Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 263/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 881 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewoda z dnia 27 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. P. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 października 2012 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek A. P. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej na działce nr [...] w R., gmina U..

Starosta S., postanowieniem z dnia 29 października 2012 r., nałożył na A. P. obowiązek uzupełnienia, w terminie do dnia 3 grudnia 2012 r., dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę o: 1. opinię geologiczną wykonaną przez osobę uprawnioną, 2. o prawidłowe podanie podstawy prawnej w oświadczeniu projektanta, 3. wskazanie nazewnictwa projektowanych obiektów zgodnie z ustaleniami przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy, 4. uzgodnienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniające z zakazu zabudowy, 5. przedłożenie projektu obiektu wykonanego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnego kąta nachylenia dachu oraz dopuszczalnej ilości kondygnacji, 6. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane działką nr [...], 7. wskazanie na projekcie zagospodarowania terenu zwymiarowanych i oznaczonych miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, 8. wykonanie rzutu dachu, rzut więźby dachowej fragmentaryczny, 9. czytelnie wykonane rysunki, 10. warunki energetyczne dotyczące przedmiotowej inwestycji, 11. wykonanie układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, zastosowanie schematów konstrukcyjnych i założeń przyjęte do obliczeń konstrukcji zgodnie z § 11 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 poz. 462)

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r. Starosta S. przedłużył termin uzupełnienia dokumentacji wynikający z postanowienia z dnia 29 października 2012r. do dnia 3 grudnia 2012 r., albowiem do dnia 19 listopada 2012r. organ ten nie posiadał zwrotnego potwierdzenia odbioru tego postanowienia przez A. P. Pismem z dnia 23 listopada 2012 r. A. P. wniósł o usunięcie z obrotu prawnego postanowienia z dnia 29 października 2012 r., podnosząc, że wymagania w nim zwarte są niezgodne z prawem.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), Starosta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że bezskuteczny upływ terminu określonego w postanowieniu z dnia 29 października 2012 r. obligował go, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że wystosowane przez niego postanowienie z dnia 29 października 2012 r. było prawidłowe, albowiem przedłożona przez A. P. dokumentacja zawierała szereg wad i nieprawidłowości.

Organ wskazał, że projekt budowlany jest niezgody z decyzją Wójta Gminy U. z dnia 29 grudnia 2000 r. ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości R. Z zapisów decyzji wynika bowiem obowiązek zaprojektowania budynków niepodpiwniczonych parterowych o nachyleniu połaci dachowych od 25º do 40 º oraz obowiązek zapewnienia miejsc do parkowania w obrębie własnych działek. Przedłożony projekt dotyczy zaś budynku dwukondygnacyjnego (parter oraz poddasze użytkowe), kąt nachylenia dachu wynosi 20º i 63º., a miejsca parkingowe nie zostały w projekcie wskazane. Ponadto, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przedłożony projekt powinien zawierać układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U z 2012 r. poz. 462), projekt budowlany powinien zawierać opis warunków geotechnicznych. Jednocześnie, organ wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., decyzją z dnia 23 lipca 2012 r., odmówił A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na realizację części prac związanych z planowaną inwestycją, a brak takiej zgody uniemożliwia uwzględnienie wniosku.

A. P. wniósł odwołanie od decyzji Starosty S., ponosząc, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 107 § 3, art. 10 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 81 k.p.a. i art. 35 ust. 1, 4 Prawa budowlanego. Odwołujący wniósł jednocześnie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz o załatwienie sprawy w pierwszej instancji przez Wojewodę w trybie art. 26 k.p.a., nadto podniósł on zarzuty dotyczące niezasadnego oddalenia wniosku o wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu.

Wojewoda, decyzją z dnia 27 lutego 2013 r., utrzymał decyzję Starosty S w mocy. Organ wskazał, że uchybienia w złożonej przez A. P. dokumentacji i ich nieuzupełnienie zgodnie z postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. musiały skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wojewoda uznał, że choć nazwa planowanego obiektu nie odpowiada nazewnictwu wynikającemu z decyzji Wójta Gminy U. z dnia 29 grudnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy "kompleksu hotelowo – mieszkalnego z zapleczem gastronomicznymi centrum konferencyjnym oraz budowy kompleksu szeregowych domów typu bungalow, campingu, pola namiotowego i urządzeń sportowych (korty, boiska) dla obsługi funkcji podstawowej na działkach nr [...], [...] (obecnie [...] i [...]) i [...] w obrębie R., gmina U. to biorąc pod uwagę, iż w decyzji wyrażono zgodę na budowę kompleksu hotelowo - mieszkalnego, a działka jest położona na terenie zabudowy mieszkalno - pensjonatowej bez określenia konkretnego nazewnictwa mających powstać obiektów, można przyjąć iż budowa budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej mieści się w zakresie wynikającym z nazwy inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta słusznie, na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012r., poz. 462), wezwał inwestora do zwymiarowania i oznaczenia miejsc postojowych na projekcie zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w któ®ej wprowadzono wymóg, aby miejsca parkingowe zalazły się na terenie działki inwestora.

Wojewoda stwierdził, że projekt budynku odnośnie połaci dachowych nie jest zgodny z przedstawioną decyzją o warunkach zabudowy. Warunki zabudowy dopuszczają nachylenie połaci dachowych w granicach 25° - 40° a z przekroju pionowego budynku wynika, iż projektowany budynek posiada dach mansardowy o nachyleniu 20° i 63°, zaś w opisie projektu opisano projektowany dach o spadkach 25° i 63°. W wyjaśnieniach dołączonych do odwołania projektant stwierdził, iż dach posiada nachylenie 20° i 63°, zaś zapis w opisie 25° i 63° stanowi "oczywistą omyłkę pisarską i jest bez znaczenia dla projektu jako całości".

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy kompleks hotelowo - mieszkalny może mieć maksymalnie parter z poddaszem użytkowym i z przekroju pionowego planowanego budynku wynika, że ustalenia te zostały zachowane.

W ocenie organu II instancji, wezwanie dotyczące braku układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, zastosowanych schematów konstrukcyjnych, założeń przyjętych do obliczeń konstrukcji było zgodne z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz. 462), a podstawę takiego żądania stanowi 11 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany powinien być uzupełniony o opinię geologiczną zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, gdyż z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek został zaliczony do pierwszej kategorii geotechnicznej.

Wojewoda uznał za słuszne stanowisko Starosty co do braku możliwości odczytu prawidłowości wymiarów, rozwiązań i opisów zarówno rzutu więźby dachowej jak i pozostałych rysunków. Projekt budowlany został sporządzony dla budynku w zabudowie bliźniaczej, natomiast w projekcie zawarto rzut więźby dachowej tylko lewego segmentu.

Odnośnie podania przez projektanta złej podstawy prawnej oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, organ odwoławczy stwierdził, że artykuł 20 ust. 4 Prawa budowlanego został podany prawidłowo ale podano nieaktualny dziennik ustaw - z 2006 r. nr 156 poz. 118 ze zm. zamiast z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. Jednakże stanowiący podstawę oświadczenia przepis prawa był aktualny zarówno w momencie obowiązywania aktu z 2006 r. jaki i z 2010 r.

Odnośnie warunków energetycznych dołączonych do projektu, a dotyczących wydania warunków dla domu jednorodzinnego Wojewoda stwierdził, że inwestycja dotyczy budynku "mieszkalnego rekreacji letniej", zatem warunki przedstawione przez inwestora mogą również dotyczyć planowanego obiektu i wezwanie do uzupełnienia projektu było w tym zakresie zbędne.

Organ odwoławczy uznał także, że Starosta miał obowiązek wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 23 lipca 2012 r., którą odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 881 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) na realizację prac związanych z inwestycją budowy domu letniskowego na działce nr [...], budowy domu letniskowego oraz budowy toalet publicznych na działce nr [...] w R.. W decyzji tej stwierdzono bowiem, że działki nr [...] i [...] w obrębie R., gm. U. znajdują się w zasięgu zalewu wodą stanowiącym obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie zaś z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zasadnie wezwał A. P. do uzupełniania braków w przedłożonej dokumentacji, gdyż postępowanie wszczęte w maju 2012 r. było odrębnym od niniejszego postępowania a reguły wynikające z prawa budowlanego, w tym również możliwość wzywania do uzupełniania braków w dokumentacji, odnoszą się do każdego wszczętego postępowania. Organ wskazał, że w związku z tym, że postanowienie z dnia 29 października 2012 r. zostało odebrane przez inwestora dopiero w dniu 19 listopada 2012 r. Starosta, postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r., przedłużył termin uzupełniania dokumentacji wynikający z postanowienia z dnia 29 października 2012 r. do dnia 3 grudnia 2012 r. Inwestor odebrał dopiero w dniu 4 grudnia 2012 r., jednak ponieważ postanowienia te nie są zaskarżalne to terminy w nich określone są obowiązujące, a ponadto inwestor dnia 23 listopada 2012 r. złożył pismo, w którym ustosunkował się do wszystkich zawartych w postanowieniu z dnia 29 października 2012 r. uwag i tym samym udzielił odpowiedzi na postanowienie z dnia 29 października 2012 r.

Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym znajduje się oświadczenie Wójta Gminy U. wyrażające zgodę na lokalizację na działce nr [...] w R. przyłącza wodociągowego, które stanowi jednocześnie prawo do dysponowania działką nr [...] w R. na cele budowlane, ale nie ma takiego oświadczenia dotyczącego przyłącza kanalizacyjnego i energetycznego.

Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 §1 i 3 , art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Starosta podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i poinformował inwestora o tych okolicznościach, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Organ zapewnił inwestorowi udział w toczącym się postępowaniu i inwestor na każdym etapie postępowania mógł się zapoznać z zebranymi przez starostę materiałami. Starosta w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie powiadomił strony o zebraniu dowodów w sprawie, naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż dowody w sprawie były faktycznie składne jedynie przez inwestora, który na każdym etapie postępowania mógł zapoznać się ze złożoną dokumentacją w sprawie. Inwestor przedstawił poza tym swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r.

Odnosząc się do wniosku A. P. o wznowienie postępowania Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie o wznowienie jest szczególnym trybem i może być prowadzone jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną a w niniejszej sprawie decyzja Starosty S. nie jest ostateczna i nie jest możliwe prowadzenia wobec niej postępowania wznowieniowego.

Odnosząc się do wniosku A. P. o przeprowadzenie postępowania w I instancji przez Wojewodę organ odwoławczy wskazł, że brak jest ku temu podstaw prawnych, gdyż w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 25 §1 k.p.a., uzasadniając wyłączające organu. Sprawa udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji planowanej na działce nr [...] w obrębie R., gm. U. nie dotyczy interesów majątkowych Starosty S. lub osób pozostających z nim w stosunku małżeństwa, krewnych, powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, nie dotyczy również interesów majątkowych osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Starosty S. z dnia 6 grudnia 2012 r. odmawiające wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa S. od prowadzenia sprawy przed organem I instancji, ze względu na brak okoliczności uzasadniających owe wyłączenie. Ponadto postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r., również ze względu na brak okoliczności uzasadniających wyłączenie, odmówiono wyłączenia B. B. - pracownika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa S..

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P., domagając się jej uchylenia.

Skarżący wskazał, że decyzja organu I i II instancji wydana została z naruszeniem art. 38 ust. 2 w zw. z art. 82b ustawy Prawo budowlane, albowiem Starosta nie zarejestrował w urzędowym rejestrze organu budowlanego złożonego przez niego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę a wojewoda uchylił się od zbadania podniesionego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu w tym zakresie.

Skarżący stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została przez pracowników podlegających obligatoryjnemu wyłączeniu od załatwienia sprawy. W sprawie o wydanie przez Starostę pozwolenia na budowę na działce nr [...] obręb R. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt [...] uchylił decyzję Wojewody odmawiającą wydania skarżącemu pozwolenia na budowę. Uchyloną decyzję administracyjną zatwierdziła i podpisała A. W. (działająca z up. Wojewody) a wskazaną decyzję przygotowała E. S. – D.. W pierwszej instancji uchyloną decyzję wydała M. M. – P. a sprawę prowadziła i decyzję przygotowała B. B.. Pomimo, że istniała zatem przesłanka do wyłączenia wskazanych pracowników od udziału w załatwieniu sprawy, to ci sami pracownicy przygotowali i wydali decyzję zaskarżoną. Ponadto skarżący wskazał, że skierował prywatny akt oskarżenia przeciwko M. M. – P. i B. B. i sprawa karna toczy się przed Sądem Rejonowym w S. pod sygn. akt [...]. Reprezentująca zaś go Kancelaria Prawna skierowała do Sądu Rejonowego w S. subsydiarny akt oskarżenia o nadużycia i niedopełniania obowiązków służbowych przeciwko M. M. – P.. Prokuratora Rejonowa w S. prowadzi z kolei śledztwo pod sygn. akt [...]. Skarżący uważa, że wskazani pracownicy organu budowlanego posiadają osobisty interes w uniemożliwieniu skarżącemu uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem wydanie żądanej decyzji o pozwoleniu na budowę, pociągnie za sobą konieczność przywrócenia przez Starostę dojazdu do działek skarżącego, który to dojazd skarżący utracił na skutek niezgodnych z prawem działań pracowników objętych wnioskiem o wyłącznie. Skarżący zakwestionował postanowienie Starosty S. z dnia 6 grudnia 2012 r. o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu oraz postanowienie Wojewody z dnia 15 lutego 2013 r., którym odmówiono wyłączenia E. S.–D.. Zdaniem skarżącego, przywołane okoliczności nakazują bowiem zastosowanie przez organ II instancji przepisu o obligatoryjności wyłączenia pracownika oraz S. S. od prowadzenia tej sprawy a organ powinien wznowić postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na zaistnienie przesłanki, że zaskarżona decyzja wydana została przez pracownika i organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja Starosty S. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postanowienia Starosty poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostały doręczone skarżącemu po terminie wyznaczonym przez organ do usunięcia wskazanych braków, co uniemożliwiało wykonanie nałożonych nimi obowiązków i w związku z tym skarżący pozbawiony został, z winy organu, możliwości odniesienia się do postawionych zarzutów o istniejących brakach formalnych wniosku, a także pozbawiony został możliwości usunięcia wskazanych braków – w przypadku gdyby ich istnienie zostało przez skarżącego przyznane.

Skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewoda nie wyeliminował bowiem z obiegu prawnego żadnego z braków wniosku o pozwolenie na budowę, wskazanych przez Starostę, choć z dokładnej analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że co najmniej w 4 przypadkach organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, za czym jednak nie poszło wyeliminowanie w obiegu prawnego tej części postanowienia (punktu 3, 5, 2, 10).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wydana decyzja jest wadliwa. Skarżący słusznie zarzucił, że postanowienia Starosty poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostały doręczone skarżącemu po terminie wyznaczonym przez organ do usunięcia wskazanych braków, co uniemożliwiało wykonanie nałożonych nim obowiązków.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien dokonać sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie wskazanym w pkt 1-4, a w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt organu I instancji wynika, że w niniejszej sprawie organ I instancji postanowienie z dnia 29 października 2012 r. zakreślające termin do dnia 16 listopada 2012 r. doręczył skarżącemu w dniu 19 listopada 2012 r. Następnie postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r. organ wyznaczył nowy termin uzupełnienia braków na dzień 3 grudnia 2012 r. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor odebrał dopiero to postanowienie dopiero w dniu 4 grudnia 2012 r. Organ II instancji stwierdził, że ponieważ postanowienia te nie są zaskarżalne to terminy w nich określone są obowiązujące. Stanowisko takie jest oczywiście wadliwe i narusza normę art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przesłanką wydania na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezskuteczny upływ terminu usunięcia wadliwości złożonego projektu. Dla jego zastosowania niezbędne jest zatem ustalenie, że strona otrzymała zobowiązanie oraz, że miała ona realny termin na jego wykonanie. Niewątpliwym jest, że skarżący nie mógł wykonać nałożonego zobowiązania w sytuacji upływu wyznaczonego mu terminu przed doręczeniem zobowiązania. Fakt, iż skarżący w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r. zakwestionował zasadność wezwania, nie wyłączał obowiązku organu stwierdzenia bezskutecznego upływu terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Inwestor niezależnie od wyrażanej opinii o niezasadności zobowiązania musi mieć bowiem realną możliwość jego wykonania. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegać musiała uchyleniu, jako wadliwa.

W związku ze stwierdzeniem upływu wykonania zobowiązania nałożonego postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. konieczne jest jego uchylenie. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wyda nowe postanowienie w tym przedmiocie uwzględniając wskazania zawarte w uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, wskazać jednocześnie należy, że w każdym kolejnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym odrębnie organ może wydać kolejne postanowienie zobowiązujące stronę do uzupełnienia braków projektu budowlanego, niezależnie od ich uzupełniania w innym prowadzonym postępowaniu. W tym też zakresie stanowisko organu odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji było prawidłowe.

Organy obu instancji wskazały, że decyzją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 23 lipca 2012 r. odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) na realizację prac związanych z inwestycją budowy domu letniskowego na działce nr [...], budowy domu letniskowego oraz budowy toalet publicznych na działce nr [...] w R. z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] w obrębie R., gm. U. znajdują się w zasięgu zalewu wodą stanowiącym obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Norma art. 88l ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, przy czym jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Organ winien w niniejszej sprawie wskazać na jakiej podstawie ustalił, że obszar, na którym planowana jest inwestycja stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią oraz sprawdzić czy wydana decyzja odmawiająca takiej zgody jest ostateczna. Skarżący zakwestionował tę okoliczność wskazując na wniesienie od niej odwołania. W tej sytuacji skarżący nie mógł zrealizować obowiązku nałożonego w punkcie 4 postanowienia. Organ w takim przypadku winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wyjaśni sprawę w tym zakresie.

Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny kwestii zgodności nazewnictwa inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, zgodności ilości kondygnacji w planowanym obiekcie z decyzją o warunkach zabudowy, podstawy prawnej złożenia przez projektanta oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz kwestii warunków energetycznych dotyczących inwestycji.

Wojewoda słusznie natomiast wskazał na sprzeczność projektu budynku odnośnie połaci dachowych z przedstawioną decyzją o warunkach zabudowy. Warunki zabudowy dopuszczają nachylenie połaci dachowych w granicach 25° - 40° dach posiada nachylenie 20° i 63°. Natomiast nachylenie połaci dachowych 20° i 63° nie odpowiada wymogom decyzji o warunkach zabudowy. Zamiar nawiązania w tym zakresie przez inwestora do okolicznej zabudowy nie może uzasadniać odstąpienia od treści decyzji o warunkach zabudowy, wyraźnie określającej parametry kąta nachylenia dachu w odmienny sposób.

Prawidłowo także organ ocenił kwestię wezwania inwestora na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz. 462) do zwymiarowania i oznaczenia miejsc postojowych na projekcie zagospodarowania terenu. § 8 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia stanowi, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna określać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia część rysunkowa, sporządzona na mapie, powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym parkingów. W sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy przewidywała konieczność zabezpieczenia miejsc do parkowania w obrębie działki winny być one uwidocznione w projekcie budowlanym. Określenie w projekcie "ciągi piesze" nie wskazuje na istnienie miejsc parkingowych, jeżeli takie jest w istocie przeznaczenie tej części terenu, winno to zostać w projekcie uwidocznione.

Właściwie także organ wskazał na konieczność dołączenia do projektu opinii geologicznej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 poz. 463), w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych istnieje obowiązek opracowania opinii geotechnicznej. Projektowany budynek został zaliczony, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 lit.1 do pierwszej kategorii geotechnicznej, zatem do projektu należało dołączyć taka opinię. Zamieszczona na projekcie kopia adnotacji Starostwa Powiatowego w S. o mineralnym pochodzeniu gruntów na terenie oznaczonym kolorem pomarańczowym nie stanowi opinii geotechnicznej.

Prawidłowo w decyzji wskazano na konieczność uzupełnienia projektu w zakresie rzutu więźby dachowej, które zostały sporządzone wyłącznie dla lewego segmentu budynku w zabudowie bliźniaczej. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię braku możliwości odczytu na rysunkach prawidłowości rozwiązań, wymiarów i opisów, to organ nie wyjaśnił w jakim konkretnie zakresie ma zastrzeżenia do przedłożonego projektu budowlanego. Kwestia ta w toku ponownego rozpatrzeni sprawy powinna być przez organ wyjaśniona.

Organ prawidłowo wskazał na brak podstaw do wyłączenia organu I instancji w świetle art. 25 k.p.a. i przejęcia sprawy do rozpoznania przez organ II instancji na podstawie art. 26 k.p.a. Podnoszone prze skarżącego okoliczności nie wskazują bowiem na zaistnienie przesłanek wyłączenia organu wskazanych w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Oceniając kwestię wniosku o wyłączenie pracowników organu I instancji – M. M. – P. i B. B., wskazać należy, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzednio decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi, zgodnie z art. 24 k.p.a. przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. W szczególności podstawa taka nie wynika z unormowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten reguluje bowiem wyłączenie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu I instancji. Wskazać także należy, że M. M. – P., której podpis widnieje pod decyzję, a która pełni funkcję Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego nie jest organem wydającym decyzję, organem taki jest bowiem starosta.

Skarżący uzasadniał wnioski o wyłączenie pracowników konfliktem istniejącym między nim a tymi osobami. Z art. 24 § 3 k.p.a. wynika, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Skarżący podnosił zarzuty w tym zakresie we wniesionym odwołaniu, przytaczając okoliczności związane z zaistniałym konfliktem i wskazując na prowadzenie zainicjowanych przez niego szeregu spraw sądowych przeciwko pracownikowi, którego wyłączenia się domaga. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia faktu wydania postanowienia przez organ I instancji o odmowie wyłączenia. Przepis art. 142 k.p.a. stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W sytuacji zaskarżenia takiego postanowienia organ odwoławczy winien po dokonaniu ustaleń faktycznych wnikliwie rozważyć podniesione zarzuty, czego nie uczynił. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany będzie do uzupełnia postępowania w tym zakresie – dokonania szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie relacji strony i pracownika i wnikliwiej oceny ustalonych faktów w kontekście normy art. 24 § 3 k.p.a. Wskazać także należy, że co do zasady, istnienie istotnego konfliktu między pracownikiem a stroną postępowania, niezależnie od jego przyczyn, może prowadzić do uznania, że w sprawie istnieją wątpliwości co do bezstronności pracownika. Niezależnie bowiem od oceny postępowania pracownika organu administracji, zakres podejmowanych przez stronę działań przeciwko takiemu pracownikowi może obiektywnie wpłynąć na możliwość zachowania przez niego bezstronności. Natomiast za niezasadne należy uznać żądanie przez skarżącego wyłączenia wszystkich pracowników organu, z uwagi na ich podległość służbową w stosunku do M. M.– P.. Taka okoliczność nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu. Odnośnie zarzutu dotyczącego postanowienia z 15 lutego 2013 r. o odmowie wyłączenia E. S.-D. wskazać należy, że w aktach organu II instancji brak jest takiego postanowienia. Niemniej wskazać należy, że wcześniejsze orzekanie przez pracownika w innej (jak i tej samej) sprawie w organie II instancji nie wyłącza jego udziału w postępowaniu organu II instancji.

Organ odwoławczy właściwie ocenił kwestię złożenia w odwołaniu wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek taki można bowiem złożyć wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co wynika z treści art. 145 § 1 k.p.a.

Podnoszona przez skarżącego kwestia rejestracji bądź braku rejestracji złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pozostaje bez wpływu na merytoryczną treść decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji rozpozna prawidłowo zarzuty skarżącego dotyczące postanowienia o odmowie wyłączenia M. M. – P. i B. B. i po ich rozpoznaniu uchyli decyzję organu I instancji, jako wadliwą. Organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu i dokonaną ocenę prawną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.