Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 136/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu w postepowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2020 r., zatytułowanym "podanie", M. J. (zwany dalej: wnioskodawca; Skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata P. L.-M., zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: PPIS) o udostepnienie "odpisu protokołu z kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Pielęgnacyjne - Opiekuńczymi przy ul. [...] w C. , o której mowa na stronie 29 Oceny Stanu Sanitarno-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku", za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Na podstawie art. 391 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) pełnomocnik domagał się doręczania pisma za pośrednictwem platformy ePUAP.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. PPIS zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy w związku ze złożeniem w dniu [...] września 2020 r. 30 podań o udostępnienie informacji publicznej oraz w związku z uznaniem, iż żądane informacje mają charakter przetworzony, na podstawie art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 poz. 695, zwanej dalej: ustawa; Udip) z wezwaniem do wykazania, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając nieprzekraczalny termin 7 dni od otrzymania wezwania.

Jednocześnie na podstawie art. 13 ust 2 Udip organ poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 2 miesięcy od daty wykazania, że uzyskanie przedmiotowych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazno, że opóźnienie w udostępnieniu żądanej informacji publicznej wynika, w szczególności z zaangażowania służb sanitarnych w działania związane ze zwalczaniem i zapobieganiem rozprzestrzeniania się pandemii [...]

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik strony oświadczył, że w żadnym z żądanych przypadków informacja, o udostępnienie której Skarżący wnioskował, nie jest informacją przetworzoną. Skonstatował również, że nie akceptuje wydłużania sobie z automatu terminu do dwóch miesięcy, ponieważ taka możliwość powinna być wykorzystywana w wyjątkowo uzasadnionych okolicznościach, a nie stanowi ich trwający już od pól r. stan epidemii. Wskazał również, że zapobieganie i zwalczanie chorób zakaźnych nie jest dodatkowym zadaniem sanepidu, a podstawowym. Wreszcie pełnomocnik wskazał również, iż w ostatnim pół r. media donosiły o przypadkach, w których sanepid doręczał przy pomocy policji kary po [...] zł w ciągu doby i dotyczyło to osób niechętnym obecnej władzy. To, jego zdaniem pokazuje na niesłychaną wręcz sprawność organizacyjną organu. Pełnomocnik uprzedził o zamiarze złożenia [...] skarg na bezczynność organu.

W dniu [...] października 2020 r. M. J., działający przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PPIS w przedmiocie rozpoznania wniosku.

Skarżący domagał się, aby Sąd:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w ciągu tygodnia od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem,

2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności,

3. na podstawie art. 149 § 1a Ppsa stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. na podstawie art. 149 § 2 Ppsa wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa lub

5. na podstawie art. 149 § 2 Ppsa przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa,

6. na podstawie art. 119 pkt 4 Ppsa rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym oraz

7. zasądził od organu na rzecz Skarżącego koszty postępowania.

W uzasadnieniu powyższych żądań Skarżący wywodził, że organ był zobowiązany udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, czyli do [...] października 2020 r., czego nie uczynił. Organ wezwał co prawda w dniu [...] września 2020 r. pełnomocnika Skarżącego do wykazania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i organ motywował swoje żądanie przekonaniem, że stanowiąca przedmiot wniosku informacja jest informacją przetworzoną. W dniu [...] września 2020 r. pełnomocnik Skarżącego odmówił jednak wykazania interesu publicznego, ponieważ stoi na stanowisku, że informacja ta nie jest informacją przetworzoną.

Pełnomocnik podniósł także, że organ uprzedził również Skarżącego, że sprawę rozpozna w ciągu dwóch miesięcy od dnia wykazania interesu publicznego. Zdaniem pełnomocnika organ zatem wyznaczył sobie dwa miesiące od zdarzenia, które nigdy nie nastąpi. Jednocześnie, uzyskawszy odmowną odpowiedź Skarżącego, organ ani nie zawiadomił o nowym terminie, ani nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, ani nie umorzył postępowania. A tymczasem upłynął pierwotny termin na wykonanie żądania.

Ubocznie pełnomocnik wskazał, że możliwość wydłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 13 ust 2 Udip nie może być wykorzystywana do "przerabiania" terminu dwutygodniowego na dwumiesięczny. Organ tymczasem zapowiedział, że wydłuży sobie termin do dwóch miesięcy (a więc maksymalnie) w związku ze stanem epidemii, a dokładniej w związku ze zwalczaniem i zapobieganiem rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19. Tymczasem z brzmienia art. 13 ust. 2 ustawy wynika, że termin można wydłużyć, jeśli istnieją uzasadnione i obiektywne przyczyny braku możliwości udostępnienia tej konkretnej informacji, której dotyczy wniosek. Pełnomocnik podkreślił ponadto, że organ może wydłużyć termin udostępnienia, jeśli informacja w ciągu najdłużej dwóch tygodni nie może być dostarczona, a niemożność ta musi mieć charakter obiektywny. Nie może oznacza obiektywną niemożność. W ocenie pełnomocnika powoływanie się na trwający już 10 miesięcy stan epidemii i to zwłaszcza przez organ, który jest właśnie powołany do zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej nie jest ową niemożnością.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) oraz art. 16 ust. 1 Udip, po rozpatrzeniu 30 podań o udzielenie informacji publicznej złożonych w dniu [...] września 2020 r. przez M. J. reprezentowanego przez adwokata P. L.- M., PPIS odmówił udostępnienia informacji publicznych.

Organ wskazał, iż w dniu [...] września 2020 r. na skrzynkę podawczą Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. wpłynęło owo 30 podań o udzielenie informacji publicznej złożonych w dniu [...] września 2020 r. przez Pana M. J. reprezentowanego przez adwokata P. L.- M.. We wskazanych podaniach wnioskodawca domagał się udostępnienia odpisów:

1. [...] decyzji płatniczych. w placówkach wykonujących szczepienia ochronne, o których mowa na stronie 100 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

2. [...] protokołów kontroli w szpitalach zgłaszających wystąpienie ogniska epidemicznego, o których mowa na stronie 97 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

3. [...] doraźnych zaleceń i uwag pokontrolnych wydanych w wyniku przeprowadzonych kontroli w ogniskach epidemicznych, o których mowa na stronie 97 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 r.

4. [...] tytułów wykonawczych wobec rodziców/opiekunów prawnych uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, o których mowa na stronie 105 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

5. [...] decyzji merytorycznych wydanych na placówki nauczania i wychowania, o których mowa na stronie 50 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

6. [...] decyzji płatniczych wydanych na placówki nauczania i wychowania, o których mowa na stronie 50 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

7. [...] opinii sanitarnych na prowadzenie żłobków, klubów dziecięcych, punktów przedszkolnych, przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych, o których mowa na stronie 46 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

8. [...] decyzji administracyjnych wdanych wobec podmiotów oferujących w sprzedaży środki zastępcze, o których mowa na stronie 46 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

9. [...] prawomocnych decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, o których mowa na stronie 46 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

10. protokołu komisji konkursowej, która przyznała nagrody i wyróżnienia w konkursie "Palić, nie palić

oto jest pytanie?", o którym mowa na stronie 119 Oceny Stanu Sanitarnego- Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

11. [...] decyzji zamykających z uwagi na zagrożenie zdrowotne, jakie niosło za sobą prowadzenie działaności w danym sklepie spożywczym, o których mowa na stronie 110 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

12. umowy o pracę zawartej pomiędzy organem, a R. S.,

13. protokołu z kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Pielęgnacyjne

Opiekuńczym przy ul. [...] w C. o których mowa na stronie 50 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

14. wyniku badania laboratoryjnego próbki wody pobranej ze [...] przy ul. [...] w P. w dniu [...] sierpnia 2017 roku, o którym mowa na stronie 14 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

15. polecenia dotyczącego zapewnienia właściwego stanu higienicznego w Klinice Psychiatrii Dorosłych na [...] o którym mowa na stronie 22 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

16. [...] decyzji nałożonych na podmioty lecznicze wykonujące stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, o których mowa na stronie 19 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

17. [...] protokołów kontroli oceniających stan kąpielisk, o których mowa na stronie 17 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

18. decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w hotelach, o których mowa na stronie 29 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

19. decyzji administracyjnej nakazującej doprowadzenie do właściwego stanu-sanitarno-higienicznego łazienek w klinice Otolaryngologii dziecięcej na [...] [...], o których mowa na stronie 22 Oceny Stanu Sanitarnego- Epidemiologicznego m. P. Ě powiatu [...] w 2017 roku,

20. czteroletniej oceny jakości wody w kąpieliskach, o których mowa na stronie 18 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

21. [...] tytułów wykonawczych w zakresie poprawy jakości ciepłej wody (dotyczy obecności bakterii L. .), o których mowa na stronie 15 Oceny Stanu Sanitarnego- Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

22. [...] grzywien w celu przymuszenia w zakresie poprawy jakości cieplej wody (dotyczy obecności bakterii L. ), o których mowa na stronie 15 Oceny Stanu Sanitarnego- Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

23. [...] decyzji nakazujących podjęcie działań naprawczych, w zakresie poprawy jakości ciepłej wody (dotyczy obecności bakterii L. .), o których mowa na stronie 15 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

24. [...] protokołów kontroli oceniających stan sanitarnoo-higieniczny basenów kąpielowych, o których mowa na stronie 16 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

25. [...] decyzji nałożonych na podmioty lecznictwa zamkniętego, o których mowa na stronie 21 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

26. protokołów kontroli dwóch punktów oczystkowych wagonów pasażerskich, o których mowa na stronie 35 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

27. [...] pism skierowanych przez organ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku, o których mowa na stronie 38 Oceny Stanu Sanitarnego- Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

28. [...] protokołów kontroli hałasu komunalnego, o których mowa na stronie 38 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku,

29. mandatu karnego nałożonego w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w hotelach, o którym mowa na stronie 29 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. P. i powiatu [...] w 2017 roku.

W ocenie organu żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust 1 Udip, bo przekazanie wszystkich żądanych danych i dokumentów wymaga dogłębnej analizy i przeglądu ogromnej ilości danych. Opracowanie wszystkich zażądanych dokumentów wymagałoby od organu zaangażowania co najmniej kilkunastu pracowników na dłuższy okres. Wnioskodawca wymaga przygotowania ponad [...] dokumentów, z których każdy ma co najmniej kilka, a nawet kilkadziesiąt stron. Każdy z tych dokumentów należałoby przeanalizować pod kątem danych wrażliwych, które powinny zostać zanominizowane. Wykonanie tego zakresu prac w terminie 14 dni jest, w ocenie organu, fizycznie niewykonalne. Wykonanie koniecznych czynności w celu zadośćuczynienia podaniom wnioskodawcy nawet w terminie dwóch miesięcy doprowadziłoby do czasowej całkowitej dezorganizacji pracy organu, czy nawet jej paraliżu.

Organ wskazał, że Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna znajduje się aktualnie w bardzo trudnej sytuacji kadrowej. W związku z intensywnym wzrostem liczby osób zakażonych COVID - 19 organ pracuje aktualnie w systemie dwuzmianowym przez 7 dni w tygodniu. Oddział Epidemiologii zasilany jest dodatkowymi pracownikami z innych oddziałów, co i tak nie rozwiązuje problemów związanych z brakami kadrowymi. Dziennie do stacji zgłaszanych jest ok. [...] - [...] nowych przypadków zakażeń. Wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia z każdą z tych osób szczegółowego wywiadu, a także z poinformowaniem wszystkich którzy mieli kontakt z osobą zakażoną. Przy [...] przypadkach dziennie, liczba telefonów jakie muszą wykonać pracownicy stacji oscyluje między [...]-[...], a nawet czasem więcej. Do tego dochodzi konieczność wydawania decyzji o objęciu kwarantanną, a także decyzji o zwolnieniu z kwarantann. Ponadto pracownicy stacji odbierają setki telefonów od zaniepokojonych dyrektorów szkół, czy rodziców uczniów. Praktycznie większość sił skierowana jest teraz do walki z COVID’em, co powoduje, że praca w innych oddziałach niż epidemiologia, musi być wykonywana przez znacznie okrojony personel. Wskazać należy, że oprócz walki z pandemią organ wykonuje też swoje pozostałe statutowe zadania - pracownicy chodzą na planowe kontrole, na kontrole z interwencji, rozpatrują wpływające wnioski i prowadzą wynikające z nich postępowania. Organ zaakcentował, że nie ma w obecnej sytuacji możliwości aby oddelegować kilkunastu pracowników do przygotowania informacji dla wnioskodawcy.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że ilość składanych przez wnioskodawcę podań pozwala przypuszczać, iż nadużywa przewidzianego w art. 61 § 1 Konstytucji RP prawa do informacji, a jego działania nie są podyktowane troską o dobro publiczne. Prawo do żądania udostępnienia informacji publicznej powinno tymczasem służyć dobru publicznemu. Sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej, jako publicznego prawa podmiotowego implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu, kto się o nią zwróci, jednak w praktyce prowadzi to do nadużywania tego prawa do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa. Zdaniem PPIS, w kontrolowanej sprawie zachowanie wnioskodawcy, można ocenić jako czynienie nadużycia z przysługującego mu prawa.

Wskazując na treść art 3 ust. 1 Udip, organ wywodził, że pojęcie interesu publicznego odnosić należy do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych jednostek publicznych, jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie jednostki w granicach interesu publicznego wiązać się powinno z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Wnioskodawca nie wykazał natomiast czemu ma służyć uzyskanie przez niego wnioskowanych informacji, w jaki sposób ich uzyskanie wpłynie na poprawę funkcjonowania organu, czy też innych struktur państwowych. Mimo tego, że wnioskodawca już w lipcu 2020 r. złożył do organu łącznie [...] podań, na [...] z nich otrzymał odpowiedź. Uzyskanie przez niego, żądanych informacji nie poskutkowało działaniem zmierzającym do wpłynięcia na poprawę funkcjonowania organu. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych propozycji zmiany czy usprawnienia sposobu działania organu, a uzyskane dane nie zostały wykorzystane dla dobra ogółu lub choćby części lokalnej społeczności. Natomiast najmniejszy nawet błąd w odpowiedziach na podania wnioskodawcy skutkuje składaniem przez niego skarg na bezczynność organu. Zdaniem PPIS powyższe pozwala stwierdzić, iż wnioskodawca występując o udostępnienie kolejnych informacji publicznych nie działał w interesie publicznym tylko swoim własnym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył tego samego dnia ([...] 2020 r.) Skarżący, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi rozpoznania podań Skarżącego z dnia [...] września 2020 roku. Skarżonej decyzji pełnomocnik odwołującego się zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip poprzez błędne przyjęcie, że żądane w trzydziestu podaniach informacje publiczne są informacjami przetworzonymi. Podniósł, że organ powinien był wydać [...] aktów odmownych, ponieważ każdy wniosek wszczynał osobne postępowanie. Sugerował również organowi i pracownikom organu, że poziom ich znajomości prawa jest zatrważająco niski. Wreszcie wskazał, iż złoży skargi na bezczynność organu [przypis Sądu – które już podówczas złożył w dniu [...] października 2020 r.].

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art, 12, art. 62, art, 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., zwanej dalej: Kpa) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 59, ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 2 Udip, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej: PWIS) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ opisał stan faktyczny w sprawie a następnie wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. pełnomocnik Skarżącego przekazał drogą elektroniczna informację organowi odwoławczemu, iż w przypadku ustawy o dostępnie informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do powyższego twierdzenia PWIS skonstatował, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Udip w przypadku wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni.

Kolejno PWIS wywodził, że informacja, o którą prosi wnioskodawca, będąca przedmiotem odmowy, stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, zaś PPIS jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu Udip do przekazania danych na zasadach określonych w cytowanej ustawie.

Jednocześnie stwierdzono, że złożone w dniu [...] września 2020 r. podania, na skrzynkę podawczą Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P., dotyczyły przesłania łącznie ponad [...] dokumentów, z których każdy ma co najmniej kilka, a nawet kilkadziesiąt stron. W ocenie PWIS żądanie strony tylko pozornie można postrzegać jako zlecenie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Jednak w rzeczywistości przygotowanie dokumentów wymaga podjęcia szeregu dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych. Niezbędne jest bowiem dokonanie szczegółowej weryfikacji każdej sprawy oraz usunięcie danych chronionych prawem tj. anonimizacji. Organ argumentował, że anonimizacja stanowi złożony i czasochłonny proces, który polega na przetwarzaniu treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych. Jest ona swoistym kompromisem pomiędzy udostępnieniem informacji celem jej upublicznienia a potrzebą przestrzegania obowiązujących praw gwarantujących ochronę prawną określonych dóbr i wartości. Analiza dokumentów pod kątem występowania danych wrażliwych musiałaby się odbyć ze szczególną dbałością i ostrożnością, a w związku z powyższym wykonanie tak dużego zakresu prac, doprowadziłoby do czasowego paraliżu i całkowitej dezorganizacji pracy organu, co negatywnie wpłynęłoby na realizację ustawowych zadań.

Podkreślono, powołując się na orzecznictwo sądowe, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej, nie może prowadzić do zakłóceń w funkcjonowaniu organów władzy publicznej. Tymczasem w sytuacji gdy udostępnienie informacji wiąże się z poniesieniem takich nakładów organizacyjnych i finansowych, które wysoce utrudniają działania organu lub instytucji zobowiązanej, należy uznać, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Informacja publiczna przetworzona to bowiem taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego

W ocenie PWIS organ I instancji poczynił w tym zakresie prawidłowe ustalenia i uznał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

W konsekwencji PPIS prawidłowo - pismem z dnia [...] września 2020 r. - poinformował wnioskodawcę, o tym fakcie i zażądał, na podstawie art. 3 ust 1 pkt 1 Udip, wskazania, że uzyskanie informacji, o które wnioskuje jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Podkreślono, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca, powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy w funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Na tym tle PWIS podkreślił, że w kontrolowanej sprawie strona w żaden sposób nie wskazała szczególnie istotnego interesu publicznego, ani nie dowiodła, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć znaczenie dla dobra ogółu oraz wpływ na efektywność funkcjonowania organu.

Żądana informacja (będąca informacją przetworzoną), nie może zatem, zdaniem PWIS, zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. "szczególnego interesu publicznego".

Kolejno organ odniósł się do zarzutów odwołania, kwestionując zarzut, jakoby powinien był wydać [...] aktów odmownych, ponieważ każdy wniosek wszczynał osobne postępowanie i powołując się w tej mierze na orzecznictwo sądowe oraz przepisy Kpa (art. 62) i zakres ich zastosowania w kontrolowanym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2020 r. PPIS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ wskazał, że począwszy od lipca 2020 roku Skarżący zasypuje organ podaniami o udostępnienie informacji publicznej. Do dnia złożenia odpowiedzi na skargę - do organu wpłynęło od samego wnioskodawcy [...] podań, a w październiku inny podmiot reprezentowany przez tego samego pełnomocnika - adwokata P. L. - M. złożył kolejne [...] podania. Wskazano również, że w związku z tymi wnioskami przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu zawisły już trzy sprawy ze skarg na bezczynność wystosowanych przez Skarżącego. Jedna zarejestrowana pod sygn. akt: II SAB/Po [...].

Zdaniem organu wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, zaś działania organów nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. działający przez pełnomocnika Skarżący również podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w ustawowym terminie i skarga jest zasadna. Zdaniem pełnomocnika wnioski dotyczyły dokumentów znajdujących się w zasobach organu, nie dotyczyły informacji przetworzonych, ale prostych, w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a bezczynność organu przed wniesieniem skargi jest okolicznością bezsporną. Skarżący wskazał też, że organ nieprawidłowo wyznaczył 2 miesięczny termin na załatwienie wniosku, który winien biec od dnia złożenia wniosku, nie zaś od dnia wykazania istotnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a to ze względów wskazanych poniżej.

Na wstępie wskazać należy, że pomiędzy stronami nie było sporu co do charakteru żądanej informacji, tj. nie kwestionowano, iż żądane informacje mają walor informacji publicznej.

Nie ulega również wątpliwości, że PPIS jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Zdaniem Sądu nie doszło jednak do bezczynności organu, albowiem decyzja organu I instancji została wydana w ustawowym terminie, co czyni skargę niezasadną.

Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, organ o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, aby miała ona możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip. Niepodjęcie tego rodzaju działań oznaczałoby, że organ pozostaje w bezczynności, wobec czego zasadnym byłoby zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa.

W sytuacji podtrzymania przez organ dotychczasowej oceny charakteru wnioskowanej informacji we wskazanym zakresie organ winien wydać decyzję odmowną, w której zawarte winno zostać stanowisko wykazujące tak przesłanki uznania informacji za informacje przetworzoną, jak i przesłanki oceny braku istnienia przesłanki ustawowej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2937/19, LEX nr 3009424).

I.

W pierwszej zatem kolejności rozważenia wymaga charakter żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. W tym miejscu Sąd jedynie sygnalizuje, dla przejrzystości rozważań, że uznał za dopuszczalną możliwość połączenia wielu spraw z wniosków Skarżącego z dnia [...] września 2020 r. do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcia jedną decyzją. Uznał również, że okoliczność rozdzielenia żądanych informacji publicznych przez Skarżącego fizycznie na około [...] wniosków z tego samego dnia nie zmienia faktu, iż de facto w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z jednym żądaniem dotyczącym większej ilości informacji publicznych, o czym jednak, ze względów porządkowych, mowa w dalszej części uzasadnienia.

Uwzględniając powyższe oraz podzielając prezentowane w orzecznictwie stanowisko (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20, LEX nr 3081183) wskazać należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem/wnioskami o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2018 (sygn. akt I OSK 915/16 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) przetworzenie informacji publicznej może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie jedynie w jej art. 3 ust. 1 pkt 1 i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenia znaczenia tego pojęcia muszą odbywać się poprzez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc jego uzasadnienie. Dostrzega się, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s.72). Podobnie wykorzystywanie środków elektronicznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku tworzenia lub przystosowania dokumentów do formatu wskazanego we wniosku, jeśli wymaga to nieproporcjonalnie dużego wysiłku wykraczającego poza prostą czynność (G. Sibiga, "Informacja przetworzona" i "przetworzenie informacji" po nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z 16 września 2011 r., Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 167-168 - Autor nawiązał w tym zakresie do dyrektywy nr 2003/98/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz.U.UE.L z 2003 r., poz. 345, s. 90).

Jak już zauważono, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach konkretnej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Ratio legis tego ostatniego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców jak i przez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (patrz M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (H. Knysiak - Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Szeroki zakres wniosków złożonych dnia [...] września 2020 r. wymagałby zgromadzenia, przetworzenia i zanonimizowania wielu dokumentów, więc konieczne byłyby dodatkowe nakłady środków osobowych, finansowych i działań organizacyjnych. Szeroko i przekonująco uzasadnił to i opisał organ II instancji w wydanej decyzji, z podaniem szczegółowych okoliczności świadczących o tym, że informacje żądane przez Skarżącego mają, jako całość, charakter przetworzony (por. w tej mierze również: wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt I OSK 396/20 oraz przywołane tam orzecznictwo i doktryna: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18, oraz I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1).

II.

Przechodząc zatem kolejno do kwestii szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego, przypomnieć trzeba, że proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w tej szczególnej przesłance. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip, będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp. Nie chodzi przy tym o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie "istotne" dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego "szczególnie istotne". Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie (tak: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19, LEX nr 3028705). W doktrynie podnosi się, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153-154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. Wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców - jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną, np. grantem (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych..., s. 141-154). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Inne podmioty również mogą być w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji.

Uznając, w kontekście powyższych rozważań, że żądane przez Skarżącego informacje miały charakter informacji przetworzonej Sąd stwierdza, że Skarżący nie wykazał, by udostępnienie żądanych informacji łączyło się ze szczególnym interesem publicznym. Co więcej, otwarcie odmówił wskazania takiego interesu, do czego miał oczywiście prawo. Tym samym jednak zamknął sobie drogę do uzyskania żądanych informacji, w sytuacji, gdy organ słusznie stanął na stanowisku, że mają one charakter informacji przetworzonych. W tym miejscu trzeba podkreślić, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. Wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19, LEX nr 3028705). Organ działa zatem w interesie społecznym i niejako jest wręcz obowiązany do przeciwdziałania opisanym niepożądanym zjawiskom.

Na istnienie po stronie Skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje też treść wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Już tylko te podniesione okoliczności świadczą o tym, że Skarżący składając wnioski z [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej działał w interesie indywidualnym (prywatnym).

III.

W oparciu o powyższe rozważania, Sąd doszedł zatem do przekonania, że skoro żądane informacje miały charakter informacji przetworzonych, a Skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1, tj. szczególnej istotności dla interesu publicznego, to organ winien był odmówić udostępnienia żądanych informacji, co też – w ocenie Sądu prawidłowo – uczynił. Rozważania wymaga jednak, czy uczynił to w sposób prawidłowy, a w szczególności, czy uczynił to w terminie.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia zastosowania w sprawie przepisów Kpa.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż na gruncie regulacji zawartych w Udip wyróżnia się dwa etapy postępowania o różnym charakterze, mające za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kpa, bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 Udip, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kpa, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09; z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do wniosków Skarżącego z dnia [...] września 2020 r. organ doszedł do przekonania, iż udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na fakt, iż Skarżący żąda informacji przetworzonej i nie zaistniała przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip. Skoro zatem organ zmierzał do odmowy udostępnienia informacji publicznej, co musiało przybrać formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 Udip), a nadto wezwał Skarżącego do wykazania istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, to w ocenie Sądu winien konsekwentnie stosować przepisy Kpa, również w zakresie objęcia jedną decyzją 30 odrębnych żądań Skarżącego.

Wskazać zatem należy, iż na gruncie przepisów Kpa tylko jeden przepis dopuszcza tzw. współuczestnictwo. Jak wywodzi Andrzej Wróbel w komentarzu do art. 62 Kpa, przepis ten jest interpretowany jako wprowadzający "za wzorem postępowania cywilnego instytucję tzw. współuczestnictwa materialnego (art. 72 § 1 k.p.c.)" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 171; por. także A. Jakubowski, Współuczestnictwo konkurencyjne w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013/11, s. 53 i n.; Z.R. Kmiecik, Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013/1, s. 25; wyrok NSA z 24 listopada 2005 r., II OSK 257/05, LEX nr 203715; postanowienie NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 943/10, LEX nr 673898) lub instytucję współuczestnictwa formalnego (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 318), albo uzasadniający "wszczęcie jednego postępowania w dwu lub więcej sprawach" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 138). Dopuszczając możliwość połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania, autor zaznacza jednak, iż przepis art. 62 Kpa ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: (1) istnieje wielość spraw administracyjnych, (2) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej oraz (3) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Wprawdzie organ I instancji wydając jedną decyzję odmowną - w odniesieniu do 30 wniosków - nie powołał się na przepis art. 62 Kpa, to jednak nie oznacza, że żądania objęte wnioskami nie wynikają z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej. Ewentualne zarzuty w tej mierze Skarżący mógł zaś podnosić w ramach skargi na decyzję WINB. W ocenie Sądu o tożsamości zainicjowanych przez Skarżącego spraw decydowała ich tożsamość pod względem przedmiotowym. Wnioski zostały złożone w trybie dostępu do informacji publicznej i dotyczyły działalności organu.

W konsekwencji Sąd uznał, iż wydanie decyzji odnoszącej się do [...] wniosków Skarżącego było dopuszczalne. W kontekście dalszych rozważań Sądu dotyczących nadużycia prawa, takie łączne podejście do [...] wniosków składanych tego samego dnia jawi się wręcz jako wskazane.

Kolejno rozważenia wymaga kwesta terminu wydania decyzji przez organ I instancji. Jak wskazuje się w doktrynie "wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa wprost terminu wydania decyzji o odmowie udostępnienia, lecz mając na uwadze wskazany w niej termin załatwienia wniosku, należy przyjąć, że powinna ona zostać wydana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku." (M. Rozbicka-Ostrowska, 7.4. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej [w:] M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, J. Matarewicz, Komentarz do spraw administracyjnych. Wybrane zagadnienia, I. Kamińska, J. Matarewicz, Warszawa 2015.).

Idąc jednak dalej, uznając zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy wskazać, iż zastosowanie znajduje m.in. również art. 35 § 5 tej ustawy, zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Skoro zatem organ zasadnie wezwał Skarżącego do wykazania, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to czasu oczekiwania na odpowiedź Skarżącego, nie wlicza się do 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy, a dokładnie - wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji okres 5 dni liczonych od dnia doręczenia wezwania, do dnia udzielenia przez Skarżącego odpowiedzi, należy wyjąć z owego 14-dniowego terminu. Idąc dalej, skoro termin 14-dniowy miał początek [...] września 2020 r. (albowiem dzień [...] września 2020 r. był sobotą, a zatem dniem, w którym organ nie działa – por. wyrok NSA z dnia 23 listopada .2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, LEX nr 2177183.), a dni [...] września 2020 – [...] września 2020 r. nie wchodziły w skład tego terminu, to termin ten upływał z dniem [...] października 2020 r., w którym to – jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy – organ I instancji wydał decyzję odmowną. Skoro zatem decyzja (ergo załatwienie wniosku) nastąpiło w terminie otwartym do jego załatwienia, to nie można organowi skutecznie postawić zarzutu bezczynności.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przy tym nieprawidłowe przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ, skoro organ wydał decyzję w terminie. Stąd rozważania tej kwestii, w kontekście zarzutów skargi, są zbędne.

IV.

Ubocznie zatem jedynie, z uwagi na wyżej wskazane podstawy do oddalenia skargi, Sąd wskazuje, że skarga winna zostać oddalona również i z tego względu, że działanie Skarżącego wypełnia znamiona nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej.

Zauważyć należy, że – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 732/19 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), którego poglądy prawne Sąd podziela, obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dostępne pod adresem http://otk.trybunal.gov.pl/orzeczenia/). Art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie tego prawa, ale jednocześnie wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia. Może ono nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). To znaczy, że ustawodawca, który ogranicza w wydawanych ustawach dostępność informacji publicznej, musi respektować konieczność ważenia zasady jawności (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (jawności) informacji publicznej. Przepisy muszą być zatem tak ukształtowane, aby ten dostęp był zapewniony, a wszelkie ograniczenia ustawowe muszą być interpretowane ściśle. Wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14).

Dalej wskazać należy, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości.

Wobec powyższego, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw [A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis].

W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Wykorzystywanie rozwiązań ustawowych do zakłócania funkcjonowania organów administracji określa się niekiedy mianem dążenia do "udręczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Udostępnienie informacji publicznej zawsze bowiem wiąże się z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może zakłócić funkcjonowanie urzędu i zmniejszyć efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań, w tym w zakresie udostępniania informacji innym podmiotom (J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, wyd. el./Legalis).

Wprawdzie więc osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż - jak wynika z akt sprawy oraz jest Sądowi wiadomym z urzędu - Skarżący tylko w dniu [...] września 2020 r. złożył do PPIS co najmniej [...] wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Co więcej, pełnomocnik Skarżącego występuje również jako pełnomocnik w szeregu innych postępowań toczących się przed PPIS, zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na dzień [...] listopada 2020 r,. wpłynęło [...] skarg M. J., reprezentowanego przez tego samego pełnomocnika, na bezczynność PPIS w przedmiocie rozpatrzenia wniosków M. J. o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Sądu treść i ilość złożonych wniosków, a także składanie ich jednorazowo większymi partiami, wreszcie ewidentne wyczekiwanie na choć jeden dzień opóźnienia w działaniu organu i pozostawanie w gotowości do natychmiastowego niemalże złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazują na to, że Skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania PPIS. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie Skarżącego prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

Wszystkie zaś powyższe wywody nabierają jeszcze radykalniejszego charakteru, gdy uwzględnić obciążenie PPIS pracą w związku z panującą sytuacją epidemiologiczną w kraju oraz odpowiedzialnością, która spoczęła na barkach pracowników Inspekcji Sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo i rzetelnie przedstawił swoją trudną sytuację kadrową oraz ponadprzeciętne obłożenie pracą. W obecnej sytuacji epidemiologicznej wiedza na ten temat ma charakter notoryjny. Z całą pewnością nie jest również obca wnioskodawcy i jego pełnomocnikowi. Pomimo tego Skarżący wraz ze swoim pełnomocnikiem "bombardują" funkcjonujący na granicy wytrzymałości organ dziesiątkami wniosków nie zawierających żądań o charakterze niecierpiącym zwłoki, czy też wyjątkowo ważkim. Działania wnioskodawcy i jego pełnomocnika w sposób ewidentny niosą ze sobą niekorzystne skutki ogólnospołeczne związane z nieuzasadnionym obciążaniem organu, który działa w interesie społecznym w zakresie ochrony zdrowia i życia obywateli. Tymczasem działanie w z góry powziętym zamiarze wnoszenia przy najmniejszym, w ocenie Skarżącego, opóźnieniu organu, niemalże automatycznie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu świadczy o premedytacji i intencjach, które zasługują na co najmniej dezaprobatę w kontekście społecznych kosztów takich poczynań. Co więcej Skarżący domaga się uznawania, że organy naruszały prawo w sposób rażący (wspomnijmy, że jak wskazano powyżej – organy nawet nie przekroczyły ustawowego terminu), a nadto karania organu grzywną i zasądzenia sumy pieniężnej, które to instytucje mają wszak charakter głównie dyscyplinujący. Wnioskodawcę cechuje również znaczna roszczeniowość oraz nonszalancja w korespondencji z Sądem, a także wyraźna niewrażliwość i obojętność wobec potencjalnie negatywnych dla zdrowia i życia ludzkiego konsekwencji celowego zakłócania pracy organu. Nie budzi też wątpliwości, w świetle akt spawy, że Skarżącym i jego pełnomocnikiem kieruje również pewna motywacja ekonomiczna. Działanie wnioskodawcy oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie świadczy bowiem o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Może natomiast świadczyć o chęci uzyskania przez pełnomocnika wnioskodawcy wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, iż podstawą oddalenia skargi w omawianej sprawie jest brak bezczynności po stronie organu, jednak nie można również abstrahować od okoliczności nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej.

Sądowi wiadomym jest również z urzędu, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niekorzystnego dla strony wyroku z dnia z dnia [...] listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po [...] (wydanego w sprawie, o której wspomina również organ), Skarżący cofnął część wniesionych skarg.

W opisanych okoliczność, Sąd działając na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 Ppsa.