Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 335/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217-219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki jawnej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 219 K.p.a. Prezydent Miasta odmówił Klubowi [...] M. i M. S. Spółka jawna z siedzibą w K. wydania zaświadczeń o żądanej przez wnioskodawcę treści, tzn. wydania zaświadczeń potwierdzających:

1) zgodność budowy typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. N. w K. od strony granicy z działką nr [...] i działką nr [...] (zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) zgodność budowy typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. N. w K. od strony granicy z działką nr [...] (zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] na której zlokalizowano - bez wymaganej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej - przedmiotowe hale sportowe leży w obszarze oznaczonym symbolem ZP.1 z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną – park miejski. W obszarze tym - w myśl postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1699/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Błonia Krakowskie", Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 4035) - co prawda dopuszczono remont i przebudowę obiektów istniejących, ale jednocześnie zakazano stosowania powłok pneumatycznych. Organ I instancji uznał zatem, że wskazana w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 września 2014 r. budowa nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał nadto, że zapis § 6 ust. 1 planu, który mówi, że tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, nie odnosi się do obiektów wzniesionych samowolnie. Organ I instancji swoje stanowisko poparł wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II CSK 98/13 poglądem, że pojęcie "wykorzystywanie terenu" należy rozumieć jako "każdy zgodny z prawem dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości w określonym celu".

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył Klub "[...]" M. i M. S. Spółka jawna z siedzibą w K.. Żalący się Klub zakwestionował stanowisko organu I instancji uznając, że zapis planu zezwalający na wykorzystywanie terenów, których przeznaczenie w planie zostało zmienione, w sposób dotychczasowy odnosi się także do obiektów zrealizowanych samowolnie, a to oznacza, że budowa hal sportowych na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swego stanowiska żalący się Klub przytoczył poglądy wyrażane w doktrynie.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 i art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. i w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz § 19 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1699/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Błonia Krakowskie" (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 4035), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 października 2014 r. znak: [...] o odmowie wydania Klubowi "[...]" M. i M. S. Spółka Jawna z siedzibą w K. zaświadczeń o żądanej treści.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stosownie do postanowień § 19 ust. 5 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta Krakowa uchwałą z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1699/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Błonia Krakowskie" w terenie objętym wnioskiem nie może być zrealizowana budowa hal sportowych o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną. Z powyższych względów zrealizowana przez Klub "[...]" M. i M. S. Sp. J. na działce nr [...] samowola budowlana w postaci dwóch hal sportowych o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną jest niezgodna z zapisami planu miejscowego uchwalonego dla obszaru "[...]". Jednocześnie Kolegium Odwoławcze, podzielając stanowisko wyrażone miedzy innymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 365/13 i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1184/09 w uzasadnieniu wskazało, że zaświadczenie wydane w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego ma potwierdzać jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zatem nie może być wydane dla obiektów samowolnie zrealizowanych, które są z zapisami tegoż planu sprzeczne. W ocenie Kolegium Odwoławczego organ I instancji wydał prawidłowe postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści przez Klub "[...]" M. i M. S. Spółka jawna.

Na powyższe postanowienie Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Klub "[...]" M. i M. S. Spółka Jawna z siedzibą w K.. Strona skarżąca zarzuciła, że postanowienie zostało wydane przez Kolegium Odwoławcze z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, a to: naruszeniem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że zrealizowane roboty budowlane nie polegały na "budowie" lecz na "montażu", naruszeniem art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust. 1 i § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie w sprawie, naruszeniem art. 7, art. 11, art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i brak należytego odniesienia się do zarzutów skarżącego, naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez zastosowanie niejednoznacznych, budzących wątpliwości przepisów i ich wykładnię na niekorzyść strony, naruszeniem art. 68 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego pominięcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 31 grudnia 2014 r. oraz zawartą w jego uzasadnieniu argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Zaskarżonym w tej sprawie do Sądu aktem jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia wykonywania budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę skarżącą treści nastąpiła w wyniku analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta Krakowa uchwałą z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1699/14 dla obszaru "[...]" sytuuje działkę nr [...] przy ul. N. w K. w obszarze ZP.1. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d w związku z § 19 planu miejscowego na obszarze ZP.1. nie jest dopuszczalna realizacja inwestycji obejmującej halę sportową o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną.

Strona skarżąca nie kwestionuje, że ustalenia dla obszaru ZP.1 nie pozwalają na uznanie zgodności usytuowania hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, ale twierdzi, że ta okoliczność nie świadczy o niezgodności takiej inwestycji z planem. Podaje bowiem, że zgodnie z § 6 ust. 1 planu miejscowego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. W ocenie skarżącej Spółki taka właśnie treść planu miejscowego nie różnicuje legalności bądź nielegalności samego wybudowania obiektu budowlanego. Tym samym zgodnymi z planem miejscowym są i takie obiekty, które powstały przed uchwaleniem planu miejscowego i które nawet pomimo odmiennej treści tego planu, mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób.

Powołany przepis planu miejscowego nie pozwala na wykładnię zgodną z żądaniem skarżącej Spółki. § 6 ust. 1 planu miejscowego dotyczy obiektów znajdujących się na terenach, dla których plan odmienny sposób zagospodarowania, co w okolicznościach tej sprawy dotyczy w istocie zakazu zabudowy obszaru ZP.1 takimi budowlami jak hala sportowa o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną. Powołany § 6 ust. 1 planu miejscowego przewiduje tylko utrzymanie obiektów niezgodnych z treścią nowo uchwalonego planu miejscowego. Przepis ten w ogóle kwestii legalności istniejącego zagospodarowania i posadowionych obiektów budowlanych nie reguluje. Tryb legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie uregulowany jest przepisami Prawa budowlanego. Zgodność danego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest tylko jedną z przesłanek pozytywnej w tym względzie decyzji organu nadzoru budowlanego. Zgodność danego obiektu z planem miejscowym to zgodność z określonymi w planie przeznaczeniem danego terenu i warunkami jego zagospodarowania, a nie z regulowanymi w planie zasadami postępowania z obiektami już istniejącymi. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 365/13) i Sąd w tym składzie to stanowisko podtrzymuje.

O zgodności danego obiektu z planem miejscowym być nie może, jeżeli w oparciu o ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego nie mógłby zostać wybudowany obiekt identyczny z obiektem wskazanym we wniosku o wydanie zaświadczenia. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Obiekt, którego wniosek dotyczył, nie jest zgodny z określonym w obowiązującym planie przeznaczeniem obszaru ZP.1. Nie było więc możliwości wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mają znaczenia zarzuty dotyczące kwalifikowania sposobu wykonania samego obiektu hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, a mianowicie, czy była to "budowa", czy "montaż". Ta bowiem sprawa dotyczy jedynie oceny legalności działania organów administracji co do wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowych istniejącego obiektu, a nie sposobu jego wykonania. Tym samym zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 oraz braku zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego w tej sprawie jest niezasadny. Także znaczna część skargi, dotycząca wykładni art. 48 i 50-51 Prawa budowlanego wraz z powołanym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, pozostaje poza zakresem oceny Sądu w tej sprawie. Sąd nie ocenia także, czy organy nadzoru budowlanego wszczęły prawidłowy tryb legalizacji. Zarzuty naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) w związku z § 6 ust. 1 i § 19 planu miejscowego także nie są zasadne. Powołany art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to jedynie możliwość wykorzystywania dotychczasowego przeznaczenia terenu bez podejmowania robót budowlanych lub innych prac powodujących zmianę tego wykorzystywania. Przepis ten nie dotyczy trybu legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych.

Odnosząc to do tej sprawy należałoby stwierdzić, że gdyby przedmiotowa hala sportowa o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną zlokalizowana na działce nr [...] w obszarze ZP.1 była wybudowana legalnie, to nadal mogłaby być ona wykorzystywana i to pomimo tego, że plan miejscowy wprowadził zakaz takich inwestycji. Taka jest istota treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 6 ust. 1 planu miejscowego.

Skoro jednak przedmiotowa hala sportowa o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną została wzniesiona bez zgody właściwego organu (w warunkach tzw. samowoli budowlanej), to legalizacja tej budowli nie może opierać się na dotychczasowym jej wykorzystywaniu, tylko na nowym sposobie zagospodarowania określonym w planie miejscowym.

W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i 11 K.p.a. nie znajdują potwierdzenia, ponieważ organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny i w tej sprawie nie naruszyły zasady przekonywania co do uzasadnienia wydanych postanowień. Nie naruszona została zasada budowania zaufania do organów administracji. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 124 § 2, art. 107 § 3, art. 126 i art. 218 § 2 K.p.a. także nie są zasadne i Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania stosowania tych przepisów w tej sprawie przez organy administracji.

Sąd także nie podziela zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 68 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma podstaw do kwestionowania naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, a przy tym wykładnia przepisów planu miejscowego nie zmierza do pokrzywdzenia skarżącej Spółki.

Nie znajduje także w tej sprawie naruszenia zasada ochrony interesów strony w toku postępowania. Na żadnym z etapów postępowania administracyjnego w tej sprawie strona nie nabyła żadnych uprawnień. Ponadto realizując inwestycję bez pozwolenia na budowę sam inwestor stawia się w sytuacji, w której właściwe organy mogą nakładać stosowne sankcje. Przynajmniej od kilkudziesięciu lat samowola budowlana podlega sankcjom zmierzającym albo do rozbiórki tak zbudowanych obiektów, albo ich legalizacji po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

Z art. 68 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży nie można zasadnie wywodzić, że popieranie kultury fizycznej oznacza legalizację nielegalnie wybudowanych obiektów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.