Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2388/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 § 2 pkt 1 i  2, art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 53/21 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. nr 1778/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 53/21 oddalił skargę A. M. (dalej określanej jako skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., nr 1778/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Postanowieniem z dnia 7 września 2020 r., nr IVOT/368/U/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie wniósł sprzeciwu wobec wniosku z dnia 6 maja 2020 r. uzupełnionego w dniu 20 maja 2020 r. w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku usługowego z wbudowanym garażem oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] ".

Skarżąca i M. M. wnieśli zażalenie na wskazane postanowienie, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadniając postanowienie powołał art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. i podał, że organ nie prowadził uproszczonej procedury przyjęcia do użytkowania budynku. Przypomniał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia 4 września 2020 r., nr IVOT/234/U/2020 odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Skoro zatem decyzja ta jest przedmiotem postępowania odwoławczego to okoliczność, o której mowa we wniosku, nie może zostać potwierdzona w postaci zaświadczenia. Nie wynika bowiem z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażając pogląd, że wejście w życie art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.) doprowadziło automatycznie do tego, że wnioski o pozwolenie na użytkowanie są w momencie ich złożenia automatycznie przekształcane w zgłoszenia. Zachodziły zatem podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2021 r. najpierw wskazał, że organ nadzoru budowlanego wszczął i prowadził postępowanie zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu 6 maja 2020 r. i uzupełnionym w dniu 20 maja 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, które zakończono decyzją z dnia 4 września 2020 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. W tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zmieniona ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, wykluczająca na mocy art. 31zy1 ust. 1 stosowanie przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.

Sąd zauważył, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ procedował w tej uproszczonej procedurze przyjęcia do użytkowania budynku. Z uwagi na fakt, że wydana została decyzja z dnia 4 września 2020 r., rolą organów w tym postępowaniu nie była ocena czy decyzja ta jest prawidłowa, bowiem podlega ona stosownej kontroli instancyjnej. W konsekwencji podzielił stanowisko organów obu instancji, że skoro uproszczona procedura przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy nie była prowadzona, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 32, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak zaznaczono, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy zarzut pełnomocnik odniósł do art. 141 § 4 P.p.s.a. Wytknął błędne przedstawienie w uzasadnieniu orzeczenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na odwołaniu się do decyzji z dnia 4 września 2020 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji, podczas gdy w dacie orzekania decyzja ta nie obowiązywała w obrocie prawnym, a w skardze strona informowała, że toczy się postępowanie odwoławcze. W jego ocenie naruszenie to doprowadziło do błędnego przekonania, iż wspomniana decyzja pozostaje w obrocie prawnym i błędnej oceny dopuszczalności wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Kolejny zarzut podniósł naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowego do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, co jest zagadnieniem prejudycjalnym w niniejszym postępowaniu.

Zarzucił też naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez przedwczesne oddalenie skargi przed rozstrzygnięciem sprawy mającej na celu ustalenie trybu przyjęcia budynku do użytkowania.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2021 r., nr 104/21 (sygn. akt VII SA/Wa 589/21).

Następnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie orzeczenie co do istoty i rozpoznanie skargi jeśli Sąd uzna, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych, opłatą skarbową od pełnomocnictwa oraz kosztów kancelaryjnych wykonanych wydruków. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w dniu 26 stycznia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr 104/21, którą uchylił decyzję z dnia 4 września 2020 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji z wniosku z dnia 5 maja 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Jego zdaniem w zaskarżonym wyroku Sąd powołał się na decyzję, która w dacie orzekania nie obowiązywała już w obrocie prawnym, co - w ocenie pełnomocnika - ma zasadnicze konsekwencje dla sprawy. Została ona uchylona w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie administracyjne w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie umorzone. Nie wystąpiła więc sytuacja powoływana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezzasadny okazał się pierwszy zarzut procesowy odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, gdyż w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, w tym argumentację skarżącej na poparcie zgłoszonych w skardze zarzutów, przytoczył nadto podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Stanowisko sądu nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, umożliwia przy tym podjęcie polemiki w ramach skargi kasacyjnej i weryfikację orzeczenia w toku postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nie tylko do rozpoznawanego wniosku, ale również do czynności podjętych na drodze administracyjnej w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy. Uczynił to jednak wyłącznie w ramach wywodu akceptującego legalność zaskarżonego postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia o treści żądanej w podaniu. Odnotował, że skarżąca i M. M. w piśmie z dnia 5 maja 2020 r. (uzupełnionym 20 maja 2022 r.) wnieśli o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego III kondygnacyjnego z wbudowanym garażem i zbiornika na nieczystości, a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu 4 września 2020 r. wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dodając, że organ nie procedował w tzw. uproszczonej procedurze przyjęcia obiektu do użytkowania. Twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach bezpodstawnie oparł się na decyzji, która "nie obowiązywała w obrocie prawnym", skoro w wyniku wniesionego odwołania decyzja organu pierwszej instancji została uchylona a postępowanie przed tym organem umorzone nie znajduje uzasadnienia. Sąd wyraźnie zastrzegł, odwołując się do faktu wydania tej decyzji, że rzeczą organów w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mogła być i nie była ocena, czy decyzja w następstwie złożonego wniosku jest prawidłowa, czy zachodziły podstawy do jej wydania, skoro podlega ona stosownej kontroli instancyjnej (s. 5 uzasadnienia), a z takim poglądem należy się zgodzić. Pełnomocnik skarżącej dostatecznie nie dostrzegł, że Sąd pierwszej instancji zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia odmownego upatrywał nie w fakcie wydania tej decyzji, lecz w tym, że potwierdzenie faktu, iż organ "nie wniósł sprzeciwu wobec wniosku z dnia 6 maja 2020 r. uzupełnionego 20 maja 2020 r. w sprawie przystąpienia do użytkowania ..." nie wynikało z prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Prowadzenie zaś uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 218 § 2 K.p.a. (przepis ten pozostaje poza podstawami kasacyjnymi) celem potwierdzenia faktu objętego żądaniem zawartym we wniosku było niedopuszczalne. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w powołanym przepisie spełnia tylko pomocniczą rolę przy wydaniu zaświadczenia, nie może prowadzić do nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Zaświadczenie to wszak akt wiedzy, nie zaś woli organu. Jak zaś wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 589/22 twierdzenia strony skarżącej, że wniosek z dnia 5 maja 2020 r. o pozwolenie na użytkowanie stanowił w istocie zawiadomienie o zakończeniu budowy nie są wystarczające, kwestia ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Chybiony jest także drugi zarzut procesowy zmierzający do wykazania, że wobec istnienia kwestii prejudycjalnej postępowanie sądowoadministracyjne podlegało zawieszeniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Nie ma racji pełnomocnik skarżącej upatrując wystąpienie zagadnienia wstępnego w niezakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie dotyczącej odmowy pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego III kondygnacyjnego z wbudowanym garażem i zbiornika na nieczystości. Sąd pierwszej instancji miał w polu widzenia, że w wyniku wniesionego odwołania od powołanej już decyzji z dnia 4 września 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. uchylił ją i umorzył postępowanie pierwszej instancji, a skarżąca i M. M. wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powołanym juz wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 589/21 skarga została oddalona, orzeczenie to jest nieprawomocne, wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa oczekuje na rozpoznanie, sygn. akt II OSK 2467/21).

Należy stwierdzić, że podjęcie rozstrzygnięcia przez sąd w następstwie skargi wniesionej na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie było uzależnione od wyniku postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, zatem nie stanowiło podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu w niniejszej sprawie. Okoliczność, że w tamtej sprawie oceniony zostanie rodzaj pisma inicjującego postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, podstawa do decyzyjnego załatwienia sprawy, wzajemna relacja pomiędzy przepisami art. 31zy¹ ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. a art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji zgodność z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pozostawała bez znaczenia dla wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Zaświadczenie nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), zatem może być wydawane wielokrotnie bez potrzeby uchylania (anulowania) wcześniej wydanego zaświadczenia. Przeszkody w ponownym wnioskowaniu o wydanie zaświadczenie nie stanowi również uprzednie wydanie postanowienia odmownego. Oczywiście pozytywne załatwienia takiego wniosku możliwe jest po spełnieniu ustawowych przesłanek.

Z tych samych powodów nie mógł być uwzględniony wniosek pełnomocnika skarżącej o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Również wynik postępowania kasacyjnego nie jest uzależniony od zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że nieusprawiedliwiony jest ostatni zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., nie można bowiem postrzegać wydanego rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi jako orzeczenia przedwczesnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej zawarte zostało oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, stąd sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.