Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 609/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 621
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity
article: art. 151 art. 132
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości premii – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Dyrektor Departamentu [...] wnioskiem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r., zwrócił się o ustalenie R. O. premii w wysokości 5% od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie m. in. art. 89 ust. 4 – 4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.), w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. ustalił skarżącemu R. O., [...] w Wydziale [...] premię w wysokości 5% uposażenia zasadniczego, tj. 420 zł i jednocześnie mocą art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 89 ust. 4 i ust. 4a – d ustawy, a następnie stwierdził, że skarżący posiadając wykształcenie wyższe magisterskie, spełnia wymagania, określone przez właściwe przepisy, w zakresie wykształcana dla zajmowanego stanowiska służbowego. Natomiast opinia służbowa wymienionego, sporządzona w dniu [...] listopada 2014 r., nie zawiera oceny służby funkcjonariusza z uwagi na jego długotrwałą nieobecność w służbie. Z kolei wykonywane przez niego zadania charakteryzują się podwyższonym stopniem trudności, jednakże pomimo posiadania stosownego doświadczenia zawodowego w toku wykonywania czynności służbowych, wymaga systematycznego nadzoru przez przełożonego, a powierzone zadania wykonuje bez zaangażowania. Ponadto w okresie od 1 lipca 2014 r. funkcjonariusz wykonywał czynności służbowe przez 22 dni z czego 6 dni przebywał na urlopie wypoczynkowym, zaś od dnia [...] lipca 2014 r. przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Powyższe okoliczności mają przełożenie na kolejną przesłankę, którą należy mieć na uwadze przy ustaleniu wysokości premii, a mianowicie na znaczne zmniejszenie efektów służby funkcjonariusza, a wysokość premii, z uwagi na motywacyjny charakter tego składnika uposażenia, powinna odzwierciedlać przebieg służby funkcjonariusza w poprzednim okresie premiowym. Tymczasem długotrwała nieobecność funkcjonariusza, wiąże się również z koniecznością wyznaczania zastępstw oraz przekazywania zadań innym funkcjonariuszom i powyższy stan faktyczny nie przemawia za ustaleniem premii na kolejny okres premiowy na dotychczasowej wysokości. Z kolei decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, przejawiający się potrzebą niezwłocznego wywołania skutku prawnego określonego w niniejszej decyzji z początkiem nowego okresu premiowego.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś jego pełnomocnik wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji personalnej z dnia [...] grudnia 2014 r., natychmiastową wypłatę kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy należną funkcjonariuszowi premią w wysokości ustalonej w decyzji personalnej obowiązującej przed [...] lipca 2014 r. wraz z ustawowymi odsetkami, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mimo nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i zaniechanie dalszego pogarszania sytuacji skarżącego w zakresie jego dalszej kariery zawodowej i sytuacji materialnej, zarzucając:

1. rażące naruszenie materialnego prawa o służbie funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 102 w związku z art. 89 ust. 4c, ust. 4a, ust. 4d i ust. 4b ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym;

2. rażące naruszenie formalnego prawa administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w szczególności przepisów art. 268a, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych w zw. z przepisami art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, § 1 ust. 3 statutu stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 72 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie nadania statutu Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu i § 4 ust. 1 decyzji Szefa CBA Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie określenia podległości służbowej jednostek organizacyjnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także naruszenie przepisów Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasad ogólnych postępowania, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji – podał, że przepis art. 89 ust. 4 ustawy stanowi, iż funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%, a w myśl art. 89 ust. 4d wysokość premii jest uzależniona od:

1. stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza;

2. posiadanych kwalifikacji zawodowych;

3. efektów pracy funkcjonariusza;

4. ostatniej opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii.

Z art. z treści art. 89 ust. 4a i 4b pkt 1 ustawy wynika zaś, że Szef CBA na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę, ustala wysokość premii, na okres 6 miesięcy w terminach od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku oraz od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku, zaś według art. 89 ust. 4c ustawy, ustalenie wysokości premii na półroczny okres premiowy następuje w formie decyzji. Konstrukcja premii określona w art. 89 ust. 4 ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił Szefowi CBA prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego i celem takiego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej, jaką jest Centralne Biuro Antykorupcyjne, zaś taki charakter premii sprawia, że funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości przyznanej premii, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu wniosku personalnego z dnia [...] grudnia 2014 r. kierownik jednostki organizacyjnej wskazał następujące okoliczności, a mianowicie, że skarżący posiada wiedzę i umiejętności specjalistyczne przydatne w realizowaniu ustawowych działań CBA, jednakże pomimo tego wymaga systematycznego nadzoru ze strony przełożonych nad wykonywaniem obowiązków służbowych związanych z rolą koordynatora nad działaniami wybranych jednostek terenowych CBA. Zadania realizuje bez zaangażowania, co przekłada się na brak właściwego kontaktu z nadzorowanymi delegaturami. Ponadto przebywa od dnia [...] lipca 2014 r. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a to z kolei wpływa na dezorganizację pracy oraz zakłóca ciągłość czynności koordynacyjno – nadzorczych prowadzonych przez Wydział [...] Departamentu [...] CBA. Wskazując na jego kwalifikacje dodał, że ostatnia opinia służbowa z dnia [...] listopada 2014 r., sporządzona za okres od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r., z uwagi na długotrwałą nieobecność funkcjonariusza w służbie spowodowaną absencją chorobową, nie zawiera oceny służby funkcjonariusza, przy czym warunkiem koniecznym do ustalenia premii w nowej wysokości nie jest uprzednie przeprowadzenie procesu opiniodawczego. Zatem organ uznał, że wszystkie te kryteria mające wpływ na wysokość premii w nowym okresie premiowym, uzasadniają i czynią adekwatną ustaloną wysokość premii do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, zaangażowania oraz stopnia złożoności i sposobu realizacji powierzonych obowiązków służbowych. W dalszej części wskazano, że premia jako stały, jednak o zmiennej wysokości składnik uposażenia, może zostać w nowym okresie premiowym ustalona w innym wymiarze, w tym również niższym i to – oceniając efekty pracy funkcjonariusza – powinna być dokonywana na bieżąco, zaś do przełożonego właściwego w sprawach osobowych w zależności od tej oceny należy podejmowanie decyzji, korzystając z instytucji określonych w przepisach prawa. Tak więc premii nie należy traktować jako stałego dodatku za dotychczasową nienaganną służbę, lecz ruchomego składnika uposażenia za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem funkcjonariuszowi premii w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. Natomiast skarżący w ostatnim półroczu praktycznie nie pełnił służby (tzn. nie wykonywał żadnych zadań i czynności o charakterze służbowym z uwagi na zwolnienie lekarskie), przy czym za ten okres zachował on prawo do uposażenia, a wynika z przepisu art. 102 w myśl którego w przypadku urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość. Komentowany przepis ma charakter gwarancyjny, co oznacza, że w określonych przypadkach funkcjonariusz otrzyma uposażenie przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże wysokość tego uposażenia może ulec zmianie z chwilą zaistnienia zdarzeń mających wpływ na jego wysokość. Z kolei według art. 102b ustawy, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia (ust. 1); zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby (ust. 2pkt 1). Skoro zatem premia przyznawana jest na każde półrocze roku kalendarzowego, to w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do przyjęcia, że uposażenie funkcjonariusza CBA przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie może zostać zmienione, a zatem zmiana wysokości uposażenia może następować wraz ze zmianą wysokości premii w każdym sześciomiesięcznym okresie premiowym, co też uczyniono i wobec powyższego nie może się ostać zarzut naruszenia art. 102 ustawy. Z czterech przesłanek określonych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości premii, tylko jedna ma charakter stały, a mianowicie kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, zaś pozostałe trzy są ściśle powiązane z efektami pracy, które w przypadku skarżącego nie były brane pod uwagę w sześciomiesięcznym okresie i w tych okolicznościach sprawy nie można czynić zarzutu, że bez uzasadnionych przyczyn ustalonoł funkcjonariuszowi wysokość premii na poziomie o 5% niższym od dotychczas otrzymywanej. Z kolei trudno odnieść się do zarzutu naruszenia art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, a także do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o CBA, zgodnie z którym Szef CBA kieruje CBA bezpośrednio lub przez swoich zastępców (ust. 1) i może upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w jego imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 17, 19 i 23 (ust. 2). Z tego mianowicie powodu, że wydana przez Szefa CBA decyzja personalna z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] spełnia wszelkie wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (pod decyzją widnieje wpis "Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego P. W." wraz z podpisem). Upoważnienie Szefa CBA wynika wprost z ustawy o CBA (art. 89 ust. 4d ustawy). W kontekście przytoczonego zarzutu należy, jak się wydaje, rozpatrywać również zarzut naruszenia § 4 ust 1 decyzji nr [...] Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie określenia podległości służbowej jednostek organizacyjnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego który stanowi, że w przypadku nieobecności Szefa CBA, zastępuje go zastępca, o którym mowa w § 2. Niemniej, jak już wspomniano, zaskarżona decyzja została wydana przez Szefa CBA zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzono niezasadność naruszenia przez Szefa CBA zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Jak wynika z powyższego wywodu działanie Szefa CBA w przedmiotowej sprawie znajduje bowiem umocowanie w przepisach prawa. Ponadto Szef CBA zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uzyskał wymagany przepisami ustawy o CBA wniosek kierownika jednostki organizacyjnej (w tym przypadku Dyrektora Departamentu [...] CBA), dokładnie i wnikliwie rozważył przesłanki mające wpływ na ustalenie wysokości premii w okresie premiowym, a w decyzji personalnej wskazał wyczerpujące uzasadnienie podjętej decyzji, uwzględniające wszelkie okoliczności faktyczne i prawne mające wpływ na ustalenie wysokości premii. Wydana decyzja uwzględnia zarówno interes strony, przejawiający się w uzyskaniu obiektywnej i rzetelnej informacji o efektach wykonywanych obowiązków służbowych, pozwalającej na podjęcie starań o poprawienie swojej sytuacji służbowej na przyszłość, jak i służby, przejawiający się w takim zarządzaniu zasobami ludzkimi, które pozwala na jak najlepsze realizowanie zadań nałożonych na Centralne Biuro Antykorupcyjne. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., bowiem skarżący składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, realizuje właśnie przysługujące mu prawo do rozpoznania sprawy dwukrotnie w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Szef CBA nie dopatrzył się również naruszenia art. 75, art. 76 i art. 77 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi przede wszystkim wymagany przepisami ustawy o CBA wniosek kierownika jednostki organizacyjnej oraz dokumentacja znajdująca się w aktach osobowych funkcjonariusza, w tym wskazująca na posiadane przez niego wykształcenie, kwalifikacje, odbyte szkolenia oraz opinie służbowe. Wszelkie okoliczności, które posłużyły do wydania decyzji o ustaleniu premii zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.UUE.C.2007.303.1), który ustanawia prawo do dobrej administracji, podniesiono, że jego treść odpowiada w istocie zasadom określonym w k.p.a., bowiem zgodnie z jego treścią każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (ust. 1), a prawo to, zgodnie z ust.2, obejmuje prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację, prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej oraz obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Ponadto, zgodnie z ust. 3 każdy ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez instytucje łub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. W świetle ust. 4 natomiast każdy może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów i musi otrzymać, odpowiedź w tym samym języku. Ponadto, zgodnie z brzmieniem § 1 Statutu stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr 72 Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 października 2010 r. w sprawie nadania statutu Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu (M.P.2010.76.953), który jednak, wbrew twierdzeniu zawartemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie posiada ustępów, Centralne Biuro Antykorupcyjne, jest urzędem administracji rządowej obsługującym Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i działającym zgodnie z jego zarządzeniami, decyzjami, poleceniami i wytycznymi oraz pod jego bezpośrednim kierownictwem. Jak wynika z przytoczonej powyżej argumentacji, decyzja ustalająca wysokość premii została wydana przez Szefa CBA na podstawie wniosku kierownika jednostki organizacyjnej, co nie stoi w sprzeczności z przytoczonym § 1 Statutu. Wskazano również, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia podkreślono, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1998 r. sygn. akt VSA 686/97), zaś decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby przejawiający się potrzebą niezwłocznego wywołania skutku prawnego określonego w decyzji z dniem [...] stycznia 2015 r., tj. z początkiem nowego okresu premiowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie przepisów art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, zasądzenie od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz nakazanie organom administracji państwowej określonym przepisami ustawy o CBA prowadzenia postępowania zgodnie z podstawowymi zasadami obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej i w Unii Europejskiej systemu prawa, zarzucając:

1) rażące naruszenie materialnego prawa o służbie CBA, w szczególności przepisów art. 89 ust. 1 – 7 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z powodu jego niewłaściwego zastosowania przez organ oraz, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na ostateczną treść orzeczenia oraz wynikającego z art. 2, art. 31, art. 32, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nakazu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, zasady proporcjonalności uposażenia do wyników osiąganych w służbie, zasady uzasadnionych oczekiwań, zakazu niedyskryminacji i zakazu nierównego traktowania;

a) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 89 ust. 4, 4a, 4b, 4c, 4d ustawy, poprzez niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię uprawnień kompetencyjnych dla Szefa CBA oraz zastosowania przesłanek premiowania innych niż zawarte są w przepisach ustawy o CBA, a także poprzez pominięcie przepisów art. 89 ust. 4d ustawy wskutek czego doszło do zaniechania ustalenia przestanek uznania administracyjnego w zakresie sposobu ustalania wysokości uposażenia należnego funkcjonariuszowi CBA,

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art., 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 art. 15, art. 75, art. 76, art. 77art. 80 i art. 81 k.p.a.,

2) zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, o którym mowa w przepisach Rozdziału 4 k.p.a., skutkiem czego jest nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i skutkiem czego jest orzeczenie o uznaniu przesłanek stanowiących podstawę prawną i faktyczną do obniżenia premii wbrew zasadom jej przyznawania, co uszło uwadze zarówno organowi wydającemu decyzje jak i organowi rozpoznającemu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (odwoławczemu), a czym organ odwoławczy dopuścił się naruszenie przepisów art. 89 ust. 4 a i ust. 4d ustawy oraz zasad ogólnych postępowania poprzez zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, w takim stopniu, którego skutkiem jest istotny wpływ na treść decyzji,

3) zaniechanie w postępowaniu rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (odwoławczym) właściwego rozpoznania i oceny przedstawionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów, wykazanych osiągnięć w zakresie realizacji zadań służbowych obejmujących zarówno czynności służby CBA jak i zarządzania zasobami ludzkimi, organizację służby, dbałość o powierzone mienie,

4) sprzeczność sentencji decyzji z treścią uzasadnienia i z aktami personalnymi skarżącego funkcjonariusza CBA kierownika jednostki organizacyjnej CBA,

5) w sposób niezrozumiały, niezgodny z obowiązującymi przepisami przedstawił uzasadnienie, któremu, mimo jego obszerności, nie można przyznać przymiotu uzasadnienia faktycznego i prawnego, bowiem poza przytoczeniem przepisów organ nie przedstawił żadnych okoliczności stanowiących podstawę zaskarżonych decyzji, okoliczności dokonanej oceny skarżącego. Przeciwnie posłużył się nazbyt ogólnymi określeniami nie mającymi przymiotu oceny wyników uzyskiwanych w służbie CBA co potwierdza uzasadnienie decyzji, iż jej podstawą było to, że "przełożony może realizować własną wizję skutecznego działania (...) może wymagać wykonywania pracy w określony sposób i dokonywać oceny."

6) lakonicznie i enigmatycznie zbył organ konieczność oceny i analizy zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, jeżeli takowy został zebrany, nie wykazał, w części nazwanej tylko uzasadnieniem, jakie to przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz ustalenia faktyczne definiują wobec tego właśnie skarżącego uprawnienie Szefa CBA do obniżenia premii, w okresie kiedy w myśl przepisów art. 89 ust. 4c Szef CBA nie ustalił odmiennej wysokości premii niż w decyzji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poprzedni okres, jak również jakie okoliczności stanowiły podstawę zmiany dotychczasowej oceny kryteriów warunkujących poziom ustalanej premii,

7) sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, w którym organ usiłuje wykazać, iż "wysokość premii została ustalona funkcjonariuszowi przez Szefa CBA.." a jednocześnie zaprzecza osiągnięciom w służbie jakie wykazał Szef CBA w poprzedniej decyzji personalnej w zakresie premii.

W obszernym zaś uzasadnieniu natomiast skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem została ona wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. z 2014 r. poz. 1411), z funkcjonariusz CBA oprócz wynagrodzenia zasadniczego otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%. Natomiast w myśl ust. 4a tegoż przepisu, Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio, zaś zgodnie z ust. 4b, Szef CBA ustala wysokość premii, na okres 6 miesięcy, w terminach: 1) od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku; 2) od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku. Z kolei według brzmienia ust. 4c powyższego przepisu, Szef CBA ustala wysokość premii w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość premii nie ulega zmianie, zaś wysokość premii jest uzależniona od: 1) stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza; 2) kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza; 3) efektów pracy funkcjonariusza; 4) opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii (ust. 4d), a na podstawie ust. 4e, Szef CBA, w uzasadnionych przypadkach, a w szczególności w przypadku: 1) popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa, przestępstwa skarbowego lub przewinienia dyscyplinarnego, 2) niewywiązywania się przez funkcjonariusza z realizacji zadań służbowych, 3) znacznego obniżenia efektywności pracy funkcjonariusza – może obniżyć wysokość premii przed upływem sześciomiesięcznego okresu, na który została ustalona. Ponadto w ust. 4f tego przepisu stanowi się, że Szef CBA może ustalić wyższą wysokość premii, przed upływem sześciomiesięcznego okresu, na który została ustalona, jeżeli jest to uzasadnione charakterem i efektami bieżąco realizowanych zadań lub wykonywaniem przez funkcjonariusza czynności wykraczających poza zakres jego obowiązków służbowych.

Zatem dokonując analizy powyższych przepisów należy dojść do wniosku, że przyznawana premia funkcjonariuszowi CBA ma charakter obligatoryjnego dodatku do uposażenia, którego wysokość jest uzależniona od przesłanek wymienionych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, przy czym – co zostało już utrwalone w stanowisku judykatury – nie ma ona charakteru premii znanej przepisom prawa pracy, wedle których premia jest swego rodzaju dodatkiem do wynagrodzenia przyznawanym za wykonaną pracę i efekty jakie ona przyniosła dla pracodawcy (vide: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 597/10, publik. LEX nr 755362).

Ponadto premia przyznawana w myśl art. 89 ust. 4 ustawy przyznawana przez Szefa CBA, mocą ustawy pozostawiono powyższemu organowi prawo do kreowania jej wysokości w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Dodać również należy, że ma to służyć kształtowaniu elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby, ale prawo do niej jest ograniczone. Szef CBA ustalając wysokość premii dla funkcjonariusza ma bowiem obowiązek kierować się przesłankami określonymi w ust. 4d art. 89 ustawy, a decyzja administracyjna ustalająca wysokość premii ma charakter uznaniowy, lecz powinna mimo to odnosić się do przesłanek wynikających z powyższego przepisu z wyszczególnieniem elementów wziętych przez organ pod uwagę przyznając funkcjonariuszowi premię w danej wysokości. Inaczej słowy, decyzja w tym przedmiocie winna spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Dodać również należy, iż premia jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia należnego funkcjonariuszowi i ta cecha sprawia, iż jest to stały składnik uposażenia, ale tylko w znaczeniu przysługującego świadczenia. Wskazuje na to treść art. 89 ust. 3 ustawy o CBA w myśl którego uposażenie składa się z uposażenia i premii (...) oraz kształtowanie jej wysokości w przedziale określonym przepisem art. 89 ust. 4 ustawy o CBA. Nie oznacza to jednak, że określenie funkcjonariuszowi wysokości premii, przyznawanej w kolejnych po sobie następujących 6 miesięcznych okresach, jest wolne od oceny złożoności wykonywanych przez funkcjonariusza zadań służbowych i efektywności jego pracy. Skoro zatem jej wysokość nie została przez ustawodawcę powiązana w sposób sztywny z wykonywaniem zadań na określonym stanowisku, to ma ona spełniać rolę motywacyjną, polegającą na ocenie kwalifikacji funkcjonariusza, jego ocenie przez przełożonych oraz w świetle wykonywanych zadań służbowych w określonym przedziale czasowym. Zatem wysokość premii jest zmienna w czasie, co do zasady ustalana na okresy 6 miesięczne, z wyjątkami przewidzianymi ust. 4e – f i ten element nie ma charakteru stałości.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ dokonał – w ocenie Sądu – prawidłowej wykładni cytowanych już wyżej przepisów, jak również prawidłowo je zastosował, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. A mianowicie, uzasadniając wysokość premii w wysokości niższej niż we wcześniejszym półroczu, organ zasadniczo opierał się na dokumentach zgromadzonych w aktach osobowych skarżącego a wskazujących na posiadanie przez skarżącego wykształcenie kwalifikacyjne, odbyte szkolenia, opinie służbowe, jak również na informacjach zawartych w uzasadnieniu wniosku personalnego Dyrektora Departamentu [...] z [...] grudnia 2014 r. oczywistym wszak jest, że to bezpośredni przełożony jest najlepiej predysponowany do oceny sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, jak i efektów jego pracy. Nie można przy tym wymagać, aby wszelkie spostrzeżenia dotyczące oceny wykonywanych przez skarżącego zadań i wypełnianych obowiązków przybierały zmaterializowaną postać. Oczywistym jest, że przełożony czyni na bieżąco spostrzeżenia, które w formie wniosków zostają zmaterializowane w stosownym czasie, nakazanym przepisami ustawy, czy też przepisów wykonawczych. Są to np. wnioski sporządzane na okoliczność przyznania premii czy też opinie służbowe i na nich opiera się Szef CBA podejmując decyzje kadrowe. Należy również zauważyć, że ze w powyższym wniosku wskazano, iż skarżący wykonuje czynności służbowe na średnim poziomie i chociaż posiada dobre przygotowanie, to praktycznie wymaga ciągłego nadzoru, a swoje zadania wykonuje bez zaangażowania i w drugim półroczu 2014 r. faktyczne obowiązki służbowe wykonywał tylko przez okres trzech tygodni z czego tydzień przebywał na zwolnieniu lekarskim, zaś niewykonywanie przez niego zadań spowodował, iż jego obowiązkami obarczono innych funkcjonariuszy, co dezorganizuje częściowo pracę i zakłóca ciągłość czynności koordynacyjno – nadzorczych. Ponadto nie może ujść uwadze, że w opinii służbowej sporządzonej w dniu [...] listopada 2014 r., wykazano brak możliwości oceny "Z uwagi na długotrwałe zwolnienie lekarskie". Zatem ocena zawarta we wniosku personalnym, nie była dowolna, a w konsekwencji argumentacja decyzji odnosząca się do elementów ocennych również nie była dowolna i odnosiła się do wskazanych powyżej dokumentów. Zatem organ wskazał i przeanalizował w stopniu nie budzącym żadnych zastrzeżeń przesłanki z art. 89 ust. 4d ustawy, zaś Sąd miał możliwość dokonania analizy i oceny stanowiska organu, uznając je w konsekwencji za prawidłowe. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, dlaczego skarżącemu została obniżona wysokość premii i spełnia ono zatem wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że argumentacja w nim zawarta podkreśla i w sposób wyczerpujący opisuje związek pomiędzy przyznaniem skarżącemu premii w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań w określonym przedziale czasowym. Zatem uzasadnienie decyzji – wbrew zarzutom zawartym w skardze – nie pozostaje w sprzeczności z sentencją decyzji, jak i z aktami osobowymi i administracyjnymi, jak również jest pełne i wyczerpujące . O sprzeczności tej nie świadczy również różnica w wysokości premii przyznanej skarżącemu poprzednią decyzją, a wysokością określoną w zaskarżonej decyzji. że to nie Szef CBA ustalał wysokość premii przyznanej skarżącemu. Ponadto organ nie wyszedł poza granice uznania administracyjnego i prawidłowo skorzystał z przysługujących mu uprawnień. W oparciu o uzasadniony wniosek personalny z [...] grudnia 2014 r. dokonał natomiast prawidłowej oceny zarówno efektywności pracy skarżącego, jak i sposobu realizacji przydzielonych mu zadań.

Podkreślić w tym miejscu należy, że premia z art. 89 ust. 4 ustawy jest przyznawana na czas określony 6 miesięcy (ust. 4b pkt 1 i 2). Oznacza to cykliczność przyznawania tego składnika uposażenia, przy każdorazowej ocenie przesłanek warunkujących ustalenie wysokości premii na dany okres. W tym miejscu należy przytoczyć i w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1916/13 w którym stwierdzono m.in., że: "Wysokość premii kształtuje się w granicach 1% uposażenia zasadniczego (wysokość minimalna) do wysokości maksymalnej – 30% uposażenia zasadniczego i dla każdego okresu premiowania może być inna, albowiem wysokość premii wynika wprost od czynników opisanych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, z których część podlega uznaniu administracyjnemu – ocena trudności zadań, które stoją przed funkcjonariuszem w przyszłym okresie: ocena zadań realizowanych przez niego w okresie poprzednim, opinia dotycząca okresu poprzedniego. Inaczej mówiąc, wysokość premii w wysokości 1% uposażenia zasadniczego jest zawsze funkcjonariuszowi należna, zaś jakikolwiek wzrost tej premii zależy od oceny przez przełożonego trudności zadań zrealizowanych przez niego w okresie poprzedzającym oraz opinii o funkcjonariuszu dotyczącej okresu poprzedniego. (...) ustalona decyzją wysokość premii jest wiążąca na najbliższe półrocze".

Nie można również podzielić zarzutu, że organ nie przeprowadził w sprawie postępowania dowodowego, bowiem ustalił te elementy, które są istotne z punktu widzenia art. 89 ust. 4d ustawy i odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ jest obowiązany ustalić w sprawie tylko te okoliczności faktyczne, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Skarżący nie podaje, jakich jeszcze innych czynności dowodowych winien dokonać organ przed określeniem wysokości premii przyznanej skarżącemu. Nie wskazuje również jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zatem w tym miejscu należy się odwołać do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publ. ONSA i WSA 2006/6/157), zgodnie z którym zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała. Nieuprawnione są również pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których skarżący w istocie nie uzasadnił. Organ działał niewątpliwie na podstawie przepisów prawa, wypełniając zasadę prawdy obiektywnej, zaś argumentacja użyta na poparcie wydanego rozstrzygnięcia, realizująca zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu Państwa, wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ.

Organ podał również, że wydana decyzja uwzględnia tak interes strony, przejawiający się w uzyskaniu obiektywnej i rzetelnej informacji o efektach wykonywanych obowiązków służbowych, jak i interes służby, przejawiający się w takim zarządzaniu zasobami ludzkimi, które pozwala na najlepsze realizowanie zadań nałożonych na CBA. Sąd tę ocenę podziela.

Wbrew zarzutom skargi organ, rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odniósł się do oceny skarżącego co do jakości wykonywanych przez niego zadań, tylko oceny tej bądź nie podzielił, bądź też uznał, że nie odnosi się ona do przesłanek z art. 89 ust. 4b ustawy o CBA, a wskazane przez skarżącego przymioty winny cechować każdego funkcjonariusza CBA.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak też wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dokonał wyczerpujących ustaleń i prawidłowo ocenił przesłanki warunkujące wysokość przyznanej skarżącemu premii, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.