Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 365/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 50 i art. 51 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2285
law: Rozporzadzenie Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie dokumentu dostawy, warunków i sposobu zwrotu wyrobów akcyzowych  objętych zwolnieniem od akcyzy ze względu na ich przeznaczenie oraz środków skażających alkohol etylowy
article: par. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 536,50 zł (pięćset trzydzieści sześć złotych 50 groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w następstwie przeprowadzonej w dniu 24 maja 2018 r. kontroli na działce nr "[...]" obręb A miasta A, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB, organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy hali garażowej na samochody ciężarowe niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym".

Z ustaleń poczynionych w trakcie czynności kontrolnych wynika, że inwestor A. P. realizując w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty z dnia "[...]", inwestycję polegającą na budowie hali garażowej na samochody ciężarowe, dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu na budowę. Zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu budowlanego (zwiększona została szerokość budynku z 21,58 m na 24,6 m), dokonano zmian w zakresie projektu zagospodarowania działki, lokując obiekt wprost na granicy działki nr "[...]" z pominięciem odległości wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta A z dnia "[...]". Dodatkowo wprowadzono zmiany w zakresie ilości i rozmieszczenia otworów okiennych.

Postanowieniem z dnia "[...]", działając w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane PINB wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Decyzją z dnia "[...]", organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W następstwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciem z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie (projekt budowlany) oraz dokonania jego oceny w kontekście brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia "[...]" PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego realizowanej inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w terminie do 31 maja 2019 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w jego ocenie istotne zmiany dokonane w trakcie realizowania przedmiotowej inwestycji są do zaakceptowania w kontekście obowiązujących warunków technicznych, nie zachodzi również konieczność nakazu wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Od niniejszego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła spółka A

Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

W dniu 17 grudnia 2020 r. inwestor przedłożył przedmiotowy projekt zamienny.

Decyzją z dnia "[...]" PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny hali garażowej na samochody ciężarowe, realizowanej na działce nr "[...]" obręb A miasta A i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w jego ocenie przedłożona dokumentacja projektowa spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt.

Od wskazanego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła spółka A.

Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji spółka wskazała na następujące uchybienia organu I instancji mające wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia:

1. Projekt budowlany zamienny narusza § 12 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień przedłożenia projektu zamiennego, a co za tym idzie art. 5 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego.

2. Projekt budowlany - braki informacji dotyczących min. ilości, wymiarów i lokalizacji zadaszonych stanowisk postojowych.

3. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony wadliwie.

4. Liczne naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym błędy i nieścisłości w dzienniku budowy,

5. Wątpliwości w przedmiocie możliwości doprowadzenia wzniesionej konstrukcji do stanu zgodnego z prawem,

6. Wątpliwości w przedmiocie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zastosowanych wyrobów budowlanych itp.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy lub WINB) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spełnia wszelkie wymagania kompletności oraz zgodności w zakresie o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkujących możliwość jego zatwierdzenia celem umożliwienia inwestorowi zakończenie procesu budowlanego oraz oddanie obiektu do użytkowania. Ocena organu I instancji w zakresie spełnienia przez przedłożony projekt budowlany zamienny wymagań, o których mowa w art 35 ust. 1 Prawa budowlanego była prawidłowa i znajduje pełne uzasadnienie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że jedynym naruszeniem inwestora mającym de facto wpływ na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich było posadowienie przedmiotowej hali bezpośrednio na granicy działki i naruszenie tym samym warunków technicznych. Planowana w ramach wznowienia robót przebudowa obiektu doprowadzi do jej odsunięcia od granicy działki sąsiadującej, a tym samym negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie ustanie.

Przepis § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu z przed dnia 1 stycznia 2018 r. pozwalał na sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy albo bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynikało to z planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka zaś okoliczność zaistniała w sprawie, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy Burmistrza z dnia "[...]" zmieniona decyzją z "[...]" dopuszcza lokalizację hali garażowej ze zbliżeniem na odległość 1,5 m od granicy działki "[...]", obręb A oraz ze zbliżeniem na odległość 1,5 m do granicy działki "[...]", obręb A. Tym samym ocena zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie posadowienia obiektu w odniesieniu do granic działek sąsiadujących dokonana przez organ I instancji w świetle zaistniałych okoliczności musi zostać uznana za prawidłową.

Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia stawianie zarzutu niespełnienia przez ten obiekt wymogów § 19 ust 2 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż jak wskazuje sama treść tego przepisu obostrzenia dotyczą odległości stanowisk postojowych w tym również zadaszonych oraz otwartych garaży wielopoziomowych od placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży oraz okien obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach wymienionych w tym przepisie. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z garażem zamkniętym, tj. jest obiektem budowlanym, któremu nie sposób przypisać podobieństwa do garażu otwartego, jak również miejsc postojowych. Brak jest również informacji, aby w otoczeniu garażu będącego przedmiotem postępowania funkcjonowały place zabaw, boiska oraz obiekty przeznaczone na pobyt ludzi.

WINB wyjaśnił ponadto, że nie można również stawiać zarzutu, że projekt zamienny mimo przewidzianej tam rozbudowy zawiera identyczne wymiary jak w projekcie pierwotnym. Należy tu wziąć pod uwagę, iż projekt zamienny przewiduje nie tyko rozbudowę, ale również rozbiórkę części powstałego obiektu.

Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A (skarżąca), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Rażące naruszenie przepisów prawa, w tym w szczególności art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) poprzez uznanie, że dokonano prawidłowego sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego w części rozbudowanej obiektu w świetle zgodności zagospodarowania działki w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych;

2. Rażące naruszenie przepisów techniczno-budowlanych a co za tym idzie art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wadliwe przyjęcie, iż § 12 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, dla części rozbudowanej, powinien być zastosowany w wersji z dnia 18.09.2015 r. (Dz.U.2015.1422 t.j.), podczas gdy powinno się zastosować wersję z dnia 7.06.2019 r. (Dz.U.2019.1065 t.j.).

3. Rażące naruszenie przepisów prawa, art. 32 ust. 1 pkt. 3) ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) poprzez uznanie, że projekt jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne informacje dotyczące usytuowania na działce, wykazania koniecznych rozbiórek, rozbudowy i innych koniecznych do wykonania prac oraz, że przewidziano w nim wszystkie niezbędne rozwiązania, aby obiekt - hala garażowa na samochody ciężarowe mogła być bezpiecznie użytkowana;

4. Naruszenie przepisów art. 75, 77 oraz 78 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuwzględnienia wniosków skarżącej o uzupełnienie postępowania dowodowego oraz brak samodzielnej analizy dowodu w postaci zamiennego projektu budowlanego.

5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez:

a. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 1), ust. 1 pkt. 1b), ust. 1 pkt. 1c), ust. 1 pkt. 2a) ustawy Prawo budowlane w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.

b. naruszenie art. 22 pkt. 3) ustawy Prawo budowlane w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego obiektu, co do którego ma nastąpić jego rozbudowa bez wcześniejszego potwierdzenia jego lokalizacji na działce budowlanej.

c. naruszenie art. 45 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie przyjęcia, że dotychczas zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie z dziennikiem budowy, a w rzeczywistości dziennik budowy zawiera nieprawdopodobny zapis zdarzeń i nie może być podstawą do stwierdzenia, iż dotychczasowy zakres robót został wykonany prawidłowo.

d. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 1), art. 10, art. 22 pkt. 2) i pkt. 3e) oraz art. 46 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego budowy pod kątem prawidłowości zastosowania wyrobów budowlanych dopuszczonych do stosowania w budownictwie i braku weryfikacji oświadczenia kierownika budowy.

W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2021 r. uczestnik postępowania, inwestor A. P. nie zgodził się z zarzutami skargi i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe i uzasadnione.

Pismem procesowym z 7 czerwca 2021 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany zamienny hali garażowej na samochody ciężarowe realizowanej na działce nr "[...]" obręb A miasta A i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania.

Zauważyć należy, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. - dalej: "P.b") jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 P.b., w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Organ ten rozstrzyga na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, lub na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2686/16 i z dnia 6 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 202/18 - oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Doprowadzenie zaś obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego.

Oznacza to, że do projektu zamiennego stosuje się odpowiednio wymogi zawarte w art. 35 Prawa budowlanego dotyczące projektu budowlanego, a więc przede wszystkim zasady weryfikacji takiego projektu określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spełnia wszelkie wymagania kompletności oraz zgodności w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego warunkujących możliwość jego zatwierdzenia celem umożliwienia inwestorowi zakończenie procesu budowlanego oraz oddanie obiektu do użytkowania. Ocena organu I instancji w zakresie spełnienia przez przedłożony projekt budowlany zamienny wymagań o których mowa w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego była prawidłowa i znajduje pełne uzasadnienie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że jedynym naruszeniem inwestora mającym wpływ na możliwość korzystania z nieruchomość sąsiednich było posadowienie przedmiotowej hali bezpośrednio na granicy działki i naruszenie tym samym warunków technicznych. Planowana w ramach wznowienia robót przebudowa obiektu doprowadzi do jej odsunięcia od granicy działki sąsiadującej, a tym samym negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie ustanie.

Według organu odwoławczego przepis § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej Rozporządzenie lub Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2018 r. pozwalał na sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy albo bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynikało to z planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka zaś okoliczność według organu zaistniała w sprawie, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy Burmistrza z dnia "[...]" zmieniona decyzją z "[...]" dopuszcza lokalizację hali garażowej ze zbliżeniem na odległość 1,5 m od granicy działki "[...]", obręb A oraz ze zbliżeniem na odległość 1,5 m do granicy działki "[...]", obręb A.

Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 ze zm.) w przypadku zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dla którego przed dniem 1 stycznia 2020 r.:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę,

3) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego

- na wniosek inwestora stosuje się § 12 ust. 2 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 Rozporządzenia (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.) jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Natomiast stosownie do § 12 ust. 2 Rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie jednak inwestor złożył projekt zamienny w dniu 17 grudnia 2020 r., czyli już po, wskazanym w § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r., terminie - 1 stycznia 2020 r., przewidzianym do złożenia m.in. wniosku o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Nadmienić należy, że przepis ten określa w sposób jednoznaczny termin do dokonania tej czynności i nie ma w tym zakresie żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Niewątpliwie nie został on zachowany przez inwestora. Tym samym nie mógł on skorzystać z uprzednio obowiązującego przepisu § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszczał zabudowę w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aktualnie zaś obowiązujący przepis § 12 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza odległość 1,5 m tylko jeżeli przewiduje to plan miejscowy. W niniejszej sprawie zaś to decyzja o warunkach zabudowy Burmistrza z dnia "[...]" zmieniona decyzją z "[...]" dopuszcza lokalizację hali garażowej ze zbliżeniem na odległość 1,5 m do granicy działki "[...]" i "[...]". W aktach sprawy brak jest też wniosku strony o zastosowanie § 12 ust. 2 Rozporządzenia w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na A. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budowanej hali garażowej na działce nr "[...]", obręb A w A, w terminie do 30 maja 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez zmianę projektu zagospodarowania działki oraz zmianę charakterystycznych parametrów budynku

Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Pismem z 22 maja 2019 r. skarżący wniósł o przedłużenie wyznaczonego terminu do realizacji obowiązku - do 21 maja 2020 r.

Decyzją z "[...]" PINB, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), zmienił powyższą decyzję z "[...]" i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do 31 maja 2020 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki A, decyzją z "[...]" WINB uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zmiany decyzji PINB z "[...]" w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że decyzja ostateczna może zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. tylko za zgodą stron. Wskazał, że wobec braku zgody spółki A brak było spełnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora.

Natomiast po rozpoznaniu skargi inwestora A. P. na tą decyzję WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., II SA/Ol 737/19 uchylił decyzję WINB z "[...]" oraz decyzję PINB z "[...]". Sąd podniósł, że skoro wniosek skarżącego dotyczył jedynie przedłużenia terminu wynikającego z decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, to jego rozpatrzenie nie wymagało uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 155 k.p.a.. Przepis ten stanowi podstawę prawną do uchylenie lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w znaczeniu prawa materialnego. Określenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie ma takiego charakteru i nie jest prawem w rozumieniu art. 155 k.p.a. Pojęcie nabycia praw z decyzji, o którym mowa w tym przepisie odnosi się bowiem tylko do sfery prawa materialnego. Treścią prawa nabytego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest rozstrzygniecie o obowiązkach strony, w rozpoznawanej sprawie o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek w niewłaściwym trybie, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, bezpodstawnie przyjmując, że przedłużenie tego terminu wymaga zgody wszystkich stron postępowania. Z uwagi na zastosowanie w sprawie niewłaściwego trybu postępowania zaszła potrzeba uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien skorygować podstawę prawną rozstrzygnięcia i rozważyć, czy podawane przez skarżącego okoliczności rzeczywiście mają znaczenie dla realizacji obowiązku, uniemożliwiając jego wykonanie w terminie.

PINB zupełnie nie zastosował się do wyroku WSA w Olsztynie z 24 października 2019 r. i nie wyznaczył postanowieniem nowego terminu do wykonania określonych obowiązków przez inwestora. Tymczasem z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że obowiązki organ nakłada, określając termin ich wykonania. Treść omawianego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie określił zakresu i biegu terminu. Oznacza to, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. To organ, w celu zapewnienia realizacji obowiązków, określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy, który to termin ma charakter procesowy. W związku z tym, skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 k.p.a.). Stosownie do art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno zatem nastąpić w drodze postanowienia (vide: wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2113/10, dostępny w CBOSA).

Organ nie mógł zatem zignorować wyroku WSA w Olsztynie i nie wyznaczyć postanowieniem nowego terminu do wykonania określonych obowiązków. Tymczasem nie uczynił on zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie zastosował się do zaleceń Sądu zawartych we wspomnianych wyroku z dnia 24 października 2019 r., II SA/Ol 737/19.

Sprawa jest o tyle istotna, że w przypadku uchybienia przez inwestora obowiązkowi wynikającemu z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ustawodawca przewidział w art. 51 ust. 5 P.b. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponadto Sąd w wyroku z 24 października 2019 r. wskazał okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę modyfikując termin do złożenia projektu zamiennego. Postanowienie w sprawie takiego przedłużenia terminu wprawdzie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, ale pozostałe strony mogą je kwestionować w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.) może więc ono podlegać kontroli instancyjnej.

Dalej podnieść należy, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę w całokształcie powinien również zweryfikować spełnienie wymogów przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym należało zweryfikować między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zwłaszcza, że w odwołaniu wskazano na przykład na to, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony wadliwie. W tym zakresie decyzja drugoinstancyjna jest niepełna. Organ odwoławczy zaś jest zobowiązany do pełnego sprawdzenia wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie można natomiast zgodzić się z zaprezentowanym w skardze zarzutem naruszenia w § 19 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W § 19 ust. 1 Rozporządzenia określono, dla poszczególnych samochodów, odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska.

W § 19 ust. 2 Rozporządzenia uregulowano natomiast, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w określonych odległościach od granicy tej działki.

W przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia z halą garażową, a nie ze stanowiskami postojowymi czy otwartymi garażami wielopoziomowymi. Do hali garażowej nie sposób zaś stosować wymogów przewidzianych w § 19 ust. 1 czy też ust. 2 Rozporządzenia. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że mamy tu do czynienia z garażem zamkniętym, tj. jest obiektem budowlanym, któremu nie sposób przypisać podobieństwa do garażu otwartego, jak również miejsc postojowych. Hala garażowa w istocie swoją funkcją odpowiada garażowi zamkniętemu, którym to pojęciem prawodawca posługuje się w Rozporządzeniu np. w § 19 ust. 3. Nie sposób zatem przyjąć, że odległość hali od działki skarżącej winna być liczona według § 19 ust. 2 Rozporządzenia. Aczkolwiek zgodzić należy się ze skarżącą, że uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest nie do końca jasne, chociażby poprzez wykładnię § 19 ust. 1 Rozporządzenia, który w sprawie nie miał zastosowania, a organ odwoławczy odniósł się do tego przepisu chociaż w uzasadnieniu decyzji przywołał § 19 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia.

Podkreślić należy także, że chybione są zarzuty dotyczące konieczności merytorycznego sprawdzenia projektu budowlanego przez organ pod kątem rozwiązań w nim przyjętych. Niewątpliwie uprawnienie organu dotyczy tylko sprawdzenia kompletności projektu budowlanego (za wyjątkiem projektu zagospodarowania działki lub terenu, który należy oceniać pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi) i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ nie jest władny oceniać projektu budowlanego w sposób merytoryczny w odniesieniu do rozwiązań przyjętych przez projektanta, ponieważ za te rozwiązania odpowiada projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane. Dlatego też w sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wykazujące błędy merytoryczne projektu (np. brak poszczególnych rozwiązań w kwestii kanalizacji czy wentylacji). Natomiast organ winien sprawdzić dokładnie projekt budowlany w zakresie określonym w art. 35 P.b., w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Ocena taka winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Organ jest związany zaprezentowaną oceną prawna i weźmie pod uwagę zaprezentowane zalecenia i w oparciu o nie ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.