Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2845/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 68
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant referent Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; II. w pozostałej części skargę oddala; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania B. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2018 r. nr-[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał B. F. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania decyzji opróżnienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz zarządził: 1. wydzielenie strefy zagrożenia; 2. umieszczenie na budynku w widocznych miejscach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania lokali i pomieszczeń; 3. wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do wyłączonej z użytkowania części budynku, oraz utrzymywania tych zabezpieczeń w sprawności technicznej; 4. odłączenie mediów od budynku. Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z powiadomieniem interwencyjnym dotyczącym złego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (pisma z 8 stycznia 2018 r. i 14 lutego 2018 r.) w ramach czynności kontrolnych upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] 23 marca 2018 r. przeprowadził jego oględziny. Zgodnie ze sporządzonym protokołem znak: [...], ustalono, że na terenie nieruchomości jest usytuowany jednopiętrowy budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym są użytkowane trzy lokale. Stwierdzono, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, co potwierdzają rysy na ścianach zewnętrznych, odparzony, grożący odpadnięciem tynk zewnętrzny, jak też skorodowana konstrukcja balkonów. Pokrycie dachu jest zwietrzałe, nieszczelne, drewniana konstrukcja dachu zawilgocona, dach miejscowo jest ugięty od wewnątrz – istnieje zagrożenie bezpieczeństwa w związku z możliwością zawalenia się dachu budynku. Stwierdzono, że również komin ponad dachem jest w bardzo złym stanie technicznym – grozi zawaleniem. Inspektor w trakcie oględzin przeprowadził rozmowę telefoniczną z B. F., która potwierdziła, że pozostaje współwłaścicielką budynku. Wykonując wezwanie z 10 maja 2018 r. w siedzibie organu 11 czerwca 2018 r. stawił się działający z upoważnienia B. F. jej syn (J. F.), wskazując na nieuporządkowany stan prawny nieruchomości w zakresie określenia pozostałych współwłaścicieli budynku. Budynek ten nie posiada przeglądów technicznych. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy nałożony na B. F. postanowieniem nr [...] nie został wykonany. Wykonany miał natomiast zostać remont dachu budynku i kominów. Na terenie nieruchomości 9 lipca 2018 r. zostały przeprowadzone powtórne czynności kontrolne, z których upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] sporządził protokół nr [...]. Z jego treści wynika, że w budynku znajduje się 6 lokali mieszkalnych - 3 na poziomie parteru i 3 na piętrze. Z jednego z balkonów zaobserwowano wysunięcie z obramowania z ceowników stalowych wypełnienia z cegieł. Wypełnienie z cegły w drugim balkonie jest intensywnie spękane i grozi spadnięciem. Dokonano oględzin dwóch użytkowanych lokali mieszkalnych - jednego na parterze i jednego na piętrze, w wyniku których zaobserwowano kilka pęknięć ścian. Nie stwierdzono spękań stropów. W dniu kontroli nie stwierdzono także bezpośredniego zagrożenia konstrukcji ścian i stropów, ale oceniono, iż konstrukcja częściowo zawalonej więźby dachowej i intensywna degradacja elementów drewnianych konstrukcyjnych powoduje bezpośrednie zagrożenie zawaleniem. Z uwagi na groźbę bezpośredniego zawalenia więźby dachowej oraz zarwania się balkonów stwierdzono, że stan budynku przy ul. [...] w [...] powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazaną wyżej decyzją z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 68 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym nakazanie przez właściwy organ w drodze decyzji opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi z użytkowania, następuje na podstawie protokołu oględzin, jeżeli budynek bezpośrednio grozi zawaleniem, nakazał B. F. opróżnienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz wydzielenie strefy zagrożenia, umieszczenie na budynku w widocznych miejscach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania ww. lokali i pomieszczeń, wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do wyłączonej z użytkowania części budynku oraz utrzymywania tych zabezpieczeń w sprawności technicznej i odłączenie mediów od budynku. Decyzji organ nadał równocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Po wydaniu decyzji z [...] lipca 2018 r., w związku z wezwaniem dyżurnego zarządzania kryzysowego upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] 22 lipca 2018 r. przeprowadził kolejne oględziny budynku, stwierdzając, że doszło do zerwania balkonu usytuowanego od strony ul. [...] przynależnego do lokalu nr [...], na pierwszym piętrze. Balkon przynależny do lokalu nr [...] również pozostaje w złym stanie technicznym. Przeprowadzający oględziny inspektor, jak wynika z protokołu nr [...], nie miał dostępu do ww. lokalu, piwnic oraz poddasza.

Pismem z 16 sierpnia 2018 r. B. F. złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2018 r., wskazując na niezasadność nałożonego nakazu. Powołując się na dostateczny stan konstrukcji ścian i stropów, odwołująca wyjaśniła, że zły stan więźby dachowej, zamiast skutkować zobowiązaniem do przeprowadzenia remontu dachu, prowadził do nieuzasadnionego opróżnienia budynku, w którym na własną odpowiedzialność zgodzili się w dalszym ciągu pozostawać lokatorzy, zamieszkujący w nim od dziesiątek lat i znający jego ewentualne mankamenty.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2018 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2018 r. i orzekł na nowo, nakazując B. F. w terminie jednego miesiąca opróżnienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nakazująca na podstawie art. 68 ustawy - Prawo budowlane właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie budynku lub jego wyłączenie z użytkowania w całości lub w części i w określonym terminie, powinna być poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru oględzin stanu budynku i protokolarnym stwierdzeniem wystąpienia realnego i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Protokół nr [...], sporządzony podczas przeprowadzonych 9 lipca 2018r. czynności kontrolnych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], potwierdza realne i bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na groźbę zawalenia się budynku. W powołanym protokole znajduje się bowiem zapis: "Więźba dachowa grozi bezpośrednim zawaleniem. Balkony grożą bezpośrednim zawaleniem". Utrata stateczności elementów konstrukcyjnych budynku - więźby dachowej - jest równoznaczna z groźbą zawalenia się obiektu. Z tego powodu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie skorzystał z dyspozycji przepisu art. 68 Prawa budowlanego, tj. nakazał wyłączenie z użytkowania budynku usytuowanego przy ul. [...] oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń w ww. obiekcie. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących możliwości remontu spornego budynku, organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 68 Prawa budowlanego nie wyklucza ewentualnego wdrożenia w niniejszym postępowaniu procedury określonej w art. 66 tej ustawy, mającej na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Charakter decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego ma jedynie na celu wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla osób zamieszkujących obiekt budowlany. Organ dodał, że z uwagi na charakter rozpoznawanej sprawy w sytuacji ustalenia choćby jednego współwłaściciela nieruchomości, obowiązki określone w art. 68 Prawa budowlanego należało nałożyć właśnie na niego. Podstawowym zadaniem organów administracji publicznej jest bowiem w pierwszej kolejności ochrona podstawowych dóbr, w tym życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. W takim wypadku ustalenie kręgu wszystkich współwłaścicieli budynku musi ustąpić przed koniecznością zapewnienia ochrony życia jego lokatorów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył równocześnie, że z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest ostateczne, powinien być w decyzji nakazowej wskazany termin wykonania przewidzianego w niej obowiązku, nawet w sytuacji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z tego powodu należało uchylić decyzję z [...] lipca 2018 r. i orzec o tożsamym, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu, obowiązku, lecz z dodatkowym wskazaniem terminu, w jakim ma być on wykonany, tj. 1 miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Jakkolwiek zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji, od której służy odwołanie, to jednak z uwagi na konieczność niezwłocznego wykonania wskazanych w decyzji obowiązków, należy pozostawić rygor natychmiastowej wykonalności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r. złożyła B. F., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z niezebraniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustaleniem wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego 9 lipca 2018 r. dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, nie stwierdzając bezpośredniego zagrożenia konstrukcji ścian i stropów. Ocenił natomiast w sposób błędny, iż konstrukcja więźby dachowej jest częściowo zawalona, co jest w oczywisty sposób sprzeczne ze stanem faktycznym i z tej mylnej oceny wywiódł, że utrata stateczności elementów konstrukcyjnych budynku, czyli więźby dachowej, która w istocie nie jest nawet częściowo zawalona, jest równoznaczna z groźbą zawalenia się obiektu. Skarżąca zauważyła, że balkony zostały wyłączone z użytkowania poprzez uniemożliwienie wejścia na płytę balkonową, jeden z balkonów został zdemontowany. Niezebranie pełnego materiału dowodowego stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej przyczyny, które stoją za częściowym uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r. nie mają związku z postawionymi w skardze zarzutami. Oznacza to tym samym, że zasadnicza część zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. sformułowany nakaz opróżnienia przez skarżącą budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] i zabezpieczenia go w sposób w decyzji określony nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego wyeliminowanie z obrotu.

Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 ustawy - Prawo budowlane. Za należyty stan obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz elementów instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom przepisów prawa, w tym techniczno - budowlanych. Przepisem pozwalającym organom administracji doprowadzić do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z art. 61 ustawy - Prawo budowlane jest art. 66 ww. ustawy. Stosownie do niego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich wykonania. Podstawę materialnoprawną decyzji objętej rozpatrywaną przez Sąd skargą stanowi art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. W świetle powyższego przepis art. 68 Prawa budowlanego należy traktować jako normę, która stanowi najsurowszy rodzaj sankcji mającej związek ze stwierdzeniem utrzymywania obiektu budowlanego w niewłaściwym stanie jego sprawności technicznej, uwzględniając, że nakaz opróżnienia budynku mieszkalnego jest w istocie zakazem korzystania z nieruchomości budynkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przesłanką wyłączenia z użytkowania całości lub części obiektu budowlanego w oparciu o powyższy przepis jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Warunkami jego zastosowania jest zatem przesądzenie, że budynek ze względu na swoje przeznaczenie służy do pobytu w nim ludzi, jak też stwierdzenie, że istnieje bezpośrednie zagrożenie jego zawalenia się (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 984/14). Sąd w tym kontekście podkreśla, że bezpośredniość zdarzenia oznacza, iż nastąpić ono może niezwłocznie, natychmiast. Groźbę zawalenia się budynku należy natomiast rozumieć jako potencjalną sytuację, w której dochodzi do gwałtownego (niekontrolowanego) zniszczenia budynku. Jeżeli tę groźbę wywoływać ma zły stan techniczny, w jakim budynek się znajduje, wynikający z niepoddawania go koniecznym remontom, a nie błędy projektowe czy wadliwe wykonanie robót budowlanych, to utratę stateczności konstrukcji i jej elementów, która doprowadza do zawalenia się budynku, w takim przypadku należy wiązać ze znacznym przekroczeniem ich stanów granicznych, a zatem stanu, w którym poszczególne parametry z uwagi na zużycie lub uszkodzenie osiągnęły wartości uznane za niedopuszczalne we względów technicznych lub funkcjonalnych, grożąc zaistnieniem katastrofy budowlanej. Przepis art. 68 Prawa budowlanego ma zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, wymagających od organów nadzoru budowlanego podejmowania zdecydowanych kroków w celu ochrony takich wartości, jak życie i zdrowie ludzkie. Nie zwalnia to jednak tych organów od dokonania właściwych ustaleń faktycznych w celu stwierdzenia, że istotnie zachodzą przesłanki do zastosowania środków określonych w przywołanym przepisie. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, czy wyłączeniu go z użytkowania - z uwagi na konsekwencje takiej decyzji - musi być zatem poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, którego obligatoryjnym elementem, wynikającym z art. 68 Prawa budowlanego, są oględziny nieruchomości potwierdzone protokołem, z którego jednoznacznie wynika przesłanka wydania nakazu, o którym mowa w art. 68 Prawa budowlanego, tj. stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], prowadząc postępowanie, przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości trzykrotnie, w tym ostatni raz czynności kontrolne miały miejsce 22 lipca 2018 r., a zatem 11 dni po wydaniu decyzji z [...] lipca 2018 r. orzekającej o nakazie opróżnienia budynku z uwagi na ujawnioną informację o zerwaniu jednego z dwóch balkonów znajdujących się na pierwszym piętrze, których zły stan techniczny został opisany w protokołach z oględzin przeprowadzonych 23 marca 2018 r. i 9 lipca 2018 r. W treści protokołu nr [...] została sformułowana opinia, że balkony "grożą bezpośrednim zawaleniem", co w sytuacji, gdy wskazane twierdzenie zmaterializowało się kilkanaście dni po przeprowadzeniu kontroli, każe oceny wysunięte przez inspektora przeprowadzającego oględziny budynku uznać za adekwatnie opisujące faktyczny stan techniczny elementów konstrukcyjnych obiektu, a wnioski z tej oceny wywiedzione za trafne i wiarygodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje powodów, by podważyć jako nierzetelne to zasadnicze ustalenie zawarte w protokołach z 23 marca 2018 r. i 9 lipca 2018 r., zgodnie z którym przesądzające znaczenie dla wydania nakazu opróżnienia budynku przy ul. [...] w formie wydanego nakazu jego opróżnienia miał zły stan konstrukcji dachu, który groził jego bezpośrednim zawaleniem. Zarówno w odwołaniu, jak i w złożonej skardze skarżąca podjęła próbę podważenia tejże oceny, niemniej Sąd uznaje ją za poprawną, albowiem znajduje ona nie tylko potwierdzenie w jednoznaczności wniosku ją opisującego, wskazującego na bezpośrednią, a zatem realną groźbę zawalenia się budynku, ale także wspiera ją zgromadzona w aktach organów nadzoru budowlanego dokumentacja opisująca bardzo zły stan dachu (więźby dachowej) i komina, która obejmuje również wykonany podczas oględzin materiał zdjęciowy. W protokole nr [...] wskazano, że dach jest "miejscowo wgięty do wewnątrz", natomiast w protokole oględzin nr [...] podano, że więźba dachowa jest "częściowo zawalona", co ma związek z "silną degradacją elementów drewnianych". Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, materiał zdjęciowy wykonany 23 marca 2018 r. i 9 lipca 2018 r., którego skarżąca nie zakwestionowała jako niedopowiadającego stanowi technicznemu dachu istniejącemu w dacie prowadzenia postępowania, potwierdza jego opisane w protokołach uszkodzenia. Za sporne można uznać to, czy użyte sformułowanie odnoszone do "częściowego zawalenia" więźby dachowej jest adekwatne, czy też bardziej odpowiednie byłoby użycie w protokole innego wyrażenia, niemniej Sąd stwierdza, że oddaje ono zasadniczy (poważny) charakter uszkodzeń konstrukcji więźby dachowej budynku, w związku z czym trudno mówić, by w sprawie doszło do wadliwego zebrania i ocenienia materiału dowodowego z perspektywy dyspozycji art. 68 Prawa budowlanego i nadawanego temu przepisowi przywoływanego wyżej znaczenia. Nieszczelność pokrycia dachowego doprowadziła niewątpliwie do daleko idącej zmiany parametrów wytrzymałościowych elementów drewnianych konstrukcji dachu spornego budynku wynikającej z postępujących procesów korozyjnych (korozji biologicznej drewna). W dłuższej perspektywie, a z taką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, uwzględniając, że zaniedbania w utrzymaniu stanu sprawności technicznej budynku, co wynika z akt sprawy, zostały stwierdzone już wiele lat wcześniej, opisane uszkodzenia doprowadziły do przekroczenia stanów granicznych nośności i użytkowalności konstrukcji dachu, czego wyrazem było jego miejscowe załamanie ujawnione w toku przeprowadzonych oględzin. W świetle zgromadzonej dokumentacji zdjęciowej ujawniającej rzeczywisty stan więźby dachowej i jej uszkodzenia niewątpliwym jest, że nie może on być traktowany, jak trafnie uznały organy nadzoru budowlanego, jako element konstrukcyjny mogący przenosić zadane obciążenia, co grozi jego bezpośrednim zawaleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęte przez skarżącą stanowisko, że budynek nie zagraża bezpieczeństwu jego mieszkańców ujawnia subiektywną ocenę jego stanu technicznego, do której strona oczywiście ma prawo, niemniej nie może się spodziewać, że jej zarzuty kierowane przeciwko zaskarżonej decyzji zostaną w tym zakresie uznane przez Sąd za uprawnione. Jeżeli nie pomijają, to co najmniej bagatelizują one bowiem rzeczywisty zły stan części elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego. Sąd za trywializowanie wagi problemu zapewnienia bezpieczeństwa osób przebywających w budynku uznaje twierdzenie sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż dowodem na niezasadność przyjętego nakazu opróżnienia budynku jest fakt dalszego zamieszkiwania w nim dotychczasowych lokatorów, którzy w założeniu, jak ujmuje to odwołująca, poznali "ewentualne mankamenty" budynku i nie przywiązują do nich aż takiej uwagi, jak czynią to niepotrzebnie organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie.

Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wykonaniem ekspertyzy technicznej budynku, niemniej, w ocenie Sądu, powyższe zaniechanie nie prowadzi do uznania, że wnioski, które organy wywiodły z zebranego materiału dowodowego, nie uzasadniają zastosowania w sprawie art. 68 Prawa budowlanego, albo też czynią tenże wniosek przedwczesnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko, zgodnie z którym nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawców na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. II OSK 1234/18; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1260/17; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 111/17; wyrok NSA z 4 października 2018 r. sygn. II OSK 2379/16; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. II OSK 149/16; wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. II OSK 2404/15). Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń zostanie stwierdzone, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jak tenże stan kwalifikować, w szczególności, zdaniem Sądu, mogą rozstrzygnąć, czy doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie może wymagać wcześniejszego jego opróżnienia w trybie przewidzianym w art. 68 Prawa budowlanego ze względu na istnienie bezpośredniego zagrożenia jego zawalenia się przed wykonaniem ewentualnego remontu. Takie postępowanie nie może być ocenione jako niezgodne z prawem, zwłaszcza w kontekście obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.)

Adresatem władczo nałożonych przez organ obowiązków ustawodawca uczynił właściciela lub zarządcę budynku. Z przytoczonej regulacji art. 68 Prawa budowlanego wynika zatem, że nakaz powinien być w pierwszym rzędzie skierowany do właściciela nieruchomości, a jeżeli budynek jest objęty współwłasnością, do wszystkich współwłaścicieli. Niemniej nie sposób przyjąć, że skierowanie nakazu tylko do części współwłaścicieli zamiast do wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego w sposób oczywisty uchybia treści art. 68 Prawa budowlanego. Mieć na uwadze bowiem trzeba to, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę normy o treści ujętej w powołanym przepisie jest ustanowienie szczególnego instrumentu prawnego, za pośrednictwem którego będzie możliwe natychmiastowe doprowadzenie do wyłączenia z użytkowania budynku (lub jego części) grożącego zawaleniem. Zdaniem Sądu, uczynienie na zasadach ogólnych odpowiedzialnymi za stan techniczny budynku właściciela (współwłaścicieli) i zarządcy wymienionych w art. 61, art. 66 i art. 68 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie temu, by w szczególnych przypadkach nakaz wyłączenia budynku z eksploatacji nie mógł zostać skierowany do współwłaściciela, jeżeli znane organowi przeszkody o charakterze faktycznym lub prawnym (np. nieuregulowany stan prawny nieruchomości) uniemożliwiają lub czynią niecelowym kierowanie decyzji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, do pozostałych (nieustalonych i nieznanych z miejsca pobytu) pozostałych współwłaścicieli. W kontrolowanej sprawie dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia wskazywały na to, że skarżąca pozostawała tym współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], który pobierał od zamieszkujących w tymże budynku osób czynsz i zajmował się zarządzaniem budynkiem w znaczeniu funkcjonalnym, toteż, w ocenie Sądu, za zgodne z art. 68 Prawa budowlanego należało uznać uczynienie adresatem zaskarżonej decyzji skarżącej z pominięciem nieustalonych współwłaścicieli spornego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za trafny uznaje pogląd zamieszczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wskazuje on, że nakaz opróżnienia budynku i jego zabezpieczenia nie uniemożliwiają tak jego rozbiórki, jak i poddania go remontowi w celu doprowadzenia do należytego stanu technicznego umożliwiającego ponowne w nim zamieszkanie. Z nakazu tego wynika jedynie, że w sytuacji, gdy właściciel chce nadal użytkować obiekt, to musi doprowadzić go do takiego stanu, który gwarantować będzie, że budynek nie będzie zagrażał bezpieczeństwu osób w nim przebywających (por. wyrok NSA z 15 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1968/11). Decyzję, o której mowa w art. 68 Prawa budowlanego, skarżąca powinna stąd postrzegać wyłącznie jako rozstrzygnięcie określające tymczasowy i doraźny status budynku w aspekcie wyłączonej możliwości jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (na pobyt ludzi), uwzględniając, że w obowiązku utrzymywania i użytkowania obiekt budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, mieści się nałożone na właściciela wymaganie poddania każdego budynku remontowi, jeżeli jest on w nieodpowiednim stanie technicznym lub może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego), zagrożone zastosowaniem w koniecznym przypadku sankcji przewidzianej w art. 67 cyt. ustawy (nakaz rozbiórki nieużytkowanego obiektu budowlanego).

Powyższe wyjaśnienia determinują uznanie, że zaskarżona decyzja z [...] września 2018 r. – wbrew odmiennej argumentacji skarżącej - nie narusza prawa w zakresie, w jakim nakazuje jej opróżnienie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i jego zabezpieczenie w sposób w decyzji wskazany. Decyzja ta budzi jednakże zastrzeżenia Sądu w tej części, w jakiej ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia niezbędne było, jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadanie zamieszczonemu w niej rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. W świetle powołanego przepisu rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany wyłącznie "decyzji, od której służy odwołanie". Decyzja organu odwoławczego z [...] września 2018 r. miała charakter decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) i z tego względu stanowiła rozstrzygnięcie podlegające samoistnie wykonaniu bez potrzeby nadawania jej dodatkowej klauzuli (rygoru), o której mowa powyżej. Opisane uchybienie stanowiło istotne naruszenie prawa procesowego, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny, wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi, przyjął, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w części, w jakiej organ odwoławczy nadał wydanemu rozstrzygnięciu wadliwie rygor natychmiastowej wykonalności, o czym orzeczono w punkcie I. wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt II. wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. (punkt III. wyroku). W myśl art. 206 p.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, mając na uwadze, że uwzględnienie skargi nastąpiło na skutek dostrzeżenia przez Sąd z urzędu naruszenia prawa procesowego obejmującego kwestię procesową akcesoryjną względem zasadniczego (materialnego) przedmiotu rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów postawionych przez skarżącą w złożonej przez nią skardze, Sąd uznał je w całości za niezasadne, co powinno znaleźć, w ocenie Sądu, bezpośredni i jednoznaczny wyraz w przyjętych zasadach zwrotu kosztów niniejszego postępowania sądowego.