Wyrok NSA, sygn. akt OSK 813/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nie jest dopuszczalnym, by organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie poza procesowym tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy łącznie z oceną zebranych dowodów przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji.

TEZY

Nie jest dopuszczalnym, by organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie poza procesowym tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy łącznie z oceną zebranych dowodów przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz /spr./, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 marca 2004 r. sygn. akt 2/I SA 2203/02 w sprawie ze skargi Sabiny J. i Andrzeja J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 21 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Sabiny J. i Andrzeja J., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 21 czerwca 2002 r. (...), która utrzymała w mocy decyzję Zarządu Miasta O. z dnia 7 lutego 2002 r. (...) wydaną w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, zobowiązującą do jej uiszczenia Sabinę J. oraz Andrzeja J.

Jak podał Sąd w uzasadnieniu wyroku ostateczną decyzją z dnia 9 listopada 1999 r., (...) wydaną przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w O. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działki 1/14, 1/87, 1/89 w obrębie ewidencyjnym nr 160. Działki te zostały podzielone na 28 nowych działek. W uzasadnieniu decyzji Zarządu Miasta O. z dnia 7 lutego 2002 r. stwierdzono, iż niewątpliwym jest, że wartość nieruchomości wzrosła ze względu na jej podział. Organ I instancji powołał się na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ I instancji wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem została określona na 833.265 zł, wskutek podziału wartość ta wzrosła do 873.739 zł. Różnica wartości nieruchomości wynosiła więc 40.474 zł. Od tej kwoty organ ustalił opłatę adiacencką, która zgodnie z uchwałą (...) Rady Miasta O. wynosiła 30% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zatwierdzenia jej podziału. Wskutek tego organ ustalił opłatę adiacencką w kwocie 12.142,20 zł. Jako podstawę prawną wydanej decyzji przytoczono art. 98 ust. 4 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./

Od powyższej decyzji Zarządu Miasta O. z dnia 7 lutego 2002 r. wnieśli odwołanie Sabina J. i Andrzej J., zarzucając naruszenie procedury administracyjnej, poprzez ograniczenie prawa strony przejawiające się w braku możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym, co w konsekwencji uniemożliwiło odniesienie się do ustalonej tam wartości gruntów. Podniesiono także, że podział nieruchomości nie wpłynął na zwiększenie jej wartości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 21 czerwca 2002 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zarząd Miasta O. miał prawo decyzją ustalić opłatę adiacencką we wskazanej wysokości. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony na podstawie opinii rzeczoznawców, która to opinia, w ocenie organu odwoławczego była rzetelna i sporządzona zgodnie z przepisami. Organ II instancji podniósł również, odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej, że organ administracji I instancji nie miał obowiązku doręczania stronom postępowania kserokopii operatu szacunkowego.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Sabina J. i Andrzej J. W skardze podważali oni wiarygodność sporządzonej wyceny nieruchomości podnosząc, że faktyczna cena sprzedaży gruntów jest niższa niż szacunkowa cena wskazana w wycenie. W skardze powtórzono także zarzut dotyczący uniemożliwienia przez organ I instancji zapoznania się przez strony z aktami sprawy. Zarzucono wreszcie organom obu instancji, iż w trakcie postępowania administracyjnego, nie rozważyły one wnikliwie całości materiałów sprawy. Wskazano, że wydając decyzje nie uwzględniono umowy z dnia 12 maja 1994 r. oraz ugody z dnia 24 kwietnia 1995 r. znajdujących się w aktach administracyjnych. Strony podnoszą, że umowy te wykluczają możliwość naliczania w stosunku do nich opłat adiacenckich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że niezasadny jest zarzut skargi, co do braku możliwości zapoznania się przez skarżących z operatem szacunkowym. Kolegium podniosło, że skarżący nie tylko mieli możliwość zapoznania się z operatem, ale z operatem tym się zapoznali. Organ II instancji wskazał także, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący zawyżenia w opinii rzeczoznawców cen gruntu po podziale, w stosunku do cen rynkowych, przywołując w odpowiedzi na skargę porównanie cen z operatu szacunkowego z cenami działek zbytych przez skarżących w 2001 r. Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżących, co do samej zasady naliczania opłat adiacenckich, nie uznało mianowicie argumentu, że możliwość naliczania opłat została wyłączona przez wskazaną wyżej umowę i ugodę. Organ podniósł, że zawarte w umowie wyłączenie możliwości naliczania opłat adiacenckich /par. 3 pkt 1 lit. "b" umowy/, dotyczy jedynie opłaty adiacenckiej, z tytułu uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń komunalnych energetycznych i gazowych. Wspomniane wyłączenie nie dotyczyło natomiast, opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. opłaty należnej na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu jej podziału. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że opłata ta została wprowadzona do obrotu prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r. dlatego też wyłączenie znajdujące się w umowie nie mogło mieć zastosowania do opłaty z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi Sabiny J. i Andrzeja J. uchylił decyzję organu II instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a mianowicie umowy i ugody zawartej przez skarżących z Gminą O. w 1994 i w 1995 r., z których jednoznacznie wynika zobowiązanie Gminy do nieroszczenia tytułu do pobierania opłat adiacenckich od inwestora a to z kolei wskazuje na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co powoduje iż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. W świetle powyższych dokumentów wyjaśnienia wymaga zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej zwłaszcza w kontekście fakultatywności tego ustalenia, wynikającego z treści art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia tego przepisu pozwala - zdaniem Sądu na stwierdzenie - że gmina może bądź zrezygnować z pobierania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości, bądź też może opłaty tej nie pobierać od konkretnego właściciela z tytułu dokonania podziału jego nieruchomości. Stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7 i 77 Kpa jest tym bardziej uzasadnione zważywszy na fakt, iż po wniesieniu przez skarżących odwołania Wydział Mienia i Geodezji złożył do Zarządu Miasta wniosek o rozważenie możliwości uwzględnienia odwołania, właśnie z uwagi na łączącą strony umowę. Wniosek ten przez Zarząd Miasta nie został co prawda uwzględniony, ale tym bardziej ustosunkowanie się do wskazanych wyżej okoliczności winno się znaleźć w uzasadnieniu organu II instancji, skoro same organy zajmowały rozbieżne stanowiska co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Odniesienie się to treści powyższej umowy oraz ugody dopiero w odpowiedzi na skargę nie może zostać uznane za wypełnienie dyspozycji art. 107 par. 3 Kpa, gdyż wskazane w tym przepisie przesłanki spełniać winno uzasadnienie decyzji, a nie inne pisma.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Jako podstawę kasacyjną podano naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do umowy z dnia 12 maja 1994 r. zawartej między Gminą O. a małż. J. oraz do ugody zawartej w dniu 25 kwietnia 1995 r., pełnomocnik wskazał, iż rzeczywiście w par. 3 pkt 1 lit. "b" tej umowy Gmina O. zobowiązała się wobec właścicieli do nieroszczenia tytułu do pobierania opłat adiacenckich. W treści zaś ugody znajduje się twierdzenie, iż odszkodowaniem za grunt wydzielony pod budowę ulic są świadczenia Gminy O. określone w umowie o wzajemnych zobowiązaniach. Nieuzasadnione jest jednak dopuszczenie przez Sąd możliwości, iż treść tych dokumentów ma znaczenie prawne dla sprawy ustalenia od skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem została wprowadzona do naszego systemu prawnego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ jak również wcześniejsza od niej ustawa z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 158/ przewidywały możliwość pobierania od właścicieli nieruchomości opłat adiacenckich tylko z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Jest zatem - zdaniem pełnomocnika - rzeczą oczywistą, że zawarte w omawianej umowie zrzeczenie się przez Gminę O. roszczenia do pobierania opłat adiacenckich nie mogło dotyczyć opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, skoro w czasie, z którego umowa ta pochodzi, w ogóle nie było prawnej możliwości pobierania takiej opłaty ani podstaw do przypuszczenia, że tego rodzaju możliwość będzie istniała w przyszłości. Strony umowy zawierając ją mogły mieć na myśli tylko i wyłącznie opłaty adiacenckie z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Inna interpretacja umowy nie wchodzi w rachubę. Gdyby zatem strona przeciwna zbadała i ustosunkowała się do przedmiotowych dokumentów, rozstrzygnięcie sprawy byłoby identyczne z podjętym, jako że dokumenty te nie mają znaczenia prawnego dla sprawy.

W świetle powyższego - według wnoszącego skargę kasacyjną- nie było w rozpatrywanej sprawie podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ tj. do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesienie odwołania od decyzji organu administracji publicznej I instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ II-ej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący powinien - jak nakazuje art. 77 par. 1 Kpa - dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 Kpa rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 par. 1 lub par. 2 Kpa.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpoznając w wyniku odwołania Andrzeja i Sabiny J. wniesionego od decyzji Zarządu Miasta O. z 7 lutego 2002 r. sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem nie zastosowało się do obowiązku wynikającego z art. 77 par. 1 Kpa tj., rozpatrzenia całego materiału dowodowego jaki znajdował się w aktach sprawy w dacie podejmowania przez Kolegium decyzji.

W aktach sprawy na kartach Nr 39 i 40 znajdowały się załączone przez małżonków J. do ich odwołania od decyzji Zarządu Miasta O. z 7 lutego 2002 r. dowody w postaci: 1/ umowy (...) o wzajemnych zobowiązaniach między Gminą a Inwestorami /maż. J./ zawartej 12 maja 1994 r. między Gminą Miasto O., a małżonkami Andrzejem i Sabiną J. oraz 2/ ugody zawartej 25 kwietnia 1995 r. w sprawie odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulic między Gminą Miasto O., a małż. J.

Odwołujący powołując się na zapisy tych ww. dokumentów twierdzili, że winni być zwolnieni od uiszczenia opłaty adiacenckiej ponieważ Gmina w omawianej umowie w par. 3 ust. 1 lit. "b" zobowiązała się do niepobierania od nich opłat adiacenckich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie oceniło tych dokumentów i stąd nie znalazło to odpowiedniego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Kolegium w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 marca 2004 r. przyznaje, że nie odniosło się w uzasadnieniu swej decyzji do wspomnianych dokumentów, co niewątpliwie jego zdaniem - stanowi uchybienie procesowe. Nie zgadza się jednak z oceną Sądu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić tu należy się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ocena przez organ administracji publicznej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, winna nastąpić w ramach postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu organ dokonuje oceny czy określone dowody mają lub nie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i daje temu wyraz - jak tego wymaga art. 107 par. 3 Kpa - w uzasadnieniu decyzji, wskazując dowody, na których się oparł podejmując określone rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalnym, by organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie poza procesowym tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy łącznie z oceną zebranych dowodów przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie ustosunkowało się do dowodów zebranych w sprawie, na które strona jako istotne dla niej powołała się w postępowaniu odwoławczym. Dokonanie oceny tych dowodów przez Kolegium dopiero w odpowiedzi na skargę, a następnie w skardze kasacyjnej nie jest wypełnieniem obowiązku wynikającego dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne z art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Zatem prawidłowe stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pominięcie wbrew żądaniu strony omawianych dowodów przy rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że nie jest takie oczywiste - jak twierdzi Kolegium - iż przedstawiona przez stronę umowa oraz ugoda nie miały znaczenia w tej sprawie, skoro Wydział Mienia i Geodezji Urzędu Miasta O. - ten sam, który wnioskował do Zarządu Miasta o wymierzenie Andrzejowi i Sabinie małż. J. opłaty adiacenckiej - wystąpił, powołując się na umowę z 12 maja 1994 r. -z wnioskiem do Zarządu Miasta o rozważenie możliwości uwzględnienia odwołania małż. J. od decyzji obciążającej ich opłatą adiacencką i uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty.

Podnieść też należy, na co również zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w świetle art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału stanowi dla organu wykonawczego gminy możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie obowiązek.

Stąd też, jeśli organ zdecyduje się na ustalenie opłaty adiacenckiej, a strona - jak w tej sprawie - zgłasza zastrzeżenia co do zasadności wymierzenia jej przedmiotowej opłaty, organ prowadzący postępowanie administracyjne w tym zakresie winien szczegółowo odnieść się do tych zastrzeżeń i dać temu wyraz /podziela te zastrzeżenia lub nie/ w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tego względu na zasadzie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę kasacyjną należało oddalić.