Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3061/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2.
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75 ust. 2.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 631/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 631/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K> na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [..] października 201 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 15 maja 2013 r. J.K. (dalej:"skarżący") złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o przyznanie na rok 2013 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności podstawowej (UPO) oraz płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianej na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), a także płatności do krów i owiec. Strona zadeklarowała sto osiem działek ewidencyjnych użytkowanych rolniczo, do JPO zgłosiła osiemdziesiąt pięć działek rolnych o łącznej powierzchni 178,87 ha, do UPO - siedem działek rolnych o powierzchni 25,18 ha, do płatności zwierzęcej - 69 działek rolnych o łącznym areale 124,46 ha, a do płatności do krów i owiec - 106 sztuk samic z gatunku owca domowa, w wieku co najmniej 12 miesięcy.

W dniach 3-4 marca 2014 r. w części gospodarstwa rolnego J.K. znajdującej się na obszarze województwa [...] przeprowadzona została kontrola na miejscu w ramach programu rolnośrodowiskowego, która nie wykazała nieprawidłowości powierzchniowych w zakresie kontrolowanych działek rolnych.

Natomiast w wyniku kontroli przeprowadzonej 24-28 marca 2014 r. w części gospodarstwa rolnego znajdującej się na obszarze województwa [...]\ w ramach programu rolnośrodowiskowego stwierdzono następujące nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego: - działkom rolnym AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, AR, AW, AZ, BA, BE, BT, BU, BZ, CA, CB, CC, CH, CK, CL, CM, CP, CR, CS, DA, AZZ przypisano m.in. kod nieprawidłowości DR50, co oznacza, że pomierzone granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej (kod mający wpływ na płatność),

- działkom rolnym AP (powierzchnia deklarowana 0,80 ha), BB (1,13 ha), CI (7,55 ha), DC (0,59 ha) przypisano kod nieprawidłowości DR13+, który oznacza, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu jest mniejsza niż deklarowana we wniosku. Dla ww. działek kontrolerzy pomierzyli - odpowiednio - 0,72 ha, 0,78 ha, 7,38 ha i 0,55 ha,

- działkom rolnym AU (powierzchnia deklarowana 0,78 ha), AW (0,32 ha), BC (0,49 ha), BR (0,72 ha), BU (0,51 ha), BW (0,24 ha), CN (0,34 ha) i CP (0,85 ha) przypisano kod nieprawidłowości DR13-, który oznacza, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu jest większa niż deklarowana we wniosku. Dla ww. działek kontrolerzy pomierzyli - odpowiednio - 0,89 ha, 0,37 ha, 0,53 ha, 0,73 ha, 0,60 ha, 0,25 ha, 0,49 ha i 0,93 ha.

Ponadto na działce rolnej CM o areale 9,53 ha inspektorzy stwierdzili rodzaj użytkowania: nieużytek i przypisali jej kod nieprawidłowości DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej).

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia 7 lipca 2014 r. przyznał J.K. płatności w łącznej wysokości 128.053,03 zł, w tym:

- jednolita płatność obszarowa w wysokości 112.498,43 zł, wynikająca z pomniejszenia płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego;

- uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 420,96 zł, wynikająca z pomniejszenia płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowaną modulację płatności;

- uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 1.994,73 zł, wynikająca z pomniejszenia płatności ze względu na zastosowaną modulację płatności;

- płatność do owiec w wysokości 13.138,91 zł, wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 308,25 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą; art. 58 i art. 79 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2009 r., Nr L 316, s. 65, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009"; § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą"; art. 7 i art. 10a w zw. z art. 132 oraz art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r., Nr L 30, s. 16, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009" oraz art. 104 k.p.a.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału ARiMR w O. decyzją z dnia [..] października 2014 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Dokonując powtórnej oceny w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności, organ odwoławczy przypomniał, że weryfikację wniosku przeprowadzono na podstawie danych zawartych w raporcie z czynności kontrolnych nr [...], jak również danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (system LPIS).

Z ww. raportu wynika m.in., że działki rolne AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, AR, AW, AZ, BA, BE, BT, BU, BZ, CA, CB, CC, CH, CK, CL, CM, CP, CR, CS, DA i AZZ obarczone są kodem DR50, który oznacza, iż granice upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co w konsekwencji może (ale nie musi) skutkować redukcją powierzchni działek rolnych.

Odnośnie działek rolnych AU, AW, BC, BR, BU, BW, CN i CP stwierdzono błąd oznaczony kodem DR13- (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej), a odnośnie działek AP, BB, CI oraz DC - błędy obarczone kodem DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej).

Wreszcie, działce rolnej CM przypisano kod DR18, który oznacza, że działka rolna nie jest użytkowana rolniczo. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w zakresie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu i zawartych w raporcie z czynności kontrolnych. Dodatkowo nadmienił, że aprobuje ustalenia kontroli na miejscu co do działki CM, w całości wykluczonej z płatności, zwłaszcza że strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, iż działka ta jest użytkowana rolniczo, choć to na stronie - zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy - ciąży inicjatywa dowodowa.

Organ odwoławczy podkreślił, że ostateczna powierzchnia działek rolnych, dla których w kontroli na miejscu przypisano kody DR50, DR13- i DR13+, ustalona została w oparciu o dane LPIS/GIS. Wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., działając w oparciu o dane z systemu LPIS/GIS ustalił całkowitą powierzchnię zawyżenia JPO na 13,40 ha, UPO - na 2,30 ha, PZ - na 12,68 ha. Dla działek rolnych AG, AH, Al, AJ, AK, AL, BT, BZ, CA, CM, CR i CS, które w trakcie kontroli na miejscu również były "obciążone" kodem nieprawidłowości DR50, kod ten nie miał wpływu na zmianę powierzchni stwierdzonej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organu pierwszej instancji oraz odnosząc je do danych zawartych w systemie LPIS/GIS, organ odwoławczy stwierdził, że są one zbieżne. Tym samym, za zasadne uznał zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności JPO (o 14,30 ha), UPO (o 2,30 ha) i PZ (o 12,68 ha).

W dalszej kolejności organ odwoławczy przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia płatności JPO, UPO, PZ oraz płatności do owiec, podając jednocześnie podstawy prawne tego wyliczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w szczególności kwestii przypisania działkom rolnym kodu DR50, organ odwoławczy zwrócił uwagę na niewłaściwe zadeklarowanie tych działek i brak możliwości uwzględnienia części powierzchni zmierzonej działki rolnej, zlokalizowanej na niewskazanej we wniosku działce ewidencyjnej. Ponadto wskazał, że powodem wykluczenia z płatności UPO areału działek CB1 (1,14 ha) i DEE1 (0,99 ha) było przypisanie im w trakcie wizytacji terenowej kodu błędu DR7, a więc uznanie przez inspektorów, że przedmiotowe działki rolne stanowią inną formę użytkowania niż zadeklarowana we wniosku. Strona podała, że są to mieszanki roślin motylkowatych z trawami, zaś kontrolerzy uznali, że są to trwałe użytki zielone, które nie kwalifikują się do płatności UPO. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O., w pełni uzasadnione jest przedstawione w tym zakresie stanowisko inspektorów terenowych, oraz Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Z definicji "trwałego użytku zielonego" wynika bowiem, że głównym kryterium zakwalifikowania danego gruntu jako trwały użytek zielony jest okres nieprzerwanego prowadzenia uprawy traw lub innych upraw zielnych, a więc wyłączenie z płodozmianu przez okres co najmniej pięciu lat. Nie jest natomiast płodozmianem wsiewka koniczyny na działkach rolnych, poprzedzona częściowym zniszczeniem darni. Skoro, jak wynika ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w okresie ostatnich pięciu lat działki rolne CB1 i DEE1 deklarowane były jako trawy wieloletnie, względnie łąki trwałe i łąki przemienne, a także nie dokonano na nich w tym okresie zabiegów całkowitego przeorania uprawy dotychczasowej i zasiania nowej, to powierzchnie tych działek uznać należało za trwałe użytki zielone, które - jako oddzielna forma rolniczego użytkowania - nie kwalifikują się do płatności UPO.

Odnośnie wykluczenia z płatności działki rolnej CM, organ odwoławczy wywodził, że kod DR18 nadaje się działkom rolnym, które w ocenie inspektorów terenowych nie są użytkowane rolniczo przez okres dłuższy niż rok. Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji o konieczności zastosowaniu tego kodu, co potwierdza analiza materiału fotograficznego sporządzonego podczas kontroli. Na zdjęciach, wykonanych z różnych miejsc, wyraźnie widać wysoką trzcinę porastającą równomiernie całą działkę rolną. Natomiast obecny podczas kontroli skarżący nie był w stanie wskazać obszaru wykoszonego w 2012 r. Ponadto, porównując zdjęcia obszarów oznaczonych przez stronę jako wykoszone ze zdjęciami wykonanymi dla pozostałego obszaru działki CM, nie można stwierdzić znaczącej różnicy w stanie roślinności. Za poparciem ustaleń protokołu z czynności kontrolnych przemawia również - zdaniem organu odwoławczego - okoliczność porównania stanu użytkowania tej działki ewidencyjnej a z działką sąsiednią, należącą do innego producenta rolnego (grunt porośnięty trawą).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, ponieważ nie został dochowany 10-dniowy termin na poinformowanie organów Agencji o zaistnieniu przypadku siły wyższej. Pierwsze powiadomienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o zalaniu spornej działki nastąpiło w dniu 27 września 2013 r., tymczasem do jej zalania doszło już na początku czerwca 2013 r. (najpóźniej 18 czerwca 2013 r.).

J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 24 marca 2015 r. oddalił skargę.

WSA stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1a art. 7 ustawy). Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa (ust. 2 art. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku).

Z kolei, zgodnie z treścią § 6 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą"), płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli:

1) rolnik lub jego małżonek w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie;

2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006 r., rolnikowi lub jego małżonkowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni:

a) trwałych użytków zielonych lub

b) upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, lub

c) mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, jeżeli we wniosku złożonym w 2006 r. o przyznanie tej płatności rolnik wskazał taki rodzaj mieszanki

- także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim.

W myśl ust. 2 § 6 ww. rozporządzenia, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna ustalona dla danego rolnika, zwana dalej "powierzchnią maksymalną", którą stanowi najmniejsza z następujących powierzchni:

1) powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), i współczynnika 0,3;

2) powierzchnia trwałych użytków zielonych lub upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych lub mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2.

Stosownie do ust. 3 tego przepisu, liczbę dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, i współczynnika ustalonego z uwzględnieniem rodzaju i wieku zwierząt, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, według stanu na dzień, w którym liczba (DJP) w okresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jest największa.

Na podstawie art. 7 ust. 2b pkt 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do samic gatunku bydło domowe (Bos taurus) i do samic gatunku owca domowa (Ovis aries), zwane dalej "płatnością do krów i owiec", jeżeli:

a) w dniu 31 maja danego roku posiada nie więcej niż 10 samic z gatunku bydło domowe mających co najmniej 36 miesięcy życia lub

b) w dniu 31 maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym

- co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy, wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni. Ponadto wysokość płatności do krów i owiec w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt danego gatunku kwalifikujących się do płatności i stawki tej płatności za 1 sztukę zwierzęcia danego gatunku. Wysokość wskazanych płatności jest ustalana po wcześniejszym uwzględnieniu po uwzględnieniu art. 133a ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z dostosowania zgodnie z art. 10a rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a. Kontrole administracyjne przeprowadzane są w oparciu o System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Ponadto, zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Natomiast przepis art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, że jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Stosownie zaś do art. 75 przywoływanego aktu, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych obniżek nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności (ust. 1). Przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość (ust. 2).

WSA wskazał, że z powyższych przepisów wynika m.in., że dofinansowanie do gruntów rolnych jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, a zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez organy wnikliwego postępowania wyjaśniającego, by ustalić, jaka jest ich faktyczna (rzeczywista) powierzchnia i czy spełniają wymogi przyznania płatności. W celu realizacji obowiązków w powyższym zakresie w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola, która ujawniła nieprawidłowości oznaczone kodami błędu: DR50, DR13-, DR13+ i DR18, a które oznaczają - odpowiednio - że granice upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku (działki AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, AR, AW, AZ, BA, BE, BT, BU, BZ, CA, CB, CC, CH, CK, CL, CM, CP, CR, CS, DA i AZZ), zadeklarowania powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej (działki AU, AW, BC, BR, BU, BW, CN i CP), zadeklarowana powierzchnia działki jest większa od powierzchni stwierdzonej (działki AP, BB, CI oraz DC), działka rolna nie jest użytkowana rolniczo (działka CM).

WSA podzielił stanowisko organów o możliwości przyznania w niniejszej sprawie mocy dowodowej raportowi z czynności kontrolnych. Wprawdzie kontrola ta została przeprowadzona w związku ze sprawą o przyznanie pomocy z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, jednak jej ustalenia są jak najbardziej przydatne także w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bo dostarczają istotnych wiadomości co do powierzchni kontrolowanych działek oraz sposobu ich użytkowania, a więc wpływają na stanowisko w zakresie powierzchni uprawnionej do tych płatności. Realizację wymogu skutecznej weryfikacji wniosku zapewnia powinność skorzystania przez organ ze wszystkich środków dowodowych, które przyczynią się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto na przeszkodzie w wykorzystaniu danych z ww. kontroli nie stało to, że przeprowadzono ją w marcu 2014 r., zaś wniosek dotyczy płatności na 2013 r., ponieważ organy miały na uwadze charakter prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej i uwzględniły, że zdecydowaną większość gruntów stanowią łąki trwałe lub pastwiska, a z akt sprawy nie wynika, by na przestrzeni roku nastąpiła zmiana sposobu czy zakresu ich użytkowania. Co do kwalifikowalności powierzchni działek rolnych omawiany protokół z kontroli mógł być zatem wykorzystany, zwłaszcza gdy dokonana przez organy obu instancji analiza jego ustaleń nie wykazała żadnych nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutów związanych z bezpodstawnym - w ocenie skarżącego- wykluczeniem z płatności UPO powierzchni działek CB1 i DEE1 Sąd I instancji wskazał, że działkom tym przypisano kod błędu DR7, ponieważ stwierdzono na nich trwałe użytki zielone, a nie deklarowane mieszanki roślin motylkowatych z trawami. Wbrew stanowisku skarżącego, ustalenia inspektorów w tym zakresie nie były dowolne i nie zostały poczynione na podstawie własnych kryteriów (nieznanych rolnikom), lecz wynikały z wiedzy agrotechnicznej, wspartej stosownymi przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, "trwałe użytki zielone" oznaczają trwałe użytki zielone zgodnie z definicją w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z 2009 r., Nr L 316, s. 1, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej (...); a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). W świetle tej definicji trwałym użytkiem zielonym nie jest każdy grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), ale wyłącznie taki, który nie został włączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Tak więc użytek zielony ma charakter użytku zielonego "trwałego" jedynie wtedy, gdy przez określony przepisem czas (co najmniej pięć lat) jest wyłączony z płodozmianu.

Ustosunkowując się do argumentacji strony odnośnie dokonanej na spornej działce wsiewce koniczyny, poprzedzonej częściowym zniszczeniem darni WSA podzielił stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O., że w sprawa dotyczy innej uprawy niż dotychczasowa, co świadczyłoby o dokonaniu płodozmianu, ponieważ doszło jedynie do dosiania roślin, zaś poprzednia uprawa nie została usunięta (np. wskutek zaorania i obsiania innym gatunkiem roślin na paszę zieloną). Skoro organ podał, że ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wynika, iż w okresie ostatnich pięciu lat sporne działki były deklarowane jako trawy wieloletnie, względnie łąki trwałe oraz łąki przemienne, i jednocześnie nie stosowano na nich płodozmianu zatem, zdaniem WSA, upoważnia to do uznania tych gruntów za trwały użytek zielony. Użytek ten - wobec braku wskazania w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą - nie kwalifikuje się do uzupełniającej płatności podstawowej. Natomiast wywody skarżącego, że powinien był być wezwany w trakcie kontroli administracyjnej do zmiany deklaracji w zakresie formy użytkowania działek są nieuprawnione, ponieważ - jak wyjaśnił organ odwoławczy - organy Agencji nie miały wiedzy na temat ich rzeczywistego wykorzystania.

WSA nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego bezpodstawnego wykluczenia z płatności działki rolnej CM, której przypisano kod nieprawidłowości DR18 z uwagi na brak użytkowania rolniczego przez okres dłuższy niż rok. W tym zakresie skarżący oświadczył, dołączając mapy z zaznaczonym przez siebie, niewykoszonym i wykoszonym areałem, że przedmiotowa działka - z uwagi na jej podtopienie w 2012 r. i w 2013 r. wskutek działania bobrów - była wykoszona tylko w części. Zdaniem WSA organy trafnie przyjęły, że wykonany podczas kontroli bogaty materiał fotograficzny, ukazujący działkę z różnych miejsc, potwierdza, iż jest ona na całej powierzchni porośnięta dość równomierną, wysoką trzciną, co w efekcie wyklucza działalność rolniczą w okresie dłuższym niż jeden rok, nawet przyjmując, że trzcina jest rośliną szybkorosnącą. Istotnie, tak jak stwierdził organ odwoławczy, porównując zdjęcia wykonane dla obszaru oznaczonego przez skarżącego w piśmie z dnia 24 września 2012 r. jako wykoszony w 2012 r. ze zdjęciami wykonanymi dla pozostałego obszaru działki, nie można stwierdzić znaczącej różnicy w stanie roślinności. Organ porównywał również zdjęcie przedstawiające fragment działki CM oraz działki sąsiedniej, należącej do innego producenta. Na tej podstawie słusznie zwrócił uwagę na występujące na obu działkach istotne różnice w stanie roślinności. Na działce skarżącego rośnie wysoka trzcina, która już nie występuje na działce sąsiedniej, porośniętej trawą. Znamienne jest i to, że uczestniczący w kontroli J.K. nie był w stanie wskazać obszaru koszonego w 2012 r., co słusznie odnotowały organy dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W trakcie rozprawy sądowej skarżący wyjaśnił, że celowo nie wskazał inspektorom miejsc wykoszonych, ponieważ informacje te były w posiadaniu organu. Tymczasem nawiązanie współpracy z osobami dokonującymi kontroli pozwoliłoby na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego oraz nadesłanych przez niego materiałów.

Odnośnie natomiast nieuwzględnienia w stosunku do działki rolnej CM faktu jej zalania wskutek działania bobrów, co uniemożliwiło wykoszenie działki, Sąd I instancji w całości zaakceptował stanowisko organów o spóźnionym zgłoszeniu tej okoliczności. Stosownie do art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, przypadek wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w gospodarstwie rolnika ubiegającego się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy zgłosić (wraz z wymaganą dokumentacją) w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Tego terminu skarżący nie dochował, bo o zalaniu działki poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu 27 września 2013 r., natomiast zdarzenie to - wedle wyjaśnień zawartych w odwołaniu strony oraz w świetle daty sporządzenia protokołu szacowania szkód przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (18 czerwca 2013 r.) - musiało nastąpić co najmniej już na początku czerwca 2013 r. Po otrzymaniu protokołu szkód, skarżący powinien był dokonać wskazanego zgłoszenia w terminie dziesięciu dni roboczych, czego niewątpliwie nie uczynił. Nie udowodnił również, że nie miał możliwości złożenia stosownego zawiadomienia w przepisanym terminie.

Zdaniem WSA skarżący nie udowodnił też, by wystąpiły zgłoszone w stosunku do protokołu z kontroli uchybienia lub nieprawidłowości zatem dokonane ustalenia uznać należy za prawidłowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie wskazuje się na możliwość wykazania protokołem z czynności kontrolnych rzeczywistej powierzchni działek rolnych. Jednocześnie, co do zasady, przyznaje się dowodom w postaci protokołu z kontroli przymiot wiarygodności, a to z uwagi na przeprowadzanie kontroli przez podmioty bezstronne i wyspecjalizowane, tj. dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (tak: np. NSA w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07; NSA w wyroku z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1079/14, wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie WSA dokonując ustaleń w zakresie określenia powierzchni działek rolnych kwalifikującej się do płatności, organy obu instancji prawidłowo obliczyły, porównując w odniesieniu do konkretnych działek (opisanych w decyzjach i przedstawionych w ujęciu tabelarycznym) powierzchnię deklarowaną i stwierdzoną podczas kontroli na miejscu/administracyjnej, że całkowita powierzchnia zawyżenia JPO wynosi 13,40 ha (178,87 ha - 165,47 ha), UPO - 2,30 ha (25,18 ha - 22,88 ha), PZ - 12,68 ha (124,46 ha - 111,78 ha), natomiast dla działek rolnych AG, AH, AI, AJ, AK, AL, BT, BZ, CA, CM, CR i CS kod nieprawidłowości DR50 nie wpłynął na zmianę powierzchni stwierdzonej. Skutkiem stwierdzonego zawyżenia było z kolei zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności o ww. wartości zawyżenia (na stronie 17 zaskarżonej decyzji omyłkowo podano odnośnie JPO - 14,30 ha, zamiast 13,40 ha).

Zastrzeżeń Sądu I instancji nie budził również sposób, w jaki Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wyliczył poszczególne płatności oraz określił ich ostateczną wysokość. Nadto WSA nie dopatrzył się błędów w obliczeniach organu odwoławczego związanych z zastosowaniem współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich oraz modulacji płatności bezpośrednich. Skarżący nie zakwestionował matematycznego wyliczenia tych płatności, natomiast stwierdził, że są one dla niego niezrozumiałe.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.K. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

A. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz.1164 j.t. z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą", w zw. z 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 i ust.1 a) art. 7 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżącemu przysługuje na rok 2013 jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja 2013 roku powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art.124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, z powierzchni działek rolnych stwierdzonej przez organ w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu 165,47 ha., w sytuacji, gdy skarżący posiadał w tym dniu przedmiotowe grunty rolne o powierzchni zadeklarowanej 178,87 ha., we-dług wyliczenia opartego na doręczonej skarżącemu przez organ Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności na rok 2013;

2. art. 7 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) w zw. z ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz.1164 j.t. z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że Skarżącemu przysługuje na rok 2013 uzupełniająca płatność podstawowa do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja 2013 roku powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością z powierzchni działek rolnych stwierdzonej przez Organ w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu 22,88 ha., w sytuacji, gdy skarżący posiadał w tym dniu przedmiotowe grunty rolne o powierzchni zadeklarowanej 25,18 ha., według wyliczenia opartego na doręczonej skarżącemu przez Organ Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności na rok 2013;

3. art. 19 ust. 1 i ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia-26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz.1164 j.t. z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżący spełniał warunki zakreślone przepisami prawa do przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności owiec bez zastosowania pomniejszenia tychże płatności;

4. art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. poprzez przyjęcie, że skarżący o zaistnieniu siły wyższej zawiadomił organ z opóźnieniem w sytuacji, gdy ciągle zalewanie działki CM oraz działek sąsiednich na skutek działań bobrów budujących tamy na rzece [..] miało miejsce od września 2012 roku, o czym skarżący poinformował organ pismem z dnia 24 września 2012 roku, załączając do pisma mapę z zaznaczonymi tamami bobrowymi oraz zaznaczonym obszarem zalanym lub podtopionym;

5. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania

administracyjnego, poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób

budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na przyjęciu takiej wykładni przepisów prawa, która częściowo pozbawiła skarżącego płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej i płatności do owiec na rok 2013 wyłącznie w oparciu o twierdzenia i wyjaśnienia organu, z pominięciem wyjaśnień oraz zastrzeżeń zawartych zarówno w pismach jak i złożonych przez skarżącego na rozprawie;

6. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada praworządności) - przez kształtowanie oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji kształtowanie sytuacji prawnej rolnika, w oparciu o źródła pozaprawne.

B. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które po prawidłowej ocenie lub po uzupełnieniu materiału dowodowego o przeprowadzenie kontroli weryfikującej zapisy w protokole z kontroli, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Nie rozważył również wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz nie dokonał wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, w szczególności nie dał wiary zeznaniom i wyjaśnieniom skarżącego złożonym na rozprawie oraz pismu skarżącego z dnia 24 września 2012 roku zawierającym zawiadomienie organu o wystąpieniu siły wyższej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym dokonał niewłaściwej kontroli organu i nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest w art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a;

2. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., wobec nie dostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny, w wyniku wnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli organ odstępując od wykazanych, doszukiwał się innych uchybień, które stanowiły podstawę do pozbawienia skarżącego płatności (pisma z dnia 22 maja i 27 maja 2014 roku - w załączeniu): Zmienność poglądów prawnych tego samego organu; przy: takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a;

3. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że obowiązek współdziałania nie może zastępować organu w prowadzeniu postępowania dowodowego, a działanie kontrolujących zmierzało do przeprowadzenia dowodu przeciwko osnowie dokumentu;

4. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod uwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania sądowoadmnistracyjnego, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach prawnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a ( jak w sprawie niniejszej ), a więc na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te zostały przenikają się wzajemnie a zatem zostały sformułowane w sposób, który wymagał ich łącznego rozpoznania przez Sąd II instancji. Istotnym mankamentem skargi kasacyjnej jest to, że jej autor poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego podważa ustalenia faktyczne dotyczące wielkości powierzchni gruntów zakwalifikowanych przez organ do płatności. W świetle ustalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem) próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei podniesione w pkt B petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania bazują na twierdzeniu, że w wyniku niewłaściwej kontroli Sąd I instancji oparł się na materiale dowodowym świadczącym na niekorzyść skarżącego i prowadzą do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez WSA.

Jak już wyżej wspomniano skarga kasacyjna podważa ustalenia faktyczne poczynione w sprawie a dotyczące powierzchni gruntów przyjętej jako podstawę do obliczenia przysługującej płatności. Skarżący kasacyjnie uważa, że w dniu 31 maja 2013 r. spełniał wszystkie warunki do otrzymania płatności w pełnej wysokości bowiem zadeklarowana powierzchnia została prawidłowo wskazana we wniosku, zaś organ w sposób nieuprawniony dokonał zmniejszenia tej powierzchni. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazuje działki, których powierzchnia została zredukowana, twierdząc, że należycie nie wyjaśniono tej kwestii.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w sprawie zarzuty błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, wskazanych w podstawach kasacyjnych (pkt A petitum skargi kasacyjnej), nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej przyczyn.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, strona winna wyjaśnić dlaczego Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowane przepisy prawa oraz wskazać jak przepisy te powinny być odczytane (v. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I FSK 1326/11). Takich rozważań skarga kasacyjna nie zawiera. Ponadto kasator pomija, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji licząca 60 stron zawiera szczegółowy opis sposobu dokonanej korekty deklarowanej powierzchni. Wbrew argumentom skargi z decyzji organów wynika w sposób oczywisty, powierzchnia których działek i dlaczego została zredukowana. Korekty te zostały przedstawione w formie czytelnej tabeli (vide: str. 50-54 decyzji I instancji oraz str. 13 decyzji II instancji). Przykładowo zakwestionowana korekta powierzchni działki rolnej O została zredukowana do PEG wynoszącego 5,13 ha. Również zredukowanie powierzchni innych działek wskazanych w skardze zostało wyjaśnione w treści uzasadnienia wydanych decyzji. Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera argumentów przemawiających za tym, że dokonana przez organ redukcja powierzchni była nieuprawniona. W tym stanie rzeczy zarzut z pkt A ppkt 1 petitum skargi okazał się nieuzasadniony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dotyczący uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych. Organ w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu przyjął powierzchnię 22,88 ha., w sytuacji, gdy skarżący zadeklarował we wniosku powierzchnię 25,18 ha. W ramach tego zarzutu kasator poza swoją interpretacją materiału fotograficznego zgromadzonego w sprawie nie przedstawia żadnych konkretnych argumentów na poparcie stawianej tezy o nieuprawnionym pomniejszeniu płatności. NSA zauważa, że przeprowadzone przez organy badanie było wyjątkowo wnikliwe. Materiał dowodowy obejmował 53 fotografie spornego terenu z ogólnej liczby 244 fotografii. Uznano, że na działce rolnej CM znajduje się roślinność wykluczająca działalność rolniczą w okresie dłuższym niż 1 rok bowiem stwierdzono wysoką trzcinę porastającą dość równomiernie całą działkę. Co istotne sporządzony materiał fotograficzny pokazywał działkę z różnych miejsc, zaś skarżący obecny podczas kontroli nie wskazał obszaru, który był wykaszany w 2012 r. Dlatego też późniejsze jego argumenty dotyczące błędnego przypisania działce kodu DR18 nie zasługiwały na uwzględnienie. Dodatkowo przypisanie działkom CB1 i CEE1 kodu błędu DR7 nastąpiło także w oparciu o wiedzę agrotechniczną inspektorów przeprowadzających kontrolę, którą bezzasadnie skarżący podważa, nie wyjaśniając bliżej swego stanowiska. W konsekwencji zarzuty z pkt A ppkt 2 okazał się niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 i ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia-26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe zastosowanie (pkt A ppkt 3 petitum). Zarzut dotyczy dokonanego pomniejszenia płatności jednolitej płatności obszarowej i płatności owiec lecz wobec swej ogólnikowości w ogóle nie poddaje sie kontroli instancyjnej.

Co do poruszanego w skardze kasacyjnej faktu zalewania działki CM to skarżący utrzymuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. poprzez przyjęcie, że skarżący o zaistnieniu siły wyższej zawiadomił organ z opóźnieniem. Stanowisko zajęte przez skarżącego jest o tyle niejasne, że odwołuje się do wydarzeń zaistniałych w 2012 r., zaś sam wniosek dotyczył płatności w 2013 r. Skarżący twierdzi, że miało miejsce ciągłe zalewanie działki CM na skutek działania bobrów, o czym zawiadomił organ pismem z 24 września 2012 r. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że możliwość zgłoszenia przypadku wystąpienia siły wyższej zaistniała dopiero w miesiącu wrześniu 2013 r. , kiedy to: (...) " w miesiącu lipcu 2013 r. wykonano oczyszczenie rzeki Piaski, więc skarżący miał prawo przyjąć, że zalany teren zostanie osuszony i terminowe wykoszenie traw będzie możliwe"(...).

Ustosunkowując się do tej kwestii NSA uważa, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, który przyjął, iż o zalaniu działki skarżący poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu 27 września 2013 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. Jak słusznie uznał WSA skoro protokół szacowania szkód sporządzony został przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w dniu 18 czerwca 2013 r. zatem fakt zalania musiał nastąpić na początku czerwca 2013 r. Dlatego logiczny jest wniosek, że po otrzymaniu protokołu szkód, skarżący powinien był dokonać wskazanego zgłoszenia w terminie dziesięciu dni roboczych, czego niewątpliwie nie uczynił. Ponadto skoro sprawa dotyczyła płatności na 2013 r. zatem czynności wcześniejsze, podjęte w 2012 r. nie mogły być traktowanie jako zadośćuczynienie obowiązkowi zawiadomienia o kolejnym zalaniu w 2013 r. W konsekwencji zarzut z pkt A ppkt 4 petium skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie NSA nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt B petitum a odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z w związku z art. 7, art. 75 § 1. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a także w związku z art. 8 k.p.a. i art. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

W tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej stanowi polemikę z wnioskami organu, zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, dotyczącymi oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Odmienna ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie może decydować o skuteczności stawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie na czym polegało naruszenie przez organ administracji publicznej zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), którego to uchybienia nie dostrzegł Sąd. Brak jest podstaw też do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. ( a w rezultacie także z art. 7, art. 75 § 1. art. 77 § 1 k.p.a.). Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa bowiem na stronie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 907/15 i II GSK 475/15, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., II GSK 407/15 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Oceniając zarzuty sformułowane w pkt A ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w czym miało się przejawiać naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, to sąd nie miał obowiązku odniesienia się do tego zarzutu (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., GSK 643/04, LEX nr 799831). Brak uzasadnienia zarzutu uniemożliwia zbadanie zaskarżonego wyroku pod kątem jego legalności (wyrok NSA z dnia 22 września 2004 r., FSK 505/04, LEX nr 133760; por. także wyrok NSA z dnia 5 września 2008 r., II FSK 758/07, LEX nr 492430).

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.