Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 274/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 part. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. – K. i P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S.-K. i P. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Na skutek interwencji A. S.-K. i P.K. (dalej jako Skarżący) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął w dniu [...] września 2017 r. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku letniskowym znajdującym się na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w miejscowości Ł., gmina [...].

Po przeprowadzonej na miejscu w dniu 13 grudnia 2017 r. kontroli, organ decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy ww. budynku letniskowym.

Rozstrzygnięcie to zostało jednak na skutek decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

II.

Ponownie badając sprawę, decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1168 - dalej jako P.b.) PINB nałożył na właścicielkę budynku letniskowego – B. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego znajdującego się na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] położonych w miejscowości Ł., gmina [...].

Organ jednocześnie zakreślił termin wykonania obowiązku na dzień 30 kwietnia 2019 roku.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S.-K. i P. K., [...]WINB decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB.

W uzasadnieniu wskazał, iż materiał dowodowy potwierdza uzyskanie przez inwestora – W. W. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na dokończenie budowy opisanego budynku letniskowego.

Z dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do powyższej decyzji wynika, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] winien znajdować się budynek letniskowy o wymiarze rzutu 7,75 m x 6,35 m, z tarasem od strony południowej o wymiarze rzutu 1,90 m x 3,85 m. W budynku projekt przewidywał trzy pokoje i kuchnię. Według dokumentacji budynek winien być usytuowany w odległości 6,25 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...].

Czynności kontrolne wykazały jednak, że na ww. działce znajduje się budynek letniskowy konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym, krytym eternitem, o wymiarze rzutu bryły 10,72 m x 6,32 m i tarasem od strony południowej o wymiarze rzutu 4,45 m x 2,46 m. Budynek posiada zmienną wysokość od 2,40 m do 3,52 m. Od strony północnej zlokalizowany jest od ogrodzenia mierząc od lica ściany naroża w zmiennych odległościach od 1,20 m do 1,12 m. Wejście do budynku odbywa się przez zadaszony taras od strony południowej. W budynku wydzielono następujące pomieszczenia: wiatrołap, łazienka, pokój dzienny, kuchnia, korytarz i trzy pokoje. Przedmiotowy budynek podłączony jest do przyłącza wodociągowego, energetycznego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe.

Zdaniem [...]WINB potwierdza to wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i dokumentacji projektowej. Obowiązkiem inwestora było prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Projekt budowlany przewidywał "dokończenie" budowy budynku letniskowego, w wyniku której winien powstać obiekt budowlany o wymiarach rzutu 7,75 m x 6,35 m, z tarasem od strony południowej o wymiarze rzutu 1,90 m x 3,85 m oraz być zlokalizowanym w odległości 6,25 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...].

[...]WINB zwrócił także uwagę, że art. 36a P.b., na który powołał się PINB obowiązuje od dnia 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2957/14 wskazano, że "wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po dniu 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania". Skoro więc w dacie dokonanych przez inwestora zmian nie obowiązywał ww. przepis art. 36a ust. 5 P.b. to powoływanie się nań w treści uzasadnienia decyzji PINB decyzji nie było uprawnione. Niemniej jednak, kierując się oceną całokształtu materiału dowodowego, odstąpienie przez inwestora od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, skutkuje nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Niewątpliwie dokonane przez inwestora zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego tj. kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości a także projektu zagospodarowania działki poprzez zmianę lokalizacji przedmiotowego budynku i zmianę jego zewnętrznych rozmiarów i stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Słuszne zatem było wdrożenie przez PINB trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepis ten znajduje zastosowanie m.in. do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Za zastosowaniem przepisów obecnie obowiązującej ustawy przemawia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Zarówno w przepisach końcowych jak i przejściowych ustawy w art. 103 przyjęto podstawową regułę wynikającą z ust. 1, iż zasadą jest stosowanie ustawy nowej. Powyższe obejmuje nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 ust. 2 P.b. i dotyczy art. 48, którego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe).

Analiza dokumentów własnościowych zgromadzonych w sprawie wskazuje, że działka oznaczona nr ewid. [...] położona w miejscowości Ł. wg. aktu notarialnego Repertorium [...] z dnia [...] kwietni 1996 r. sporządzonego przez notariusza K.P. oraz aktu notarialnego Repertorium [...] z dnia [...] października 2014 r. sporządzonego przez notariusza K.S. była działką niezabudowaną oraz nie była obciążona żadnymi prawami i ograniczeniami w rozporządzaniu nią. Skarżący właścicielami działki zostali w dniu 21 października 2014 r. Natomiast działka oznaczona nr ewid. [...] położona w miejscowości Ł. od dnia 29 listopada 2007 r. należy do B.. S..

PINB słusznie zauważył, że z wymienionych aktów notarialnych nie wynika, aby działka Skarżących była zabudowana oraz w jakiś sposób obciążona m.in. lokalizacją budynku sąsiedniego na ich działce. Przeczy to zatem twierdzeniom wskazującym na rozbudowę przedmiotowego obiektu budowlanego w roku 1995. Potwierdza to także szkic do protokołu granicznego z dnia 24 kwietnia 1993 r. Wynika z niego, że przedmiotowy budynek letniskowy znajduje się wyłącznie na działce nr [...] i posiada wymiar bryły głównej 6,80 m x 6,80 m z dobudowaną częścią od strony południowej o wymiarze 2,00 m x 2,65 m i od strony wschodniej o wymiarze 2,90 m x 3,20 m. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 13 grudnia 2017 r. potwierdziły natomiast zmianę wymiarów przedmiotowego budynku co potwierdza prowadzenie prac budowlanych po 24 kwietnia 1993 roku.

[...]WINB wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania podjęto próbę uzyskania dokumentacji dotyczącej pozwolenia na zabudowę opisanej wyżej działki domem letniskowym na co wskazywało pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 20 maja 1976 r., która nie przyniosła jednak rezultatu. Zapisy z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej wskazują na oddanie przedmiotowego budynku letniskowego do użytku w czerwcu 1977 roku. Zasadnie zatem organ powiatowy wskazał, że widniejąca w ww. ewidencji informacja o odebraniu przedmiotowego budynku musi dotyczyć części budynku letniskowego odebranej przed uzyskaniem pozwolenia na dokończenie budowy o czym świadczy data tam widniejąca - czerwiec 1977 r. Inwestor złożył bowiem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie "dokończenia" budowy opisanego budynku dopiero we wrześniu 1977 roku a więc po dacie oddania obiektu do użytku. Decyzja w tym zakresie została wydana 19 września 1977 r. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego oddanie opisanego budynku letniskowego do użytkowania po "dokończeniu" jego budowy. W ocenie [...]WINB brak "pierwotnej" decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego czy też precyzyjnego wskazania na czym polegać miało "dokończenie" jego budowy nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 P.b. Dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r., znak [...] wskazuje bowiem wyraźnie jakie parametry winien mieć budynek letniskowy po "dokończeniu" jego budowy. Materiał dowodowy sprawy potwierdza istotne odstąpienie przez inwestora od zapisów ww. pozwolenia. Brak jest natomiast dowodu potwierdzającego oddanie do użytkowania obiektu budowlanego o parametrach ustalonych w toku kontroli jaka miała miejsce w dniu 13 grudnia 2017 r.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła A. S.-K. i P. K. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących,

b) naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli, bezstronności i równego traktowania poprzez odmówienie skarżącym ochrony ich prawa własności, mimo ustalenia, iż budynek stanowiący w części samowolę budowlaną, wybudowany został na działce stanowiącej własność skarżących,

c) błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą przyjęciem, iż B. S. dysponowała ważnym pozwoleniem na budowę na rozbudowę budynku, podczas gdy uczestniczka takowego pozwolenia w rzeczywistości nie posiadała,

d) błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, iż nie jest możliwe ustalenie czego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1977 r., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do tejże decyzji,

e) błędne ustalenie stanu faktycznego, skutkujące przyjęciem, iż nie jest możliwe ustalenie w jakim czasie dobudowana została część budynku położonego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości Ł., gmina [...],

f) błędne ustalenie stanu faktycznego, skutkujące przyjęciem, iż niezgodność budynku posadowionego/położonego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości Ł., gmina [...], stanowi o wykonaniu robót budowlanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, podczas gdy organ winien uznać, że część budynku została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę;

2. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, że rozbudowa budynku położonego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości Ł., gmina [...], stanowi przeprowadzenie robót budowlanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy stanowiła ona rozbudowę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i dokonana została bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę;

3. naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie wskutek uznania, że rozbudowa budynku położonego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości Ł., gmina [...], stanowi przeprowadzenie robót budowlanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy stanowiła ona rozbudowę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i dokonana została bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę;

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż głównym powodem uchylenia obu decyzji organów nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób w żadnym razie nie gwarantujący pełnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a także wyciągnięcie uproszczonych wniosków z dowodów dotychczas zebranych.

Kluczowe dla wyjaśnienia istoty niniejszej sprawy jest ustalenie, czy mamy w niej do czynienia z odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1977 r. (jedyny dostępny akt administracyjny zezwalający na legalną aktywność budowlaną), czy też w grę wchodzi samowolna rozbudowa obiektu wykonanego na podstawie tej decyzji, którą w zależności od daty wykonania, należałoby legalizować w trybie ustawy Prawo budowlane z roku 1974 bądź 1994.

Nie przesądzając ostatecznie trybu w jakim powinno zostać przeprowadzone niniejsze postępowanie (tryb legalizacji czy tryb naprawczy) należy wskazać, iż z uwagi na znaczną rozpiętość czasową pomiędzy znaną organom datą legalnego aktu administracyjnego, określającego możliwość zabudowy działki inwestora domkiem letniskowym, a momentem ustalenia, iż budynek ten w rzeczywistości co najmniej wykracza poza to na co inwestor uzyskał zgodę organu, niezbędne było podjęcie rzetelnej próby ustalenia i oceny:

- daty wykonania robót budowlanych, w szczególności czy pozostają one w łączności czasowej z pozwoleniem na dokończenie budowy z 1977 roku,

- charakteru obiektu, wynikającego przede wszystkim z projektu zatwierdzonego decyzją z 1977 roku, jak i obiektu istniejącego w rzeczywistości, w tym jego cech w wersji zatwierdzonej przez organ i rzeczywiście wzniesionej.

W ocenie Sądu organy obu instancji przyjęły uproszczone założenie, iż w sprawie na pewno mają do czynienia z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem tryb naprawczy znajduje w niej zastosowanie. Zajęcie takiego stanowiska wymagało jednak poczynienia w pierwszej kolejności ustaleń, jaki stan budynku można uznać za realizację decyzji z dnia [...] września 1977 r. tym bardziej, że następczyni prawna inwestora jednoznacznie podkreślała w toku postępowania, pouczona wyraźnie o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań (por. protokół z dnia 3 września 2018 r. - k. 36 akt), iż budynek w takim stanie jak zastany w trakcie kontroli został zrealizowany w latach 1977-1979.

Wobec więc oczywiście sprzecznych stanowisk stron, brak jest przeprowadzenia przez organy bardziej szczegółowego postępowania, z wykorzystaniem chociażby dowodu z przesłuchania świadków (sąsiadów inwestycji), czy też samych stron lub ich poprzedników prawnych. Organy nie skorzystały także z powszechnej obecnie w tego rodzaju sprawach możliwości zwrócenia się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z zapytaniem czy istnieją jakiekolwiek zdjęcia lotnicze spornego terenu z lat 70-tych, 80-tych, 90-tych XX wieku, a także z początku XXI wieku, które mogłyby obrazować stan nieruchomości, a więc wskazywać również, czy i kiedy powstał na niej sporny obiekt letniskowy i czy z biegiem lat podlegał rozbudowie, czy też od razu wzniesiono go w takiej formie jak obecna. Dowód ten niewątpliwie mógłby przyczynić się do rozstrzygnięcia daty powstania budynku, w szczególności przesądzić, czy powstał on w obecnym kształcie w ramach jednej inwestycji (w końcu lat 70-tych XX wieku - jak twierdzi uczestniczka), czy też został rozbudowany po jego faktycznym oddaniu do użytkowania. Zaniechanie tego rodzaju ustaleń jest naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie obu decyzji i ponowne zebranie materiału dowodowego. Sąd podkreśla przy tym, iż cały ciężar postępowania dowodowego nie może zostać przerzucony wyłącznie na organy. Strony, w myśl wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy, mają obowiązek czynnie w nim uczestniczyć, przedstawiając dowody lub wnioski dowodowe mające świadczyć na okoliczności przez nie podnoszone.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu organy zebrany materiał dowodowy poddały niekompletnej ocenie. Podkreślić należy, iż z powołanej ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej (zob. załącznik znajdujący się pomiędzy k. 18 i 19-20 akt administracyjnych) w istocie wynika, iż na działce nr [...] (aktualnie [...]) oddany został do użytku obiekt o wymiarach tożsamych z tymi, które określiła decyzja z dnia [...] września 1977 r. (por. powierzchnię zabudowy 53 m2 ; kubaturę 174m3 w decyzji i 173 m3 w ewidencji). Z zapisów tej ewidencji wynika także i to, że prace budowlane rozpoczęto w marcu (vide kolumna 3 i wpis [...] - marzec 1977 roku), a zakończono w czerwcu 1977 roku (vide kolumna 3 i wpis [...] - czerwiec 1977). Potencjalnie wskazywać by to więc mogło, że prace budowlane przyjęte do wskazanej ewidencji (rozmiary budynku) zostały wykonane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na dokończenie budowy (co pozostawałoby do pewnego stopnia w logicznym związku). Co jednak istotne, a co nie zostało przez organ ani ocenione ani tym bardziej wyjaśnione, we wskazanej ewidencji podany został również numer decyzji wydanej w dniu 19 września 1977 r. (zob. wpis bez daty w kolumnie 1 - [...]), a więc po ponad 3 miesiącach od momentu oddania obiektu do użytkowania. Stawia to pod znakiem zapytania rzetelność wpisów w tym dokumencie dokonywanych, jak również to, co i kiedy w istocie zostało objęte zezwoleniem na dokończenie budowy. Niezależnie jednak od powyższego, ewidencja wskazuje, że w czerwcu 1977 roku w użytku funkcjonował obiekt o wymiarach: powierzchnia zabudowy - 53 m2, kubatura - 173 m3, izby - 4, zatem traktować należy to jako punkt wyjścia do czynionych ocen. W ocenie Sądu wpisy w ewidencji zostały dokonane uzupełniająco, na co wskazuje m.in. brak daty przy numerze decyzji w kolumnie 1. Analiza wpisów poprzedzających i następczych wskazuje natomiast, iż takie numery (z zakresu 20-30) nadawane były w okolicach maja-czerwca 1977 roku. Powyższe przesądza, że w czerwcu 1977 roku w sensie prawnym funkcjonował obiekt o wymiarach tożsamych z tym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1977 r.

Niewątpliwie organ wadliwie ocenia także protokół graniczny z 24 kwietnia 1993 r. Skoro bowiem w tym urzędowym dokumencie, podpisanym bez zastrzeżeń przez inwestora W. W., jego budynek letniskowy ma wymiary 6,8 m x 6,8 m co nie jest w sposób oczywisty zgodne z jego obecnymi wymiarami, a także położeniem, choć to kwestia w pewnym sensie wtórna dla rozstrzygnięcia z uwagi na możliwość przesunięcia granic pomiędzy działkami, to nie można przyjąć, iż od końca lat 70-tych do początku lat 90-tych XX wieku trwał permanentny proces budowlany tej właśnie inwestycji. Tym bardziej, iż protokół graniczny w ogóle nie wspomina o tym, aby w 1993 roku budynek był jeszcze w fazie realizacji, zaś uczestniczka postępowania nie przedkłada jakichkolwiek dowodów świadczących o tym. Protokół szczegółowo natomiast opisuje wymiary obiektów zlokalizowanych na działkach objętych wznowieniem granic, trudno więc przyjmować, iż pomiary te wykonane zostały niewłaściwie lub że geodeta nie dostrzegł tego, że budynek jest w stanie budowy i nie wykazał tego w protokole. Oznacza to, przy braku innych przesądzających dowodów (zwłaszcza jeżeli brak będzie precyzyjnych zdjęć lotniczych tego terenu, bądź zeznania świadków nie wskażą jednoznacznie innych okoliczności), że w 1993 roku w użytkowaniu pozostawał obiekt o wymiarach podanych w protokole granicznym, nie zaś w rozmiarze stwierdzonym obecnie. Jego aktualny stan musiał więc - w kontekście tych dowodów, którymi organ dysponuje - powstać po dacie sporządzenia wskazanego protokołu granicznego, co świadczy za jego rozbudową.

Należy w tym miejscu również wskazać, iż nie można w niniejszej sprawie przyjąć założenia, iż sporny obiekt, z uwagi na brak wiedzy organu co do formalnego oddania go do użytkowania, należy traktować jako pozostający w ciągłej budowie. Sąd zwraca uwagę, iż co do zasady obiekt ten nie mieścił się w katalogu obiektów wskazanych w § 32 ust. 1 w zw. z art. § 20 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48 ze zm.), a co za tym idzie, w odniesieniu do tego rodzaju budynku letniskowego nie było w dacie jego realizacji wymagane zawiadomienie właściwego organu o oddaniu go do użytku. Wskazane przepisy dotyczą jednak inwestycji prowadzonych przez jednostki gospodarki uspołecznionej lub inne jednostki organizacyjne (Dział 2 rozporządzenia), do których inwestor się nie zaliczał. Inwestycja poprzednika uczestniczki postępowania należała do inwestycji prowadzonych przez osoby fizyczne. Zgodnie zatem z brzmieniem art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Przy oddawaniu obiektów budowlanych, których użytkowanie może ujemnie wpływać na środowisko, do zawiadomienia powinno być załączone również oświadczenie inwestora o rodzaju wykonanych urządzeń chroniących środowisko i stanie gotowości tych urządzeń do eksploatacji.

Przepis ten, ustanawiający obowiązek przedłożenia stosownego zawiadomienia, należy odczytywać łącznie z § 54 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego zgodnie z którym, budujący jest obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń.

W kontekście powyższego, nie można z braku tego rodzaju dokumentacji (której organy notabene starannie nie poszukiwały) wywodzić skutku, iż budowa obiektu nie została zakończona i w związku z tym nigdy nie wszedł on w fazę eksploatacji. W ocenie Sądu, wobec braku jakichkolwiek dowodów w tym względzie, nawet pośrednich, taki scenariusz (tj. budowy domu letniskowego trwającej przez blisko 20 lat) nie jest w ogóle prawdopodobny. Nieprawdopodobne jest również i to, w kontekście protokołu granicznego, że budynek w kształcie takim jak obecnie istniejący został wzniesiony w latach 1977-1979.

Należy także wskazać, iż organy nie przeanalizowały, na co zwracała uwagę strona skarżąca, położenia i układu pomieszczeń obiektu jakie wynikają z decyzji z dnia [...] września 1977 r. oraz stwierdzonych w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2017 r. Już samo pobieżne zestawienie rysunków zatwierdzonych decyzją z roku 1977 (vide k. 19-20 akt administracyjnych) z tymi, które zostały wykonane w trakcie kontroli (vide k. 11 akt administracyjnych) wskazuje, iż budynek "powiększono" o 3 dodatkowe pokoje od strony działki nr [...] (numeracja na szkicu 6, 7, 8). Układ ten, w powiązaniu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, zwłaszcza zaś z protokołem granicznym z 1993 roku, wskazuje na rozbudowę obiektu (charakterystyczne powiększenie go o dodatkowe izby wybudowane w kierunku działki nr [...]), a nie na odstąpienie od jego istotnych parametrów w trakcie wznoszenia (np. powiększenia ściany). Sąd ogólnie zauważa, iż nie podziela stanowiska, że każda zmiana istotnych parametrów obiektu w trakcie jego budowy jest zawsze istotnym odstąpieniem od decyzji budowlanej. Nie można za takowe traktować w każdym przypadku sytuacji, gdy dysponując decyzją budowlaną strona realizuje zupełnie inny obiekt niż ten zatwierdzony (np. zamiast garażu wykonuje dom mieszkalny).

Nie przesądzając jednak ostatecznie czy w tej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, jeżeli w wyniku ponownego postępowania dowodowego organom nie uda się jednoznacznie ustalić tego, czy budynek letniskowy w obecnym kształcie został wzniesiony, tak jak wskazuje jego właścicielka, przez jej poprzednika prawnego w latach 1977-1979, to wobec jednoznacznego zapisu protokołu granicznego z 1993 roku, a także w kontekście charakterystycznych cech budynku jak i projektu z 1977 roku przyjąć należy, iż został on rozbudowany o dodatkowe pomieszczenia. Skutkować to będzie w związku z tym koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego a nie naprawczego. Jeżeli natomiast daty tej rozbudowy nie da się jednoznacznie ustalić, organy przyjmą procedurę względniejszą dla sprawcy samowoli, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli rozbudowa budynku letniskowego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., to przy ocenie prawnych konsekwencji jej samowolnego wykonania stosować należy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Rozbudowa dokonana bądź zakończona po tej dacie, implikuje zastosowanie art. 48 P.b.

W konsekwencji Sąd podziela zarzuty procesowe skargi w zakresie, w jakim wskazują na niedostateczne odniesienie się do istotnych okoliczności sprawy wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego jak i nie skorzystanie ze wszystkich dostępnych środków dowodowych. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, nie można już w chwili obecnej jednoznacznie wskazać, czy doszło do rozbudowy obiektu budowlanego a jeżeli tak to w jakiej dacie, czy tylko do odstąpienia od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1977 r. projektu budowlanego. W istocie wiele wskazuje na to, że mamy do czynienia z rozbudową, jednak dopiero próba zebrania materiałów dowodowych może dać jasną odpowiedź na powyższe pytanie.

Jako przedwczesne należy traktować zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wynikają one z przyjętego przez Stronę Skarżącą założenia, iż w sprawie doszło do rozbudowy obiektu po jego wybudowaniu i rozpoczęciu użytkowania. Jest jednak przedwcześnie, aby kwestie te tak jednoznacznie przesądzić, zwłaszcza że Sąd dostrzega wadliwość tak w kompletności materiału dowodowego, jak i w ocenie dowodów dotychczas pozyskanych.

W tej sytuacji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. Za eliminacją obu decyzji administracyjnych przemawia zakres koniecznych ustaleń i ocen materiału dowodowego, których nie da się wykonać w toku postępowania odwoławczego, nawet z pomocniczym wykorzystaniem art. 136 § 1 k.p.a. Organy orzekając ponownie uwzględnią powyższe wytyczne.

O kosztach postępowania w kwocie 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).