Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1688/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 maja 2022 r. nr DAP-WOSR-7281-11/2022/AM w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) postanowieniem z 19 maja 2022 r., w oparciu o art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 25 marca 2022 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister uwzględnił, że wnioskiem z 15 grudnia 2008 r. E. C. zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w gminie [...], pow. [...], woj. [...] (k. 2).

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt [...], spadek po L. S., zmarłym dnia [...] grudnia 1940 r. w [...] na podstawie ustawy nabyła w całości siostra J. C. (k. 12).

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 września 1992 r., sygn. akt [...], spadek po J. C., zmarłej dnia 16 stycznia 1948 r. w [...] na podstawie ustawy nabyły dzieci: E. C., T. K. i R. C., po 1/3 części każde z nich (k. 11).

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 29 stycznia 1986 r., sygn. akt [...], spadek po T. K., zmarłej dnia [...] września 1985 r. w [...] na podstawie dziedziczenia ustawowego nabył mąż W. K. oraz córka E. S., po 1/2 części spadku każdy z nich (k. 20).

Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Cywilny z dnia 29 listopada 1976 r., sygn. akt [...], wynika, że spadek po R .C., zmarłym dnia [...] października 1976 r. nabyły po połowie: żona M. C. z d. C. oraz córka L. C. (k. 21).

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 30 września 1993 r., sygn. akt [...], spadek po W. K., zmarłym dnia [...] września 1992 r. nabyli z mocy ustawy córka E. S. i córka E. M. po 1/2 części każda z nich (k. 39).

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 11 grudnia 2012 r. odmówił potwierdzenia E. C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w majątku [...], pow. [...], woj. [...] (k. 108).

Decyzją z 6 lutego 2013 r. Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 3 września 2013 r. odmówił potwierdzenia E. S., M. C. i L. M. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w majątku [...], pow. [...], woj. [...].

Decyzją z 22 października 2013 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 3 września 2013 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 lipca 2014 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił potwierdzenia E. C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. S. majątku [...], pow. [...], woj. [...].

Decyzją z 17 października 2014 r. Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przy piśmie z 11 października 2016 r. pełnomocnik L. M. przedłożył do akt sprawy Akt Poświadczenia Dziedziczenia z 23 sierpnia 2016 r., Rep. A nr [...], zgodnie z którym spadek po E. C., zmarłej dnia [...] maja 2016 r. w [...] na mocy testamentu nabyła w całości jej bratanica – L. M..

Postanowieniem z dnia 8 października 2020 r. Wojewoda Mazowiecki zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując że w toku postępowania ustalono, iż jedna ze stron – E. M. zmarła dnia [...] października 1992 r. w [...] i zaistniała konieczność ustalenia jej spadkobierców. W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez L. M., postanowieniem z 5 lutego 2021 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił ww. postanowienie, wskazując, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawieszając postępowanie w oparciu o tę podstawę prawną, bowiem jeden z następców prawnych właściciela nieruchomości pozostawionej, L. S., E. M., zmarła dnia [...] października 1992 r., a więc przed wszczęciem postępowania. Nigdy nie była zatem jego stroną. W ocenie organu odwoławczego prawidłową podstawę prawną do zawieszenia postępowania, stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z 25 marca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym.

Na powyższe postanowienie, zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła L. M., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 30 § 4 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podkreślił, że w sprawie zachodziła konieczność zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W postępowaniu o rekompensatę za mienie zabużańskie zasadniczą kwestią jest zatem ustalenie, kto jako spadkobierca właściciela mienia zabużańskiego jest uprawniony do rekompensaty.

Jak wynika z akt sprawy, jeden z następców prawnych L. S. - właściciela pozostawionej nieruchomości - E. M., zmarła dnia [...] października 1992 r. W toku prowadzonych ustaleń Wojewoda uzyskał jedynie postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] II Wydział Cywilny z 2 października 2007 r., sygn. akt [...], odrzucające wniosek E. S. o stwierdzenie nabycia spadku po E. M. (k. 52). Dotychczas strony nie przedłożyły jednak dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po E. M., co uzasadnia – zdaniem Ministra – zawieszenie postępowania celem ustalenia pełnego kręgu jego stron.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w zażaleniu, że skoro w prawomocnej decyzji z 3 września 2013 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił jednej ze spadkobierczyń W. K. - E. S. (a ponadto M. C. i L. M.) prawa do rekompensaty z uwagi na to, że osoby te nie złożyły wniosku w ustawowym terminie, to również spadkobiercom drugiej z następczyń prawnych W. K. - A. M. uprawnienie do rekompensaty nie przysługuje, i w konsekwencji jedyną stroną postępowania winna być L. M., Minister wskazał, iż stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 września 2013 r. wyrażone zostało przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 9 października 2017 r., sygn. I OPS 3/17. Wówczas częstą praktyką w sprawach zabużańskich, aprobowaną przez sądy administracyjne było wydawanie decyzji częściowych, rozstrzygających jedynie w przedmiocie uprawnień wnioskodawców. W obecnym stanie prawnym, od dnia wydania ww. uchwały obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a., zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W konsekwencji, stronami przedmiotowego postępowania w ocenie Ministra są oprócz L. M. również spadkobiercy A. M., zmarłej dnia 31 października 1992 r. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia następców prawnych po następcy prawnym właściciela nieruchomości pozostawionej niewątpliwie warunkuje określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości i zadecyduje o ich prawie do rekompensaty. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe.

Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 maja 2022 r. złożyła L. M., reprezentowana przez adwokata. Podniosła zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4, art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody Mazowieckiego, które zaskarżonym postanowieniem zostało utrzymane w mocy.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wywodziła, że jedyną stroną postępowania w niniejszej sprawie była E. C. i ta okoliczność wynika z prawomocnej i ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 września 2013 r., która do czasu kiedy nie zostanie zmieniona lub uchylona jest wiążąca. Ponieważ zgodnie z przywołaną prawomocną decyzją zakres postępowania w niniejszej sprawie jest ukształtowany w ten sposób, że ma dotyczyć wyłącznie uprawnienia do rekompensaty E. C., a obecnie po jej śmierci, jej wyłącznej spadkobierczyni L. M., to zawieszanie postępowania na podstawach i z uzasadnieniem jak w postanowieniach Wojewody i Ministra narusza prawo i rażąco narusza prawa i interesy L. M..

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, wykazała, że rozstrzygnięcie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przyczyną uzasadniającą zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione przez L. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości okazała się konieczność ustalenia następców prawnych po jego bezpośrednich spadkobiercach. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie podkreśla się, że dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 169/19, CBOSA). Powyższa zależność musi być bezpośrednia.

Zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymaga uwzględnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. I OPS 3/17 (ONSAiWSA 1/2018/2), zgodnie z którą złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Uwzględniając argumentację przedstawioną w tej uchwale należy przyjąć, że w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie, a jego stronami są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej nieruchomości. Złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania również w stosunku do wszystkich uprawnionych, którym przysługuje jedno prawo do rekompensaty, zachodzi zatem przypadek współuczestnictwa materialnego. Jego konsekwencje procesowe powinny być ustalane z uwzględnieniem stosunku administracyjnoprawnego, norm prawa materialnego i przepisów procesowych. Skoro prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, to udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie są uwarunkowane wielkością przynależnych im udziałów spadkowych.

W myśl art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Przepis ten wskazuje na spadkobierców repatrianta bez ograniczenia co do linii, czy też podstawy dziedziczenia. "Spadkobiercą" zaś, o którym mowa w tym przepisie, może być jedynie osoba żyjąca, bowiem z chwilą jej śmierci wstępują w to miejsce kolejne, uprawnione do spadku, osoby. Status spadkobierców repatrianta nie jest ograniczony co do linii, czy też podstawy dziedziczenia. Do momentu zatem wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożność prowadzenia postępowania. W treści przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano m.in., iż: "obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem zadbanie, aby wszystkie znane organowi osoby uprawnione zostały zawiadomione o wszczętym postępowaniu". Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W sytuacji zatem, gdy dla wykazania spadkobrania po zmarłej stronie postępowania konieczne jest przedłożenie postanowienia sądu, orzecznictwo i doktryna przyjmują, że w takim przypadku podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, CBOSA). Dokonywane w procedurze sądowej ustalenie spadkobierców stanowi bowiem właśnie zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego.

Przyczyną uzasadniającą zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione mienie w niniejszej sprawie była konieczność ustalenia następców prawnych po E. M., jednej ze spadkobierczyń po W. K., który był jednym ze spadkobierców T. K., współdziedziczącej spadek po J. C., jedynej spadkobierczyni L. S.. Rozstrzygnięcie kwestii następstwa prawnego po zmarłej E. M., w powyższych okolicznościach sprawy, ma bezpośredni związek z wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ jest niezbędne dla ustalenia kręgu jej spadkobierców oraz przysługujących im udziałów w spadku, ale również dla ustalenia stron toczącego się postępowania. Nie jest zatem słuszne stanowisko skarżącej, że jako jedyny spadkobierca E. C., współspadkobierczyni po J. C., jest jedyną stroną postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem E. C. o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez L. S.. Na prawidłowość powyższego stanowiska pozostaje bez istotnego wpływu prawomocność decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 września 2013 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z wniosków: E. S. , M. C. i L. M.. Zagadnienie to, jako że dotyczy materialnych podstaw dla ustalenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez L. S. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wykracza poza procesową kwestię zawieszenia postępowania z wniosku E. C., będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając zatem na uwadze, że organ nie pozyskał w toku postępowania orzeczenia, z którego wynikałby krąg spadkobierców po E. M., zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo zawieszone. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 68/16 (CBOSA), iż nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Jak słusznie zauważył Minister w zaskarżonym postanowieniu, prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Prawidłowym zatem jest uzależnienie rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, od dołączenia do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia po zmarłej E. M.. Jest to bowiem zagadnienie prejudycjalne, od którego zależy treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.