu rozliczenia przedmiotowej dotacji celowej, ustalił, że Gmina Krynice uregulowała płatność na rzecz wykonawcy zadania, pokrywając ją kwotą dotacji w wysokości 70 000 zł oraz wkładem własnym w wysokości 23.075.82 zł. Całkowity koszt realizacji zadania wyniósł 93.075,82 zł. Jednocześnie Wojewoda Lubelski stwierdził, że Gmina Krynice nie zachowała określonego w § 2 ust. 3 w związku z § 1 ust. 5 umowy dotacji terminu wykorzystania dotacji i wniesienia wkładu własnego, ponieważ zapłaty na rzecz wykonawcy zadania dokonano – jak wynika z kserokopii potwierdzenia przelewu – w dniu 14 października 2014 r. zamiast do dnia 29 września 2014 r.

W związku z powyższym, Wojewoda Lubelski nie zatwierdził w trybie art. 152 ust. 2 ustawy o finansach publicznych złożonego przez Gminę Krynice rozliczenia przedmiotowej kwoty dotacji celowej i pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. wezwał Gminę Krynice do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 70 000 zł wraz należnymi odsetkami.

Decyzją z dnia 20 marca 2015 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust 6 u.f.p., określił Gminie Krynice do zwrotu do budżetu państwa kwotę 70 000 zł z tytułu pobrania w 2014 r. w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa udzielonej na dofinansowanie zadania własnego oraz określił termin naliczania odsetek od ww. kwoty w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia doręczenia stronie pisma z dnia 2 grudnia 2014 r. stwierdzającego pobranie w 2014 r. dotacji celowej w nadmiernej wysokości oraz wzywającego Gminę Krynice do jej zwrotu, tj. od dnia 5 grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. Minister Finansów: 1) uchylił ww. decyzję z dnia 20 marca 2015 r. w części dotyczącej podstawy prawnej dotyczącej określenia kwoty podlegającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie i w tej części orzekł, że podstawę prawną decyzji powinny stanowić przepisy: art. 169 ust. 6 w zw. z art. 150 pkt 5 oraz art. 67 i art. 60 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: o.p.) w związku z niewykorzystaniem dotacji w terminie określonym w umowie dotacji; 2) w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zawarcie umowy dotacji nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego, bowiem przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru. Zawarta umowa powinna być zatem zgodna z przepisami ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem organu, wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. Z treści art. 169 ust. 2 u.f.p. wynika, że dotacja nadmiernie pobrana odnosi się do pewnej nadwyżki. Zatem w oparciu o ten przepis zwrotowi podlega jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania.

W ocenie Ministra Finansów, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, skoro Wojewoda Lubelski w zaskarżonej decyzji określił Gminie do zwrotu do budżetu państwa całą kwotę dotacji.

W związku z powyższym organ uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i orzekł co do istoty sprawy w tym zakresie, że w niniejszym przypadku ma miejsce niewykorzystanie dotacji w terminie określonym w § 2 ust. 3 umowy dotacji.

Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z § 2 ust. 3 umowy dotacji Gmina zobowiązała się do wykorzystania otrzymanej dotacji, jak również do wniesienia wkładu własnego w terminie 14 dni od dnia wykonania zadania, jednakże nie później niż do 31 grudnia 2014 r., tj. do wykorzystania dotacji oraz wniesienia wkładu własnego do dnia 29 września 2014 r. Ponadto, stosownie do § 2 ust. 6 umowy, Gmina zobowiązała się do zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji na rachunek pomocniczy Wydziału Finansów i Certyfikacji Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie w terminie 15 dni od określonego w § 1 ust. 5 umowy dnia wykonania zadania, tj. do dnia 30 września 2014 r.

Minister zauważył, że Gmina dokonała zapłaty za przedmiotowe zadanie w kwocie 93.075,82 zł w dniu 14 października 2014 r., czyli po terminie określonym w umowie dotacji. Zgodnie z postanowieniami umowy, w ww. terminie skarżąca nie miała już podstaw do korzystania ze środków pochodzących z dotacji. Ponadto, zawarte w § 2 ust. 3 umowy dotacji zastrzeżenie, że termin płatności nastąpi w ciągu 14 dni od terminu wskazanego w § 1 ust. 5, jednak nie później niż do 31 grudnia 2014 r., nie oznacza, zdaniem Ministra, że wykorzystanie dotacji było możliwe po upływie określonego w tym przepisie terminu, zatem po upływie 14 dni od daty wykonania zadania, tak jak to zostało dokonane w przedmiotowej sprawie. Zastrzeżenie to zostało zawarte w umowie na wypadek przesunięcia terminu wykonania zadania. Termin wykorzystania dotacji mógłby być krótszy, ale w żadnym przypadku nie dłuższy niż termin 14-dniowy od dnia wykonania zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, organy zasadnie orzekły o obowiązku zwrotu dotacji przez skarżącą. Z przepisów u.f.p. wynika bowiem, że do zwrotu dotacji jest obowiązany ten, kto tę dotację otrzymał na określone zadania i dotacji nie wykorzystał, ponieważ nie zapłacił za te zadania w wymaganym przez umowę dotacji terminie.

Zgodnie zaś z § 2 ust. 3 umowy dotacji skarżąca zobowiązała się do wykorzystania otrzymanej dotacji, jak również do wniesienia wkładu własnego w terminie 14 dni od – określonego w § 1 ust. 5 umowy – dnia wykonania zadania, jednakże nie później niż do 31 grudnia 2014 r., tj. do wykorzystania dotacji oraz wniesienia wkładu własnego do dnia 29 września 2014 r. Ponadto, stosownie do § 2 ust. 6 umowy, skarżąca zobowiązała się do zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji w terminie 15 dni od określonego w § 1 ust. 5 umowy dnia wykonania zadania, tj. do dnia 30 września 2014 r.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że skarżąca dokonała zapłaty za przedmiotowe zadanie dopiero w dniu 14 października 2014 r., czyli po terminie określonym w umowie dotacji. Zgodnie z postanowieniami umowy, w ww. terminie skarżąca nie miała już podstaw do korzystania ze środków pochodzących z dotacji. Bezspornym jest zaś, że skarżąca nie podjęła żadnych kroków do ewentualnej zmiany terminu wywiązania się z zawartej umowy dotacji.

W związku z powyższym słusznie uznał organ odwoławczy, że pomimo wykonania przez skarżącą zadania oraz rozliczenia go zgodnie z terminami określonymi w umowie dotacji, to wykorzystanie dotacji, tj. dokonanie zapłaty za zrealizowane zadanie, nastąpiło już po terminie, który był ściśle określony w umowie dotacji.

Sąd I instancji podkreślił, że zawarte w § 2 ust. 3 umowy dotacji zastrzeżenie, iż termin płatności nastąpi w ciągu 14 dni od terminu wskazanego w § 1 ust. 5, jednak nie później niż do 31 grudnia 2014 r., nie oznacza, że wykorzystanie dotacji było możliwe po upływie określonego w tym przepisie terminu, czyli po upływie 14 dni od daty wykonania zadania, tak jak to uczyniła skarżąca w niniejszej sprawie. Organ słusznie stwierdził, że zastrzeżenie to zostało zawarte w umowie jedynie na wypadek przesunięcia terminu wykonania zadania. Terminem, który zobowiązywał skarżącą do wykorzystania w sposób prawidłowy i zgodny z zapisami umowy dotacji, był termin określony w § 2 ust. 3 umowy dotacji.

Reasumując, Sąd uznał, że dokonanie przez skarżącą zapłaty za zrealizowane zadanie w terminie określonym w umowie dotacji, faktycznie polegające na dokonaniu wyłącznie pojedynczego przelewu środków na rachunek wykonawcy, było – zgodnie z umową – jednym z warunków prawidłowego wykorzystania dotacji. W związku z powyższym zwrot niewykorzystanej do dnia 29 września 2014 r. dotacji powinien nastąpić w terminie 15 dni, licząc od dnia następującego po dniu 15 września 2014 r. (dniu wykonania zadania określonego w § 1 ust. 1 umowy dotacji), czyli do 30 września 2014 r.

WSA podzielił ponadto pogląd organu odwoławczego, że podstawą prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie powinien być przepis art. art. 169 ust. 6 w zw. z art. 150 pkt 5 oraz art. 67 i art. 60 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 53 o.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) w związku z art. 150 u.f.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni § 2 ust. 5 w zw. z § 1 ust. 5 umowy nr 670 o udzielnie dotacji celowej z budżetu państwa w 2014 roku na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków erozji dna wąwozów lessowych zawartej pomiędzy skarżącym a Wojewodą Lubelskim poprzez przyjęcie, iż termin do wykorzystania dotacji celowej, jak również termin do wniesienia wkładu własnego przez skarżącą powinien nastąpić w terminie 14 dni od daty wskazanej w § 1 ust. 5 w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja postanowień ww. umowy prowadzi do wniosku, iż termin do wykorzystania dotacji celowej, jak również termin do wniesienia wkładu własnego upływa w dniu 31 grudnia 2014 roku;

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania, przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 iit. a p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 150 u.f.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni § 2 ust. 5 w zw. z § 1 ust. 5 umowy nr 670 o udzielnie dotacji celowej z budżetu państwa w 2014 roku na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków erozji dna wąwozów lessowych zawartej pomiędzy skarżącym, a Wojewodą Lubelskim poprzez przyjęcie, iż postanowienie § 2 ust. 5 umowy daje podstawy do uznania, iż przesunięcie terminu do wykorzystania dotacji celowej, jak również terminu do wniesienia wkładu własnego do dnia 31 grudnia 2014 roku może nastąpić "na wypadek przesunięcia terminu wykonania zadania", podczas gdy prawidłowa interpretacja umowy nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku;

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie do sytuacji wykorzystania dotacji po terminie w umowie (dotacyjnej) określonym, który przypada jeszcze w danym roku budżetowym, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przepis ten dotyczy wyłącznie obowiązku zwrotu:

a) dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości – w takich sytuacjach zwrot winien nastąpić w terminie 15 dni od daty stwierdzenia tych okoliczności (art. 169 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p.):

b) części dotacji niewykorzystanej – termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą – 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania (169 ust. 6 w zw. z art. 150 pkt. 5 u.f.p.),

co nie miało miejsca w sprawie niniejszej, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie.

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 iit. a p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym podaniu podstawy prawnej stanowiącej zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawę zwrotu dotacji;

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienie niespójnej oceny prawnej przyjętej do z góry powziętego założenia o naruszeniu przez skarżącego zasad rozliczenia dotacji celowej;

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

a) całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku zarzutu przyczynienia się Wojewody Lubelskiego do braku możliwości wykorzystania dotacji celowej w terminie wskazanym w umowie, a to z uwagi na dokonanie przez Wojewodę Lubelskiego przelewu środków dotacji celowej w dniu 29 września 2014 roku, tj. w dniu, w którym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (oraz Organu) środki te winny zostać wykorzystane przez skarżącego na cel w umowie wskazany, nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

b) całkowitym braku rozpoznania i oceny złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku wniosku dowodowego z dokumentu, tj. wzoru aktualnie stosownego przez Wojewodę Lubelskiego wzoru umowy na udzielenie dotacji celowej;

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji (tj. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 20 marca 2015 roku oraz decyzji Ministra Finansów z dnia 10 lipca 2015 roku), pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy przekazana przez Wojewodę Lubelskiego dotacja celowa w dniu 29 września 2014 roku możliwa była do wykorzystania przez skarżącą tego samego dnia, czy i kiedy, (o której godzinie) skarżąca faktycznie otrzymała środki pieniężne w dniu 29 września 2014 roku, a w szczególności, czy wpływ tych środków pieniężnych nastąpił w godzinach pracy Urzędu Gminy i tym samym, czy w ogóle możliwe było wykorzystanie dotacji celowej w tym dniu przez skarżącą, czy nawet, gdyby było możliwe wykorzystanie dotacji celowej przez nią w dniu 29 września 2014 roku, tj. gdyby skarżąca dokonała w tymże dniu przelewu, czy możliwe byłoby jej wykorzystanie w sposób gwarantujący zapłatę za zrealizowane zadanie zgodnie z treścią umowy, a tym samym, czy skarżąca mogła w ogóle uniknąć sankcji zwrotu dotacji celowej, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej w zakresie rozliczenia dotacji celowej na podstawie umowy, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a. i art. 162 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do wniosku dowodowego skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku, tj. dowodu z dokumentu w postaci aktualnie stosowanego przez Wojewodę Lubelskiego wzoru umowy o dotację celową, zgłoszonego na okoliczności istotne dla sprawy, a przy tym wskazujące na aktualnie stosowane przez Organ wzory umów o dotację, w których wykorzystanie dotacji objętych przedmiotem umowy nastąpić może w terminie do końca roku budżetowego tj. do dnia 31 grudnia, bez określania innego krótszego i wiążącego beneficjenta dotacji celowej terminu;

- uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym z 7 marca 2017 r. Minister Finansów ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej. Wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wniesiony środek prawny oparty został na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku niniejszej skargi kasacyjnej, bowiem w sprawie przedmiotem sporu był nie tyle stan faktyczny ile interpretacja przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym sprawy ich zastosowanie. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzut błędnej wykładni prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej po pierwsze, na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego oraz po drugie, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu (vide wyrok NSA z dnia 28.03. 2012 r., sygn. akt II FSK 1836/10). Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię to mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Błąd zatem, jakiego może się dopuścić wojewódzki sąd administracyjny może dotyczyć nieprawidłowego odczytania normy, mylnego zrozumienia przepisu, bądź niezrozumienia intencji ustawodawcy. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej tj. błędnej wykładni § 2 ust. 5 w zw. z § 1 ust 5 umowy nr 670 o udzielenie dotacji celowej w 2014 roku na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków erozji dna wąwozów lessowych zawartej pomiędzy skarżącą a Wojewodą Lubelskim poprzez przyjęcie, iż termin do wykorzystania dotacji celowej, jak również termin do wniesienia wkładu własnego przez skarżącą powinien nastąpić w terminie 14 dni od daty wskazanej w § 1 ust. 5 w sytuacji, gdy według skarżącej kasacyjnie Gminy prawidłowa interpretacja postanowień ww. umowy prowadzi do wniosku, iż termin do wykorzystania dotacji celowej, jak również termin do wniesienia wkładu własnego upływa w dniu 31 grudnia 2014 roku – okazał się niezasadny.

Przede wszystkim, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia 10 lipca 2015 r. oraz wyroku WSA w Warszawie, zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie dokonali jakiejkolwiek wykładni postanowień § 2 ust. 5 w związku z § 1 ust. 5 umowy dotacji nr 670 z dnia 4 lipca 2014 r.

Zapis § 2 ust. 5 umowy nie dotyczy bowiem kwestii terminu wykorzystania dotacji celowej, a reguluje kwestie proporcji dofinansowania środkami dotacji celowej z budżetu państwa przedmiotowego zadania w przypadku zaistnienia sytuacji obniżenia kosztów zadania, uzyskania odszkodowania. Zatem w żaden sposób zapis ten nie wiąże się z kwestią terminów wykonania zadania oraz terminów wykorzystania dotacji celowej na to zadanie.

Powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej (w pkt 1 i 2 petitum środka prawnego) na regulacje § 2 ust. 5 w związku z § 1 ust. 5 wskazanej umowy dotacji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do przyjętego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie jest, jak trafnie zauważył Minister Finansów, nieuzasadnione i całkowicie nieprzystające.

Nie jest natomiast kwestią sporną w sprawie, że zgodnie z zapisem § 2 ust. 3 umowy dotacji nr 670 z dnia 4 lipca 2014 r., Gmina Krynice zobowiązała się do wykorzystania otrzymanej dotacji, jak również do wniesienia wkładu własnego w terminie 14 dni od określonego w § 1 ust. 5 umowy dnia wykonania zadania, jednakże nie później niż do 31 grudnia 2014 r., tj. do wykorzystania dotacji oraz wniesienia wkładu własnego, jak trafnie w sprawie przyjęto – do dnia 29 września 2014 r. Z postanowień art. 150 u.f.p. dotyczącego dotacji celowych wynika, że beneficjentem dotacji celowej udzielanej na podstawie umowy dotacyjnej może być każdy podmiot, zarówno zaliczony do sektora finansów publicznych, jak i spoza tego sektora. Nie oznacza to jednak, że donator może działać w pełni swobodnie przy udzielaniu dotacji celowej w tym trybie. W ramach dotacji celowej są bowiem przekazywane środki publiczne. Udzielenie dotacji jest zatem wydatkiem dokonywanym z zasobów pieniężnych sektora finansów publicznych. W tym zakresie obowiązują zasady gospodarki środkami publicznymi, a w szczególności zasady odnoszące się do wydatków publicznych. Z regulacji zawartej w art. 44 ust. 3 u.f.p. wynika, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (efektywne wykorzystanie środków publicznych powinno być rozumiane jako skuteczne, wydajne oraz dające pozytywne wyniki ); optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W art. 150 u.f.p. wymieniono konieczne elementy treści umowy dotacyjnej, które odnoszą się do udzielanej dotacji i trybu jej rozliczenia. Elementy treści umowy dotacyjnej nie tworzą katalogu zamkniętego, ponieważ zostały poprzedzone zwrotem "w szczególności". Ustawodawca wymaga natomiast zamieszczenia w umowie dotacyjnej tych elementów treści, które nawiązują do szczególnego statusu prawnego dotacji celowej i związanych z nim rygorystycznych zasad ustalania oraz wykorzystywania środków publicznych przekazywanych w formie takiej dotacji. Pozostałe niezbędne elementy treści umowy dotacyjnej dotyczą zadania, którego realizacja następuje ze środków dotacji celowej stanowiącej jedyne źródło finansowania zadania (całkowite finansowanie) lub jedno ze źródeł (dofinansowanie). W umowie dotacyjnej należy zatem zamieścić szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin wykonania zadania, oraz postanowienia o trybie kontroli wykonania zadania. Przeznaczenie dotacji wytycza nie tylko cel dotacji, lecz także termin, w jakim realizacja zadania powinna nastąpić, co oznacza, że przekroczenie dopuszczalnego terminu wykorzystania dotacji i dokonanie płatności ze środków dotacji po tym terminie nie może uzasadniać twierdzenia, że przeznaczenie dotacji zostało zachowane (por. Z. Ofiarski (red.) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz Pub. WKB 2019). Stosownie bowiem do art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadanie, na które dotacja była udzielona (co znajduje również potwierdzenie w postanowieniach zawartej umowy). Zwrotowi do budżetu podlega niewykorzystana część dotacji. Stosownie natomiast do § 2 ust. 6 umowy, Gmina zobowiązała się do zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji na rachunek pomocniczy Wydziału Finansów i Certyfikacji Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie w terminie 15 dni od określonego w § 1 ust. 5 umowy dnia wykonania zadania, tj. do dnia 30 września 2014 r. Poza sporem pozostaje również, że Gmina Krynice dokonała zapłaty za przedmiotowe zadanie w dniu 14 października 2014 r., czyli po terminie określonym w umowie dotacji. Treść przedmiotowej umowy jest jasna. Jej umowne zapisy wskazywały zatem, iż niedopuszczalne było wykorzystanie dotacji (rozumiane, jako zapłata za zrealizowane zadanie) po terminie, do którego Gmina zobowiązała się wykorzystać udzieloną dotację. Zgodnie bowiem z postanowieniami umowy, po terminie w niej określonym Gmina nie miała już podstaw do korzystania ze środków pochodzących z dotacji. Stosownie zatem do brzmienia art. 150 pkt 5 w związku z punktem 3 tego przepisu ustawy o finansach publicznych i postanowień zawartej umowy skarżąca powinna była, jak zasadnie w sprawie przyjęto dokonać zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej. Zastrzeżenie o wykorzystaniu dotacji udzielonej w dniu 4 lipca 2014 r., które nastąpi nie później niż do dnia 31 grudnia 2014 r., zawarte w § 3 ust. 2 umowy dotacji z dnia 4 lipca 2014 r., nie oznaczało, że wykorzystanie dotacji było możliwe po upływie określonego w tym przepisie terminu, zatem po upływie 14 dni od daty wykonania zadania. Z zapisu tego postanowienia umownego pozostającego w zgodzie z treścią art. 150 pkt 3 u.f.p. wynika, że termin wykorzystania dotacji mógłby być krótszy, jednakże nie dłuższy niż termin 14-dniowy, określony w § 3 ust. 2 umowy dotacji, liczony od dnia wykonania zadania, maksymalnie do dnia 31 grudnia 2014 r. Oznaczało to, że beneficjenta dotacji wiąże termin maksymalnie 14 dniowy od wykonania zadania do momentu zapłaty wykonawcy, co nie zakazuje dokonania zapłaty wcześniej przed upływem 14 dniowym od wykonania zadania (termin minimalny), Natomiast zawarty w § 2 ust. 3 umowy obowiązek ten nie może polegać na wykorzystaniu dotacji (zapłacie) maksymalnie w dniu 31 grudnia 2014 r., poczynając od terminu wskazanego w § 1 ust. 5 umowy dotacji. Ocena prawna dokonana przez WSA w Warszawie w zakresie regulacji umowy dotacji nr 670 z dnia 4 lipca 2014 r. okazała się prawidłowa. Niezrozumiałe jest zatem podtrzymane w skardze kasacyjnej stanowisko Gminy o niejednolitym rozumieniu przez organy obu instancji jak i WSA określonego w umowie terminu wydatkowania środków dotacji (zapłaty za zrealizowane zadanie).

Niezasadny okazał się też zarzut błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Należy zatem zauważyć, że artykuł 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych rozróżnia terminy zwrotu dotacji określone wskazanymi przepisami, a tym samym odwołuje się nie tylko do dotacji określonych w art. 169 ust. 1 tej ustawy lecz również do dotacji niewykorzystanych do końca roku budżetowego (zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) oraz do dotacji niewykorzystanych i niezwróconych w terminach określonych umowie dotacji (zgodnie z art. 150 pkt 5 w związku z punktem 3 ustawy o finansach publicznych). Stosownie do art. 150 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą – 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Stosownie do art. 150 pkt 3 ustawy, termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Środki z dotacji przekazane beneficjentom na podstawie umowy, jak już wyżej wskazano, nie tracą publicznego charakteru, bowiem beneficjent nie staje się ich właścicielem, a jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (celu).W przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (przekazanej na podstawie umowy) bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosownie do treści art. 169 ust. 6 u.f.p. jej zwrot następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a nie w trybie postępowania cywilnego. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza nie tylko wykorzystanie jej na inny niż określony w umowie cel, ale także wykorzystanie środków niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, a w przedmiotowej sprawie doszło do niewykorzystania dotacji w terminie określonym w § 2 ust. 3 umowy dotacji nr 670 z dnia 4 lipca 2014 r. co uzasadniało w świetle art. 169 ust 6 u.f.p. ich zwrot.

Nie można również podzielić stanowiska w zakresie naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym podaniu podstawy prawnej zwrotu dotacji jak też niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego oraz niespójnej oceny prawnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Gmina uzasadnia też brakiem rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku zarzutu przyczynienia się Wojewody Lubelskiego do braku możliwości wykorzystania dotacji celowej w terminie wskazanym w umowie, a to z uwagi na dokonanie przez Wojewodę przelewu środków dotacji celowej w dniu 29 września 2014 roku, tj. w dniu, w którym środki te winny zostać wykorzystane przez skarżącą na cel w umowie wskazany, jak też brakiem rozpoznania i oceny złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku wniosku dowodowego z dokumentu, tj. wzoru aktualnie stosownego przez Wojewodę Lubelskiego wzoru umowy na udzielenie dotacji celowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony wyżej zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie jest zasadny, a co za tym idzie nie może skutecznie podważać trafności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. W szczególności chybiony pozostaje zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 32; w kwestii pojęcia publicznych praw podmiotowych por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002).

Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/05, Lex nr 265017).

Kontroli tej sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 468/05, Lex nr 196298).

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. normuje zatem zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo, gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zachodzi, skoro Sąd I instancji rozstrzygał w sprawie podlegającej jego właściwości, a kontroli decyzji organów administracji publicznej dokonał z punktu widzenia ich legalności. Tym samym nie można uznać zasadności podniesionego wyżej zarzutu

Jako niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.u.s.a. W przepisie tym określono właściwość sądów administracyjnych. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny podzielając trafność rozstrzygnięcia co do zasadności zwrotu dotacji celowej.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.u.s.a. nie mogą być zatem uznane za usprawiedliwione. Przepisy ten nie stanowią bowiem podstawy do czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Również za niezasadny uznać należało powiązany z wyżej wskazanymi przepisami zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co również wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie, nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się brakami ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia,

Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest więc usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Należy zauważyć, że ustalenie i ocena, iż w przedmiotowej sprawie dotacja została wykorzystana nieprawidłowo, zostało szczegółowo zweryfikowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organy, w toku tego postępowania administracyjnego, rozpoznały sprawę, analizując posiadane i przedstawione przez stronę dowody i argumenty, wyjaśniły wszelkie okoliczności sprawy i odniosły się do nich w uzasadnieniach decyzji. W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia zarzut pominięcia przez WSA w Warszawie zbadania faktu przelania dotacji celowej na konto skarżącej w dniu 29 września 2014 roku. Przy czym jak słusznie zauważa z Minister Finansów, termin wykonania zadania, termin rozliczenia dotacji oraz termin wydatkowania środków dotacji stanowią odrębne pojęcia i są uregulowane oddzielnie w umowie dotacji z dnia 4 lipca 2014 r. W umowie tej konkretnie wskazano termin, w którym beneficjent dotacji był uprawniony do dysponowania środkami i ich wykorzystania (tj. zapłaty za zrealizowane zadanie) oraz termin dokonania zwrotu niewykorzystanych środków dotacji.

WSA w Warszawie w treści uzasadnienia wyroku przedstawił stanowisko w zakresie zapisów umowy dotacji nr 670 z dnia 4 lipca 2014 r. w powyższym zakresie w związku z tym nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej o braku ustalenia przez WSA pojęcia "zapłaty za zrealizowane zadanie" w ujęciu wskazanym w § 2 ust. 3 umowy dotacji nr 670 z 4 lipca 2014 r.

Słusznie Minister Finansów zwraca uwagę, że skarżąca myli pojęcia rozliczenia dotacji z pojęciem zapłaty środkami dotacji, stwierdzając: "poprzez fakt otrzymania dopiero w dniu 29 września 2014 roku dotacji celowej nie było możliwe dokonanie jej rozliczenie (zapłata) w tym samym dniu, a tym samym, przy założeniu iżby skarżąca była zobowiązana do rozliczenia dotacji (w terminie do dnia 29 września 2014 roku, czemu konsekwentnie zaprzecza z przyczyn wyjaśnionych w niniejszej skardze)".

Kwestia terminu rozliczenia dotacji została uregulowana w § 3 ust. 1 umowy dotacji nr 670, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego zobowiązuje się do złożenia do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie rozliczenia dotacji w terminie 30 dni od określonego w § 1 ust. 5 dnia wykonania zadania czyli do 15 października 2014 r., zaś jak ustalono wyżej zapłaty miała dokonać do 29 września 2014 r. Ponadto poza sporem pozostaje że skarżąca posiadając w dniu 29 września 2014r. środki wykorzystała je dopiero w dniu 14 października 2014r. Tym samym na ocenę możliwości wywiązania się z warunków umowy nie wpływa fakt przekazania przez donatora na konto Gminy środków w dniu 29 września 2014r. Powyższe wskazuje, na brak podstaw do uznania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 k.p.a. zawartych w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej )

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wskazując elementy konieczne uzasadnienia decyzji (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Sąd I instancji nie miał podstaw, by organowi zarzucić uchybienie wymogom uzasadnienia przyjmując że uzasadnienie to nie zawiera elementów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a.

Również jako oczywiście chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona, mimo naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa procesowego. Dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 p.p.s.a., to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Zarzut naruszenia tego przepisu zasadniczo nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, bowiem określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. (por. B. Dauter Komentarz do art. 113 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Jako niezasadny uznać należało też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem dowodów zgromadzonych w aktach sprawy a wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu (wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I FSK 447/11, LEX nr 1113116). Natomiast pominięcie podczas kontroli sądowej niektórych dowodów z akt sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (np. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów kpa w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zawarte w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej okazały się wadliwe.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a. i art. 162 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się przez WSA w Warszawie do wniosku dowodowego skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. tj. dowodu w postaci aktualnie stosowanego przez Wojewodę Lubelskiego wzoru umowy o dotację celową. Z protokołu rozprawy przed WSA w dniu 14 września 2016r. nie wynika bowiem by taki wniosek dowodowy był składany. Niezależnie od powyższego brak odniesienia się do wniosku dowodowego Gminy nie wpływa na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania w sprawie była bowiem analiza prawidłowości wykorzystania dotacji celowej przyznanej Gminie Krynice na realizację zadania inwestycyjnego zgodnie z zapisami wiążącej w przedmiotowej sprawie strony umowy dotacji nr 670 zawartej w dniu 4 lipca 2014 r. Zatem analiza wzoru umowy dotacji przedłożonej w dniu 14 września 2016 roku przez stronę skarżącą w innej wersji (obowiązującej w późniejszym okresie), nie miała wpływu na ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji celowej w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji, skoro postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 4050 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed NSA i nie prowadzącego sprawy w I instancji orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z §14 ust 1 pkt 1 lit. a ) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804).