Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2297/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t. zwanej dalej k.p.a) po rozpoznaniu wniosku Towarzystwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Kolegium nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r., ustalającej warunki zabudowy dla niezabudowanych działek nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w R. dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni pasz w ramach tworzenia zabudowy produkcyjnej.

W uzasadnieniu wskazano, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwane dalej "ustawą", przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane danej "rozporządzeniem".

Kluczowym dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy było rozważenie kwestii naruszenia przez decyzję Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. przepisu artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", a co za tym idzie poszczególnych przepisów rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w zaskarżonej decyzji ustaliło na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że Burmistrz Miasta R. był obowiązany badać przedmiotową inwestycję pod kątem zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa". W rozpoznawanej bowiem sprawie na każdym etapie toczącego się postępowania Towarzystwo [...] podnosiło zarzut naruszenia przez Burmistrza Miasta R. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...], w szczególności § 3 w/w rozporządzenia oraz w jego efekcie naruszenia pozostałych przepisów (§5, §7 i §8) przywołanego rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nakłada na organ wydający decyzje lokalizacyjną obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Kolegium zasadnie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015r., wskazano, że z przeanalizowanego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, jak i z treści zaskarżonej decyzji, w ogóle nie wynika, aby jakikolwiek teren analizowany został wyznaczony, a jeśli tak, to w jaki sposób nastąpiło jego wyznaczenie oraz w jaki sposób został poddany wymaganej analizie podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że Burmistrz wydając badaną decyzję zaniechał wyznaczenia obszaru analizowanego, w celu zbadania planowanej inwestycji pod kątem zasady tak zwanego" dobrego sąsiedztwa", do czego niewątpliwie był zobowiązany. Stanowi to oczywiste naruszenie dyspozycji § 3 rozporządzenia, który nakłada na organ ustalający warunki zabudowy obowiązek oraz określa sposób wyznaczenia obszaru analizowanego na potrzeby weryfikacji zasady kontynuacji cech i funkcji zabudowy tj. zasady "dobrego sąsiedztwa".

Jednakże w ocenie orzekających organów wskazana wada nie jest wystarczająca dla uznania, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dla nowej zabudowy rażąco naruszają prawo. Jak już wielokrotnie wyjaśniono o rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby zostało ustalone, że wymagania te pozostają w oczywistej sprzeczności z wymogami prawa materialnego, a w szczególności warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast treść zaskarżonej decyzji jak i wyniki analizy stanowiących jej integralną część, nie pozwalają na stwierdzenie wystąpienia naruszenia prawa w formie kwalifikowanej. Wręcz przeciwnie, z lakonicznej ich treści należy wywieść wniosek, że planowana inwestycja spełniała wszystkie warunki określone wart. 61 ust. 1 ustawy, w tym także zasadę "dobrego sąsiedztwa" określoną w punkcie l przytoczonego przepisu. Co więcej treść badanego aktu administracyjnego oraz popełnione przez Burmistrza Miasta R. zaniechanie prowadzą do sytuacji, w której nie można stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja narusza warunki określone w §5, §7 i §8 rozporządzenia, a tym samym czy w konsekwencji został naruszony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie w sposób oczywisty naruszała ład przestrzenny i urbanistyczny występujący na terenach sąsiadujących z terenem inwestycji, co przesądzałoby o naruszeniu zasady " dobrego sąsiedztwa ".

Dlatego też w ocenie Kolegium "błędne wyznaczenie terenu analizowanego", polega na niezastosowaniu się przez Burmistrza Miasta R. przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r., do dyspozycji § 3 rozporządzenia i tym samym braku zadośćuczynienia obowiązkowi tam wskazanemu. Niemniej jednak, jak zostało to wyjaśnione powyżej samo niewątpliwe naruszenia w/w przepisu, które Kolegium zauważa, nie wypełnia w ocenie składu orzekającego formy kwalifikowanej tj. przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Taką przesłanką z pewnością byłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wysnucie takiego wniosku.

Organ podkreślił także, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 Kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. W tym postępowaniu badane są kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organy orzekające nie mogą podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty ( inaczej niż w postępowaniu odwoławczym). Tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest uprawniony do samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu ewentualną weryfikację stanowiska do jakiego uprawnia materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której legalność jest oceniania.(patrz wyrok WSA w Kielcach z 6.06.2013r., II SA/Ke 251/13; wyrok NSA z 12.05.2011r., I OSK 1034/10).

W konsekwencji Kolegium uznało, że Burmistrz Miasta R. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...] niewątpliwie naruszył dyspozycję § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., jednak w świetle przytoczonej powyżej argumentacji nie można uznać, iż rzeczone naruszenie miało charakter naruszenia rażącego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego daję podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2011r. Rażącym naruszeniem prawa byłaby niewątpliwie sytuacja braku spełnienia przesłanki określonej w §5, §7 i §8 rozporządzenia, a co za tym idzie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednakże zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób bezsprzeczny tego stwierdzić.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo [...] z siedzibą w R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zwrotu kosztów postępowania.

Ww. decyzji wydanej przez SKO w C., Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k,p.a., art. 61 ust. 1 i7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p.

Zdaniem Stowarzyszenia ocena SKO jest wadliwa, bowiem to, że Burmistrz w ogóle nie dokonał wyznaczenia terenu analizowanego nie oznacza, że błędnie wyznaczył ten teren, ponieważ takiego wyznaczenia terenu analizowanego w sprawie nie było. Organ błędnie odczytuje zatem wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zasadę dobrego sąsiedztwa". W niniejszej sprawie konieczne było rozważenie kwestii, czy planowana inwestycja dostosowuje się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Aby można było w ogóle dokonać takiej oceny konieczne było m.in. wyznaczenie obszaru analizowanego. W tym zakresie SKO w C., dokonując ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy, przesądziło, że Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy nie wyznaczył terenu analizowanego. Pomimo, że jest to element obligatoryjny do wydania decyzji o warunkach zabudowy, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana bez sporządzenia takiego załącznika. W takich warunkach nie można w ogóle uzasadnić, czy została zachowana zasada "dobrego sąsiedztwa", tym bardziej, że w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji nie ma takiej funkcji jak produkcyjna, ale o charakterze przemysłowym (wielki zakład do produkcji pasz), ani obiektów budowlanych o podobnych parametrach zabudowy. Poza tym w całym R. nie ma podobnego obiektu o takich parametrach zabudowy. A zatem żadna z sąsiadujących działek nie jest zabudowa w sposób, który w wyniku kontynuacji istniejącej na nich zabudowy pozwalałby na ustalenie tak odmiennej zabudowy, do której doszło w wyniku wydania ww. decyzji. Począwszy od istniejącej na sąsiednich działkach funkcji - istniejąca -zabudowa nie pozwalała na produkcję na skalę przemysłową, a cechy i wskaźniki zabudowy wskazują raczej na możliwość prowadzenia niewielkiej działalności produkcyjnej (chlewnie, piekarnia) niż zagospodarowanie terenu dla wielkiego kombinatu przemysłowego, dla którego ww. decyzja określono warunki zabudowy. A zatem Burmistrz Miasta R. wydał decyzję dla zakładu przemysłowego, którego wielkość i forma zabudowy nie ma nic wspólnego z istniejącą na tym terenie zabudową mieszkalno-usługową i de facto nie wykonywaną działalnością produkcyjną, także w zakresie gabarytów zabudowy, jak i jej formy.

Powyższe oznacza, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla niezabudowanych działek nr [...] położonych przy ul. [...] w R. dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni pasz w ramach tworzenia zabudowy produkcyjnej.

Ponadto wskazano, że w wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 55/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział tezę, że "skoro decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki nowej zabudowy w oparciu o materiał dowodowy, który warunków tych nie potwierdza, to należy uznać, że została wydana z -rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga kontynuacji funkcji już istniejącej na danym terenie przez planowaną inwestycję. Jest to warunek konieczny do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy". W przedmiotowej sprawie nie zostało zatem w ocenie skarżącego Stowarzyszenia udowodnione, że warunek ten został spełniony, a stan faktyczny wręcz wskazuje, że takiej kontynuacji jest brak. Zatem nie został spełniony konieczny warunek do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowania na ww. działkach inwestycji polegającej na budowie wytwórni pasz w ramach tworzenia zabudowy produkcyjnej jako de facto przemysłowej. Niewątpliwy brak wyznaczenia w niniejszej sprawie analizowanego terenu oznacza, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Takie ustalenie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy powinny prowadzić do oceny, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mamy bowiem do czynienie z oczywistym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co przyznaje samo SKO. Charakter przepisu także nie pozostawia wątpliwości, że bez wyznaczenia terenu analizowanego nie może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jak przyznaje to samo SKO, Burmistrz był zobowiązany przez przepisy prawa do wyznaczenia obszaru analizowanego, Jest to element obligatoryjny decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto z uwagi na charakter prawny tego przepisu, który zawiera zasadę dobrego sąsiedztwa, kluczową dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można w niniejszej sprawie stwierdzić by doszło do realizacji podstawowej zasady planowania, tj. ochrony ładu przestrzennego. Naruszone zostały zatem elementarne zasady, co jest nie do pogodzenia z uwagi na praworządność oraz skutki społeczno-gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skutki społeczno-gospodarcze oznaczają w niniejszej sprawie z uwagi na niekompletność decyzji o warunkach zabudowy (brak załącznika graficznego) taka decyzja nie powinna w ogóle zostać wydana, a jej wydanie doprowadziło do zrealizowania w bliskiej zabudowie mieszkaniowej zakładu de facto przemysłowego największego pod tym względem w Europie, co godzi w podstawowe zasady prawa, a stan taki jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji, której nie powinno się w danych okolicznościach w ogóle podejmować, ma bowiem znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Taka decyzja nie sprzyja obrotowi gospodarczemu, ponieważ pobliskie tereny utraciły swą dotychczasową harmonię zabudowy jako terenu nieuciążliwego z punktu widzenia lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Takim działaniem organ administracyjny może zachwiać rozwojem tej części miasta w kierunku dominującej przecież w terenie zabudowy mieszkaniowej. Oceny tej nie zmienia stanowisko SKO co do lakonicznej treść decyzji i wyników analizy. SKO w ogóle nie podjęło próby odczytania z tej "lakonicznej treści", czy rzeczywiście można mówić o kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, co jedynie potwierdza, że w tym zakresie brak jest jakichkolwiek przemawiających za tym argumentów, bo obowiązująca na tym terenie zabudowa nie pozwalała na ustalenie warunków zabudowy w takim zakresie jaki został ustalony w warunkach zabudowy. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Bo jaka konkretnie zabudowa istnieje chociażby na sąsiednich działkach, która pozwala na ustalenie warunków zabudowy w takim zakresie jak uczynił to Burmistrz. W niniejszej sprawie nie występuje ani jedna działka dostępna z tej samej drogi, która dawałaby na ustalenia takich warunków zabudowy jak w decyzji Burmistrza (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1698/10; wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04; wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2012 r., II SA/Wr 644/11). SKO nie wypowiedziało się też z punktu widzenia przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej wart. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie zasadniczą kwestią było zbadanie, czy nie istniała konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem w aktach brak jest uchwały Rady Miasta R. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiłoby potwierdzenie, czy w przedmiotowej sprawie istotnie zostały spełnione przesłanki statuowane wart. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. W ślad bowiem za uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, to plan miejscowy ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego i rolnego na nowe cele, sama zaś zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i nierolnicze nie jest wystarczająca (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., II OSK 1061/13).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art.

1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych przez ww. przepisy Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja.

W rozpoznawanej sprawie orzekający organ uznał, iż kontrolowana przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r., ustalającej warunki zabudowy dla niezabudowanych działek nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w R. dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni pasz w ramach tworzenia zabudowy produkcyjnej, nie narusza prawa w stopniu rażącym i odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd uznał, iż wbrew zarzutom skargi nie można uznać, aby naruszała ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że w przypadku kontroli w trybie nieważnościowym decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy należy zbadać, czy nie zachodzi rażące naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiazujacym w dacie jej wydania tj. [...] stycznia 2010r. Decyzja o warunkach zabudowy może być bowiem wydana w sytuacji, gdy spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zatem dokonanie ustaleń co do istnienia bądź braku, określonych w tym przepisie przesłanek. Ponadto z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu warunków i funkcji zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Zatem powstająca nowa zabudowa, jak i planowany sposób zagospodarowania działki powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej

( kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem " w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu.

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanej decyzji organy stwierdziły, iż z akt sprawy wynika, że w sprawie niniejszej nie oznaczono granic obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m, zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Okoliczność ta w ocenie Sądu nie budziła żadnych wątpliwości w toku postępowania. W sprawie istotnym zatem było rozstrzygnięcie, czy niezastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia miało rażący wpływ na wydanie kontrolowanej decyzji. Dokonując powyższej oceny organy uznały, że nie. Stanowisko to podzielił orzekający w niniejszej sprawie Sąd.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji sporządza osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Decyzja zawiera także elementy wymagane art. 54 ustawy, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1. W toku postępowania wbrew zarzutom skargi dokonano także analizy dla potrzeb określenia wymagań dot. nowej zabudowy. Z jej treści wynika, że objęto nią sąsiednie działki nr e. [...] oraz inne dalsze działki, które są zabudowane (zabudowa usługowa i produkcyjna). Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zainwestowanie w/w działek pozwalało na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie funkcji. W sprawie wyznaczono także w ocenie Sądu prawidłowo linię zabudowy. W analizie wskazano także, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na przyjętych do analizy działkach pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji, jako zabudowy dającej intensywność mieszczącą się w granicach intensywności działek sąsiednich. Szerokość elewacji frontowej określono zaś na podstawie szerokości elewacji budynku istniejącego na działce nr ew. [...] z tolerancją 20 %. W decyzji wyznaczono, również wysokość budynków. Przy czym nie ulega wątpliwości, iż wprowadza ona dla wieży i silosów z uwagi na ich specyfikę większą wysokość.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ ustalający warunki zabudowy, wydał decyzję, w oparciu o którą nie można jednoznacznie stwierdzić, czy spełnia ona wymagania określone w:

-§ 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; ale należy mieć na uwadze, że ust. 2 powołanego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W rozpoznawanej sprawie wskazano zaś, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na przyjętych do analizy działkach pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji, jako zabudowy dającej intensywność mieszczącą się w granicach intensywności działek sąsiednich.h

- § 6 ust. 1 rozporządzenia, w świetle którego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynika z powołanej "Analizy funkcji i zagospodarowania terenu", szerokość elewacji frontowej określono zaś na podstawie szerokości elewacji budynku istniejącego na działce nr ew. [...] z tolerancją 20 %.

- § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

- § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Należy jednak wskazać, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie, lub na terenie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać zatem charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W ocenie zatem Sądu kwalifikowane naruszenie prawa w niniejszej sprawie zachodziłoby wtedy, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby całkowicie wyłączona np. gdyby na obszarze gdzie występuje jedynie funkcja mieszkaniowa dopuszczono zabudowę przemysłową, albo odwrotnie. W przypadku funkcji mieszanej, nie ma bowiem możliwości odmowy dopuszczenia realizacji jednej z nich. Tym samym o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie taka rażąca sprzeczność nie zachodzi. W tym miejscu wskazać należy, iż brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że na sąsiednich działkach, jak również w bliskim sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki odpowiadające charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) obiektom budowlanym dla których ustalono warunki zabudowy.

Podkreślenia także wymaga, iż nie wyznaczenie przez organ na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy obszaru analizowanego stanowi naruszenie prawa, które prowadziłoby do uchylenia tej decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Wobec jednak sporządzenia przez uprawniony podmiot na potrzeby kontrolowanego postępowania analizy funkcji i cech zabudowy, nie można uznać, że jest to jednak naruszenie prawa stanowiące podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym. Zwłaszcza, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych, czyli dookreślonych.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie istniała także konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z uwagi bowiem na położenie terenu inwestycyjnego w granicach administracyjnych miasta R. nie jest wymagana zgoda zgodnie z w art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.