Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1399/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "N." Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej "N." Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powołując się na art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 164 poz. 1027 ze zmianami), zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez NZOZ I. Sp. z o.o. w N. zwanej dalej także skarżącą od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 roku oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczeń w zakresie badań endoskopowych przewodu pokarmowego – gastroskopia na obszarze powiatu [...] w województwie [...] o kodzie postępowania numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w oparciu o art. 139 ust. 2 ustawy o finansowaniu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych ogłosił w dniu [...] września 2010 roku konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej od dnia 1 stycznia 2011 roku do 31 grudnia 2013 roku w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania endoskopowe przewodu pokarmowego – gastroskopia na obszarze powiatu [...] w województwie [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 11 044,90 złotych na cały okres rozliczeniowy oraz ustalono termin do złożenia ofert do dnia 1 października 2010 roku.

W wyznaczonym terminie wpłynęły 2 oferty: NZOZ I. Sp. z o.o. z siedzibą w N. i S. w G.

W części jawnej konkursu komisja stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Po usunięciu braków formalnych oferta skarżącej została przekazana do oceny w części niejawnej konkursu.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami komisja sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. Oferta skarżącej zajęła drugą ostatnią pozycję w rankingu końcowym i nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu.

Od rozstrzygnięcia konkursu z dnia [...] listopada 2010 roku skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucając, że w toku prowadzonego postępowania i negocjacji w przedmiocie udzielania w/w świadczeń wykazała, że spełnia wszystkie wymogi formalne do ich udzielania i mimo tego jej oferta nie została przyjęta. Poza tym nie są jej znane kryteria, jakimi kierowano się przy wyborze oferty przeciwnika. Według oceny skarżącej dysponuje znacznie lepszym i nowocześniejszym sprzętem i wyposażeniem od S. w G., przez okres siedmiu lat prowadziła z powodzeniem i bez zastrzeżeń jedyną w powiecie [...] pracownię gastroskopii i nie będzie posiadała możliwości kontynuowania leczenia dotychczasowych pacjentów. Zdaniem spółki, doszło do naruszenia obowiązującej procedury kontraktowania polegającej m.in. na zaniechaniu dokładnego sprawdzenia S. w G. co do posiadanego wyposażenia sprzętowego i zasobów kadry medycznej.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2010 roku wydał decyzję oddalającą to odwołanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż ocena oferty skarżącej, która w ostatecznym wyniku nie została wybrana, była dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania zaś skarżąca w oświadczeniu dołączonym do ofert potwierdziła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do wykonania.

Od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 roku skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym podniosła te same zarzuty, co w poprzednim odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ powołując się na treść art. 152 ust. 1, 153 i 154 ustawy o świadczeniach podkreślił, że przedmiotem rozstrzygnięcia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji kontroluje też prawidłowość postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Natomiast organy te nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone w zarządzeniach wydanych przez ten organ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach tj. w:

1) zarządzeniu nr 62/2009/DSOZ z dnia 2 listopada 2009 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna

2) zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ z dnia 31 sierpnia 2010 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ocena zaś ofert następowała w oparciu o zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 roku, zmienionym zarządzeniem nr 50/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2010 roku.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, że podpisanie przez oferenta protokołu z przeprowadzonych negocjacji ze zbieżnymi stanowiskami nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyduje o tym miejsce w rankingu końcowym, wynikające z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta złożona przez skarżącą w rankingu końcowym otrzymała łącznie 50,83 punktów, w tym za kryteria cenowe 15,00 punktów, za kryteria niecenowe 35,83 punktów (za kryterium: ciągłość: 10,00, kompleksowość: 10,00, jakość: 12,50, dostępność 3,33) zajmując drugą ostatnią pozycję w rankingu. Natomiast najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wynosiła 55,00. W konsekwencji uszeregowania ofert w w/w sposób, oferta skarżącej nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano na większą niż 11 044,90 PLN za cały okres rozliczeniowy a liczbę jednostek rozliczeniowych określono na 1 241. Natomiast w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania rozdysponowana została kwota 9 741,85 złotych przy zakupie 1 241 jednostek rozliczeniowych.

Odnosząc się do argumentów skarżącej, iż spełnia wszelkie formalne wymogi do udzielenia przedmiotowych świadczeń, organ podkreślił, że ich spełnienie jest bezwzględnym warunkiem, aby oferent mógł w ogóle wziąć udział w części niejawnej postępowania i przystąpić do negocjacji ilościowo-cenowych. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty co do zaniżenia w opinii skarżącej oceny za kryterium: kompleksowość, zważyć należy, że oferta skarżącej uzyskała maksymalną liczbę 10 punktów. W przypadku oceny za kryterium: dostępność element też jest oceniany, pod kątem harmonogramu pracy poradni, pracowni i dostępu poradni dla osób niepełnosprawnych ruchowo. Skarżąca w zakresie harmonogramu pracy poradni /pracowni udzieliła odpowiedzi "12 godzin lub mniej". Tak wskazany harmonogram uzyskuje 0 punktów przy 6 max/przy wadze skalującej 5. W zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych skarżąca udzieliła odpowiedzi negatywnej na jedno z zadanych pytań w formularzu ofertowym, co również uniemożliwiło uzyskanie maksymalnej liczby punktów na kryterium dostępność. W przypadku zaś kryterium: ciągłość oferta skarżącej uzyskała maksymalną liczbę 10 punktów.

W tym stanie rzeczy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, że zachowane zostały wszystkie zasady w toku postępowania konkursowego a zatem nie doszło do naruszenia interesu strony skarżącej.

Na decyzję nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 roku NZOZ I. Sp. z o.o. z siedzibą w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przez Narodowy Fundusz Zdrowia w toku postępowania o zawarcie umowy na udzielenie świadczeń przepisów kpa oraz ustawy o świadczeniach a w szczególności:

1) art. 7, 77 i 80 kpa polegające na wyjaśnieniu wszystkich okoliczności postępowania konkursowego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] skutkującym nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy oraz brakiem rozstrzygnięcia zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony skarżącej,

2) art. 134, 137 ust. 11 i art. 140 ustawy o świadczeniach tj. wyrażonych w tych przepisach zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równego traktowania stron jasnego, zrozumiałego, wyczerpującego opisu przedmiotu zamówienia,

3) art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez faktyczne zastosowanie i przyjęcie w ocenie skarżącej niejasnych, nierzetelnych i nieobiektywnych przesłanek do porównania i wyboru złożonych ofert.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku,

2) o stwierdzenie, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku,

3) o zasądzenie od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organów postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie było prowadzone według niejasnych reguł i zasad, cechowała go uznaniowość i brak obiektywizmu oraz nierówność traktowania podmiotów w zależności od tego, jaki jest to podmiot czy też przez kogo prowadzony. Skarżąca podniosła, że jako całkowicie prywatny podmiot prowadzący niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jest gorzej traktowana od publicznych zakładów, czy też formalnie niepublicznych a prowadzących przez jednostki samorządu terytorialnego, czy też organy państwowe. W toku bowiem niniejszego postępowania konkursowego mimo że wykazała, że spełnia wszelkie formalne wymogi do udzielenia świadczeń w zakresie badań endoskopowych przewodu pokarmowego – endoskopia, a także zakończenia negocjacji, stosownymi uzgodnieniami zawartymi w protokole końcowym z dnia [...] listopada 2010 roku, to jednak nie wiadomo według jakich kryteriów, przesłanek dokonano oceny i przyznania punktów oferentom i okazało się, że oferta skarżącej nie została w ogóle przyjęta. Natomiast w całości wybrano, nie wiedząc dlaczego ofertę S. w G. Skarżąca podniosła, że w sytuacji gdy posiada wyposażenie i warunki znacznie lepsze od S. w G., a ze złożonej oferty i załączonej do niej ankiety wynika, że jego warunki udzielenia świadczeń są co najmniej takie, jak S. w G., Narodowy Fundusz Zdrowia dokonując oceny spełnienia tych warunków, wybiórczo stosował kryteria tych ocen. Według strony Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał w sposób nieprzejrzysty i niezrozumiały zastosowaną punktację warunków udzielenia świadczeń wynikających z przedłożonych przez świadczeniodawców ofert, które przyznano skarżącej w rankingu końcowym. Spółka uzyskała łącznie 50,83 punktów, co jest wynikiem zaniżonym. Niesłusznie bowiem przyznano skarżącej 0 punktów w zakresie dostępności usług dla osób niepełnosprawnych. Z uwagi na to, że świadczenia miały być udzielane przez stronę wyłącznie na parterze budynku, nie powinny być brane pod uwagę jako niespełniające warunków. Dlatego też mimo udzielenia na takie zapytanie w formularzu ofertowym odpowiedzi negatywnej nie powinno mieć to wpływu na wysokość punktacji.

Istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji jest to, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podał ilość punktów rankingowych skarżącej, a nie ujawnił ile punktów rankingowych uzyskał drugi podmiot. Uniemożliwia to porównanie ofert i ocenę prawidłowości zastosowanych kryteriów, rodząc podejrzenie manipulacji i niekontrolowanej uznaniowości czy też swobody zastosowanych ocen przez Narodowy Fundusz Zdrowia.

Zdaniem strony, przytoczone fakty i argumenty w sposób jednoznaczny wskazują, że konkurs został rozstrzygnięty rażąco i w oparciu o nieprawdziwe dane, które jak się okazuje nie zostały właściwie zweryfikowane przez organ rozpatrujący odwołanie.

Z tych wszystkich względów w opinii skarżącej skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu wywodów tam zawartych podał, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia skarżącej dokumentacji, które nie są związane z tą ofertą. W tym względzie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 roku, sygn. akt II GSK 264/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania.

Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacją w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania obu ich ofert, z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Na tle cytowanego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Akta administracyjne sprawy zawierają jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej (brak jest oferty podmiotu, który wygrał konkurs) bez analizy dokumentacji pozostałego oferenta w zestawieniu z ujawnionymi danymi skarżącej. Jeżeli zatem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmowę ujawnienia dokumentacji oferenta, który wygrał, uzasadnił brakiem podstaw prawnych, to co najmniej niezrozumiałym jest ujawnienie dokumentacji skarżącej również zawierającej "dane wrażliwe". Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta oferenta, który wygrał konkurs, były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzanie dodatkowej bariery polegającej na nieujawnieniu skarżącej dokumentacji drugiego oferenta doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw.

W ocenie składu orzekającego, pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do oferty podmiotu, który wygrał przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 roku do 31 grudnia 2013 roku w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie badań endoskopowych przewodu pokarmowego – gastroskopia, na obszarze powiatu [...] w województwie [...] zostało prowadzone z naruszeniem zasady, wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach tj. poszanowania zasad równego traktowania świadczeniodawców.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu końcowego niezbędnym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Braki w powyższym zakresie świadczą o naruszeniu przez organy art. 77 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 kpa) a Sądowi zbadanie legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania Sąd nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego. Zarzuty natury merytorycznej mogą być przedmiotem rozważań Sądu wtedy, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 ppsa.