Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 75/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego za okres 2018/2019 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej S. D. sumę pieniężną w wysokości 400 (czterysta) złotych.


UZASADNIENIE

W dniu 28 sierpnia 2018 r. S. D. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie zasiłku rodzinnego na dzieci N. D., O. D. i S. S. (D.) na okres 2018/2019.

Pismem z dnia 14 września 2018 r. przedmiotowy wniosek został przekazany przez Wójta Gminy [...] do Wojewody [...], ponieważ były mąż wnioskodawczyni pracuje na terenie Niemiec.

Po przekazaniu sprawy Wojewoda [...] prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawach wniosków składanych przez skarżącą o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego na rzecz wymienionych wyżej dzieci.

W piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 r. Wojewoda stwierdził, że w sprawach obejmujących okresy 2017/2018 i 2018/2019 przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do świadczenia na dzieci N. D. i O. D. Organ stwierdził, że do świadczenia na S. S. przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, bowiem Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt [...] ustalił, że mąż matki - B. D. nie jest ojcem dziecka – S. D., a w dniu 16 lipca 2018 r. przed Kierownikiem USC w [...] -T. S. uznał ojcostwo dziecka.

W dniu 30 czerwca 2021 r. S. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynności i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych.

Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na rzecz dzieci N. D. i O. D. na okres 2018/2019;

2. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.";

4. przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie:

- art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na podstawie ustawy z o świadczeniach rodzinnych na rzecz dzieci N. D., O. D. i S. S. na okres 2018/2019,

- art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w ustalonym terminie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po przekazaniu sprawy Wojewoda [...] wystosował do zagranicznej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych, tj. do Niemiec, formularz serii SED F001 celem przekazania wniosków tytułem pierwszeństwa z uwagi na brak aktywności zawodowej skarżącej do dnia 30 czerwca 2019 r. Organ ustalił ponadto, że od 22.06.2019 r. do 31.08.2019 r. skarżąca była osobą aktywną zawodową. Wobec ustalonej aktywności zawodowej skarżącej w powyższym okresie Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. przyznał jej prawo do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci N. i O. D. w kwocie 124 zł miesięcznie na każde dziecko, na okres 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. Jednocześnie wnioski dotyczące S. S. zostały przekazane do rozpoznania organowi właściwemu.

Dnia 20 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Wojewody ponaglenie dotyczące bezczynności Wojewody w sprawie podjęcia decyzji w zakresie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci na okres 2018/2019.

Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt [...] (prawidłowa sygnatura [...]) stwierdziło, że Wojewoda [...] nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca zarzuciła, że do dnia złożenia skargi nie została wydana przez organ decyzja w zakresie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Skarżąca tymczasem przekazała organowi wszelkie wymagane prawem dokumenty począwszy od oświadczenia o uzyskiwanym dochodzie, po oświadczenie byłego męża o tym, że nie może on pobierać świadczeń na rzecz małoletnich dzieci na terenie Niemiec. Pomimo podjętych przez skarżącą czynności, organ od 2018 r. nie wydał w sprawie decyzji przekraczając w tym zakresie wszelkie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy na załatwienie przedmiotowej sprawy.

Skarżąca wskazała, że organ pozostaje też w przewlekłości, o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując wnioski składane przez skarżącą o przyznanie świadczeń rodzinnych Wojewoda jedynie pismem z dnia 16 lutego 2019 r. poinformował o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia 31 maja 2019 r., który to termin również nie został dotrzymany. Od czasu przejęcia sprawy przez Wojewodę, tj. od stycznia 2018 r. do dnia wniesienia skargi minęło ponad trzy lata, a Wojewoda nadal nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji. Niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca przywołała wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa danego urzędu, nawet jeśli nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań przez organ, jest okolicznością leżącą po stronie administracji publicznej, na którą obywatel nie ma żadnego wpływu. Dlatego nie może ona stanowić uzasadnienia dla bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że jej dzieci doznają krzywdy z uwagi na pogorszenie ich sytuacji majątkowej, w stosunku do tej, którą mogliby mieć, gdyby organ rozstrzygnął wniosek terminowo. Skarżąca wskazała, że w chwili obecnej ma na utrzymaniu troje dzieci, co niewątpliwie wiąże się ze znacznymi wydatkami i obowiązkami finansowymi. Z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad najmłodszym dzieckiem nie może ona podjąć stałego zatrudnienia. Z uwagi na przebywanie ojca małoletniej O. oraz N. D. poza granicami Polski cały ciężar wychowania dzieci spoczywa wyłącznie na skarżącej. Brak możliwości korzystania z zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego powoduje, że dzieci skarżącej nie mogą na równi z rówieśnikami korzystać z dodatkowych zajęć edukacyjnych, sportowych, czy też innego rodzaju rekreacji rozwojowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od Marszałka Województwa [...] dopiero dnia 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428). Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, Wojewoda [...] przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Zadanie to wymagało dużego nakładu przygotowania organizacyjnego pracy. Po zakończeniu etapu organizacyjnego prac, czynności w sprawie skarżącej podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności oraz pakietowej obsługi rodzin, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioski strony o przyznanie jej świadczeń rodzinnych na okres świadczeniowy 2018/2019 na dzieci N. D. i O. D. zostały w zakresie właściwości Wojewody [...] rozpatrzone, a tym samym skarga strony jest bezzasadna i jako taka powinna zostać oddalona. Brak jest także podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej.

W przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia 13 lipca 2021 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego do zasiłku na dzieci N. D. i O. D. - od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. i od dnia 1 września 2019 r. do dnia 31 października 2019 r., oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez wymienione wyżej dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),

które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że ponaglenie dotyczące wniosku o ustalenie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres świadczeniowy 2018/2019 zostało przez skarżącą wniesione, na co jednoznacznie wskazuje złożony przez skarżącą do akt sprawy odpis postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 listopada 2019 r., nr [...], wydanego w sprawie ponaglenia dotyczącego wniosku strony o ustalenie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci N. D. i O. D. oraz S. S. - na okres 2018/2019.

Formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody [...] zostały wobec tego w niniejszej sprawie spełnione.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy konieczne jest na wstępie przytoczenie treści przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym, czy też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy, odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania.

W ramach jednego postępowania może dojść zarówno od bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, np. gdy okresy bezczynności organu przeplatają się z okresami aktywności, która jest niesprawna i nieskuteczna i powoduje upływ terminów do załatwienia sprawy.

Ustawodawca odróżnia od "bezczynności" organu administracyjnego pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania".

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi skutecznie będzie można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18, LEX nr 2623647).

W ocenie Sądu w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia zarówno z tak rozumianą bezczynnością, jak i z przewlekłością postępowania.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika niewątpliwie, że Wojewoda [...] znacznie przekroczył terminy załatwienia spraw, wynikające z art. 35 k.p.a., po czym już po upływie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. zawiadomił skarżącą o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, którego nie dotrzymał. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku ze znacznym opóźnieniem.

Analiza akt postępowania administracyjnego pozwala stwierdzić, że wniosek skarżącej wraz ze zgromadzonymi dokumentami, został organowi przekazany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] pismem z 14 września 2018 r., organ otrzymał ten wniosek najpóźniej w dniu 24 września 2018 r. co potwierdza prezentata na liście sprawdzającej wniosek. Organ podjął pierwszą czynności w sprawie dopiero po czterech miesiącach, w dniu 16 lutego 2019 r. i sprowadzała się ona wyłącznie do poinformowania skarżącej o wyznaczeniu w trybie art. 36 k.p.a. nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 31 maja 2019 r. Termin ten nie został przez organ zachowany.

Dopiero w dniu 12 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] dokonał weryfikacji danych skarżącej i członków jej rodziny oraz w piśmie z tej samej daty poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że do sprawy skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie na dzieci N. D. i O. D., nie mają zaś zastosowania względem dziecka – S. S.. W piśmie tym Wojewoda wskazał ponadto, że przekazuje organowi właściwemu wnioski skarżącej dotyczące m. in. zasiłku rodzinnego na dziecko skarżącej S. S. za okres od 1 lipca 2018 r. do chwili obecnej.

Następnie organ w piśmie z dnia 14 sierpnia 2019 r. poinformował skarżącą o wystosowaniu do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych formularza serii SED F001 - wniosku o ustalenie właściwości za okres do 30 czerwca 2019 r.

W dniu 14 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o przyznaniu skarżącej zasiłków rodzinnych na dzieci N. D. i O. D. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., ustalając że w tym okresie zamieszkała w Polsce skarżąca była aktywna zawodowo.

Z uwagi na trwający od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r. okres zasiłkowy 2018/2019 rzeczą organu było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącej do świadczenia na dzieci N. D. i O. D. na ten okres świadczeniowy w pozostałym zakresie, to jest za okres od 1 listopada 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. oraz od 1 września 2019 r. do 31 października 2019 r. W tym zakresie organ wydał decyzję w dniu 13 lipca 2021 r. , decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 29 lipca 2021 r.

W rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany. Organ podejmował też czynności bez ich prawidłowej koncentracji i w dużych odstępach czasowych. Powyższe wskazuje na to, że Wojewoda [...] naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady zawarte w art. 8 oraz 12 § 1 k.p.a.

Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że załatwienie sprawy przed rozpoznaniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powinno skutkować oddaleniem skargi.

Należy zauważyć, że do dnia wejścia w życie noweli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z dnia 9 kwietnia 2015 r. ( Dz.U. z 2015 r., poz. 658) - sąd nie był wyposażony w uprawnienie do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem art. 149 p.p.s.a. przewidywał jedynie możliwość uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Aktualnie przepis art. 149 pkt 3 p.p.s.a., jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do takiego stwierdzenia wówczas, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonywania czynności.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Stwierdzona bezczynność wynika wyłącznie z zaniechań organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca. Wojewoda podjął w ciągu postępowania jedynie dwa razy czynności wyjaśniające sprawę (skierowanie formularza SED, weryfikacja informacji o stronie i członkach jej rodziny), wydając w dniu 14 sierpnia 2019 r. decyzję o przyznaniu skarżącej zasiłków rodzinnych na dzieci N. D. i O. D. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., zaś decyzję dotyczącą zasiłków na w/w dzieci na pozostały okres świadczeniowy 2018/2019 dopiero w dniu 13 lipca 2021 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której podejmowane czynności cechują się znaczną opieszałością organu, a strona czeka długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zwrócić należy uwagę, że sprawa z wniosku skarżącej z 28 sierpnia 2018 r. o przyznanie zasiłków na okres świadczeniowy 2018/2019, przekazanego Wojewodzie [...] w dniu 24 września 2018 r., została zakończona w lipcu 2021 r. Wojewoda [...] nie podejmował w sposób sprawny i zorganizowany czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu, postępowanie organu, wbrew stanowisku zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, nie znajduje usprawiedliwienia i nie zasługuje na aprobatę, w sposób oczywisty bowiem podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Przyczyną usprawiedliwiającą bezczynność organu i przewlekłość postępowania nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności i przewlekłości, nie uwzględniał okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do 24 maja 2020 r. (uchylenie powyższego przepisu).

Niemniej nie miało to wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem zaniechanie organu trwało zarówno przed stanem zagrożenia epidemicznego, jak i po jego uchyleniu.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania miały charakter rażącego naruszenia prawa.

Uprawnienia orzecznicze wynikające z art. 149 § 2 p.p.s.a. przysługują sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16).

W odniesieniu do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej wyjaśnić należy, że instytucja sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma na celu przeciwdziałanie bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję przede wszystkim kompensacyjną, a ponadto prewencyjną i dyscyplinującą.

Strona skarżąca, wnosząc o przyznanie jej sumy pieniężnej wywodziła, że jej dzieci doznają krzywdy z powodu pogorszenia sytuacji majątkowej, bowiem nie mogą na równi z rówieśnikami korzystać z dodatkowych zajęć edukacyjnych, sportowych i rekreacji rozwojowej. Wskazywała, że przez trzy lata pozostaje bez świadczeń na dzieci, mimo prawidłowego złożenia wniosku, co narusza słuszny interes skarżącej oraz szeroko rozumiany interes społeczny, bowiem nie jest realizowany cel ustawy o pomocy świadczeniach rodzinnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zawarta w skardze argumentacja, mająca uzasadnić żądanie przyznania sumy pieniężnej opiera się w istocie na założeniu, że skarżąca poniosła szkodę związaną z faktem, że Wojewoda [...] powinien przyznać skarżącej dochodzone zasiłki a brak rozstrzygnięcia powoduje, że nie mogła ona tymi świadczeniami realnie dysponować. Podkreślić należy, że przyznanie sumy pieniężnej nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Ma ona zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1172/20).

Dodatkowo, wskazać należy, że wniosek skarżącej został rozpatrzony pozytywnie przez Wojewodę [...] jedynie za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w dniu 14 sierpnia 2019 r. Organ stwierdził, że w pozostałym zakresie Polska jest państwem w drugiej kolejności właściwym do udzielenia skarżącej świadczeń rodzinnych. Kwoty takich świadczeń w państwie mającym pierwszeństwo wynoszą ponad 800 zł na jedno dziecko, wobec czego organ nie przyznał skarżącej dodatku dyferencyjnego za wskazany w wydanej decyzji okres, który to dodatek dyferencyjny przyznawany jest wówczas, gdy wysokość przysługujących za granicą świadczeń na dzieci jest niższa od świadczeń, które przysługiwałyby w Polsce. Decyzja wydana przez Wojewodę [...] w dniu 13 lipca 2021 r., odmawiająca dodatku dyferencyjnego za wskazany w niej okres na dwoje dzieci skarżącej, zakończyła procedowanie wniosku skarżącej. Skarżąca, na skutek braku załatwienia jej wniosku w pozostałym zakresie, nie pozostawała bez należnych jej świadczeń, które miał przyznać jej Wojewoda [...], a jedynie długo oczekiwała na zakończenie postępowania, zainicjowanego jej wnioskiem.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżąca miała prawo do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie część wniosku skarżącej rozpatrzono po jedenastu miesiącach, a procedowanie pozostałej części wniosku zajęło organowi około trzech lat. Strona postępowania administracyjnego nie powinna pozostawać tak długo w niepewności co do rozstrzygnięcia zasadności złożonego przez nią wniosku.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 400 złotych. Z uwagi na to, że poza funkcją kompensacyjną suma pieniężna pełni też funkcję prewencyjną i dyscyplinującą, Sąd uznał za niecelowe wymierzenie organowi grzywny. Sąd wziął pod uwagę, że organ po złożeniu skargi zakończył prowadzone w sprawie postępowanie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).