Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 4653/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka, sędzia WSA Dorota Wdowiak, , Protokolant: Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J.D. kwotę 2400 zł (dwa tysiące czterysta), tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2003 r. inspektor Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w [...] dokonał kontroli samochodu ciężarowego przewożącego makulaturę, należącego do obywatela Słowacji J.D., zwanego "skarżącym". Według ustaleń wspomnianego inspektora, dokonanych na podstawie okazanego dowodu Wz nr [...], towar był przewożony z firmy D. Spółka z o.o. w K. ul. I. 25 do firmy "S." w K. ul. L. 9. Przewóz ten wyczerpywał przesłanki dla uznania go za przewóz kabotażowy w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie samochodowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). W świetle tego przepisu przez przewóz kabotażowy rozumie się przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący, według ustaleń wspomnianego inspektora, nie dysponował zezwoleniem na wykonywanie przewozów kabotażowych, wymaganym przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Stosownie do tego przepisu wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 r. nałozono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15.000 zł z tytułu wykonywania przewozu kabotażoqwego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej wskazano przepis art. 92 ust. 1 pkt 3 oraz rozporzadzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). W świetle art. 92 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy z daty wydania decyzji kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia na przewóz, który zaczyna się i kończy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pojazdem zarejestrowanym za granicą (kabotaż), podlega karze pieniężnej. Zgodnie z lp. 3 załącznika do powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury kara pieniężna za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia wynosi 15.000 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący kwestionował ustalenia organu I instancji jakoby wykonywał przewóz kabotażowy. Jak podkreślono firma D. odebrała w dniu [...] lipca 2003 r. makulaturę sprzedaną przez firmę S. Technicznie odbyło się w ten sposób, że firma D. na zlecenie firmy S. odebrała makulaturę z magazynu firmy D. Spółka z o.o. w K. ul. I. 25. Ze względu na konieczność sprawdzenia wagi oraz wystawienia dokumentów granicznych transport nie jedzie bezpośrednio na granicę, lecz po odbiór faktury do siedziby Firmy S. w K. ul. L. 9. Tam towar jest ważony. Natomiast towar nie jest już przeładowywany, ani nie są dokonywane żadne inne operacje. Z czysto technicznego punktu widzenia jedynie w ten sposób można było postąpić, gdyż inaczej nie można sprawdzić wagi, a co za tym idzie wystawić prawidłowych dokumentów granicznych.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego wziął pod uwagę art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), która weszła w życie z dniem 28 września 2003 r., a gdzie określono wysokość kar pieniężnych, które zostały wprowadzone w formie załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Tym samym utraciło moc powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. Zważywszy na przepis art. 8 cytowanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., stosownie do którego do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy, należało w całości uchylić decyzję organu I instancji, co uczyniono w pkt 1 ostatecznej decyzji powołanego wyżej organu z dnia [...] listopada 2003 r. nr decyzji nr [...]. Mając zaś na uwadze lp. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdzie za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia przewidziano karę pieniężną w kwocie 15.000 zł, stąd w punkcie 2 decyzji nałożył na skarżącego karę pieniężną w powyższej kwocie. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego, podzielając stanowisko organu I instancji, iż w sprawie miał miejsce przewóz kabotażowy, na co wskazuje w szczególności dokument przewozowy jakim jest Wz nr [...] z [...] lipca 2003 r. Na tę zaś działalność skarżący nie miał wymaganego zezwolenia.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. zarzucając naruszenie art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. Jak podkreśla, podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przewóz makulatury dokonywany przez stronę skarżącą miał charakter przewozu kabotażowego. Dla dokonania oceny tego przewozu niezbędnym jest ustalenie mechanizmu współpracy handlowej istniejącej już od dłuższego czasu pomiędzy stroną skarżącą a Firmą S. Współpraca ta polega na zakupie przez stronę skarżącą makulatury od Firmy S., która wcześniej skupowana jest w drukarni R. Firma S. zajmuje się skupem makulatury w wielu różnych drukarniach. Makulatura ta jest następnie przez nią odsprzedawana bądź to do krajowych zakładów papierniczych bądź też do kolejnych pośredników, którzy dokonują jej dalszej sprzedaży poza granicami kraju. Jednym z takich pośredników jest właśnie strona skarżąca. Makulatura zakupywana w drukami R. przygotowana jest do transportu w balach o wadze pomiędzy 300 a 600 kg każdy. Rozmiar tego towaru czyni nie celowym jego przewożenie do magazynów firmy S. mieszczących się w K. przy ul. L. Makulatura przechowywana jest więc w drukami do czasu jej odbioru przez np. przez stronę skarżącą. Odbiór towaru przez stronę skarżącą następuje na podstawie dokumentów Wz takich np. jak [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wystawianych na firmę S., albowiem drukarnia ta nie będąc związana żadnym stosunkiem prawnym ze stroną skarżącą nie ma możliwości wystawienia na nią żadnych dokumentów księgowomagazynowych. Bez tych dokumentów nie jest zaś możliwym, aby towar opuścił teren drukami. Tak więc wspomniany dokument Wz jest jedynie dokumentem księgowomagazynowym, a nie dokumentem przewozowym, tak jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji.

Według skarżącego nie jest przedsiębiorstwem transportowym, lecz przedsiębiorstwem zajmującym się pośrednictwem w handlu surowcami wtórnymi na terenie Słowacji. Samochód ciężarowy, którym w ocenie organu pozwanego wykonywany był transport kabotażowy, należy do skarżącego i wykorzystywany jest przez niego na własne potrzeby, co wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska świadczenia przez skarżącą usługi transportowej o charakterze kabotażowym. Z tych względów sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy, a zarazem nielogiczne, są ustalenia zaskarżonej decyzji jakoby skarżący przewoził towar z drukami R. mieszczącej się w K. przy ul. I. do siedziby firmy S. przy ul. L. w K. Nie było bowiem żadnych potrzeb ku temu. Samochód był już bowiem załadowany makulaturą i przygotowany do wywiezienia poza granice kraju. Jedynie niezważenie ładunku było tutaj przeszkodą. Waga znajduje się na terenie Składu Materiałów Budowlanych M. Sp. z o.o. przy ul. N. w K., z którą to spółką Firma S. ma podpisaną umowę umożliwiającą ważenie towaru. Faktycznie więc samochód skarżącego jechał na ul. N., a nie na ulicę L. Przejazd pomiędzy ul. I. a ulicą N. nie miał więc na celu świadczenie jakiejkolwiek usługi transportowej, lecz jedynie zważenie towaru zakupionego przez stronę skarżącą. Dopiero bowiem po zważeniu towaru możliwym jest wystawienie przez firmę S. faktury VAT oraz dokumentów celnych, na podstawie których towar może opuścić granice kraju. Zważanie towaru przed jego eksportem jest niezbędne albowiem w fakturach VAT, dokumentach transportowych oraz celnych niezbędnym jest dokładne określenie wagi eksportowanego towaru.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem tego organu, powołującego się na wspomniany dokument Wz, odbiorcą towaru nie był skarżący, lecz firma S. Sprzedaż towaru skarżącemu nastąpiła przy tym nie z chwilą odbioru towaru z firmy D., lecz po zważeniu towaru i wystawieniu wymaganych dokumentów. Wywodzi stąd istnienie między skarżącym a firmą S. umowy przewozu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie:

• ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,

• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,

• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.

Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Ciężar udowodnienia faktu, czy miał miejsce przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia spoczywa na organie administracji publicznej, nie zaś skarżącym, gdyż to organ z tego faktu wywodzi obowiązek zapłaty przez skarżącego kary pieniężnej. Wykonywanie przez skarżącego takiego przewozu nie zostało w sprawie udowodnione w dostatecznym stopniu.

Przepis art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do którego przez przewóz kabotażowy rozumie się przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Polski nie precyzuje bliżej, co rozumie się przez owe "miejsca położone na terytorium Polski". Interpretacja tego przepisu powinna odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a więc uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczenia towaru między miejscami położonymi na terytorium Polski. Nie może to więc być jakiekolwiek przemieszczenie się pojazdu samochodowego zarejestrowanego za granicą (lub przez przedsiębiorcę zagranicznego) z ładunkiem między miejscami położononymi na terytorium Polski.

Najczęściej z przewozem kabotażowym mamy do czynienia w sytuacji świadczenia przez zagraniczne przedsiębiorstwo transportowe usług przewozowych na terenie kraju w zakresie przewozu towaru z miejsca załadunku A do miejsca wyładunku B. W następstwie takiego przewozu dochodzi do zmiany własności (posiadania) rzeczy. Taki przewóz ma znaczenie gospodarcze, a więc niewątpliwie spełnia kryteria przewozu kabotażowego.

Dopiero w odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego upatruje istnienie umowy przewozu między skarżącym a firmą S. Dowodem zawarcia takiej umowy ma być według organu wspomniany dowód Wz, gdzie jako sprzedawcę wskazano firmę D., zaś odbiorcę - firmę S. Pomijając, że ustalenie to zostało dokonane bez rozważenia całokształtu stosunków handlowych obu tych firm, a w szczególności treści łączącej te podmioty umowy na rok 2003, która nic nie mówi o zawieraniu między tymi podmiotami umów przewozu, organ nie przedstawił również dostatecznej argumentacji prawno-ekonomicznej, która przy uwzględnieniu reguł domniemania faktycznego pozwoliłaby na udowodnienie faktu istnienia umowy przewozu między skarżącym a firmą S. w zakresie przemieszczania towaru między wskazanymi wyżej ulicami K. W sprawie brak jest bowiem dokumentu na okoliczność zawarcia takiej umowy. Za dowód zawarcia umowy przewozu trudno byłoby przyjąć jedynie wspomniany już dokument Wz, gdyż jest to, przynajmniej zasadniczo, dokument sporządzany na potrzeby rozliczeń między sprzedawcą a kupującym. Najpoważniejszym jednakże mankamentem argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, na okoliczność zawarcia przez skarżącego z firmą S. umowy przewozu, jest brak przeprowadzenia odpowiedniego wywodu, popartego odpowiednimi dowodami, w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem zaskarżoną decyzję, nie zaś odpowiedź na skargę.

Na marginesie sprawy, trudno w przepisie art. 8 cytowanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, upatrywać podstawę dla uchylenia decyzji organu I instancji. Przepis ten jest bowiem normą prawa procesowego, nie zaś materialnoprawnego.

W tym stanie sprawy, uznając zasadność skargi, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a.