Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 396/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. i K. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2022 r. nr 364/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) uchylił decyzję z dnia 2 grudnia 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej jako PINB, organ I instancji) nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanego remontu podłogi w lokalu mieszkalnym przy ul. T. [...] w miejscowości S. do stanu poprzedniego, i umorzył postępowanie organu I instancji.

Zaskarżona decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.

W związku z pismem z dnia 9 grudnia 2011 r. informującym o nieprawidłowo wykonanych robotach budowlanych w lokalu mieszkalnym PINB dnia 4 marca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych we wskazanych wyżej lokalu.

Ówczesna właścicielka lokalu A. S. (dalej jako inwestor) pismem z dnia 28 marca 2012 r. wskazała zakres wykonanych robót (wymiana okien, pomalowanie ścian, wymiana podłóg w dwóch pokojach). Dokonane oględziny potwierdziły wymianę podłogi, w ramach której usunięto dotychczasowe wypełnienie stropu, służącego także izolacji akustycznej. Nowe wypełnienie nie spełnia już tej funkcji, co objawia się także w ten sposób, że w położonym niżej lokalu wyraźnie słychać odgłosy z lokalu znajdującego się wyżej. Ponadto dostrzeżono nieodpowiednie dociążenie konstrukcji stropu, co powoduje uszkodzenia ścian przy połączeniu ze stropem.

W efekcie postępowania PINB postanowił o nałożeniu na inwestora obowiązku dostarczenia oceny technicznej, co inwestor realizował przedkładając dnia 21 maja 2013 r. stosowny dokument. Analiza dokumentu doprowadziła PINB do wniosku, że został sporządzony w sposób nieprecyzyjny, tak więc wezwano inwestora do jego korekty.

Dostarczone uzupełnienie nie spełniło wymagań organu I instancji, a w międzyczasie inwestor zbył przedmiotowy lokal na rzecz D. S. i K. S. (akt notarialny z dnia 20 sierpnia 2013 r.), o czym poinformował PNB w dniu 29 października 2013 r.

W dniu 26 czerwca 2015 r. nabywca lokalu (dalej jako skarżący) przedłożył opracowanie techniczne pt. Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego w budynku mieszkalnym przy ul. T. [...], a następnie, decyzją nr 334/2015 z dnia 12 listopada 2015 r. PINB nakazał skarżącym wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Od tej decyzji odwołali się skarżący, jednak decyzja została utrzymana w mocy przez DWINB (decyzja z dnia 10 lutego 2016 r.).

Skarga sądowa przyniosła uchylenie decyzji administracyjnych, na mocy prawomocnego wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 228/16).

Sąd wytknął niewłaściwe wskazanie adresata decyzji ponieważ organ pominął, że inwestor zgodził się w akcie notarialnym wykonać nałożone na podstawie Prawa budowlanego obowiązki, co stanowi odpowiedni tytuł prawny.

W rezultacie ponownie prowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r. nakazał inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych wykonanie określonych robót celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od tej decyzji inwestor skutecznie odwołał się, i organ II instancji decyzją z dnia 16 maja 2018 r. zdecydował o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia 3 sierpnia 2018 r. nakazał inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego stropu w lokalu mieszkalnym zgodnie z ustaleniem, że nastąpiło samowolne oraz nieprawidłowe wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie podłogi. Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją DWINB z dnia 18 stycznia 2019 r.

Decyzja DWINB została zakwestionowana skargą sądową, a wrocławski Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 209/19) uchylił obydwie decyzje administracyjne. Sąd wskazał, że organ nie zastosował się w pełni do wytycznych Sądu z wcześniejszego wyroku co do konieczności przeprowadzenia prawidłowej pełnej oceny materiału dowodowego przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nieprawidłowość dotyczy zwłaszcza odniesienia się przez organ do obecnych w postępowaniu ocen technicznych zrealizowanej inwestycji. Organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i jednoznaczny, że postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania wykonanych robót (do stanu zgodnego z prawem) jako niezgodnych z prawem tj. przepisami Prawa budowalnego, warunkami technicznymi, czy też sztuką budowalną lub innymi normami, przy czym należy precyzyjnie wskazać jakie przypisy zostały naruszone i na czym owa niezgodność polega. Dopiero po takim wykazaniu można wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego. W zaskarżonej decyzji takich rozważań przeprowadzonych w oparciu o prawidłowo oceniony materiał dowodowy zabrakło.

W efekcie ponownie prowadzonego postępowania PINB wydał decyzję nr 92/2021 z dnia 2 grudnia 2021 r., którą nakazał inwestorowi doprowadzenie stropu do stanu poprzedniego, wskazując konieczne do wykonania prace.

Od powyższej decyzji odwołał się inwestor. Zarzucił naruszenie przepisów k. p. a. związanych z należytym ustaleniem stanu faktycznego, przez to, że organ nie wykazał jednoznacznie, że to wykonane prace spowodowały drgania i pękanie ścian. Dalej inwestor wskazał, że nakazane prace wykraczają poza prace wykonane, zaś wykonanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego nie spowoduje, że strop będzie wypełniał aktualne normy. Dlatego zdaniem inwestora organ winien rozważyć umorzenie postępowania, ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji nakazującej.

Odwołanie zaowocowało wskazaną na wstępie, zaskarżoną decyzją DWINB. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że oceniając zebrany materiał dowodowy, przedmiotowej inwestycji nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, np. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż roboty te nie stanowiły budowy ani przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego, a tylko w takim przypadku można odwołać się do tego rozporządzenia. Ponadto robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z Polskimi Normami, gdyż z oceny technicznej (autorstwa R. D.) wynika, że wykonany strop nie spełnia obowiązujących norm, a jedyną drogą jest jego przebudowa, co wiąże się z przebudową całego budynku. Dlatego wskazane w opracowaniu technicznym konieczne do wykonania roboty budowlane wykraczają poza zakres wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji przekraczają zakres robót budowlanych związanych z remontem podłogi. Oprócz tego trzeba wziąć pod uwagę wiek budynku i zauważyć, że budynki sprzed ok. 100 lat nie spełniają aktualnych norm, i nawet stan sprzed wykonania robót budowlanych, to znaczy obciążenie nadmierne stropu materiałem sypkim, powodował pęknięcia w lokalu położonym niżej.

W konsekwencji nie można było nakazać robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, gdyż konieczna byłaby przebudowa budynku w celu wymianu stropu na odpowiadający współczesnym wymaganiom, co spowodowałoby wykroczenie poza przedmiot postępowania. Tym samym brak przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Równocześnie nie można nakazać obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego, tzn. sprzed remontu, ponieważ zasypanie stropu materiałem sypkim spowoduje nadmierne obciążenie stropu w odniesieniu do aktualnych przepisów.

Skargą z dnia 6 maja 2022 r. D. S. i K. S. (dalej jako skarżący) w całości zakwestionowali decyzję DWINB. Zarzucili naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną odmowę ich zastosowania i `nietrafne przyjęcie, że przedmiotowych robót budowlanych (remontu) nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, 2) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 3 pkt 7, 7a, i 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że modyfikacje mające doprowadzić strop do stanu akceptowalnego (stanu zgodnego z prawem, stanu poprzedniego) maja charakter przebudowy i cechują się większą ingerencją niż prowadzone pierwotnie prace budowlane, 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie może wykraczać poza zakres prac pierwotnie wykonanych, 4) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione przyjęcie jakoby obiekt budowlany przed wykonaniem robót nie spełniał aktualnie obowiązujących norm, przy niewykazaniu przez organ jakich konkretnie przepisów dotyczy niezgodność;

- przepisów postępowania, a to: 1) art. 80 w związku z art. 107§3 k. p. a. w związku z art. 77§1 w związku z art. 7 w związku z art. 6 k. p. a. w związku z art. 8§1 w związku z art. 9 w związku z art. 11 k. p. a. w związku z art. 153 p. p. s. a. w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, dowolna ocenę dowodów, pominięcie słusznego interesu skarżącego, niezastosowanie się do wytycznych Sądu, 2) art. 7b w związku z art. 8 w związku z art. 80 w związku z art. 107§3 w związku z art. 77§1 w związku z art. 7 w związku z art. 6 w związku z art. 9 w związku z art. 11 k. p. a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli a także zasady proporcjonalności i równego traktowania, co ogniskuje się na przyjęciu przez organ, że pomimo samowoli budowlanej nałożenie obowiązków z art. 50-511 Prawa budowlanego nie spowoduje doprowadzenia do stanu akceptowalnego, 3) art. 105§1 w związku z art. 138§1 k. p. a. poprzez bezpodstawne i przedwczesne uchylenie decyzji PINB.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości, nakazanie organowi wydania decyzji w terminie miesiąca, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, zarzuty skarżącej uznając za bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę uczestniczki postępowania, datowanej na 30 września 2022 r. poparto argumentację DWINB, podnosząc ponadto, że remont nie zagraża bezpieczeństwu, a rozstrzygniecie inne niż umorzenie jest nadmiernie rygorystyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Kompetencję dla oceny skargi kreują przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r wraz z przepisami ustaw o sądownictwie administracyjnym.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.

Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.).

Jak stanowi art. 1 §1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Według przepisu art. 3 §2 pkt 1 p. p. s. a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Adekwatne dla niniejszej sprawy ramy prawne rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako Prawo budowlane), przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a..).

W niniejszym postępowaniu kontrola sądowa ogniskuje się na decyzji DWINB uchylającej decyzje organu I instancji i umarzającą postępowanie I instancji w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanego remontu podłogi do stanu poprzedniego.

Sąd administracyjny, idąc za art. 145§2 p. p. s. a. uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że powinna ona zostać wykluczona z obrotu prawnego, ponieważ przy jej wydawaniu naruszono przepisy postępowania w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nieprawidłowo zidentyfikowano postępowanie jako bezprzedmiotowe, i nie w pełni zrealizowano dyrektywy wskazane w poprzednim wyroku sądowym.

Według art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowość postępowania traktowana jest jako brak sprawy administracyjnej, a więc kwestii indywidualnej, która organ administracji publicznej mógłby rozstrzygnąć w drodze decyzji, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi, że brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Określone przeszkody uniemożliwiają ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (zob. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/e. 2022, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1397/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

DWINB umorzył postępowanie ponieważ uznał, że sprawy skoncentrowanej wokół nielegalnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie stropu – podłogi, nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Wskazując stan zgodny z prawem organ II instancji przykładowo odniósł się do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. DWINB wyjaśnił, roboty nie stanowiły budowy ani przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego, a tym samym przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania.

Następnie organ II instancji, dalej wykazując wzorzec prawny (stan zgodności z prawem) podniósł niemożność doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z Polskimi Normami opisującymi wartości dla obciążeń, jakie mogą przenosić stropy na konstrukcję budynku. Podparł się przy tym oceną techniczną R. D. wskazującą, że wykonany strop nie spełnia aktualnych norm, a jedynym sposobem naprawy sytuacji byłaby przebudowa stropu, co wiąże się z przebudową całego budynku. Konieczność uzdrowienia stropu w związku z przebudową całego budynku organ II instancji wyprowadza także z "projektu ograniczenia drgań stropu" autorstwa A. K. i Z. M.

Opierając się na zgromadzonej w sprawie dokumentacji i spostrzeżeniu, że stare budynki często nie spełniają aktualnych norm, DWINB konkluduje, że już przed remontem strop był nadmiernie dociążony i nie spełniał współczesnych standardów, a co za tym idzie nie można nakazać robót budowlanych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, gdyż pociągnęłoby to konieczność przebudowy budynku, a tym samym spowodowało wykroczenie poza przedmiot postępowania.

Również nakazanie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego (sprzed remontu) nie jest możliwe, ponieważ w tym celu trzeba zasypać, to znaczy dociążyć strop, co także będzie niezgodne z obowiązującymi przepisami. Tak więc, jak wskazuje DWINB, jakiekolwiek postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie doprowadzi wykonanych robót do stanu akceptowalnego.

Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).

Remont, według art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont poddany jest reglamentacji prawnej, i wymaga zgłoszenia. W niniejszej sprawie, co jest okolicznością bezsporną, tego obowiązku inwestor nie zrealizował.

Natomiast przebudowa, według art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Na mocy wcześniejszych, prawomocnych orzeczeń przesądzono, że w sprawie mamy do czynienia z remontem.

Okolicznością oczywistą, wynikająca z doświadczenia życiowego jest to, że remontu lokalu mieszkalnego dokonuje się po pewnym, niekiedy znacznym czasie, wskutek na przykład zmian wynikłych z eksploatacji tego lokalu, naturalnego zużywania się pewnych elementów, a także wskutek subiektywnych odczuć użytkowników. Jako niezaprzeczalne należy także potraktować to, że zmieniają się uwarunkowania techniczne, rozwija się technologia, a w konsekwencji pojawiają się nowe standardy techniczne, którym powinny odpowiadać używane przez człowieka przedmioty. Z tej perspektywy remont może następować w odmiennym stanie rozwoju technologii wobec czasu realizacji obiektu.

W takim kontekście należy widzieć poddanie stropu robotom budowlanym, których konieczność spowodowana jest wiekiem i eksploatacją budynku. Z akt sprawy wynika, że strop miał ok. 100 lat, co czyni usprawiedliwionym dokonanie przy nim określonych robót budowlanych.

Z legalnej definicji remontu wynika, że ma on na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Sąd Naczelny objaśniając pojęcie remontu wskazał, że remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Remont nie może prowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. sygn. II OSK 2375/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 2788/18, CBOIS). Jest zupełnie racjonalne, że przy remoncie, zamiast starszych materiałów i technologii, stosuje się nowsze materiały i technologie, na co zresztą zezwala ustawodawca dopuszczając użycie innych wyrobów budowlanych, niż wyroby zastosowane pierwotnie.

Mutatis mutandis należy takie podejście zastosować do nazwania stanu, do którego ma doprowadzić remont. Wprawdzie ustawodawca stanowi o odtworzeniu stanu pierwotnego, jednak odtworzenie takiego stanu może być nieracjonalne zważywszy postęp technologii i standardów budowlanych. Dlatego Sąd przyjmuje, że określenie ustawowe o odtworzeniu stanu pierwotnego może być rozumiane także jako przywrócenie do odpowiedniego stanu technicznego.

Wobec nielegalnie dokonanego remontu zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oznaczać będzie w pierwszej kolejności nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bądź ewentualnie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Trzeba wziąć pod uwagę, że remont ma doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego (które to rozumienie Sąd wyprowadził z ustawowej definicji remontu). Remont nielegalny, dokonany w warunkach samowoli, można sanować poprzez nakaz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W tym celu w pierwszym rzędzie należy ustalić, jak w okolicznościach konkretnej sprawy wygląda stan zgodności z prawem, czyli organ powinien zidentyfikować te regulacje prawne, które opisują, jak powinien wyglądać obiekt, jakie parametry powinien spełniać, by mieścić się w ramach wyznaczonych przez przepisy prawa.

Dla realiów badanej sprawy sprowadza się taki wymóg do tego, że organ opierając się na obowiązujących przepisach prawnych identyfikuje, wskazuje wymogi, jakie powinien spełniać strop. Tylko znając takie regulacje prawne, które powinny być wskazane przez organ, inwestor ma możliwość zorientowania się, jakich czynności i robót powinien dopełnić, by zalegalizować remont.

DWINB tego obowiązku należycie nie wypełnia, już na wstępie anonsując, że ogranicza się jedynie do przykładów aktów – o czym świadczy zwrot "na przykład". Sąd chce tu podkreślić, że DWINB wprawdzie trafnie wskazuje, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie nie znajdzie w sprawie zastosowania, jednak faktycznie oznacza to, że organ II instancji nie wskazuje żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który wskazywałby jakie parametry powinien spełniać strop, aby mógł być uznany za zgodny z prawem.

Taka sytuacja jest, w ocenie Sądu, nieakceptowalna, oznacza bowiem sytuację, w której stan zgodny z prawem nie istnieje, brak bowiem przepisów, które kreowałyby wzorzec prawny. Takiego podejścia dopuścić nie można, jest ono sprzeczne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowiącym, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Państwo prawne to państwo, którego organy kierują się przepisami prawa, działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, i pilnują przestrzegania porządku prawnego. Swoistej ucieczki od przestrzegania tych zasad dopuszcza się organ, gdy nie ustala stanu prawnego, gdy nie wskazuje, jakim warunkom i przepisom powinien odpowiadać określony obiekt, aby przyjąć, że jego stan jest zgodny z przepisami prawa.

Nie mają charakteru przepisów prawnych powszechnie obowiązujących Polskie Normy, bowiem ich stosowanie, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, jest dobrowolne. Waloru wiążącego polskie normy nabiorą dopiero po ich powołaniu w przepisach prawnych (art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji). Organ nie wykazuje takiej sytuacji, ogólnie odwołuje się do norm. Sąd dostrzega, że organ II instancji odwołuje się do "Polskich Norm opisujących maksymalne wartości dla obciążeń, jakie mogą przenosić stropy na konstrukcje budynku", jednak nie precyzuje ich, nie podaje ich źródła. Dlatego nawet to nie może być wskazówką, jakie parametry winien spełniać strop. Organ II instancji nie poczynił działań mających na celu identyfikację Polskich Norm, które byłyby adekwatne dla realiów sprawy i zgłaszanych uciążliwości.

Idąc dalej, zdaniem Sądu, organ II instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w kwestii tego, czy doprowadzenie stropu do stanu zgodnego z prawem wymaga przebudowy, czy też takie czynności zmieszczą się w obrębie remontu. Ma to dla sprawy rudymentarne znaczenie, bowiem DWINB argumentuje, że dokonanie (nakazanie) przebudowy spowoduje wykroczenie poza przedmiot postępowania i wykroczenie poza możliwości orzekania przez organ w tym zakresie.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że w sprawie sporządzono trzy oceny techniczne.

Według opinii technicznej R. J. z 8 lipca 2013 r. roboty prowadzono bez pozwolenia i bez nadzoru, widoczna jest ignorancja wykonawcy w zakresie warunków technicznych, koniecznie trzeba opracować projekt naprawy stropu.

W ocenie technicznej R. D. z kwietnia 2013 r. we wnioskach wskazano, że oględziny stropu wykazały, że jego remont został wykonany prawidłowo w sensie sztuki budowlanej. Zarówno przed, jak i po remoncie ugięcie stropu jest nadmierne. Wymiana piasku na wełnę (odciążenie stropu) spowodowało podniesienie się stropu i powiększenie uszkodzeń w obrębie sufitu. Naprawa w lecie 2012 r. skutecznie wyeliminowała pojawianie się nowych uszkodzeń. Z pewnością stare stropy drewniane nie spełniają współczesnych wymagań akustycznych. W zaleceniach wskazano, że strop nie spełniał i nie spełni współczesnych standardów technicznych, jest wiotki. Jedyne rozwiązanie to kompletna przebudowa stropu, zwiększenie nośności i sztywności belek przy uwzględnieniu pomiarów akustycznych. W uzupełnieniu ekspertyzy jej autor wskazał, że robót przy stropie nie dokonano w obrębie wszystkich pomieszczeń lokalu, a jedynie w obrębie dużego pokoju (w pozostałych pomieszczeniach stropy pozostały bez zmian).

Według projektu ograniczenia drgań stropu autorstwa K., M., z czerwca 2015 r.: przyczyną drgań jest zbyt mały ciężar stropu wskutek usunięcia zasypki. Strop należy dociążyć warstwą żwiru oraz zespolić belki przewiązkami (wskazuje się kolejno konkretne czynności). Po wykonaniu zasypki dociążającej należy spodziewać się znacznej poprawy parametrów dynamicznych i akustycznych, jednak nie należy oczekiwać całkowitego zaniku drgań, bo w tym celu należy wymienić strop.

W ocenie Sądu z przywołanych opracowań nie wynika to, że stropu nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a jedynie to, że stare stropy nie sprostają współczesnym standardom. Skoro jednak organ zaniechał własnego ustalenia, czym jest stan zgodny z prawem, to nie jest w stanie wskazać działań, które do realizacji tego stanu mogą się przyczynić. De facto organ II instancji zredukował prawo (przepisy kreujące stan zgodny z prawem) do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wskazując, że rozporządzenie nie ma w sprawie zastosowania), gdy tymczasem chodzi o ogół obowiązujących regulacji prawnych, w tym o przepisy techniczno – budowlane, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego.

Należy także podkreślić, że stanowisko zajęte przez organ II instancji tworzy sytuację, w której organ przechodzi do porządku dziennego nad faktem wykonanych nielegalnie robót budowlanych pomijając fakt, że kwestia stropu nie ogranicza się tylko do jednego lokalu, ale dwóch: tego, dla którego strop stanowi sufit, i tego, dla którego strop stanowi podłogę. W realiach sprawy oznacza to preferencję interesu jednej ze stron. W ocenie Sądu takie działanie stanowi naruszenie art. 8 k. p. a. stanowiącego o zaufaniu i równym traktowaniu uczestników postępowania, ale także art. 7 k. p. a. ponieważ organ ma stać na straży praworządności (co oznacza podejmowanie wszelkich działań do uzyskania stanu zgodnego z prawem) i ma załatwić sprawę respektując słuszny interes obywateli. Okoliczności sprawy i rozstrzygnięcie ukazują, że interes obywatela dotkniętego nielegalnie przeprowadzonymi robotami nie był należycie uwzględniony przez organ.

Trzeba podnieść także to, że w sprawie funkcjonują dwa prawomocne wyroki wrocławskiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.

Zdaniem Sądu zrealizowano dyrektywy sformułowane we wcześniejszym orzeczeniu. Pozostaje jeszcze kwestia, czy organ należycie wypełnił dyrektywy zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 209/19, uchylającym decyzje organów nakazujące przywrócenie stropu do stanu poprzedniego.

Sąd wytknął wówczas organowi, że w uzasadnieniu decyzji nie wykazał należycie, że z przedłożonych opracowań technicznych wynika, że roboty wykonane zostały nieprawidłowo. W szczególności organy nie odniosły się do stwierdzeń, że roboty zostały wykonane prawidłowo. W jednej ze wskazanych wcześniej ocen technicznych widnieje, że remont został wykonany prawidłowo w sensie sztuki budowlanej.

Sąd w niniejszym składzie zauważył, że DWINB nie zrealizował prawidłowo tej dyrektywy. Organ II instancji nie ustosunkował się do kwestii prawidłowości wykonanych robót, i nie zajął w tej sprawie stanowiska. W jednej z ocen napisano o ignorancji wykonawcy robót, w innej o prawidłowości remontu w sensie sztuki budowlanej.

Sąd uważa, że wobec odmiennych, sprzecznych konkluzji tych ekspertyz zadaniem organu jest wygenerowanie własnej, jednoznacznej oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Ustalenie prawidłowości/nieprawidłowości wykonanego remontu będzie oddziaływać na dalsze czynności organu, w szczególności na ocenę, czy prawidłowo wykonane roboty budowalne mogą doprowadzić obiekt do stanu niezgodnego z prawem. Zważywszy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma oparcie go na w pełni i wyczerpująco zebranym materialne dowodowym, oraz precyzyjnie ustalonym stanie faktycznym, organ powinien dokonać nie budzącej wątpliwości oceny do prawidłowości wykonanych robót.

Zgodnie z poglądami doktryny prawa administracyjnego, prawidłowy akt administracyjny musi łącznie czynić zadość czterem warunkom: 1) zgodność z prawem materialnym, 2) zgodność z prawem procesowym, 3) zgodność z prawem ustrojowym, 4) właściwe wykorzystanie przyznanej organowi samodzielności prawnej (Jan Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2009). Warunki te znajdują odzwierciedlenie w przywołanym wcześniej art. 145 §2 p. p. s. a.

W ocenie Sądu DWINB nie dochował rygorów procesowych, zwłaszcza w zakresie wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego, ustalenia stanu faktycznego i równego podejścia do stron. Organ II instancji niewłaściwie skorzystał z przyznanej mu samodzielności prawnej, przedwcześnie, i na chwiejnych podstawach podejmując decyzje o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu nie można w tym przypadku mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem przedmiot ten niewątpliwie wyznaczyła samowola budowlana. Przepisy kreują sposób postępowania względem samowoli, mając na uwadze obiektywny porządek prawny i jego zachowanie, i interesy podmiotów, których samowolna inwestycja może dotknąć. Tym samym organ nie mógł właściwie zastosować przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 Prawa budowlanego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, uwzględniając sformułowane przez Sąd w treści uzasadnienia dyrektywy, organ II instancji wnikliwie i wyczerpująco ustali, co w realiach sprawy oznacza stan zgodny z prawem, wykaże, jakie działania mogą do tego stanu doprowadzić, rozstrzygnie, czy roboty remontowe wykonano prawidłowo realizując tym samym dyrektywę sformułowaną we wcześniejszym wyroku tutejszego Sądu, i mając na uwadze interes wszystkich stron zaangażowanych w sprawę, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ skonfrontuje wreszcie przedmiot postępowania w niniejszej sprawie z nakazami sformułowanymi przez art. 51 Prawa budowlanego rozstrzygając, czy realizacja wartości ustawowej polegającej na przywróceniu stanu zgodnego z prawem może być uniemożliwiona przez przedmiot postępowania. Tym samym organ dopełni wymogi w zakresie art. 107§3 k. p. a. odnoszące się do uzasadnienia decyzji.

Żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca nie mieści się w niniejszej sprawie w kompetencjach Sądu.

Z powyższych względów, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p. p. s. a. Sąd zdecydował o uwzględnieniu skargi i uchylił decyzję DWINB.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 p. p. s. a. zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi (500zł), koszty zastępstwa (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).