Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 229/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 2 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją dnia 2 lutego 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia 25 listopada 2020 r. o odmowie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

R. S. (zwany dalej także "skarżącym", "stroną", "wnioskodawcą") pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w S. i z dniem 20 maja 2014 r. został zwolniony ze służby w Policji. W związku ze zwolnieniem ze służby funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, według obowiązującego na dzień wypłaty przelicznika wynikającego z treści przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny uznał treść przepisu art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust.3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim określał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W związku z ogłoszeniem i wejściem w życie wskazanego wyroku (w dniu 6 listopada 2018 r.) R. S. wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w S. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wnioskodawcę poinformowano w tym czasie, że decyzja w jego sprawie będzie mogła zostać podjęta dopiero po wejściu w życie przepisów wykonawczych lub zaistnieniu innych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na zakończenie sprawy.

Wniosek strony został rozpatrzony przez Komendanta Miejskiego Policji w S. decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. (nr [...]), który - działając na podstawie art.115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm. – dalej jako "ustawa o Policji") i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). odmówił R. S. wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu podkreślono, że w dniu 1 października 2020 r. wszedł w życie zmieniony przez ustawę z dnia z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - przepis art. 115a ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej ustawę o Policji wskazana treść art. 115a znajduje w ocenie organu zastosowanie wyłącznie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się zatem na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, organ przyjął, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdują wyłącznie wcześniej obowiązujące przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z uwagi zatem na fakt, że R. S. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 maja 2014 r. organ uznał że w świetle obowiązujących przepisów nie przysługuje mu wypłata wyrównania ekwiwalentu.

R. S. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia domagając się uchylenia decyzji i wypłacenia należnego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendant Wojewódzki Policji [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony i decyzją z dnia 2 lutego 2021 r. (nr [...]) utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję o odmowie wypłaty wyrównania.

W ocenie organu odwoławczego Komendant Miejski Policji prawidłowo odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał bowiem, iż wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się strona, został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r. pod pozycją 2101, i z tym też dniem wszedł w życie, jednakże treść uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie może stanowić podstawy roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Jak bowiem prawidłowo wskazano, w dniu 1 października 2020 r. wszedł w życie zmieniony przez ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw przepis art. 115 a ustawy o Policji. Zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie jednak z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych usta, przepis art.115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie może zgodzić się zatem z zaprezentowanym przez stronę stanowiskiem wskazującym na konieczność wypłacenia jej wyższego ekwiwalentu, ponieważ zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, z której to zasady wynika nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. To zatem, którym funkcjonariuszom przysługuje naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest określane wyłącznie przez ustawodawcę. Przytoczone powyżej regulacje prawne usunęły zaś w ocenie organu lukę prawną jaka istniała od dnia 6 listopada 2018 r., wprowadzając wskaźnik 1/21 służący do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Ograniczyły jednak możliwość jego wyrównania określając, iż stosuje się go wyłącznie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Przy czym stan prawny wprowadzony w dniu 1 października 2020 r. ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, jasno określa, których spraw dotyczy wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 2 lutego 2021 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o wypłacenie należnego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami.

Skarżący podkreślił, że w związku ze zwolnieniem z Policji wypłacono mu ekwiwalent w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku. W sprawie nie jest zaś kwestionowane, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) orzeczono, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z Konstytucją RP. Pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w tej sprawie - zdaniem skarżącego - oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie istniał już od daty jego wejścia w życie.

Skarżący podniósł, że w sprawie nie doszło do przedawnienia. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń i należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Nie mniej jednak w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W tej sprawie taką okolicznością jest zaś wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP przepisu będącego podstawą prawną czynności organu.

Jednocześnie skarżący podniósł, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą także w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), jednak tego środka Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował.

Mając na uwadze powyższe w ocenie skarżącego nie było zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także wniósł o rozważenie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący oparł swoje żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), który został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Ponadto wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje - jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest z kolei wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Należy wskazać, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego regulują następujące przepisy Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.):

Artykuł 190.

1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

4. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Należy w tym miejscu przywołać uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10), wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Poglądy powyższe znalazły kontynuację i potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, dotyczących czynności zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1958/10).

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno–technicznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części, określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

W dniu 14 sierpnia 2020 r. została uchwalona ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Wskazaną ustawą dokonano zmiany m.in. art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten - po zmianie - stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W art. 9 ust. 1 powyższej ustawy wprowadzono jednak zapis, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skarżący został zwolniona ze służby w Policji z dniem 20 maja 2014 r. Wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby złożył do organu I instancji w dniu 29 listopada 2018 r. (data nadania pisma). Na marginesie jedynie zauważyć należy, że rozpoznanie tego wniosku zajęło organom ponad dwa lata – organ I instancji wydał decyzję w dniu 25 listopada 2020 r., a organ odwoławczy w dniu 2 lutego 2021 r.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz jego skutki, jak i dokonane zmiany legislacyjne, rozważenia wymagało, czy możliwe było zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. (a który wniosek o wyrównanie ekwiwalentu złożył po dniu 6 listopada 2018 r.), do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

Wskazać należy - odnosząc się do argumentacji organów obu instancji ukierunkowanej na wykazanie, że w realiach sprawy niemożliwe było jej rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem skarżącego z uwagi na wprowadzone w 2020 r. zmiany normatywne - że w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca przyjął, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, czyli ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Trybunał Konstytucyjny pomimo przysługującej mu kompetencji do ograniczenia tzw. zakresu temporalnego skutków derogacyjnych wydawanego orzeczenia (wynikającej wprost z art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), nie skorzystał z możliwości orzeczenia, że niezgodność przepisu art. 115a ustawy o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, (co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r.).

W ocenie Sądu orzekającego podzielić należy zatem pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 273/21), że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej regulacji (normy prawnej) - za aktualne i wiążące. W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, również pozostaje aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku (zob. w tej materii: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; zob. nadto: wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. - nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (tj. zawierające wskaźnik 1/30 części miesięcznego uposażenia), a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Przyjęcie takiej regulacji stoi zatem w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał wprost, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Na tle zaprezentowanych wyżej rozważań - w ocenie Sądu – należy uznać, że już od dnia 6 listopada 2018 r. organy policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

W tym świetle decyzje organów obu instancji, negujące powyższą ocenę prawną, rozpatrywane przez Sąd w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania, muszą być uznane za wadliwe, co skutkować musi ich uchyleniem. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie był uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (tj. od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W ocenie Sądu podzielić też należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 618/21), że w rozpoznawanej sprawie brak jest potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP, dotyczącego zgodności z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. (zob. postanowienie WSA w Białystoku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20), bowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) oraz przepisów art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP sądy administracyjne mogą na to pytanie udzielić samodzielnie odpowiedzi.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rzeczą organu w dalszym toku postępowania będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Należy jednocześnie też zasygnalizować, że w niniejszej sprawie nie może być skutecznie podnoszony argument przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, bowiem dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie może zatem przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP), jednakże – co już powyżej zaznaczono - środka tego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował.

Nie ma zatem żadnych przesłanek o charakterze prawnym, by ograniczyć uprawnienie skarżącej do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).