Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1032/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 71
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J.C. i J.C. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 czerwca 2016 r., znak: [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J.C. i J.C. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nałożył na współwłaścicieli budynku usługowego z częścią mieszkalna po przebudowie na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. J.C. i J.C. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla przebudowy budynku usługowego z częścią mieszkalną na poddaszu zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] w Z. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (decyzja nr [...] z dnia 19.11.1999r. wydana przez Burmistrza Miasta, oraz decyzja przeniesienia pozwolenia na budowę z dnia 21.07.2000r.) w terminie do 31 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 26 sierpnia 2014r. przeprowadzono oględziny w trakcie których stwierdzono, że: wymiary budynku z ociepleniem 7,52m x 26,63 m, budynek realizowany jest na podstawie decyzji Urzędu Miasta z dnia 19.11.1999r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na poddaszu dla P. M.R., oraz decyzji z dnia 21.07.2000r. przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz P. P. J. i J.C., inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na: zmianie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki - wykonanie w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką schodów zewnętrznych od strony północnej prowadzących na taras - co narusza zapis § 12 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. w miejscu gdzie miała powstać restauracja wykonane zostały 4 lokale usługowo-handlowe i pomieszczenie garażu, w miejscu projektowanego zaplecza restauracji wykonano 4 pomieszczenia przeznaczone na wynajem pokoi gościnnych, zmianie kubatury budynku poprzez zmianę formy otwarcia połaci dachowej od strony zachodniej.

Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane prowadzone przez inwestorów J. i J.C. związane z przebudową budynku usługową z częścią mieszkalną w rejonie ul. [...] w Z. na działce ewid. nr [...] obr. [...] są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez wykonanie: schodów zewnętrznych od strony północnej prowadzących na taras w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką naruszono art. 36a ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego, nastąpiła zmiana zakresu projektu zagospodarowania działki oraz naruszono zapis § 12 pkt. 5 warunków technicznych, zmiany formy otwarcia połaci dachowej od strony zachodniej jednocześnie naruszono art. 36a ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego, zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku w tym przypadku kubatura, czterech lokali usługowo – handlowych i pomieszczenia garażu w miejscu gdzie miała powstać restauracja oraz 4 pomieszczeń przeznaczonych na wynajem pokoi gościnnych w miejscu projektowanego zaplecza restauracji co narusza art. 36 a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ wskazał, że kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził jednoznacznie, że zakres dokonanych zmian jest tak zasadniczy, że wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego nie ma tu swobody oceny zasadności takiego obowiązku, ponieważ z samej istoty odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wynika konieczność sporządzenia kolejnego projektu, który odzwierciedlałby faktyczny stan przedsięwzięcia. Wobec powyższego organ zobowiązał inwestorów do przestawienia projektu zamiennego w terminie do 31 grudnia 2016 r.

Od decyzji odwołali się w ustawowym terminie J. i J.C. oraz [...] Development sp. z o.o., właściciel działek sąsiadujących nr [...] i [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie analizy porównawczej projektu budowlanego, ustaleń zapisanych w protokołach kontroli, materiału fotograficznego stwierdził, że inwestorzy zrealizowali inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę Burmistrza Miasta z dnia 19.11.1999r, oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych (§ 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ustalenia PINB wraz z materiałem fotograficznym potwierdzają dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, ilości kondygnacji, zamierzonego sposobu użytkowania budynku, a także naruszenie przepisów techniczno budowlanych i art. 5 Prawa budowlanego poprzez lokalizację okien w ścianie granicznej i zbliżonej do granicy mniej niż 3 m. Na wykonane odstępstwa inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że organ nadzoru nie ma możliwości uznaniowego traktowania wytycznych do oceny istotnych odstępstw. Zmiany w zakresie parametrów określonych w art. 36a ust.5 pkt 2 są niewątpliwe i skutkują wdrożeniem procedury naprawczej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ilość wykonanych pokoi pod wynajem wskazuje, że budynek pełni funkcje hotelowe, zatem musi spełniać wymogi przepisów o ochronie przeciwpożarowej przewidzianych dla takich budynków, mieć zapewnioną odpowiednią ilość miejsc parkingowych, a w przypadku garażu lub miejsc parkingowych posiadać zjazd z drogi publicznej. Z treści pisma UM wynika, że dla przedmiotowego budynku brak było uzgodnienia lokalizacji budynku i zjazdu na etapie wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Według inwentaryzacji z 1998r. i znajdującego się w tym opracowaniu opisu, od strony północnej i południowej budynek posiadał dwie znacznie niższe drewniane parterowe dobudówki o innej szerokości traktu niż budynek główny; po odbudowie budynek ma w zasadzie jednolitą szerokość i dach na całej długości. Wskazane wyżej odstępstwa w zakresie art.36a Prawa budowlanego, tj. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, ilości kondygnacji, zamierzonego sposobu użytkowania budynku, a także naruszenie przepisów techniczno budowlanych i art. 5 Prawa budowalnego poprzez lokalizację okien w ścianie granicznej i zbliżonej do granicy mniej niż 3m powodują konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, które może być realizowane poprzez zatwierdzenie uzgodnionego w wymaganym przepisami zakresie projektu budowlanego, uwzględniającego konieczne do wykonania roboty budowlane lub rozbiórkę elementów budynku, dzięki którym budynek zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Jak wykazano powyżej, postępowanie administracyjne wdrożone przez organ I instancji jest zasadne. Celem tego postępowania, prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie nadbudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Potwierdzeniem tego stanu będzie zatwierdzenie przez organ nadzoru projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust.4 Prawa budowlanego i zezwolenie na wznowienie robót, w przypadku gdy takie roboty okażą się niezbędne.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.C. i J.C. podnosząc, że organ II instancji nie rozpoznał właściwie sprawy i nie zebrał dokładnie materiału dowodowego, a zatem wydanie decyzji było przedwczesne i naruszyło art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Podnieśli, że w wyniku prowadzonych robót budowlanych nie był wznoszony nowy obiekt budowlany, ani jego część, a jedynie przebudowany był już istniejący obiekt budowlany. PINB w ogólne nie przeprowadził w tym zakresie postępowania, nie ustalono w jaskim dokładnie okresie obiekt został wzniesiony, kiedy budowę zakończono i czy obiekt oddano do użytkowania. Ponadto stwierdzili, że podane przez organy wymiary zewnętrzne budynku są niezgodne ze stanem faktycznym. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezpodstawnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w tzw. postępowaniu naprawczym, która do decyzja zobowiązywała skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla przebudowy budynku usługowego z częścią mieszkalną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzja ta zdaniem sądu jest wadliwa.

W pierwsze kolejności wskazać należy, iż organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie takie jest całkowicie wadliwie. Podanie przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej nie może być przyczyną uchylenia decyzji. Orzekanie reformacyjne dotyczy bowiem meritum sprawy – organ orzeka co do istoty a nie podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Regulacja art. 138 K.p.a. nie daje podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na wadliwie czy też niepełnie podaną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Orzekanie co do istoty nie jest orzekaniem co do podstawy prawnej. Dostrzegając wadę w podanej przez organ I instancji podstawie prawnej, która to wadliwość nie miała jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia - organ odwoławczy powinien (sam podając prawidłową podstawę prawną), dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji.

Decyzja organu II instancji dotknięta jest także wadliwością w części jej uzasadnienia w której ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna miedzy innymi zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać dokładną analizę rozpoznawanej sprawy oraz w sposób jasny wskazywać, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym niezbędne stało się wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze - powinno pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (art. 8 K.p.a.). Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r., I SA/Sz 151/08). Decyzja wydana przez organ II instancji oprócz elementów o których mowa wyżej, winna ustosunkować się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy – fakt, iż organ nie zaakceptował stanowiska jakie strona prezentuje. Brak ustosunkowania się do zarzutów skargi narusza także wyrażoną w art. 8 K.p.a zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Strona nie może zaakceptować stanowiska organu, który nie wysłuchuje jej argumentów i który argumenty te ignoruje. W niniejszej sprawie organ stwierdza jedynie, iż odnosząc się do odwołania P.P. C WINB stwierdza, iż zarzuty w nim przedstawione nie są zasadne, co wyjaśniono w niniejszym uzasadnieniu powyżej. Wspomniane "uzasadnienie powyżej" to stanowisko prezentowane przez organ a nie odpowiedź na zarzuty jakie w odwołaniu zgłoszono. Organ nie może ograniczać się jedynie do prezentacji własnego stanowiska nie wskazując stronie dlaczego argumenty jakie prezentuje w odwołaniu nie znalazły akceptacji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Uchybienia o których mowa wyżej dotyczyły przepisów procesowych i nie były jedynymi uchybieniami jakie dopuścił się organ. Organy obu instancji dopuściły się bowiem obrazy przepisów prawa materialnego - regulacji zawartej w art. 51 ustawy.

Organ II instancji jako podstawę prawną wydanego przez siebie rozstrzygnięcia podał, art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust 7 ustawy (skorygował w ten sposób decyzję organu I instancji który jako podstawę prawną wskazał tylko art. 51 ust 7 ustawy). Przepis art. 51 ust 7 ustawy ma brzmienie - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odczytując literalnie brzmienie tej regulacji przyjąć by należało, iż w przypadku obiektów już zrealizowanych organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć na inwestora obowiązków o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 – przepisu tego bowiem art. 51 ust 7 nie wymienia jako przepisu stosowanego odpowiednio do obiektów już zrealizowanych. Pogląd taki był zresztą w orzecznictwie wyrażany (vide wyrok WSA w Krakowie 11 stycznia 2012 r. II SA/Kr 949/11). Ostatecznie jednak wykrystalizował się pogląd, że także do obiektów już całkowicie zrealizowanych, stosuje się regulację zawartą w przepisie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy (vide; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 1173/10), wyrok NSA z 8 października 2013 r. II OSK 1061/12). Przepis ten stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przytoczonym wyżej wyroku NSA z 8 października 2013 r. II OSK 1061/12 podkreślono, iż podkreślenia wymaga to, że w zależności od potrzeby organ nadzoru budowlanego ma kompetencję nie tylko do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, ale też nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie, iż organ nakłada w razie potrzeby obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza, iż organ każdorazowo ocenia czy w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzi konieczność nałożenia takiego obowiązku obok obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a stwierdzając zaistnienie takiej okoliczności, jest nie tylko umocowany ale też zobligowany jest do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka będzie zachodziła zawsze, jeżeli odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są niezgodne z obowiązującymi przepisami – przede wszystkim techniczno-budowlanymi. Jeżeli bowiem inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże prace budowlane wykonał zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi, wystarczającym jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Projekt ten na końcowym etapie postępowania podlega ocenie organu, który na podstawie art. 51 ust 4 zatwierdza go decyzją. Projekt budowlany zamienny nie może jednak uwzględniać tych zmian (odstępstw) które są niezgodne ze sztuką budowlaną lub przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli organ sam stwierdza, iż częściowo odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego naruszają przepisy techniczno-budowlane zobowiązany jest do wydania nakazu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Na etapie wykonania projektu budowlanego zamiennego obiekt powinien być doprowadzony do stanu umożliwiającego uwzględnienie zmian (odstępstw) od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmian które jednakże z góry nie będą podstawą do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego jako niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Postępowanie regulowane przepisem art. 51 ustawy nie przewiduje pośredniego etapu pomiędzy wykonaniem projektu budowlanego zamiennego, który uwzględnia odstępstwa możliwe do legalizacji a etapem usuwania nieprawidłowości, które legalizacji podlegać nie mogą. Ustawodawca wyposażając organy w narzędzie, jakim jest prawo do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obok nakazu wykonania projektu budowlanego zamiennego - nakłada na nich obowiązek stosowania tych narzędzi kompleksowo. Jak mowa o tym wyżej - nałożenie jedynie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, będzie prawidłowe wyłącznie wtedy, gdy zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wyłącza możliwości zalegalizowania tych zmian. W przeciwnym razie koniecznym jest wydanie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz taki stanowi zresztą podstawę prawną do prowadzenia tych prac, na które inwestor nie musi uzyskać odrębnego pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie według ustaleń organu inwestor - skarżący wykonał schody zewnętrzne a także ścianę z oknami w odległościach niezgodnych z przepisami techniczo-budowlanymi. Odstąpił jednocześnie od nałożenia obowiązku doprowadzenia tego stanu do zgodności z prawem. Projekt budowalny zamienny nie może uwzględniać tych odstępstw (zakładając oczywiście, iż ustalenia organów są prawidłowe) bo nie zmierzałby do zalegalizowania dokonanych odstępstw. Obowiązkiem organu było nałożenie obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany możliwe do zalegalizowania, po usunięciu nieprawidłowości które zalegalizowane być nie mogą.

Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą stan faktyczny – zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i kiedy prace te były realizowane. Odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być jedynie te prace które były realizowane w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie prac budowlanych w innym okresie (zweryfikować tu należy okoliczności podnoszone przez skarżącego) podlega innej prawnej kwalifikacji. W razie ustalenia, że niektóre z dokonanych odstępstw naruszają przepisy techniczno-budowlane organ obok obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nałoży obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.