Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 794/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 106 par 3, 145 par 1 pkt  lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 680/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 680/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267), dalej: k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania spółki A S.A., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., nakazującą spółce A S.A. rozbiórkę trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego samowolnie wybudowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i w W.

W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że w toku czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że na nieruchomości skarżącej usytuowany jest wolnostojący trwale z gruntem związany nośnik reklamowy - podświetlona tablica reklamowa na konstrukcji metalowej i betonowym fundamencie.

Z uwagi na okoliczność, że inwestor zrealizował przedmiotowe prace nie występując o zgodę do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej.

Wobec braku przedłożenia wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie, organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Organ odwoławczy wskazał, iż jakkolwiek skarżąca spółka dokonała zgłoszenia zamiaru instalacji przedmiotowego nośnika reklamowego, co do którego właściwy organ wniósł sprzeciw, ale z przekroczeniem ustawowego 30-dniowego terminu (decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r., oraz uchylająca to rozstrzygnięcie, z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu, decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] września 2009r.), to w ocenie organu wojewódzkiego, powyższe nie przesądza o braku podstaw do prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zgłoszenia inwestora obejmującego swym zakresem roboty budowlane, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, co do którego właściwy organ uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu, nie można traktować jako wywołującego skutki w obrocie prawnym. Podstawą zgłoszenia przez organ sprzeciwu było stwierdzenie, iż na realizację przedmiotowego urządzenia reklamowego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ podniósł, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale z gruntem związanych wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 931/05).

W związku z tym wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, iż sporna wolnostojąca tablica reklamowa jest związana trwale z gruntem, a tym samym na realizację przedmiotowego nośnika reklamowego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego właściwe było zastosowanie trybu określonego w art. 48 ust. 2 ww. ustawy dla zalegalizowania wykonanych robót. Organ ten stwierdził, że pomimo upływu wyznaczonego trzymiesięcznego terminu, inwestor nie dostarczył dokumentów określonych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] marca 2010r., pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i dlatego nakazanie rozbiórki było zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję, spółka A S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy;

2) art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 6 i 16 k.p.a., poprzez pominięcie skutków prawnych wynikających z ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z[...] września 2009r., nr [...] o uchyleniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru montażu nośnika reklamowego.

W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Sąd I instancji wskazał, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W ocenie tego Sądu, Sporne urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru.

Jak stwierdził Sąd I instancji, z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, z którego dowód został przeprowadzony na rozprawie wynika, że kwestionowana tablica reklamowa o wymiarach 6,38 x 3,38m, posadowiona jest na słupie nośnym na wysokości 8,38 m nad terenem (góra tablicy) i 5 m od terenu (dół tablicy). Słup nośny zakończony jest stopą fundamentową z betonu o wymiarach dolnej podstawy 2,10 x 3,40m. Poziom posadowienia fundamentu wynosi -1,05m poniżej poziomu terenu.

W konsekwencji Sąd I instancji podzielił pogląd organów, iż przedmiotowa inwestycja, jest związana trwale z gruntem i na realizację spornego nośnika reklamowego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał.

Podniósł, że zastosowanie przez organy trybu określonego w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dla zalegalizowania wykonanych robót, należy uznać za prawidłowe. W związku z tym, że skarżąca nie dokonała nakazanych czynności w określonym przez organ terminie, organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego, a organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję.

Sąd I instancji uznał przy tym za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zebranie całości materiału dowodowego. W jego ocenie, organy posiadały bowiem wszelką dokumentację potrzebną do wydania rozstrzygnięcia, m.in. protokół oględzin z dnia 16 lutego 2010r., który potwierdził, iż w niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest nośnik reklamowy, podświetlany, trwale z gruntem związany.

Sąd nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W jego ocenie, sądowoadministracyjna linia orzecznicza nie pozostawia bowiem wątpliwości w kwestii zastosowania w analogicznej sytuacji (podświetlany nośnik reklamowy trwale z gruntem związany) przepisów dotyczących pozwolenia na budowę, a nie jak wskazywała skarżąca - zgłoszenia.

Sąd nie przychylił się również do twierdzeń skarżącej, że niewniesienie przez organ w terminie sprzeciwu, oznaczało w praktyce milczące udzielenie zgody na realizację zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem fakt, że inwestor dokonał zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, na które organ administracji architektoniczno - budowlanej nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od zbadania sprawy merytorycznie, tj. dokonania oceny czy przedmiotowe urządzenie zostało zbudowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniosła A S.A. opierając ją o zarzuty naruszenia norm przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

W zakresie czynionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", skarżąca wskazała na naruszenia:

1) 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., poprzez dopuszczenie dowodu z projektu budowlanego, chociaż nie może on być dowodem na sposób faktycznego posadowienia fundamentu (podstawy betonowej urządzenia), a tym samym dowód ten nie może w żaden sposób służyć do wyjaśnienia istotnych wątpliwości,

2) art. 145 § 1 pkt 1 litera c, p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w ten sposób, że Sąd I instancji:

a) błędnie przyjął, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powoływany dalej jako: "MWINB" oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powoływany dalej jako: "PINB", dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i że słusznie MWINB/PINB uznał, że przy montażu nośnika reklamowego skarżąca wykonała roboty budowlane określane mianem budowy oraz że ten nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem (naruszenie art. 7 k.p.a.),

b) błędnie przyjął, że MWINB/PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, chociaż MWINB/PINB nie zbadał akt postępowania ze sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru montażu nośnika reklamowego, jak również czy przy montażu nośnika reklamowego skarżąca wykonała roboty budowlane określane mianem budowy oraz czy nośnik reklamowy skarżącej jest trwale z gruntem związany (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.),

c) błędnie przyjął, że MWINB/PINB słusznie ocenił, iż przy montażu nośnika reklamowego skarżąca wykonała roboty budowlane określane mianem budowy oraz, że nośnik reklamowy skarżącej jest trwale związany z gruntem (naruszenie art. 80 k.p.a.).

W zakresie czynionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca wskazała na naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 tej ustawy, polegające na nakazaniu rozbiórki urządzenia reklamowego skarżącej, chociaż roboty budowlane związane z tym urządzeniem nie powinny być uznane za "samowolę budowlaną", a to z uwagi na to, że urządzenie reklamowe skarżącej nie może być uznane za "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", a tym samym dopuszczalne jest zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy; jednocześnie z błędnym zastosowaniem jej art. 48 ust. 1, WSA dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wolno stojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem" uznając, że urządzenie jest trwale związane z gruntem, gdy jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru, oraz błędnie uznał, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, dopuszczający wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej dot. konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej zlokalizowanej w Warszawie przy ul. [...] - autorstwa dr inż. P.K. na okoliczność, faktycznego sposobu umiejscowienia urządzenia reklamowego skarżącej, a w szczególności niezagłębienia podstawy betonowej w gruncie oraz na okoliczność, iż urządzenie to nie jest trwale związane z gruntem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, spółka podniosła, że chociaż w projekcie budowlanym zapisane zostało, że poziom posadowienia fundament wynosi -1,05 m poniżej poziomu terenu, to faktycznie podstawa betonowa tego urządzenia znajduje się na gruncie, co wynika z ww. opinii technicznej.

Skarżąca powołała się również na przepisy prawa cywilnego podnosząc, że na gruncie tych przepisów obowiązuje zasada, że właściciele nieruchomości są jednocześnie właścicielami obiektów budowlanych. Wynika to z art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz.U. Dz 1964 r., Nr 16, poz. 93), powoływanej dalej, jako: "k.c.", wg którego własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Z nośnikami reklamowymi umieszczonymi na gruncie jest jednak inaczej, ponieważ zwykle są one połączone z gruntem tylko dla przemijającego użytku jak również nośniki te mogą być odłączone od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości gruntu albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany nośników reklamowych. W takim przypadku rzecz ruchoma (nośnik reklamowy) połączona z gruntem nie stanowi jego części składowej w rozumieniu art. 47 § 2 i 31 k.c.

Skarżąca wskazała, że z ww. opinii technicznej wynika, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie powinno być traktowane jako trwale związane z gruntem, ponieważ zastosowane rozwiązania techniczne, pozwalają na łatwą deinstalację, przeniesienie i powtórną instalację całego obiektu w innej lokalizacji przy użyciu powszechnie stosowanych maszyn budowlanych w krótkim czasie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., poprzez dopuszczenie dowodu z projektu budowlanego, wskazać należy, że nie można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że przeprowadził dowód z projektu budowlanego, albowiem, jak wynika z uzasadnienie zaskarżonego wyroku, przeprowadzenie tego dowodu, nie służyło rozstrzygnięciu wątpliwości w zakresie faktycznego posadowienia fundamentu (podstawy betonowej urządzenia), lecz było konsekwencją uznania przez Sąd I instancji potrzeby przeprowadzenia dowodu z akt administracyjnych, dotyczących zgłoszenia budowy nośnika reklamowego (vide: k. 32 akt Sądu I instancji). Projekt budowlany stanowił zaś załącznik do ww. akt. Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie całości zgromadzonych akt administracyjnych, a w tym projektu budowlanego, który stanowił ich integralną całość, co odpowiada normie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd ten, dokonując oceny, że nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, oparł swą konkluzję na całokształcie okoliczności, takich jak wielkość urządzenia, sposób jego osadzenia, stabilności oraz odporności na czynniki atmosferyczne. Ponadto należy wskazać, że zagadnienie faktu zagłębienia i rozmiaru tego zagłębienia podstawy betonowej urządzenia reklamowego w gruncie nie miało charakteru okoliczności przesądzającej o uznaniu tego nośnika za urządzenie trwale związane z gruntem. Wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05), w którym przyjęto, że dla uznania trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera c, p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie wbrew dyspozycji przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wyjaśniła, jaki konkretnie wpływ na wynik sprawy miało zarzucane organowi niezbadanie akt postępowania ze sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru montażu nośnika reklamowego, tym bardziej w sytuacji, kiedy strona skarżąca wywodzi, że o fakcie uznania urządzenia reklamowego za urządzenie reklamowe w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, nie świadczą dane zawarte w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia zamiaru instalacji omawianego urządzenia reklamowego, lecz ustalenia, które organ winien przeprowadzić na miejscu jego lokalizacji. Trzeba dodać, że jak wynika z akt administracyjnych dotyczących wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie samowolnej budowy nośnika reklamowego, organ dysponował wiedzą, co do przebiegu postępowania wywołanego sprzeciwem do zgłoszenia zamiaru montażu nośnika reklamowego, albowiem akta sprawy administracyjnej zawierają odpis decyzji Wojewody Mazowieckiego Mazowieckiego [...].09.2009 r., uchylającej decyzję Prezydenta Warszawy z dnia [...].01.2008 r., stanowiącą sprzeciw (vide: k. 1-2 akt administracyjnych).

Nie można też uznać za zasadny zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co polegało, w ocenie strony, na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i wadliwego przez to ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności z zaniechaniem ustalenia czy przy montażu nośnika reklamowego, skarżąca wykonała roboty budowlane określane mianem budowy oraz czy jej nośnik reklamowy jest trwale z gruntem związany i braku oparcia tego zagadnienia na stanie faktycznym sprawy i technicznych aspektach umocowania urządzenia.

Jak wynika z akt administracyjnych, organ brał pod uwagę stan faktyczny sprawy, dokonując oględzin nośnika reklamowego na miejscu jego lokalizacji w dniu 16 lutego 2010 r., sporządzając też protokół oględzin, do którego załączona została fotografia omawianego urządzenia (vide: k. 8-9 ww. akt). Twierdzenia strony, że ze zdjęcia tego nic nie wynika nie można uznać za odpowiadające stanowi faktycznemu. Załączona do akt fotografia jest wyraźna, pozwala zidentyfikować dysponenta reklamy, jak i wskazuje szereg istotnych cech urządzenia reklamowego, takich jak charakter jego konstrukcji, sposób posadowienia na podłożu (opisanego też w protokole oględzin), jak i wielkość. To te ustalone podczas oględzin łączne cechy urządzenia stanowiły wystarczające przesłanki do wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie samowolnej budowy nośnika reklamowego, jak i wydania postanowienia z dnia 17.03.2010 r., które nałożyło na stronę obowiązek złożenia określonych w nim dokumentów celem legalizacji samowoli budowlanej. Specyfika postępowania legalizacyjnego, które rozpoczyna się w istocie wydaniem na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, stanowi podstawę do wydania dalszych orzeczeń w sprawie, w której efekt końcowy zależy w znacznym zakresie od woli i inicjatywy inwestora, którego bezczynność obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki, co wprost wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem strona skarżąca, ani nie zastosowała się do nałożonego obowiązku przedłożenia wymaganych od niej dokumentów, w tym projektu budowlanego, ani też nie złożyła jakiegokolwiek wniosku dowodowego w sprawie. Nie kwestionowała też, ani treści protokołu oględzin urządzenia reklamowego, ani również załączonej do niego fotografii.

Za bezskuteczny należy w konsekwencji uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 litera c, p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co do zaakceptowania przez Sąd I instancji braku dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego w najważniejszej kwestii: - czy przy montażu nośnika reklamowego skarżąca wykonała roboty budowlane, określane mianem budowy oraz czy jej nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem. Treści decyzji nakazującej rozbiórkę, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, nie można zarzucić braku niezbędnych ustaleń faktycznych, w omawianym zakresie, albowiem obie te decyzje opisują cechy nośnika reklamowego z podaniem przyczyn, dla których uznały je za związane z gruntem urządzenie reklamowe, z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczność natomiast, jakie cechy omawianego urządzenia przesądzają o zakwalifikowaniu go do określonej w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowli w postaci wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, stanowią przepisy prawa materialnego. Czynione, więc w ramach zarzutu naruszenia norm postępowania uwagi co do tego, jakie czynniki decydują o zakwalifikowaniu obiektu jako trwale związanej z gruntem budowli nie mogły odnieść skutku.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że jest on również niezasadny.

Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 48 ust. 1 oraz art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie, jak również brak zastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w niniejszej sprawie znajdował zastosowania art. 48 ust. 1 omawianej ustawy.

Wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada cechy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, a parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. To, że jest to obiekt przestawny i łatwo jest dokonać jego deinstalacji nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, gdyż w aktualnym stanie techniki sposób konstrukcji i wykonania fundamentu może być różny. Fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Nie można zgodzić się z rozumieniem pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, prezentowanym w skardze kasacyjnej, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do związania z gruntem w znaczeniu fizycznym. Tymczasem pojęcie to użyte w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze, bardziej złożone znaczenie i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już prezentował pogląd, który należy podzielić, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu, możliwości jego szybkiego zdemontowania, jak i przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 271/13; z dnia 11 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 323/11; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 27 października 2011., sygn. akt II OSK 1561/10; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1405/10; z dnia 8 wrzesnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10; dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, żaden z przepisów ustawy - Prawo budowlane, nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Nie sposób racjonalnie uzasadnić poglądu, zgodnie z którym wykonywanie w danym miejscu tego samego obiektu budowlanego polegające na połączeniu ze sobą gotowych elementów prefabrykowanych nie stanowiłaby budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, do którego to pojęcia ma zastosowanie przepis art. 3 pkt 6 tej ustawy, definiujący termin budowa. Budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie oznacza, iż obiekt musi być wykonywany tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych; budowa może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi nie decyduje sposób prowadzenia tych robót, ale to czy w ich wyniku zostanie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem, jak już wskazano są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa.

Nie można zgodzić się również z wywodami skargi kasacyjnej, że przy interpretacji pojęcia "trwale związany z gruntem", należy mieć na uwadze również przepisy innych działów prawa, a w szczególności, prawa cywilnego. Pojęcia omawianego urządzenia reklamowego nie można bowiem utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks cywilny. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 ,47 oraz 191 k.c. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej w tej materii należało uznać za nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy złożony przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z opinii technicznej, na okoliczność niezagłębienia podstawy betonowej w gruncie, wobec braku przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., do przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu. Nie zachodziła bowiem konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, która czyniłaby koniecznym uwzględnienie ww. wniosku. Okoliczność, którą miałby wykazać zawnioskowany dowód nie ma dla sprawy znaczenia, co wynika z poczynionych już wyżej rozważań. Dlatego też, wobec braku przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., złożony wniosek dowodowy podlegał oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.