Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1025/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: między innymi art. 62-65
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 , 77 par 1 , 80 , 107 par 1 i 3 , 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 750 / siedemset pięćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2009 r. w kwocie 16.431,60zł. z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, obciążającej S.K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej K. , stanowiącej działkę nr [...] o pow. 514m2, obr. [...]. ewid. [...], położoną przy ul. [...] w K. , obj. Kw nr [...] .

Orzekając w ten sposób opisał przebieg wszczętego z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie , jak również ustalił następujące okoliczności.

Decyzją Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności działki nr [...], obr. [...]. ewid. [...]. Aktem notarialnym z dnia 15 maja 1995 r., Rep. [...] oddano A.B. w użytkowanie wieczyste przedmiotową działkę z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Termin rozpoczęcia budowy został określony na 2 lata, a jej zakończenia na 4 lata, licząc od dnia zawarcia niniejszej umowy. Następnie, na podstawie umowy notarialnej przeniesienia własności z dnia 23 listopada 1999 r., Rep.[...] A.B. zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz S.K. , przy czym nabywca przejął zobowiązania od swojego poprzednika prawnego.

W wyniku oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 15 września 2009 r. z udziałem użytkownika wieczystego ustalono, że przedmiotowa jest przygrodzona do posesji nr [...] przy ul. K. ( działki nr [...]). Działka ta jest niezabudowana. W północnej części jest utwardzona tłuczniem, natomiast w południowej części stanowi nieużytek, porośnięty wysoką roślinnością, w tym samosiejkami. W dniu przeprowadzania oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że na działce tej jest zmagazynowanych wiele różnych rzeczy (kontenery na śmieci, palety, izotermiczne' styropianowe pojemniki, plastikowe pojemniki, maszyny, złom, dykty, przyczepa, łódź, 5 samochodów, rury, drewniane ramy, kątowniki, opony itd.). W czasie rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w tej samej dacie, użytkownik wieczysty oświadczył, że od roku nie kosił południowej części działki nr [...]. Przedmiotową nieruchomość wykorzystuje przede wszystkim jako plac postojowy dla swoich samochodów. Zgodnie z oświadczeniem użytkownika wieczystego - wszystkie samochody znajdujące się w czasie rozprawy na działce nr [...] - są jego własnością. S.K. poinformował, że nie składał wniosków o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę na przedmiotowym gruncie. Obecnie rozważa możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności, ewentualnie podjęcia procesu inwestycyjnego budowy domu jednorodzinnego.

Na podstawie pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia 17 września 2009 r., nr [...] ustalono, że w okresie od 2004 r. do 15 września 2009 r. w odniesieniu do przedmiotowej działki nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę.

W toku prowadzonego postępowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na 2009 r. Działka została wyceniona na kwotę 164.316,00 zł.

Pismem z dnia 10 grudnia 2009r. użytkownik wieczysty wniósł o umorzenie postępowania podając, że podjął działania zmierzające do wykonania ciążącego nań obowiązku, tj. uporządkował teren i wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania domagał się ustalenia dodatkowej opłaty według cen i stanu z 2000r.

Prezydent Miasta K. wskazał w rozważaniach, że zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, przy czym jeżeli sposób zagospodarowania polega na zabudowie nieruchomości - ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Za .rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Stosownie do art. 63 ust. 2 tej ustawy, w przypadku niedotrzymania wyżej wymienionych terminów mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne, obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wysokość tych opłat wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji (art. 63 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy ). Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. W myśl art. 64 ust. 1 tej ustawy , obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującym po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji.

Z powołaniem wyroku stosowanego orzecznictwa w obszernych wywodach wskazał dalej na fakultatywny , a nie uznaniowy charakter decyzji ustalającej opłatę dodatkową , na jej walor konstytutywny ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Kr 543/07 wraz z wyrokiem NSA z dnia 4.06.2009r. , sygn. akt I OSK 843/08 oddalającym skargę kasacyjną ), na charakter i cele tej instytucji z których wynika, że ustalenie opłaty dodatkowej przy spełnieniu prawem przewidzianych przesłanek jest obowiązkiem organu, zaś następuje niezależnych od winy użytkownika wieczystego ( tamże oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 grudnia 2005r. ,sygn. akt II SA/Kr 177/04 i z 11 czerwca 2009r., sygn. akt 169/08 wraz z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2009r., sygn. akt OSK 1229/08 oddalającym skargę kasacyjną i wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Kr 677/08).

Mając jednakże na uwadze fakt, że prezentowane są także poglądy o uznaniowości takiej decyzji administracyjnej, z ostrożności procesowej Prezydent Miasta K. podał, że w świetle treści umowy użytkowania wieczystego terminy, w których należało rozpocząć i zakończyć budowę upłynęły odpowiednio - z dniem 15 maja 1997 r. i z dniem 15 maja 1999 r. Zamiast przystąpić do zabudowy przedmiotowego gruntu ówczesny użytkownik wieczysty zbył w 1999 r. prawo użytkowania wieczystego działki na rzecz S.K. . Nabywając to prawo S.K. przejął zobowiązania swojego poprzednika prawnego. Zgodnie z art. 237 k.c. do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Postanowienia umowy wiążą również następców prawnych pierwszego użytkownika wieczystego będącego stroną tej umowy. Wynika z tego, że każdoczesny użytkownik wieczysty określonej nieruchomości gruntowej, a nie tylko pierwszy użytkownik wieczysty zobowiązany jest do rozpoczęcia lub zakończenia budowy w terminie ustalonym w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. W tym zakresie organ wskazał też na stanowisko wyrażone w uchwale SN z dnia 29 kwietnia 1985r., sygn. akt AZP 11/84 ( OSNCP nr 11, poz. 167 ). Jak wynika z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 15 września 2009 r. (uaktualnionych przedłożonymi przez użytkownika wieczystego za pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. zdjęciami terenu), działka nr [...] jest niezabudowana. S.K. dopiero w dniu 10 grudnia 2009 r. - tj. już po wszczęciu niniejszego postępowania, wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Zatem przez okres 10 lat, licząc od daty upływu terminu zakończenia . zabudowy nie podjął żadnych działań zmierzających do wykonania ciążącego na nim obowiązku zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do wniosków, zawartych w piśmie użytkownika wieczystego z dnia 10 grudnia 2009 r. zaznaczył, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż argumenty podnoszone w tym zakresie przez użytkownika wieczystego nie zasługują na uwzględnienie.

Zaznaczył też, że nie podziela podglądów użytkownika wieczystego przedstawionych w wyżej powołanym piśmie, dotyczących ustalenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej za 2009 r. według stanu na rok 2000, jako pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zakończenia zagospodarowania spornej działki. W ocenie organu instancji, gdyby zamierzeniem ustawodawcy było naliczanie dodatkowych opłat rocznych według stanu nieaktualnego, to wprowadziłby zapis dotyczący waloryzacji tej należności lub jej aktualizacji, jak to ma miejsce w przypadku innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Prezydent Miasta K. wskazał ponownie na słuszne tezy zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Kr 543/07, od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z dnia z dnia 4.06.2009r. , sygn. akt I OSK 843/08.

W końcowych wywodach Prezydent Miasta K. podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oddawane są w użytkowanie wieczyste w konkretnym celu. W związku z powyższym wydaje się, że zamierzeniem ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była ochrona interesu publicznego przed bezczynnością użytkownika wieczystego w przedmiocie realizacji celu oddania nieruchomości skarbowych i komunalnych w użytkowanie wieczyste. W istocie bowiem prawo użytkowania wieczystego ustanawiane na wyżej wymienionych gruntach ma służyć realizacji ściśle określonego zadania (celu), zaś brak jego realizacji spowodowany bezczynnością czy opieszałością użytkownika wieczystego interes ten narusza.

S.K . nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem wnosząc w terminie odwołanie, w którym zarzucał : naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną nie ma charakteru uznaniowego; dowolności rozstrzygnięcia oraz naruszenia wartości , do których nawiązuje art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami , a także zasad przekonywania i uwzględniania słusznego interesu strony wyrażonych w treści art. 11 oraz art. 7 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie , czy wymierzenie dodatkowej opłaty na podstawie art. 63 ust 2 tej ustawy spowoduje rychlejsze wykonanie obowiązków użytkownika wieczystego niż wyznaczenie użytkownikowi wieczystemu terminu dodatkowego do zabudowy nieruchomości , tj. we właściwym trybie poza postępowaniem administracyjnym, na zasadzie art. 63 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ; naruszenie art. 78 w zw. z art. 75, 77 i art. 7 oraz art. 123 k.p.a. wskutek pominięcia wniosków dowodowych użytkownika wieczystego zgłoszonych w piśmie z dnia 10 grudnia 2009 r., których ani nie uwzględniono, ani nie oddalono stosownym postanowieniem; naruszenie art. 75, 77 oraz 7 k.p.a. przez pominięcie przy rozstrzygnięciu oceny wniosku użytkownika wieczystego o wyznaczenie terminu dodatkowego do zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste; naruszenie art. 63 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości według stanu na dzień ustalania opłaty, w sytuacji gdy literalne brzmienie powołanego art. 63 ust 3 tej ustawy wskazuje na pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości, ustalonego w umowie lub w decyzji ; naruszenie art. 79 w zw. z art. 10 k.p.a. przez przeprowadzenie wizji lokalnej w dniu 14 listopada 2009 r. bez udziału użytkownika wieczystego i bez jego powiadomienia o możliwości wzięcia udziału w przeprowadzaniu dowodu , zadawania pytań i składania wyjaśnień.

W oparciu o powyższe zarzuty S.K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie – o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania S.K. , decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. omówiło treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzuty odwołania , a także analogicznie jak organ pierwszej instancji powołało w obszernych rozważaniach prawnych przepisy art. 62 ust. 1 , art. 63 ust. 1, 2 , 3 i 4, art. 62 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 i 2 . Wskazało dodatkowo, że nie istnieje prawny obowiązek przedłużania przez właściciela terminu zagospodarowania nieruchomości, ani wyznaczenia terminu dodatkowego na zasadzie art. 63 ust. 1 ustawy. Ustawa rozróżnia pojęcia przedłużenia terminu (art. 62 ust. 4 ustawy), od pojęcia wyznaczenie terminu dodatkowego (art. 63 ust. 1 ustawy). Zawinienie przez użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu i zasadność wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania, uwzględniana jest wyłącznie przy rozpoznawaniu wniosku o przedłużenie terminu, poprzez wskazanie nowego terminu rozpoczęcia, bądź zakończenia zabudowy (art. 62 ust. 4 ustawy). Na tym bowiem etapie właściciel zobowiązany jest rozważyć, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego (arg. z art. 62 ust. 4 ustawy). Natomiast przy podejmowaniu decyzji w sprawie wyznaczanie terminu dodatkowego brak jest przesłanek ustawowych, którymi organ zobowiązany jest się kierować. W szczególności, wyznaczenie terminu dodatkowego nie jest uzależnione od zawinienia, a organ podejmuje decyzję w tym zakresie bez związku z zawinieniem w niedotrzymaniu terminu (arg. z art. 63 ust. 1 ustawy). Możliwość naliczenia opłaty dodatkowej w drodze decyzji administracyjnej (art. 63 ust. 2 ustawy), rozumiana jako adresowany do organu administracji obowiązek podjęcia określonych działań po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste występuje w przypadku niedotrzymania terminów ( tj. terminu rozpoczęcia lub terminu zakończenia zabudowy - art. 62 ust. 2 ustawy; przedłużonych terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy - art. 62 ust. 4 ustawy; terminu dodatkowego zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy) niezależnie od obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Możliwość żądania od użytkownika wieczystego zapłaty opłaty dodatkowej aktualna jest dopiero wówczas, gdy decyzja z tego zakresu stanie się ostateczna (art. 16 k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało w dalszych wywodach - analogicznie jak organ pierwszej instancji - na konstytutywny i fakultatywny , a nie uznaniowy charakter decyzji ustalającej opłatę dodatkową, na cele tej instytucji , z których wynika, że ustalenie takiej opłaty przy spełnieniu prawem przewidzianych przesłanek jest obowiązkiem organu, niezależnych od winy użytkownika wieczystego.

W podobny sposób dokonało także wykładni art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powołując dodatkowo pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2005r., sygn. akt OSK 1842/04.

Z ich uwzględnieniem zaznaczyło, że w niniejszej sprawie do wydania decyzji o ustalenia dodatkowej opłaty rocznej doszło wiele lat później po pierwszym roku od bezskutecznego upływu terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie. Przy akceptacji stanowiska, iż decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej ma charakter konstytutywny, a powstanie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nie następuje z mocy prawa, może ona wywierać skutki wyłącznie na przyszłość. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej może dotyczyć najwcześniej roku, w którym wszczęte zostało postępowanie i przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na datę orzekania, zgodnie z regulacją przepisu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 14 listopada 2009 r. operat szacunkowy określający na kwotę 164 316,00 zł wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. , w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W oparciu tę wycenę ustalono nałożoną kwestionowaną decyzją organu pierwszej instancji opłatę dodatkową w wysokości 10 % wartości nieruchomości gruntowej, tj. w kwocie 16.431,60 zł, co odpowiada regulacji z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zatem podstaw do kwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji wyrażonego w wydanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w regulacjach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uwzględnia ich interpretację prezentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym..

Co do zarzucanego o braku postanowienia w przedmiocie wniosku użytkownika wieczystego o wyznaczenie terminu dodatkowego zagospodarowania nieruchomości, wyjaśniło, że zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie odmowy przedłużenia terminów zagospodarowania nieruchomości położonej w K. przy ul. [....], wydanym m. in. na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiono przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 514 m2 ,obr. [...] ,przy ul. [...] w K. w wyniku rozpatrzenia wniosku użytkownika wieczystego z dnia 10 grudnia 2009 r., zatem wniosek S.K. o przedłużenie terminu zabudowy działki nr [...] obr. [...] został rozpatrzony.

Podzieliło też stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii oceny całości materiałów dowodowych, stwierdzając, że były one wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie może stawiać skutecznych zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji określonych dowodów, jeśli w istocie nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ( tj. przesłuchanie świadka na okoliczność braku świadomości użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości).

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] S.K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], jak również zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podnosił w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 §1 pkt 4, to jest naruszenie art. 10 ust 1 oraz art. 81 w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu na fakt odmowy przedłużenia terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej skarżącemu w użytkowanie wieczyste bez zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się z włączonym do akt sprawy materiałem dowodowym oraz bez zapewnienia skarżącemu możliwości odniesienia się do wymienionego materiału dowodowego.

Nadto zarzucał naruszenie prawa materialnego, to jest : art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną nie jest podejmowana w granicach uznania administracyjnego; dowolność rozstrzygnięcia i naruszenie zasady proporcjonalności wywodzonej z treści art. 2 Konstytucji na skutek ustalenia dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste z pominięciem wyjaśnienia, czy jej wymierzenie na podstawie art. 63 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami spowoduje rychlejsze wykonanie obowiązków użytkownika wieczystego niż wyznaczenie terminu dodatkowego do zabudowy nieruchomości, tj. we właściwym trybie poza postępowaniem administracyjnym, na zasadzie art. 63 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykonanie obowiązków przez skarżącego .

Zdaniem S.K. , naruszone zostały również przepisy postępowania, a to art. 78 w zw. z art. 75, 77 i art. 7 oraz art. 123 k.p.a. wskutek uznania za bezprzedmiotowe wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych w piśmie z dnia 10 grudnia 2009 r. .

Skarżący zarzucał też naruszenie prawa materialnego to jest art. 63 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie na podstawie alternatywnych metod wykładni, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości według stanu na dzień ustalania opłaty, a to wbrew literalnemu brzmieniu wymienionego przepisu - co stanowi naruszenie zasady wyłączności ustawy dla ograniczenia wolności i praw określonych przepisami Konstytucji, a w tym zasady wyłączności ustawy dla ograniczenia szeroko rozumianego prawa własności stosownie do treści art. 64 ust 3 Konstytucji, zasady państwa prawnego z art. 2 Konstytucji oraz wreszcie zasady in dubio pro libertate.

S.K. wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów :

- z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. " Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] na fakt podejmowania przez niego wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i do wykonanie obowiązków wynikających ze stosunku użytkowania wieczystego;

- z pisma Urzędu Miasta K. sygn. [...] doręczonego skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na fakt podjęcia przez Prezydenta Miasta K. zarządzenia w sprawie skierowania na drogę sądową sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości oddanej skarżącemu w użytkowanie wieczyste niewiele ponad trzy miesiące po wydaniu decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną za użytkowanie wieczyste - nim jeszcze decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Powyższe zarzuty rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

Nadto, na rozprawie dnia 3 listopada 2010r. przedłożył w celach dowodowych odpis pozwu z daty 21 maja 2010r. ,złożonego przez Gminę Miejską K. w sprawie przeciwko skarżącemu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną z uwagi na naruszenie przy wydaniu obu kontrolowanych aktów wyżej wskazanych przepisów proceduralnych, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż będące przedmiotem zarzutów.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna.

Naruszenie powyższych zasad należy co najmniej do uchybień mogących mieć wpływ na wynika sprawy

Zgodnie z treścią art. 10 k.p.a. :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

§ 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Z art. 10 § 1 k.p.a. wnika obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu , któremu odpowiada prawo stron do takiego właśnie w nim uczestnictwa na każdym etapie. To uprawnienie stron rozwijane jest dodatkowo w licznych przepisach proceduralnych, zaś obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 150). Przed organami obu instancji. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (przykładowo: wyr. NSA z dnia 26.01.1999 r., III SA 979/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 4.04.1997 r., III SA 1795/95, niepubl.). Artykuł 10 § 2 k.p.a. wprowadza wyjątek pozwalający na odstąpienie od omawianej zasady w sytuacji spełnieniem łącznie dwu przesłanek związanych z zaistnieniem obiektywnych przypadków rodzących konieczność natychmiastowego wydania decyzji w postaci - załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki oraz wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Istnienie takich okoliczności winno zostać w uzasadnieniu decyzji wykazane.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że decyzja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Obie kontrolowane decyzję zawierają rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia użytkownikowi wieczystemu dodatkowej opłaty rocznej w związku z niedotrzymaniem przewidzianego w umowie użytkowania wieczystego terminu zabudowy nieruchomości, zaś ich podstawę prawną stanowią regulacje zawarte w art. 62 – 65 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – dalej w skrócie ugn). Wskazane przepisy określają przesłanki ustalenia opłaty dodatkowej, zasady dotyczące określenia jej wysokości oraz sposobu wnoszenia opłat.

Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 – 4 ugn :

1. W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy.

2. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

3. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości.

4. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji.

Z cytowanego art. 63 ugn wynika, że razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Ponadto, w myśl art. 62 ust. 1 – 4 ugn wynika, że termin, o którym mowa w ust. 1 ( tj. termin zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste ) może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 65 ust. 1 ugn, który przewiduje , że nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie:

1) niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji;

2) złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że czyniąc wydające w sprawie rozstrzygnięcie organ drugiej instancji miał na uwadze w szczególności regulacje dotyczące możliwości zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie terminu zagospodarowania nieruchomości, jak również dotyczące kwestii wyznaczenia użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ dodatkowego terminu. W tej kwestii prowadził nawet postępowanie wyjaśniające, korzystając z dowodu zgromadzonych w aktach administracyjnych już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Taki nowy dowód , nieuwzględniane w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] stanowi zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia terminów zagospodarowania nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 514 m2 ,obr. [...]. Z powyższego zarządzenia wynika, że weszło ono w życie z dniem podpisania, zaś jego wykonanie powierzono Dyrektorowi Wydziału Skarbu Miasta. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wbrew wymogom z art. 10 § 1 k.p.a nie zawiadomił jednakże S.K. o istnieniu tego dokumentu. Nie wyjaśnił nawet, czy fakt wydania przez Prezydenta Miasta K. przedmiotowego zarządzenia jest skarżącemu znany, pomimo że ta okoliczność mogła mieć wpływ na zamiar obu stron dalszej kontynuacji umowy użytkowania wieczystego oraz podejmowane w tym celu czynności. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił w szczególności, czy któraś ze stron wystąpiła do właściwego organu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Powyższe zaś mogło mieć znaczenie dala istnienia dalszych podstaw do ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w kontekście przesłanki negatywnej przewidzianej w art. 65 ust. 1 pkt 2 ) ugn, który stanowi, że nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Z przedmiotowego zarządzenia wynika przy tym wprost zobowiązanie Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta do jego wykonania. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto zgromadzone jako materiał dowody już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji pismo Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. do S.K. z dnia 20 stycznia 2010r., znak [...] , którego treść naprowadza na możliwość złożenia przez skarżącego wniosku o wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości. Ten dokument nie został jednakże poddany przez organ drugiej instancji żadnej ocenie. W aktach administracyjnych brak dokumentu wnioskowanego jako dowód, dołączonego do skargi w postaci z pisma Urzędu Miasta K. sygn. [...] doręczonego skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2010 r. , dotyczącego wydania przez Prezydenta Miasta K. zarządzenia w sprawie skierowania na drogę sądową sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości oddanej skarżącemu w użytkowanie wieczyste . Brak także dowodów przedstawionych przez skarżącego na rozprawie dnia 3 listopada 2010r. , tj. jak pozwu z daty 21 maja 2010r. złożonego przez Gminę Miejską K. w sprawie przeciwko S.K. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, sygn. akt [..]. Dowody te powinny zostać zgromadzone i poddane ocenie przez organ drugiej instancji z uwzględnieniem przyjmowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykładni art. 65 ust. 1 pkt 2 ) ugn., która dotąd nie została przeprowadzona. Skarżący nie miał jednakże możliwości ich przedstawienia z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji zasady z art. 10 § 1 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 oraz powołany uprzednio ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Z tej przyczyny poza rozważaniami pozostają pozostałe zarzuty skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " b " i "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. § 205 § 2 p.p.s.a.