Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 669/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art 72 ust. 1 pkt 4, art 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 16/14 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 16/14 po rozpoznaniu skargi K. R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Lubicz z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kruszywa naturalnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Wójt Gminy Lubicz na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm), § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) określił warunki środowiskowe korzystania ze środowiska dla inwestycji polegającej na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości M., gmina L. na działkach o nr [...] i [...].

Warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich Wójt Gminy Lubicz ustalił w sposób identyczny z warunkami wskazanymi w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z [...] lipca 2013 r., dodatkowo wskazując, że eksploatację kruszywa należy prowadzić w godzinach dziennych, w sposób uniemożliwiający powstawanie uciążliwości pyłowej, a w razie potrzeby przewidzieć zraszanie odsłoniętych powierzchni wodą, w porze suchej i wietrznej, gruntową drogę wykorzystywaną do transportu kruszywa zraszać wodą, a samochody wyposażyć w opończe, zapobiegające nadmiernemu pyleniu, oraz podczas prac wydobywczych prowadzić kontrolę wykopów pod katem obecności chronionych gatunków, w tym płazów, a w przypadku stwierdzenia uwięzionych zwierząt, podjąć czynności zmierzające do ich przeniesienia poza teren inwestycji, na odpowiednie siedliska.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem czynności związanych z zapewnieniem w nim czynnego udział stron, społeczeństwa oraz organów współdziałających. Opisał lokalizację terenu, na którym ma być zrealizowana sporna inwestycja, zakres i kierunek eksploatacji gruntu oraz stan zagospodarowania terenu wsi M. i terenów sąsiednich, pod kątem eksploatacji kruszywa naturalnego w zlokalizowanych na tym obszarze kopalniach. Wskazując na możliwość realizacji spornej inwestycji na działkach nr [...] i [...] organ I instancji powołał się na zapisy uchwały nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 99, poz. 793), stanowiącej postawę prawną funkcjonowania Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. Wskazał, że zgodnie z zapisami uchwały na wskazanym obszarze obowiązuje m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a planowane wydobycie kruszywa należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak stosownie do § 2 ust. 2 uchwały jego realizacja jest możliwa pod warunkiem, że przeprowadzona procedura oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę obszarów. Podkreślił też, że w świetle § 2 ust. 3 uchwały wymieniony zakaz wydobywania piasku i żwiru nie dotyczy eksploatowania udokumentowanych złóż wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na obszarze do 2 ha i przy wydobywaniu nie przekraczającym 20 tys. m3 rocznie, z zastrzeżeniem zawartym w ust. 3 tj., że eksploatacja ta nie będzie powodować zmian stosunków wodnych, zagrożeń dla chronionych ekosystemów, a brak negatywnego oddziaływania na środowisko zostanie wykazany w sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu, warunki te zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, realizacja planowanego zamierzenia, przy zachowaniu określonych w decyzji uwarunkowań, nie będzie wiązać się ze znacząco negatywnym oddziaływaniem środowisko.

Organ I instancji wskazał ponadto, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w Planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, przyjętego uchwałą Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r. Przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu piasku i żwiru nie przekroczy rocznie wartości 20 tys. m³. Wprawdzie w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia zinwentaryzowano dwa gatunki ssaków podlegających ochronie, to teren ten nie ma istotnego znaczenia dla zachowania populacji tych zwierząt. Analizując skumulowane oddziaływanie inwestycji wzięto pod uwagę sąsiedztwo obiektów o podobnym charakterze i ich łączny wpływ na środowisko. Ze względu na niewielką skalę przedsięwzięcia nie przewiduje się, zdaniem organu, znaczącego skumulowanego oddziaływania. Oddziaływanie na poszczególne elementy środowiska planowanego przedsięwzięcia ograniczone będzie do granicy działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Analiza przeprowadzona w raporcie nie wykazała, aby inwestycja oddziaływała ponadnormatywnie na działki sąsiednie i były przekraczane standardy ekologiczne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. R. Podniósł, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz z dnia 11 października 2011 r. przewiduje możliwość eksploatacji kruszyw, tylko na takich terenach, które są położone wyłącznie na obszarach udokumentowanych złóż kopalin. Ponadto możliwość poszukiwania i pozyskiwania nowych złóż kruszywa możliwa jest wyłącznie na obszarach udokumentowanych złóż kopalin. W załączniku wykazano granice złóż piasku i żwiru o zasobach udokumentowanych oraz granice złóż piasku o zasobach udokumentowanych. Studium nie przewiduje możliwości dalszego dokumentowania istnienia ewentualnych złóż piasku i żwiru, a tym samym rozszerzenia możliwego wydobycia piasku i żwiru. Żadne z udokumentowanych złóż nie obejmuje działek o nr [...] i [...] w M. Określenie warunków środowiskowych korzystania ze środowiska jest więc w opinii odwołującego się sprzeczne z ww. uchwałą Rady Gminy Lubicz. Wskazał również, że przełożony przez inwestora raport nie zawiera elementów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5a, 5b, 7a, 8a, 8b, 8c, 15 i 18 ustawy. Istniejące kopalnie negatywnie wpływają na jakość życia, a także znacząco obniżają wartość nieruchomości należących do mieszkańców wsi.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób należyty, rzetelny i wyczerpujący. Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, uzyskał też wymagane opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu. Realizacja przedsięwzięcia uzgodniona została również z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. W sprawie sporządzony został raport o oddziaływaniu na środowisko i zawiera on wszystkie wymagane przepisami prawa elementy.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Toruniu stwierdziło, że nie mają one znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy przewiduje stwierdzenie zgodności decyzji środowiskowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, żaden jednak przepis nie przewiduje oceny zgodności przedsięwzięcia z zapisami studium. Kwestia zgodności z zapisami studium regulowana jest przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze i oceniana będzie na etapie postępowania o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub wydobywanie kopalin.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. R. decyzji organu II instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 627) przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego był uprawniony, w uchwale przyjętej na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy, do modyfikacji zakazów ustanowionych przez siebie we wskazanej wyżej uchwale, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ten, ustanawiając obszar chronionego krajobrazu, może wprowadzić wszystkie lub niektóre z zamkniętego katalogu zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, bez możliwości ich modyfikacji,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego - § 2 ust. 3 uchwały nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu przez bezzasadne przyjęcie, że "sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz są bez znaczenia" dla wydania zaskarżonej decyzji,

3. naruszenie przepisów rozdziału 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w szczególności określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5a, 5b, 7a, 7c, 8a, 8c, 15 i 18,

4. obrazę przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez:

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodejmowanie z urzędu i na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy,

- niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Toruniu oraz decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie wykonania decyzji.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania D. K.w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej ppsa, podniósł, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego, a tych nie wskazał skarżący. Wyrażona przez skarżącego troska o zachowanie walorów przyrodniczych występujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis. Jednocześnie podważył argumentację skarżącego w zakresie zgodności uchwały nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. z przepisami ustawy Prawo ochrony przyrody. Ponadto wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego złoże [...] jest złożem udokumentowanym, zatwierdzonym decyzją Starosty Toruńskiego z dnia [...] września 2012 r., a w dniu wydawania decyzji o warunkach środowiskowych korzystania ze środowiska organ I instancji dysponował wiedzą na temat istnienia tego złoża.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Lubicz z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w skardze i podał, że w myśl art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć tylko strona postępowania. Przy czym prawo to służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, ale również stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że uprawnionym do wniesienia odwołania jest każdy podmiot, który mógłby być stroną w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd wyjaśnił, że w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa środek zaskarżenia organ ten - przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy środek odwoławczy wniesiono prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. W sytuacji, gdy organ administracji ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy tej ustawy nie regulują w sposób szczególny kwestii legitymacji w postępowaniach prowadzonych w oparciu o jej przepisy. Zastosowanie znajduje w nim ogólna zasada wyrażona w art. 28 kpa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że interes prawny decydujący o statusie strony w postępowaniu administracyjnym powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 413/09). Podmiot ma interes prawny, o ile istnieje związek między jego indywidualnym prawem lub obowiązkiem, a obowiązującym przepisem prawa zapewniającym mu ochronę jego praw.

Sąd wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przysługiwać będzie inwestorowi, podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Przy czym obszarem takim będzie teren, na który inwestycja wpływa w taki sposób, że będzie ona miała wpływ na interesy chronione przepisami prawa (wyrok WSA w Opolu z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 42/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1142/12).

W ocenie Sądu w rozstrzyganej sprawie ustalenie legitymacji K. R. do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Lubicz z dnia [...] sierpnia 2013 r. wymagało ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, czy podmiotowi temu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Tymczasem ustaleń, w tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił mimo, iż rozpatrzył merytorycznie odwołanie. Organ I instancji ustalił krąg stron postępowania na podstawie informacji z rejestru gruntów i brak wśród tych podmiotu wnoszącego odwołanie w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 8 czerwca 2013 r. K. R. zwrócił się do organu I instancji o uznanie go za stronę postępowania powołując się na prawo własności do nieruchomości o nr [...] i [...] położonych w M. Wskazał, że działki te znajdują się w stosunkowo niewielkiej odległości, od tej na której ma być realizowane przedsięwzięcie. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na weryfikację tego twierdzenia i dokonanie przez organ oceny interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Sąd wskazał, że z wydruków z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, aby K. R. posiadał tytuł prawny do nieruchomości, które organ uznał za leżące w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Poza naniesioną ołówkiem adnotacją na piśmie z 8 czerwca 2013 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w zakresie odległości, w jakiej znajdują się nieruchomości skarżącego od działki objętej planowanym przedsięwzięciem. Sąd wyjaśnił, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725 , wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1271/04).

Powyższe - zdaniem Sądu - prowadzi do stwierdzenia, że organ odwoławczy mimo, iż rozpoznał merytorycznie sprawę, nie dokonał ustaleń w zakresie istotnym dla rozpoznania sprawy co stanowi naruszenie art. 7 i art 77 § 1 kpa. Uchybienie powyższe może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wniesienie odwołania przez podmiot nie posiadający do tego legitymacji procesowej skutkować powinno wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania, a nie merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

Podsumowując Sąd wskazał, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co nakłada na Sąd obowiązek zbadania, czy ustalony w decyzji stan faktyczny znajduje oparcie z zgromadzonym przez organ materiale dowodowym. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych w zastępstwie organów orzekających w sprawie. Z materiału dowodowego zebranego przez organ administracji nie wynika, ażeby okoliczność posiadania przez skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie była przedmiotem ustaleń organu, co nie pozwalało organowi na merytoryczne rozpatrzenie odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie [...] w M., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 lit. c ppsa, które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie dokonanych przez organy administracji, wydające zaskarżone decyzje, całkowicie wystarczających ustaleń w zakresie uznania wnoszącego skargę K. R. za stronę postępowania,

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 ppsa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku jakoby organy administracji, wydając zaskarżone decyzje, nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie uznania wnoszącego skargę K. R. za stronę postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, to jest w punkcie pierwszym oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 185 § 1 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia wskazał, że pogląd Sądu dotyczący braku ustaleń organu w zakresie odległości w jakiej znajdują się nieruchomości skarżącego od działki objętej planowanym przedsięwzięciem jest sprzeczny z materiałem dowodowym i powołał się na treść pisma Wójta Gminy Lubicz z dnia 17 czerwca 2013 r. uznającego K. R. za stronę postępowania ponieważ Wójt Gminy Lubicz wskazał w powyższym piśmie, że na podstawie art. 37 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dokonał szczegółowej analizy treści złożonych wniosków i uwag. Odległość pomiędzy najbliższymi punktami działki miejsca eksploatacji, a działką wnioskodawcy wynosi 600 m, a natężenie emisji hałasu na terenie działek K. R. będzie wynosić 25dB. Zdaniem Stowarzyszenia błędne są ustalenia w zakresie poziomu hałasu i zapylenia, natomiast organ I instancji badał zasadność zgłoszenia się K. R. jako strony w tym postępowaniu, a organ II instancji uznał te za wystarczające skoro rozpoznał odwołanie merytorycznie.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik Stowarzyszenia opisał politykę władz gminy Lubicz ograniczającą - zdaniem skarżącego kasacyjnie - w sposób rażący krąg osób mogących uczestniczyć w charakterze strony w innych sprawach środowiskowych uwarunkowań, jak również opisał działania podejmowane przez Stowarzyszenie [...] w M. wspierające osoby działające w celu zwiększenia zakresu prawnej i faktycznej ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy oraz mieszkańców tego obszaru.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania (inwestor) wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 powyższej ustawy nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Przepis art. 141 § 4 ppsa określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Niewątpliwie zaś uzasadnienie wyroku w kontrolowanej sprawie zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

Nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 ppsa czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uznając, że w aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na twierdzenie, że K. R. ma przymiot strony w rozstrzyganej sprawie i wskazując, że organ odwoławczy przed rozpatrzeniem odwołania ma obowiązek dokonania ustaleń czy odwołanie zostało złożone przez osobę mającą przymiot sprawy w postępowaniu. Powyższe zdaniem Sądu I instancji wynika z braku ustaleń faktycznych w sprawie, w tym w szczególności z wydruków z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach administracyjnych, z których nie wynika, aby K. R. posiadał tytuł prawny do nieruchomości, które organ uznał za leżące w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że w każdym przypadku i na każdym etapie postępowania należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Problematykę interesu prawnego w ujęciu art. 28 kpa wyczerpująco przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wywody prawne tam przedstawione Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd pominął w swych rozważaniach kwestię uwzględnienia uwag i wniosków złożonych w trakcie postępowania przed organem I instancji przez K. R., to wskazać należy, że legitymacji procesowej w świetle art. 28 kpa nie należy utożsamiać z udziałem społeczeństwa w rozumieniu art. 33 - 38 ustawy środowiskowej, dotyczącym także podmiotów posiadających interes faktyczny. Z treści pisma Wójta Gminy Lubicz z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wynika, że "(...) zgodnie z art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie Wójt dokonał szczegółowej analizy treści złożonych uwag i wniosków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że art. 37 powyższej ustawy dotyczy również tych zainteresowanych podmiotów, które mają w sprawie interes faktyczny lub innych adresatów nie mających tego interesu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjnego orzekł jak w sentencji wyroku.