Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 187/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 1094/18 w sprawie ze skargi P. w Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz P. w Z. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1094/18, oddalił skargę Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem A. (dalej: wnioskodawca) na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 18 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem A złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 – 2020 (RPO WM), Oś 4 Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałanie 4.1.1. Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, numer projektu: RPMP.04.01.01-12-1058/17, numer konkursu: RPMP.04.01.01-IZ.00-12-082/17, wniosek o dofinansowanie projektu pn. Budowa instalacji fotowoltaicznej dla potrzeb Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. A.

Zarząd Województwa Małopolskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014- 2020 (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ) pismem z 12 stycznia 2018 r. poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny formalnej ww. projektu.

Zdaniem organu przedstawione przedsięwzięcie realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach RPO WM 2014-2020, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, pn. Kwalifikowalność projektu, określonego w załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu. Wskazano, że udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowiłoby naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U z 1998r. Nr 51, poz. 318) oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz. U z 1989r. Nr 29, poz. 154 ze zm.).

Zarząd Województwa Małopolskiego pismem z 5 marca 2018 r. nie uwzględnił protestu Parafii.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z zapisami załącznika nr 1 do Regulaminu Konkursu kryterium Kwalifikowalność projektu nie ma charakteru porównawczego, a indywidualny. Oceny przedmiotowego projektu nie dokonuje się więc w odniesieniu do innych projektów, które otrzymały dotację z funduszy europejskich na lata 2014-2020. W związku z tym, argument Wnioskodawcy dotyczący przedstawienia listy projektów, które otrzymały dotację, gdzie Beneficjentami były kościelne osoby prawne, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego protestu.

Zdaniem organu, przedstawiona przez wnioskodawcę działalność naukowa i oświatowo-wychowawcza nie pozwala na zakwalifikowanie jej do wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych projektów realizowanych przez kościelne osoby prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 341/18, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa Małopolskiego oraz zasądził koszty postępowania.

Stwierdzone przez WSA naruszenie prawa dotyczyło dokonania oceny projektu przez jednego oceniającego, co było niezgodne z Regulaminem prac Komisji Oceny Projektów (KOP), stanowiącym załącznik do Regulaminu Konkursu oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa).

W wyniku poddania wniosku ponownej ocenie formalnej przez dwóch oceniających, projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny formalnej, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z 18 września 2018 r.

Organ stwierdził, że projekt nie spełnia kryterium oceny formalnej "Kwalifikowalność projektu", w związku z czym nie może uzyskać dofinansowania w ramach Poddziałania 4.1.1. RPO WM. Wyjaśnił, że wnioskodawca jest kościelną osobą prawną, a dofinansowanie inwestycji naruszałoby zapisy art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz art. 22 ust. 1 Konkordatu. Samorząd województwa może udzielić wsparcia kościelnym osobom prawnym ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym oraz działalność obejmującą odbudowę, utrzymanie dóbr kultury oraz konserwację i remontowanie obiektów zabytkowych. Natomiast przedmiot projektu nie wpisuje się w wykaz przedsięwzięć realizowanych przez kościelne osoby prawne, które na podstawie obowiązujących przepisów mogą być dofinansowane ze środków publicznych.

Zdaniem organu, działalność prowadzona przez Parafię, np. działalność chóru, śluby na mocy konkordatu jest co do zasady związana z praktykowaniem religii, jest organizowana w budynkach parafialnych oraz w przeważającej mierze ma charakter działalności niezinstytucjonalizowanej. Samo prowadzenie na terenie Parafii świetlicy, biblioteki, Związku Harcerstwa Polskiego (ZHR), Kuchni Brata Alberta czy Caritas nie pozwala również na zakwalifikowanie jej do działalności charytatywno-opiekuńczej uzasadniającej przyznanie pomocy we wnioskowanym zakresie (dokumentacja nie potwierdza wykorzystania budynków w celu realizacji tych działań). Wszystkie te działania są działaniami pobocznymi/dodatkowymi w stosunku do podstawowego przeznaczenia budynków będących przedmiotem projektu jakim jest przeznaczenie na cele religijne oraz kultowe.

Ponadto, we wniosku nie ma informacji wskazujących, że inwestycja ma na celu ochronę zabytkowych budynków oraz dóbr kultury. Projekt ma na celu zakup i montaż 6 instalacji fotowoltaicznych wytwarzających energię elektryczną, dzięki którym będzie możliwe zmniejszenie kosztów zakupu energii elektrycznej przez Parafię oraz redukcja emisji CO2. W dokumentacji aplikacyjnej nie wskazano, iż zaplanowane działania nakierowane są na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Budynki objęte projektem, poza budynkiem Kościoła, nie są uwzględnione w rejestrze zabytków, a więc nie podlegają wparciu publicznemu na utrzymanie dóbr kultury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Parafii na powyższe rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, istota sporu w sprawie dotyczy tego, czy negatywna ocena formalna wniosku została dokonana w warunkach dyskryminacji podmiotowej skarżącej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca jest Parafią Rzymskokatolicką, zatem reprezentuje określoną wspólnotę konfesyjną funkcjonującą w określonych reżimach prawnych wynikających z ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r., a także Kodeksu prawa kanonicznego.

WSA uznał, że organy, oceniając wniosek o dofinansowanie, uwzględniły prawne możliwości udzielania przez państwo pomocy Kościołowi Katolickiemu, wynikające w swym zasadniczym zrębie z treści Konkordatu. Z tą regulacją prawną korespondują przepisy ustawy zasadniczej, a w szczególności art. 25 Konstytucji, który statuuje zasadę bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Sąd zauważył, że w art. 10 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1153) przyjęto zasadę, że państwo nie dotuje i nie subwencjonuje działalności Kościoła i związków wyznaniowych. Kwestie źródeł finansowania działalności Kościoła Katolickiego w Polsce reguluje art. 22 Konkordatu, zgodnie z którym działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom prowadzoną przez instytucje państwowe.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek o dofinansowanie projektu "Budowa instalacji fotowoltaicznych łącznej mocy 209,16 kWp" w ramach konkursu odnoszącego się do regionalnej polityki energetycznej, zarządzania wykorzystywaniem odnawialnych źródeł energii, a konkretnie rozwojem infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych został złożony przez Parafię na swoje potrzeby własne. Skarżąca nie składała wniosku jako kościelna osoba prawna, prowadząca w zorganizowanej formie działalność charytatywną, opiekuńczą, edukacyjną itp. Przejawy aktywności skarżącej w sferze charytatywno-opiekuńczej czy oświatowo-wychowawczej nie stanowią podstawowego celu jej funkcjonowania, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do zasadniczego zadania, tj. sprawowania kultu religijnego. Parafia wymieniła we wniosku posiadane obiekty: kościół, wikarówkę i dom parafialny czyli obiekty pozwalające na sprawowanie praktyk religijnych. Parafia nie prowadzi domu opieki, zakładu opiekuńczego, domu samotnej matki itp. Zdaniem Sądu, trudno zatem zakwalifikować opisane we wniosku działania jako działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, o których mowa w art. 22 Konkordatu. Skarżąca nie podała także, by wymienione "aktywności" w obszarze charytatywno-opiekuńczym czy humanitarnym miały charakter multiwyznaniowy, względnie bezwyznaniowy.

Odnosząc się do kwestii ochrony dóbr kultury w kontekście wpisania Kościoła do rejestru zabytków, Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu, że dokumentacja aplikacyjna skarżącej nie wskazuje na to, by planowane działania wynikające z jej wniosku były nakierowane i dedykowane ochronie zabytkowej substancji Kościoła. Ze sformułowania "budowa instalacji fotowoltaicznej dla potrzeb budynku Kościoła" nie można wyprowadzić wniosku, iż stanowi ona "ochronę dóbr kultury" nawet w najszerszym tego słowa znaczeniu.

Na marginesie Sąd zauważył, że dopuszczenie możliwości sfinansowania/dofinansowania wniosków wspólnot konfesyjnych wiąże się z poddaniem ich kontroli w zakresie wydatkowania uzyskanych środków w sposób zgodny z celem przyznania dofinansowania, co w połączeniu z zasadą autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych może być problematyczne.

Zdaniem Sądu, całokształt okoliczności sprawy pozwala na przyjęcie, że wniosek Parafii został oceniony bez naruszenia przepisów prawa. Argumentacja zawarta w kartach oceny nie jest dowolna, bowiem skrupulatnie odnosi się do przedłożonego wniosku aplikacyjnego. Ponadto jest ona wyczerpująca, przekonująca, spójna i logiczna, a przy tym uzasadniona zgodnie z ustalonymi w ramach konkursu kryteriami oceny oraz obiektywnymi regułami wiedzy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz jednocześnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 20 ust. 1 pkt 9 oraz § 32 ust. 2 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych muszą spełnić dodatkowe kryteria celem uzyskania dofinansowania w ramach konkursu, choć prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżąca podlegała takim samym wymaganiom i kryteriom oceny, jak wszystkie inne podmioty biorące udział w konkursie;

2. art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przepis ten wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej i że ma on zastosowanie do postępowań o udzielenie dotacji z funduszy europejskich, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania w postępowaniach o charakterze konkursowym o przyznanie dotacji z funduszy europejskich (w tym w przedmiotowym konkursie); oraz poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, ze przepis ten należy stosować poza działalnością dotyczącą budownictwa i że w zakres tej działalności w rozumieniu tego przepisu wchodzi montaż instalacji fotowoltaicznych, czyli w rezultacie poprzez taką błędną wykładnię tego przepisu, która uniemożliwia przyznanie dofinansowania na projekt skarżącej, choć przy prawidłowej wykładni nie jest on objęty zakresem jego zastosowania;

3. art. 10 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przepis ten wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej i że ma on zastosowanie do postępowań o udzielenie dotacji z funduszy europejskich, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania w postępowaniach o charakterze konkursowym o przyznanie dotacji z funduszy europejskich (w tym w przedmiotowym konkursie);

4. art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepis ten umożliwia zastosowanie podczas oceny projektu kryteriów odwołujących się lub opierających się na kwestiach wyznania, religii i światopoglądu albo nakładających w związku z takim powiązaniem dodatkowych obowiązków i wymagań, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uniemożliwia przyjęcie tego typu kryteriów jako mających charakter dyskryminacyjny;

5. art. 22 ust. 1 Konkordatu poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że działalność osób prawnych Kościoła katolickiego tylko wtedy może być przedmiotem zastosowania art. 22 ust. 1 Konkordatu, kiedy ma ona charakter zorganizowany, zinstytucjonalizowany oraz stanowi wyłączną a przynajmniej przeważającą działalność konkretnej kościelnej osoby prawnej oraz że działalność taka powinna mieć charakter bezwyznaniowy albo multiwyznaniowy, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie zawiera on żadnych tego typu dodatkowych wymogów i ograniczeń i że odnosi się do każdej działalności osób prawnych Kościoła katolickiego, która jedynie pod względem celu (a nie motywacji oraz sposobu zorganizowania) służy celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym;

6. art. 25 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że działalność osób prawnych Kościoła katolickiego tylko wtedy może być przedmiotem zastosowania art. 22 ust. 1 Konkordatu, kiedy jest całkowicie oddzielona od działalności o charakterze wyznaniowym i liturgicznym, choć prawidłowa wykładnia nie prowadzi do postawienia takiego wniosku i nie uniemożliwia aktywnego wspierania realizowania wolności sumienia i wyznania przez Państwo; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zwiększenie wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych nie stanowi działania Państwa i Kościoła katolickiego dla dobra wspólnego, choć przy prawidłowej wykładni przedmiot niniejszego projektu należy potraktować jako takie współdziałanie; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wymóg bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych skierowany jest do kościołów i innych związków wyznaniowych, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że jest skierowany jedynie do Państwa i nie wiąże się z wymogiem prowadzenia przez kościoły i związki wyznaniowe działalności neutralnej światopoglądowo celem uznania jej za zrównaną prawnie z działalnością Państwa;

7. art. 22 ust. 4 Konkordatu, art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, art. 43 ust. 3 oraz art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepisy te umożliwiają wsparcie Państwa dla stanowiących własność Kościoła katolickiego zabytkowych obiektów i dóbr kultury jedynie w zakresie ochrony i odbudowy substancji zabytkowej tych obiektów jako takiej oraz że nie dotyczą one codziennego utrzymania zabytkowych obiektów i dóbr kultury, choć prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że prawodawca odróżniając od siebie te dwie kwestie wyraźnie dopuszcza pomoc Państwa w obu przypadkach, w związku z czym przy prawidłowej wykładni projekt skarżącej w zakresie zabytków i dóbr kultury należy uznać za w pełni kwalifikowany;

8. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zabytkiem jest tylko obiekt wpisany do rejestru zabytków, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zabytkiem jest każdy obiekt i przedmiot posiadający cechy opisane w tym przepisie;

9. art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wynikające z tego przepisu zasady pewności prawa i zaufania obywateli do Państwa umożliwiają negatywną ocenę wniosku skarżącej w przypadku, gdy inne organy administracyjne powszechnie uwzględniają tego typu wnioski pozytywnie, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd powinien wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia innych organów.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

10. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że Instytucja Zarządzająca, podejmując zaskarżone do WSA w Krakowie rozstrzygnięcie, dopuściła się wielu naruszeń prawa materialnego, szczególnie w postaci błędnej wykładni § 20 ust. 1 pkt 9 oraz § 32 ust. 2 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, art. 43 ust. 3 oraz art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, art. 10 ust. 2 ustaw o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, art. 7 rozporządzenia nr 1303/2013, art. 22 ust. 1 Konkordatu, art. 25 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 22 ust. 4 Konkordatu, art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków art. 43 ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz art. 51 ustawy wdrożeniowej, art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków;

11. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że Instytucja Zarządzająca, podejmując zaskarżone do WSA w Krakowie rozstrzygnięcie, dopuściła się wielu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik oceny projektu, w postaci:

a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak dokonania oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, bez zapewnienie równego dostępu do informacji oraz bez zachowania zasad uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa;

b) art. 41 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzanie konkursu w sposób niezgodny z regulaminem i ustalonymi kryteriami oceny albo poprzez wadliwe sporządzenie regulaminu;

c) art. 37 ust. 5, art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez wymaganie od skarżącej dokumentów, które nie były niezbędne do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów oraz poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia dostrzeżonych we wniosku braków;

12. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, uniemożliwiające normalne i prawidłowe sformułowanie zarzutów oraz prawidłowe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej przez NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w rozpoznanej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał, jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności, zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także na odniesieniu się do zarzutów skargi w sposób lakoniczny, niewyjaśniający przyczyn rozstrzygnięcia i w konsekwencji uniemożliwiający prawidłowe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej przez NSA. Zarzut ten okazał się uzasadniony.

W powołanym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem, zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny z drugiego ze wskazanych wyżej powodów, gdy sąd nie wyjaśni w motywach pisemnych wydanego orzeczenia, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11, baza CBOIS).

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji. Aczkolwiek sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemającej istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że w kontekście przywołanych wyżej funkcji uzasadnienia jego najważniejszy element stanowi podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w świetle powyższych wymogów dotyczących uzasadnienia, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej należało uznać za uzasadniony. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Małopolskiego w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu, wydanego na podstawie art. 61 ust 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ma obowiązek zwrócić uwagę na wszelkie naruszenia prawa. Obowiązek ten wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku z tego powodu, że jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji uznając, iż Instytucja Zarządzająca prawidłowo dokonała negatywnej ponownej oceny projektu, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli zgodności z prawem przez Sąd I instancji było rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego w przedmiocie negatywnej ponownej oceny formalnej projektu ze względu na brak spełnienia kryterium kwalifikowalności projektu, a spór jaki w sprawie zaistniał dotyczył, najogólniej rzecz ujmując, dopuszczalności uczestniczenia osoby prawnej Kościoła katolickiego w przedmiotowym Konkursie oraz otrzymania przez nią dofinansowania na projekt zgłoszony do konkursu w ramach Działania 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałania 4.1.1. Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych w ramach RPO WM na lata 2014- 2020.

Zdaniem organu zgłoszony w Konkursie projekt nie kwalifikuje się do finansowego wsparcia. Wnioskodawca jest bowiem kościelną osobą prawną, a dofinansowanie inwestycji naruszałoby zapisy art. 43 ust 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz. U. z 1989r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), jak również art. 22 ust. 1 Konkordatu pomiędzy Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską z 28 lipca 1993r. (Dz. U z 1998r. Nr 51, poz. 318). Jednocześnie organ wskazał, że kościelne osoby prawne, w tym parafie, mogą się ubiegać o takie dofinansowanie, jednak Parafia Rzymskokatolicka w A w złożonym wniosku nie zdołała wykazać niezbędnych ku temu kryteriów. Uznano bowiem, iż przedmiot projektu nie wpisuje się w wykaz przedsięwzięć realizowanych przez kościelne osoby prawne, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą być dofinansowane ze środków publicznych.

Wskazano, że opisywana we wniosku działalność prowadzona przez Parafię, np. działalność chóru, śluby na mocy konkordatu, jest co do zasady związana z praktykowaniem religii, jest organizowana w budynkach parafialnych oraz ma w przeważającej mierze charakter działalności niezinstytucjonalizowanej. Wskazano również, że sam fakt prowadzenia na terenie Parafii świetlicy, biblioteki, Związku Harcerstwa Polskiego, Kuchni Brata Alberta czy Caritas nie pozwala na zakwalifikowanie jej do działalności oświatowo-wychowawczej, naukowej czy humanitarnej, uzasadniających przyznanie pomocy we wnioskowanym zakresie.

Ponadto organ wskazał, że we wniosku nie ma informacji, iż inwestycja ma na celu ochronę zabytkowych budynków czy dóbr kultury.

Skarga Parafii na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona, a WSA w Krakowie w lakonicznym uzasadnieniu w całości podzielił stanowisko reprezentowane w sprawie przez Instytucję Zarządzającą.

Jak wynika z § 20 ust.1 pkt 9 Regulaminu Konkursu o dofinansowanie projektu mogły ubiegać się (obok innych wymienionych w § 20 ust.1 podmiotów) kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych. Jeżeli zatem Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną i w całości podzielił stanowisko organu, to musiał zastosować w sprawie przepisy powszechnie obowiązujące, z których wynikałby zakaz dofinansowania wnioskowanego przez Parafię projektu. Przedstawione w tych zasadniczych kwestiach lakoniczne stanowisko Sądu I instancji utrudnia znalezienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. WSA w Krakowie powołał bowiem w uzasadnieniu wyroku w części odnoszącej się do merytorycznego rozstrzygnięcia jedynie trzy przepisy prawa: art. 25 Konstytucji RP (bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U . 2017.1153 t.j.) oraz art. 22 ust 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską (Dz. U. 1998. 51. 318). Ponadto wskazał wiele innych aktów prawnych regulujących ogólną sytuację Parafii. Wymienił jedynie ich tytuły, nie wskazując, czy i na jakich przepisach w nich zawartych opiera swoje stanowisko.

Rację należy przyznać skarżącej Parafii, która zrzuca, iż Sąd I instancji nie odniósł się do większości zarzutów sformułowanych przez nią w skardze. W szczególności WSA nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji, błędnej wykładni art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię w ten sposób, że organ potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym.

WSA w Krakowie pominął również i te przepisy, które powoływał na uzasadnienie swojego negatywnego stanowiska Zarząd Województwa. Sąd I instancji, zgadzając się generalnie z Instytucją Zarządzającą, nie wskazał jednak co do zasady podstawy prawnej takiego stanowiska. Dotyczy to w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy wyznaniowej, który powoływał Zarząd Województwa, odmawiając Parafii udziału w Konkursie. Sąd – mimo tego – przepis ten pominął, przez co nie jest wiadomo, w jaki sposób i czy w ogóle się do niego odnosił. W skardze natomiast Parafia zarzuciła błędną wykładnię art. 43 w zw. z art. 41 ustawy wyznaniowej. Sąd nie powołał podstawy prawnej również dla całych grup pojawiających się w sprawie zagadnień.

Oparcia w przepisach prawa nie wskazano bowiem dla wymagania, aby Skarżąca prowadziła działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym w formie zorganizowanej. Podobnie bez powołania jakiejkolwiek normy prawnej Sąd rozważył podnoszoną przez skarżącą kwestię wpływu zabytkowego charakteru budynku Kościoła na możliwość otrzymania przez Parafię dofinansowania oraz bez odniesienia się do zarzutu Parafii, iż montaż instalacji fotowoltaicznej zmniejszającej zapotrzebowanie zabytkowego budynku kościoła na prąd zmienia koszty jego utrzymania i jest utrzymaniem dobra kultury.

W obrębie zainteresowania Sądu nie znalazła się też kwestia sporządzenia wadliwego, zdaniem skarżącej, Regulaminu Konkursu i niestosowania się do niego bądź stosowania go, jak zarzuciła w skardze, w sposób wzajemnie sprzeczny.

Uzasadnienie Sądu I instancji sprowadza się zasadniczo do powielenia stanowiska zajętego przez organ i jego prostej akceptacji bez jakiejkolwiek analizy przyjętego przez Zarząd Województwa Małopolskiego poglądu i przy braku należytej weryfikacji zarzutów formułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W tej sytuacji uznać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tłumaczy należycie treści całego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazane powyżej okoliczności i uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jednoznacznie wskazują, że jego orzeczenie powinno podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego jego kontrolę kasacyjną. Powyższe dowodzi, że wobec stwierdzonych deficytów i ułomności uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza naruszenie przepisów postępowania w sposób wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji za przedwczesną należało uznać na obecnym etapie postępowania ocenę pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Wobec tego, że w sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego – Sąd I instancji, uwzględniając powyższe wskazania, ponownie dokona oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle podniesionych w skardze zarzutów i mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, w tym zapisów dokumentacji konkursowej. Nie przesądzając wyniku tej sprawy, podkreślić należy, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 560 zł, na które składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100zł) i opłata kancelaryjna (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (360 zł), orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).