Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 581/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: par. 156
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 271
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: 1. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest wówczas, gdy organ nadzoru nie wykaże, aby treść tej uchwały lub tryb jej podjęcia naruszały prawo w rozumieniu określonym w art. 28 ust.1 up.z.p.

2. Interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której winien odpowiadać plan miejscowy, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna. Wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

TEZY

1. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest wówczas, gdy organ nadzoru nie wykaże, aby treść tej uchwały lub tryb jej podjęcia naruszały prawo w rozumieniu określonym w art. 28 ust.1 up.z.p.

2. Interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której winien odpowiadać plan miejscowy, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna. Wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy J. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. – obszar planistyczny K. Przyczyną stwierdzenia nieważności było, jak stwierdził organ nadzoru, podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej również jako u.p.z.p.) poprzez nadanie mocą postanowień § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały ustaleniom zawartym w § 9 (dotyczącym pasów technicznych linii elektroenergetycznych WN 110kV i SN 15kV oraz ujęć wody wraz ze strefą ochrony) jedynie charakteru informacyjnego;

- art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w § 6 pkt 2 planu, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1WS, 2 WS mają zastosowanie przepisy prawa wodnego, bez określenia jednocześnie, o jakie przepisy chodzi oraz co w sensie planistycznym wynika z tych przepisów dla wskazanych obszarów planistycznych;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez ustalenie w §9 pkt 4 Planu, że w zakresie lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie terenów kolejowych mają zastosowanie przepisy o transporcie kolejowym, nie określając, o jakie przepisy chodzi oraz co w sensie planistycznym wynika z tych przepisów dla wskazanych obszarów planistycznych;

- art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym - wskazując, że zastosowanie tego przepisu wymaga wcześniejszego określenia rzeczywistego położenia osi skrajnego toru a następnie planistycznego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikającej z art. 53 ust. 2 tej ustawy – zaś w planie nie została ujęta lokalizacja nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów w granicach sporządzanego planu miejscowego w odległości 10 m od granicy toru kolejowego;

- poprzez określenie w § 10 pkt 2 lit. a Planu, w zakresie bilansu miejsc parkingowych, minimum 2 miejsc parkingowych na jeden dom mieszkalny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie wymogu miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi nieuzasadnioną prawnie ingerencję w zakresie sposobu zagospodarowania działek takiego rodzaju zabudowy, gdyż funkcja towarzysząca drodze publicznej nie może być realizowana "zastępczo" na terenach o innym przeznaczeniu, w tym przypadku na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem organu nadzoru brak jest podstawy prawnej do wprowadzania takiego zapisu. Ponadto, wymóg minimum 2 miejsc parkingowych na jeden dom mieszkalny nie rozwiąże rzeczywistych problemów z parkowaniem na wspomnianych ulicach, gdyż na obszarze objętym planem miejscowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest prawie całkowicie zrealizowana, natomiast sposób zagospodarowania poszczególnych działek uniemożliwia praktycznie lokalizację dodatkowo 2 nowych miejsc parkingowych;

- art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w § 18 pkt 2 lit. b uchwały, że na terenie zabudowy sportu i rekreacji 1US dopuszcza się także lokalizację usług publicznych (w tym obiektów straży pożarnej). Oba typy funkcji są rozłączne, nie stanowią funkcji wzajemnie się uzupełniających. Wobec braku sprecyzowania (procentowego i obszarowego) ich udziału we wskazanym terenie, na etapie lokalizacji inwestycji utrudni to znacząco zagospodarowanie obszaru planistycznego 1US z zachowaniem ładu przestrzennego ustalonego w planie przestrzennym. Organ nadzoru wskazał, że zarzut ten dotyczy również postanowień zawartych w § 20 pkt 2 lit. b, gdzie określono, że na terenie zabudowy usług oświaty: 1UO, 2UO dopuszcza się także lokalizację obiektów sportu i rekreacji;

- poprzez zdefiniowanie w §24 pkt 1 przedmiotowej uchwały dla obszaru planistycznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZL przeznaczenia jako zieleń leśna, podczas gdy w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) symbol ZL został zastrzeżony dla lasów;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie ustaleń planistycznych określających szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w kontekście wymogów określonych w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczących zasad sytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Organ nadzorczy wskazał, że przepisy tego rozporządzenia pełnią ważną funkcję planistyczną, gdyż służą do określenia chłonności terenów przeznaczanych pod zabudowę w sąsiedztwie lasów, a także do sprawdzenia poprawności usytuowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zabudowy już istniejącej.

Z treścią tego rozstrzygnięcia nie zgodziła się Gmina J. K. i złożyła skargę do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 91 ust. 1 oraz art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, pomimo że przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały z normą prawną powodującą jej nieważność w całości jest sprzeczność treści uchwały z konkretnym przepisem prawnym, stanowiące jednocześnie na tyle istotne naruszenie, aby je uznać za kwalifikowaną wadę prawną;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, pomimo braku wymienionych w powołanym przepisie przesłanek powodujących nieważność uchwały;

3) art. 159 § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że § 9 pkt 4 przedmiotowej uchwały organ powinien przytoczyć w jej treści przepisy, do których odsyła, wbrew regułom wyrażonym w niniejszym rozporządzeniu, zakazującym cytowania powołanych przepisów, a w szczególności, gdy regulują one dane zagadnienie kompleksowo, a Skarżący przyjął tzw. technikę odesłania dynamicznego;

4) art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie naruszenia powołanych przepisów poprzez uchwalenie § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały, pomimo, że treść tego postanowienia nie stoi w.sprzeczności z żadnym z powołanych przepisów, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności;

5) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na daniu przepisowi takiego znaczenia, że postanowienia m.p.z.p. powinny zawierać bezpośrednie ustalenie w uchwale rozstrzygnięć związanych z zagospodarowaniem terenu, bez możliwości stosowania zasad techniki prawodawczej polegającej na powołaniu się na regulacje szczegółowe i kompleksowe, zawarte w obowiązujących przepisach prawa powszechnego, uzasadnionej zarówno wymogami elastyczności planu jak i złożoną materią przepisów, do których odesłanie następuje;

6) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nadaniu przepisowi takiego znaczenia, że postanowienia uchwały planistycznej powinny zawierać kompleksowe rozstrzygnięcia związane z zagospodarowaniem terenu z dokładnym i bardzo szczegółowym wskazaniem w części graficznej planu wszelkich odległości wynikających z przepisów szczególnych, pomimo że konieczność ustalenia powyższych odległości zachodzi w momencie realizacji zamierzenia inwestycyjnego i ustalana jest na podstawie obowiązujących na dzień wydania pozwoleń i decyzji zawierających rozstrzygnięcia indywidualne opartych również na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, unikając w ten sposób zbyt szczegółowego, a przez to nieczytelnego ujęcia planu w formie graficznej;

7) art. 15 ust. 2 pkt. 6 i 9 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze jedynym sposobem określenia ograniczeń w zabudowie oraz ograniczeń w użytkowaniu terenu jest literalne określenie tych ograniczeń, bez możliwości odesłania do przepisów regulujących ograniczenia dla terenu wymagającego szczególnych warunków zagospodarowania, poprzez wskazanie tego terenu i wskazanie przepisów regulujących dane ograniczenia; oraz nieuzasadnione przyjęcie, ze zastosowanie w zakresie ograniczeń w zagospodarowaniu odesłania do właściwych przepisów stanowi brak regulacji tych ograniczeń,

8) art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i zakwestionowanie kompetencji organu do możliwości określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania, pomimo że organ uchwałodawczy nie tylko posiada normę kompetencyjną do wprowadzeniu takiego limitu, to dodatkowo kwestionowany zapis jest obligatoryjnym wymogiem uchwały planistycznej;

9) art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ określając przeznaczenie terenu nie jest uprawniony w zakresie swojego władztwa planistycznego do wskazania dodatkowych funkcji terenu lub że powinien to uczynić w sposób określający procentowy udział dodatkowej funkcji, pomimo że taki wymóg dotyczy jedynie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

10) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie jego naruszenia polegającego na nieuwzględnieniu przepisów rozporządzenia regulujących zasady sytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, pomimo że zgodnie z jego brzmieniem przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, a więc jego niezastosowanie w uchwale planistycznej nie jest istotnym naruszeniem prawa powodującym jej nieważność, tym bardziej, że została ona pozytywnie oceniona przez organy straży pożarnej w ramach procedury planistycznej; a ponadto organ planistyczny nie jest uprawniony do zawierania w treści swoich uchwał fragmentów obowiązujących przepisów ustaw.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Gmina wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że występujące w granicach planu ujęcia wodne nie wymagają przyjęcia specjalnych zasad w warunkach zabudowy i zagospodarowania sąsiednich terenów. Dla terenów pod zabudowę usług publicznych, mieszkaniową wielorodzinną i infrastruktury wodociągowej Gmina postanowiła przyjąć ustalenia elastyczne, które pozwoliłyby na wydzielenie terenu dla ujęć wodnych, gdy sprecyzowane zostaną parametry tych studni i będzie możliwe określenie niezbędnego dla nich terenu.

Stwierdzono, że linie energetyczne wysokiego i średniego napięcia zlokalizowane w granicach planu przebiegają przez tereny obsługi komunikacji i ogrodów działkowych i zabudowy usługowo – produkcyjno – składowej. Obszary, poza terenami obsługi komunikacji, są zainwestowane. Wyznaczanie nieprzekraczalnych odległości dla zabudowy nie miało więc w tym przypadku uzasadnienia. Zdaniem Skarżącej, zasady wyznaczania odległości od skrajnych przewodów są w przepisach niejednoznaczne i powinny być indywidualnie określane dla ewentualnych inwestycji w zależności od ich charakteru i parametrów na etapie procesu budowlanego. Przyjęte w §9 planu zasady nie naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Odnośnie zapisów §6 pkt 2 i §9 pkt 4 planu wskazano, że w związku z brakiem precyzyjnego ustalenia lokalizacji skrajnego toru linii kolejowej w sąsiedztwie sporządzanego przedmiotowego planu miejscowego ustalenie zasad zagospodarowania dla terenów przyległych do terenów kolejowych nastąpiło w drodze rozpoznania inwentaryzacyjnego. Odległość skrajnego toru od granicy działki przekraczała 10m i w związku z tym nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenów w granicach sporządzanego planu miejscowego przyjęto w odległości 10 m od granicy terenu kolejowego. Zdaniem Gminy, tak przyjęte ustalenia nie naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p.

Rada Gminy wyjaśniła, że przyjęte w §10 ust. 2 pkt 1 planu zasady bilansu miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej miały na celu rozwiązanie problemu parkowania na bardzo wąskich ulicach K. Skorzystanie z władztwa planistycznego było tu uzasadnione. Postanowienie dotyczące określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych znajduje podstawę prawną w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Wskazano, że dopuszczenie lokalizacji usług publicznych – straży pożarnej – w ustaleniach §18 ust. 2 pkt 2 dla terenu oznaczonego symbolem 1 US oraz zasady zabudowy ujęte w §18 pkt 3 było podyktowane zabezpieczeniem terenu na potrzeby tej służby. Zdaniem Rady Gminy ustalenia te nie naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p.

Podobnie ustalenia §20 ust. 2 pkt 2 planu dla terenu oznaczonego symbolami 1UO i 2UO zostały przyjęte w związku z brakiem określenia przez wnioskodawcę konkretnej powierzchni obiektów sportu i rekreacji. Inwestycje dotyczące sportu i rekreacji mają charakter uzupełniający przeznaczenie podstawowe i umożliwiają np. umieszczenie boisk na tereni ośrodków edukacyjnych lub w ich pobliżu. Zdaniem Rady Gminy również te ustalenia nie naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p.

Odnośnie symbolu ZL stwierdzono, że wprowadzenie tego symbolu nie jest odstępstwem mogącym skutkować nieważnością uchwały, gdyż jest to określenie stanowiące synonim lasu, poza tym dla określenia zieleni leśnej nie jest przypisany kolejny symbol, więc nie wprowadza to w błąd adresatów uchwały.

Rada Gminy wskazała też, że teren oznaczony symbolem 1ZL został wskazany jako wymóg wynikający z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Właściciele nieruchomości wnioskowali o włączenie tego terenu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazując, że nie jest to las, a jedynie w ewidencji gruntów jest wskazany jako las. Potwierdził to ogląd terenu. Tereny przyległe oznaczone jako 10MN i 11MN są terenami praktycznie zainwestowanymi i wprowadzanie w ustaleniach planu sztywnych ograniczeń nie jest materialnie uzasadnione. Ponieważ rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dodatkowo określa zasady lokalizacji budynków względem granicy lasu na etapie projektu budowlanego, to ustalenia planu nie naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Podkreślono, że postanowienia planu zawierają ograniczenia w zabudowie określone przez Gminę, uzasadnione z uwagi na interes publiczny lub szczególne uwarunkowania i wymagania bezpieczeństwa. Gdy taka potrzeba nie zachodzi zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy prawa powszechnego, w tym powołane rozporządzenie. Podmiot stosujący przepisy np. projektant, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przestrzegania zarówno przepisów rozporządzenia jak i uchwały. Stąd nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa poprzez niezapisanie w treści planu ograniczeń w zabudowie, które wynikają z przepisów odrębnych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podano, że w wydanym rozstrzygnięciu organ nadzoru zwrócił jedynie uwagę, że pasy techniczne linii elektroenergetycznych a także ujęcia wody ze strefami ochronnymi wpływają na sposób przyszłego zagospodarowania i warunki zabudowy terenów znajdujących się w obszarze ich oddziaływania, dlatego też powinny mieć w zapisach planu miejscowego charakter obligatoryjny a nie informacyjny, jak to zapisano w §2 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały.

Zdaniem organu nadzoru błędny jest pogląd, że istniejące zainwestowanie terenów pozwala na odstąpienie od wyznaczenia na takim terenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od istniejących linii elektroenergetycznych – zgodnie z wymogami ładu przestrzennego. Wyznaczenie takich linii jest niezbędne dla określenia dopuszczalnych przekształceń istniejącej zabudowy a ponadto wyznaczenie takich linii na terenie zainwestowanym jest niezbędne dla określenia, które z budynków istniejących są usytuowane nieprawidłowo w stosunku do pasów technicznych linii elektroenergetycznych w konsekwencji umieszczenia w planie ustaleń planistycznych niezbędnych dla usunięcia takich przestrzennych kolizji.

Organ nadzoru wskazał też, że nie kwestionował braku cytowania przepisów odrębnych w ustaleniach planu, ale ogólne odesłanie do przepisów ustawy prawo wodne i ustawy o transporcie kolejowym, bez ich zastosowania w planie miejscowym.

Zdaniem organu nadzoru władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone i powinno zawierać się w granicach obowiązującego prawa. Wskazywany w skardze przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. miałby zastosowanie tylko wówczas, gdyby integralną częścią zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej były funkcje wymagające miejsc postojowych dla interesantów (np. handel, usługi). W tym przypadku takie dodatkowe funkcje nie zostały wyznaczone na działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ nadzoru nie kwestionuje problemu miejsc postojowych, lecz wskazuje jedynie na niezgodność z prawem sposobu rozwiązania tego problemu w miejscowym planie, w którym część planu integralnie związana z obszarami planistycznymi dróg publicznych, z uwagi na brak miejsca na tych obszarach, jest realizowana zastępczo na obszarach planistycznych o zupełnie innym przeznaczeniu (zabudowa jednorodzinna).

Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotem zastrzeżeń nie było użycie sformułowania "zieleń leśna", ale pominięcie planistycznych ograniczeń jakie ta "zieleń leśna" wywołuje na terenach przyległych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Organ nadzoru podkreślił, że w rozstrzygnięciu nadzorczym w sposób jednoznaczny wskazał na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., skutkujących stwierdzeniem nieważności planu. Ponadto zwrócił uwagę, że sugerowana w skardze możliwość uszczegóławiania, dointerpretowywania czy uzupełniania ustaleń planistycznych po uchwaleniu planu miejscowego oznaczałaby kształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. poza procedurą planistyczną, bez współdziałania z ustawowo określonymi organami uzgadniającymi oraz opiniującymi, a także bez zagwarantowanej ustawowo partycypacji społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kompetencjach sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) leży kontrola zaskarżanych do niego aktów według kryterium ich zgodności z prawem. Kryterium to jest uściślone wobec uchwał organów gmin, a zwłaszcza wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała rady gminy jest bowiem nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. Wskazanie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 22 kwietnia 2008 r., II SA/Po 582/07, Lex nr 490099). To oznacza, że tylko stwierdzenie zaistnienia naruszeń prawa określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ nadzoru. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały (vide np. wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 588/12).

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz.117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art.16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).

Z powyższych rozważań wynika, że uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest wówczas, gdy organ nadzoru nie wykaże, aby treść tej uchwały lub tryb jej podjęcia naruszały prawo w rozumieniu określonym w art. 28 ust.1 up.z.p.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie wykazano, że naruszenia dotyczące kwestionowanego planu wyczerpują którąś z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. u.p.z.p. Uzasadnienie ocenianego rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera analizę poszczególnych postanowień planu oraz argumentację prawną organu nadzoru, która w jego ocenie uzasadnia stwierdzenie naruszenie określonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jednak w żadnej części uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia nie ma "podciągnięcia" stwierdzonych naruszeń pod którąś z przesłanek stwierdzenia nieważności planu, wymienioną w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jedynie na ostatniej stronie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego została przytoczona treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tak skonstruowane uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest oczywiście wadliwe, bowiem nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywać za organ nadzoru kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa (por. analogicznie wyrok wsa w Rzeszowie z 11.01.2007 r., II SA/Rz 630/06, LEX nr 901082). Już powyższe naruszenie prawa uzasadniało uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto, zdaniem Sądu, właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli że z punktu wiedzenia przedmiotu regulacji, której winien odpowiadać plan miejscowy, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna. Wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tymczasem w kwestionowanym rozstrzygnięciu brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących tego, czy ewentualne stwierdzenie nieważności nie powinno było dotyczyć jedynie części uchwały. Zarzut braku rozważań w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody P. możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w części jest tym bardziej istotny, że chodzi o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – akt prawa miejscowego, którego sporządzenie i uchwalenie jest czasochłonne i kosztowne.

Przechodząc do oceny naruszeń prawa wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, w ocenie Sąd, argumentacja organu nadzoru o wadliwości poszczególnych ocenianych postanowień planu jest w dużej mierze nietrafna. Odnośnie charakteru informacyjnego pasów technicznych linii elektroenergetycznych WN 110kV i SN 15kV oraz ujęć wody wraz ze strefą ochrony. Zdaniem organu nadzoru, pasy techniczne linii elektroenergetycznych a także ujęcia wody ze strefami ochronnymi wpływają na sposób przyszłego zagospodarowania i warunki zabudowy terenów znajdujących się w obszarze ich oddziaływania, dlatego też powinny mieć w zapisach planu miejscowego charakter obligatoryjny, a nie informacyjny. Takie oznaczenie stanowi, zdaniem organu nadzoru, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 u.p.z.p. Z kolei zdaniem Skarżącej Gminy, występujące w granicach planu ujęcia wodne nie wymagają przyjęcia specjalnych zasad w warunkach zabudowy i zagospodarowania sąsiednich terenów. Dla terenów pod zabudowę usług publicznych, mieszkaniową wielorodzinną i infrastruktury wodociągowej Gmina postanowiła przyjąć ustalenia elastyczne, które pozwoliłyby na wydzielenie terenu dla ujęć wodnych, gdy sprecyzowane zostaną parametry tych studni i będzie możliwe określenie niezbędnego dla nich terenu. Z kolei linie energetyczne wysokiego i średniego napięcia zlokalizowane w granicach planu przebiegają przez tereny obsługi komunikacji i ogrodów działkowych i zabudowy usługowo – produkcyjno – składowej. Obszary, poza terenami obsługi komunikacji, są zainwestowane. W tej sytuacji, zdaniem Gminy, wyznaczanie nieprzekraczalnych odległości dla zabudowy nie miało uzasadnienia. Zdaniem Skarżącej, zasady wyznaczania odległości od skrajnych przewodów są w przepisach niejednoznaczne i powinny być indywidualnie określane dla ewentualnych inwestycji w zależności od ich charakteru i parametrów na etapie procesu budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Zdaniem Sądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., musi zawierać obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zatem rację ma organ nadzoru, że postanowienia zawarte w planie odnośnie w/w zakresu nie mogą mieć charakteru informacyjnego. Okoliczność, że obszar jest już zainwestowany nie zwalnia rady gminy z określenia w/w zasad. Owa oczywista wada postanowień planu, którą, należało zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu, mogła być wyeliminowana przez organ nadzoru poprzez stwierdzenie nieważności tylko tego postanowienia planu, które powiada, iż postanowienia dotyczące linii energetycznych, ujęć wody mają charakter informacyjny.

Przechodząc do kolejnej kwestii: organ nadzoru stwierdził, że w planie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 6 pkt 2 planu, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1WS, 2 WS mają zastosowanie przepisy prawa wodnego, bez określenia jednocześnie, o jakie przepisy chodzi oraz co w sensie planistycznym wynika z tych przepisów dla wskazanych obszarów planistycznych, a także art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. i art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez ustalenie w §9 pkt 4 Planu, że w zakresie lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie terenów kolejowych mają zastosowanie przepisy o transporcie kolejowym, nie określając, o jakie przepisy chodzi oraz co w sensie planistycznym wynika z tych przepisów dla wskazanych obszarów planistycznych. Wskazać należy, że z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika jedynie, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, że postanowienia planu powinny zawierać pełne i wyczerpujące uregulowanie wszystkich kwestii związanych z zagospodarowaniem terenu. Tworząc plan jako akt prawa miejscowego należy kierować się Zasadami techniki prawodawczej, określonymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które są wskazówkami w zakresie poprawnego tworzenia prawa (wyrok NSA z 21.03.2012, I OSK 464/11 cbosa). Zgodnie z treścią § 156 załącznika tego rozporządzenia jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie podkreślał, że ze składających się na zasadę państwa prawnego reguł prawidłowej legislacji nie wynika (...) nakaz wyrażania wszystkich norm "wprost", co (...) oznaczałoby konieczność formułowania każdej obowiązującej normy w jednej jednostce redakcyjnej aktu prawnego. Realizacja takiego postulatu jest technicznie niemożliwa, prowadziłaby do niezwykłej kazuistyki i nadmiernego rozbudowywania aktów prawnych (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000, nr 1, poz. 2).

W ust. 2-4 § 156 cyt. Zasad wskazano, że jeżeli odesłanie stosuje się tylko ze względu na potrzebę osiągnięcia skrótowości tekstu, w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Jeżeli odesłanie służy przede wszystkim zapewnieniu spójności regulowanych w tym akcie instytucji prawnych, w przepisie odsyłającym wskazuje się zakres spraw, dla których następuje odesłanie, oraz jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Jeżeli zaś daną instytucję prawną reguluje się całościowo, a wyczerpujące wymienienie przepisów prawnych, do których się odsyła, nie jest możliwe, można wyjątkowo odesłać do przepisów określonych przedmiotowo, o ile przepisy te dadzą się w sposób niewątpliwy wydzielić spośród innych; przepis odsyłający formułuje się w postaci: "Do ..... (określenie instytucji) stosuje się odpowiednio przepisy o ..... (przedmiotowe określenie przepisów)." W kwestionowanym przez organ nadzoru §6 pkt 2 Planu zawarto: Ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolami: 1WS, 2WS mają zastosowanie przepisy prawa wodnego. Z kolei w §9 pkt 4 Planu zawarto uregulowanie odnośnie ustaleń dotyczących szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu wskazując, że w zakresie lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie terenów kolejowych mają zastosowanie właściwe przepisy (ustawy) o transporcie kolejowym. Z odesłań tych wynika, w jakim zakresie dla jakich zagadnień następuje odesłanie do przepisów ustaw, przepisy te dają się wydzielić z ustawy. Zdaniem Sądu, takie odesłanie było dopuszczalne, a w związku z tym należy stwierdzić, że organ nadzoru niezasadnie uznał, że wskazane przepisy Planu naruszają prawo.

Dodać też należy, co zostało potwierdzone na rozprawie przed tut. Sądem, że linia kolejowa na którą powołuje się organ nadzoru znajduje się poza obszarem objętym postanowieniami planu. Zatem, w ocenie Sądu, określenie w planie, że w zakresie zabudowy względem linii kolejowej obowiązują odległości określone w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, jest wystarczające. Ponadto, nawet gdyby przyjąć pogląd wyrażony w wyroku II SA/Bk 621/06, o konieczności wskazania konkretnych przepisów o transporcie kolejowym w zakresie odległości od torów kolejowych, którego to poglądu skład orzekający nie podziela, to powyższe uchybienie mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności postanowień planu dotyczących jedynie obszarów o symbolach 1 MW , 1 UPS , 1 US - położonych najbliżej linii kolejowej, znajdującej się - co należy podkreślić - poza rysunkiem planu - a nie całego planu.

Odnośnie obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1WS i 2WS, wskazać należy, że w § 2 ust. 4 pkt 4 części tekstowej planu wskazano, że są to tereny wód powierzchniowych. Już powyższe określenie jest oznaczeniem przeznaczenia terenu. Domaganie się od Rady Gminy "uzupełnienia" przeznaczenia terenu wód powierzchniowych o inne postanowienia jest nieuzasadnione.

Kolejnym zagadnieniem spornym stało się to, czy znajduje podstawę prawną uregulowanie zawarte w § 10 pkt 2 lit. a Planu, którym w ramach ustaleń dotyczących zasad budowy systemów komunikacji, w zakresie bilansu miejsc parkingowych ustalono dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 2 miejsca parkingowe na jeden dom mieszkalny. Zdaniem organu nadzoru, stanowi to nieuzasadnioną ingerencję w zakresie sposobu zagospodarowania działek i brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia takiego zapisu. Należy jednak wskazać, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że uregulowanie tej kwestii stanowi obligatoryjny wymóg uchwały planistycznej. Zdaniem Sądu nie ma racji organ nadzoru, że stanowi to nieuzasadnioną ingerencję w sposób zagospodarowania działki. Ustawodawca decyduje się bowiem niekiedy na ingerencję w prawo własności jednostki, stawiając na pierwszym miejscu interes zbiorowości grupowej. Obowiązek tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest również tego wyrazem. W cyt. przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oprócz minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji, tworzący uchwałę określają zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy a także linie zabudowy i gabaryty obiektów. Określenie tych parametrów również wiąże się z ograniczeniem prawa własności, jednak, zdaniem Sądu, wobec oczywistych uregulowań ustawy nie można tu mówić o działaniu organu uchwałodawczego bez podstawy prawnej.

Organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. poprzez zapis §18 pkt 2 lit. b uchwały, którym na terenie zabudowy sportu i rekreacji 1US dopuszczono lokalizację usług publicznych oraz § 20 pkt 2 lit. b., mocą którego na terenie zabudowy usług oświaty 1UO i 2UO zezwolono na lokalizację obiektów sportu i rekreacji. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie analizował kwestię możliwości alternatywnego przeznaczenia terenów. W wyroku z 9 listopada 2011, sygn. akt II OSK 1962/11 wskazał, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że nie wykluczają się wzajemnie. Przyjmuje się np. że nie jest dopuszczalne określenie alternatywnego przeznaczenia terenów w ten sposób, że co do zasady przeznacza się je pod budowę obiektów handlowych o pow. 2000 m.kw., a w przypadku odstąpienia od realizacji tych projektów tereny te przeznacza się pod zabudowę wielorodzinną oraz usługową (por. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1334/12). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. NSA stwierdził też, że w planie miejscowym nie można upoważnić właściciela nieruchomości lub innych podmiotów do dokonywania wyboru co do tego, na jaki cel będzie przeznaczony teren. W wyroku z 13 stycznia 2012 r., II OSK 2199/11 NSA stwierdził, że dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku funkcji, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela przytoczone poglądy. Dodatkowo stwierdza, że obowiązek określenia w planie przeznaczenia terenu nie wyklucza możliwości uzupełnienia go o dodatkowe funkcje. Jednocześnie należy podkreślić, że z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek ustalania proporcji, w jakich określone funkcje pozostają względem siebie.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że lokalizacja obiektów sportu i rekreacji na terenie przeznaczonym dla usług oświaty jest dopuszczalna, gdyż nie można uznać, że funkcje te różnią się od siebie w istotny sposób. Funkcje te nie tylko się nie wykluczają, ale wręcz uzupełniają się. Dlatego stwierdzenie organu nadzoru, że zapis §20 pkt 2 lit. b uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. jest całkowicie chybione.

Wątpliwości może budzić dopuszczalność lokalizacji usług publicznych (w tym obiektów straży pożarnej) na terenach zabudowy sportu i rekreacji. Zdaniem Sądu te dwie funkcje mogą, choć nie muszą, się wykluczać. Organ nadzoru stwierdzając, iż zapis w tym przedmiocie istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. winien jednak tą kwestię wyjaśnić i uzasadnić w sposób, który nie pozostawiałby wątpliwości, na czym polega to naruszenie. Jeśli istotnie miałoby ono miejsce, to należałoby jednak rozważyć stwierdzenie nieważności uchwały, ale jedynie w odpowiedniej części.

Ma rację organ nadzoru stwierdzając, że błędem było ustalenie w §24 Planu terenu zieleni leśnej symbolem 1 ZL. Słusznie zauważono, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbol ZL został zastrzeżony dla lasów. Taki zapis Planu może wprowadzać niepotrzebne niejasności i wątpliwości. Jednak, zdaniem Sądu, tego rodzaju naruszenie nie można uznać za na tyle istotne, że uzasadniałoby ono stwierdzenie nieważności uchwały, w całości czy nawet w części.

Organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez pominięcie ustaleń planistycznych określających szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w kontekście wymogów określonych w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczących zasad sytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że w planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z § 217 ust. 2 i 8 cyt. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. wynika zaś, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, co oznacza, że odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Normy dotyczące linii zabudowy mieszkaniowej względem lasu stanowią, zdaniem Sądu, szczególny warunek zagospodarowania terenu. Rację ma organ nadzoru, że przepisy tego rozporządzenia pełnią ważną funkcję planistyczną, gdyż służą do określenia chłonności terenów przeznaczanych pod zabudowę w sąsiedztwie lasów, a także do sprawdzenia poprawności usytuowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Jednak brak ustaleń w tekście planu miejscowego w tym zakresie nie stanowi naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim nie jest rolą planu powtarzać przepisy już obowiązujące. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest wyrażany pogląd, że powtarzanie postanowień przepisów prawa powszechnie obowiązującego w akcie prawa miejscowego skutkuje nieważnością takiego aktu prawa miejscowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14.12.2011 r., II OSK 2058/11; z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). Zatem jeśli plan nie określa, zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., inaczej niż w przepisach powszechnie obowiązujących kwestii zabudowy względem obszarów leśnych, to znaczy że zastosowanie będą miały te przepisy. Innymi słowy brak odesłania do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ograniczeń, jakie wynikają dla terenów w sąsiedztwie lasów, nie oznacza, że przepisy tego rozporządzenia w procedurze wydawania pozwolenia na budowę nie będą miały zastosowania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylono kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów tych zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).