Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1304/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2472/18 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 czerwca 2018 r. nr DO.2.6612.978.2016.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2472/18 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] w sprawie ze skargi J. W. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z [...] grudnia 1994 r., znak: [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 1,3406 ha, poł. w obr. [...]. gm. kat. [...], objętej księga wieczystą nr [...] (w pkt 1.); o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], obr. [...], gm. kat. [...] o pow. [...] ha w kwocie [...] zł na rzecz J. W. (w pkt 2.) oraz zobowiązał Gminę [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę stanie się ostateczna (w pkt 3.). Stwierdził ponadto, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych (w pkt 4.).

Pismem z 19 listopada 2008 r. J. W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...].

Decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr: [...] Wojewoda [...]

- stwierdził nieważność pkt 1 opisanej wyżej decyzji wywłaszczeniowej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 1 grudnia 1994 r. w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...];

- stwierdził wydanie z naruszeniem prawa pkt 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., znak: [...] wywłaszczeniu działki nr [...], obr. [...], gm. kat. [...] w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], [...], [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...];

- stwierdził nieważność pkt. 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...]. gm. kat. [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr: [...].

Wyrokiem z 28 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2048/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r., nr: [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 670/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2048/10.

Decyzją z [...] marca 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...], działając z urzędu, orzekł: - o zobowiązaniu J. W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...], orzekającą w punkcie 3 o stwierdzeniu nieważności punktu 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...]. gm. kat. [...] w wysokości [...] zł (w pkt 1.); - o sposobie i terminie wpłaty należności określonej w pkt. 1 (w pkt 2.); - oraz o tym, że w razie zwłoki w uiszczeniu należności naliczone zostaną odsetki ustawowe na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (w pkt 3.).

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r., nr: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2013 r., nr; [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie, postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr: [...]. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu, w trybie art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej u.g.n. ), zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na mocy ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...]. gm. kat. [...].

Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr: [...] Starosta [...] i zobowiązał, na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n.:

- w pkt. 1 J. W. do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekającą w pkt. 3 o stwierdzeniu nieważności punktu 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 1 grudnia 1994 r. o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...] gm. kat. [...] w wysokości [...] zł;

- w pkt 2 o sposobie i terminie wpłaty należności określonej w pkt 1;

- w pkt 3 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Pismem z 10 października 2015 r. J. W., wystąpił na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [..] lutego 2015 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że organ zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu zwaloryzowanej kwoty całego odszkodowania wypłaconego Stronie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy jedynie w części, a w pozostałej części stwierdził wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy w takim przypadku nie było podstaw do orzeczenia na podstawie przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. o zwrocie całego odszkodowania. Organ powinien natomiast zaliczyć kwotę zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na rzecz odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość w zakresie, w jakim decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości pozostała w obrocie prawnym.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr: [...] Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr: [...].

Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr: [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż opierając się jedynie na literalnej wykładni przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n., stwierdzić należy, że Starosta [...] prawidłowo zobowiązał wywłaszczonego właściciela nieruchomości (J. W.) do zwrotu całego odszkodowania, ustalonego w pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., jednocześnie dokonując jego waloryzacji. Jednocześnie organ wskazał, iż w pierwszej kolejności należało na nowo ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w zakresie, w jakim Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa pkt 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., tj. w zakresie aktualnych działek: nr [...], [...] [...] i [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], a następnie dokonać zaliczenia odszkodowania wypłaconego na podstawie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] po uprzednim dokonaniu jego waloryzacji na poczet ustalonego na nowo odszkodowania, nie zaś jak uczynił to Starosta [...] orzekać o zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanej kwoty całego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jednakże ta okoliczność nie pozwala na uznanie iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ art. 132 ust. 3a u.g.n. jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej odszkodowanie osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona powołała się na te same okoliczności, co we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym.

Minister wskazał, że podlegająca ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., została wydana na podstawie art. 132 ust. 3a ww. u.g.n. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda decyzją z 9 grudnia 2009 r. stwierdził nieważność całego pkt 2 ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. o ustaleniu na rzecz J.W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki: nr [...], obr. [...] gm. kat. [...] w wysokości [...] zł. Zatem, mając na względzie art. 132 ust. 3a u.g.n., stwierdził, że rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało w całości wyeliminowane z obrotu prawnego. Ocenił przy tym, że konsekwencją powyższego jest zobowiązanie do zwrotu tego odszkodowania (po jego waloryzacji na dzień zwrotu) przez osobę, której zostało wypłacone odszkodowanie lub jej spadkobierców. Minister podkreślił, że z treści art. 132 ust. 3a u.g.n. nie wynika obowiązek dokonania rozliczeń pomiędzy poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości zobowiązanym do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a podmiotem, na rzecz którego następuje zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej jedynie w części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania a kwotą odszkodowania już wypłaconego, czyli jest ona wierzycielem organu.

Minister podniósł, że mając na względzie powyższe, Wojewoda słusznie wskazał, iż w pierwszym rzędzie Starosta [...] powinien na nowo ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w zakresie, w jakim Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa pkt 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. (w zakresie działek oznaczonych nr[...], [...], [...] i [...], obr. [..], jedn. ewid. [...]), a następnie dokonać zaliczenia odszkodowania wypłaconego na podstawie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., po uprzednim dokonaniu jego waloryzacji na poczet ustalonego na nowo odszkodowania, nie zaś jak uczynił to Starosta [...] orzekać o zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanej kwoty całego odszkodowania ustalonego z tytuły wywłaszczenia nieruchomości.

W niniejszej sprawie powstała zatem konieczność ponownego ustalenia odszkodowania wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o jego ustaleniu, ponieważ w zakresie w jakim nie stwierdzono nieważności wywłaszczenia tj. w zakresie działek oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nie odpadła przyczyna jego ustalenia.

Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2018 r., doręczonego organowi odwoławczemu przy piśmie J. W. z 18 kwietnia 2018 r., wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., nr; [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. W., za część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywłaszczonej ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 1 grudnia 1994 r., nr [...] odpowiadającej obecnie działkom nr: [...], [...], [...] i [...]. Ponadto z pisma tego wynika, że J.W. 24 sierpnia 2017 r. dokonał wpłaty kwoty [...] zł, która nie pokryła w całości zaległości z tytułu należności wynikającej z decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje, że zostało na nowo ustalone odszkodowanie na rzecz Strony za nieruchomość wywłaszczoną w 1994 r. i znacznie przewyższa ono kwotę należności skarżącego wobec Gminy [...].

W tym miejscu organ wskazał, iż nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Biorąc pod uwagę całokształt powyżej wskazanych okoliczności stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

W skardze na powyższą decyzję J. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż naruszenie przepisów prawa dokonane przez Starostę [...] nie miało charakteru rażącego, mimo że skutkiem tego naruszenia było dwukrotne pozbawienie Skarżącego jego własności i zobowiązanie do zwrotu odszkodowania za bezprawnie wywłaszczone nieruchomości, mimo, że ani nie mogły one zostać zwrócone, ani też nie wypłacono Skarżącemu odszkodowania za bezprawne ich wywłaszczenie.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno decyzja Wojewody, jak i Ministra decyzja o zobowiązaniu do zwrotu odszkodowania winna zostać poprzedzona decyzją o wypłacie skarżącemu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomości, które nie mogły zostać mu fizycznie zwrócone. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w oczywisty sposób widoczne jest, że decyzja zobowiązująca do zwrotu całości odszkodowania wydana w momencie, kiedy obywatel-właściciel nieruchomości nie odzyskał swojej własności, ani też nie uzyskał jeszcze odszkodowania za nieruchomości, które nie mogą zostać zwrócone jest decyzją skutkującą niejako drugim wywłaszczeniem obywatela i jako taka nie może zostać uznana za akt wydany przez organy państwa prawa.

Konsekwencją takiego stwierdzenia winien być fizyczny zwrot bezprawnie wywłaszczonych działek, a w tym zakresie, w jakim było to niemożliwe - wypłata za nie odszkodowania. Dopiero w następstwie tychże decyzji, kolejnym krokiem winno być rozliczenie wypłaconego za wywłaszczone działki odszkodowania z odszkodowaniem należnym za bezprawne wywłaszczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie mógł, mimo swoich licznych wniosków składanych do organów administracji publicznej, uzyskać należnego mu odszkodowania, mimo iż wszczęto wobec niego postępowanie o zobowiązanie do zwrotu odszkodowania wypłaconego.

Decyzję ustalającą odszkodowanie należne skarżącemu za nieruchomości, które nie mogły podlegać zwrotowi wydano dopiero po kilku latach od momentu, kiedy decyzja o zobowiązaniu do zwrotu nieruchomości stała się ostateczna. Skarżący nie miał środków, aby zapłacić odszkodowanie podlegające zwrotowi, co w efekcie doprowadziło do naliczenia wobec niego odsetek, wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a kiedy - po wypłaceniu odszkodowania dobrowolnie zapłacił należność główną - zajęcia środków na rachunku bankowym i przymusowego ściągnięcia odsetek.

Skarżący wskazał, że skutki wydania błędnej decyzji o zobowiązaniu do zwrotu odszkodowania doprowadziły do tego, że zanim jeszcze skarżący uzyskał od Skarbu Państwa należne odszkodowania za sprzeczną z prawem decyzję wywłaszczeniową, zobowiązano go do zwrócenia wypłaconego odszkodowania, wszczęto egzekucję i naliczono odsetki. De facto doszło zatem do dwukrotnego wywłaszczenia skarżącego. Naruszenie prawa skutkujące tym, że najpierw nakazuje się obywatelowi zwrot pewnych środków a dopiero później realizuje się obowiązek odszkodowawczy Państwa wobec niego poprzez wypłatę należnego mu odszkodowania jest rażące właśnie biorąc pod uwagę jego skutki dla obywatela. Jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego i nie można uznać, że decyzja wydana z takim naruszeniem prawa mogłaby zapaść w praworządnym państwie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

W ocenie Sądu I instancji decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] zobowiązująca w trybie art. 132 ust. 3a u.g.n. do zwrotu "całego odszkodowania" została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie odszkodowania jest wadliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Sąd I instancji podniósł, że oparciu o literalne brzmienie tego przepisu orzeka się o zwrocie odszkodowania tylko w sytuacji uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której ustalone zostało odszkodowanie. WSA wskazał także, że z akt sprawy wynika i co jest bezsporne, że decyzja z [...] grudnia 2009 r. stwierdzała jedynie nieważność części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wypłacona dotychczas skarżącemu kwota odszkodowania, w świetle kolejnej decyzji, jest tylko częściowo nienależna. WSA wskazał również, że rażącym naruszeniem prawa było w niniejszej sprawie wybiórcze potraktowanie decyzji z [...] grudnia 2009 r., w celu zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n. Decyzja ta nie stwierdzała bowiem nieważności decyzji o zwrocie w całości w stosunku do działki nr [...] (jak to przyjął organ), a jedynie w określonej części. Z treści pkt 2. tej decyzji wynika bowiem, że w części w zakresie ustalenia odszkodowania za przejęcie działek nr: [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a uznano, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Należy przy tym wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowana ostateczna decyzja z [..] grudnia 2009 r., ale decyzja wydana na jej podstawie. Ustalenia te prowadzą natomiast do wniosku, że podstawą wydania decyzji zobowiązującej o zwrocie nie mogła być, jak to przyjęto w niniejszej sprawie, cała kwota określona w decyzji odszkodowawczej, a jedynie proporcjonalnie tylko ta jej część, która określona została w decyzji obejmujących działki, co do których stwierdzono nieważność. Do takich wniosków doszedł też organ odwoławczy, jednak wadliwie przyjął, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, mając na uwadze wyjątkowy stan faktyczny sprawy i treść art. 132 ust. 3a u.g.n., nie można było na podstawie powołanego przepisu zobowiązać skarżącego do zwrotu całego odszkodowana odnoszącego się do działki nr [...], jakie zostało mu wypłacone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska [...] Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok w całości i podniosła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. pomimo, iż decyzje odpowiadały prawu i brak było podstawy do ich uchylenia.

2. naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji od Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. będące konsekwencją przyjęcia przez Sąd, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkujące jej nieważnością, albowiem Starosta orzekł o zwrocie przez J. W. całości zwaloryzowanego odszkodowania a w ocenie Sądu powinien orzec o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania jedynie w części, tj. tylko w stosunku do działek, co do których została stwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], podczas gdy decyzja Starosty [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] w zakresie całego punktu 2, ustalającego na rzecz J. W. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] obr. [...], wobec czego Starosta [...] prawidłowo zobowiązał J. W. do zwrotu całego odszkodowania po jego waloryzacji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. będące konsekwencją przyjęcia przez Sąd, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 132 pkt 3a u.g.n., podczas gdy wobec stwierdzenia przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nieważności punktu 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] obr. [...], Starosta [...] prawidłowo- zgodnie z powołanym powyżej art. 132 pkt 3a u.g.n. – zobowiązał J. W. do zwrotu całego odszkodowania po jego waloryzacji (art. 132 pkt 3a u.g.n.).

W oparciu o powyżej wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całość i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Ponadto wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Miejskiej [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skarg kasacyjnych, zarówno Województwa [...], jak i skarżących kasacyjnie spadkobierców, zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od kontroli zarzutów materialnoprawnych, a wobec powyższego należało w pierwszej kolejności do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej - stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, źródło CBOSA).

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, źródło CBOSA). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

W tym miejscu należy podkreślić, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże zgodnie z ugruntowanym w tej materii orzecznictwem wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1051/10, źródło CBOSA).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano i wyjaśniono podstawę rozstrzygnięcia w odniesieniu do punktu I wyroku. Sąd I instancji wywiódł, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji stanowią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. a w rozważaniach powołał się między innymi na art. 132 ust. 3 a u.g.n.

W myśl art. 132 ust. 3 a u.g.n. w sytuacji, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Celem powołanego przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, który sprowadza się do tego, że "uchylenie decyzji", o którym stanowi 132 ust. 3 a u.g.n. dotyczy sytuacji opisanych w trybach nadzwyczajnych kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/17).

W sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji a mianowicie w decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, wyeliminowano z obrotu jedynie punkt 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., który odnosił się ogólnie do całej działki nr [...]. W pozostałym zakresie przedmiotowa decyzja obowiązywała i wywoływała skutki prawne. Należy wskazać, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., także w swej treści, zawierała dwa dodatkowe punkty (1 i 2) które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego a ponadto miały istotne znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Z ich literalnego brzmienia wynika, że odnosiły się owe regulacje bezpośrednio do kwestii zwrotu odszkodowania za podzielone już działki nr 22 i powinny w ocenie Sądu I instancji zostać przy zastosowaniu art. 132 ust. 3a u.g.n. uwzględnione jako całość "decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie". Z pozostałych punktów decyzji z [...] grudnia 2009 r. jednoznacznie bowiem wynika, że stwierdzono nieważności decyzji odszkodowawczej w zakresie poszczególnych działek, a nie całej działki nr [...], tj. działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. Powyżej przedstawioną argumentację Sądu I instancji, skład orzekający w pełni podziela.

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie zaistniało rażące naruszenie prawa spowodowane niewłaściwym zastosowaniem art. 132 ust. 3a u.g.n. w stosunku do decyzji z [...] grudnia 2009 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za przejęcie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...]. Wobec powyższego wypłacona skarżącemu kwota odszkodowania jest tylko częściowo nienależna, a co ma wpływ na decyzję o zwrocie odszkodowania. Z brzmienia pkt 2. decyzji wynika bowiem, że w zakresie ustalenia odszkodowania za przejęcie działek nr [...], [...] [...] i [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie uznano, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie kwestionowana jest ostateczna decyzja z [...] grudnia 2009 r., ale decyzja wydana na jej podstawie.

W rozpatrywanej sprawie błędnie przyjęto cała kwotę, która została określona w decyzji odszkodowawczej, zamiast jej części określonej w decyzji obejmującej działki, co do których stwierdzono nieważność. Takie stanowisko prezentował organ odwoławczy, jednakże jego wnioski, iż nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto art. 132 ust. 3a u.g.n. dotyczy stwierdzenia nieważności, a nie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sądu I instancji zatem trafnie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części przyznającej odszkodowanie za konkretne działki powoduje taki stan, jak gdyby decyzja w tym zakresie nigdy nie została wydana, co musi oznaczać powrót sytuacji strony do czasu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, co wiąże się bez wątpienia z obowiązkiem zwrotu otrzymanego bez istniejącej podstawy odszkodowania.

W niniejszej sprawie decyzja orzekająca o zwrocie została wydana z rażącym naruszeniem art. 132 ust. 3a u.g.n. a wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń sądu, są nie uzasadnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie reformy rolnej, z uwagi na jej zgodność z prawem. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję utrzymać w mocy. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi J. W. na decyzję Ministra inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. gdyż, że istniały podstawy do jej uchylenia.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych.