Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 969/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędziowie WSA Iwona Kosińska ( spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg B. R., J. R., K. S., E. S. i P. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., B. R. i J. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1968 r. nr [...], zezwalającej Zakładowi [...] w P. na przeprowadzenie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej [...] kV w części dotyczącej działki nr [...] położonej w K., obręb [...], objętej KW nr [...] oraz umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] września 1968 r. w stosunku do B. R. i J. R..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia [...] września 1968 r., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zezwoliło [...] na przeprowadzenie linii energetycznej [...] w miejscowości [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] wydaną przez Wydział [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zatwierdzającą budowę linii elektroenergetycznej [...].

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. A. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r. zezwalającej na przeprowadzenie spornej linii energetycznej. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r., wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa bądź skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. S. i B. R. wnieśli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1968 r. zezwalającej [...] na przeprowadzenie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej [...] kV w części dotyczącej działki nr [...]oraz umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji w stosunku do B. R. i J. R.. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że obecnie B. R. i J. R posiadają jedynie dożywotnią służebność osobista w postaci prawa użytkowania nieruchomości oraz osobistą służebność mieszkania, która nie dotyczy działki będącej przedmiotem postępowania. W księdze wieczystej nieruchomości ujawnione zostały działki nr: [...], [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Działki nr [...] i [...] położone są w miejscowości [...] gm. [...], działka nr [...] położona jest w K., zaś działka nr [...] położona jest w miejscowości [...], gm. [...]. Przedmiotowa działka nr [...]nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, co potwierdza ustalenia Wojewody, iż ograniczone prawo rzeczowe B. R. i J. R. nie doznaje ograniczenia wskutek wydania przedmiotowej decyzji. W tej sytuacji J. R. i B. R. nie przysługuje interes prawny w przedmiotowym postępowaniu i dlatego w tej części organ I instancji umorzył postępowanie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. S., B. R. oraz J. R. wnieśli odwołanie, wskazując, że kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1968 r. rażąco narusza prawo poprzez skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a także poprzez pominięcie trybu wywłaszczania nieruchomości przy ustanawianiu linii przesyłowej przez nieruchomość stanowiącą aktualnie własność skarżącej. Po jego rozpatrzeniu Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił tryb i zasady przeprowadzana postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda ustalił, że w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, jako władający przedmiotowym gruntem ujawniony został A. R., co potwierdza treść odpowiedniej księgi wieczystej oraz znajdujący się w aktach sprawy Aktu Własności Ziemi z dnia [...] marca 1976 r. (w decyzji błędnie wskazano rok 1967), z którego wynika, że A. R. i J. R. stali się z mocy prawa właścicielami działki nr [...]. Działka gruntu nr [...] uległa podziałowi i odpowiadają jej obecnie działki nr [...] i [...], fakt ten potwierdza również znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy wykaz zmian gruntowych. Z treści księgi wieczystej nieruchomości wynika, że prawo własności działki gruntu nr [...] przysługuje obecnie A. S., na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] grudnia 1990 r. Skarżąca posiada interes prawny na gruncie niniejszego postępowania nadzorczego w części dotyczącej działki nr [...]. Zdaniem organu II instancji Wojewoda prawidłowo ocenił, że J. R. i B. R. nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, bowiem utracili więź prawną z nieruchomością. Jak wynika z treści księgi wieczystej nieruchomości, osobom tym przysługuje dożywotnia służebność osobista w postaci prawa użytkowania nieruchomości z zastrzeżeniem, że zakres wykonywania owego użytkowania ograniczać się będzie do nieoznaczonej działki gruntu o powierzchni [...] ha oraz służebność osobista mieszkania, która mogła zostać ustanowiona wyłącznie na obszarze zabudowanym budynkiem mieszkalnym oraz w bezpośrednim jego sąsiedztwie (umowa darowizny z dnia [...] grudnia 1990 r., na mocy której część nieruchomości o powierzchni [...] ha stała się własnością A. S.).

Organ II instancji wyjaśnił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1968 r. proces inwestycyjny związany z budową urządzeń przesyłowych składał się z kilku odrębnych etapów. Jednym z elementów tego postępowania było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Dopiero decyzja lokalizacyjna konkretyzowała zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji decydowano między innymi o przebiegu planowanej inwestycji liniowej, ustalano jej zgodność z przepisami prawa miejscowego oraz uzyskiwano niezbędne uzgodnienia i opinie. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, następującym po wydaniu i uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję lokalizacyjną było udostępnienie inwestorowi nieruchomości, na których prowadzone miały być prace. Budowa urządzeń przesyłowych wymagała bowiem z reguły wkroczenia na cudzy grunt i ograniczała tym samym uprawnienia właściciela. Minister przywołał treść art. 35 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, który stanowił podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Z uwagi na to, że decyzja z dnia [...] września 1968 r. dotyczyła zezwolenia na zajęcie terenu w celu budowy napowietrznej linii energetycznej [...], w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie budzi wątpliwości, że inwestycja ta dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i przy wydaniu tej decyzji zostały spełnione przesłanki z powołanego art. 35 niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. sieci napowietrznej [...]. Organ nadzoru wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda ustalił, że przedmiotowa linia energetyczna [...] przebiega obecnie przez należącą do wnioskodawczyni działkę nr [...], jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego, m.in. z wykazu właścicieli/użytkowników gruntów z powiatu [...], gromady [...] oraz gromady [...] wynika, że ówcześni władający nie zostali uwzględnieni w wykazach, zatem w dacie wydawania przedmiotowej decyzji mogło dojść do pominięcia strony postępowania. Oceniając tę kwestię, Minister stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, właściwy jest tryb wznowieniowy uregulowany w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogła zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, która sprowadza się do założenia, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2010, Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Tom 9, Warszawa 2014). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie można uznać, żeby orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1968 r. rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Minister zwrócił także uwagę, że na przedmiotowej działce została wybudowana linia napowietrzna [...], która do chwili obecnej służy przesyłaniu energii elektrycznej na duże odległości, pomiędzy elektrownią a sieciami rozdzielczymi, aby ostatecznie trafić do odbiorców i służyć m.in. zbiorowemu zaopatrzeniu ludności w energię elektryczną. Nie ulega zatem wątpliwości, że urządzenia przesyłowe energii realizują cel publiczny.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i J. R. oraz K. S., E. S. i P. S. (następcy prawni A. S. córki B. i J. R.). Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonym decyzjom naruszenie:

- art. 105 § 1 w związku z art. 28 kpa polegające na powieleniu błędnego założenia organu I instancji, że J. R. i B. R. nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy punktu II decyzji Wojewody dotyczącego umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowe z dnia [...] września 1968 r., w części dotyczącej działki nr [...],

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy punktu I decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli:

- art. 102 w związku z art. 101 § 1 i art. 110 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej poprzez niedoręczenie tej decyzji stronom postępowania, podczas gdy organ ten powinien był doręczyć decyzję ówczesnym właścicielom nieruchomości,

- pominięciem trybu wywłaszczenia nieruchomości przy ustanawianiu linii przesyłowej przez nieruchomość stanowiącą w dniu wniesienia odwołania własność A. S., podczas gdy w realiach sprawy, w której wydano tę decyzję Prezydium Powiatowej Rady w K., należało wydać decyzję o wywłaszczeniu tej nieruchomości, bowiem posadowienie na niej linii przemysłowej spowodowało, że nieruchomość ta przestała nadawać się do dalszego racjonalnego użytkowania,

- art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez utrzymanie w mocy punktu I decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skarg.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydawana jest decyzja, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. S., B. R. i J. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. który:

- w punkcie I odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1968 r. zezwalającej [...] na przeprowadzenie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej w części dotyczącej działki nr [...],

- w punkcie II umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] września 1968 r. w stosunku do B. R. i J. R..

Biorąc pod uwagę, że z treści art. 28 kpa wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, Sąd uznał, że każda z dwóch części decyzji organu I instancji dotyczy uprawnień innego kręgu stron.

W punkcie II organ I instancji umorzył postępowanie z wniosku B. i J. R., a więc punkt ten dotyczył wyłącznie interesu prawnego B. i J. R.. Tylko oni mogli więc skutecznie odwołać się w tym zakresie od decyzji organu I instancji i tylko oni mogli skutecznie wnieść w tym zakresie skargę od decyzji organu II instancji utrzymującego w mocy decyzję Wojewody.

Natomiast w punkcie I organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w części dotyczącej działki nr [...]. Punkt ten dotyczył zatem interesu prawnego aktualnych właścicieli działki nr [...] oraz stron postępowania kontrolowanej decyzji Prezydium lub ich następców prawnych. W dacie orzekania przez organ I instancji właścicielem działki nr [...] była A. S., obecnie właścicielem tej działki jest P. S.. Ponieważ interes prawny właściciela działki jest związany bezpośrednio z przysługującym mu prawem własności, za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być uznane osoby, które co prawda są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości, ale wyzbyły się własności przedmiotowej działki lub też nigdy nie stały się jej właścicielami. W rozpatrywanej sprawie B. i J. R. są następcami prawnymi byłego właściciela nieruchomości, który prawnie własność nieruchomości uzyskał już po wydaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1968 r., jednakże wyzbyli się oni własności przedmiotowej działki przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Z tego powodu nie zostali oni uznani za stronę postępowania nadzorczego przez organ I instancji. Stanowisko to podtrzymał także organ II instancji. Sąd uznał stanowisko organów nadzoru, zgodnie z którym B. i J. R. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, za prawidłowe i znajdujące oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W konsekwencji B. i J. R. nie mogli więc skutecznie zaskarżyć decyzji organów administracji w zakresie punktu I decyzji organu I instancji.

Podobnie K. S. i E. S. są następcami prawnymi A. S., która była stroną postępowania nadzorczego i zmarła po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Jednakże, jak wynika z poświadczenia dziedziczenia, nigdy nie stali się oni właścicielami przedmiotowej nieruchomości, bowiem na skutek zapisu windykacyjnego zawartego w testamencie sporządzonym przez A. S. własność przedmiotowej nieruchomości przypadła jedynie jej córce P. S.. W tej sytuacji Sąd uznał, że K. S. oraz E. S. nie przysługuje przymiot strony w rozpatrywanej sprawie i nie mogli oni skutecznie wnieść do sądu skargi na decyzję organu II instancji w zakresie punktu I decyzji organu I instancji. W tym zakresie Sąd uznał przymiot strony jedynie P. S. jako aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji Sąd uznał, że B. i J. R. posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu sądowym w zakresie dotyczącym punktu II decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy tę część decyzji organu I instancji, natomiast nie posiadają oni prawnej możliwości kwestionowania prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie jej punktu I oraz decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy tę część decyzji organu I instancji. K. S. i E. S. nie mają natomiast przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i nie mogą skutecznie kwestionować orzeczeń organów administracji. P. S., obecna właścicielka działki nr [...] posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym punktu I decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy tę część decyzji organu I instancji, natomiast nie posiada prawnej możliwości kwestionowania prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie jej punktu II oraz decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy tę część decyzji organu I instancji.

W konsekwencji merytorycznemu rozpatrzeniu przez Sąd podlega skarga P. S. w zakresie, w którym dotyczy ona punktu I decyzji organu I instancji (odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1968 r.) oraz decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy tę część decyzji organu I instancji, oraz skarga B. i J. R. w zakresie, w którym dotyczy ona punktu II decyzji organu I instancji (umorzenia postępowania nieważnościowego z wniosku B. i J. R.) oraz organu II instancji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy tę część decyzji organu I instancji. W pozostałym zakresie skargi B. i J. R. oraz P. S. podlegają oddaleniu, jako pochodzące od podmiotów nieposiadających w tym zakresie przymiotu strony. Natomiast skarga K. S. i E. S. z przyczyn wyżej wyjaśnionych podlega oddaleniu w całości, ponieważ dokonana przez Sąd analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że nie posiadają oni żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej działki, a co za tym idzie nie posiadają własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną niniejszego postępowania (w odróżnieniu od ewentualnego interesu faktycznego, który nie czyni ich jednak stroną niniejszego postępowania). K. S. i E. S. nie byli i nie są zatem podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie zaś z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14 "Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a."

Przechodząc zatem do rozpatrzenia zawartego w skardze B. i J. R. zarzutu dotyczącego punktu II decyzji organu I instancji (czyli umorzenia postępowania nieważnościowego z wniosku B. i J. R.) oraz decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy tę część decyzji organu I instancji, Sąd uznał te zarzuty za bezzasadne.

Jak wynika z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedwojenną właścicielką spornej nieruchomości (działka nr [...]) była M. U., od której nieformalną umową kupna z 1948 r. nabył ją A. R.. Od dnia nieformalnego zakupu A. R. władał sporną nieruchomością (oświadczenie A. R., k-[...] akt adm.). Fakt ten potwierdza oświadczenie brata byłej właścicielki z września 1974 r. oraz zaświadczenie Urzędu Gminy z dnia [...] grudnia 1974 r. (k [...]-[...] akt organu I instancji). Następnie, na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r., czyli już po wydaniu kwestionowanej decyzji oraz wykonaniu spornej inwestycji na gruncie, A. R. stał się prawnym właścicielem działki nr [...]. W 1979 r. na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1979 r. A. R. przekazał gospodarstwo rolne, w tym i działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, synowi B. R. oraz jego żonie J.. Następnie B. R. i jego żona J. na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] grudnia 1990 r. przekazali swojej córce A. R. (S.) m.in. sporną niezabudowaną działkę. W akcie tym A. R. ustanowiła nieodpłatnie na rzecz rodziców B. i J. R. dożywotnią służebność osobistą polegającą na korzystaniu z wymienionych w akcie pomieszczeń domowych i gospodarczych, prawo swobodnego poruszani się po całym obejściu, opiekę w czasie choroby, oraz dożywotnie prawo użytkowania działki gruntu o obszarze [...] ha (k [...]-[...]). Na mocy testamentu A. S. (z domu R.), która zmarła [...] kwietnia 2019 r. (k-28 akt sądowych), na mocy zapisu windykacyjnego prawo własności działki nr [...] przeszło na córkę testatorki P. S. (k-76 akt sądowych), która pozostawała właścicielem przedmiotowej działki na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie.

Z przedstawionej wyżej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1968 r. zezwalającej [...] na przeprowadzenie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej w części dotyczącej działki nr [...] ani A. R., ani B. i J. R. nie posiadali prawa własności do spornej działki nr [...]. Z akt sprawy nie wynika również, aby faktyczne użytkowanie działki przez A. R. było odnotowane w urzędowych wykazach. Oznacza to, że prowadzący postępowanie organ nie miał obowiązku powiadamiania ich o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym. Z dokonanej analizy wynika także, że w dniu uzyskania przez A. R. prawa własności spornej działki na podstawie aktu własności ziemi inwestycja polegająca na przeprowadzeniu przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej była już ukończona. Oznacza to, że A. R. nabył prawo własności działki nr [...] już ze znajdującą się na niej instalacją służącą do przesyłania energii elektrycznej. Także B. i J. R. otrzymali gospodarstwo rolne od A. R. już ze znajdującymi się na spornej działce urządzeniami. Także A. R. i jej spadkobierczyni (co do działki nr [...]) P. S. weszły w prawo własności spornej nieruchomości, na której były już zlokalizowane urządzenia do przesyłu energii elektrycznej.

Skoro ani A. R., ani B. i J. R. na dzień wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, czyli na dzień [...] września 1968 r., nie przysługiwało do działki [...] żadne prawo rzeczowe, a także obecnie takich praw nie posiadają, to za prawidłowe uznać należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że B. i J. R. nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Zgodnie zaś z treścią art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w sytuacji, w której wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (w tym nadzorcze) pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, czyli od podmiotu, któremu w rozumieniu art. 28 kpa nie przysługuje przymiot strony. Zatem umorzenie postępowania nadzorczego wobec B. i J. R. znajduje pełne oparcie w przepisach prawa oraz zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny postawionych w skardze P. S. zarzutów dotyczących wadliwości przeprowadzonego w 1968 r. postępowania, analiza akt sprawy nie dała podstaw do uznania ich zasadności.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1968 r. zezwalającej na przeprowadzenie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej [...] kV, w części dotyczącej działki nr [...], były przepisy art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z jego treścią organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (ust. 3). Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Oznacza to, że brak było podstaw do wszczynania w tej sprawie odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej może polegać na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także może polegać, tak jak w rozpatrywanej sprawie, na ograniczeniu tychże praw. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja dotyczyła ważkiego celu społecznego, jakim było przeprowadzenie linii elektrycznej. Wydana ona została w związku z decyzją Wydziału [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] ustalającą lokalizację szczegółową energetycznej linii napowietrznej [...] kV [...]. Spełnione zatem zostały przesłanki określone w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. niezbędne do wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren w celu budowy sieci napowietrznej [...] kV. Przy wydawaniu decyzji zachowany został tryb i zasady postępowania w tego typu sprawach. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] września 1968 r. w części dotyczącej działki nr [...], a w szczególności brak jest podstaw prawnych do uznania, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Obecnie podobną regulację prawną zawiera art. 124 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z jego treścią starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Nie znajduje także uzasadnienia postawiony w skardze zarzut dotyczący niemożności dochodzenia odszkodowania przez właściciela nieruchomości, przez którą przebiega linia elektroenergetyczna. Kwestie ustalenia odszkodowania tytułem wydania decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 1 powołanej wyżej ustawy uregulowane zostały w jej art. 36 ust. 1-3. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że na żądanie właścicieli nieruchomości organ do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości orzeka o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (ust. 1). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3). Jednakże, jak wyjaśniono wyżej, ani A. R., ani B. i J. R. na dzień wydania kwestionowanej decyzji ([...] września 1968 r.) nie legitymowali się tytułem własności do działki nr [...], z której wyodrębniona została działka nr [...]. Oznacza to, że brak było podstaw prawnych do uzyskania przez nich, w jakiejkolwiek formie, odszkodowania za działkę, która nie była ich własnością. Brak było również podstaw prawnych do doręczenia im kwestionowanej decyzji. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że poprzednicy prawni skarżącej, nawet jeśli nie byli świadomi istnienia decyzji z dnia [...] września 1968 r., niewątpliwie wiedzieli o fakcie przeprowadzenia m.in. przez działkę nr [...] napowietrznej linii energetycznej (postawienie słupa linii energetycznej na spornej działce i pociągnięcia nad częścią działki przewodów energetycznych). Mieli zatem możliwość wyjaśnienia wszystkich związanych z tym kwestii prawnych i ewentualnych wątpliwości.

Dodatkowo wyjaśnić należy, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że B. i J. R. albo A. R. nieprawidłowo zostali w kontrolowanym postępowaniu pominięci, to i tak z tej przyczyny nie można by było stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji. W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym właściwy jest tryb wznowieniowy uregulowany w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogła zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, która sprowadza się do założenia, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (szerzej zob. np. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2010, Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Tom 9, Warszawa 2014).

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organów, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.