Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 413/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1, 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a, 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 81 ust. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 12 poz 116
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych.
article: art. 3  ust. 1 pkt b w zw. z art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 39 ust.1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., zwaną dalej także "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwaną dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia 5 listopada 2010 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady [...] (działki nr [...],[...],[...],[...]) w P., obręb K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pan T. B. – wspólnik H. Spółka Komandytowa, działając w imieniu i na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa w dniu 1 września 2010 r. (zwany dalej "pełnomocnikiem Spółki"), wniósł pismem z dnia 6 września 2010 r., uzupełnionym pismami z dnia 23 września 2010 r. i z dnia 15 października 2010 r., o udzielenie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (zwaną dalej także "GDDKiA") zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady [...] (działki nr [...],[...],[...],[...]) w P., obręb K.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia, uzasadniając to tym, że przedstawiona lokalizacja sieci wodociągowej byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami albowiem mieściłaby się w pasie drogowym autostrady [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust.1 u.d.p. zabrania się między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizowanie takich urządzeń może mieć miejsce jedynie wyjątkowo, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. W tym przypadku tj. rozpatrywanego wniosku takich podstaw nie ma, gdyż przepis szczególny, jakim jest § 81 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116) stanowi, iż "urządzenia podziemne rurowe powinny być usytuowane poza pasem drogowym" i to w taki sposób, aby nie wpływały ujemnie na system korzeniowy drzew w pasie drogowym autostrady oraz aby wykopy pod te urządzenia nie naruszały pasa drogowego autostrady. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że inwestor może wystąpić poprzez Wojewodę [...] z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o udzielenie odstępstwa od wymienionego przepisu, pod warunkiem otrzymania pozytywnej opinii Oddziału GDDKiA w P.

W dniu 5 listopada 2010 r. pełnomocnik Spółki złożył w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (uzupełniony pismem z dnia 18 listopada 2010 r.).

W uzasadnieniu podniósł, że podane podstawy prawne rozstrzygnięcia decyzji tj. ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących autostrad płatnych nie powinny mieć zastosowania w przypadku lokalizacji sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady [...].

Zdaniem wnioskodawcy na możliwość udzielenia zezwolenia pozwala przepis art. 39 ust. 1 a) ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza umieszczenie w pasie drogowym m. innymi urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Zarzucił też, że powołany w przedmiotowej decyzji przepis § 81 ust.8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. dotyczy lokalizacji urządzeń poza pasem drogowym, a projektowany wodociąg jest lokalizowany w granicach pasa drogowego autostrady [...] i dlatego należałoby odwołać się do przepisu § 81 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z autostradą umieszczone w pasie drogowym nie może naruszać elementów technicznych autostrady oraz nie może przyczyniać się do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu lub zmniejszenia wartości użytkowej autostrady. Zaproponowana lokalizacja wodociągu w granicach pasa drogowego autostrady [...] nie stwarza takiego zagrożenia ani nie zmniejsza wartości użytkowej autostrady i dlatego spełnia warunki wymagane przepisami szczególnymi.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. jest prawidłowa i dlatego utrzymał ją w mocy.

Organ wskazał, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.o.p., stanowiący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z treści tego przepisu, odczytywanego łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 tej ustawy wynika, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady, nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (tj. droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Zgodnie z art. 39 ust. 1a ww. u.o.p., przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

W świetle przepisu art. 39 ust. 3 zd. 2 omawianej ustawy, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Przedstawiając powyższe podstawy prawne zaskarżonej decyzji organ dodatkowo wskazał, iż "przepis ogólny wskazuje ogólnie przypadki, do których się go stosuje, natomiast przepis odrębny (przepis szczególny, lex specialis) wyodrębnia z tej grupy jakąś podgrupę przypadków". Oznacza to, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny w ściśle określonym zakresie przedmiotowym.

Takim przepisem o charakterze lex specialis wobec przepisu art. 39 ust. 1a (ogólny nakaz skierowany do zarządcy drogi udzielania zezwoleń na lokalizację sieci uzbrojenia terenu w pasie drogowym dróg publicznych) jest przepis § 81 ust. 8 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116), który statuuje zakaz lokalizowania urządzeń podziemnych rurowych w pasie drogowym autostrad płatnych. Przepis ten stanowi bowiem, iż urządzenia podziemne rurowe (do których zalicza się projektowana sieć) powinny być usytuowane poza pasem drogowym autostrad płatnych, przy czym ich lokalizacja nie może wpływać ujemnie na system korzeniowy drzew w pasie drogowym autostrady oraz wykopy pod te urządzenia nie mogą naruszać pasa drogowego autostrady.

Zwrócił też uwagę, że obiekty budowlane przy autostradach powinny być lokalizowane w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni określonych w art. 43 ust. 1 Lp. 1 tabeli ustawy o drogach publicznych, wynoszących 30 metrów w terenie zabudowy i 50 metrów poza terenem zabudowy. Wskazany przepis znajduje zastosowanie do sieci wodociągowej, gdyż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt b w związku z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sieć wodociągowa jest siecią uzbrojenia terenu czyli budowlą, a budowla jest obiektem budowlanym.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 43 ust. 1 Lp. 1 ustawy o drogach publicznych, planowana w terenie zabudowy przedmiotowa sieć powinna być zlokalizowana w odległości 30 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezes Zarządu M. Sp. z o.o. (zwany dalej jako "skarżący"), domagając się jej zmiany oraz "udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady [...] (działki nr [...],[...],[...],[...]) w P. obręb K., ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art.39 ust.1a, art.43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 81 ust.8 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2002r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych autostrad płatnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności podniósł, że ocena GDDKiA, z której wynika, że przepis § 81 ust.8 rozporządzenia z dnia 16.01.2002r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących autostrad płatnych jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art.39 ust.1a ustawy o drogach publicznych są oczywiście chybione. Przepis ten nie może być takim przepisem, albowiem jest przepisem niższym rangą niż ustawa, a więc nie może modyfikować jej treści.

Niezależnie od tego zwrócił uwagę, iż z przepisu § 81 ust.8 rozporządzenia nie wynika zakaz umieszczania urządzeń w pasie drogowym urządzeń wodociągowych, a jedynie warunki jakie winny spełniać takie urządzenia umieszczone poza pasem. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje nie tylko treść samego ust.8 ("urządzenia podziemne rurowe powinny być usytuowane poza pasem drogowym autostrady w taki sposób, aby ..."), ale także ust.1, w którym mówi się o usytuowaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury niezwiązanych z autostradą, w tym sieci wodociągowych.

Zarzucił też, że przy proponowanym przez GDDKiA rozumieniu tego przepisu, doszłoby do wewnętrznej sprzeczności § 81 (z jednej strony przepis ten zezwala na umieszczenie w pasie urządzeń, a z drugiej zakazuje). Takiej sprzeczności nie ma jeśli przyjmie się, że przepis ten nie reguluje kwestii zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, a jedynie warunki techniczne dla obu takich sytuacji.

Takie rozumienie § 81 potwierdza, również §1 rozporządzenia, który "oznacza funkcję tego aktu prawnego", (tj. przepisy techniczno - wykonawcze) oraz względy wykładni systemowej. Podniósł też, że art. 39 ust.1a i 3 jest przepisem szczególnym dla regulacji art.39 ust.1 pkt.1 omawianej ustawy.

Skarżący zakwestionował też trafność stanowiska GDDiKA, z którego wynika, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art.43 ust.1 u.d.p., gdyż z treści tego przepisu wynika, że odnosi się on do budowli lokalizowanych przy drogach, a nie w pasie drogowym, kwestię posadowienia w pasie reguluje bowiem samodzielnie art.39.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2010 r. odpowiadają prawu.

Istota sporu oraz zarzutów skargi sprowadza się, w gruncie rzeczy, do odmiennej, niż wskazał to organ w zaskarżonej decyzji, interpretacji przepisów przez skarżącego w zakresie przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanej sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady.

W sprawie niespornym jest bowiem stan faktyczny, a mianowicie, że lokalizacja wnioskowanej sieci wodociągowej obejmuje pas drogowy autostrady [...] (działki nr [...],[...],[...],[...]) w P., obręb K., a co jednoznacznie wynika także ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika mapowego (k. 31 akt sprawy).

Skarżący zarzuca organowi błędną wykładnie zastosowanych przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji odmownej, a w szczególności obrazę art. 39 ust.1a w zw. z art. 43 ust.1 u.d.p. oraz § 81 ust.8 rozporządzenia z dnia 16.01.2002 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących autostrad płatnych, który "jako przepis niższy rangą niż ustawa nie może modyfikować jej treści" i tym samym stanowić podstawy do odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia. Dalej, skarżący nie zgadza się, że z § 81 ust.8 rozporządzenia "nie wynika zakaz umieszczania urządzeń w pasie drogowym urządzeń wodociągowych, a jedynie warunki, jakie winny spełniać takie urządzenia umieszczone poza pasem" oraz podnosi, że przyjęte przez GDDKiA rozumienie tego przepisu doprowadza do sprzeczności wewnętrznej § 81, gdyż "z jednej strony przepis zezwala na umieszczenie w pasie urządzeń (tj. ust.1 §81), a z drugiej (tj. ust. 8 § 81) zakazuje". W sprawie nie powinien też mieć zastosowania, zdaniem skarżącego, przepis art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż odnosi się on do budowli lokalizowanych przy drogach, a nie w pasie drogowym. Kwestie "posadowienia w pasie reguluje bowiem samodzielnie art. 39 u.d.p.". W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, organ winien się oprzeć na treści art. 39 ust. 1a i ust.3 u.d.p., który upoważnia właściwego zarządcę do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury wyłącznie wówczas, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, które to przepisy "nie mają zastosowania w naszej sytuacji".

Zdaniem Sądu, wyprowadzone przez skarżącego z przytoczonych przepisów wnioski są nieuprawnione i oczywiście błędne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 39 ust.1 pkt.1 u.d.p. zabrania - co do zasady - lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten należy odczytywać łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., z której wynika, iż pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanych przepisów wynika więc, że w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. W tym miejscu trzeba podkreślić, że tak rygorystyczne zakazy umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uległy pewnym zmianom i modyfikacjom w kierunku ich dostosowania do nowych wyzwań społeczno-ekonomicznych i wymogów gospodarczych. Do najważniejszych z takich zmian zaliczyć należy nowelizację ustawy o drogach publicznych poprzez dodanie, na podstawie art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), art. 39 ust. 1a, który wszedł w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Otóż na mocy tego przepisu (art. 39 ust.1a) zakazu, w szczególności, lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeśli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Notabene, na ten właśnie przepis, powołuje się skarżący, wywodząc swoje prawo do pozytywnego załatwienia złożonego wniosku na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady [...]. Takie żądanie strony jest jednak, zdaniem Sądu, nieuprawnione a dokonana przez skarżącego interpretacja tego przepisu jest niewłaściwa.

Rację ma skarżący, że przepis art. 39 ust. 1a jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Tyle tylko, że należałoby dodać, że przywołany przez skarżącego art. 39 ust. 1a u.d.p., należy również rozpatrywać w świetle warunków, o których mowa w ust.3 art. 39, a zwłaszcza zdania drugiego tego przepisu.

Inaczej mówiąc, mimo iż zgodnie z dyspozycją znowelizowanego art. 39 ust. 1a u.o.p. zarządca drogi nie może od dnia 17 lipca 2010 r., a więc po wejściu w życie tego przepisu, zakazać w pasie drogowym umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeśli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają - to jednak nie jest to dyrektywa bezwzględnie obowiązująca. Zarządca dodatkowo musi bowiem, zgodnie z art. 39 ust.3 u.d.p. - zdanie drugie - zbadać czy wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a przepisu art. 39, nie spowoduje:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego;

2) naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych;

3) doprowadzenie do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jeśli którakolwiek z wymienionych wyżej przesłanek wystąpi, to zarządca drogi ma prawo odmówić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury mimo, iż należą do urządzeń lub infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego albo do urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, że udzielając wnioskodawcy zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady [...], doszłoby do naruszenia przesłanki wymienionej w poz. 2) tj. "naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych" – przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych.

Zgodnie bowiem z § 81 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116 z późn. zm.), urządzenia podziemne drogowe rurowe, a do takich zalicza się projektowana sieć wodociągowa, powinny być - i jest to zasada - usytuowane poza pasem drogowym autostrad płatnych. Niezależnie od powyższego, tj. obowiązku usytuowania takich urządzeń poza pasem drogowym autostrady, ich lokalizacja nie może wpływać ujemnie na system korzeniowy drzew w pasie drogowym autostrady, a nadto wykopy pod te urządzenia nie mogą naruszać pasa drogowego autostrady. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika więc, że urządzeń podziemnych rurowych nie tylko nie można sytuować w pasie drogowym, ale nawet jak są umieszczone poza tym pasem (po spełnieniu określonych kryteriów, o czym także w dalszej części uzasadnienia) to dodatkowo nie mogą wpływać ujemnie na system korzeniowy drzew w pasie drogowym autostrady, zaś wykopy pod te urządzenia nie mogą naruszać pasa drogowego autostrady. Tak więc ustawodawca w przypadku lokalizacji budowli infrastruktury technicznej niezwiązanych z autostradą wprowadził szczególne obostrzenia i określone kryteria, gdyż nakazał aby budowle takie lokalizować w odległościach: od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszących 30 metrów w terenie zabudowy i 50 metrów poza terenem zabudowy, co wynika z art. 43 ust.1 Lp. 1 tabeli o drogach publicznych. Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie odległość ta nie byłaby zachowana, gdyż w najbliższym miejscu wynosiłaby 22,00 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady (. 12 akt administracyjnych).

Jako nietrafny, zdaniem Sądu, należy uznać zarzut skarżącego, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Sąd podziela stanowisko organu, że wskazany wyżej przepis art. 43 ust.1 Lp. 1 tabeli o drogach publicznych znajduje zastosowanie do kwalifikacji sieci wodociągowej jako obiektu budowlanego, gdyż zgodnie art. 3 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póżn. zm.) sieć wodociągowa jest siecią uzbrojenia terenu, a więc budowlą, a budowla jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) cyt. przepisów prawa budowlanego (jednocześnie Sąd zauważa, że organ mylnie jako podstawę prawną w tym zakresie przywołał w uzasadnieniu decyzji "art. 3 ust. 1 pkt b w związku z art. 3 ust. 3" ustawy – Prawo budowlane, zamiast art. 3 pkt 1 lit. b) w związku z art. 3 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane – co jednak nie ma żadnego istotnego znaczenia dla sprawy i stanowi oczywistą omyłkę pisarską).

W konsekwencji, zgodnie z art. 43 ust. 1 Lp. 1 ustawy o drogach publicznych, planowana sieć wodociągowa powinna być zlokalizowana w odległości 30 metrów od zewnętrznej krawędzi autostrady [...].

Nie ulega też wątpliwości, a co pośrednio skarżący również kwestionuje, że wymienione wcześniej zakazy dokonywania w pasie drogowym określonych czynności (wymienione w art. 39 ust.1 u.d.p.) oraz zakazy lokalizacji obiektów i urządzeń (wymienione w art. 39 ust.1 pkt 1) u.d.p.) stosuje się również do autostrad. Przesądzają o tym jednoznacznie przepisy art. 2 ust.1 pkt 1) w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, które jednoznacznie zaliczają autostrady do dróg publicznych kategorii krajowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przepis z § 81 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, jako "przepis niższy rangą niż ustawa, nie może modyfikować jej treści" Sąd nie może podzielić poglądu, że kwestionowane rozporządzenie, a w szczególności przepis § 81 ust. 8, w żadnej mierze nie są ani sprzeczne z omawianą ustawą, ani też jej nie "modyfikują".

Podstawą wydania rozporządzenia jest upoważnienie zawarte w ustawie. Jak podnosi się w doktrynie i piśmiennictwie, takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być przy tym bardzo konkretne, musi wskazywać organ właściwy do jego wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać, gdyż Trybunał Konstytucyjny badając zgodność aktów wykonawczych z ustawą kontroluje także, czy podmiot wydając go miał do tego uprawnienie i czy działał w zakreślonych granicach. Ustawa winna także ustalać wytyczne dotyczące treści przyszłego aktu wykonawczego. Organ do tego upoważniony musi działać sam, nie może bowiem kompetencji otrzymanych w ustawowym upoważnieniu przekazać żadnemu innemu organowi, Konstytucja wprowadza zakaz subdelegacji. (por. dla przykładu: Komentarz do art.92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - pod redakcją Wiesława Skrzydło; Zakamycze 2002).

Co również istotne, rozporządzenie jest aktem prawnym zaliczanym do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest przy tym jedynym rodzajem tego prawa wymienionym w art. 87, którego wydawanie powierzono organom władzy wykonawczej. Jest to zarazem jedyny rodzaj aktów prawnych wykonawczych do ustaw.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192) oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268 oraz z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800), a więc zgodnie z upoważnieniem ustawowym i przez właściwy organ oraz stanowi wykonanie przepisów ustawy w granicach jego upoważnienia, obejmując przepisy techniczno-budowlane dotyczące autostrad, z uwzględnieniem, w szczególności, warunków projektowania i budowy autostrad, ich połączeń z innymi drogami, wyposażenia technicznego autostrad, nośności i stateczności budowli ziemnych oraz konstrukcji nawierzchni autostrad, bezpieczeństwa użytkowania, a także ochrony środowiska. Spełnia zatem wszystkie wymogi zakreślone art. 92 Konstytucji RP.

Na tle poglądów wyrażonych przez skarżącego dodać można, że ponieważ ustawa zajmuje wysoką (tuż po Konstytucji) pozycję w systemie źródeł prawa, a więc jest aktem prawnym o charakterze ogólnym, stąd pozostawia często określone kwestie do dodatkowego uregulowania w akcie wykonawczym. Dlatego też m. innymi w przedmiotowym rozporządzeniu szczegółowo uregulowano kwestie odnoszące się do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązane z autostradą, ustalając, że urządzenia rurowe podziemne powinny być usytuowane poza pasem drogowym autostrady ( co już omówiono wcześniej).

Niezależnie od dotychczasowych ustaleń i wychodząc poza granice skargi Sąd ubocznie zauważa, a co najwidoczniej umknęło uwadze skarżącej, że strona jako inwestor może wystąpić do właściwego zarządcy drogi z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od zakazu lokalizowania w pasie drogowym wskazanego obiektu budowlanego.

Wielokrotnie przywoływany i komentowany przepis ust. 3 art. 39 u.d.p. stanowi bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić (wyłącznie) za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (wydawanym w drodze decyzji administracyjnej), przy dopełnieniu warunków określonych w ust. 7 art. 39. W niniejszej sprawie, jak zresztą pouczył o tym organ, oznacza to wystąpienie poprzez Wojewodę [...] do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o udzielenie takiego odstępstwa.

Rekapitulując dotychczasowe rozważania i poglądy, zdaniem Sądu, GDDKiA w sposób wystarczający na potrzeby rozpoznawanej sprawy i nie budzący wątpliwości natury procesowej przedstawił swoje argumenty, wskazując prawidłowe przepisy, które stanowiły podstawę do wydania decyzji odmownej na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym autostrady [...]. Organ swoje stanowisko uzasadnił w niezbędnym zakresie, jaki wymaga przepis art. 107 § 3 k.p.a., a przytoczona w tym zakresie argumentacja prawna nie nasuwa istotnych zastrzeżeń.

Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.