Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1409/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu~Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 73/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Powiatu w W. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg Powiatu Węgorzewskiego i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w 2018 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 73/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. na uchwałę Rady Powiatu w W. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg Powiatu W. i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w 2018 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Powiatu w W. podjęła w dniu [...] października 2017 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg Powiatu W. i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w 2018 r.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w O., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej jako "p.r.d.") oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej przez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. 2017, poz. 772), a ponadto na ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu bez poczynienia stosownych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu.

Skarżący stwierdził, że aby uwzględnić przesłankę z art. 130a ust. 6 p.r.d., dotyczącą wysokości kosztów, rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Zaznaczył, że chodzi tu o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu powyższego rada powiatu powinna uwzględnić ten fakt przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość wskazanych opłat. W przypadku zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w W. nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu projektu uchwały, zawierającym jedynie powtórzenie treści przepisów p.r.d., brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia.

Skarżący zaznaczył, że w dacie powzięcia uchwały przez Radę Powiatu obowiązywała, zawarta na okres 3 lat, umowa z [...] września 2015 r. na świadczenie usług usuwania pojazdów z drogi na zasadach określonych w art. 130a p.r.d. zgodnie z ofertą. Na podstawie § 5 umowy, wykonawca został upoważniony do pobierania opłaty za usunięcie pojazdu w wysokości ustalonej przez Radę Powiatu w W. uchwałą w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązującą w danym roku. Powyższy zapis umowy wskazuje, zdaniem skarżącego, że niezależnie od warunków rynkowych na terenie powiatu w. i faktycznie poniesionych kosztów, podmiot wykonujący usługę usuwania pojazdów z dróg powiatu w. będzie uprawniony do pobierania opłat w maksymalnym zakresie. Zapis taki prowadzi do sytuacji, w której rada powiatu zwalnia się od obowiązku każdorazowego poszukiwania najkorzystniejszej oferty na świadczenie usług usuwania pojazdów z dróg, ponieważ niezależnie od przyjętych stawek w uchwale, wysokość kosztów uiszczanych na rzecz podmiotu będzie taka sama. Kolejnym skutkiem takiego zapisu umownego jest pozorne ukonstytuowanie podstaw do stosowania najwyższej stawki, wynikającej z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów. Organ powiatu mógłby zatem każdorazowo wskazywać, że wysokość przyjęta w uchwale ma swoje odzwierciedlenie w wysokości stawki pobieranej przez wykonawcę, jednakże stawka w umowie pomiędzy organem a wykonawcą usługi nie jest ustalana w oparciu o porozumienie stron, a w oparciu o uchwałę organu. W ocenie skarżącego, zasadnym jest zatem przyjęcie, że wysokość stawek za usunięcie pojazdów nie była należycie rozpoznana przez organ stanowiący.

W odniesieniu do wysokości stawek za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, skarżący wskazał, że nie zostały one objęte umową, gdyż jej przedmiotem jest samo usuwanie pojazdów. Nie poczyniono jakiegokolwiek rozeznania w cenach ich przechowywania.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rada Powiatu wskazała, że Powiat W. zleca holowanie pojazdów podmiotowi zewnętrznemu. W 2018 r. obowiązywały dwie umowy na holowanie pojazdów. W dniu [...] września 2015 r. zawarto umowę, która obowiązywała do [...] lipca 2018 r., a podstawą kalkulacji kosztów był ryczałt, który każdego roku był aktualizowany na podstawie stawek opłat ustalanych przez Radę Powiatu. W dniu [...] lipca 2018 r. ogłoszono postępowanie w formie zapytania cenowego na wyłonienie wykonawcy usługi holowania pojazdów z dróg terenu Powiatu W. w trybie art. 130a Prawo o ruchu drogowym. Ofertę wraz z kalkulacją kosztów złożył jeden podmiot, z którym [...] lipca 2018 r. zawarto umowę na świadczenie usługi holowania.

Jak wskazał organ, koszty holowania odpowiadają stawce ustalonej w zaskarżonej uchwale. Tym samym, Powiat W. zawierając tę umowę, zrealizował postulat ustawodawcy w kwestii pobierania opłaty za holowanie zgodnie z kalkulacją kosztów. Zdaniem organu skarżący pominął, że Powiat W. zlecił własnej jednostce organizacyjnej, tj. Zarządowi Dróg Powiatowych w O., zadanie związane z parkowaniem odholowanych pojazdów. Zarząd Dróg Powiatowych dokonał kalkulacji kosztów parkowania w 2018 r. i koszt ten został uwzględniony przy formułowaniu projektu zaskarżonej uchwały. Tym samym zrealizowano postulat ustawodawcy związany z kalkulacją kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym i zaskarżona uchwała odpowiada w tym zakresie prawu.

Odnosząc się do zarzutu braku należytego uzasadnienia uchwały stwierdzono zaś, że pomimo wytkniętych braków w uzasadnieniu, faktycznie uchwała odpowiada prawu, gdyż zawiera kalkulację kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę uwzględnił.

Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

Sąd stwierdził, że przedmiotowa uchwała to akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d. Zgodnie z treścią tego przepisu, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Maksymalne stawki opłat zostały określone w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c).

Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na zasadzie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno więc szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nieprzewidziane w ustawie.

W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził Sąd, uzasadnienie uchwały, którą ustalono stawki opłat w wysokości maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., ogranicza się w zasadzie do odwołania się do przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że wprowadzone uchwałą stawki opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz ustalenie wysokości kosztów w przypadków odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, wynikają z powołanego obwieszczenia. Stwierdzono też, że w celu sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, Rada Powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokość kosztów w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów.

Lektura powyższego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu w., pomimo wskazania w uzasadnieniu uchwały, że Rada wzięła pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia przywołane wcześniej uzasadnienie, w którym odwołano się do maksymalnych stawek określonych w przepisach prawa powszechnego. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., nie oznacza, że rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ powinien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Przedstawione wyżej rozważania dotyczące braku analizy rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów w równym stopniu dotyczą braku analizy kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z dróg.

Nie można bowiem, w ocenie Sądu, przyjąć argumentacji Rady Powiatu, że uwzględniono przeprowadzoną przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. kalkulację kosztów przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi. Organ ten w piśmie z [...] października 2017 r. stwierdził jedynie, że przedstawione stawki są maksymalnymi stawkami opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Proponowane przez ZDP podniesienie obowiązujących opłat z uchwały Rady Powiatu w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] ma mieć charakter prewencyjny i zmobilizować właścicieli pojazdów do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa oraz szybkiego odbioru pojazdów z parkingu strzeżonego. Stwierdzono wprawdzie, że stawki opłat zrekompensują ZDP w O. koszty ponoszone na oświetlenie, monitoring, podatek od nieruchomości, obsługę administracyjną i drobne prace gospodarcze związane z utrzymaniem parkingu strzeżonego, lecz nie podano żadnych kwot poniesionych lub szacowanych kosztów na utrzymanie parkingu strzeżonego, a jest to jedyna okoliczność, która może mieć wpływ na wysokość przedmiotowych opłat za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym. Z art. 130a ust. 6 p.r.d. nie wynika, aby opłata ta mogła mieć charakter prewencyjny czy mobilizujący do szybszego odbioru pojazdu przez jego właściciela.

Za niezrozumiałą uznał Sąd wojewódzki argumentację Rady Powiatu, że o realizacji obowiązku pobierania opłat zgodnie z kalkulacją stanowi późniejsze zawarcie umowy na świadczenie usług holowania, tj. [...] lipca 2018 r., w której stawki odpowiadają stawkom przyjętym w uchwale z dnia [...] października 2017 r. Przy ustalaniu wysokości przedmiotowych opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, przy uwzględnieniu wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

Rada Powiatu, ustalając w maksymalnej wysokości stawki opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, nie wskazała na żadną okoliczność, która mogłaby uzasadniać stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dowolność przy ustalaniu tych kosztów i brak uwzględnienia kryteriów ustawowych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przekonuje, zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że Rada Powiatu w W., podejmując uchwałę nr [...], nie zastosowała prawidłowej kalkulacji kosztów ustalając opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Powiat W. prawidłowo skalkulował stawkę. Istota naruszenia polega na tym, że Sąd, dokonując ustalenia faktów nieprawidłowo zinterpretował te fakty w zakresie kalkulacji opłat przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym, a tym samym wpłynęło to na błędną wykładnię art. 130a ust. 6 p.r.d.

Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z [...] maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta została przez Radę Powiatu w W. na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. Przepis ten stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Ustalenie opłat przez radę winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19, CBOSA).

Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, uznał, że Rada Powiatu, ustalając w maksymalnej wysokości stawki opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, nie wskazała na żadną okoliczność, która mogłaby uzasadniać stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleniach Sądu. Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie stawek maksymalnych, to jest określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772), co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można było stwierdzić, że tak wysoko określone stawki opłat były w tym przypadku uzasadnione.

Zaskarżona do sądu uchwała w uzasadnieniu odwołuje się do przepisów obowiązującego prawa i stwierdza, że wprowadzone uchwałą stawki opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz ustalenie wysokości kosztów w przypadków odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, wynikają z powołanego obwieszczenia. Wskazuje też, że w celu sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, Rada Powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokość kosztów w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów.

W związku z tym, zgodzić się należy zatem z Sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia w swej treści powodów przyjęcia przez Radę maksymalnych stawek opłat.

Także inne dokumenty powołane przez organ nie wyjaśniają przesłanek, którymi kierował się on przy ustalaniu wysokości opłat i kosztów. Zauważyć bowiem trzeba, że umowa z [...] września 2015 r., która obowiązywała do [...] lipca 2018 r., w § 5 ustalała, że wykonawca został upoważniony do pobierania opłaty za usunięcie pojazdu w wysokości ustalonej przez Radę Powiatu w W. uchwałą w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązującą w danym roku. Z kolei w umowie na świadczenie usług holowania z [...] lipca 2018 r., stawki za tę usługę odpowiadają stawkom przyjętym w zaskarżonej uchwale z [...] października 2017 r.

Słusznie też wskazał Sąd pierwszej instancji, że pismo Zarządu Dróg Powiatowych w O. z [...] października 2017 r. nie wyjaśnia wysokości opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi. W piśmie tym nie wskazano żadnej analizy ponoszonych faktycznie przez ten podmiot kosztów za tę usługę. Jeszcze raz należy podkreślić, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwałę z [...] października 2017 r., nr [...], wydano z istotnym naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. Lakoniczność uzasadnienia uchwały i wskazane wyżej dokumenty nie pozwalają bowiem na ustalenie, czy opłaty i koszty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie zostały ustalone arbitralnie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.