Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2812/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r.) B. N. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że [...] września 1985 r. została przyjęta do służby w Milicji Obywatelskiej i mianowana funkcjonariuszem na stanowisku telefonistki w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S.. Skarżąca wykonywała przez dwa miesiące pracę polegającą na łączeniu rozmów telefonicznych w systemie zmianowym (12-godzinne dyżury). Potem, na własną prośbę, została przeniesiona do pracy na łącznicy telegraficznej (od [...] maja 1988 r. pracowała jako telegrafistka w Samodzielnej Sekcji "[...]"). Do jej obowiązków należało przyjmowanie i przekazywanie jawnej korespondencji telegraficznej w sieci łączności MSW oraz międzymiastowej, a także ewidencja i doręczanie tej korespondencji adresatom. Dopiero po przemianach ustrojowych w czerwcu 1989 r. młodym stażem funkcjonariuszom pozwolono na nabywanie nowych uprawnień i awansów w stopniach. Po odbyciu wymaganych przeszkoleń resortowych skarżąca [...] listopada 1989 r. zdała egzamin na szyfranta, a [...] listopada 1989 r. została mianowana na pierwszy stopień w korpusie chorążych. Po uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej [...] sierpnia 1990 r. skarżąca rozpoczęła pracę na stanowisku starszego technika Delegatury Urzędu Ochrony Państwa (dalej: "UOP") w S. jako młodszy chorąży UOP. Do 2003 r. skarżąca pracowała w systemie zmianowym w dzień i w nocy, w niedzielę i w święta; następnie, po zmianach organizacyjnych i modernizacji sprzętowej, do 2006 r. - w dyżurach dziennych 12-godzinnych, a od 2006 r. - w systemie 8-godzinnym z gotowością podjęcia działań (po dyżurze) po powiadomieniu telefonicznym. Jej rzetelna praca została doceniona awansami na wyższe stanowiska i wyższe stopnie służbowe, podwyższaniem dodatku służbowego, krótkoterminowymi urlopami wypoczynkowymi oraz licznymi nagrodami pieniężnymi. Ponadto Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej uhonorował skarżącą odznaczeniami państwowymi: Brązowym Krzyżem Zasługi (21 listopada 2004 r.) i Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę (25 kwietnia 2012 r.). W toku wykonywanych zadań skarżąca uzyskała poświadczenia bezpieczeństwa osobowego upoważniające ją do dostępu do informacji niejawnych objętych m.in. klauzulą "ściśle tajne". Konkludując, skarżąca wskazała, iż 16 miesięcy (od [...] maja 1988 r. do [...] września 1989 r.) pracowała w Służbie Bezpieczeństwa, a później przez ponad 27 lat rzetelnie służyła w UOP i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "ABW"). Realizowane przez nią zadania nie wymagały bezpośrednio narażania życia, lecz pełnienie służby na stanowisku szyfranta - w ciągłym napięciu psychicznym i koncentracji - nie było obojętne dla zdrowia. Skarżąca oświadczyła, iż będąc funkcjonariuszem resortu spraw wewnętrznych, nigdy nie naruszyła żadnych z praw zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czy Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ. Dlatego uważa, że w pełni zasługuje na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w ABW [...] stycznia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] września 1985 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 4 lata i 11 miesięcy. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 31 lat i 5 miesięcy.

Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w sytuacji, w której skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat i 11 miesięcy, co stanowi około 15,5% ogółu jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości - ani w ujęciu bezwzględnym ani w ujęciu proporcjonalnym. Tym samym nie została spełniona pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mówiąca o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również do stosunku długości tej służby do całkowitego okresu służby, a tylko w przypadku przewagi ogółu służby można uznać służbę na rzecz totalitarnego państwa za "krótkotrwałą". Skoro obie przesłanki przewidziane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, to niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Dlatego zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec skarżącej ww. przepisu.

Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny") posiadającego prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Za bezsprzecznie trafne organ uznał następujące stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, uchylającym zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalającym skargę, a dotyczące przesłanki krótkotrwałości: "(...) błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy"; "Powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce"; "Całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym z przesłanką zamieszczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konkluzji przedstawionych wywodów, NSA stwierdził, iż do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

Minister powołał się również na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd podzielił dokonaną przez organ wykładnię pojęcia "krótkotrwała służba", uznając, że w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ten czas nie może być uznany za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Ponadto w ww. wyroku Sąd wskazał, że: "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny". W konsekwencji niespełnienia jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podobne poglądy zostały zaprezentowane w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19 czy w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18 oraz z 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18.

Powyższa decyzja Ministra z [...] lipca 2021 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Ministra do wydania (w terminie określonym przez Sąd) decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a, art. 24a tej ustawy, jak również zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła Ministrowi błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegającą na:

- nieuzasadnionym przyjęciu, że w odniesieniu do niej nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy okres 4 lat i 11 miesięcy w porównaniu z całkowitym okresem jej służby (wynoszącym 31 lat i 5 miesięcy) prowadzi do wniosku, iż przesłanka krótkotrwałości została spełniona;

- nieuzasadnionym przyjęciu, że pojęcie "krótkotrwałości" należy interpretować wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy termin ten powinien być interpretowany indywidualnie, w kontekście każdej sprawy rozpatrywanej przez Ministra, z uwzględnieniem niepowtarzalności, różnorodności i specyfiki różnych stanów faktycznych;

- nieuzasadnionym pominięciu rzetelnego wykonywanie przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ponadto skarżąca podniosła naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), ponieważ przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, k.p.a. oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny polega zatem na weryfikacji, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

W tym samym wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem [...] lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjęcia, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć, rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem [...] lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Kryteria te, według Sądu kasacyjnego, nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, iż treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, należy przyjąć, że:

- jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (ustawodawca między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym użył spójnika "oraz") jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, iż mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte;

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem [...] lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Sąd kasacyjny dokonał w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, podkreślając, że dla ustalenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 tej ustawy, których wykładnia sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19. Zatem należy uznać, iż przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma ugruntowany charakter w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W konsekwencji nie sposób zaakceptować stanowiska Ministra zaprezentowanego w niniejszej sprawie, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym obie przesłanki (tj. wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, co skutkuje odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z linią orzeczniczą wypracowaną przez Sąd kasacyjny. Ograniczając wywody do kwestii krótkotrwałości, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister powinien dokonać oceny – w oparciu o okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy - "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W zakresie kryterium rzetelności również wypowiedział się NSA - m.in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19. Wedle Sądu kasacyjnego, brak jest powodów, aby kryterium to rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy, w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak jest dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest też konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Natomiast zwrot ten w żadnym wypadku nie wyklucza konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Tak więc narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz należy je traktować jako dodatkowy element oceny tego kryterium.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister uwzględni powyższe rozważania prawne oraz dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając swoje stanowisko w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące całej służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby oraz wykonywanych zadań, warunków pełnienia służby, przyznanych odznaczeń państwowych i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Dopiero wnikliwa analiza przebiegu całej ponad 31-letniej służby skarżącej, dokonana zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., będzie stanowić punkt wyjścia do oceny, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącej z [...] września 2017 r. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby skarżąca nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął sprawę w taki, a nie w inny sposób.

W przedmiotowej sprawie Minister nie poczynił żadnych ustaleń ani w odniesieniu do kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ani w aspekcie kluczowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w istocie uniemożliwiło Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Odnotować także wypada, że w świetle orzecznictwa Sądu kasacyjnego, punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem [...] lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem [...] lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Tak więc kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach (vide wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21).

W kwestii zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. zaakcentować trzeba, iż zarzut ten może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona (tu: skarżąca) wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zatem skarżąca musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności sprawy wskazują zaś na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez Ministra nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, którego istotą było niespełnienie przez skarżącą przesłanki krótkotrwałości, a w konsekwencji (jak stwierdził organ) brak możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast ustosunkowując się do żądania skarżącej w przedmiocie zobowiązania Ministra do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy wskazać, iż przepis art. 145 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie znajduje zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki właśnie charakter ma zaskarżona decyzja.

Nieuzasadniony jest również wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania, bowiem skarżąca ich nie poniosła, występując w niniejszej sprawie samodzielnie i korzystając z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.