Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1074/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Elżbieta Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] i określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. J. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci I. i P. K..

Decyzją z dnia [...] r. [...] Kierownik tego Ośrodka, działając z upoważnienia Wójta Gminy C., na podstawie art. 2 pkt 5a i art. 29 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), odmówił przyznania wnioskowanej zaliczki. Na podstawie dokumentacji z pomocy społecznej – wywiadów rodzinnych organ doszedł do przekonania, że J. K. nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ ich ojciec J. K. mieszka i przebywa z dziećmi sprawując nad nimi bezpośrednią opiekę oraz aktywnie uczestniczy w procesie ich wychowywania.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zarzuciła organowi dokonanie błędnych ustaleń w zakresie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Podniosła, że od [...] r. jest rozwiedziona, jednakże z uwagi na brak możliwości odrębnego zamieszkania zmuszona jest zamieszkiwać z byłym mężem, który jednak nie interesuje się dziećmi i nie łozy na ich utrzymanie ona natomiast jest jedyną osobą sprawującą nad dziećmi władzę rodzicielską. Domagała się ponownego przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania argumentując, iż mąż, z którym pozostaje w konflikcie nie przekazał jej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało za niezbędne ponowne dokonanie ustaleń co do udziału ojca dzieci w procesie ich wychowywania wobec odmiennych, niż wynika to z wywiadu środowiskowego, twierdzeń strony w tym zakresie oraz ze względu na fakt powierzenia w wyroku rozwodowym opieki nad dziećmi ich matce.

Decyzją dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 5a i art. 29 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) ponownie odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej na I. i P. K..

W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięciawyjaśniono, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest ona wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 17a tej ustawy jest to panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Tymczasem z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że J. K. na co dzień przebywa z dziećmi I. i P. K., organizuje im codzienne życie, ponosi koszy utrzymania mieszkania. Natomiast strona ponosi koszty czesnego i ubioru dzieci. Ponadto, jak ustalono, ojciec angażuje się w sprawy związane z opieką zdrowotną dzieci oraz utrzymuje kontakt z placówkami szkolnymi do których uczęszczają dzieci.

Od powyższej decyzji J. K. wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, argumentując, iż mąż, z którym pozostaje w konflikcie przetrzymał kierowaną do niej korespondencję uniemożliwiając tym samym złożenie w terminie odwołania. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła organowi dokonanie ustaleń na podstawie wadliwie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, niesprawdzonych bądź niepełnych a często nieprawdziwych informacji, co w jej ocenie potwierdza oświadczenie złożone przez wychowawcę córki, które załączyła do odwołania.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] m.in. na zasadzie art. 2 pkt 5a i art. 29 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ uznał za uzasadnione argumenty strony co do przyczyn niezłożenia odwołania w terminie. Następnie organ przywołał treść przepisów regulujących kwestie uprawnień do zaliczki alimentacyjnej. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. OTK 2005/5/51 wywodził, iż sam fakt ustania małżeństwa nie musi oznaczać, że drugi z rodziców nie interesuje się dziećmi, nie utrzymuje z nimi kontaktów, a tym samym nie uczestniczy w procesie ich wychowywania. Zdaniem Kolegium taka sytuacja ma miejsce w sprawie, bowiem jak wynika z akt (oświadczenie strony z dnia [...], pisma ze szkół, do których uczęszczają dzieci, wywiad z pielęgniarką z ośrodka zdrowia, fakt zamieszkiwania ojca z dziećmi) ojciec dzieci (w mniejszym lub większym stopniu) uczestniczy w procesie ich wychowywania. Z tych przyczyn Kolegium uznało decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną interpretację pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", jak również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.

Za błędne uznano stanowisko organu, że do stwierdzenia, iż rodzic nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko wystarczy już samo ustalenie, że drugi rodzic interesuje się dziećmi i utrzymuje z nimi kontakt. Podkreślono przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. nie zawarł stanowiska jakie prezentuje Kolegium, natomiast wskazał na niejasność i niespójność sformułowań art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto przepis ten, jak podkreślono, nie ma zastosowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej dla przyjęcia "wspólnego z drugim rodzicem wychowywania dziecka" istotne jest to czy drugi rodzic uczestniczy w codziennym wychowywaniu dziecka, podejmuje decyzje o istotnych sprawach dziecka, a przede wszystkim, czy przekazuje dziecku środki na utrzymanie, czego jednakże organ nie miał na uwadze. W sprawie nie zebrano kompletnego materiału dowodowego. Nie zbadano sytuacji materialnej i zdrowotnej ojca dzieci, nie dokonano sprawdzenia wysokości jego dochodów, nie zweryfikowano oświadczeń jakie złożył podczas wywiadu środowiskowego, nie wyciągnięto wniosków z faktu, iż nie ubiegał się on o obniżenie alimentów czy uchylenie mu obowiązku alimentacyjnego, nie wnosił również o zmianę kontaktów z dziećmi ustalonych w wyroku rozwodowym. Ponadto nie wysłuchano I. i P. K., którzy byliby w stanie określić, czy ich ojciec w jakikolwiek sposób przyczynia się do zaspokajania ich potrzeb. Podniesiono, iż skarżąca nie otrzymała zawiadomienia o terminie przeprowadzenia wywiadu, stąd wywiedziono, że jej nieobecność nie mogła być zinterpretowana na jej niekorzyść. Ponadto wskazano, że ojciec dzieci mieszka w innym lokalu w tym samym budynku, jest bezrobotny, sam nie może zaspokoić swoich własnych potrzeb, korzysta z pomocy społecznej, jest osobą nadużywającą alkohol. Oświadczenia pielęgniarki czy nauczycieli, zdaniem skarżącej, nie mogą przesądzać, iż J. K. wychowuje dzieci wspólnie ze skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Kolegium twierdzenie, iż ojciec mieszka w innym lokalu w tym samym budynku nie znajduje odzwierciedlenia w aktach. Wskazano, że przyczyną dla której Kolegium powzięło wątpliwość co do faktu samotnego wychowywania dzieci przez stronę jest także jej pobyt za granicą w calach zarobkowych, co zmusza do postawienia pytania kto w tym czasie zajmował się dziećmi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem.

Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie spełniają one wymogów prawa.

Prawo do zaliczki alimentacyjnej reguluje ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy zaliczka przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 5 osobą uprawniona jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.

W sprawie nie jest kwestionowane, że I. I P. K. spełniają warunki o których mowa w powołanym wyżej art. 7 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Ponadto w/wym. są uprawnieni do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego (wyrok Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. sygn. akt [...]) oraz, że egzekucja tych świadczeń jest bezskuteczna (zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ż. z dnia [...] r.)

W tym stanie faktycznym zasadniczym zagadnieniem było ustalenie, czy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dzieci, uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 200 r. Nr 139, poz. 992) osoba samotnie wychowującą dziecko to panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Jako, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną postępowanie w zakresie przyznania zaliczki alimentacyjnej wymagało ustalenia czy w istocie wychowuje ona dzieci wraz z ich ojcem. W pierwszej kolejności trzeba zaakcentować, że ustawodawca w żadnym z obowiązujących aktów prawnych nie zdefiniował pojęcia "wychowywania". Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazuje, że wychowywanie jest elementem władzy rodzicielskiej (art. 95). Zgodnie z art. 96 k.r. i o. rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny, duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym przez "wychowanie" należy rozumieć system działań mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym oraz przygotowanie do życia w społeczeństwie, wykształcenie w określonym kierunku ( por. M Szymczak Słowik języka Poleskiego PWN t III Warszawa 1981 r.). W istocie wspólne zamieszkiwanie rodzica z dzieckiem ułatwia wykonywanie władzy rodzicielskiej, w tym jego wychowywanie, choć nie można również automatycznie przyjmować, iż zamieszkiwanie w tym samym domu jest równoznaczne z wychowywaniem dziecka bez wyjaśnienia w jaki sposób rodzic przyczynia się do wychowywania oraz zaspokajania jego potrzeb. Nie budzi zatem wątpliwości, że proces indywidualizacji normy prawnej dokonany być powinien na tle konkretnego stanu faktycznego. Stwierdzenie, czy sytuacja faktyczna pozwala na przyjęcie, że skarżąca wychowuje wspólnie dzieci z ich ojcem powinna być poprzedzona wszechstronną oceną wszystkich aspektów tej sytuacji. Powyższe wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwe rozważenie wszelkich okoliczności sprawy. Tym wymogom organy, w ocenie Sądu, w pełni nie sprostały, dlatego też decyzje wydane w tej sprawie należało uznać za przedwczesne.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Przede wszystkim organ pierwszej instancji, w ocenie Sądu, nie zrealizował w pełni wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium uchylającej poprzednio wydane rozstrzygnięcie opierając w istocie ustalenia o informacje uzyskane z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z ojcem dzieci J. K.. Z wywiadu tego wynika, że to on praktycznie sam wychowuje i opiekuje się dziećmi, które razem z nim mieszkają, gdyż była żona przebywa poza granicami kraju oraz, że dzieci spędzają czas z matką w okresie świątecznym i podczas wakacji. Kwestia wiarygodności tych informacji, wobec odmiennych twierdzeń skarżącej, nie została w postępowaniu administracyjnym należycie zweryfikowana. Nie można zatem odeprzeć zarzutów skargi sprowadzających się do zakwestionowania ustaleń organów administracyjnych, co narusza przepis art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

W sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowy z udziałem J. K., nie przesłuchano jej również w sprawie, to zaś zdaniem Sądu, pozwoliłoby na wyjaśnienie istotnych i spornych w sprawie okoliczności tj. czy na co dzień wspólnie zamieszkuje z dziećmi, czy i w jakim okresie przebywała za granicą, bądź w innym miejscu w kraju poza miejscem zamieszkania. W odwołaniu z dnia [...]r. skarżąca bowiem sama przyznała iż "co pewien czas wyjeżdża do rodziny w [...]". Pod czyją opieką pozostawały wówczas dzieci, z kim zamieszkiwały, kto codziennie z nimi przebywał i interesował się ich sprawami, kto ponosił bieżące wydatki związane z ich utrzymaniem (w tym koszty utrzymania mieszkania, koszty wyżywienia). W aktach sprawy znajduje się natomiast notatka służbowa z dnia [...] r. z rozmowy przeprowadzonej w Ośrodku Pomocy Społecznej przez pracownika tego Ośrodka, z której wynika, że J. K. niechętnie odpowiadała na zadawane przez pracownika pytania oraz, że złożyła oświadczenie potwierdzające fakt jednorazowego wyjazdu za granicę. Taki sposób dokumentowania zachowań i oświadczeń strony jest niedopuszczalny. Natomiast trzeba wskazać, że oświadczenie jakie w tym samym dniu złożyła nie wskazuje w jakim zakresie miała się ona wypowiedzieć, jakie pytania jej zadano, czy zapoznano ją z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czy miała możliwość odniesienia się do oświadczeń ojca dzieci oraz oceny sytuacji rodzinnej zawartych w wywiadzie środowiskowym jak również w wywiadach rodzinnych przeprowadzanych przez Ośrodek Pomocy społecznej w związku z korzystaniem przez J. K. z Pomocy Społecznej oraz przyznaniem mu zasiłków rodzinnych wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Na te wywiady organ powoływał się w pierwszej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, uchylonej następnie przez Kolegium. Również z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, czym naruszono zasadę wynikająca z art. 10 k.p.a.

W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu - wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie podjęcia w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach przy wykorzystaniu dopuszczalnych środków dowodowych. Następnie organ oceni wiarygodność przeprowadzonych dowodów, dokona ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyniku wyda właściwej treści rozstrzygnięcie, które umotywuje zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie przyjdzie wskazać, iż organ o przywróceniu terminu powinien orzec w formie postanowienia (art. 59 k.p.a.)

Wobec stwierdzonych uchybień decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego nie mogły się ostać. Toteż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji w wyżej wymienionym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 w/wym. ustawy. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego, w wysokości [...] zł, oraz koszty opłaty skarbowej uiszczonej w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika.