Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 546/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewody z dnia 7 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. , nr: [...], Starosta T. na podstawie art. 27 ust 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. z 2003 r. Nr178,poz. 1749/ zatwierdził projekt scalenia gruntów we wsi M. , gmina R. , a także działek nr 1, nr 2, nr 3 we wsi Z. gm. R. , działki nr 5 we wsi S. , gm. W. , działki nr 4 we wsi P. gmina Ż. , działkę nr 6 we wsi M. , gm. W. , - o łącznej powierzchni 346,6881 ha.

W uzasadnieniu decyzji scaleniowej Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia [...].02. 2006 r. powołał geodetę do opracowania scalenia gruntów. Projekt został opracowany, a po uzgodnieniu z uczestnikami postępowania wyznaczony na gruncie i okazany wszystkim uczestnikom scalenia. W ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu pisemne zastrzeżenia zgłosiło 17 uczestników na ogólną liczbę 325 uczestników scalenia Stosownie do art. 25 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, zastrzeżenia rozpatrzyła komisja doradcza. Starosta omówił zastrzeżenia wskazując, które z nich uwzględniono, a które uznano za bezzasadne. Następnie Starosta wskazał, iż projekt scalenia opracowano racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali ekwiwalenty za posiadane wcześniej grunty, zaś różnice wartości zostały wyrównane dopłatami obliczonymi na podstawie wyceny ustalonej w drodze uchwały przez uczestników.

Od decyzji Starosty T. zatwierdzającej projekt scalenia odwołanie wnieśli S.K. , W.K. , Z.K. , Z.N. i L.W. .[...]. 03. 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. . W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że scalenie gruntów jest zabiegiem urządzeniowo - rolnym mającym na celu - w myśl art.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tworzenie bardziej korzystnych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przedstawił także zasady postępowania scaleniowego wskazując, że prowadzi się je z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia (art. 9 ustawy) - jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób. Grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji doradczej wchodzą wszyscy uczestnicy scalenia, a jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób

- rada uczestników scalenia oraz przedstawiciele samorządu terytorialnego i rolniczego; w jej skład można powoływać rzeczoznawców (art. 10 ustawy).

W postępowaniu scaleniowym stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ich ewidencji gruntów (art. 20 ustawy). Grunty objęte postępowaniem scaleniowym podlegają oszacowaniu według zasad przyjętych przez uczestników scalenia w drodze uchwały (art. 11 ustawy). Zgodę na dokonany szacunek porównawczy gruntów uczestnicy scalenia wyrażają także w formie uchwały (art. 13 ustawy). W myśl art. 8 ustawy uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. W toku postępowania scaleniowego możliwa jest zmiana struktury obszarowej gospodarstw poprzez pomniejszanie lub powiększanie obszaru gruntów należących do uczestnika scalenia, na jego wniosek, w zamian za dopłaty pieniężne. Wysokość dopłat pieniężnych ustala się według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3 %.

Projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (art. 27 ust. l ustawy). Projekt scalenia gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta (art. 27 ust. 3 ustawy). Decyzja ta stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (art. 29 ustawy).

Postępowanie scaleniowe gruntów wsi M. w gminie R. oraz innych wsi z gmin W. , R. i Z. , na wniosek większości właścicieli gruntów położonych na terenie tych wsi, zostało wszczęte postanowieniem Starosty T. Nr [...] z dnia [...].05.2004 r. Objęto nim grunty całego obrębu ewidencyjnego M. , części wsi Z. , gmina R. , obejmującej działki ewidencyjne nr 1, nr 2 i nr 7 , części wsi S. , gmina W. , obejmującej działkę ewid. nr 5 części wsi P. , gmina Z. , obejmującej działkę ewid. nr 4 , części wsi M. , gmina W. , obejmującej działkę ewid. nr 6 .

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21.05.2004 r. odczytano postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów. Rada uczestników scalenia, w liczbie pięciu osób, została wybrana na zebraniu w dniu 22. 01. 2006 r. Na zebraniu tym uczestnikom scalenia przedstawiono zasady szacunku porównawczego gruntów, a następnie rada uczestników scalenia podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2006 r., Starosta T. upoważnił mgr inż. S.K. - geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...]- w zakresie nr [...] - geodezyjne urządzanie terenów rolnych i leśnych, wydane przez Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, do wykonania niezbędnych prac związanych z prowadzonym postępowaniem scaleniowym gruntów wsi M. oraz części wsi: S. M. , Z. i P. .

Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2006 r.. Starosta T. powołał doradczą komisję, w liczbie ośmiu osób, do udziału w przeprowadzeniu szacunku porównawczego gruntów i opracowaniu projektu scalenia oraz badania zastrzeżeń dotyczących projektu scalenia.

Celem zebrania, które odbyło się w dniu 19.03.2006 r., było przedstawienie uczestnikom scalenia wyników szacowania gruntów zgodnie z zasadami przyjętymi na zebraniu w dniu 22.01.2006 r. Zainteresowanych poinformowano o udostępnieniu do publicznego wglądu wyników szacunku w dniach 20.03.2006 r. -28.03.2006 r. i możliwości złożenia zastrzeżeń z wpisem do protokołu. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 2.04.2006 r. mgr inż. S.K. - geodeta-projektant poinformował, że w okresie wyłożenia wyników szacunku gruntów jeden uczestnik scalenia wniósł zastrzeżenie, które to zastrzeżenie rozpatrzyła komisja doradcza na posiedzeniu w dniu 31.03.2006 r. Na zebraniu w dniu 2.04.2006 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów, opracowany przez upoważnionego geodetę -projektanta, przy udziale komisji doradczej. Projekt scalenia gruntów okazano wszystkim zainteresowanym uczestnikom scalenia w dniach od 11.06.2007 r. -17.07.2007 r. Na ogólną liczbę 325 uczestników scalenia, z projektem scalenia zapoznało się 220. W ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu pisemne zastrzeżenia zgłosiło 17 uczestników, co stanowi ok. 5 % liczby uczestników scalenia gruntów. Zastrzeżenia te zostały szczegółowo rozpatrzone i zaopiniowane przez komisję doradczą powołaną przez Starostę T. Zastrzeżenia złożone przez 3 uczestników scalenia wyrażały obawy uniemożliwienia objęcia w posiadanie przydzielonych im gruntów przez dotychczasowych właścicieli 5 jako takie nie dotyczące rozwiązań projektowych i prawidłowości projektu scalenia uznano za bezzasadne. Zastrzeżenia zgłoszone przez 12 uczestników scalenia nie zostały uwzględnione, gdyż Komisja uznała je za niesłuszne. W stosunku do dwóch gospodarstw zastrzeżenia zostały uwzględnione i rozpatrzone pozytywnie, wobec czego skarżący je wycofali.

Projekt scalenia gruntów wsi M. w gminie R. , poszerzony o części gruntów wsi w Gminach : W. R. , R. , o ogólnym obszarze 346,6881 ha zatwierdził Starosta T. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Decyzję tą odczytano na zebraniu uczestników scalenia w dniu 30.09.2007 r. i wywieszono na tablicach ogłoszeń na terenie wsi [...] , [...] ,[...]..... oraz w Urzędach Gmin : [...] , [...] ,[...] , w terminie od dnia 03.10.2007r. do dnia 16.10.2007 r. Celem podstawowym scalenia gruntów we wsiach objętych decyzją Starosty T. była przebudowa niekorzystnego kształtu działek. Grunty były rozdrobnione, pozbawione dogodnego dojazdu drogami ogólnodostępnymi.

W wyniku scalenia zaprojektowano sieć gminnych dróg dojazdowych do wszystkich gruntów. Działkom nadano racjonalne kształty, dostosowując ich układ do układu dróg i rowów oraz istniejących gruntów siedliskowych.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołało się 5 uczestników scalenia:.

1/ Odwołujący się S.K. zarzucił, że działka nr 8 którą otrzymał w wyniku scalenia ma niekorzystny kształt, co powoduje, iż ponosi straty finansowe.

- Odnosząc się do tego zarzutu Wojewoda stwierdził iż w starym stanie odwołujący się posiadał 7 działek o łącznej powierzchni 3,35 ha i wartości 299,81 punktów szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymał 3 działki o łącznej powierzchni 3,3079 ha i wartości 293,82 punktów szacunkowych. Jedną działkę

wydzielono w sąsiedztwie działki będącej własnością jego żony – W.K. . Zaprojektowana działka nr 8 o powierzchni 2,82 ha i wartości 233,7707 punktów szacunkowych, powstała jako ekwiwalent pięciu działek przed scaleniem , w miejscu działek 9 i 10 . W wyniku prac scaleniowych poprawiony został rozłóg gospodarstwa. Różnica wartości gospodarstwa przed i po scaleniu wynosi 2 %, a więc jest zgodna z ustawą o scaleniu i wymianie gruntów. Wobec czego Wojewoda uznał zarzut S.K. za bezzasadny.

2/ Odwołująca się K.W. podniosła .że nie ma możliwości przekazania gospodarstwa rolnego synowi, w wyniku czego ponosi ona straty finansowe. Ponieważ skarga nie dotyczyła bezpośrednio projektu scalenia, zarzut ten uznał Wojewoda za bezzasadny.

3/ Skarga grupowa złożona .przez : K.Z. , N.Z. , i W.L. , dotyczyła między innymi postępowania scaleniowego, które toczyło się w latach 1995 - 2003, w trakcie którego wg odwołujących się miały miejsca wymuszenia przez urzędników gminy i powiatu zgody właścicieli gruntów na scalenie, fałszowanie podpisów na listach osób popierających scalenie, podpalenia budynków gospodarczych osobom nie zgadzającym się na scalenie gruntów, sfałszowanie projektu scalania gruntów a także nie wywieszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na tablicach ogłoszeń w miejscowościach objętych scaleniem. Badając te zarzuty dotyczące wymuszenia zgody właścicieli gruntów na scalenia oraz fałszowania podpisów na listach osób popierających scalenie, jak również sfałszowania projektu scalenia Wojewoda stwierdził, że odnoszą się one do postępowania scaleniowego przeprowadzonego m. in. we wsi P. w latach 1995 - 2003. Zatem nie podlegają one rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, a w szczególności w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty T. stanowiącej zakończenie postępowania scaleniowego wszczętego w 2004 roku.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących postępowania scaleniowego wszczętego w 2004 roku i zakończonego decyzją Starosty T. z dnia [...].09.2007 r. , Wojewoda stwierdził w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że :

- postępowanie scaleniowe wszczęte zostało na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia postanowieniem Starosty T. z dnia [...].05.2004 r., utrzymanego w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...].07.2005 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 14.12.2005 r., oddalił skargę na to postanowienie Wojewody .

- zebrania uczestników scalenia odbywały się w dniach : 7.12.2006 r., 22.01.2006 r.. 19.03.2006 r., 2.04.2006 r.; w zebraniach brali udział uczestnicy postępowania scaleniowego, którzy odpowiedzieli na zawiadomienia wywieszone na tablicach ogłoszeń w miejscowościach zamieszkania uczestników scalenia

- w dniu 30.09.2007 r. w Domu Ludowym w M. odbyło się zebranie uczestników scalenia, którego celem było zapoznanie ich z decyzją zatwierdzającą projekt scalenia gruntów, jak również poinformowanie zebranych o dalszych procedurach związanych ze scaleniem; ponadto ww decyzja, w dniach 3.10.2007 r. -16.10.2007 r. wywieszona była na tablicy ogłoszeń we wsi: [...] ,[...] ,[...] ....a oraz w Urzędach Gmin: [...],[...],[...].

.

Wobec powyższego Wojewoda uznał zarzuty zawarte w grupowym odwołaniu ww. uczestników za bezzasadne. Stwierdził też, ze projekt scalenia gruntów we wsi. M. , gmina R. został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne im ekwiwalenty zgodnie z postanowieniami art. 8 i art. 14 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami obliczonymi na podstawie wyceny gruntów ustalonej w drodze uchwały przez uczestników scalenia. Zachowana została proporcja pomiędzy interesem społecznym a uzasadnionym interesem poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego. Opracowujący projekt scalania gruntów - geodeta projektant, przy udziale rady uczestników scalenia, wybrał najlepsze w danych warunkach rozwiązania projektowe uwzględniając życzenia wszystkich uczestników tego postępowania.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji Wojewody , Z.K. działając jako umocowany pełnomocnik swojego syna W.K. wniosła o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty T. . Zarzuciła, że postępowanie scaleniowe nie zostało prawidłowo przeprowadzone; nie brała udziału w zebraniach, o których pisze Wojewoda, nie informowano ją o szacowaniu czy o klasyfikacji gruntów. W gruncie rzeczy nie była uczestnikiem scalenia. Postępowanie scaleniowe wszczęte zostało na identycznym projekcie, który został unieważniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od początku nie zgadzała się na scalenie ale nikt nie pytała jej o zgodę. Na wszystkie działki ma akty własności, które są rzeczą świętą i nie chce żadnych zmian stanu własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nadto, podkreślając; że w starym stanie W.K. posiadał 15 działek o łącznej powierzchni 7, 29 ha i wartości 645,66 punktów szacunkowych położnych w M. oraz grunty położone w P. o pow. 2 ha i wartości 134,18 punktów szacunkowych. Łącznie całe gospodarstwo miało pow. 9,29 ha o wartości 779,84 punktów szacunkowych. W nowym stanie otrzymał on 8 działek o łącznej powierzchni 8,7744 ha i wartości 760,9910 punktów szacunkowych. Różnica wartości gospodarstwa przed i po scaleniu wynosi 2,4 procent, a więc jest zgodna z ustawą o scaleniu i wyminie gruntów. Nowy stan, zarówno pod względem powierzchni jak i wartości, w pełni równoważy grunty objęte postępowaniem scaleniowym , zgodnie z przepisami ustawy. W wyniku prac scaleniowych skarżący otrzymał działkę nr 11 o pow. 3,1948 ha, która jest zlokalizowana w miejscu dotychczas użytkowanej działki nr 12 o pow. 1,76 ha oraz w pobliżu 2 działek o numerach 13 i 14 położonych w bliskiej odległości od nowoutworzonej działki. Wszystkie nowo wydzielone. działki położone są w miejscu dotychczas użytkowanych działek i wszystkie mają dostęp bezpośredni do drogi.

Został więc poprawiony rozłóg gospodarstwa skarżącego. Zaś. z karty uczestnika scalenia jednoznacznie wynika, że uczestnik scalenia W.K.

a Z.K. , jako jego pełnomocnik byli zawiadamiani i wzywani do kancelarii scaleniowej w celu dokonywania uzgodnień dotyczących przebiegającego scalenia gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18.12. 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 460/08, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji są dotknięte istotnymi wadami, polegającymi m.in. na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Bowiem uczestnik postępowania scaleniowego W.K. był wprawdzie reprezentowany przez pełnomocnika – Z.K. , jednakże w aktach ogólnych jak i indywidualnych brak jest dokumentu stwierdzającego istnienie stosunku pełnomocnictwa, jak również protokołu, który potwierdzałby jego udzielenie. Ponadto niewłaściwie zdaniem Sądu były zwoływane zebrania, co narusza przepis art. 13 ust 2 ustawy o scalaniu /.../gdyż zebrania w sprawie szacunku gruntów zostały zwołane na dzień 22.01. 2006 r., o godz. 13 -tej, przy czym jako drugi termin wskazano ten sam dzień godz. 13,30. Nie też wiadomo czy został zachowany wymóg z art. 23 ust 1 ustawy okazania na gruncie uczestnikom scalenia projektu scalenia. Sąd także dostrzegł nieprawidłowość w sposobie doręczenia decyzji, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów; decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń nie przez 14, a 13 dni gdyż pierwszego dnia wywieszenia na tablicy decyzji nie wlicza się do biegu terminu.

W skardze kasacyjnej od tegoż wyroku Wojewoda wniósł o jego uchylenie, zarzucając, że pełnomocnictwo Z.K. wynika jasno z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności rubr. 6 "karty uczestnika scalenia". Zatem W.K., był właściwie reprezentowany w toku postępowania scaleniowego. Sposób zwoływania zebrań był prawidłowy, jak również sposób doręczenia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Jak wynika z protokołu przedmiotowa decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń w okresie od dnia 3.10. 2007 r. do 16. 10. 2007 r. Zdjęcie decyzji zostało potwierdzone w protokole z dnia 18.10. 2007 r. Wojewoda wywodzi z porównania dat, że tylko przez oczywistą omyłkę wpisano jako datę zdjęcia z tablicy 16. 10, a nie 18. 10. 2007 r. gdyż zdjęcie z tablicy ogłoszeń miało miejsce w dacie sporządzenia protokołu.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18.03. 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 par 1 lit "c" w zw. zw art. 10 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nie zapewniły skarżącemu W.K. możliwości czynnego udziału w sprawie, ponieważ nie był on reprezentowany w toku postępowania scaleniowego stwierdził, że skarżący nie podnosił takiego zarzutu ani w toku postępowania administracyjnego, ani na etapie skargi. W takiej sytuacji, kiedy strona nie podnosi, zarzutu, że nie była należycie reprezentowana w toku postępowania, a Sąd z urzędu dostrzega takie uchybienie , to w pierwszej kolejności powinien umożliwić stronom wypowiedzenie się w tej kwestii. Uniemożliwienie zajęcia stanowiska stronom w tym przedmiocie spowodowało, że dopiero na etapie skargi kasacyjnej strona wskazała dokumenty (w tym upoważnienie z dnia 11 września 1998 r), z których wynika, że skarżący upoważnił swoją matkę Z.K. do występowania w jego imieniu w postępowaniu scaleniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych dokumentów nie odnosił się, ani ich nie oceniał. Umożliwienie stronom przedstawienia stanowisk pozwoliłoby na rzeczywiste wyjaśnienie, czy skarżący był reprezentowany w toku postępowania. Wobec tego stanowisko Sądu pierwszej instancji, że W.K. nie był należycie reprezentowany w postępowaniu administracyjnym budzi zasadnicze wątpliwości.

W skardze kasacyjnej zarzucono również to, że na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] wnieśli skargę także S.K. , L.W. i I.N. podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok z dnia 18 grudnia 2008 r. po rozpoznaniu jedynie skargi W.K. . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na to, że skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] wnieśli także S.K. , I.N. i L.W. może wskazywać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 744/09. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargi S.K. , I.N. i L.W. bez wyjaśnienia, czy osoby te mają interes prawny w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], w sytuacji gdy nie znajdują się oni na liście uczestników tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy wyjaśnić, czy osoby te są uczestnikami postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], czy uczestnikami postępowania scaleniowego w sprawie "zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], i w której ze spraw składali skargi. Wymaga zatem wyjaśnienia kwestia, kto wnosił skargę w rozpoznawanej sprawie.

Trafnie podniesiono również w skardze kasacyjnej, że stwierdzenie naruszenia art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, Sąd pierwszej instancji uzasadnił jedynie tym, że "w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (protokołu czynności wyznaczenia i okazania) potwierdzającego, że doszło do zachowania procedury, o której mowa w tych przepisach", podczas gdy z kart uczestników scalania wynika, że każdego z uczestników scalania wzywano w celu okazania na gruncie przydzielonych działek w projekcie scalenia. Tak więc nie można odmówić racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że ocena postępowania scaleniowego odnośnie dopełnienia czynności wyznaczenia na gruncie projektu scalenia i okazania uczestnikom scalenia nie jest pełna. Jeżeli uczestnik- scalenia był zawiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany. W tym stanie rzeczy konieczne jest dokonanie pełnej oceny na podstawie akt administracyjnych, w tym materiałów postępowania scaleniowego wskazanych w skardze kasacyjnej, czy projekt scalania został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia, w tym także skarżącym oraz czy uczestnicy scalenia w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia zgłaszali zastrzeżenia do tego projektu. Z tych względów stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zostały naruszone przepisy art. 23 ust. 2 i. art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie zostało uzasadnione w sposób pełny, z uwzględnieniem całego materiału zawartego w aktach sprawy.

Uzasadniony jest zarzut kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji co do sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z przepisu art. 13 ust. 2 tej ustawy wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności, co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie uchwała może być podjęta większością głosów na zebraniu w drugim terminie. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego kategorycznego wniosku , że wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego i jednocześnie drugiego terminu zebrania gdyby się okazało, ze w pierwszym nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia . Taki sposób wyznaczenia terminów zebrań wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów.

Wyjaśnienia wymaga twierdzenie organu, iż decyzja była wywieszona do dnia 18 października 2007 r., ponieważ w tym dniu sporządzono protokoły zdjęcia decyzji z tablic ogłoszeń, zaś w protokołach tych na skutek oczywistej omyłki wpisano datę "16 października 2007 r." jako dzień, do którego decyzja była wywieszona na tablicach ogłoszeń. Kwestia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń powinna być wyjaśniona na rozprawie, gdyż strona, w tym przypadku organ, nie może być pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. Wyjaśnienie tej kwestii miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy ewentualna wada w zakresie okresu wywieszenia decyzji organu pierwszej instancji na tablicach ogłoszeń stanowi o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, czy tylko o wadliwym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Wady prawne w doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji nie mogą oznaczać automatycznie, iż decyzja z tego powodu jest wydana z naruszeniem prawa. Rozpatrując skargę na decyzję organu odwoławczego sąd administracyjny jest-zobowiązany wskazać jakie naruszenia prawa materialnego lub procesowego stanowią podstawę uchylenia tej decyzji, a jakie naruszenia prawa odnoszą się do decyzji organu pierwszej instancji i uzasadniają uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Takiego rozróżnienia, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie dokonał, wskazując wszystkie przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia jako podstawę uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji.' Takie rozpoznawanie skargi nie uwzględnia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, według której organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę i w toku postępowania odwoławczego powinny być co do zasady, usunięte wszelkie wady w rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie jest jasne jakie znaczenie prawne ma, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wada w doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. W tej kwestii można jedynie przypuszczać, iż Sąd zajął stanowisko, iż w przypadku, gdy decyzja była wywieszona na okres krótszy niż 14 dni, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wyminie gruntów, to nie można uznać, iż rozstrzygnięcie (decyzja) została doręczona wszystkim uczestnikom. W każdym razie wada dotycząca podania do wiadomości decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów poprzez jej wywieszenie w lokalach odpowiednich urzędach gmin oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach nie może uzasadniać wniosku , że decyzja taka nie została wydana i nie została doręczona, ponieważ oznaczałoby to, że strony nie mogą wnosić odwołania od decyzji a organ odwoławczy nie może rozpatrywać sprawy na skutek odwołań wniesionych od takiej decyzji.

Ewentualne wady dotyczące podania decyzji do wiadomości wymagają każdorazowo oceny, czy uchybienia te są tej natury, że mają wpływ na wynik sprawy. Wiąże się to najczęściej z oceną czy zapewniono stronom zapoznanie się z decyzją oraz czy nie zostało naruszone prawo strony do skorzystania ze środka odwoławczego. W tej sprawie należy także zwrócić uwagę, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę jest zobowiązany odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego bez względu na to, z jakich powodów uwzględnia skargę. Uwzględnienie skarg z powodów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji nie zwalniało Sądu od oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżących. W tej sprawie nie jest trafne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wobec uchybień proceduralnych, wymagających powtórnego przeprowadzenia postępowania scaleniowego, byłoby przedwczesne odnoszenie się do zarzutów przyznania gruntu o mniejszej wartości.

Ponowne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w związku ze zmianą ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, która weszła w życie z dniem 11 września 2009 r,, toczyło się z udziałem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (w miejsce Wojewody ) jako organu, w którego kompetencjach znalazło się rozpoznawanie odwołań od decyzji scaleniowych organów l instancji. Ustawą bowiem z dnia 18 czerwca 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (DZ.U.99/826) z art. 3 ust 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wykreślono Wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty. Oznacza to, że - zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 17 pkt 1 kpa - organem wyższego stopnia stało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przepisy przejściowe ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nie zawierają regulacji, która uzasadniałaby kontynuację postępowania sądowego z udziałem Wojewody, a wniosek ten potwierdza przepis art. 26 nakazujący wojewodom przekazanie w terminie 7 dni od daty wejścia w życie ustawy samorządowym kolegiom odwoławczym dokumentacji związanych z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi (por. też postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r. II ÓW 73/09).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , w całości podtrzymało stanowisko zajmowane dotychczas przez Wojewodę .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie trzeba stwierdzić, że niniejsze postępowanie sądowe do sygn. akt . II SA /Kr 546/io (dawna sygn. II SA/Kr 460/08), toczy się ze skargi W.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] , w przedmiocie zatwierdzenia projektu, scalenia gruntów. Sprawy ze skarg innych podmiotów - uczestników postępowania scaleniowego na przedmiotową decyzję (wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA) toczą się w oddzielnych postępowaniach sądowych, bądź zostały już. zakończone, jak sprawa do sygn. akt IISA/Kr108/10 (ze skargi H.W. , A.J. , , S.W. ,A.K. , J.G. , S.K. , I.N. , L.W. , Z.K. , M.K. , E.W. ).

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Takim, wiążącym dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym jest ocena, że sposób ustalania i wyznaczania terminów zebrań uczestników scalenia był zgodny z prawem. Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie daje podstaw do przyjęcia, iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia, to zarzut skargi formułowany właśnie w związku z wyznaczaniem terminów zebrań nie może być uznany za trafny.

Dotyczy to także powtarzanego zarzutu o braku odpowiedniego kworum przy podejmowaniu ważnych dla całego procesu uchwał: o zasadach szacowania gruntów i o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, wymaga dla podjęcia tych uchwał większości; trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, ale tylko w pierwszym terminie zebrania. Zgodnie z dalszą częścią tego przepisu, w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu w pierwszym terminie, za ważną uznaje się uchwałę podjętą taką samą kwalifikowaną większością, ale już bez wymaganego kworum, na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Zatem skoro kwestionowany przez skarżących sposób zwołania zebrania w drugim terminie uznać należy za zgodny z prawem, to nie ma powodów do kwestionowania uchwał podjętych kwalifikowaną większością, głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie.

W aktach bowiem znajduje się protokół zebrania uczestników scalenia wsi M. , które odbyło się z dnia 22 stycznia 2006 r. o g. 13.-tej (pierwsze) i 13,30 (drugie), w Domu Ludowym w M. , a w którym odnotowano fakt i wyniki głosowania uczestników zebrania w tej sprawie. Na 33 obecne osoby na zebraniu w drugim terminie, za uchwałą głosowało 32 osoby, jedna wstrzymała się od głosu. Uchwała została więc podjęta na zebraniu kwalifikowaną większością głosów obecnych uczestników scalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest także wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, że umieszczenie na tablicach ogłoszeń decyzji organu l instancji na okres 13, a nie 14 dni (o ile rzeczywiście fakt taki miał miejsce) należy kwalifikować jak uchybienie proceduralne, które tylko wtedy może stanowić powód uwzględnienia skargi, kiedy mogło decydować o wyniku sprawy. Taki zaś związek w rozpatrywanej sprawie nie tyle, że nie został wykazany, ale nawet nie został przez skarżącą wskazany. Jest rzeczą oczywistą, że opisane uchybienie mogło stanowić przyczynę niezachowania terminu do wniesienia odwołania, a w związku z tym mogło mieć istotne znaczenie przy rozpatrywaniu ewentualnego wniosku o przywrócenie tego terminu, co wszakże nie miało miejsca w sprawie . Nie ma natomiast żadnych podstaw do upatrywania związku pomiędzy tym uchybieniem a treścią decyzji. Wobec powyższego zbędna staje się weryfikacja twierdzeń organu co do tego, że wymieniona w protokołach zdjęcia decyzji z tablicy ogłoszeń końcowa data jest wynikiem omyłki, a w rzeczywistości czynność ta miała mieć miejsce w dacie sporządzenia protokołów.

Zgłoszony przez skarżącego W.K. zarzut o tym, że jego pełnomocnikowi (Z.K. ) nie okazano projektu scalenia na gruncie nie zasługuje na uwzględnienie w świetle wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, że "jeżeli uczestnik scalenia był zawiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany". Należy też dodać jeżeli uczestnik nie zgłaszał merytorycznych zarzutów do projektu scalenia, a tylko ograniczał się do demonstrowania swojego sprzeciwu wobec scalenia, a zawiadomiony o zebraniach nie był ni nich obecny, to nie może skutecznie podnosić zarzutu ,że "nie uczestniczył w zebraniu nie ma wiadomości o sposobie szacowania i klasyfikacji gruntu i że nie był uczestnikiem scalenia".

W przedstawionych aktach administracyjnych znajdują się dokumenty nazwane "kartami uczestnika scalenia" dotyczące poszczególnych uczestników scalenia. Z karty uczestnika scalenia Nr [...] – W.K. wynika, że Z.K. działająca jako jego pełnomocnik, uczestniczyła w postępowaniu scaleniowym, prezentowała stanowisko oświadczając w dniach 15.09.2006 r. i 26.06.2007 r. że "na nic nie wyraża zgody, wszystko pozostawić bez zmian" i "Chce wszystko po staremu" Ponadto Z.K. w piśmie z dnia 9 lipca 2007 r. skierowanym do Starosty T. wyraziła zdecydowanie swoje stanowisko "że nie jest zgodna na scalenie bo biorą dobre pole a dają najgorsze podmokłe i fosy" a ostatecznie prosiła o "pozostawienie na starych działkach". Z treści tego pisma wynika ,że znany był jej projekt scalenia i położenie działek w terenie. Jednakże mimo zawiadomienia o terminach czynności komisji przesyłką poleconą z potwierdzonym odbiorem przez Z.K. nie zgłaszała się ona w wyznaczonych terminach. Skoro więc uczestnikowi znany był projekt scalenia, a także jego odniesienie na gruncie, co wynika z pisma do Starosty, to z faktu braku w aktach odrębnego dokumentu okazania projektu scalenia na gruncie nie można wywodzić istotnej, mającej wpływ na wynik sprawy, wady postępowania.

Zarzuty skarżącego powtarzane i składane wielokrotnie w toku postępowania scaleniowego, że "od początku nie zgadzał się na scalenie" nie mogą odnieść skutku prawnego w świetle regulacji powołanej ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Sam w sobie sprzeciw wobec scalenia nie poddaje się weryfikacji jako zarzut naruszenia prawa. Ustawa nie przewiduje bowiem wymogu zgody wszystkich właścicieli gruntów objętych scalaniem na wszczęcie postępowania. Wystarczy zgoda większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na obszarze objętym projektowanym scaleniem. Jednakże postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego podlega zaskarżeniu. Trzeba tu zauważyć, że postanowienie Starosty T. z dnia [...].05. 2004 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] lipca 2005 r., a następnie postanowienie Wojewody zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. oddalił skargę. Zatem postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało poddane kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym i kontroli sądowej. Skoro omawiane postanowienie Starosty T. nie zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, to na jego podstawie zostało wszczęte i prowadzone postępowanie scaleniowe z zachowaniem reguł wynikających z przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. /Dz. U. z 2003 r. Nr 178, póz. 17497 o scaleniu i wymianie gruntów

Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów proces scalenia reguluje jako akcję zmierzającą do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy tych, którzy akcji takiej nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Jak wyżej wskazano wymienione elementy procedury w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane.

Proces scalenia jest olbrzymim przedsięwzięciem o dużym stopniu skomplikowania, ingerującym w prawo własności i interesy wielu osób. Wszak obszar objęty scaleniem wynosił 346,6881 ha, a liczbę jego uczestników 325 osób. Jest rzeczą naturalną, że powstają liczne konflikty pomiędzy uczestnikami postępowania scaleniowego, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania.

Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak, by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników procesu scalenia. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, którego efekty mogą być przez Sąd kontrolowane tylko w aspekcie przekroczenia swobody uznania, a nie w aspekcie słuszności przyjętych rozwiązań (por. wyrok NSA z 11 września 1998 r. II SA. 941/98).

W rozpatrywanej sprawie zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania scaleniowego uwagi i zastrzeżenia zostały przez komisję rozpatrzone po analizie zaproponowanych rozwiązań, odniósł się do nich organ l instancji, a organ II instancji, przytaczając szczegóły projektu, ocenę organu l instancji uznał za prawidłową. Ani akta sprawy przedstawione Sądowi, w szczególności zaś indywidualne teczki zawierające graficzne porównania stanów przed- i poscaleniowych, ani sami skarżący nie dostarczają argumentów, które miałyby podważać tę ocenę i rodzić choćby domniemanie dowolnego działania organów. Zarówno zasady szacowania, jak i wyniki szacowania zostały zaakceptowane przez uczestników scalenia zgodnie z procedurą, a z akt sprawy nie wynika, by przy wydzielaniu skarżącemu ekwiwalentów jego interesy nie zostały uwzględnione.

Organy obu instancji wyjaśniły należycie sposób wyliczania procentowej różnicy wartości gruntów podkreślając, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy dopuszcza się zróżnicowanie do 3% nie w powierzchni gruntów, lecz w ich wartości. Zatem różnica wartości gospodarstwa skarżącego przed i po scaleniu wynosi 2,4 %, a więc mieści się w ustawowej normie "do 3%". Organ uzasadnił też, że nowy stan zarówno pod względem powierzchni jak i wartości równoważy grunty skarżącego objęte postępowaniem scaleniowym, a wszystkie nowoutworzone działki są położone

w miejscu dotychczas użytkowanych i wszystkie mają dostęp do drogi. Został w ocenie organu poprawiony rozłóg gospodarstwa skarżącego.

Na koniec trzeba jeszcze dodać, że zarzuty podnoszone przez skarżącego, dotyczące postępowania scaleniowego prowadzonego w latach 1995 - 2003 r. we wsi P. zakończonego stwierdzeniem nieważności projektu scalania gruntów nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu i jak trafnie twierdził Wojewoda, nie podlegały rozpatrzeniu w odwołaniu od decyzji Starosty T. stanowiącej zakończenie postępowania scaleniowego wszczętego w 2004 r.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a poprzedzające ją postępowanie administracyjne przeprowadzono bez istotnych uchybień, które by miały wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł, jak w sentencji; oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.