Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2753/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2876/14 w sprawie ze skargi AS na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od A S na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2625 zł (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 2753/15

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. VI SA/Wa 2876/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A S na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 5 lutego 2013 r. w Jaworznie na ul. Grunwaldzkiej (droga krajowa nr 79) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki V o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki S o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował H W , który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem rzeczy (budowlane szalunki stalowe i aluminiowe umieszczone w kontenerze - ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy A S . Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr z 5 lutego 2013 r. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm:

– nacisk 12,1 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,11 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 21%),

– podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Decyzją z [...] marca 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. W wyniku odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [..] czerwca 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [..] lutego 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ponownie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł i decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r.

Organ II instancji uznał, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII.

Organ wskazał, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 3 stycznia 2013 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych o numerach fabrycznych 6077 i 6076. Wagi te legitymowały się w dniu kontroli ważną deklaracją zgodności wydaną w Kirchberg dnia 6 grudnia 2012 r. na podstawie dyrektywy WE nr 90/384/EWG. Dyrektywa ta została wdrożona do polskiego prawa rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) i weszła w życie wraz z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Termin zgłoszenia przyrządu pomiarowego po raz pierwszy do legalizacji ponownej, po dokonaniu oceny zgodności, wynosi 3 lata, stosownie do Ip. 7 załącznika nr 6, tabela nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 5, poz. 29 ze zm.). Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli z 5 lutego 2013 r., który kierowca podpisał wnosząc zastrzeżenia odnośnie usytuowania mat i braku przeprowadzenia powtórnego ważenia pojazdu.

Organ odwoławczy wskazał, że według dyrektywy 90/384/EWG (NAWI) - producent wag może wystawić deklarację zgodności, która jest ważna wraz z poświadczeniem zgodności. Producentem wag i zarazem wystawiającym deklarację jest H, który był upoważniony do poświadczenia zgodności. Powyższe - zdaniem organu - potwierdza, że argumentacja strony na temat notyfikacji dystrybutora jest chybiona, gdyż to producent wystawił poświadczenie zgodności dla dystrybutora T S.A., a nie jak to wskazuje skarżący – T S.A.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że z pkt 3.1.1 specyfikacji technicznej wag użytych do kontroli wynika, że dla określenia nacisku osi, miejsce pomiaru musi być poziome (max 0,5%) w kierunku wzdłużnym, przy dopuszczalnym maksymalnym stopniu nachylenia 5% w kierunku poprzecznym. Miejsce, gdzie przeprowadzono pomiary legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 3 stycznia 2013 r. Analiza treści tego protokołu wykazuje, że spadek podłużny nie przekraczał 0,44%, a spadek poprzeczny 1,98%, a wiec mieścił się w ww. granicach. Organ wskazuje, że z pkt 3.4.1 ww. specyfikacji wag wynika, że w normalnym trybie pracy waga pokazuje masę pojedynczego koła, zaś masa osi jest określana przez dodanie dwóch sąsiednich kół, a masa łączna przez dodanie mas osi lub wszystkich kół. Specyfikacja przewiduje również możliwość połączenia dwóch wag za pomocą specjalnego kabla, obie wagi mogą pokazywać masę osi, a o tym, że wyświetlana jest masa osi informuje litera "A" wyświetlana przed pierwszą cyfrą na wyświetlaczu. Kontrolujący inspektor przesłuchany w charakterze świadka w dniu 5 września 2013 r. zeznał, że nacisk osi stanowił sumę sczytanych pomiarów z kół z prawej i lewej strony osi. W ocenie organu kontrolujący inspektor wypełnił warunek odczytu pomiaru osi pojazdu zawarty w specyfikacji technicznej użytych wag.

Podczas kontroli zastosowano cztery maty wyrównawcze ustawione przed i za wagami kontrolowanej osi pojazdu na odległości 3 m, czym wypełniono warunek specyfikacji technicznej użytych wag.

Za bezpodstawną organ uznał argumentację, że w toku postępowania naruszono uprawnienie strony wynikające m.in. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), tj. prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie przeprowadzono postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przesłuchał w charakterze świadków zarówno kontrolującego inspektora, jak również kontrolowanego kierowcę pojazdu. Strona w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego została pouczona o treści art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a. Pismem z 31 grudnia 2013 r. organ I instancji zawiadomił stronę, że postępowanie zostaje przedłużone do 31 stycznia 2013 r., celem zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji administracyjnej.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 68, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art., 80, art. 81, art. 107 § 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

Uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów, że definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 ust. 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1135 ze zm. - dalej: P.r.d.). Sąd podzielił również argumenty organów wskazujących, że ustalając kategorię wymaganego zezwolenia, organ kieruje się wymiarami, masą, naciskami osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz dróg, po których pojazdy te mogą się poruszać. Powyższe warunki zostały określone przez ustawodawcę w załączniku nr 1 do P.r.d. Z opisanych warunków wnika, że pojazd przewożący ładunek podzielny nie powinien być pojazdem nienormatywnym, a jeżeli był i pojazd poruszał się po drogach, po których mogą poruszać się pojazdy o określonym dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi, to właściwa jest przeprowadzona przez organ ocena konieczności posiadania odpowiedniej kategorii zezwolenia. W tym wypadku, zdaniem Sądu, skarżący słusznie twierdzi, że nie mógł uzyskać zezwolenia kategorii VII, ale pojazd nie powinien być pojazdem nienormatywnym. Z uwagi na ewentualne przekroczenia, kara jest wymierzana wg kategorii VII.

Sąd nie podzielił argumentów skarżącego, że obecne przepisy nie przewidują możliwości karania za przekroczenia nacisków osi, czy masy pojazdu, a jedynie za brak zezwolenia. Organ wyjaśnił, że kontrolowany pojazd został zważony przy pomocy wag przenośnych do pomiarów statycznych typu WL103 o nr fabrycznych: 6077 i 6076, które legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wraz z poświadczeniami zgodności i oceną zgodności przyrządów pomiarowych na podstawie dyrektywy 90/384/EWG. Natomiast skarżący wskazał, że wnosił o umożliwienie wglądu do poświadczenia deklaracji zgodności dla wag nieautomatycznych typu WL 103.

W ocenie Sądu, to organ powinien wyjaśnić czy wykorzystywane wagi posiadają stosowne dopuszczenia do użytkowania i legalizacje, aby uniknąć zarzutu naruszenia prawa w zakresie stosowania przyrządów niedopuszczonych do pomiaru nacisku osi i masy pojazdów. Na podstawie tak uzyskanych wyników, organ prowadzi postępowania administracyjne, zmierzające do nakładania kar pieniężnych.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, przedwczesne były rozważania w zakresie sposobu przeprowadzenia procedury ważenia, wymogów stawianych przez specyfikację użytych wag tak w zakresie miejsca ważenia pojazdu, jak i sposobu jego ważenia.

Sąd zwrócił uwagę na zarzut skarżącego, że nie został on powiadomiony o rozszerzeniu materiału dowodowego o wyjaśnienia T K z 19 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu z analizy akt postępowania wynika, że podczas czynności kontrolnych był również obecny przedstawiciel Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie, który to organ w piśmie z 19 grudnia 2013 r. podpisanym przez T K , wypowiedział się w kwestii przebiegu czynności kontrolnych, oświadczając, że kierowca H W, domagał się przeprowadzania drugiego ważenia, ale pod warunkiem odwrócenia pojazdu o 180 stopni i wjechania na wagi tak odwróconym pojazdem. Miejsce w jakim była przeprowadzana kontrola nie pozwalało na dokonanie odwrócenia pojazdu w sposób wskazany przez kierowcę, który domagał się powtórnego ważenia tylko w sposób wskazany wyżej, a gdy został poinformowany przez kontrolującego inspektora, że odwrócenie pojazdu nie jest możliwe i istnieje tylko możliwość przeprowadzenia drugiego ważenia z zachowaniem sposobu najazdu jak podczas pierwszego - kierowca nie wniósł już o dokonanie drugiego ważenia.

Sąd podzielił argumentację organu, że protokół kontroli jako podstawowy dowód w sprawie, powinien być sporządzany przy współudziale kontrolowanego, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wizji zdarzeń. Protokół kontroli jest dokumentem w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i stanowi podstawę do wydania decyzji. Organ zasadnie podkreślał, że postępowanie kontrolne ma charakter uproszczony, a kierowca podczas kontroli jest faktycznie jedynym reprezentantem podmiotu wykonującego przejazd.

Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie drugiego ważenia pojazdu (pomimo, że nie wynika to z przepisów ogólnie obowiązujących, ale z zarządzenia nr 50/2011 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, które zostało skierowane do kontrolujących inspektorów), stanowiło obowiązek jego przeprowadzenia lub pisemnego wykazania w dacie kontroli, że z różnych powodów nie może być przeprowadzone.

Wprawdzie organ wskazuje te powody w decyzji, jednak - zdaniem Sądu - powinny one być wskazane w protokole lub pisemnym załączniku do protokołu podpisanym także przez kierowcę.

W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych już pierwsze ważenie stanowi podstawę do ewentualnego stwierdzenia przekroczeń dopuszczalnych norm, a ustawodawca nie przewidział obowiązku przeprowadzania powtórnego ważenia, celem weryfikacji wyników pierwszego ważenia. Faktycznie ustawa nie przewiduje takiego obowiązku, ale ogóle przepisy postępowania administracyjnego przewidują dążenie do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i ustalenia prawy obiektywnej. Przepisy o nakładaniu kary za ich ewentualne przekroczenie, mogą być uznane za zbliżone do przepisów karnych, w takim wypadku należy przeprowadzić wszystkie dowody mające na celu wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości.

W ocenie Sądu, wyjaśnienia przez organ wymaga stwierdzenie, że nie występowała przeszkoda dokonania powtórnego ważenia pojazdu bez jego obracania. Takie stwierdzenie nie zostało poparte zapisem w protokole kontroli. Nawet jak to było utrudnione, to organ powinien umożliwić przeprowadzenie takiego dowodu i opisać powody jego nieuwzględnienia. Zdaniem Sądu - w tym miejscu pojawia się pytanie, z jakiego powodu inspektorzy, po pierwszym ważeniu i przyjeździe na miejsce kontroli pracowników załadowcy przewożonego kontenera, zezwolili na dokonanie zmiany ułożenia ładunku w jego wnętrzu, a tym samym wyeliminowaniu możliwości uzyskania ponownych rzeczywistych danych z chwili zatrzymania do kontroli nacisków osi podczas powtórnego ważenia pojazdu. Jak sam organ twierdzi, prawdopodobnie ingerencja osób związana z przemieszczeniem ładunku przewożonego w kontenerze, wykluczyła jakiekolwiek możliwości powtórnego ważenia, którego wyniki mogłyby być postawą do stwierdzenia wielkości przekroczeń dopuszczalnych norm. Jeżeli inspektorzy zdawali sobie sprawę, że taka ingerencja wyklucza możliwości powtórnego ważenia, to powinni byli do niej nie dopuścić.

Sąd zauważył ponadto, że skarżący słusznie zwraca uwagę, iż nie został powiadomiony o rozszerzeniu materiału dowodowego o wyjaśnienia T K z 19 grudnia 2013 r. i braku odnotowania jego uczestniczenia w kontroli pracownika Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie. Sąd stwierdził, że pojawia się pytanie w jakim charakterze ta osoba uczestniczyła w kontroli i na podstawie jakich przepisów została dopuszczona do kontroli.

W ocenie Sądu I instancji przytoczona okoliczność świadczy o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik organu zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt lit. c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowo rozstrzygnięcia sprawy, co miało wpływ na jej wynik, z tego tylko powodu, że przyczyny dla których niemożliwe było przeprowadzenie powtórnego ważenia pojazdu poddanego kontroli zgodnie z wnioskiem kierowcy (a wiec w przeciwnym kierunku jazdy pojazdu), nie zostały wskazane w protokole lub pisemnym załączniku do protokołu podpisanym przez kierowcę, podczas gdy w toku postępowania organy zgromadziły dowody wyjaśniające przyczyny takiego stanu rzeczy i przedstawiły ich motywy w uzasadnieniach decyzji zapadłych w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. związku z art 7, art 77 § 1 i art 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, z tego powodu, że organ kontroli zaniechał powtórnego ważenia pojazdu i nie dokonał opisu nieuwzględnienia takiego dowodu, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności pisemnych wyjaśnień pracownika Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie oraz zeznań przeprowadzającego kontrolę inspektora wynikało jednoznacznie, że kierowca nie złożył wniosku w tym zakresie po tym, jak został poinformowany, że przeprowadzenie procedury ważenia pojazdu w odwrotnym kierunku jazdy w przeznaczonym do tego miejscu dokonywania pomiarów, tak z przyczyn prawnych, jak i technicznych było wykluczone;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, z tej przyczyny, że nie ustaliły, czy wagi wykorzystane do pomiaru kontrolowanego pojazdu posiadają stosowne dopuszczenia do użytkowania i legalizacje, a to poprzez nieprzedłożenie skarżącemu dokumentów potwierdzających poświadczenie zgodności wag użytych do pomiaru, podczas gdy organy wykazały, że użyte do pomiarów wagi legitymowały się wymaganą Deklaracją Zgodności producenta potwierdzającą spełnienie wymagań dotyczących wag nieautomatycznych, a stronie zostały udostępnione znajdujące się w aktach sprawy poświadczenia zgodności sporządzone przez jednostkę notyfikowaną zgodnie z przepisami dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. wraz z ich tłumaczeniem na jeżyk polski, które to poświadczenia zgodności zostały sporządzone przez jednostkę notyfikowana na wniosek, a nie przez T S.A., będącego jedynie dystrybutorem przedmiotach urządzeń;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia z uwagi na brak powiadomienia strony o poszerzeniu materiału dowodowego o wyjaśnienia T K z dnia 19 grudnia 2013 r. i braku odnotowania uczestnictwa w kontroli tej osoby jako pracownika Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie, podczas gdy organ I instancji zawiadamiał stronę w toku postępowania, miedzy innymi za pismem z 19 grudnia 2013 r. o fakcie gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, a następnie pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji sprawie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129d ust. 1 - 3 P.r.d. oraz art. 89 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 87 ust 1 pkt 3 lit. d) u.t.d., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w sprawie, że brak było podstaw prawnych do dopuszczenia do udziału w kontroli Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie T K, podczas gdy przywołane wyżej normy wyraźnie przyznają prawo osobom działającym w imieniu zarządcy drogi do wykonywania, w obecności funkcjonariusza Policji lub inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, kontroli w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu w zakresie przestrzegania przepisów o wymiarach, masie lub nacisku osi, a także kontroli zezwoleń na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz przestrzegania warunków w nich określonych.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A S wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Dwa pierwsze zarzuty dotyczące przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt lit. c) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) kwestionują ocenę WSA w Warszawie, że okoliczności z których wynika brak możności przeprowadzenia drugiego ważenia, powinny zostać wskazane w dacie ważenia, w protokole lub pisemnym załączniku do protokołu, podpisanym przez kierowcę - co nie zostało uczynione.

Należy przypomnieć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wskazuje na uchylenie decyzji w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Natomiast w.w. przepisy K.p.a. oznaczają zasady postępowania administracyjnego: art. 7 - zasada prawdy obiektywnej, art. 10 - zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, art. 77 § 1 - obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 K.p.a. - wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Wymienione zarzuty należy uznać za zasadne, z wyjątkiem powołanego w ich treści art. 133 § 1 P.p.s.a., zwłaszcza, że organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. W tym kontekście (tj. w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z dnia 20 września 2011 r., w sprawie I FSK 1370/10 (publ. LEX nr 907211), że powołanie kilku norm prawnych w jednym punkcie skargi kasacyjnej bez skonkretyzowania i uzasadnienia, na czym polega ich naruszenie, uniemożliwia ustosunkowanie się do tak sformułowanego zarzutu i nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 P.p.s.a., który stanowi, że poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna powinna zawierać także ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa, aby rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem oceny mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.

Zasadniczo należy podzielić ocenę WSA w Warszawie, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, protokół kontroli ma podstawowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. Jednakże rację też ma organ, że protokół kontroli nie jest jedynym dopuszczalnym dowodem w takim postępowaniu.

Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, stanowiąc jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie w zdaniu drugim zwrotu "w szczególności".

W ocenie Sądu I instancji "wyjaśnienia przez organ wymaga stwierdzenie, że nie występowała przeszkoda dokonania powtórnego ważenia pojazdu bez jego obracania. Takie stwierdzenie nie zostało poparte zapisem w protokole kontroli. Nawet jak to było utrudnione to organ winien umożliwić przeprowadzenie takiego dowodu i opisać powody jego nieuwzględnienia".

Zdaniem Sądu odwoławczego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że kierujący pojazdem H W, żądał powtórnego ważenia przy odwróconym pojeździe, co nie było możliwe. Wynika to już z samych uwag kierowcy zgłoszonych do protokołu kontroli, o następującej treści: "ponownego ważenia nie mogłem wykonać dlatego że usytuowanie miejsca jest jednokierunkowe".

Oceny wymaga natomiast czy kierowca zgłaszał również żądanie powtórnego ważenia bez odwracania pojazdu. Jeżeli nie – to nie można zarzucić organowi, że nie wspomniał o tym w protokole.

Niewątpliwie protokół kontroli sporządzony w niniejszej sprawie nie zawierał stanowiska organu w kwestii żądania kierowcy dotyczącego ponownego ważenia pojazdu, jednakże naprawienie tego braku poprzez uzupełnienie protokołu w późniejszym terminie - nie było już możliwe. Dopuszczalne natomiast było ustalenie stanu faktycznego uzupełniająco na podstawie innych dowodów, tj. zeznania świadka i dokumentu prywatnego zawierającego oświadczenie T K.

W tym kontekście za błędne należy uznać stanowisko pełnomocnika skarżącego A S, zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, negujące wartość tego ostatniego dowodu, tylko dlatego, że T K nie został przesłuchany w charakterze świadka.

Jak wskazano wyżej - art. 75 § 1 K.p.a. zawiera otwarty katalog dowodów, dopuszczając wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w toku postępowania administracyjnego organy zgromadziły dowody wyjaśniające przyczyny niedokonania powtórnego ważenia pojazdu i przedstawiły to w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Odmienną kwestią natomiast jest ocena wiarygodności tych dowodów, której nie dokonał WSA w Warszawie, stawiając jedynie pytania w związku z pojawiającymi się wątpliwościami. Należy zauważyć przy tym, że skoro Sąd I instancji uważa, że wskazane okoliczności mogą wynikać wyłącznie z protokołu kontroli, to zalecenie zawarte w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć "pod uwagę wyżej opisane argumenty Sądu" – tj. wyjaśnić sprawę w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. – jest niewykonalne, zwłaszcza, że WSA w Warszawie nawet nie zasugerował, że w takich okolicznościach należałoby umorzyć postępowanie.

Zasadne również okazały się zarzuty skargi kasacyjnej podważające stanowisko Sądu I instancji w kwestii braku powiadomienia strony o poszerzeniu materiału dowodowego o wyjaśnienia T K z dnia 19 grudnia 2013 r. i braku odnotowania uczestnictwa w kontroli tej osoby jako pracownika Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie.

W tym zakresie odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na treść art. 10 K.p.a., o który to przepis został uzupełniony zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 1 art. 10 K.p.a. "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań".

Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, że strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zawartych w aktach.

Skoro zatem organ I instancji odwołując się do art. 10 § 1 K.p.a., pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma – to nie miał dodatkowego obowiązku precyzowania jakie dowody włączył do akt sprawy, zwłaszcza, gdy ich przeprowadzenie nie wymagało obecności strony. Tak właśnie było w przypadku pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie z 19 grudnia 2013 r., podpisanego przez starszego specjalistę Działu Inżynierii Ruchu – T K, które organ włączył do akt sprawy przed wysłaniem do strony pisma z 31 grudnia 2013 r.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak było podstaw prawnych do dopuszczenia do udziału w kontroli Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie T K– należy stwierdzić, że organ trafnie odwołał się do art. 129d m. in. ust. 1 - 3 P.r.d., z którego wynika, że osoby działające w imieniu zarządcy drogi mogą wykonywać, w obecności funkcjonariusza Policji lub inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, kontrolę ruchu drogowego. Również przepisy art. 89 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 87 ust 1 pkt 3 lit. d) u.t.d. przyznają pracownikom zarządów dróg publicznych prawo do kontroli zezwoleń na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz przestrzegania warunków w nich określonych. Skoro zatem osoby działające w imieniu zarządcy drogi mogą wykonywać kontrolę ruchu drogowego, to mogą również być obecne przy takiej kontroli, dokonywanej przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Natomiast na podstawie art. 74 ust. 2 u.t.d. protokół podpisują inspektor i kontrolowany – nie ma zatem potrzeby, aby podpis pod tego rodzaju dokumentem złożył obecny przy czynnościach kontrolnych funkcjonariusz innego organu.

Za częściowo zasadny natomiast należy ocenić trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegający na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły, czy wagi wykorzystane do pomiaru kontrolowanego pojazdu posiadają stosowne dopuszczenia do użytkowaniu i legalizacje.

Akta administracyjne zawierają deklarację zgodności i poświadczenie zgodności wystawione przez firmę H – producenta wag.

W zaskarżonej decyzji (s. 6) organ wskazał, że według dyrektywy nr 90/384/EWG, producent wag może wystawić deklaracje zgodności, która jest ważna wraz z poświadczeniem zgodności. Producentem wag i zarazem wystawiającym deklarację jest spółka H , która - zdaniem organu - była upoważniona do wystawienia również poświadczenia zgodności.

Nie ulega wątpliwości, że producent wag spełniający określone zobowiązania, może wystawić deklarację zgodności, co potwierdza pkt 2.1 załącznika II do dyrektywy Rady 90/384/EWG z dnia 20 czerwca 1990 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych, zgodnie z którym: "Deklaracja zgodności typu WE (gwarancja jakości produkcji) stanowi procedurę, dzięki której producent, spełniający zobowiązania podane w ppkt 2.2 deklaruje, że dane wagi są zgodne z typem, jak opisano w świadectwie zatwierdzenia typu WE i spełniają dotyczące ich wymogi niniejszej dyrektywy".

Analogiczną treść zawiera również dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych, która zastąpiła dyrektywę 90/384/EWG.

Oceny wymaga natomiast czy firma H – (producent wag) była upoważniona do wystawienia również poświadczenia zgodności, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie. Zauważyć należy bowiem, że pismo dotyczące poświadczenia zgodności, pochodzące od tej firmy, znajduje się w aktach sprawy, a zostało pominięte w rozważaniach WSA w Warszawie.

Kwestia ta jest niewątpliwie bardzo istotna, gdyż – jak zasadnie podkreśla Sąd I instancji – z deklaracji zgodności wynika, iż jest ona ważna tylko z poświadczeniem zgodności wykonanym przez jednostkę notyfikowaną.

Informacji w tym zakresie na pewno nie dostarcza pismo opatrzone logo spółki T , zatytułowane "OCENA ZGODNOŚCI PRZYRZĄDÓW POMIAROWYCH Wagi nieautomatyczne – dyrektywa NAWI", zwłaszcza, że pismo to nie zostało przez nikogo podpisane.

Do szczegółowego rozważenia tej kwestii zobowiązany będzie Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, mając na względzie ewentualną możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 oraz i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 490 ze zm.).