Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 28/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie braku wydania decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego zobowiązuje Prezydenta Miasta Ł. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi.


UZASADNIENIE

III SAB/Łd 28/07

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia [...], które wpłynęło do Urzędu w dniu 4 października 2006 r., J.D. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. o weryfikację i ponowne rozpatrzenie wniosku dotyczącego zasiłku przedemerytalnego. Podał, że w związku z orzeczeniem Trybunłu Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. przysługuje mu prawo do wstecznego przyznania zasiłku przedemerytalnego, jak również strat za cały wsteczny okres.

Pismem z dnia [...] Nr [...], odpowiadając na powyższe pismo, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy /.../ o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /.../. Przepis art. 3 pkt 13 tejże ustawy zniósł zasiłki przedemerytalne unormowane w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawa nowelizująca zmieniała również warunki do nabycia świadczeń przedemerytalnych. Nowela ta zawierała również przepisy przejściowe - art. 11 ust. 2 ustawy - mające chronić prawa osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na podstawie dotychczasowych przepisów. W dniu 20 grudnia 2002r. Sejm uchwalił kolejne przepisy nowelizujące ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W myśl zapisu art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 20 grudnia 2002r., prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzemieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do ich nabycia. Na podstawie tego przepisu prawo do ww. zasiłków i świadczeń nabywali bezrobotni na swój wniosek od następnego dnia po dniu jego złożenia, nie wcześniej jednak niż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. od 6 lutego 2003r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 września 2006r., który został opublikowany w Dzienniku Ustaw w dniu 26 września 2006r., orzekł o niezgodności z Konstytucją zapisu "do dnia 12 stycznia 2002r." w treści przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. istniała możliwość złożenia, w trybie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego - w terminie miesiąca od dnia ogłoszenia wyroku, wniosku o wznowienie postępowania. Właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne w ostatniej instancji. W tej sytuacji, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. można wznowić postępowanie jedynie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi wydanymi w oparciu o przepisy art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r.

Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. wskazał, iż z akt sprawy wynika, że J.D. nie składał wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego w oparciu o przepis art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r., a więc nie wydawano żadnej decyzji w przedmiotowej sprawie i z tego względu wniosek z dnia [...] nie może zostać rozpatrzony. Brak decyzji wydanej w oparciu o art. 3 ww. ustawy równoznaczny jest z brakiem podstaw do wznowienia postępowania.

Pismem z dnia [...] J.D. wniósł o niezwłoczne rozstrzygnięcie decyzją jego wniosku z dnia [...] o przyznanie i wypłatę zasiłku przedemerytalnego za okres od 3 czerwca 2002r. Podniósł, iż w przypadku dalszej bezczynności i zwlekania z wydaniem decyzji zmuszony będzie wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] znak [...] . Wskazał, że przypadku J.D. nie została wydana żadna decyzja dotycząca zasiłku przedemerytalnego, dlatego też nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w powyższej sprawie.

Pismem z dnia [...] J.D. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Zarzucił ww. organowi bezczynność przez uchylanie się, mimo upływu terminu z art. 35 § 3 k.p.a. od rozstrzygnięcia wniosku w drodze decyzji. Na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wniósł o wyznaczenie Powiatowemu Urzędowi Pracy Nr [...] w Ł. terminu na załatwienie sprawy i podjęcie innych stosownych działań przewidzianych w tym przepisie. Podał, że mimo kilkakrotnie składanych wniosków o przyznanie zasiłku przedemerytalnego Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] w Ł. uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. w drodze decyzji. W miejsce decyzji wymaganej PUP Nr [...] w Ł. prowadzi przewlekłą korespondencję, w której wyjaśnia swoje odmowne stanowisko. Podniósł, że taka postawa organu pozbawia go możliwości poddania tego stanowiska instancyjnej kontroli.

Wojewoda [...] , odpowiadając na zażalenie, po zbadaniu akt sprawy stwierdził, iż Dyrektor PUP- [...] - udzielił pisemnej odpowiedzi w tej sprawie i wyczerpująco wyjaśnił brak podstaw do wydania decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego i dlatego na tym etapie rozpatrywania sprawy uznał to stanowisko za właściwe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zrzucił Powiatowemu Urzędowi Pracy Nr [...] w Ł. bezczynność przez uchylanie się od rozstrzygnięcia wniosku w drodze decyzji. Powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu, a ponadto podał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 4 Prawa o ustępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odniosło skutku. Złożył na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. do Wojewody [...], jednakże zażalenie również nie odniosło skutku, bowiem nie podjęto żadnych stosownych działań przewidzianych w art. 37 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. podtrzymał stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach. Ponadto wskazał, że skarżący J.D. pierwszą skargę na bezczynność PUP Nr [...] w Ł. , w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego za okres wsteczny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. sygn. akt SK 15/C złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr [...] w dniu 24 stycznia 2007r. Skarga wraz z aktami sprawy w dniu 21 lutego 2007r. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz do Wojewody [...], który pismem z dnia [...] uznał stanowisko Powiatowego Urzędu Pracy za właściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy, w dniu 12 kwietnia 2007r. wydał postanowienie sygn. akt III SAB/Łd 8/07 o odrzuceniu skargi.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że składając wniosek w 2006 r. intencją jego było, by organ rozpoznał wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4.

Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi , Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 28).

Stosownie do art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

W niniejszej sprawie skarga J.D. dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Ł. polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego. Wprawdzie skarżący wskazuje na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. , ale zgodnie z art. 6 pkt 6 lit. b i art. 6b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organem właściwym w sprawach przyznania zasiłku przedemerytalnego jest starosta (prezydent miasta), który mógł upoważnić kierownika powiatowego urzędu pracy do załatwienia w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji oraz zgodnie z art. 150 a ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) starosta rozpatruje wnioski, wydaje decyzje oraz wypłaca z Funduszu Pracy zasiłki przedemerytalne za okres do dnia 31 lipca 2004 r. A zatem skarga dotyczy bezczynności organu - Prezydenta Miasta Ł. , z upoważnienia, którego wydaje decyzje Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. .

Skarżący wyczerpał określony tryb, bowiem pismem z dnia [...] złożył do organu wyższego stopnia - Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Wojewoda [...] rozpoznał zażalenie.

W ocenie Sądu, skarga J.D. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony organ, wbrew ustawowemu obowiązkowi ustosunkowania się do wniosku strony z dnia [...], nie rozpoznał wniosku w formie przewidzianej prawem.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji ( § 2 art. 104 k.p.a.). Art. 104 wyznacza przedmiot decyzji - sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Art. 104 nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz, w ograniczonym zakresie, przepisy prawa procesowego (np. art. 149 § 3, art. 151, 157 § 3, 158) Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 343).

Zauważyć należy, że przyznanie bądź odmowa przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, zgodnie z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, powinna nastąpić w drodze decyzji. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, iż pismo wyjaśniające z dnia [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. , które nie zostało wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. , czyli organu właściwego do załatwienia sprawy, jest decyzją.

Organy administracji publicznej mają obowiązek badania, bez względu na tytuł pisma i jego formalną zawartość, jaka była intencja składającej je strony. Jeżeli istnieje wątpliwość co do treści pisma, organ administracji winien wezwać stronę do sprecyzowania składanych wniosków. W niniejszej sprawie żądanie skarżącego nie było wyraźnie sformułowane, jasne jest tylko to, że żąda rozstrzygnięcia jego wniosku w formie decyzji stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. Natomiast nie zostało wyjaśnione czy skarżący, skoro powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, żąda wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 145 a k.p.a., czy też przyznania tego świadczenia po raz pierwszy w postępowaniu zwykłym. Na rozprawie skarżący oświadczył, że jego intencją było to, aby organ rozpoznał wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 12 października 1987 r. sygn. akt IV SA 334/87 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Wskazać należy, że w przypadku złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania organ administracji zobowiązany jest wydać stosowną decyzję opierając się na przepisach art. 149 § 3 lub 151 § 1 k.p.a. W żadnym przypadku obowiązujące przepisy nie dają organowi administracji podstawy prawnej do odstąpienia od podjęcia stosownej decyzji.

Podkreślić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W niniejszej sprawie nie została wydana decyzja, żądanie strony skarżącej nie zostało uwzględnione przez organ, nastąpiło naruszenie przewidzianych prawem terminów, Prezydent Miasta Ł. pozostaje więc w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, nie przesądzając w jakikolwiek sposób zasadności wniosku skarżącego, ani jego dopuszczalności w świetle przepisów rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że skoro nie została wydana decyzja, a istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Ł. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji.