Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 127/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 90f, art. 90n
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXX/251/09 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust. 3, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXX/251/09 z dnia [...] czerwca 2009r., podjętą na podstawie przepisu art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), Rada Gminy uchwaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy.

Powołując się na dyspozycję art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz.U .z 2008r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), pismem z dnia 25 stycznia 201 Or. skargę na wskazaną powyżej uchwałę - w części obejmującej § 7 ust. 3 uchwały - wniósł Prokurator Rejonowy. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 90 f pkt 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez ustalenie w § 7 ust. 3, iż "zdarzenie losowe, będące podstawą przyznania zasiłku szkolnego, powinno być udokumentowane (np.: protokołem lub zaświadczeniem wystawionym przez odpowiednią instytucję)", pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwały w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie do art. 40 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Regulacje rangi ustawowej określające kompetencje organów gminy w sprawach

z zakresu udzielania pomocy materialnej dla uczniów zawiera ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, która w art. 90f stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych

na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym,

w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji

materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d

ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów

zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Nadto, zgodnie z art. 90d ust. 1 tej ustawy, stypendium szkolne może otrzymać uczeń

znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę

w rodzinie, w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie,

niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności

wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy

rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Zgodnie zaś z art. 90m ustawy

świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub

prezydent miasta, przy czym zgodnie z art. 90n ust. 1 w sprawach świadczeń pomocy

materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. W art. 90n ust.2

pkt 1 ustawodawca postanowił natomiast, iż świadczenia pomocy materialnej

o charakterze socjalnym są przyznawane między innymi na wniosek rodziców, albo

pełnoletniego ucznia, po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły.

Odnosząc się do § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy zauważył, iż w przepisie tym Rada Gminy nałożyła na osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku szkolnego obowiązek udokumentowania okoliczności zdarzenia losowego opisanego we wniosku. Zdaniem skarżącego wprowadzenie powyższego wymogu uznać należy za rażące naruszenie prawa, albowiem stanowi to modyfikację zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 75 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona.

W ocenie Prokuratora Rejonowego Rada w drodze uchwały nie może uzależnić przyznania zasiłku od udokumentowania zdarzeń losowych. Dokument jest bowiem tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przez pojęcie środka dowodowego należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z tego względu ograniczenie wykazania zdarzeń losowych jedynie do dokumentów jest niedopuszczalne.

Wnoszący skargę Prokurator podkreślił dalej, że to na organie administracji prowadzącym postępowanie ciąży, stosownie do brzmienia art. 77 § 1 kpa, obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przerzucanie ciężaru postępowania dowodowego na stronę i uzależnianie wyniku postępowania od uzyskania przez nią określonych dokumentów urzędowych, bądź prywatnych godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną

w art. 7 kpa tj. zasadę prawdy obiektywnej.

Wprawdzie w art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty rada gminy otrzymała kompetencję do określenia w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności

od zdarzenia losowego, to jednak nie może zagadnień tych normować w sposób

zupełnie dowolny. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że każda norma kompetencyjna (w niniejszej sprawie określona w art. 90f pkt 4 ustawy

o systemie oświaty) musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów innych ustaw, a zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.

Z uwagi na powyższe, powołując się na dyspozycję art. 147 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Rady Gminy podniósł, iż zaskarżony § 7 ust. 3 uchwały w żaden sposób nie modyfikuje zasad postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej Rada Gminy ustanawiając kwestionowany zapis nie uzależniła przyznania zasiłku od udokumentowania zdarzeń losowych. Użycie w tym postanowieniu zwrotu "powinno być udokumentowane" nie oznacza, iż tym samym ograniczono środki dowodowe, o których mowa w art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego tylko i wyłącznie do dokumentów, gdyż - jak słusznie podnosi skarżący - dokument jest tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie.

W ocenie pełnomocnika organu, pod pojęciem sprecyzowanego w art. 90f pkt

4 ustawy o systemie oświaty "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego" należy rozumieć między innymi prawo rady gminy do uregulowania kwestii natury technicznej udzielania pomocy socjalnej w postaci zasiłku szkolnego, w tym także zasad dotyczących kolejności czynności w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku szkolnego. Taki charakter ma regulacja wprowadzona zakwestionowanym zapisem.

W odpowiedzi zwrócono również uwagę na przepis art. 90e ust. 4 ustawy

o systemie oświaty, z którego wynika, iż o zasiłek szkolny można ubiegać się w terminie nie dłuższym, niż dwa miesiące od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie zasiłku. Z kolei w określającym wymogi jakie powinien spełnić wniosek o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przepisie art. 90n ust. 5 ww. ustawy, nałożono na wnioskodawcę obowiązek przytoczenia danych uzasadniających przyznanie świadczenia pomocy materialnej. Wprowadzone rozwiązanie - w którym mowa

o powinności, a nie o obowiązku, co ma podstawowe znaczenie w kontekście zarzutu strony skarżącej - wynikało z realizacji zasady szybkości i prostoty w prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz sprawnego działania i racjonalizacji tego postępowania. Ma ono mieć wpływ na szybsze rozpatrzenie oraz rozstrzygnięcie złożonego wniosku, co skutkować będzie możliwością szybszego udzielania pomocy materialnej osobom zainteresowanym.

Postępowanie w przedmiocie przyznania tego świadczenia toczy się według przepisów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów zawartych

w rozdziale 8a ustawy o systemie oświaty oraz w zaskarżonej uchwale Rady Gminy, zawierających regulacje o charakterze proceduralnym stanowiące lex specialis

w stosunku do niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi strona skarżąca, iż organ stanowiący uchwalając kwestionowany § 7 ust. 3 uchwały, przerzucił ciężar postępowania dowodowego na

stronę i uzależnił wynik postępowania od uzyskania przez stronę określonych dokumentów. Wniosek taki, w kontekście zaskarżonej regulacji, jest zbyt daleko idący.

Uznając w konsekwencji niezasadność skargi pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod

względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta ma na celu ocenę zgodności aktu z prawem.

Sąd uwzględniając skargę, na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 cyt. ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Nr XXX/251/09 z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 14 a i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), art. 90 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm. ).

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, odnosi się bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Przepis art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw jak również w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą, w tym przypadku, jest ustawa o samorządzie gminnym.

W rozdziale 4 - akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę - dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie - akty wykonawcze (art. 40 ust. 2) i akty porządkowe (art. 40 ust. 3).

Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U.

z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze rady, stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą.

Art. 90f ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej

o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów

zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego."

Wypełnieniem obowiązku zawartego w tym przepisie jest zaskarżona uchwała. Została ona wydana również z uwagi na zobowiązania wynikające z art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. nr 281, poz. 2781 ze zm.). Przepis ten nakazywał w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 1 stycznia 2005 r.) radzie gminy uchwalić regulamin udzielenia pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90 f ustawy o systemie oświaty.

Cechą aktów prawa miejscowego jest to, że w hierarchii źródeł prawa zajmują one pozycję zależną. To normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Akty prawa miejscowego są zatem uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Materia uregulowana w ustawie nie może być ponownie regulowana w akcie prawa miejscowego dlatego modyfikacja uregulowań ustawowych stanowi istotne naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 90n. omawianej ustawy

1.w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne.

2. świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na:

1) wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia;

2) wniosek odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego,

nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb

społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2.

3. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mogą być również

przyznawane z urzędu.

4. Wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym

zawiera w szczególności:

1) imię i nazwisko ucznia i jego rodziców;

2) miejsce zamieszkania ucznia;

3) dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym

zaświadczenie o wysokości dochodów, z zastrzeżeniem ust. 5;

4) pożądaną formę świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna.

5. W przypadku ubiegania się o stypendium szkolne dla ucznia, którego rodzina korzysta

ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zamiast zaświadczenia o wysokości

dochodów przedkłada się zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pieniężnych

z pomocy społecznej.

6. Wniosek o przyznanie stypendium szkolnego składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - do dnia 15 października danego roku szkolnego.

7. W uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego może

być złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6.

Skoro w ust. 4 art. 90 n ustawodawca wymienił elementy jakie powinien zawierać wniosek w sprawie przyznania tej pomocy, zaś postępowanie w omawianym przedmiocie jest postępowaniem administracyjnym zatem należy stosować wobec niego ustawę z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie zostało ono objęte regulacją ustawy o systemie oświaty.

Ustawa o systemie oświaty nie wprowadza szczególnych wymogów wobec wniosków. Jedynie powołany wyżej przepis stanowi o obligatoryjnych składnikach

podania o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Organ stanowiący, nie może zatem uzależnić, jak to uczynił w § 6 ust 3 zaskarżonej uchwały, przyznania zasiłku szkolnego od udokumentowania, przez składającego wniosek ucznia albo jego rodziców, zdarzenia losowego będącego podstawą przyznania zasiłku.

W ocenie Sądu przyjęcie przez ustawodawcę w art. 90n zasady rozpoznawania wniosków w formie decyzji administracyjnej wskazuje jednoznacznie na zastosowanie trybu postępowania administracyjnego z odmiennościami zawartymi we wskazanym przepisie (art. 90n). Mateusz Pilch w Komentarzu do ustawy w systemie oświaty Wolters Kluwer, Dom Wydawniczy ABC 2006 r., str. 679, mówi: "postępowanie w przedmiocie przyznania tych świadczeń toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem komentowanego przepisu, który zawiera regulację

o charakterze proceduralnym, stanowiąc lex specialis w stosunku do niektórych

przepisów k.p.a." Świadczenia, o których mowa w cytowanym zdaniu - to jak wynika ze zdania wcześniejszego wymienionego komentarza, stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Tak zatem nie można uzależniać przyznania zasiłku od udokumentowania zdarzeń losowych przez osoby składające wniosek. Dokument jest tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą

być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". System środków dowodowych jest otwarty, jako dowód należy dopuścić wszystko, czego tylko prawo nie zabrania. Przez pojęcie środka dowodowego należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie [B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998, s. 165 i 166].

Ograniczenie wykazania zdarzeń losowych jedynie do dokumentów, jak również nałożenie ich przedstawienia przez wnioskodawcę jest niedopuszczalne. Należy przede wszystkim zaznaczyć i podkreślić, iż to organ prowadzi postępowanie i na nim spoczywa, stosownie do brzmienia art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przerzucanie ciężaru postępowania dowodowego na inne osoby, w rozpoznawanej sprawie na ucznia albo jego rodziców, godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. -zasadę prawdy obiektywnej.

W prawdzie udzielona radzie norma kompetencyjna ma charakter otwarty, skoro rada uchwala regulamin, uwzględniając w szczególności elementy wymienione w art. 90f pkt. 1-4 omawianej ustawy. Rada może zatem unormować także inne sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania

w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Zdaniem organu nadzoru na podstawie art. 90f rada nie jest upoważniona do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Do takich regulacji musi być norma kompetencyjna wprost wskazująca, w jakim zakresie można wprowadzić dodatkowe elementy postępowania administracyjnego. Artykuł 90f takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposób udzielania zasiłku i stypendium nie oznacza trybu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium. Chodzi tu jedynie o techniczne uwarunkowania przyznania świadczenia. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, natomiast zupełnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych przez wprowadzenie dalszych uprawnień w drodze analogii. Rada gminy nie posiada uprawnienia do modyfikacji przepisów ustawy (określania warunków przyznania stypendium) i może działać tylko w ramach kompetencji określonej szczegółowo w art. 90f ustawy. Rada gminy nie może modyfikować powszechnie obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie (regulować materię czy kwestie rozstrzygnięte decyzją ustawodawcy) oraz wprowadzać określonych regulacji prawnych bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji zawartych w skardze Prokuratora Rejonowego o podjęciu uchwały przez Radę Gminy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w zakresie zakwestionowanego § 6 ust. 3. Skoro zaś zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione, Sąd z powołaniem się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7ust 3.