Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 707/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 19,  art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi U.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r.; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej U.Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.) – dalej "k.p.a.", w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej "u.i.d.p.", po rozpoznaniu wniosku U. Z. z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] o odmowie udostępnienia kopii zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie [...] i [...].

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

U. Z. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. "o udostępnienie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji w następującym zakresie: kopia zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie: [...] i [...]".

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. pismem z [...] lutego 2015 r., odmówił udostępnienia żądanych informacji wobec uznania, że wnioskowane dane nie są informacjami publicznymi i podlegają ochronie na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182).

W skardze dnia [...] lutego 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U. Z. zarzuciła Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. bezczynność w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15:

- w pkt 1 zobowiązał Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

- w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

- w pkt 3 zasądził od Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. na rzecz skarżącej U. Z. kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2610/15 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. W uzasadnieniu stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wnioskodawczyni nie domagała się udostępnienia akt administracyjnych, czy też ich części. Wniosła o przekazanie kopii zanonimizowanych decyzji administracyjnych wydanych w konkretnych sprawach. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci. Sąd I instancji szczegółowo ten pogląd uzasadnił, powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił wyrażone w tym zakresie stanowisko. Jeżeli organ uznałby, że pomimo zanonimizowania decyzji po jej udostępnieniu naruszone zostaną czyjeś prawa, konieczne byłoby wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast pogląd, iż decyzja administracyjna w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W wyniku rozpoznania wniosku U. Z. z dnia [...] stycznia 2015 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, stojąc na stanowisku, że udostępnienie informacji zawierającej dane osobowe szczególnie chronione nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. U. Z. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając błędną interpretację przepisów i ponownie zażądała udostępnienia "kopii zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie:

- [...]

- [...]".

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]. Organ uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany.

Prezes ZUS wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 5 u.i.d.p. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto Prezes ZUS podniósł, że tajemnice ustawowo chronione obejmują także ochronę danych osobowych. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 922) określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych, jak również zabrania przetwarzania określonych danych osobowych, co koresponduje z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez przetwarzanie danych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. W świetle regulacji zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zasadą jest zakaz przetwarzania danych wrażliwych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera zakaz przetwarzania określonych kategorii danych osobowych. W ocenie organu, informacje żądane przez skarżącą należą do tej kategorii zawierającej dane wrażliwe. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako administrator danych przetwarzający dane, powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były: przetwarzane zgodnie z prawem, zbierane dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów i niepoddawane dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z tymi celami, merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane, przechowywane w postaci umożliwiającej identyfikację osób, których dotyczą, nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu przetwarzania. Udostępnienie kopii zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie: [...] i [...], w ocenie Prezesa ZUS, nie jest możliwe, gdyż w pojęciu przetwarzania mieści się również pojęcie usuwania danych. Przeprowadzenie zabiegu anonimizacji stałoby w sprzeczności z zakazem zawartym w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwa anonimizacja żądanej informacji w stopniu uniemożliwiającym identyfikację osoby, której dana informacja dotyczy, skoro już we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazała wnioskodawczyni na numer sprawy.

Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2017 r. stała się przedmiotem skargi U. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] marca 2017r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Wskazała, że organ, w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2015r. sygn. akt: II SAB/Łd 50/15, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanej w dniu [...] stycznia 2015 r. informacji publicznej w postaci kopii decyzji tego organu, wydanych w następstwie wskazanych we wniosku postępowań kontrolnych. Podała, że ochronie podlegają dane osobowe, ale niedopuszczalną jest rozszerzająca interpretacja przepisów ustawy o ochronie danych osobowych przyjęta przez organ, że chociaż dane osobowe w informacji publicznej zostaną usunięte, to niemożliwe jest ich usunięcie w sposób uniemożliwiający identyfikację osoby, której dokument dotyczy. W ocenie skarżącej, organ w sposób nieuprawniony zajmuje się rozważaniem co do posiadanej przez skarżącą wiedzy jeszcze przed udostępnieniem dokumentu, dla której anonimizacja danych osobowych w udostępnianym dokumencie skarżącej tej wiedzy nie pozbawi. Niezrozumiałym dla skarżącej jest twierdzenie organu, że skarżąca żąda informacji zawierających dane osobowe, bowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła, by organ zanonimizował udostępniany dokument o dane podlegające ochronie na podstawie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

U. Z. w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wniosła o ustalenie właściwości Sądu do rozpoznania skargi wraz z wnioskiem o zbadanie, czy nie zachodzi nieważność postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/15 w sprawie na bezczynność Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku U. Z., że krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wskazany został w art. 4 u.d.i.p. W tymże kręgu podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., znalazły się także (poza "władzami publicznymi"), inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród nich "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zakład Ubezpieczeń Społecznych bezspornie należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art.4 ust.1 pkt 4 ustawy. Jak wynika z art. 66 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz.887, ze zm.), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą: centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art.67 ust.1 ww. ustawy). )

Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Stąd też należy uznać, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej – w zależności od tego od kogo konkretnie strona domaga się udostępnienia informacji – może być zarówno Prezes reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak i dyrektor oddziału terenowego. Ten ostatni przypadek będzie miał miejsce, gdy do oddziału terenowego ZUS zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli działania lub bezczynność oddziału ZUS w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym oddziałowi ZUS przysługuje przymiot strony przeciwnej.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Oddziału ZUS w T. – podmiotu, który posiadał wnioskowaną informację publiczną. Oznacza to, że właściwym do rozpoznania wniosku był Dyrektor tego Oddziału ZUS a nie Prezes ZUS. Zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl zaś ust. 2 tej normy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca jako jedną z przesłanek nieważności wskazał wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie zaś z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Tymczasem decyzja z dnia [...] marca 2017 r. odmawiająca udostępnienia wnioskowanej informacji została wydana przez Prezesa ZUS, a nie Dyrektora Oddziału ZUS w T. Potwierdza to upoważnienie nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., z którego wynika, że M. D. Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w T. została upoważniona przez Prezesa ZUS do wydania decyzji w imieniu Prezesa ZUS o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku U. Z. z dnia [...] stycznia 2015 r.

Zdaniem Sądu naruszenie właściwości organu stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Wypełnia to bowiem przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Natomiast zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości.

Sąd stwierdza też, że organ naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wcześniej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15 zobowiązał Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdzona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2610/15. Tymczasem wniosek rozpoznany został wbrew treści wyroku obu wskazanych Sądów przez Prezesa ZUS a nie Dyrektora Oddziału ZUS w T.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. Kwota 200 zł stanowi wpis od skargi.