Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 412/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 23a ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 9, art. 30 ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Op 301/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 301/17 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Burmistrz P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na J. W., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 października 2011 r.

W dniu [...] czerwca 2013 r. M. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w P. wniosek o wstrzymanie od dnia 1 lipca 2013 r. wypłaty przyznanych na jej dzieci świadczeń rodzinnych z powodu podjęcia przez męża J. W. pracy za granicą od czerwca 2013 r. Natomiast w dniu [...] lipca 2013 r. złożyła pisemne oświadczenie o wykonywaniu przez męża pracy w H. od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] lutego 2013 r.

W związku z uzyskaniem informacji od Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w O., że J. W. w okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. był aktywny zawodowo w H., Burmistrz P. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm., dalej: "ustawa"), uchylił od dnia [...] września 2011 r. swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...].

Marszałek Województwa Opolskiego, na podstawie art. 68 ust. 1 lit. b ppkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.04.166.1, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 883/2004") oraz art. 23a ust. 6 ustawy, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], odmówił przyznania M. W. w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. prawa do: zasiłku rodzinnego na K., B., J., J. oraz M. W. (pkt 1); dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na J., J. oraz M. W. (pkt 2); dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na J. W. (pkt 3).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż J. W. był aktywny zawodowo w H., a M. W. była aktywna zawodowo w Polsce, w przedmiotowej sprawie do określenia ustawodawstwa, na podstawie którego ma być udzielone prawo do świadczeń w pierwszej kolejności należy zastosować art. 68 ust. 1 lit. b ppkt i rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, w przypadku, gdy w dwóch państwach wykonywana jest praca, prawo do świadczeń udzielane jest w pierwszej kolejności na podstawie ustawodawstwa miejsca zamieszkania dziecka, którym w niniejszej sprawie jest Polska. Mając na uwadze, że na podstawie posiadanej niepełnej dokumentacji (której skarżąca na wezwania organu nie uzupełniła) organ nie był w stanie obliczyć przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskiwanego przez J. W., a tym samym dochodu rodziny i ustalenia, czy spełnia ona kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, odmówił M. W. przyznania wnioskowanych świadczeń.

Następnie, Marszałek Województwa Opolskiego decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 21, art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 8 ustawy (Dz.U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.), orzekł, że świadczenia rodzinne wypłacone M. W. na podstawie decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ustalenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych następuje za okres, za który decyzją organu z dnia [...] września 2015 r. odmówiono M. W. prawa do świadczeń rodzinnych w Polsce w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od dnia 1 do dnia 31 października 2011 r. Powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 9 ustawy, uznał, że wypłacone M. W. świadczenie rodzinne w łącznej kwocie [...] zł w tym okresie, tj. kiedy ojciec dzieci stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w H. w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Z tych przyczyn, świadczenia te podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie (art. 30 ust. 1 i 8 ustawy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z dnia [...] marca 2017, nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że ojciec dzieci J. W. pracował w H. w okresach: od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] lutego 2013 r. i od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] listopada 2013 r. oraz pobierał zasiłek dla bezrobotnych w okresie od [...] lutego 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. (informacja od instytucji h. [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.), a będąc pracownikiem najemnym w H. podlegał pod zakres podmiotowy rozporządzenia nr 883/2004 i zgodnie z art. 67 w zw. z art. 11 ust. 3a tego rozporządzenia nabył prawo do świadczeń rodzinnych w tym państwie na dzieci mieszkające w Polsce. Organ odwoławczy podkreślił, że osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego (art. 11 ust. 3a rozporządzenia nr 883/2004), a w świetle art. 67 powołanego rozporządzenia osoba ta jest uprawniona zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa członkowskiego do świadczeń rodzinnych na członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, tak jakby mieszkali oni w pierwszym państwie. Natomiast w Polsce M. W. miała prawo ubiegać się o świadczenia rodzinne na dzieci, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron tego postępowania, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania. Omawiana decyzja jest następstwem wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, czyli wypłacania świadczenia rodzinnego w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, stanowi podstawę uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane.

M. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy przez uznanie, że spełniona została przesłanka zwrotu świadczeń zawarta w tym przepisie, podczas gdy organ w ogóle nie przeanalizował tego, czy świadczenie, które ma zwrócić zostało wypłacone na skutek świadomego wprowadzenia w błąd oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego i niewłaściwe dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego. Podkreśliła, że reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych już przyznanych w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny. Gdyby organy takie postępowanie i takie ustalenia przeprowadziły, zostałoby wykazane, że mąż skarżącej nie pobierał w okresie objętym zaskarżoną decyzją świadczeń rodzinnych na terenie H. Tym samym nie wystąpiła przesłanka uznania świadczeń wypłaconych w Polsce za nienależnie pobranych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej: "ppsa") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalony przez organy stan faktyczny jest bezsporny i wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2010/2011, mąż skarżącej J. W. wyjechał do H. i tam podjął pracę począwszy od dnia [...] września 2011 r. oraz pozostawał w zatrudnieniu w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 października 2011 r. Stał się on uprawniony do świadczeń rodzinnych w H. w całym okresie aktywności zawodowej w tym kraju, z mocy art. 67 w zw. z art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, gdyż od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. opłacane były w tym okresie za niego składki na ubezpieczenie społeczne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżącej wypłacano świadczenia rodzinne, w tym przedmiotowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na mocy decyzji Burmistrza P., który to organ w okresie, kiedy miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie był właściwy. Organem właściwym był natomiast Marszałek Województwa Opolskiego, który ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 68 ust. 1 lit. b ppkt i rozporządzenia nr 883/2004, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284, 30.10.2009 r., dalej: "rozporządzenie nr 987/2009") oraz Decyzji nr F1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych, odmówił M. W. przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. z powodu braku możliwości ustalenia dochodu rodziny, tym samym rozstrzygnięcia czy rodzina spełniała w powyższym okresie kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Określona natomiast w art. 10 rozporządzenia nr 883/2004 reguła zakazująca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych przyznane w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny. Marszałek Województwa, po uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na małoletnie dzieci, w tym również decyzji przyznającej dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i przekazaniu mu wniosku, stosując się do nakazu wynikającego z art. 23a ust. 6 ustawy, wydał decyzję w przedmiocie świadczenia rodzinnego objętego wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r. Wbrew zarzutowi skargi organ miał na względzie okoliczność zbiegu praw do świadczeń rodzinnych, rozpoznając ww. wniosek, jednak podjęte działania z urzędu, jak i brak współdziałania skarżącej (wezwania z: 2013 r., 2014 r. i 2015 r.) nie pozwoliły mu na ustalenie, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, dlatego podjął decyzję odmowną.

Z tych przyczyn, organy prawidłowo uznały, że przedmiotowy dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacony M. W. na dziecko J. W. od dnia 1 do dnia 31 października 2011 r. r. stanowiło świadczenie nienależne, gdyż wobec stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, skarżąca nie była uprawniona do ich pobierania. Konsekwencją powyższego było więc rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia całkowitej spłaty należności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. W.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 883/2004, jak też art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 przez uznanie, że na podstawie ww. przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia, stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej (w sytuacji, w której występuje właściwość państwa zatrudnienia), nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie zostały pobrane;

- art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy przez brak oceny (wskutek uznania tej okoliczności za nieistotną), czy świadczenie wypłacone w tym wypadku na rzecz skarżącej było świadczeniem nienależnie pobranym, czy jedynie świadczeniem nienależnym, tj. czy skarżąca pobierała przedmiotowe świadczenie ze świadomością bezprawności związanej z koordynacją systemów zabezpieczenia, czy też takiej świadomości i celowości działania nie przejawiła;

- art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy przez pominięcie ustalenia (wskutek uznania tej okoliczności za nieistotną w sprawie), czy na terenie H. przysługiwały skarżącej (jej mężowi) świadczenia analogiczne do tych, jakie otrzymała w Polsce w okresie objętym zaskarżoną decyzją;

2. przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez akceptację postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji w sposób niepełny, z pominięciem ustaleń w zakresie tego, czy mąż skarżącej pobierał w przedmiotowym okresie świadczenia rodzinne na terenie H., jaka była świadomość skarżącej odnośnie prawa do pobierania świadczeń rodzinnych na terenie Polski oraz czy świadczenia przysługujące (teoretycznie) w H. są świadczeniami analogicznymi do tych, jakie skarżąca pobierała na terenie Polski.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w przypadku orzeczenia obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w rzeczywistości doszło do wypłaty świadczenia rodzinnego, do którego skarżąca była uprawniona, zarówno w Polsce, jak i w H. Dopiero bowiem w takiej sytuacji można mówić o ziszczeniu się przesłanki z art. 30 ust. 2 ustawy do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji zaniechał w zupełności zbadania tej okoliczności. Tymczasem, nienależnie pobranym świadczeniem staje się świadczenie pobrane za ten sam okres w obu krajach. Restrykcyjne zatem stanowisko, które wiąże obowiązek zwrotu świadczeń jedynie z samym abstrakcyjnym podleganiem innemu ustawodawstwu, bez podwójnego uzyskania analogicznych świadczeń, stoi w sprzeczności z sensem tej regulacji, która miała na celu przede wszystkim zapobieżenie podwójnemu uzyskiwaniu świadczeń, a nie pozbawianiu prawa do tych świadczeń ze względu na wybór ustawodawstwa niewłaściwego. Oparcie argumentacji tylko na fakcie, że wskutek zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia traci właściwość państwo polskie, co jest wystarczające do uznania uzyskanych świadczeń za nienależnie pobrane jest niesłuszne.

Sąd pierwszej instancji pominął także, że organy nie dokonały ustaleń, które były zdaniem skarżącej kluczowe dla oceny zasadności zwrotu świadczeń jako nienależnie pobranych. Dotyczyły one zbadania, czy za wskazany w decyzjach okres mąż skarżącej pobierał świadczenia rodzinne na terenie H., jaka była świadomość skarżącej odnośnie prawa do pobierania świadczeń rodzinnych na terenie Polski oraz czy świadczenia rodzinne, jakie mu przysługiwały na terenie H. są tożsame ze świadczeniami, które pobierała skarżąca i które są obecnie przedmiotem tego postępowania. Bez dokonania prawidłowych ustaleń w tym zakresie postępowanie staje się niepełne i nie można w związku z tym wyjaśnić kluczowych kwestii w przedmiocie zasadności nałożenia obowiązku zwrotu pobranych świadczeń.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Bezsporne jest, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2017, nr [...] dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowił art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy. W związku z tym przepisy te wyznaczały zakres postępowania dowodowego, jaki powinien przeprowadzić organ w celu należytego wyjaśnienia sprawy.

W podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszenie tych przepisów może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, jednak stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Chodzi o możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy, a więc ukształtowanego w nim stosunku administracyjnego materialnego lub procesowego.

Stosownie do art. 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres, jak wspomniano wcześniej, określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Następnie zgodnie z art. 80 kpa, organ dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślenia jednak wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak również wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew podniesionym zarzutom, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy, pierwszej, jak i drugiej instancji dysponowały pełnym materiałem dowodowym, który same były w stanie zgromadzić oraz przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób odpowiadający wyżej opisanym zasadom procedury administracyjnej. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca w toku tego postępowania, jak również we wcześniejszych jego etapach, nie do końca prawidłowo współdziałała z organami. Przede wszystkim w postępowaniu dotyczącym przyznania jej świadczeń rodzinnych na dzieci w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mimo kilkukrotnych wezwań organu, nie przedłożyła stosownych dokumentów potwierdzających uzyskiwane przez jej męża J. W. dochody w H. Powyższe skutkowało wydaniem, przez Marszałka Województwa Opolskiego, na podstawie art. 23a ust. 6 ustawy, decyzji z dnia [...] września 2015 r., nr [...], odmawiającej przyznania jej w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. świadczeń rodzinnych na dzieci. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż nie została ona przez skarżącą zaskarżona.

Mając zatem na uwadze, że Marszałek Województwa Opolskiego, jako organ właściwy w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wydał decyzję odmowną za wskazany w niej okres, w dalszej kolejności był zobligowany, stosownie do art. 21, art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy, wydać decyzję orzekającą, że świadczenia rodzinne wypłacone w okresie objętym decyzją z dnia [...] września 2015 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, co też uczynił wydając decyzję z dnia [...] września 2016 r., nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2017, nr [...].

Nie było więc potrzeby przeprowadzenia przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, bowiem takowe zostało przeprowadzone na etapie wcześniejszym, tj. w trakcie ustaleń podejmowanych przez Marszałka Województwa Opolskiego w momencie wydawania, na podstawie art. 23a ust. 6 w zw. z art. 21 ustawy, decyzji z dnia [...] września 2015 r. o odmowie przyznania przedmiotowych świadczeń rodzinnych. Zarzuty zatem co do niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym dotyczące braku zbadania, czy za wskazany w decyzjach okres mąż skarżącej pobierał świadczenia rodzinne na terenie H. oraz czy świadczenia rodzinne, jakie mu tam przysługiwały są tożsame ze świadczeniami, które pobierała skarżąca, nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia prawdy obiektywnej w niniejszym postępowaniu. Wydanie bowiem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ustawy), jak słusznie przyjęto, jest następstwem wcześniej wydanych ostatecznych decyzji, a organ wydający decyzję w tym przedmiocie jest w pełni związany wcześniejszą decyzją, na podstawie której odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczeń rodzinnych.

Z tych względów, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów postępowania.

Nie zasługuje także na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję dokonał właściwej subsumcji powołanych przepisów do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego oraz nadał im prawidłowe znaczenie.

Odnosząc się do tych zarzutów, należy na wstępie zaznaczyć, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009, które mają charakter proceduralny, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 tego rozporządzenia, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy (lex loci laboris). Znajduje to wyraz w motywie 17 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, aby jak najbardziej skutecznie zagwarantować równość traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, stosowne jest uznanie, jako ogólnej zasady, że ustawodawstwem mającym zastosowanie jest ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym dana osoba wykonuje swą pracę jako pracownik najemny lub na własny rachunek. Zastosowanie zasady lex loci laboris jest możliwe i uzasadnione jedynie w przypadku systemów prawa, w których system świadczeń oparty jest na zatrudnieniu i składce. W przypadku zaś systemów, w których podstawowym kryterium jest miejsce zamieszkania, konieczne jest ustanowienie wyjątków, co wynika z motywu 18 rozporządzenia nr 883/2004. W świetle zaś motywu 15 tego rozporządzenia, niezbędne jest poddanie osób przemieszczających się w Unii systemowi zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustawodawstw krajowych oraz komplikacji, które mogłyby z tego wynikać.

Zgodnie z art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.) ‒ "W przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa" (ust. 1). "W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego".

Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W pierwszej z nich, objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania przez organ właściwy prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji, objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami państwa wskazanego w ust. 1 w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie rodzinne lub po dniu jej wydania. W przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 23a ust. 2 ustawy, bowiem mąż skarżącej wyjechał do H. i tam został zatrudniony od dnia [...] września 2011 r., a więc jego wyjazd nastąpił po wydaniu przez Burmistrza P. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r.

Artykuł 23a ust. 2 ustawy stanowi, że w sytuacji, gdy organ właściwy poweźmie informację, że członek rodziny osoby uprawnionej w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania wyjechał za granicę, do krajów objętych koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (krajem tym jest również H. jako członek Unii Europejskiej), występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przed wystąpieniem do marszałka województwa organ właściwy powinien ustalić, czy wyjazd lub pobyt członka rodziny nie ma charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż ‒ zgodnie z art. 23a ust. 2a ustawy ‒ w takim przypadku powyższa procedura nie znajduje zastosowania. Bezsprzecznie, to marszałek województwa jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Natomiast dopiero ustalenie przez marszałka województwa, że w przekazanej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń marszałek województwa orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4 - 9 ustawy w zw. odpowiednio z art. 21 oraz art. 30 ustawy).

W przedmiotowej sprawie, organy zastosowały powołane powyżej przepisy w zakresie świadczeń rodzinnych w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydając na ich podstawie stosowne, opisane wyżej, decyzje. W pierwszej kolejności, Burmistrz P., po uzyskaniu informacji od skarżącej odnośnie wyjazdu jej męża J. W. do H., tj. kraju objętego koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, wystąpił do Marszałka Województwa Opolskiego o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na powyższe, Marszałek Województwa Opolskiego w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował, że J. W. był aktywny zawodowo w tym państwie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. W piśmie tym organ powołał się na informację z dnia [...] stycznia 2014 r. przekazaną przez h. instytucję właściwą w sprawach świadczeń rodzinnych ([...]). W świetle dokonanych przez Marszałka Województwa Opolskiego ustaleń w zakresie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Burmistrz P. był zobligowany, zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy, do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co też uczynił, wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r., uchylającą od dnia [...] września 2011 r. swoją decyzję z [...] lutego 2011 r. W następstwie uchylenia przez Burmistrza P. decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, Marszałek Województwa Opolskiego, jako organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, opisaną wcześniej decyzją z dnia [...] września 2015 r., zgodnie art. 23a ust. 6 ustawy, odmówił przyznania M. W. w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. wnioskowanych świadczeń rodzinnych na dzieci. W dalszej kolejności organ ten był zobligowany, stosownie do art. 21, art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy, wydać decyzję orzekającą, że świadczenia rodzinne wypłacone w okresie objętym decyzją z dnia [...] września 2015 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, słusznie uznał, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja dotycząca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wydana na podstawie art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy jest prawidłowa i stanowi następstwo wcześniej wydanych decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych w związku z zastosowaniem opisanych powyżej przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazane decyzje w chwili wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji były ostateczne i korzystały w związku z tym z domniemania prawidłowości. Domniemanie legalności ostatecznej decyzji oznacza, że decyzja musi być wykonana.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.