Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 833/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 § 1 i 2 , art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 i art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr 2/2022 znak: ABIUDYR/WIP/1032/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera z 2 czerwca 2022 r. (znak ABIUDYR/WIP/625/2022); 2. zasądza od Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 833/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.Z. na decyzję Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi z 8 sierpnia 2022 r. (nr 2/2022, znak: ABIUDYR/ WIP/1032 /2022) uchylającą w całości decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz umarzającą postępowanie w pierwszej instancji w całości. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej].

W stanie faktycznym sprawy, M.Z. wnioskiem 4 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi (dalej: Instytut) o udzielenie informacji publicznej czy skazany Instytut:

1) ma konflikt interesów z przemysłem telekomunikacyjnym,

2) kiedykolwiek dostawał lub obecnie dostaje jakiekolwiek dotacje, darowizny, granty, nagrody od przemysłu telekomunikacyjnego,

3) kiedykolwiek prowadził lub obecnie prowadzi jakiekolwiek badania, analizy, prace, wytwarzał lub obecnie wytwarza publikacje, artykuły, dokumenty na zlecenie, zamówienie lub prośbę albo propozycję przemysłu telekomunikacyjnego i jeśli tak, to proszę o opisanie, jakie to były lub są badania, analizy, prace, publikacje, artykuły, dokumenty,

4) kiedykolwiek prowadził lub obecnie prowadzi jakiekolwiek czynności, prace, zadania na zlecenie, zamówienie lub prośbę albo propozycję przemysłu telekomunikacyjnego i jeśli tak, to proszę o opisanie, jakie to były lub są czynności, prace, zadania.

Żądana informacja zdaniem Instytutu z uwagi na zakres wniosku stanowiła informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienie jest warunkowane koniecznością wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W związku z powyższym pismem z 8 kwietnia 2022 r. wezwano M.Z. do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania.

W dniach 15 i 19 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło od M.Z. wyjaśnienie oraz uzupełnienie wyjaśnienia.

Zdaniem Instytutu wyjaśnienia wnioskodawcy pod kątem wykazania przesłanek uzasadniających udostępnienie informacji przetworzonej nie dały podstaw do uznania, że M.Z. wykazał istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wobec powyższego decyzją nr 1/2022 Dyrektora Instytutu z 2 czerwca 2022 r. (znak: ABIUDYR/WIP/625/2022) odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej.

Następnie, pismem z 27 czerwca 2022 r. M.Z. działający przez przedstawiciela ustawowego – A.Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji, które przekazano Ministrowi Zdrowia.

Minister Zdrowia przekazał z powrotem Instytutowi odwołanie do rozpatrzenia powołując się na art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w treści ww. pisma Minister Zdrowia wskazał, że zasadne wydaje się również wyjaśnienie kwestii zdolności do czynności prawnych strony postępowania.

Wobec powyższego pismem z 15 lipca 2022 r. Dyrektor Instytutu zwrócił się z prośbą do A.Z. o wyjaśnienie braku zdolności do czynności prawnych M.Z.

W odpowiedzi skarżąca poinformowała, iż M.Z. zarówno w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 kwietnia 2022 r., jak i w dniu 26 lipca 2022 r. posiadał ograniczoną zdolność do czynności prawnych, gdyż był osobą małoletnią, mającą więcej niż 13 lat, lecz mniej niż lat 18.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzją z 8 sierpnia 2022 r. (nr 2/2022) Dyrektor Instytutu uchylił w całości swoją decyzję nr 1/2022 z 2 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu - powołując się na art. 30 § 2 k.p.a. – organ stwierdził, że M.Z. nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu wniosek złożony 4 kwietnia 2022 r. samodzielnie przez M.Z., będącego osobą ograniczoną w zdolności do czynności prawnych z racji wieku, nie mógł wywołać skutków prawnych, w tym zobowiązać podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Organ zaakcentował, że do momentu ujawnienia wieku M.Z. nie miał świadomości powyższych okoliczności. Organ uznał zatem, że M.Z. nie mógł być stroną decyzji nr 1/2022 i w rezultacie decyzję wydaną w toku ponownego rozpoznania sprawy skierował do A.Z., wskazując ją jako stronę postępowania.

Na powyższą decyzję z 8 sierpnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej zakwestionowana decyzja rażąco narusza następujące przepisy prawa: art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 2- 3, art. 32 ust. 1-2, art. 54 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie od informacji publicznej; art. 7 Konstytucji i art. 6; art. 7; art. 7a § 1 w zw. z art. 81a, art. 8 § 1 w zw. z art. 8 § 2; art. 12 § 1 w zw. z art. 7; art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, 4, 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szeroko odniosła się do niezasadnego – jej zdaniem - udaremnienia jej synowi – M.Z. dostępu do informacji publicznej.

Argumentując powyższe skarżąca podniosła, że pozbawianie małoletnich prawa dostępu do informacji publicznej godzi w ich godność, zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę sprawowania władzy przez naród, zasadę kontroli władzy przez naród i stanowi przejaw dyskryminacji małoletnich. Instytut rażąco naruszył godność jej syna i nie uszanował oraz tym bardziej nie chronił jej, czym poważnie naruszył art. 30 Konstytucji RP.

Wskazała ponadto, że rozważając, czy małoletni mający więcej niż 13 lat, ale mniej niż 18 lat mogą samodzielnie korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej należy odnieść się do art. 72 Konstytucji RP (w zw. z art. 48 ust. 1 Konstytucji RP) i Konwencji o prawach dziecka. W ocenie skarżące, absolutnie nie do przyjęcia jest wizja dziecka jako pozbawionego praw, całkowicie niesamodzielnego jak też zależnego od państwa i rodziców, istoty niemogącej mieć własnego zdania i prawa do samodzielnego podejmowania decyzji. Ponadto z uwagi na art. 1, 2, 5, 7, 8 ust. 1-2, 30, 31 ust. 1-2, 32 ust. 1-2, 54 8 ust. 1 i 61 ust. 1-4 Konstytucji RP niedopuszczalnym jest de facto sprowadzanie na margines, zaścianek osób małoletnich chcących pozyskać dostęp do informacji publicznej i "tworzenie z nich swego rodzaju ciemnoty", co sprzyja indoktrynacji oraz ogłupianiu młodych ludzi oraz ograniczaniu lub wręcz uniemożliwianiu ich rozwoju i edukacji, poprzez uniemożliwianie im realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.

Skarżąca potwierdziła przy tym, że wniosek z 4 kwietnia 2022 r. złożył samodzielnie M.Z. Następnie zwróciła uwagę, że odwołanie wniesione zostało przez przedstawiciela ustawowego z uwagi na błędne przekonanie, że w postępowaniu odwoławczym osoba niepełnoletnia winna działać przez przedstawiciela ustawowego, a wcześniej wszystkie czynności dokonywała samodzielnie.

W ocenie skarżącej koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa - rażąco narusza przepisy Konstytucji RP i nie ma podstawy prawnej do umorzenia postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (decyzja nie została skierowana do M.Z., lecz do jego matki, która nie jest stroną w sprawie).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na przekroczenie terminu do jej złożenia. W razie nieuwzględniania wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o oddalenie skargi.

Prawomocnym postanowieniem z 28 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywrócił A.Z. termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Pismem z 23 listopada 2022 r. udział w sprawie zgłosiła organizacja społeczna - Stowarzyszenie A, wnosząc o uwzględnienie złożonej w sprawie skargi, ewentualnie orzeczenie o nieważności decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko Stowarzyszenie podniosło, że na gruncie niniejszej sprawy organ przyjął, iż M.A., jako osoba niepełnoletnia, działa przez swych przedstawicieli, zgodnie z art. 30 § 2 k.p.a. Tym samym poprzednia decyzja wydana w sprawie (decyzja nr 1/2022 z 2 czerwca 2022 r.) jest nieprawidłowa i powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone.

Zdaniem Stowarzyszenia udostępnianie informacji publicznej na wniosek jednak nie odbywa się na zasadach k.p.a., bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej kompleksowo reguluje tę procedurę. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest sformalizowane zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom zawartym w k.p.a., gdyż nie stanowi podania (wniosku) w rozumieniu art. 63 k.p.a., to na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze udzielania informacji publicznej stosowanie reżimu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy jedynie fazy wydania decyzji administracyjnej (odmownej), jak wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero do wydanej decyzji administracyjnej. Błędne więc i bezpodstawne jest stanowisko organu, wedle którego wnioskodawca nie ma uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że przepis art. 30 § 2 k.p.a. ma zastosowanie na gruncie samego składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Taka wykładnia przepisów prawa jest tak sprzeczna z art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych wraz z art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i art. 13 ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka, bowiem ogranicza prawo osoby niepełnoletniej do wykonania prawa do informacji. Stosowanie art. 30 § 3 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy stanowi niedopuszczalne, bowiem rozszerzające wykładanie wyjątków i ograniczeń prawa do informacji, co stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Stowarzyszenia należy mieć także na względzie, iż powoływany przez organ przepis dotyczy osób nieposiadających zdolności do czynności prawnych. Tymczasem skarżący jest osobą o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, i zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisy kodeksu cywilnego stanowią, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, że do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego (art. 17 k.c.). Jako że skarżący poprzez złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani nie zaciąga zobowiązania, ani nie rozporządza swoim prawem, zaś żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wymogu zgody przedstawiciela ustawowego przy składaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - należy uznać, że osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych może skutecznie składać wnioski o udostępnienie informacji publicznej w świetle prawa.

W ocenie Stowarzyszenia istnieją także przesłanki, aby stwierdzić nieważność decyzji zapadłej w sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Adresatem zawartego w decyzji administracyjnej obowiązku musi być strona postępowania administracyjnego, a nie jej przedstawiciel. Przedstawiciel działa bowiem w imieniu strony w postępowaniu, natomiast prawa i obowiązki wynikające z decyzji dotyczą strony postępowania. Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest więc konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania.

Prawomocnym postanowieniem z 29 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił Stowarzyszenie A do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 17 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 14 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestnika postępowania o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 17 stycznia 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę, z urzędu, również takie uchybienia zaskarżonej decyzji, które nie zostały podniesione w skardze.

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Taka sytuacja powstała w sprawie niniejszej, bowiem skład orzekający dostrzegł rażące błędy proceduralne zarówno w sformułowaniu decyzji I jak i II instancji, skutkujące nieważnością tych rozstrzygnięć.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra Jerzego Nofera, którą organ ten uchylił swoją uprzednią pierwszoinstancyjną decyzję z 2 czerwca 2022 r. (nr 1/2022) oraz umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 powoływanej ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji) przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.

W chwili wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwienia wniosku.

Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od tej chwili, wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania.

W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego.

W tym miejscu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, należy wskazać, że na płaszczyźnie proceduralnej, w fazie wydawania decyzji administracyjnej, wiek strony ma znaczenie, bowiem skuteczność czynności prawnej organu w celu realizacji uprawnienia jest uzależniona od zdolności do czynności prawnych wnioskodawcy. Problem pojawi się zatem, gdy w postępowaniu zaistnieje potrzeba dodatkowych czynności, innych niż po prostu samo udostępnienie informacji publicznej, np. gdy zostanie nałożona opłata za udostępnienie informacji lub zaistnieje potrzeba wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego w związku przetworzeniem informacji, czy też zostanie wydana decyzja odmowna.

"Odpowiednie" stosowanie - z mocy przepisu art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej – normy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej może bowiem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by uznać, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej niebędący organem władzy publicznej - jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną - jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Tak więc wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej podmiot związany jest przepisami k.p.a.

Stosownie natomiast do art. 30 § 1 i 2 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 15 kodeksu cywilnego osoba małoletnia, która ukończyła trzynaście lat ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych, tzn. może dokonywać czynności prawnych dotyczących drobnych bieżących spraw życia codziennego. Stosownie zaś do art. 30 § 2 k.p.a. osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Przepis ten dotyczy nie tylko osób niemających w ogóle zdolności do czynności prawnych, lecz odnosi się także do sytuacji, gdy chodzi o sprawy wynikające z czynności, których określona osoba nie może dokonać samodzielnie. Przepis ten odnosi się więc i do osoby małoletniej.

W doktrynie podkreśla się, że w prawie publicznym wiązanie zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym z samodzielnym wykonywaniem czynności prawnych przez osoby o ograniczonej zdolności do czynności prawnych może budzić wątpliwości. Zdolność procesowa takich osób powinna być raczej związana z możliwością samodzielnego realizowania podmiotowości administracyjnoprawnej, czyli korzystania z uprawnień wynikających z prawa materialnego lub zajmowania stanowiska, w sytuacjach gdy przepisy tego prawa przewidują nałożenie na taką osobę obowiązku, skierowanie do niej nakazu lub zakazu albo uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W administracyjnym prawie materialnym sporadycznie występują regulacje, które przewidują samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, gdyż zasadą jest, że takie osoby działają przez swoich przedstawicieli ustawowych (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 26 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" publ. LEX).

Istota ograniczonej zdolności procesowej osób małoletnich (oraz osób ubezwłasnowolnionych częściowo) polega na tym, że pełnia zdolności procesowej przysługuje im wyłącznie w sprawach, które wynikają z tych czynności, które mogą być dokonywane przez nie samodzielnie (zob. m.in. postanowienie NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 2845/16). Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniach z 21 marca 2017 r., I OSK 2500/16 oraz z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 123/17, że użyte w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga zatem działania przedstawiciela ustawowego.

Zgodzić się też należy w pełni z tezami powoływanego powyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, "że prawo do uzyskania informacji publicznej - jakkolwiek szerokie - nie ma charakteru prawa absolutnego. Nie rozciąga się na wszelkie uprawnienia procesowe, zwłaszcza gdy są one regulowane szczególnymi przepisami, a ograniczenia w tym obszarze nie stanowią zawężenia tego prawa. Co prawda nie powinno ono zamykać się w ramach materialnoprawnych, lecz wynikające z regulacji procesowych zastrzeżenia nie wpływają na jego zakres. Istnieje wszak możliwość działania za małoletniego przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję jego realnej realizacji" (zob. postanowienie z 21 marca 2017 r., I OSK 2500/16).

Nie sposób zatem dopatrzyć się w niniejszej sprawie naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1, czy art. 30 i art. 32, jak też wskazanych przepisów Konwencji. Uregulowane w nich uprawnienia są bądź blankietowe, bądź dotyczą tylko kwestii materialnoprawnych, zatem nie doznają uszczerbku poprzez przyjętą w tej sprawie koncepcję. Jak trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu, trzeba bowiem wskazać, iż prawo do swobodnej wypowiedzi, czy prawo do uzyskania informacji nie są negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby. Nie są to prawa nieograniczone, zwłaszcza na gruncie procesowym, na którym obowiązują szczególne rygory.

Sąd podziela również w całości pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Co więcej uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego.

Należy również zwrócić uwagę na skutki, jakie potencjalnie złożenie wniosku i podjęcie dalszych czynności z tym związanych może wywołać dla małoletniego wnioskodawcy. W przypadku bowiem żądania informacji, której wytworzenie generować będzie koszty organ ma prawo domagać się zwrotu tych kosztów od wnioskodawcy, po uprzednim pouczeniu i złożeniu przez wnioskodawcę oświadczenia o podtrzymaniu wniosku (art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Złożenie wniosku może również generować konieczność podjęcia przez wnioskodawcę decyzji w przedmiocie zmiany formy udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy).

Zważywszy zatem na skutki jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Sądu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co jak wyżej wspomniano nie wyklucza przecież złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, zdaniem Sądu, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego (por. m.in. postanowienie WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2017 r., II SAB/Sz 147/16).

Reasumując, w ocenie Sądu ustawa o dostępie do informacji publicznej, na podstawie której M.Z. wniósł do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szeroko uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej (zob. np. P. Szustakiewicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2015 r., str. 23-24, P. Sitniewski [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wrocław 2011 r., str. 23). Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły, niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby zapisany w ustawie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 66).

W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznym jest natomiast, że M.Z. (rocznik 2006) nie jest osobą pełnoletnią, a z uwagi na swój wiek - posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych i jak wykazano powyżej nie posiada zdolności procesowej. Zatem w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł co prawda wnieść M.Z., ale w sytuacji, gdy okazało się że (jak ocenił to organ, a do czego Sąd się w tym miejscu nie odnosi), żądana informacja uznana została za przetworzoną organ winien ustalić, czy osoba żądająca informacji może takowe działania podejmować. Jest to o tyle istotne, że jak wskazano powyżej, w przypadku ustalenia, że konieczne będzie wydanie decyzji administracyjnej, organ winien ustalić, czy w stosunku do wnioskodawcy możliwe będzie wydanie takiego akt administracyjnego. Co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wniosek bowiem z 4 kwietnia 2022 r. rozpatrzono decyzją pierwszoinstancyjną z 2 czerwca 2022 r. skierowaną do osoby małoletniej. Zatem organ wydając decyzję pierwszoinstancyjną kierowaną do małoletniego M.Z. w sposób rażący naruszył art. 30 § 1 i 2 k.p.a.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wadą nieważności zostało dotknięte również rozstrzygnięcie drugoinstancyjne z 8 sierpnia 2022 r.

Decyzja z 8 sierpnia 2022 r. została bowiem skierowana do niewłaściwego adresata – A.Z., która nie była wnioskodawcą w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jako osoba fizyczna, lecz była przedstawicielem ustawowym M.Z. Zatem mogła ona jedynie w imieniu M.Z. złożyć wniosek o udzielenie informacji publicznej, a następnie – gdyby procedowano sprawę z jej udziałem, jako przedstawiciela ustawowego małoletniego M.Z. – dopiero wtedy złożyć w toku dalszego postępowania odwołanie, ewentualną skargę do skargę do Sądu itp. Z komparycji decyzji pierwszoinstancyjnej wynika natomiast, że rozpatrzono wniosek M.Z. (w ocenie Sądu – o czym wyżej – nieprawidłowo) złożony 4 kwietnia 2022 r. i to w stosunku do niego wydano decyzję. Tymczasem decyzja drugoinstancyjna skierowana została przez organ do matki M.Z. jako jego przedstawiciela ustawowego, osoby, która w praktyce nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. Istnieje zatem jawna sprzeczność pomiędzy ustaleniem przez organ strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i ustaleniem strony w postępowaniu drugoinstancyjnym. Organ nie uczynił w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stroną A.Z., zatem w żądnym razie nie mógł skierować do niej decyzji odwoławczej.

Błędy powyższe stanowią w ocenie Sądu rażące naruszenie prawa w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. podstawowymi elementami decyzji administracyjnej jest oznaczenie strony oraz zawarcie rozstrzygnięcia co powinno być (rzecz oczywista) sformułowane prawidłowo i zgodnie ze stanem faktycznym. Tymczasem decyzja z 8 sierpnia 2022 r. tych wymogów nie spełnia ponieważ, jak wyżej wskazano, zawiera błąd co do osoby adresata.

Wymienione powyżej, rażące uchybienia proceduralne doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, bez potrzeby analizy, przez Sąd, merytorycznej strony zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie merytoryczne byłoby na tym etapie postępowania przedwczesne.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na koszty postępowania sądowego składa się kwota 200 zł, tytułem wpisu od skargi, zasądzona w oparciu o treść art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni uwagi Sądu o ile zdecyduje się na wydanie decyzji winien wezwać małoletniego do potwierdzenia jego wniosku przez przedstawiciela ustawowego, a następie dopiero rozpatrzy przedmiotowy wniosek. Podejmując tę czynność organ musi przestrzegać przepisów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, które są proceduralną podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego wydawania orzeczeń (w tym - decyzji).

is