Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2820/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 § 4, art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art 7, art 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 334/19 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 334/19 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Na mocy tej decyzji, wydanej w oparciu o przepisy art. 2, art. 3, art. 4, art. 10, art. 14, art. 16 ust. 1 i ust 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.", odmówiono skarżącemu udostępnienia przetworzonej informacji publicznej zawartej w pkt. 2, 4 i 7 wniosku z 7 stycznia 2019 roku i w zapytaniu o podanie kwot wypłaconych Prezesowi Kolegium i Kierownikowi Biura Kolegium w latach 2013-2018, a także zawartej we wnioskach z 10, 21 i 25 stycznia 2019 roku.

Pytania zawarte w pkt. 2, 4 i 7 wniosku z 7 stycznia 2019 r. dotyczyły wysokości kosztów poniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w latach 2013-2018 na zakup paliwa do samochodów służbowych (z rozbiciem na poszczególne lata oraz z udostępnieniem faktur) oraz na przejazdy Prezes Kolegium lub pracowników Kolegium taksówką, a także wysokości wydatków poniesionych przez organ w tym okresie na sprzęt informatyczny i łączność, wydatków okolicznościowych i reprezentacyjnych, wydatków na podróże służbowe, krajowe pracowników, ryczałty pieniężne za używanie samochodów prywatnych do celów służbowych oraz ryczałt za eksploatację i konserwację pojazdów służbowych.

Wniosek z 10 stycznia 2019 r. zawierał cztery pytania dotyczące zakupu samochodów dla potrzeb organu w 2008 r. W punkcie 5 tego wniosku skarżący zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w Kolegium istnieją wewnętrzne przepisy dotyczące sposobu korzystania z samochodu służbowego. Jeżeli tak, wniósł o ich udostępnienie, ewentualnie wskazanie miejsca ich publikacji.

We wniosku z 21 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na dwadzieścia trzy pytania dotyczące: aktu powołania i składu komisji powołanych do oceny przydatności samochodów marek [...] i [...] do dalszego użytkowania oraz protokołów przeprowadzonych przez te komisje ocen; miejsc zamieszczania informacji o zbędnych lub zużytych składnikach majątku ruchomego w latach 2005-2009; trybów sprzedaży samochodów marek [...] i [...]; analizy rynku, w wyniku której został wyłoniony dostawca samochodu marki [...]; liczby zamieszczonych w latach 2010-2016 w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o zbędnych lub zużytych składnikach majątku ruchomego; nabywcy pojazdu marki [...] oddanego w rozliczeniu przy zakupie kolejnego samochodu służbowego; liczby składników mienia, których sprzedaż odbyła się w latach 2005-2016 w trybie przetargu, aukcji albo publicznego zaproszenia do rokowań; komisji przetargowej, wewnętrznych przepisów dotyczących dokonywania zakupów; kwoty wydatkowanej w latach 2013-2018 na zakup biletów MPK oraz na przejazdy taksówkami z tytułu przewożenia akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i innych instytucji państwowych oraz samorządowych; kwestii przewożenia służbowej poczty środkami komunikacji miejskiej, taksówkami lub pojazdami innymi niż służbowy; ewidencji użytkowania samochodu służbowego; używania przez Prezes Kolegium lub członków jej rodziny samochodów służbowych do celów prywatnych (prywatnych podróży); wypadków przy pracy lub w drodze do pracy w okresie od 1 listopada 2018 r.; przedmiotu umów cywilnoprawnych zawartych w latach 2013-2018 pomiędzy Kolegium lub Krajową Reprezentacją Samorządowych Kolegiów Odwoławczych a Prezes Kolegium, z tytułu których Prezes Kolegium otrzymała wynagrodzenie w kwocie 16320 zł (brutto); osób, z którymi zawarto w latach 2017-2018 umowy cywilnoprawne, które są również zatrudnione w Kolegium na umowę o pracę; umów cywilnoprawnych z przedsiębiorcami z okresu 2017-2018; a także opracowań orzecznictwa sądów administracyjnych w poszczególnych kategoriach spraw i tematów orzeczniczych oraz informacji o zmianach w przepisach obowiązującego prawa w latach 2013-2019. Dwudzieste czwarte pytanie odnosiło się do kwestii ewentualnych umów zawartych przez Kolegium po 2005 r. z podmiotem [...] s. j. Skarżący wniósł też o umożliwienie wglądu lub przesłanie kserokopii całości dokumentacji związanej z realizacją zamówienia publicznego - nabycia samochodu marki [...] oraz opinii rzeczoznawcy w przedmiocie wyceny pojazdu marki [...]. Ponadto zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pięć pytań dotyczących kryterium ustawowego, które zdecydowało o nabyciu samochodu marki [...], sposobów korzystania z tego samochodu oraz ogólnego kosztu zakupu paliwa.

Wnioskiem z 25 stycznia 2019 r. A. D. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na dwa pytania. Pierwsze z nich dotyczyło poniesionych przez Kolegium kosztów ubezpieczenia i ochrony części nieruchomości położonej przy ul. T. [...] stosownie do treści umowy użyczenia garażu dla pojazdu służbowego zawartej [...] kwietnia 1998 r. Drugie natomiast odnosiło się do kwestii ubezpieczenia AC samochodów służbowych marek [...], [...] i [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że organ wyłącznie w odniesieniu do pierwszego wniosku poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego informacje częściowo stanowią informację przetworzoną i wezwał do wykazania, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się do poszczególnych pytań i nie zestawił żądanych informacji z czynnościami, jakie musiałyby zostać podjęte w celu ich wygenerowania, przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej w zakresie oceny, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezes SKO w K. nie wykazał, że przedmiotem żądania skarżącego jest uzyskanie informacji publicznej przetworzonej oraz, że uzyskanie tej informacji nie było szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Prezes SKO w K. naruszył przepisy o postępowaniu, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy z akt sprawy i uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że do takiego naruszenia nie doszło;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania wymagających nakładu pracy znacznie utrudniającego funkcjonowanie organu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. D., względnie przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał za informację publiczną przetworzoną żądania w postaci około 100 pytań dotyczących różnych sfer funkcjonowania organu i związanych z tym czynności dokonywanych przez okres 6, a w niektórych przypadkach nawet 10 lat. Strona skarżąca kasacyjnie przyznała, że część żądanych przez skarżącego informacji to istotnie informacja publiczna prosta, jednakże liczba wnioskowanych danych i okres, jakiego dotyczą, czynią z tej informacji informację publiczną przetworzoną. Zaznaczono, że w kwestionowanej w sprawie decyzji wyjaśniono, iż dowody księgowe układane są według dat, a nie tematycznie, w segregatorach, których przez okres 6 lat zebrało się 30 sztuk. W decyzji wskazano również, że udzielenie odpowiedzi na poszczególne pytania wymagałoby niejednokrotnie sięgania do dokumentacji archiwalnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie do przyjęcia jest pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż bez znaczenia są motywy, jakim kierował się A. D., zwracając się o udzielenie informacji publicznej. Skoro żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, to ustalenie motywów, które skłoniły podmiot do żądania określonej informacji, ma istotne znaczenie, bowiem udzielenie informacji publicznej przetworzonej jest uzależnione od wykazania przez ten podmiot, że działa w szczególnie istotnym interesie publicznym (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Podkreślono, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji motywów, jakimi kierował się wnioskodawca, zwracając się o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, miało na celu wykazanie, iż nie żądał informacji z uwagi na szczególnie istotny interes publiczny, lecz działał na zlecenie M. P. - pozaetatowego członka SKO w K., która w ten sposób de facto chciała wymusić zmianę swojego statusu członkostwa w Kolegium.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ powinien w odniesieniu do każdego ze 100 pytań precyzyjnie podać ilość dokumentów wymagających analizy, czynności koniecznych do ich odszukania, segregacji, anonimizacji, wykonania kopii, pracowników koniecznych do wykonania powyższych działań, oszacować czas pracy w godzinach roboczych, ilość środków rzeczowych koniecznych do wykonania kopii oraz koszt wykonania powyższych czynności, jest nieuzasadnione. Dodano, że wykonanie zaleceń Sądu wymagałoby nakładu pracy porównywalnego z nakładem pracy niezbędnym do udzielenia żądanej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z tym że nie zarzucono błędnej wykładni prawa materialnego lecz jego niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na to, że zakres postępowania wyjaśniającego i ocena spełnienia wymogów uzasadnienia decyzji uzależnione były w niniejszej sprawie od wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela pogląd Sądu pierwszej instancji oparty na przytoczonym orzecznictwie NSA, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednakże jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji z treści zaskarżonej decyzji wyżej wskazanych okoliczności wywnioskować nie sposób.

Odnosząc się do stanowiska Prezesa SKO należy przede wszystkim przypomnieć to, czego nie uwzględnił w odpowiedni sposób Sąd pierwszej instancji, że przedmiotem sprawy są cztery wnioski złożone w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Choć zostały formalnie rozpoznane w jednym postępowaniu, to każdy z tych wniosków podlega odrębnej ocenie z punktu widzenia zakwalifikowania żądanych w nich informacji jako prostych lub przetworzonych. Zatem nie tylko, jak to prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, organ nie poinformował wnioskodawcy, że wnioski z dnia 10, 21 i 25 stycznia 209 r. zakwalifikował jako żądanie informacji przetworzonych i nie wezwał go do wykazania, że ich udostępnienie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale nie ocenił każdego z wniosków odrębnie pod względem spełnienia wymogów do zakwalifikowania tych informacji jako przetworzonych. Formalne połączenie czterech wniosków do wspólnego rozpoznania, mające na celu uproszczenie i przyspieszenie postępowania, nie może prowadzić do niczym nieuzasadnionego wpływu takiego postępowania organu na kwalifikację żądanych informacji jako przetworzonych. A tak stało się w niniejszej sprawie, bowiem Organ oceniając wnioski, powołał się przede wszystkim na łączną liczbę żądnych informacji, uznał je za informację przetworzoną. Tymczasem rezultat osobnej oceny każdego wniosku, może być odmienny od przyjętego w zaskarżonej decyzji. Ponadto, jak to już zauważył Sąd pierwszej instancji, organ rozpoznając pierwszy wniosek z 7 stycznia 2019 r. udostępnił znaczną część żądanych informacji, nie uwzględnił tylko żądania zawartego w punktach 2, 4, 7 i pytania o kwoty wypłacone Prezesowi Kolegium i Kierownikowi Biura Kolegium w latach 2013-2018. Natomiast z niewiadomych powodów nie udostępnił informacji prostych, żądanych w pozostałych wnioskach. Szereg tych informacji prostych wymienił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazane tu uchybienia organu przekładają się wprost na dalsze uchybienia organu związane z rozpoznaniem wniosków A. D., które omówił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Trafnie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ jedynie ogólne stwierdził, że nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniom, a "przygotowanie ich wymagałoby poniesienia ogromnego nakładu pracy przez jednostkę, zgromadzenia i przeanalizowania szeregu zbioru dokumentów, dokonania anonimizacji, analizy czy dokumentacja zawiera informacje prawnie chronione". Poza jednostkowymi przykładami w decyzji nie odniesiono się odrębnie do poszczególnych wniosków i poszczególnych pytań, poprzez zestawienie żądanych w nich informacji z czynnościami jakie musiałyby zostać podjęte w celu wygenerowania informacji. Z decyzji nie wynika, jaka jest choćby szacunkowa liczba stron żądanych dokumentów, na czym ma polegać ich selekcja i analiza, jaki byłby konieczny zakres anonimizacji dokumentów, według jakich kryteriów dokumenty są zgromadzone (według realizowanych zadań lub zamówień publicznych, według dat wpływów itp.), co również może istotnie wpłynąć na czasochłonność realizacji wniosku. Przykładowo nie wiadomo, według jakiej systematyki organ gromadzi i przechowuje faktury vat: czy wszystkie faktury dotyczące eksploatacji samochodu zgromadzone są razem, czy też wraz z innymi fakturami według dat ich wpływu lub płatności, jaka jest ich przybliżona liczba. Nie oszacowano także nawet przybliżonej liczby pracowników i niezbędnego czasu, który musieliby poświecić dla realizacji wniosku. Szczególnie podkreślić trzeba za Sądem pierwszej instancji, że niewątpliwie pytania o wydatki publiczne poniesione na przestrzeni kilku lat wiążą się z koniecznością analizy materiałów rachunkowych, jednak obecnie księgowość w zasadzie w całości prowadzona jest z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania, zatem nie w każdym wypadku udzielenie informacji publicznej musi wiązać się z koniecznością poszukiwania fizycznie dokumentów. Organ nie rozważył też, czy pozostałe dane mogą znajdować się w posiadanych systemach informatycznych.

Wbrew stanowisku organu, sam fakt łącznego żądania w czterech wnioskach około 100 pytań, nie świadczy o możliwości ich zakwalifikowania jako żądania informacji przetworzonych. Stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy uznać za arbitralne. Z zaakceptowanego przez Sąd stanowiska organu w zakresie pojęcia informacji przetworzonej, również jako obejmującej wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu zobowiązanego, ale kwalifikowanej jako przetworzonej ze względu na znaczny rozmiar i zakres żądanej informacji – wynika, że taka kwalifikacja wymaga spełnienia szeregu warunków. Warunki te wskazał Sąd pierwszej instancji. Organ w zaskarżonej decyzji w swoich teoretycznych wywodach wskazał te warunki. Jednak w realiach niniejszej sprawy, do tych wymogów nie przywiązał należytej uwagi. Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w tym zakresie organ naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji zasadnie też uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli w zakresie oceny, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedstawiony materiał nie dostarcza argumentów pozwalających na akceptację stanowiska organu że wszystkie żądane informacje należy zakwalifikować jako przetworzone. Dopiero zaś wykazanie, że żądne informacje taki charakter posiadają, czynić będzie aktualną potrzebę oceny następnej przesłanki jej udostępnienia, wymienionej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie organ, że wytyczne Sądu dla organu, przy ponownym rozpatrzeniu wniosków mogą doprowadzić, do zniweczenia celu regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jakim jest przeciwdziałanie nadużywaniu prawa do informacji publicznej i utrudnianiu funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości realizowania konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany nie tyle do skrupulatnego określenia, jakie czynności będą musiały zostać podjęte, lecz do przedstawienia ich w sposób, który pozwoli ocenić, że żądane informacje wymagają przetworzenia informacji już posiadanych. Ponadto, nie chodzi o precyzyjne wskazanie ilości dokumentów wymagających analizy, czynności koniecznych do ich odszukania, segregacji, anonimizacji, wykonania kopii faktur, czy umów, precyzyjne określenie ilości pracowników koniecznych do wykonania powyższych działań - lecz o dane szacunkowe, ustalone na podstawie mających miejsce oczywistych powszechnie znanych okoliczności i doświadczenia życiowego, które pozwolą na kwalifikację żądanych informacji a następnie ewentualną ocenę tej kwalifikacji.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że słusznie twierdzi organ, iż nie bez znaczenia pozostają w sprawie motywy jakimi kierował się wnioskodawca składając wniosek o informację publiczną. Oczywiście nie mają one znaczenia w sytuacji żądania informacji prostej (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Inna sytuacja jest w przypadku żądania informacji przetworzonej, kiedy to stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi. Przy czym okoliczności te muszą być ustalone w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, lub okoliczności niepodważane przez strony a nie w oparciu o domniemania lub spekulacje.

Korekta stanowiska Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, nie ma wpływu na wynik sprawy i nie czyni skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zatem, Sąd pierwszej instancji nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.