Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 3500/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit. a) i pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 716
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska - Nowacka (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 435/17 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Ś. z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie opłaty targowej na terenie Gminy Ś. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r., nr [...], 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na rzecz Gminy Ś. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 435/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Śmigiel na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 25 stycznia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie opłaty targowej.

Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco:

Uchwałą Nr 2/186/2017 z dnia 25 stycznia 2017 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność § 5 uchwały Nr XXVII/210/16 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie opłaty targowej na terenie Gminy Śmigiel z powodu istotnego naruszenia prawa. Kolegium uznało, że uchwała Nr XIII/127/11 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty targowej na obszarze Gminy Śmigieł wygasła wraz ze zmianą podstawy prawnej, upoważniającej radę do wydania takiego aktu, czyli z dniem 31 grudnia 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zarzuciła naruszenie: art. 91 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, iż § 5 uchwały Nr XXVII/210/16 Rady Miejskiej Śmigla jest sprzeczny z prawem; art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej Śmigla nr XIII/127/11 utraciła moc wraz z wejściem w życie nowelizacji art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716 ze zm., dalej: "u.p.o.l."), art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, iż w momencie wydania uchwały Kolegium nie istniało odpowiednie upoważnienie ustawowe do podjęcia § 5 uchwały Nr XXVI1/210/16 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie opłaty targowej na terenie Gminy Śmigiel, § 32 ust. 2 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP")- poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, iż znajdują one zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą Nr 6/534/2017 z dnia 21 marca 2017 r. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale Nr 2/186/2017 z dnia 25 stycznia 2017 r.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że Kolegium RIO w Poznaniu prawidłowo przyjęło, że uchwała Rady Miejskiej Śmigla Nr XIII/127/11 z dnia 27 października 2011 r. utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2015 r. Analizując treść przepisów art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym przed i po zmianach wprowadzonych przez art. 9 ustawy zmieniającej Sąd doszedł do wniosku, że zmiana treści tych przepisów spowodowała rzeczywistą, a przy tym istotną zmianę zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym i w wyniku tej zmiany uchwała Nr XIII/127/11 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty targowej na obszarze Gminy Śmigiel stała się niezgodna ze znowelizowanymi przepisami upoważniającymi. Prawidłowo również Kolegium Izby powołało się na przepis § 32 ust. 2 ZTP, gdyż przepis ten związany jest z zasadą poprawnej legislacji i ma charakter (swoistej) reguły interpretacyjnej oraz służy do oceny skutków prawnych czynności i zdarzeń legislacyjnych, polegających na uchyleniu bądź zmianie określonych aktów prawnych. Chybiony jest także podnoszony zarzut naruszenia art. 91 u.s.g.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. w zw. z art. 9 pkt 10 i 12 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, dalej: "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 32 ust. 2 w zw. z § 143 ZTP poprzez ich błędną wykładnię (a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że wskutek nowelizacji przepisów u.p.o.l., wydane przed 1 stycznia 2016 r. uchwały rad gmin w sprawie ustalenia opłaty targowej wygasły z mocy prawa wobec dokonanej nowelizacją zmiany przepisu upoważniającego w zakresie "spraw przekazanych nim do uregulowania" w sytuacji, gdy przedmiotowa nowelizacja nie objęła "zakresu spraw przekazanych do uregulowania" uchwałą rady gminy, lecz wyłącznie charakter kompetencji tego organu. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wskutek nowelizacji przepisów u.p.o.l. wydane przed 1 stycznia 2016 r. uchwały rad gmin w sprawie ustalenia opłaty targowej wygasły z mocy prawa wobec dokonanej nowelizacją zmiany przepisu upoważniającego w zakresie "spraw przekazanych nim do uregulowania" w sytuacji, gdy w niniejszym przypadku zmiana w tym zakresie nie skutkuje niezgodnością dotychczas podjętych aktów prawa miejscowego ze znowelizowanymi przepisami u.p.o.l.,

2) art. 19 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. w zw. z art. 56 ustawy nowelizującej w zw. z § 33 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że pominięcie przez ustawodawcę uchwał w przedmiocie ustalenia opłaty targowej w przepisach ustawy nowelizującej dotyczących zachowania w mocy dotychczas wydanych aktów prawa miejscowego świadczy o tym, że ustawodawca zadecydował o tym, że ww. uchwały tracą moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2015 r., pomimo że przepisy dotyczące zachowania w mocy dotychczas wydanych aktów prawa miejscowego nie mogły w niniejszej sprawie objąć swym zakresem uchwał w przedmiocie ustalenia opłaty targowej, jako że ustawa nowelizująca nie dokonała zmiany przepisu upoważniającego do ich podjęcia w zakresie spraw przekazywanych do uregulowania. Sąd błędnie przyjął, że pominięcie przez ustawodawcę uchwał w przedmiocie ustalenia opłaty targowej w przepisach ustawy nowelizującej dotyczących zachowania w mocy dotychczas wydanych aktów prawa miejscowego świadczy o tym, że ustawodawca zadecydował o tym, że ww. uchwały tracą moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2015 r., pomimo że w niniejszym przypadku nie było potrzeby ustawowego rozstrzygania w tym zakresie wobec zgodności dotychczas podjętych aktów prawa miejscowego ze znowelizowanymi przepisami u.p.o.I.,

3) art. 19 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 z u.p.o.l. w zw. z art. 9 pkt 10 i 12 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że w wyniku dokonanej nowelizacji przepisów u.p.o.l. każda uchwała rady gminy w sprawie ustalenia opłaty targowej jest niezgodna z przepisami u.p.o.l. po nowelizacji, w sytuacji gdy ustawa nowelizująca nie zmienia w żaden sposób związku treściowego (więzi materialnej) łączącego dotychczas uchwalone przepisy aktów prawa miejscowego ze znowelizowanymi przepisami ustawowymi,

4) art. 19 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 z u.p.o.l w zw. z art. 9 pkt 10 i 12 ustawy nowelizującej w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że rada gminy, uchylając po 31 grudnia 2015 r. uchwałę w sprawie ustalenia opłaty targowej, działała bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy organ w niniejszym przypadku dysponował zarówno kompetencją do uchwalenia nowej, jak i zmiany albo uchylenia dotychczas podjętej uchwały w przedmiocie opłaty targowej, tj. do działania w tym samym zakresie i trybie, co przed nowelizacją,

5) art. 91 ust. 1u.s.g. w zw. z art. 19 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.o.l w zw. z art. 9 pkt 10 i 12 ustawy nowelizującej w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że § 5 uchwały Nr XXVII/210/16 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie opłaty targowej na terenie Gminy Śmigieł jako sprzeczny z prawem podlega stwierdzeniu nieważności przez organ nadzoru, w sytuacji gdy Rada nie naruszyła w niniejszym przypadku żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 148 p.p.s.a;

2) naruszenie art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego aktu nadzoru, podczas gdy został on wydany z ewidentnym naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z tym, że organ nadzoru naruszył przepisy prawa materialnego.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz izby od Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie , ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działanie tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W zakresie podatków i opłat lokalnych kompetencja jednostek samorządu terytorialnego do ustalania ich wysokości wynika również z art. 168 Konstytucji. Zasady i tryb uchwalania aktów prawa lokalnego przez gminy określa powołana u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust.1 u.s.g. organ nadzoru, w przypadku stwierdzenia sprzeczności uchwały z obowiązującym prawem, stwierdza jego nieważność w terminie i trybie przewidzianym w tym przepisie. Wydane w tym trybie rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej zostało poddane kontroli sądu administracyjnego.

Dotyczyło ono przepisu uchwały Rady Gminy 29 grudnia 2016 r. (dalej "uchwała z 2016 r."), którym organ ten uchylał poprzednio obowiązującą uchwałę z 27 października 2011 r.(dalej: "uchwała z 2011 r."). Regulowała ona stawki opłaty targowej na poszczególnych targowiskach, określała sposób poboru opłaty (inkaso), wyznaczała inkasentów na poszczególnych targowiskach i ich wynagrodzenie oraz określała termin płatności opłaty. Zdaniem organu nadzoru i Sądu pierwszej instancji § 5 uchwały z 2016 r. był zbędny, bowiem uchwała z 2011 r. utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2016 r., na mocy art. 59 ustawy nowelizującej. Ta ostatnia zmieniła bowiem zakres upoważnienia rady gminy do stanowienia o opłatach targowych. Zdaniem strony skarżącej, uchwała z 2011 r. musiała być uchylona, bowiem nie utraciła mocy w wyniku wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Rację w tym sporze przyznać należy skarżącej Gminie. Przed 1 stycznia 2016 r. opłata targowa stanowiła jedną z opłat, jakie gmina obowiązana była pobierać na obszarze jej działania. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.o.l. obowiązującym do tej daty, opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b. Gmina nie decydowała zatem o tym, czy opłatę taką wprowadzić, opłata ta obowiązywała z mocy ustawy. Każdy podmiot wymieniony w art. 15 ust. 1 u.p.o.l., dokonujący sprzedaży na targowisku, musiał zatem liczyć się z faktem, że opłata taka będzie od niego pobrana. Od 1 stycznia 2016 r. , w wyniku zmiany wprowadzonej art. 9 pkt 10 ustawy nowelizującej, gminie przyznano kompetencję do decydowania, czy na obszarze jej działania będzie wprowadzona opłata targowa. Ustawodawca zastrzegał jednak, że opłatę pobierać można od osób fizycznych, prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b (art. 15 ust. 1 u.p.o.l., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r.). Gmina, po zmianie prawa, mogła zatem nadal pobierać opłatę targową, mogła też zrezygnować z jej pobierania.

Stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 1 lit.a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć określonej w ustawie granicy. Przepis ten, stanowiący podstawę wydania uchwały z 2011 r., nie uległ zmianie od 1 stycznia 2016 r. Zmianie uległ jedynie art. 19 pkt. 2 u.p.o.l., przy czym zmiana dotyczyła opłaty miejscowej. Przed 1 stycznia 2016 r. przepis ten stanowił, że rada gminy w drodze uchwały może zarządzić pobór opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso, od 1 stycznia 2016 r. dodano, że może także wprowadzić obowiązek prowadzenia przez inkasentów ewidencji osób, o których mowa w art. 17 ust.1, zobowiązanych do uiszczana opłaty miejscowej oraz określić szczegółowy zakres danych zawartych w tej ewidencji, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego poboru opłaty miejscowej. Także i ten przepis, w zakresie dotyczącym upoważnienia rady Gminy do określenia zasad poboru opłaty targowej, nie uległ zmianie.

Z powołanych wyżej przepisów wyprowadzić można następujące wnioski co do zakresu upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego co do stanowienia prawa w zakresie opłaty targowej:

1) przed 1 stycznia 2016 r. gmina była uprawniona:

a) do ustalania w drodze aktów prawa miejscowego stawek opłaty targowej (przy czym w ustawie określono wyłącznie stawkę maksymalną); upoważnienie to wynikało z art. 168 Konstytucji RP i art. 19 pkt 1 lit.a) u.p.o.l.;

b) do zarządzenia poboru tej opłaty w drodze inkasa i określenia inkasentów oraz ich wynagrodzenia; upoważnienie to wynikało z 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 pkt 8 u.s.g. i art. 19 pkt 2 u.p.o.l.;

2) od 1 stycznia 2016 r. gmina była uprawniona:

a) do wprowadzenia opłaty targowej; upoważnienie to wynikało z art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 pkt 8 u.s.g. i art. 15 ust. 1 u.p.o.l.;

b) do ustalania w drodze aktów prawa miejscowego stawek opłaty targowej (przy czym w ustawie określono wyłącznie stawkę maksymalną); upoważnienie to wynikało z art. 168 Konstytucji RP i art. 19 pkt 1 lit.a) u.p.o.l.;

c) do zarządzenia poboru tej opłaty w drodze inkasa i określenia inkasentów oraz ich wynagrodzenia; upoważnienie to wynikało z 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 pkt 8 u.s.g. i art. 19 pkt 2 u.p.o.l..

Zmiana dokonana ustawą nowelizującą rozszerzyła zatem zakres upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia prawa na obszarze jej działania poprzez stanowienie o wprowadzeniu opłaty targowej. Oceniając wpływ tej zmiany na obowiązywanie aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień wynikających z przepisów poprzednio obowiązujących Naczelny Sąd administracyjny zauważa, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie zwraca się uwagę, Konstytucja odmiennie definiuje więź między ustawą a rozporządzeniem i między ustawą a aktem prawa miejscowego, co powinno się przekładać na reguły walidacyjne przyjęte w praktyce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2011 r., I OSK 1060/10, z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2013 .r, nr 3, s.110-111). Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowana przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego nie przestaje obowiązywać z chwilą jakiejkolwiek zmiany przepisu zawierającego normę upoważniającą, ale z chwilą utraty upoważnienia. Zmiana normy upoważniającej skutkuje zaś oceną, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc w zakresie, w jakim stał się sprzeczny z dotychczasową normą upoważniającą Sąd orzekający w tym składzie pogląd ten podziela. Zgadza się także ze stanowiskiem przyjmowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie (m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 i powołanym artykule M. Wiącka, s. 111 ), że zasada zaufania obywatela do Państwa (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby obywatel nie pozostawał w niepewności co do obowiązywania bądź derogowania normy prawnej, która może zastosowana w stosunku do niego. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywatela do państwa byłoby uznanie, że adresat danej normy prawnej – dostrzegając brak w systemie prawa przepisu derogującego określoną normę oraz konsekwentną praktykę jej stosowania przez organy władzy publicznej – powinien mieć jakiekolwiek podstawy do uznawania, że norma taka nie jest elementem systemu prawa. Przy stosowaniu § 32 i § 33 w zw. z § 143 ZTP do aktów prawa miejscowego zasady te należy zawsze uwzględniać.

Porównanie stanu prawnego, dotyczącego upoważnienia gminy do stanowienia prawa w zakresie opłaty targowej przed 1 stycznia 2016 r. i po tej dacie wskazuje na to, że wejście w życie ustawy nowelizującej nie miało wpływu na zakres upoważnienia gminy do stanowienia stawek opłaty targowej, możliwości zarządzenia ich poboru w drodze inkasa, wyznaczenia inkasenta i określenia jego wynagrodzenia. Art. 19 pkt 1 lit.a i pkt 2 u.p.o.l. w tym zakresie nie uległy bowiem zmianie. Nie można także uznać, że na zakres wynikającego z nich umocowania miała wpływ zmiana art. 15 ust. 1 u.p.o.l. Skoro do wejścia w życie ustawy zmieniającej opłata targowa była opłatą lokalną obligatoryjną, to upoważnienie gmin do wprowadzenia na obszarze ich działania takiej opłaty oznaczało jedynie w dacie zmiany ustawy, że mogły one z dotychczas pobieranej opłaty zrezygnować i mogły ją ewentualnie później ponownie wprowadzić. Na taką interpretację wskazuje wprowadzenie do przepisów przejściowych art. 56 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 19 pkt 2 u.p.o.l. w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 19 pkt 2 u.p.o.l. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że pozostawienie w mocy przepisów prawa miejscowego dotyczących poboru opłaty ma sens tylko o tyle, o ile będą istniały opłaty lokalne pobierane w ten sposób. Zarówno opłata targowa, jak i przykładowo opłata miejscowa (której przepis ten również dotyczy) po nowelizacji mogły być wprowadzane przez gminy fakultatywnie. Tym samym można przyjąć, że uchylenie aktów, wydanych na podstawie art. 19 pkt 2 u.p.o.l. mogłoby być konsekwencją rezygnacji gminy z wprowadzenia opłaty targowej i miejscowej bądź konieczności odmiennej regulacji kwestii objętych tych aktem. Rezygnacja z opłaty targowej powodowałaby także konieczność uchylenia uchwały określającej stawki tej opłaty. Zmiana ustawy nie powodowała jednak jednoczesnego uchylenia uchwał podjętych przed 1 stycznia 2016 r. na podstawie art. 19 pkt 1 lit.a i pkt 2 u.p.o.l. w tym zakresie bowiem upoważnienie do ich wydawania nie uległo zmianie i istniało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i po jej wejściu w życie w tym samym zakresie.

Art. 19 pkt 1 lit.a) i pkt 2 u.p.o.l. stanowił podstawę wydania uchwały z 2011 r. Z mocy art. 56 ustawy nowelizującej akt ten obowiązywał zatem do dnia wydania nowego aktu prawa miejscowego opartego na tej podstawie. Zaskarżona uchwała w stosunku do uchwały z 2011 r. zawierała jednak zmiany, odnoszące się również do kwestii innych niż wymienione w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. : wskazano w niej dodatkowo jako podstawę prawną wydania art. 15 ust. 1 u.p.o.l., zlikwidowano strefy podziału targowiska. Jako uzasadnienie jej podjęcia wskazano m.in. także na wprowadzoną od 1 stycznia 2016 r. fakultatywność opłaty targowej. Zmiana stawek opłat powodowała zatem, że konieczne było uchylenie poprzedniej uchwały, określającej te stawki w zależności od targowiska.

Słusznie w związku z tym zarzucono w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 19 pkt 1 lit.a w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. w zw. z art. 9 pkt 10 i 12 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 94 Konstytucji RP i § 32 ust. 2 ZTP, art. 19 pkt 1 lit.a w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. i art. 56 ustawy nowelizującej w zw. z § 33 ust. 1 i § 143 ZTP poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie powołanych przepisów skutkowało naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Z tych względów, z uwagi na dostatecznie wyjaśnienie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i uwzględnił skargę poprzez uchylenie aktu nadzoru.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) i pkt 2 lit.a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).