Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2206/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 13b, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , Joanna Głowala, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej B. L. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. B. L., zwanej dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] lipca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby i zaznaczył, że pracę na rzecz totalitarnego państwa podjął już po 1 maja 1989 r. - po ustaleniach "Okrągłego Stołu" - kiedy oczywistym było, że Polska Rzeczpospolita Ludowa chyli się ku upadkowi; Wnioskodawca zaznaczył, że nigdy nie ubiegał się o pracę w Służbie Bezpieczeństwa, lecz w Milicji Obywatelskiej; nigdy nie pracował operacyjnie, ani nie wykonywał czynności śledczych i nie brał udziału w szeroko rozumianej działalności wymierzonej w demokratyczną opozycję, Kościół, czy prawa człowieka; zaznaczono, że Wnioskodawcę pozytywnie zweryfikowano i przyjęto do nowopowstałej Policji,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji [...] lipca 2014 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, z tym, że wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze,

- zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN"), z [...] kwietnia 2017 r. - stanowiącym Informację o przebiegu służby - Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] maja 1989 r. do [...] lipca 1990 r. - 1 rok i 3 miesiące,

- w sprawie ustalono, że całkowity okres służby Wnioskodawcy to 25 lat i 3 miesiące (od [...] maja 1989 r. do [...] lipca 2014 r.),

- kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- Komendant Główny Policji - pismem z [...] marca 2018 r. - przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Wnioskodawcy; wskazano tam, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji; wielokrotnie przyznawano mu zwiększone uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy do uposażenia, awansowano na kolejny stopień służbowy oraz pozytywnie opiniowano; w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych Wnioskującej karach dyscyplinarnych; Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że nie ma dokumentów, potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej zdrowia i życia,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych;

- przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że całkowity okres służby to 25 lat i 3 miesiące; służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 1 rok i 3 miesiące; abstrahując od oceny krótkotrwałości służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przezeń zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; podkreślono jednak brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia,

- podkreślono, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy - nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji bowiem specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg,

- brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba Wnioskodawcy była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, pomimo wskazania, że charakter wykonywanych przezeń zadań służbowych może wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji; odnotowano tez, że wypłacane Wnioskodawcy świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur",

- argumenty Wnioskodawcy, dotyczące zaangażowania w pracę w Policji - a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia - nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- z informacji dotyczącej przebiegu służby Wnioskodawcy, przekazanej przez Komendanta Głównego Policji pismem z [...] marca 2018 r. wynika również, że - w toku pełnionej służby - nie był on wyróżniany, jak również nie nadano mu jakichkolwiek orderów lub odznaczeń państwowych, czy też odznak bądź medali resortowych; w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje to, że służba Wnioskodawcy nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy; zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień, wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem Wnioskodawcy ogólnie obowiązującego prawa,

- analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona ma wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze Wnioskodawca reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 roku, nawet z narażeniem życia i zdrowia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne, ponieważ jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania art. 8a tej ustawy jest "szczególnie uzasadniony wypadek"; tymczasem kryteriami wystarczającymi i wymaganymi jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek - krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia;

- "szczególnie uzasadniony wypadek". zachodzi wyłącznie wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy i dotyczy wyłącznie osób, gdzie krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tymczasem takie rozumienie tego pojęcia jest niewyczerpujące i stanowi zbytnie uproszczenie - nie uwzględnia wielu czynników i okoliczności, związanych z przebiegiem służby oraz odmienności różnych stanów faktycznych;

- pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelności", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową - słownikowe znaczenie tych pojęć; tymczasem powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz przebieg służby konkretnej osoby;

- pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy; tymczasem takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu o podwyższaniu emerytur; ich wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby w formacjach mundurowych;

w konsekwencji nie zastosowano art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek,

- procesowego - art. 7, 77 § 1, oraz art. 80, w zw. z art. 6 i 8 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wnikliwego postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji; naruszenie to polegało na:

- ocenie spełnienia przez Wnioskodawcę kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem życia i zdrowia, rozumianych przez organ, jako kwalifikowane narażenie; tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a niedecydujący o jego spełnieniu; podano jednocześnie, że nie kwestionuje się rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawcę obowiązków służbowych;

- pominięciu części materiału dowodowego w postaci orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. oraz orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] z [...] maja 2017 r.; potwierdzają one całkowitą niezdolność Wnioskdoawcy do służby w Policji i trwałe inwalidztwo (zaliczenie do [...] grupy inwalidzkiej), pozostające w związku ze służbą,

- braku rzetelnej analizy przebiegu służby Wnioskodawcy po roku 1989, przejawiające się w niezasadnym uznaniu, że nie charakteryzowała się ona rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, w szczególności, nie wiązała się z narażeniem życia i zdrowia; tymczasem jednym z obowiązków Wnioskodawcy w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] było [...] garnizonu Policji ("[...]"),

- stwierdzeniu, że Wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi na tle pozostałych funkcjonariuszy; nie wskazano przy tym, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane za wyróżniające na tle pozostałych funkcjonariuszy; nie przedstawiono również żadnych faktów dotyczących służby Wnioskodawcy i jego postawy, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek;

miało to istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania subsumpcji przepisów prawa materialnego,

- art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 11 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. - bez jednoznacznego wskazania, czy Wnioskodawca spełnia przesłankę krótkotrwałości służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także bez wyjaśnienia, dlaczego pominięto przy ustaleniu stanu faktycznego okoliczność, że komisja lekarską zaliczyła Wnioskodawcę do [...] grupy inwalidzkiej w związku ze służbą; jednoznacznie wskazuje to, że pełnił on służbę z narażeniem zdrowia, które w związku z jej pełnieniem utracił; nie wyjaśniono też, na jakiej podstawie przyjęto, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, gdy ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do rozporządzenia o podwyższaniu emerytur lub jakichkolwiek innych przepisów.

W szerokim uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Była to następstwem wadliwej wykładni regulacji materialnoprawnych zakreślających warunki zastosowania wyłączenia, opisanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

W sprawie bezsporny jest szereg okoliczności faktycznych - ogólnie okres służby funkcjonariusza w tym na rzecz totalitarnego państwa (wobec wcześniejszego przytoczenia, powtarzanie tych danych jest bezzasadne). Niekwestionowana była także rzetelność pełnienia przez Wnioskodawcę służby po 12 września 1990 roku, choć - zdaniem organu - nie była ona pełniona z narażeniem życia i zdrowia, zaś strona skarżąca uważa odmiennie.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Z kolei, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolę prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - jest wyrażonym przez prawodawcę expressis verbis jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19) czy z 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19). Są one dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym ich odkodowaniu. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania, lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpoznawanej sprawie nie było w istocie kwestionowane przez organ spełnienie przez Wnioskodawcę warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 1 (tak w realiach danej sprawy należy rozumieć stwierdzenie w uzasadnieniu "abstrahując od oceny krótkotrwałości służby"). Służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa trwała bowiem jedynie rok i 3 miesiące, wobec całości służby pełnionej przez ponad 25 lat (to ok. 4% służby). Podkreślane w skardze uchybienie, co do wymagania nieprawidłowego uzasadnienia orzeczenia - upatrywane w uchyleniu się organu od zajęcia wyraźnego stanowiska w danej kwestii - mogłoby nie mieć znaczenia w sprawie, gdyby organ trafnie wywiódł brak wystąpienia pozostałych przesłanek zastosowania wyjątku zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co jednak nie miało miejsca.

Odnosząc się do warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2, należy odnotować za organem, że przesłanka określona w tym przepisie - po sformułowaniu "w szczególności" - ma charakter przykładowy. Oznacza to, że nie ziszczenie się danego warunku - pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia - a priori nie wyklucza zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. O ile inna byłaby wola prawodawcy przepis został zredagowany odmiennie – np. z pominięciem słów "w szczególności". Prosta wykładnia językowo-logiczna prowadzi więc do wniosku, że - z jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - brak możliwości ustalenia pełnienia rzetelnej służby także z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki. Odrębną kwestią jest natomiast znaczenie wskazanego w końcu danej jednostki redakcyjnej przypadku. Jak już wskazano, uprawniony jest wniosek, że prawodawca opisał w ten sposób jedną z sytuacji, które należałoby kwalifikować z mocy ustawy, jako szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu zdania wstępnego w art. 8a ust. 1. Przy odmiennym założeniu, wymienienie przesłanki, która jednoznacznie nie przesądza o wystąpieniu warunku z pkt 2 (użyto wszak określenia "w szczególności"), nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia. Zagadnienie to zostanie podjęte jeszcze w dalszej części uzasadnienia - w kontekście związku z regulacją art. 24a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej.

W danej sprawie - skoro więc faktycznie nie zakwestionowano skutecznie wystąpienia przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 (w postaci rzetelnej służby) art. 8a ust. 1 - organ administracji winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Dana kwestia nie została natomiast stosownie wnikliwego wyjaśniona, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby a priori założyć, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku Wnioskodawcy zastosowania.

Organ w uzasadnieniu skarżonego aktu sformułował konkretną ocenę jak należy rozumieć pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku. Prezentowana przezeń wykładnia danego przepisu jest jednak zbyt wąska. Nie znajduje uzasadnienia ani z perspektywy względów wykładni językowej ani też systemowej czy celowościowej, w kontekście założeń ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku". Wprowadzono nią do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Wyrażanym przez prawodawcę celem danego kompleksu regulacji, którego element ustanowił właśnie art. 8a, było pozbawienie nienależnych przywilejów osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, wobec odmiennych reguł ustalenia świadczeń emerytalnych i rentowych dla służb mundurowych. Co wynika natomiast z treści dostępnych dokumentów, obrazujących etap wprowadzenia do Noweli art. 8a (prace stosownych komisji sejmowych), celem tego było uniknięcie sytuacji, gdy stosowne rygory, w postaci obniżenia świadczeń rentowych i emerytalnych, dotknęłyby osoby, które rzetelnie pełniły służbę na rzecz demokratycznego państwa, np. z narażeniem życia lub zdrowia a zastosowanie do nich reguł ogólnych nie znajduje uzasadnienia w celach wprowadzenia Noweli z 2016 roku. Szerzej problematyka ta została umówiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2346/18). Jego treść znana jest organowi administracji. Dokument ten dostępny jest też dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (w CBOSA). W takiej sytuacji ponowne przetaczanie przywołanych tam faktów i argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd w tym składzie uważa je za trafne.

Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że - skoro celem kompleksu regulacji (Noweli), od których wyjątek wprowadza art. 8a ust. 1, było pozbawienie nienależnych przywilejów, wobec pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa - nie może być też bez znaczenia bardzo krótkie pełnienie obowiązków w tych organach przez Wnioskodawcę. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych na gruncie stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje się obecnie jednolicie, że także kilkuletni okres pełnienia obowiązków może być kwalifikowany jako służba krótkotrwała. W tym świetle okres służby przekraczającej nieco rok powinien być oceniany w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ wykładając pojęcie szczególnie uzasadniony przypadek musi mieć też na względzie, że - jak podkreślali projektodawcy - celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie podejmującej służbę na nowych, określonych ustawą warunkach – tu: wskazywane przez Wnioskodawcę podjęcie zatrudnienia w Policji, wobec innego, wcześniejszego epizodycznej zatrudnienia w SB – jak twierdzi Wnioskodawca pomimo faktycznej woli pracy w Milicji Obywatelskiej i bez wykonywania czynności operacyjnych, skierowanych przeciwko opozycji czy Kościołowi. Oczywiście konkretne zdarzenia w danym zakresie, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane a organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do podnoszonych przez Wnioskodawcę kwestii charakteru wykonywanej pracy. Nie sposób przy tym a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych późniejszą oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym, w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia reguły rangi konstytucyjnej, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Należy też wskazać, że pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie można wywodzić z samego faktu bycia funkcjonariuszem oraz złożenia przezeń określonego zobowiązania (wbrew wywodom skargi). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi tu o zagrożenia potencjalnej, teoretyczne (wprowadzenie tak rozumianego warunku, gdy ma to dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy byłoby nieracjonalne), lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń w myśl rozporządzenia o podwyższaniu emerytur. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach oraz braku pobierania podwyższonych świadczeń w myśl tego aktu. W tym zakresie także trafne są zarzuty skargi. Wbrew stanowisku organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy sam organ nie kwestionuje prawdopodobieństwa wystąpienia - w związku z wykonywanymi zadaniami - sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. Wnioskodawca podnosi z kolei ze wykonywał czynności przy konwojowaniu, co nie było przedmiotem rozważań organu - brak tu konkretnego odniesienia do specyfiki wykonywanej pracy w uzasadnieniu. Organ temu nie przeczył ani tego nie weryfikował, nie oceniając także czy specyfika tych działań wiąże się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia.

Organ nie ocenił więc, czy spełniona jest przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine, w kontekście wymogu art. 8a ust. 1 zdanie wstępne. W takiej sytuacji stosowna ocena Sądu w danym zakresie byłaby przedwczesna. Jest on bowiem właściwy wyłącznie do badania legalności wydanych orzeczeń, gdy powołany do tego organ administracji przeanalizował już sprawę w jej istotnych aspektach. W danym przypadku nie miało to miejsca.

Jak wskazano na wstępie, okoliczność czy w przypadku Wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił on służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia, nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Może mieć to jednak istotne dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek Wnioskodawcy może być określany także jako szczególnie uzasadniony w znaczeniu nadanym temu pojęciu art. 8a ust. 1 w zdaniu wstępnym - poza kwestiami stosunkowo krótkiej służby i okoliczności jej pełnienia oraz uprawnień rentowych – o tym ostanim, w dalszej części uzasadnienia.

Wypada dalej odnotować, że za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają także względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Otóż, w toku procedowania nad Nowelą z 2016 roku, w trakcie prac stosownych komisji sejmowych, do projektu ustawy wprowadzono dwie zmiany, który można określić mianem autopoprawek projektodawcy - właśnie wskazany art. 8a oraz ust. 5 w art. 24a. (szerzej o tym w uzasadnieniu wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wa 670/19, dostępnym w CBOSA). Tym ostatnim przepisem przyjęto regułę wyłączenia z mocy ustawy regulacji obniżający świadczenie w pewnych przypadkach. Co do pozostałych pozostawiono to uznaniu administracyjnemu, w granicach zakreślonych treścią normatywną art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wynika stąd, że - z wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy - kwestia narażenia życia bądź zdrowia przez funkcjonariuszy stanowi przesłankę kwalifikowaną, przemawiającą za wyłączeniem regulacji o obniżeniu uposażeń. Szczególnie bowiem potraktowano przypadek śmierci czy zaginięcia, wprowadzając sztywną regułę zaś - wobec narażenie życia lub zdrowia - skoro kwestie te mają jednak charakter ocenny, pozostawiono to rozstrzyganiu na drodze administracyjnej. Analogicznie traktować należy faktyczny przypadek utraty zdrowia w określonym zakresie. W tym kontekście nie można uznać za bez znaczenia w sprawie - pominiętą także przez organ - kwestię uprawnień rentowych Wnioskodawcy wobec niezdolności do dalszego pełnienia służby. W danym zakresie nie chodzi naturalnie o swego rodzaju automatyzm. Szereg bowiem nawet poważnych schorzeń czy uszczerbków na zdrowiu może pozostawać w związku z wykonywaniem czynności w służbach mundurowych, lecz być równocześnie zwykłym następstwem świadczenia pracy, która nie jest specyficzna dla określonych formacji i nie świadczy o narażeniu życia bądź zdrowia oddaną służbą. Przykładowo funkcjonariusz może ulec wypadkowi w związku z pełnieniem rutynowych obowiązków patrolowych albo zaś wobec udziału w konkretnych zdarzeniach związanych z interwencją, gdzie istniało realne zagrożenie zdrowia czy wręcz życia. Organ jednak nie rozważył w ogóle, jak w tym kontekście należałoby ocenić rozpatrywany przypadek. Formułowanie więc na tym etapie ocen przez Sąd byłoby przedwczesne.

Nie wyjaśnienie okoliczności sprawy w danym zakresie było także następstwem zbyt wąskiego rozumienia pojęcia szczególnie uzasadniony przypadek, jako przesłanki zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W powyższym zakresie zarzuty skargi, odnoszące się do błędnego wyłożenia treści przepisu, jak i braku wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach są zasadne.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.