Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 684/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 53, art. 147, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 85, art. 86, art. 90, art. 91, art. 94, art. 100
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 20 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 1 ust. 3, art. 8, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Gorzkowice z dnia 28 stycznia 2022 roku nr XXXIV.275.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.l.


UZASADNIENIE

28 stycznia 2022 r. Rada Gminy Gorzkowice na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. powoływanej dalej jako "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. poz. 2490) podjęła uchwałę nr XXXIV.275.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez ustalenie mocą § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu pożarniczym "dla członka ochotniczej straży pożarnej", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu "strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej,

2. art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej i szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym naliczanego "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej,

3. art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez ustalenie mocą § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę Gorzkowice w konsekwencji czego wykluczone zostały inne podmioty uprawnione do prowadzenia szkoleń i ćwiczeń pożarniczych, co pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej,

4. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że organ uchwałodawczy działał na podstawie i w granicach prawa w zakresie modyfikacji przepisu prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 4 lutego 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła uchwała nr XXXIV.275.2022 Rady Gminy Gorzkowice z 28 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Organ nadzoru w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednakże postanowienia uchwały zawierają regulacje, które w sposób istotny naruszają prawo.

Rada Gminy Gorzkowice w § 1 zaskarżonej uchwały ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej. Pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych jest węższe niż pojęcia "członka ochotniczych straży pożarnych". Rada rozszerzając krąg podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu pieniężnego przekroczyła tym samym delegację ustawową. W § 1 zaskarżonej uchwały rada postanowiła, że ekwiwalent przysługuje "za każdą godzinę udziału" i ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w kwocie 20 zł oraz za udział w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę Gorzkowice w kwocie – 10 zł. Rada ustalając w § 1 zaskarżonej uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej "za każdą godzinę udziału" w sposób określony w tym przepisie dokonała modyfikacji art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Z art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tymczasem rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą godzinę udziału", co oznacza modyfikację przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W konsekwencji zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przyznanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Zwrot użyty przez ustawodawcę określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Konsekwencją tego jest konieczność powiązania ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu ze sposobem jego naliczania wynikającym z ustawy. W § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę Gorzkowice. W art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych mowa jest ogólnie o uczestnictwie w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu", co koresponduje z treścią art. 3 pkt 6 ustawy, w którym ustawodawca wskazał na udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych nie tylko przez Państwową Straż Pożarną oraz gminę, ale również przez inne uprawnione podmioty. W kwestionowanej uchwale Rada Gminy Gorzkowice w sposób nieuprawniony zawęziła szkolenia i ćwiczenia, za które należy się ekwiwalent w ustalonej wysokości, do tych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę Gorzkowice, wykluczając w ten sposób inne podmioty, które są do tego uprawnione, co pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 6 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gorzkowice poinformował, że zarzuty podniesione w skardze zostały uznane za uzasadnione i zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy Gorzkowice z 26 września 2022 r., nr XLII.335.2022.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XLII.335.2022 Rady Gminy Gorzkowice z 26 września 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Gorzkowice za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Jednakże nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Z tego względu okoliczność, że 26 września 2022 r. Rada Gminy Gorzkowice podjęła uchwałę uchylającą zaskarżoną uchwałę, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro zaskarżona uchwała obowiązywała do czasu wejścia w życie uchwały z 26 września 2022 r. i w tym okresie czasu mogła być stosowana.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Jak trafnie wskazał w skardze Wojewoda Łódzki, przepis art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczych straży pożarnych", użytym w § 1 zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Jak wynika natomiast z art. 8 tej ustawy strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej" czy "strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, co trafnie zaakcentował Wojewoda Łódzki, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 lipca 2022 r., II SA/Bk 373/22).

Przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawniają radę gminy (miasta) od ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W § 1 zaskarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej". Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę.

W sposób nieuprawniony w zaskarżonej uchwale, bez upoważnia ustawowego, zawężono prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym przez Państwowa Straż Pożarną lub gminę w sytuacji, gdy ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie przyznaje gminie prawa do dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15 (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2022 r., II SA/Bd 892/22).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a z taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., I SA/Gl 484/18).

Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Za niezasadny sąd natomiast uznał wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że z mocy art. 93 ust. 1 w związku z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wolne jest od opłat sądowych. Wojewoda Łódzki nie poniósł więc tego rodzaju wydatków.

Postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. Toczy się ono wprawdzie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie można jednak zapominać o odrębnościach tego postępowania. Wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (art. 93 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia własnego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała nie nakłada bowiem na Wojewodę żadnego obowiązku ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które takie uprawnienie przyznają organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz.

W przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego – organ nadzoru, jakim jest wojewoda, jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 91 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu niewykorzystania własnych uprawnień nadzorczych można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru dodatkowo przerzuca na organ jednostki samorządu terytorialnego ewentualne koszty wynikające z jego własnego zaniechania. Biorąc pod uwagę zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie sposób uznać, aby do tego celu zmierzał ustawodawca, przewidując instytucję zwrotu kosztów procesowych w postaci zastępstwa prawnego w art. 200 p.p.s.a. W związku z tym, w ocenie sądu, żądanie Wojewody Łódzkiego zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego jest niezasadne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2015 r., III SA/Wr 118/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2022 r., III SA/Łd 446/22).

Dlatego, na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a., sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.

d.j.