Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 584/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59, art. 61 par. 1, art. 64, art. 55, art. 54 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1pkt 2, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

A. i M. B. pismem z 29 listopada 2011r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] października 2010 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku agroturystyczno-mieszkalnego, na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] i[...], położonych w B. gm. P. Argumentację swoją powtórzyli w kolejnych pismach z 15 marca 2012 r., 22 lipca 2012 r. oraz z 23 lipca 2012 r.

Jako podstawę prawną swego żądania wnioskodawcy wskazali art. 156 § 1 pkt 2 Kpa a w uzasadnieniu podali miedzy innymi, że w okolicy terenu objętego decyzją nie tyle nie dominuje co w ogóle nie występuje funkcja usługowa. W związku z powyższym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy popełnił zasadniczy błąd, przeprowadzając analizę dla innego obszaru niż ten, którego dotyczy decyzja. Kluczowe zastrzeżenie do prowadzonej inwestycji dotyczy zlokalizowania, w środku terenów przewidzianych pod budownictwo jednorodzinne, bardzo dużego budynku hotelowego, którego zaplecze kuchenno-gospodarcze znajduje się bezpośrednim sąsiedztwie domu wnioskodawców. Wskazali, że zabudowa o tak dużej kubaturze i takim kształcie min. przez zaburzenie proporcji w stosunku do standardowego budownictwa jednorodzinnego, jakie występuje w tej okolicy, stanowi przytłaczający element otoczenia.

W dniu 15 marca 2012 r., 19 czerwca 2012 r. oraz 21 czerwca 2012 r. do organu wpłynęły pisma E. i G. S. oraz ich pełnomocnika stanowiące polemikę ze stanowiskiem wnioskodawców.

Decyzją z dnia [...]10.2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 §1 kpa w zw. z art. 157 §1 i 2 kpa oraz art. 158 §1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] października 2010 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy budynku agroturystyczno-mieszkalnego, na działkach nr [...] i [...], położonych w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują żadne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 Kpa. Tym samym nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego.

Wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 21.02.2013 r. A. i M. B. zarzucili, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2012r. narusza:

- przepisy postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z [...] października 2010 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa – przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

- przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego.

Wnioskodawcy podnosili, że projektowana zabudowa jest sprzeczna z zasadą kontynuacji funkcji, parametrów, cech, gabarytów istniejącej zabudowy. Dopuszczenie usytuowania w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej budynku usługowego, dziewięciokrotnie większego narusza obowiązujący w okolicy ład przestrzenny i jest jaskrawym zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny do kwestionowanej decyzji, nie zaznaczono w żaden sposób granic obszaru analizowanego.

Wnioskodawcy wskazali, ze organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił i nie wyjaśnił istotnych kwestii w sprawie, jak ustalenie obszaru analizowanego, przyjęcie minimalnego obszaru analizowanego, obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni działki, maksymalnej wysokości budynku. Brak jakiegokolwiek uzasadnienie w tym zakresie wskazuje na dowolność organu przy wskazanych wartościach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2013r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 §2 kpa oraz art. 158 §1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję z 31 października 2012r. w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że jako organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ogranicza się do analizy przesłanki stwierdzenia nieważności, na którą powołała się strona, ale dokonuje pełnej oceny decyzji pod kątem innych przesłanek, mając na uwadze okoliczności uzasadnienia wniosku powołane przez Strony postępowania prowadzone w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, bowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa.

Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy przychyliło się stanowiska, że żadna z wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności nie została w niniejszej sprawie spełniona.

Kolegium zauważyło, iż podczas wydawania decyzji objętej przedmiotowym wnioskiem nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w wersji obowiązującej w dniu 6 października 2010r. - decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kontrolowana decyzja wydana została przez Burmistrza Miasta i Gminy a więc przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo do orzekania w sprawie.

Rozważając przesłankę stwierdzenia nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej Kolegium zauważyło, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji (tj. w dniu [...] października 2010r.) istniała podstawa prawna do jej wydania - przepis materialny tj. m.in. art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 63 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także przepis procesowy tj. art. 104 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Analizując kolejną postawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Kolegium wpierw zajęło się zdefiniowaniem pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Wskazało, że rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Kolegium wskazało, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. Zatem w świetle przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzone przez organ postępowanie zakończone decyzją objętą przedmiotowym wnioskiem pozostaje częściowo w sprzeczności z przedstawionymi wyżej przepisami, jednak uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji - uchybienia te mogłyby stanowić podstawą do uchylenia decyzji w normalnym, odwoławczym toku instancji.

Analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej a jej wadliwość winna prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Jej niekompletność i ewentualne braki nie uzasadniają jednakże wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna nie zawierała usystematyzowanych ustaleń i w sposób bardzo ogólny charakteryzowała tereny sąsiednie niemniej jednak powyższe uchybienia nie mogły obligować organu do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Sama okoliczność bowiem, iż wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe w sprawie nie powoduje naruszenia przez decyzję przepisu art. 61 ustawy wówczas, gdy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w terenie. W związku z czym Kolegium podniosło, iż wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego przez Burmistrza Miasta i Gminy skutkująca naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia nie przekładała się automatycznie na stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza prawo. Skoro brak analizy — w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09) - nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, to tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z tego powodu wadliwie przeprowadzona analiza. O rażącym naruszeniu prawa można by było mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji. W ocenie organu odwoławczego do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 upzp koniecznym jest wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Co przy tym istotne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Kolegium słusznie zauważyło że celem ustawodawcy było zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Kolegium zwróciło także słusznie uwagę na fakt, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ bada czy, w dacie orzekania w pierwotnym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu kwalifikowanym uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny z dnia wydania tejże decyzji. W przedmiotowej sprawie z wniosku inicjującego postępowanie wynika, że Państwo M. i A. B. kwestionują przede wszystkim obecny sposób wykorzystywania nieruchomości stanowiącej własność Państwa G. i E. S. - wnioskodawcy nie zgadzają się z aktualną funkcją obiektu zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości.

Kontrolowaną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegające na rozbudowie budynku agroturystyczno-mieszkalnego, w szczególności stwierdzono, że intensywność powierzchni planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki nie narusza w sposób rażący zapisów § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i nie przekracza średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczonego dla obszaru analizowanego.

Kolegium poniosło, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jaki faktycznego. W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie zmaterializowała się, sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną na co zwróciło uwagę Kolegium.

Na końcu Kolegium rozpatrując treść art. 156 § 1 pkt 4 kpa, stwierdziło, że decyzja została skierowana do wszystkich stron postępowania a więc w sprawie nie ma zastosowania przesłanka stwierdzenia nieważności zawarta w ww. przepisie. Nadto w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 §1 pkt 5, 6 i 7 Kpa bowiem decyzja była wykonalna w dacie jej wydania, jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, że w stosunku do przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku agroturystyczno-mieszkalnego, nie występują żadne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 Kpa. W związku z czym w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, to Kolegium Odwoławcze uznało je również za całkowicie bezzasadne. Kolegium w sposób wyczerpujący przedstawiło uzasadnienie prawne i faktyczne wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...]października 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 201r. wnieśli A. i M. B. reprezentowani przez pełnomocnika zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2010r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2010 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślali, że decyzją z dnia [...]października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił rozbudowę budynku "agroturystyczno-mieszkalnego" maksymalnie o 1% łącznej powierzchni tych działek, czyli około 1.500 m², pomimo stwierdzenia, iż inwestycja otoczona jest przez sąsiadujące z nią domy jednorodzinne wykorzystywane wyłącznie do celów mieszkaniowych. Planowana inwestycja całkowicie dominuje nad otaczającą go zabudową jednorodzinną. Powierzchnia zabudowy tego budynku wielokrotnie przekracza powierzchnię każdego z otaczających go domów jednorodzinnych, w tym niektórych nawet dziewięciokrotnie i jest równa powierzchni sąsiedniej działki.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki niemożliwe do pogodzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i określoną w tym przepisie tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Jeżeli przytoczony powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje m.in. w procesie inwestycyjnym zachowanie kontynuacji gabarytów istniejącej zabudowy, to w przedmiotowej sprawie ten nakaz został całkowicie zignorowany. Usytuowanie w sąsiedztwie domu jednorodzinnego budynku usługowego dziewięciokrotnie większego jest jaskrawym zaprzeczeniem kontynuacji gabarytów istniejącej zabudowy i stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją w/w przepisu i ładem przestrzennym jaki procedura ustalania warunków zabudowy miała gwarantować.

Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, zezwoliła na to, aby znajdował się on w odległości kilku metrów od nieruchomości sąsiednich - ściany obiektu hotelowego znajdują się w odległości ok. 3 - 4 m od granicy działki wnioskodawców, na której znajduje się ich dom. Takie usytuowanie przedmiotowego budynku narusza obowiązujący w okolicy ład przestrzenny. Olbrzymi rozmiarów budynek usługowy, dysponujący wieloma miejscami noclegowymi, bezpośrednio przylegający do niewielkich domów jednorodzinnych całkowicie przytłoczy przylegające do niego niewielkie domy jednorodzinne i będzie wywierał przemożny negatywny wpływ na spełnianą przez nie funkcję mieszkaniową i rekreacyjną. Działalność usługowa prowadzona z intensywnością odpowiednią do rozmiarów przeznaczonej dla niej zabudowy, nieuchronnie będzie wiązała się z szeregiem uciążliwości, które będą musiały znosić rodziny zajmujące okoliczne domy. Intensywność wykorzystania terenu wzrośnie gwałtownie i nieproporcjonalnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich, a wraz z nią poziom zatłoczenia, ruchu samochodowego, emitowanego hałasu, zapachu pochodzącego z zalegających nieczystości (budynek nie ma przyłącza do sieci kanalizacyjnej i dysponuje tylko szambem/oczyszczalnią ścieków) i innych immisji pośrednich dotykających te nieruchomości. Prowadzenie znacznych rozmiarów bazy noclegowej z odpowiednią gastronomia i usługami towarzyszącymi przeznaczonymi dla turystów w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej w sposób nierozłączny będzie wiązało się z wyparciem dotychczasowej funkcji mieszkalnej okolicy i zmniejszeniem przydatności terenu pod zabudowę jednorodzinną.

Otóż, jak to wynika z akapitów powyższych, określenie maksymalnej powierzchni nowej zabudowy na poziomie 1,5 % nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, zwłaszcza w sytuacji kiedy na tej podstawie może powstać budynek o powierzchni zabudowy około 1.500 m² -wielokrotnie większej niż powierzchnia innych obiektów w okolicy, który położony jest w minimalnej odległości od granicy działki (3-4 m) i otacza sąsiednią działkę, która notabene ma powierzchnię ok. 900 m² na której znajduje się zabudowa jednorodzinna o funkcji mieszkalnej i rekreacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze uznało, że jest ona niezasadna i powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniosło o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania E. i G. S. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o jakiej mowa w art. 156 §1 pkt 2 Kpa jest rażące naruszenie prawa, przy czym nie chodzi o jakiejkolwiek naruszenie prawa, ale o naruszenie powodujące takie wady, które skutkują wyeliminowaniem rozstrzygniecie z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie uchybienia w postaci zbyt ogólnej analizy urbanistycznej nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Nadto wskazali, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Nadto uczestnicy postępowania zwrócili uwagę, że powierzchnia należącej do nich nieruchomości wynosi [...]ha, więc nie można oczekiwać, że warunki zabudowy takiej nieruchomości będą ścisłą kontynuacją dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tak jak na działkach o powierzchni [...] m², na których posadowione są domy o powierzchni [...]m². Nadto zabudowania należące do inwestorów są pozostałością i kontynuacją gospodarstwa rolnego od lat 50-tych XX wieku. Nadto Uczestnicy dysponują warunkami zabudowy z 2008r. dla adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na funkcją agroturystyczną, czego skarżący nie kwestionowali. Uczestnicy wskazali, że prowadzą działalność agroturystyczną, która zgodnie z przepisami nie jest działalnością gospodarczą, a dodatkową działalnością rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, dysponującego nie więcej niż 5 pokojami na wynajem. Rozmiar inwestycji pozostaje, więc bez wpływu na kontynuację zabudowy terenu. Nie można także dopatrywać się sprzeczności między zabudową jednorodzinna i dopuszczeniem funkcji usługowej (agroturystycznej) prowadzonej jako kontynuacja działającego wcześniej gospodarstwa rolnego.

Pismem z 12 grudnia 2013r. Skarżący odpowiedzieli na pismo uczestników postępowania podtrzymując wcześniejsze twierdzenia i wnioski oraz wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w treści pisma.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Skarżących wnosił i wywodził, jak w skardze i piśmie procesowym, a państwa Sękowskich, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 §1 k.p.a.). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej ocena pod kątem enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., kwalifikowanych wad decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone w tym nadzwyczajnym trybie ma zatem odrębną podstawę prawną i jego celem nie jest ponowne rozpoznanie przez organ administracji sprawy zakończonej decyzją ostateczną, niejako w trzeciej instancji.

W przedmiotowej sprawie skarżący utrzymują, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z [...] października 2010r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku agroturystyczno-mieszkalnego dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymagała w pierwszej kolejności ustalenia znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Było to konieczne dla oceny kwalifikacji gatunkowej poszczególnych naruszeń jakie skarżący podnieśli w odniesieniu do decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym.

W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 442/09, wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ konkretyzuje ogólne uprawnienie inwestora do lokalizacji inwestycji, rażące naruszenie prawa zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a wymaganiami zabudowy określonymi prawem. Nastąpiłoby to zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. Rażące naruszenie prawa nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu. Na tego rodzaju naruszenia strona może zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące jej środki zaskarżenia. Skarżący nie skorzystali z możliwości zaskarżenia do organu II instancji, ani do Sądu decyzji z dnia [...] października 2010r. Późniejsze podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (gdy decyzja stała się ostateczna), jeżeli nie było działaniem sprzecznym z prawem (przeciwko treści prawa), nie daje już podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wprawdzie, jak zauważyli skarżący i sam organ administracji rozpoznający sprawę w trybie nieważnościowym, że ustalając warunki zabudowy na wniosek inwestorów – państwa S. - organ opracował zbyt ogólnikową analizę urbanistyczną, to jednak nie można na tej podstawie twierdzić, że wydana w tych okolicznościach decyzja ostateczna ex definitio przeczy prawu w sposób rażący, czyli kwalifikowany. Wydano ją z uchybieniem prawa, co ewentualnie uzasadniałoby jej uchylenie w toku instancyjnym lub przez Sąd administracyjny, ale nie jest to naruszenie pozwalające na wyeliminowanie jej z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności (por. wyr. NSA z 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 600/09, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). Sąd zwraca również uwagę, że co do zasady przyjmuje się, że przesłanki z art. 156 § 1 kpa powinny wynikać z samej decyzji, a nie wiąże się ich z postępowaniem zmierzającym do jej wydania. Tymczasem, zarzuty kierowane przez skarżących pod adresatem decyzji objętej postępowaniem nie świadczyły o sprzeczności z prawem samej decyzji.

Stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2010r. nie uzasadniają również wywołane przez nią skutki społeczno- gospodarcze. Organ dokonał w tym względzie trafnej weryfikacji z punktu widzenia art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.). Warunki zabudowy zostały określone w wymaganym w tym przepisie zakresie, a decyzja (wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i załącznikiem graficznym) stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Nie prowadzi ona również do sprzecznego z prawem związania organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 powyższej ustawy).

Inną kwestią jest natomiast ocena parametrów przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy. Ustala się je w odniesieniu do zabudowy istniejącej na podstawie określonych w przepisach wskazań. Weryfikacja ich prawidłowości jest zatem w istocie weryfikacją przyjętej wykładni przepisów o ustaleniu warunków zabudowy i ich zastosowania w konkretnym przypadku. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli nie odnosi się go do przepisu stosowanego w bezpośrednim rozumieniu (wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 150/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

O rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie taka rażąca sprzeczność nie zachodzi. Określono bowiem cechy nowej zabudowy (gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy) i nie zostały one wskazane w decyzji Burmistrza z [...] października 2010r. w sposób znacznie odbiegający od cech zabudowy usytuowanej na terenie objętym analizą. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym z poddaszem oraz budynkiem agroturystycznym w stanie surowym zamkniętym, znajduje się tam również szkółka krzewów i drzew ozdobnych. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej na obszarze przyległym, wokół działki inwestorów, wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dwukondygnacyjnej (w tym poddasze) o dachach skośnych dwu- i wielospadowych, działek niezabudowanych przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej oraz na terenie usługowym i upraw rolnych. W porównaniu do działek o zabudowie mieszkalnej przedmiotowa działka posiada znacznie większą powierzchnię, bo [...]ha, gdy działki o zabudowie typowo mieszkaniowej mają około [...] m². Kwestionowaną decyzją dopuszczono rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowo-agroturystycznej o maksymalnej powierzchni nowej zabudowy jedynie na 1,5% łącznej powierzchni działek inwestorów, przy minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 95% łącznej powierzchni działek. Zgodnie z gabarytami okolicznej zabudowy przewidziano nową zabudowę do dwóch kondygnacji naziemnych, w tym poddasze użytkowe, dachy skośne, maksymalną wysokości budynku - od poziomu terenu do kalenicy dachu - 8,5 m.

Słusznie wskazuje zatem organ administracji, że analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy a jej wadliwość winna być oceniana w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym. Jej niekompletność oraz ewentualne braki powinny prowadzić do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, a nie do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa, bo do niego w istocie nie doszło. Nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie sposób bowiem dopatrzyć się rażącej kolizji określonych w kwestionowanej decyzji warunków nowej zabudowy z kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Należy się więc zgodzić z organami administracji, że nie sposób dopatrzyć się rażącego naruszenia przepisu art. 61 §1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z pkt 1 powyższego przepisu. W tym także skutki decyzji o warunkach zabudowy polegające na rozbudowie budynku do powierzchni jedynie 1,5 % łącznej powierzchni działek, nawet jeżeli realnie stanowi to możliwość zabudowy do 1.500 m², nie mogą być zakwalifikowane jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych.

Niezasadne są, więc podnoszone w tym zakresie przez skarżących okoliczności dotyczące przede wszystkim zwiększonej uciążliwości, intensywności wykorzystania terenu, zatłoczenia, ruchu samochodowego, emitowanego hałasu i zapachu nieczystości nie koga stanowić przesłanek rażącego naruszenia prawa. Mają one bowiem charakter interesu faktycznego skarżących, które mogą być skutecznie podnoszone i uwzględniane dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, gdzie zapewnia się poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2013 poz. 1409 ze zm.). W tym miejscu powtórzyć także należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalne warunki nowej zabudowy, która dopiero powstanie. Decyzja z [...] października 2010r. w punkcie 5 zawiera także obowiązek uwzględniania wymogów określonych w art. 5 prawa budowanego, a to oznacza, że przy projektowaniu nowej zabudowy bezwzględnie przestrzegać należy wymaganych odległości tej zabudowy od granicy działki wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Bez znaczenia są więc w niniejszej sprawie zarzuty skarżących, że istniejące ściany obiektu hotelowego znajdują się w odległości około 3-4 m od granicy działki skarżących, na której znajduje się ich dom.

Zauważyć również należy, że Kolegium w postępowaniu o stwierdzenie nieważności prawidłowo przeanalizowało i oceniło wszystkie pozostałe podstawy nieważności wskazane w art. 156 §1 kpa. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych naruszeń prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu decyzja Burmistrza z [...] października 2010r. zawiera elementy przewidziane w art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano w niej warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 4.1 decyzji), określono obsługę w zakresie infrastruktury technicznej (pkt 4.3 decyzji) i komunikacji (pkt 4.2 decyzji) oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 5 decyzji). Planowana inwestycja ze względu na swój charakter nie wymagała ustalenia szczególnych warunków dotyczących ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Nadto Sąd stwierdza, że Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało przepis art. 107 §1 i 3 kpa. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał w sposób wystarczający stan faktyczny sprawy oraz przedstawił wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podkreślenia także wymaga, iż brak wyznaczenia przez organ na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii zabudowy, a także niespójność pomiędzy treścią decyzji a załącznikiem graficznym co do skali mapy to naruszenia prawa, które mogłyby ewentualnie prowadzić do uchylenia tej decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Nie są to jednak naruszenia prawa na tyle istotne, aby stanowiły podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto naruszenia te nie uniemożliwiają organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Reasumując, stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że wskazywane przez skarżących naruszenia prawa, których dopuścił się organ przy wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nie są naruszeniami kwalifikowanymi, dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności

Mając na względzie, że z punktu widzenia art. 156 § 1 kpa, w szczególności pkt 2, nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...]października 2010r. o warunkach zabudowy, zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2013r. i poprzedzająca je decyzja Kolegium z [...] października 2012r. Sąd ocenił jako prawidłowe i zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.