Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 993/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wójta Gminy S. postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 2013r. (nr [...]) o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. (działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]) położonej w Gminie S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. (Gmina S.) położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] "[...]."

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. wydanym na podstawie art. 17 pkt 6 lit b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) oraz art.106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a), odmówił uzgodnienia tego projektu m.p.z.p.

Zdaniem organu, ustalenia projektowanego m.p.z.p. naruszają przepisy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Postanowienie § 9 ust. 7 pkt 8 projektu m.p.z.p., dopuszcza lokalizację obiektów budowlanych o funkcji związanej z turystyką, hodowlą oraz połowem ryb, w odległości maksymalnie 70 metrów od linii brzegowej (obszar oznaczony symbolem P - tzw. obszar wydzielony z wód powierzchniowych). Nie określa jednakże rodzajów i bezpośredniego przeznaczenia tych obiektów, co nie pozwala ocenić, czy te obiekty służą turystyce wodnej w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego Tym samym niemożliwe jest uzgodnienie planu w tym zakresie.

Organ I instancji uznał również za niezgodne z przepisami uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego ustalenia planu, dotyczące zabudowy terenu oznaczonego symbolem 003 – UT (tereny usług turystyki). Według Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. zagospodarowanie tego terenu, w sposób określony w § 8 projektu m.p.z.p. (m.in. parkingi w ilości określonej w § 5 tego projektu) narusza zakaz zabudowy o którym mowa w § 3 ust. 7 uchwały i nie zachodzą okoliczności wyłączające ten zakaz, określone w § 4 tej uchwały. Według § 3 ust. 7 uchwały, zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Na terenie oznaczonym symbolem 003 – UT planowano realizację zabudowy usługowej o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym z zielenią towarzyszącą i parkingiem. W zamierzeniu odtworzona zabudowa usług turystyki wraz z ciągami pieszo-jezdnymi i miejscami postojowymi nie będzie zajmować więcej niż 10,5% ogólnej powierzchni dawnego ośrodka wypoczynkowego oraz maksymalnie 3% ogólnej powierzchni Jeziora B. Pozostałą część obszaru objętego projektem m.p.z.p. stanowić będą tereny zieleni urządzonej i zieleni krajobrazowej. Na tym terenie możliwa będzie realizacja: pensjonatu, hotelu typu SPA, domu wczasowego, budynków zamieszkania zbiorowego o charakterze turystycznym, kempingu, pola namiotowego. Będzie również dopuszczalne wybudowanie budynku o funkcji mieszkaniowej, ale tylko bezpośrednio związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą (mieszkanie dla właściciela lub osoby dozorującej). Te budynki posiadać będą miejsca postojowe w ilości określonej w § 5 ust. 1 projektu m.p.z.p. (minimum 1-2 miejsca postojowe na pokój hotelowy).

Planowane usytuowanie obiektów budowlanych o takim właśnie charakterze i przeznaczeniu, w pasie 100 m od linii brzegowej wód, według organu narusza wspomniany zakaz zabudowy.

Zdaniem organu, obiekt służący turystyce wodnej, to obiekt służący bezpośrednio turystyce wodnej (np. pochylnia do wodowania jednostek pływających). Obiekt gastronomiczny, hotel, jakkolwiek jest związany z turystyką wodną, gdyż "obsługuje" turystów wodnych, to nie służy takiej turystyce bezpośrednio. Nie jest możliwe usytuowanie pochylni lub pomostu cumowniczego w odległości choćby kilku metrów do brzegu wód, nie ma natomiast przeszkód, aby np. restauracja obsługująca turystów znajdowała się w pewnych oddaleniu od brzegu.

Organ I instancji zakwestionował także ustalenia projektowanego planu, dotyczące zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego w projekcie m.p.z.p. symbolem 001–ZP i 002-ZP (tereny zieleni urządzonej oraz krajobrazowo-ekologicznej). Zdaniem organu, elementy małej architektury (ścieżki, kładki, mosty, altany) oraz budowle związane z turystyką i rekreacją, o których mowa w § 7 ust. 7 pkt 8 projektu m.p.z.p. nie mogą znajdować się, zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały, w pasie szerokości 100 metrów od Jeziora B. oraz od zbiornika wodnego położonego na działce nr [...].

Według organu I instancji ustalenia m.p.z.p. dla terenu 004-W dopuszczające lokalizację zabudowy w obszarze wydzielonym P, w granicach jeziora, spowodują przekształcenie Jeziora B. i w ten sposób naruszą zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały.

Wójt Gminy S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył przepis § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Według strony, przepis ten dopuszcza zabudowę nieruchomości w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wówczas gdy planowany obiekt budowlany ma służyć turystyce wodnej. Nie jest wymagane, aby obiekt ten służył "bezpośrednio" turystyce wodnej. Taka wykładnia ekstensywna zakazu budowania nowych obiektów budowlanych nie jest dopuszczalna.

Według Wójta przez usługi turystyczne należy rozumieć usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszelkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych, Dz. U. z 2004r., nr 22, poz. 2268 ze zm.). Uprawianiem turystyki wodnej w rozumieniu art. 37a ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006r., nr 123, poz. 857 ze zm.) jest prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportów i rekreacji. Z uwagi na ograniczenia wynikające z § 3 pkt 13 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (tj. zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych), uprawianie turystyki wodnej będzie ograniczone wyłącznie do statków o napędzie żaglowym i o napędzie innym niż napęd mechaniczny. Obiektów budowlanych służących turystyce wodnej nie można ograniczać zatem wyłącznie do pochylni do wodowania jednostek pływających.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy. Na tej podstawie zasadnie odmówił uzgodnienia projektu m.p.z.p.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że przedstawiony projekt m.p.z.p. nie może być uzgodniony, ponieważ jego ustalenia naruszają zakaz zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Zdaniem organu uzgadniającego, przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Turystyka wodna obejmuje więc np. żeglarstwo, kajakarstwo. Według organu, do obiektów służących turystyce wodnej, o których mowa w przepisie § 3 pkt 7 uchwały należy zaliczyć obiekty budowlane bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Zatem wyłączenie zakazu zabudowy będzie dotyczyć np. pomostów, nadbrzeży, miejsc cumowniczych, zapleczy sanitarnych, gastronomicznych, przystani dla jachtów. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ośrodek wczasowy tj. obiekt (lub zespół obiektów) noclegowy przeznaczony i przystosowany do świadczenia usług związanych z wczasami, nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. W projekcie uchwały m.p.z.p. (§ 5 ust.1) podano wskaźniki parkingowe dla obliczenia zapotrzebowania inwestycji na miejsca postojowe dla samochodów osobowych, podając m. in., że jest dozwolone posadowienie takich obiektów jak: mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, hotele z funkcjami uzupełniającymi typu SPA, centra konferencyjne, pensjonaty, pokoje gościnne, domy wczasowe, przedszkola, świetlice.

Zdaniem organu, Wójt Gminy błędnie interpretuje określone w przepisie § 3 pkt 7 uchwały zasady (przesłanki) wyłączające zakaz zabudowy terenu. Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przyjęcie, że w ramach wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych, w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, dopuszczającego budowę obiektów służących turystyce wodnej, mieści się możliwość zlokalizowania obiektu służącego również jako ośrodek wczasowy, przekreśliłoby całkowicie zakaz wynikający z tego przepisu. Opisana w projekcie m.p.z.p. inwestycja nie jest też związana z prowadzeniem gospodarki wodnej lub rybackiej. Obiektami gospodarki wodnej są, zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane, zbiorniki wodne i nadpoziomowe, stawy rybne, stacje uzdatniania wody, pompownie, oczyszczalnie ścieków. Wprawdzie wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, to jednak charakter tych obiektów wskazuje, że obiekty budowlane przewidziane w m.p.z.p. do nich się nie zaliczają

Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, określone w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, wyłączające zakaz zabudowy określony w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku. Jak wynika z załącznika graficznego do projektu m.p.z.p. oraz z ortofotomap umieszczonych na portalu internetowym "Geoportal", obejmujących teren objęty projektem m.p.z.p., teren ten nie znajduje się w sąsiedztwie "zwartej zabudowy wsi". Teren ten jest niezabudowany i nie przylega do działek zabudowanych.

Zdaniem organu uzgadniającego, prawidłowe jest stanowisko organu I instancji odnośnie braku przesłanek do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości objętych projektem m.p.z.p., na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały Sejmiku. Planowane przedsięwzięcie nie jest związane z tworzeniem siedliska rolniczego (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), nie polega też na przebudowie (modernizacji) istniejącego obiektu letniskowego, mieszkalnego i usługowego, zrealizowanego na podstawie m.p.z.p., który utracił moc przed 1.01.2004r. (§ 4 ust.1 pkt 3 uchwały). Na działkach objętych planem istnieją jedynie pozostałości po dwóch budynkach murowanych (pozostała zabudowa ośrodka wypoczynkowego, która była w złym stanie w chwili nabycia nieruchomości przez obecnego właściciela i została usunięta).

Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym elementy małej architektury (ścieżki, kładki, mosty, altany) oraz budowle związane z turystyką i rekreacją nie mogą znajdować się w pasie szerokości 100 metrów od Jeziora B. oraz od zbiornika wodnego położnego na działce nr [...]. Takie ich usytuowanie, zdaniem organu narusza zakaz zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] i nie ma podstaw do wyłączenia tego zakazu zabudowy w oparciu o § 4 tej uchwały.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji co do tego, że zabudowa obszaru P (tzw. obszar wydzielony z granic jeziora) narusza zakaz przekształcania zbiorników wodnych, o którym mowa w § 3 pkt 8 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem organu, zakaz zmiany sposobu zagospodarowania terenów podmokłych, sąsiadujących z Jeziorem B. (działka [...]) oraz obowiązek zachowania zieleni istniejącej na tych terenach, ustanowione w § 7 pkt 11 projektu m.p.z.p. zagwarantują zachowanie tych terenów w stanie niezmienionym.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji odnośnie tego, że stacje bazowe telefonii komórkowej są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym ustalenia m.p.z.p. naruszają § 3 ust. 1 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Organ odwoławczy przyjął, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) i w związku z tym jest dopuszczalna, pod warunkiem ustalenia przez organ uzgadniający projekt m.p.z.p., że nie wywiera ona negatywnego wpływu na ochronę przyrody. W ocenie organu przeprowadzenie takiej oceny nie jest możliwe, ponieważ ustalenia projektowanego planu są w tym zakresie lakoniczne.

Wójt Gminy S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy tylko obiektów służących bezpośrednio turystyce wodnej rozumianej jako przemieszczanie się drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń i w konsekwencji niedopuszczalne ograniczenie prawa własności w drodze pozanormatywnej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto Wójt Gminy S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, dlaczego , według organu uzgadniającego, elementy małej architektury nie korzystają z wyłączenia zakazu zabudowy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochronny Środowiska dotyczące odmowy uzgodnienia projektu m.p.z.p. części wsi K., położonej w Gminie S..

W sprawie nie jest sporne, że teren objęty projektowanym m.p.z.p znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego będącego jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody). W związku z tym ten projekt m.p.z.p. wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego (art. 16 ust. 7 tej ustawy o ochronie przyrody).

Przedmiotem sporu między stroną skarżącą a organem uzgadniającym projekt m.p.z.p. jest to, czy zakazy określone w uchwale Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego uzasadniają odmowę uzgodnienia projektu m.p.z.p. Zdaniem Wójta Gminy S., organy uzgadniające projekt m.p.z.p. (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska) wadliwie ustaliły, że nie zachodzą, określone w § 3 pkt 7 tej uchwały, przesłanki wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej".

Według przepisu § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Trzeba przypomnieć, że organ orzekający przyjął, że ustalenia m.p.z.p. naruszają zakaz zabudowy o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały i ten zakaz nie może być wyłączony na podstawie przepisu § 4 uchwały.

Sąd podziela te ustalenia i oceny.

Trzeba podkreślić, że z prognozy oddziaływania na środowisko projektu m.p.z.p. dla fragmentu wsi K. wynika, że głównym celem uchwalenia planu jest umożliwienie realizacji zabudowy usługowej o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym z zielenią towarzyszącą na terenach dawnego ośrodka wypoczynkowego objętego symbolem 003 – UT oraz 004 - W. Na tym terenie możliwa będzie realizacja: pensjonatu, hotelu typu SPA, domu wczasowego, budynków zamieszkania zbiorowego o charakterze turystycznym, dużego parkingu (minimum 1-2 miejsca postojowe na pokój hotelowy), kempingu, pola namiotowego. Będzie również dopuszczalne wybudowanie budynku o funkcji mieszkaniowej, bezpośrednio związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą (mieszkanie dla właściciela lub osoby dozorującej).

W związku z powyższym należy ocenić, czy te planowane obiekty budowlane (inwestycje) są obiektami służącymi turystyce wodnej.

Sąd zauważa, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Również ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała, nie definiuje tego pojęcia. Z kolei ustawa - Prawo budowlane, za obiekty sportu i turystki uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie, wyciągi narciarskie, kolejki liniowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (por. załącznik nr V do tej ustawy). Brak legalnej definicji tego pojęcia, także w innych aktach normatywnych regulujących podobne zagadnienia, nastręcza duże wątpliwości interpretacyjne, które muszą zostać usunięte w drodze wykładni przeprowadzonej w toku praktyki orzeczniczej. W tej sytuacji wydaje się celowe sięgnięcie do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu.

Turystyka mianowicie powszechnie oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Zdaniem Sądu przez turystykę wodną należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej

Osoby uprawiające turystykę wodną muszą mieć jednak możliwość korzystania z urządzeń, które pozwalają na realizację oczywistych potrzeb socjalno – bytowych (miejsc noclegowych, a więc hoteli, restauracji, sanitariatów, itp.). Są to również niewątpliwie obiekty służące turyście wodnemu, a więc uprawianej przez niego turystyce wodnej. Podobnie sytuacja kształtuje się w wypadku turystyki pieszej górskiej. Celem jej obsługi tworzone są miejsca dla turystów, którzy mogą w schroniskach górskich nocować, spożyć posiłek, czy zrealizować potrzeby z zakresu higieny osobistej.

W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z kompleksem obiektów budowlanych, które ze względu na ich rozmiar i niektóre funkcje (np. SPA, przedszkole, sala konferencyjna) nie są przeznaczone wyłącznie, a nawet przede wszystkim dla turystów szlaków wodnych. Wydaje się oczywiste, że planowany obiekt ma charakter otwarty, w tym sensie, że będzie dostępny dla wszystkich chętnych, nie tylko dla przemieszczających się turystów, w szczególności turystów korzystających z urządzeń wodnych. Obiekt o takim przeznaczeniu nie może być uznany za służący turystyce wodnej. Postanowienie § 3 pkt 7 uchwały przewidujące wyjątek od zakazu na rzecz obiektów służących m. in. turystyce wodnej powinno być interpretowane w sposób ścisły, a więc może być odniesione wyłącznie do obiektów, których zasadniczą, podstawową funkcją jest zaspakajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną. Z tego właśnie powodu, że służą bezpośrednio i przede wszystkim "turystom wodnym", przepis art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i w ślad za nim § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego pozwalają na ich usytuowanie w bliskiej odległości od linii brzegowej (w pasie 100 m.).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że sporne obiekty budowlane tym wymaganiom nie odpowiadają. Sąd nie uznaje za uzasadniony zarzutu skargi, że organ bezpodstawnie zawęził zakres wyjątku przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując, że dopuszczalne jest zlokalizowanie w pasie 100 m od linii brzegowej obiektów budowlanych służących bezpośrednio turystyce wodnej. Tę bezpośredniość należy bowiem rozumieć, tak jak to wyżej powiedziano, jako podkreślenie związku obiektu z turystyką wodną, a więc przeznaczenie obiektu dla potrzeb turystyki wodnej, a nie dla zaspokajania potrzeb między innymi turystów wodnych.

Stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Np. w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 91/14 (dostępny na stronie www.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że do obiektów służących turystyce wodnej można zaliczyć również obiekty infrastruktury turystycznej, przeznaczone np. na przygotowanie albo spożycie posiłku, nocleg, skorzystanie z urządzeń sanitarnych, pomocy medycznej itd. W wyroku z dnia 23 sierpnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 721/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił natomiast, że nie jest obiektem służącym turystyce wodnej w rozumieniu omawianego przepisu art. 17 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, obiekt który funkcjonuje niejako niezależnie od turystyki wodnej, a więc jego zasadniczym przeznaczeniem nie jest zaspokajanie potrzeb "turystów wodnych". Jego usługi są bowiem adresowane do szerszego kręgu odbiorców. Należy dodać, że stanowisko zajęte przez WSA w tym wyroku zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2830/12.

Według Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że hotel (dom wczasowy typu spa) z dużym parkingiem, salą konferencyjną nie służy turystyce wodnej (np. kajakarstwu) w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały, ponieważ jest obiektem przeznaczonym dla szerokiego kręgu osób korzystających z wypoczynku, nie tylko dla osób uprawiających turystykę wodną. Jak już powiedziano, przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, a urządzenia związane z turystyką wodną to te, które umożliwiają realizację aktywności związanej z wodą.

W konsekwencji Sąd podziela stanowisko organu, że nie jest możliwe zastosowanie wyjątku od zakazu nowej zabudowy sformułowanego w § 3 pkt 7 uchwały – w oparciu o tę normę in fine. W kwestii dalszych możliwych odstępstw od zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora Sąd stwierdza jak poniżej.

Zdaniem Sądu, przedwczesne jest stanowisko organu uzgadniającego co do istnienia braku podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości położonych w obszarze 001 –ZP i 002 – ZP (nr [...], [...], [...], [...], [...]), na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Organ podał, że jak wynika z załącznika graficznego do projektu m.p.z.p. oraz ortofotomapy obejmującej teren inwestycji, dostępnej w portalu internetowym "Geoportal" te tereny są niezabudowane, zatem niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w przepisie § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Sąd zauważa, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, stwierdzenie, czy nie zachodzi wyłączenie od obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości położonych 100 metrów od brzegów wód wymaga odniesienia się do studium uwarunkowań. Na tej i tylko tej podstawie organ musi ustalić, czy teren przeznaczony pod inwestycję, objęty projektem m.p.z.p., znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Organy administracji nie odniosły się tymczasem do tego aktu, nie dokonały analizy ustaleń studium. Organy ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie innych dowodów (mapy topograficznej oraz portalu internetowego) co w świetle powołanego przepisu było niedopuszczalne. Przepis uchwały wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności faktycznych tamże wskazanych. Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar 001 –ZP i 002 – ZP znajduje się na obszarze zwartej zabudowy.

Natomiast ustalenia organu co do braku podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów wód, w oparciu o § 4 ust. 2 i 3 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, są prawidłowe.

Sąd podziela natomiast zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez organ art. 124§2 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie stanowiska co do niemożności uzgodnienia w zakresie dotyczącym zabudowy elementami tzw. małej architektury obszarów oznaczonych w projekcie planu 001-ZP i 002 – ZP. Organ wypowiedział się bowiem ogólnie co do zakazu takiej zabudowy w obszarach 001 –ZP i 002 - ZP położonych w granicy 100 m. od linii brzegowej. Odniósł zatem ten zakaz generalnie do wszystkich możliwych elementów małej architektury nie biorąc pod uwagę wyłączenia od tego zakazu, obejmującego obiekty budowlane małej architektury służące turystyce wodnej (np. obiekty służące utrzymaniu porządku, śmietniki). Nie mniej jednak niewyczerpujące uzasadnienie w tym fragmencie nie miało wpływu na wynik całego rozstrzygnięcia.

Trzeba na koniec zauważyć, że ustawa o ochronie przyrody nie ustanawia zakazów, mających na celu ochronę poszczególnych form przyrody, obowiązujących z mocy prawa. Decyzja w tym przedmiocie należy do organu kreującego daną formę ochrony (sejmiku województwa). To ten organ, działający na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, decyduje m.in. które z ustawowych zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1 tej ustawy, będą właściwie realizować cele ochrony przyrody na obszarze, bądź w stosunku do danego obiektu poddanego ochronie. W przepisie art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wprost przewidział możliwość wprowadzenia w parku krajobrazowym zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Dokładnie taką samą treść ma § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji trzeba stwierdzić, że skoro omawiany zakaz ma podstawę w przepisie ustawy, to brak jest podstaw do uznania, że zakaz zabudowy nieruchomości położonych w strefie nadbrzeżnej (do 100 m. od linii brzegów wód) narusza prawo własności (art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 31 Konstytucji RP).

Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.