Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1583/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażacym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 168/13 w sprawie ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego oraz uiszczenia opłat i odszkodowania za używanie lokalu 1. uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie orzeka, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu na rzecz A. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 168/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego oraz uiszczania opłat i odszkodowania za używanie lokalu:

I. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania,

II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III. wymierzył Dyrektorowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu grzywnę w wysokości tysiąca złotych,

IV. zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

A. W. pismem z dnia 31 lipca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu, w trybie art. 42 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sprawie zwolnienia przez A. W. i A. P. lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w J. oraz uiszczania opłat za używanie lokalu oraz odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat za używanie przedmiotowego lokalu.

Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art.12 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w okresie od 12 listopada 2009 r. do dnia 18 listopada 2012 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono między innymi, że począwszy od kwietnia 2002 r. skarżący nie zamieszkuje w powyższym lokalu i nie ma woli tam zamieszkiwać. W dniu 2 kwietnia 2002 r. został służbowo przeniesiony do Batalionu Radiotechnicznego w K., a następnie do J.W. [...]. Jednocześnie skarżący założył w K. nową rodzinę i otrzymał w dniu 27 lutego 2006 r. przydział lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...].

A. P. (była żona skarżącego) dobrowolnie nie zamierzała i nie zamierza opuścić kwatery w J., do której wyłącznie żołnierz zawodowy posiada tytuł prawny. Była żona żołnierza ma tylko prawo do korzystania z kwatery, ale wyłącznie przez czas wspólnego zamieszkiwania przez strony. Organy kwaterunkowe przez wiele lat tj. od zawiadomienia przez skarżącego w kwietniu 2002 r. o chęci zdania lokalu, a w szczególności od przydzielenia mu w 2006 r. obecnie zajmowanej kwatery w K., nie wszczęły żadnego postępowania w celu uregulowania stanu prawnego kwatery w J., co stanowi rażące naruszenie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W dniu 6 lipca 2009 r. skarżący z uwagi na zupełną bierność organów złożył wniosek do WAM Oddział Regionalny we Wrocławiu o uchylenie decyzji przydzielającej mu ten lokal w trybie art. 155 k.p.a. Zatem dopiero na skutek działań podjętych przez skarżącego doszło do uruchomienia z urzędu procedury zwolnienia lokalu w J. W sprawie zwolnienia przedmiotowego lokalu, dwukrotnie Prezes WAM uchylał decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wytykając nieudolność procesową organu I instancji.

Zdaniem skarżącego nieudolne prowadzenie postępowania oraz lekceważenie przepisów procesowych w zakresie terminowości powoduje, że skarżący choć dobrowolnie opuścił kwaterę wojskową 2 kwietnia 2002 r. obciążany jest znacznymi kosztami związanymi z eksploatacją tego lokalu, poprzez naliczanie odszkodowania, w tym za okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 28 lutego 2013 r. w kwocie 11.953,48 zł, tj. 200% wartości należnych opłat za przedmiotowy lokal. W związku z tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie po dwukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji trwa 3 lata i organ swym niezgodnym z prawem zachowaniem naraził A. W. na znaczną szkodę, wniesiono o uznanie skargi za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z tej przyczyny, że wniesiona została po wydaniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie nakazania zwolnienia przez strony: A. P. oraz A. W. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w J. Ponadto organ zauważył, że skarga na przewlekłość postępowania złożona przez A. W. dotyczy okresu, który już upłynął, a w tym czasie organ I instancji trzykrotnie kończył postępowanie w sprawie zwolnienia przez strony lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w J., wydając kolejno decyzję z dnia [...] maja 2010 r. oraz decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., (które uchylono w postępowaniu odwoławczym, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-ej instancji) oraz decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., od której ponownie odwołanie wniosły obie strony.

Zdaniem organu, okoliczność niezakończenia przedmiotowej sprawy decyzją ostateczną w wyniku uchylania przez Prezesa WAM decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie powinna implikować oceny stwierdzającej przewlekłość prowadzonego postępowania. Każdorazowe ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi skutek w postaci nowego terminu załatwienia, a w okresie od 12 listopada 2009 r. do 18 listopada 2012 r. toczyło się nie jedno, lecz kilka kolejnych postępowań. Oceniając przewlekłość należy oceniać czas i okoliczności rozstrzygnięcia każdego z tych postępowań odrębnie.

Nieuzasadniony jest również, zdaniem organu, zarzut skargi dotyczący podejmowania pozornych czynności, polegających m.in. na rozpatrywaniu kolejnych wniosków A. P. o zawieszenie postępowania. Mając na uwadze wynikającą z zasad ogólnych k.p.a. m.in. zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), brak było podstaw do pominięcia wniosków strony. Prezes WAM w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2012 r. zauważył, że w powyższej sprawie pierwsza ze stron – A. W., stara się zobowiązać organy WAM do wyłączenia ze sprawy swojej byłej żony, aby przyśpieszyć zakończenie postępowania, zaś druga ze stron – A. P. wręcz przeciwnie, pragnie opóźnić to postępowanie lub zobowiązać organy WAM do jego zawieszenia.

W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, stwierdził, że żądanie oddalenia skargi jest bezpodstawne. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zwalnia Sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Skarżący nie zgodził się też ze stanowiskiem organu, że oceniając przewlekłość w niniejszym postępowaniu należy oceniać czas i okoliczności rozstrzygnięcia każdego z postępowań odrębnie. Zdaniem skarżącego postępowanie należy ocenić całościowo, bowiem postępowanie przed organem I instancji po uprzednim uchyleniu decyzją organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) jest kontynuacją postępowania w danej sprawie.

Organ w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2013 r. polemizuje ze stanowiskiem skarżącego i przedstawia dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że nie można uznać go za przewlekłe.

Uwzględniając częściowo skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., IV SAB/Wr 168/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Nowela ta nie tylko nie określa na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", ale również nie zawiera przepisów przejściowych, w przedmiocie stosowania nowych przepisów do wprowadzonej instytucji przewlekłości, czyli zdarzeń sprzed nowelizacji.

W tej materii zasadnym jest odwołanie się do uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w którym wyrażone zostało stanowisko, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne niewątpliwie wszczęte zostało przed dniem 11 kwietnia 2011 r. i trwało po tej dacie, to oznacza, że dokonywana przez Sąd ocena zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania winna obejmować postępowanie nie tylko po dniu 11 kwietnia 2011 r. lecz również postępowanie przed 11 kwietnia 2011 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł skutecznie do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu, albowiem skargę poprzedziło zażalenie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi wydana została przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Decyzją tą organ, powołując się m. in. na art.42 ust.1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 i 8 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) orzekł o obowiązku zwolnienia przez A. W. oraz A. P. lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ul. [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, a także nakazał uiszczenie solidarnie A. W. oraz A. P. oprócz opłat za używanie opisanego wyżej lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich odszkodowania w wysokości 11 953,48 zł, tj. 200% wartości należnych opłat za zajmowany lokal mieszkalny za okres od 1.11.2010 r. do 28.02.2013 r. w związku z nieopróżnieniem lokalu.

Wprawdzie w dacie złożenia skargi do Sadu skarżący otrzymał już decyzję organu I instancji, tym niemniej przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie na przewlekłość postępowania wydanie przez organ na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia czyni istotnie z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, lecz nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 7 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także sytuacje nieuzasadnionego obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Trafnie zatem skarżący odwołuje się do orzecznictwa, gdzie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233771).

Wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny sprawności postępowania tegoż organu na dzień wniesienia skargi. Istotą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest kontrola sprawności toczącego się postępowania, co oznacza, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy ocenić terminowość i prawidłowość czynności podejmowanych przez organ w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęte zostało przez organ I instancji zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2009 r., doręczonym skarżącemu w dniu 12 listopada 2009 r. Jednakże decyzję w tej sprawie organ wydał dopiero w dniu [...] maja 2010 r., czyli po upływie ponad 6 miesięcy od wszczęcia postępowania, nie informując wcześniej, zgodnie z art.36 k.p.a., o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie (art. 35 § 2 i 3 k.p.a.) i wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Z kolei ustalenia, które organ I instancji poczynił na przestrzeni 1,5 roku, tj. po otrzymaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o uchyleniu opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wydając dopiero w dniu 9 lutego 2012 r. kolejną (już drugą) decyzję, nie polegały na zasięgnięciu wiedzy specjalistycznej, lecz sprowadzały się jedynie do poczynienia ustaleń zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, zawartymi w opisanej wyżej decyzji kasacyjnej. W tym stanie faktycznym, podejmowane przez organ czynności nie można uznać za pozorne, czy celowo przedłużające postępowanie, co jednak nie usprawiedliwia organu w zaniechaniu zawiadomienia strony o każdym terminie przedłużenia postępowania (tj. zawiadomienia w trybie art.36 k.p.a.) i wskazania nowego terminu.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko doktryny, zgodnie z którą każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki, wskazania przyczyn zwłoki oraz zakomunikowania stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wyd. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 283). Całokształt prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że organ I instancji wykazał się sprawnością i efektywnością prowadzonego postępowania. Podejmowane przez organ I instancji czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją materiału dowodowego, który prowadziłyby do szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W toku prowadzonego postępowania uczestniczka A. P. wnosiła liczne pisma, wnioski dowodowe, jak i środki odwoławcze, do których organ nie tylko musiał się ustosunkować, lecz wcześniej z uwagi brak podpisu tych pism, wzywać do jego usunięcia.

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania miał na uwadze, że wprawdzie przed wniesieniem do Sądu skargi wydana została przez organ I instancji decyzja z dnia [...] lutego 2013 r., tym niemniej nie można nie zauważyć, że decyzja ta wydana została po upływie ponad 3,5 roku od wszczęcia postępowania, co w istocie nie świadczy, że organ dołożył maksimum staranności w zorganizowaniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Tak doniosła sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, niż to miało miejsce, tj. od [...] listopada 2009 r. do [...] lutego 2013 r., zwłaszcza, że decyzja organu I instancji z [...] lutego 2013 r. nie jest decyzją ostateczną, a treść zaleceń (wytycznych) w decyzjach kasacyjnych, nie wskazują, by tak nadmierna zwłoka w załatwieniu przedmiotowej sprawy (ocenianej przez Sąd jako całość) była całkowicie usprawiedliwiona.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że podejmowane przez organ I instancji czynności, jak chociażby wezwanie do skarżącego z dnia 22 września 2010 r. do dobrowolnego opuszczenia lokalu (k.88) niewątpliwe wydłużało termin załatwienia sprawy, skoro już wcześniej, bo wezwaniem z dnia 2 września 2010 r., organ wzywał do opuszczenia lokalu. Z kolei w sprawie złożonego przez A. P. wniosku z dnia 5 października 2010 r. o zawieszenie postępowania (k.112), organ dopiero po upływie 21 dni przesyła do pismo z dnia 27 października 2010 r., w którym z jednej strony wyjaśnia, że brak jest podstaw do zawieszenia, ale z drugiej strony żąda nadesłania dokumentu, do którego w tym wniosku odwołuje się uczestniczka (kopii pozwu), lecz nie zakreśla żadnego terminu do przedłożenia tych danych (k.126). Z akt sprawy wynika, że uczestniczka nie przedkłada żądanego przez organ odpisu pozwu, lecz 15 grudnia 2010 r. przedkłada organowi I instancji w uzupełnieniu wniosku o zawieszenie postępowania orzeczenie Sądu Rejonowego w J. z dnia 28 października 2010 r. Organ I instancji dopiero w dniu [...] lutego 2011 r. wydaje postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na wniosek uczestniczki (k.186).

Choć decyzja kasacyjna organu odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2010 r. wpłynęła do organu I instancji w dniu 10 sierpnia 2010 r., to dopiero pismem z dnia 16 lutego 2011 r. organ I instancji zwrócił się do A. P. o nadesłanie oświadczenia w trybie art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (k.11), gdy zaś z akt sprawy wynika, że uczestniczka złożyła już 16 listopada 2010 r. przedmiotowe oświadczenie.

Nadto Sąd I instancji zauważył, że choć nie można organowi postawić zarzutu, iż wydając postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., w trybie art.78 k.p.a., o odmowie uwzględnienia wniosku uczestniczki o przeprowadzenie dowodu z akt sądowych na okoliczność, że skarżący pozostawił w lokalu rzeczy (k. 59 i k. 77), jak i wydając w dniu 26 stycznia 2012 r. postanowienie również w trybie art. 78 k.p.a. o odmowie przesłuchania świadka A. W. (k. 365 i k. 18), naruszył przepisy procedury, to organ mając na uwadze szybkość postępowania (art.12 k.p.a.), winien był stanowisko w kwestii żądania przeprowadzenia określonych czynności dowodowych zawrzeć w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę, nie zaś wydawać odrębne postanowienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można twierdzić o niewątpliwym i celowym niezastosowaniu się do wytycznych organu II instancji, oczywistym i negatywnym charakterze podejmowanych czynności i nie działaniu organu. W analizowanym przebiegu postępowania w tej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie wystąpiła rażąca przewlekłość, ale przewlekłość zwykła, czyli nie "z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania, jednak bez znamion rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie stwierdzeniu przewlekłości nie stanął również fakt wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu 27 lutego 2013 r., tj. przed wniesieniem skargi. Wbrew stanowisku organu, w przypadku, gdy żądana decyzja została wydana przez organ przed dniem wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, orzekanie przez sąd w sprawie przewlekłości nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem na gruncie art. 149 p.p.s.a. zachodzi konieczność orzekania w zakresie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej miało miejsce oraz czy miało ono charakter rażący.

Sąd uwzględnił także wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny w kwocie tysiąca złotych, na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania sprawy.

W związku z powyższym Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku, zaś o grzywnie orzekł na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2014 r., IV SAB/Wr 168/13, wniósł A. W., zaskarżając wyrok w części, w zakresie punktu II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. , art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora WAM Oddział Regionalny we Wrocławiu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wynika, że organ ten celowo niestosował wyrażonych wprost przez ustawodawcę (nie budzących wątpliwości interpretacyjnych) instytucji w zakresie terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego tj. art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. tj. przeprowadzał czynności procesowe w dowolnych, oderwanych od zasady terminowości odstępach czasu, świadomie nie monitorował dochowania przez pełnomocnika uczestniczki siedmiodniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych, dokonywał czynności pozorne przedłużające postępowanie ponad granice ustawowe, nie stosował art. 36 k.p.a. przez okres 3 lat (od wszczęcia postępowania w dniu 12.11.2009 r. do dnia 19.11.2012 r.) pomimo pouczeń ze strony Prezesa WAM jak i pełnomocnika skarżącego, w rezultacie czego świadomie doprowadził do rażącej przewłoki i naruszenia praw jednostki poprzez naliczenie comiesięcznego odszkodowania.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA we Wrocławiu w zaskarżonej części tj. w zakresie pkt II i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora WAM Oddział Regionalny we Wrocławiu w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w J. oraz uiszczenia opłat i odszkodowania za używanie lokalu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA we Wrocławiu w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono konkretne sytuacje procesowe, które mają świadczyć o tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i które mają stanowić egzemplifikację zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Jej przedmiotem była ta część wyroku Sądu I instancji (pkt II), w której Sąd Wojewódzki stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora WAM Oddział Regionalny we Wrocławiu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 20.11.2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14; J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. I choć ocena charakteru przewlekłości pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania rażąco narusza prawo, czy też nie, to pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo. Przede wszystkim wskazuje się, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to pozwala na pewne uogólnienie i przyjęcie, że chodzi o istotne uchybienie obowiązującym przepisom. Wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia tak szerokiego postępowania dowodowego, jak czyni to organ. Kryteria te zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba oceniać przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy.

Powoływane nie tylko w skardze kasacyjnej przykłady z przebiegu postępowania w tej sprawie dobitnie świadczą o tym, że zasada szybkości i koncentracji postępowania z art. 12 k.p.a. została naruszona w sposób rażący. I tak, zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ wystosował do pełnomocnika A. W. pismem z dnia 5 listopada 2009 r., po czym okazało się, że pełnomocnictwo zostało udzielone później i zaszła konieczność ponownego zawiadomienia (z dnia 9 marca 2010 r.). Ponadto pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. organ wzywa uczestniczkę A. P. do wskazania, kto zamieszkuje w kwaterze i czy zachodzą przesłanki z art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, po czym, po miesiącu od tego pisma (4 lutego 2010 r.), w reakcji na pismo uczestniczki, zawiadamia ją o wszczęciu postępowania i zobowiązuje do wskazania, kto faktycznie zamieszkuje w kwaterze. Powiela zatem dwukrotnie te same czynności – zawiadomienie o wszczęciu postępowania i pismo z prośbą o określone informacje. Od listopada 2009 r. do marca 2010 r. postępowanie jest więc kompletnie bezproduktywne, a jest to okres dwukrotnie przekraczający ustawowy termin długości postępowania szczególnie skomplikowanego.

Także wezwanie A. W. w piśmie z dnia 22 września 2010 r. do dobrowolnego opuszczenia kwatery (mimo, że organ uprzednio pismem z dnia 2 września 2010 r. wzywał już go do opuszczenia lokalu), przy istnieniu okoliczności znanej organowi z urzędu, że A. W. w kwaterze od dawna nie mieszka, co potwierdziła również uczestniczka w marcu 2010 r., należy uznać za czynność ewidentnie pozorną.

Ponadto organ w dniu 9 marca 2010 r. zawiadamia o prawie stron do zapoznania się z aktami sprawy, w trybie art. 10 k.p.a. (co mogłoby sugerować rychłe zakończenie postępowania), ale decyzję wydaje dopiero po przeszło dwóch miesiącach od powołanego zawiadomienia, bezproduktywnie wymieniając korespondencję ze stronami.

Zatem już tylko kilka przykładów z początkowego etapu postępowania wskazuje, dlaczego w ocenianym przez Sąd I instancji okresie trwało ono trzy lata, wielokrotnie przekraczając ustawowe terminy. W takiej sytuacji, dla oceny charakteru przewlekłości, ogólny czas trwania postępowania, spotęgowany błędami wytykanymi przez organ II instancji, nie może pozostać bez znaczenia. Ocena charakteru przewlekłości w powyższych okolicznościach ma bowiem bezpośredni związek z przebiegiem całego postępowania, od momentu jego wszczęcia do zakończenia decyzją ostateczną. Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, co zauważył Sąd I instancji, ale wyciągnął z tego błędne wnioski odnośnie do charakteru przewlekłości w niniejszej sprawie, bezpośrednie stosowanie prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562). Pogląd powyższy został również podzielony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12; z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1302/13; z dnia 27 września 2013 r., I OSK 56/13; z dnia 29 listopada 2013 r., II OSK 1777/13 i II OSK 1778/13; z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 2757/13 i z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 194/14).

Skoro tak, to nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu w sposób oczywisty, wyraźny, rzucający się w oczy naruszył normy ustawowe dotyczące terminów załatwienia spraw, tj. przede wszystkim art. 35 i 12 k.p.a. Analiza przebiegu postępowania przed organem prowadzi do wniosku, że nie dołożył on starań, by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie, mając na uwadze oczywiście stopień skomplikowania sprawy oraz dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, ale swym działaniem doprowadził do nieuzasadnionego przewlekania postępowania, kilkakrotnie przekraczając terminy o których mowa w art. 35 k.p.a., o czym była mowa wyżej. Oceniając charakter przewlekłości w oparciu o okoliczności tej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewłaściwie przyjął, że wskazane wyżej przykłady bezproduktywności postępowania w powiązaniu z czasem jego trwania nie miały rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i rozpoznał skargę uznając, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.