Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2534/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 352/17 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję [...] Sp. z o.o. w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w K. na rzecz D. A. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 roku sygn. akt II SA/Gd 352/17 działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi D. A. na decyzję [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...].

Odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczyła wniosku D. A. z dnia 25 listopada 2016 roku o udostępnienie:

1. dokumentu wyceny wartości spółki pod firmą: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., bądź dokumentu wyceny wartości udziałów, jakie posiadali A. A. i D. A. w kapitale zakładowym tej spółki, sporządzonej przez [...] na zlecenie Spółki [...] w 2014 r., ze szczególnym uwzględnieniem okresu od sierpnia 2014 r. do listopada 2014 r. włącznie (zwanego dalej wyceną), ewentualnie stronę tytułową i/lub końcową przedmiotowej wyceny z widoczną datą jej sporządzenia i przedmiotem wyceny;

2. faktury otrzymanej przez Spółkę [...] wystawionej przez [...] tytułem sporządzenia wyceny, o której mowa w punkcie pierwszym pisma;

3. umowy zawartej przez Spółkę [...] z [...] w przedmiocie zlecenia przez Spółkę [...] sporządzenia wyceny;

4. dokumentu przekazania przez [...] wyceny Spółce [...] (protokół, pokwitowanie odbioru), jeśli taki dokument został sporządzony.

Wniosek ten został doprecyzowany przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 roku. Wskazano w nim, że wniosek dotyczy - w zakresie punktu pierwszego - dokumentu wyceny wartości spółki pod firmą: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., bądź dokumentu wyceny wartości udziałów jakie posiadali A. A. i D. A. w kapitale zakładowym tej spółki, sporządzonej przez:

a) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. lub

b) inną niż wymieniona w pkt 1 lit. a) firmę lub podmiot wchodzący w skład globalnej sieci [...] (firma koordynująca - [...] International Limited ([...]IL) z siedzibą w L.) lub

c) inny podmiot, niewymieniony w pkt 1 lit. a) i b),

- na zlecenie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. w 2014 r., ze szczególnym uwzględnieniem okresu od sierpnia 2014 r. do listopada 2014 r. włącznie, zwanego dalej wyceną, ewentualnie strony tytułowej i/lub końcowej przedmiotowej wyceny z widoczną datą jej sporządzenia i przedmiotem wyceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...] Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono - w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., wszystkie w związku z art. 7 i art. 107 § 3 oraz w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie obu decyzji, podczas gdy Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził, że ich uzasadnienia nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż są ogólnikowe oraz nie wynika z nich, z jakich przyczyn skarżąca kasacyjnie spółka uznała, że wnioskowane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, czym w konsekwencji naruszyła także obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skarżącej kasacyjnie spółce ciążył obowiązek zwrócenia się do [...] Sp. z o.o. z zapytaniem, czy podmiot ten nie rezygnuje z przysługującego mu prawa dotyczącego tajemnicy przedsiębiorcy. Skutkiem powyższej błędnej wykładni prawa materialnego było w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną spółki nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że naruszyła ona obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w treści zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wyraźnie i wprost wskazano, iż wszystkie dokumenty, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, zawierają informacje składające się na tajemnicę przedsiębiorcy. Pogląd ten został należycie uzasadniony. Odnosząc się do materialnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy, autor skargi kasacyjnej podkreślił, że żądane przez skarżącego informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej: u.z.n.k.). Informacje uzyskane przez skarżącą kasacyjnie spółkę od [...] Sp. z o.o. posłużyły jej do zawarcia ze skarżącym oraz jego ojcem umowy sprzedaży udziałów w spółce [...] Sp. z o.o. Informacje te były przeznaczone wyłącznie dla skarżącej kasacyjnie spółki jako strony opisanej wyżej umowy. Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę na to, że kierując wniosek o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej skarżący - pod pozorem realizowania praw podmiotowych - stara się uzyskać informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy, nieprzeznaczone dla osób trzecich. Zaznaczył również, że żądane informacje obejmują m. in. sposób (metodologię) wyceny udziałów w spółce [...] Sp. z o.o., a także wartości samej wyceny tych udziałów, przy czym informacje te stanowią wytwór "know-how" przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Podkreślił też, że w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji odniesiono się także do formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, wskazując na treść umowy wiążącej skarżącą kasacyjnie spółkę oraz [...] Sp. z o.o. Wynika z niej wprost, że skarżąca kasacyjnie spółka nie jest uprawniona do ujawniania informacji otrzymanych od [...] Sp. z o.o. żadnej osobie trzeciej bez uprzedniej pisemnej zgody tej spółki. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można mieć wątpliwości, że powyższe zastrzeżenie zawarte w treści umowy oznacza, że informacje przekazane skarżącej kasacyjnie spółce składają się na tajemnicę przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. oraz, że bez zgody [...] Sp. z o.o. skarżąca kasacyjnie spółka nie jest uprawniona do ujawniania ich komukolwiek. Skarżąca kasacyjnie spółka nie uzyskała takiej zgody w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że głębsze, bardziej szczegółowe wyjaśnienie przyczyn odmowy dostępu do żądanej informacji publicznej skutkowałoby koniecznością wskazania konkretnych treści dokumentów objętych wnioskiem, których ochrona była podstawą wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, podniesiono, że z żadnego przepisu rangi ustawowej nie wynika obowiązek zwrócenia się do przedsiębiorcy, którego dobra chroni podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, z zapytaniem, czy nie rezygnuje on z przysługującego mu prawa. Nie wynika on w ocenie autora skargi kasacyjnej w szczególności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej leży obowiązek zweryfikowania, czy żądana informacja nie narusza prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ewentualne zweryfikowanie, czy rezygnacja podmiotu, którego dotyczy informacja, nie została już złożona, w szczególności wraz z wnioskiem o udzielenie informacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest zobowiązany do aktywnego ubiegania się o rezygnację podmiotów, których dotyczy wniosek, z przysługujących im praw. Takie starania może podejmować wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podzielił w pełni stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 107 § 3 oraz w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd kasacyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez niego argumentację, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Sąd ten przedstawił w bardzo obszernym uzasadnieniu swoje stanowisko, które ogólnie rzecz ujmując sprowadza się do twierdzenia, że uzasadnienia obu decyzji skarżącej kasacyjnie nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż są one ogólnikowe oraz nie wynika z nich z jakich przyczyn uznano, że dokumenty, będące przedmiotem postępowania stanowią tajemnice przedsiębiorcy. Argumentacja autora skargi kasacyjnej przedstawiona w skardze kasacyjnej, nie odnosi się do argumentów Sądu przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Tymczasem skarżąca kasacyjnie spółka w uzasadnieniu swoich decyzji w sposób ogólny odwołuje się do definicji tajemnicy przedsiębiorcy, lecz nie rozpatruje jej przesłanek w odniesieniu do konkretnych dokumentów, o których udostępnienie wnioskował D. A. Podkreślić należy, że z wniosku skarżącego wynikało, iż domaga się on alternatywnie, albo całego dokumentu wyceny, albo też jedynie jej strony tytułowej lub końcowej z widoczną datą jej sporządzenia i przedmiotem wyceny. Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że Sąd przyjął, iż o ile można zgodzić się ze skarżącą spółką, że cały dokument wyceny wartości spółki, czy też cały dokument wyceny wartości udziałów w kapitale zakładowym ww. spółki, może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, chociażby z uwagi na zawartą w nim metodologię wyceny, o tyle trudno jest znaleźć argumenty, uzasadniające ocenę, że sama strona tytułowa, czy też końcowa przedmiotowej wyceny z widoczną datą jej sporządzenia i przedmiotem wyceny, stanowią tego typu tajemnicę. Trudno uznać, żeby ujawnienie informacji w zakresie daty sporządzenia wyceny i jej przedmiotu mogło w jakikolwiek sposób zagrozić lub naruszyć interes przedsiębiorcy. Nie sposób też uznać, aby była to poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą i aby była to informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Tym samym argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji wydanej przez skarżącą kasacyjnie spółkę, jakoby wszystkie żądane informacje miały dotyczyć sposobu (metodologii) wyceny udziałów w spółce uznać należy za chybioną w świetle wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca zaznaczył bowiem wyraźnie, iż tego rodzaju informacje mogą zostać utajnione. Wątpliwości budzi też to, czy informacja w zakresie samej wartości udziałów (bez sposobu ich wyceny) może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa sporządzającego wycenę. Skarżąca kasacyjnie w zaskarżonej decyzji co do tego nie przedstawiła żadnej argumentacji.

Skarżąca kasacyjnie spółka w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniła również w ogóle przyczyn, dla których odmówiono wnioskodawcy dostępu do informacji w zakresie wnioskowanej faktury za sporządzenie wyceny, umowy na sporządzenie wyceny i dokumentu przekazania wyceny (punkty 2, 3, i 4 wniosku). Skarżąca spółka w ogóle nie odniosła się do oceny tych dokumentów w kontekście tajemnicy przedsiębiorstwa, nie podała też żadnych przyczyn dla których dokumenty te nie zostały udostępnione, pomimo, że to na podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. W decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. na str. 4 in fine skarżąca spółka uzasadnia jedynie uznanie dokumentu wyceny jako zawierającego informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy nie odwołując się do pozostałych przywołanych wyżej dokumentów. Nie sposób bowiem uznać, że dokumenty w postaci faktury, umowy czy protokołu zdawczo-odbiorczego zawierać miałyby informacje dotyczące sposobu (metodologii) wyceny udziałów lub wartości samej wyceny tych udziałów lub też dokumenty te miałyby stanowić wytwór "know-how" spółki sporządzającej wycenę. Z zaskarżonej decyzji jak również z decyzji poprzedzającej ją, nie wynika zatem by skarżąca kasacyjnie spółka, podjęła jakiekolwiek działania mająca na celu wyjaśnienie, czy dokumenty te zawierają informacje nieujawnione do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności, co jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że uzasadnienia obu decyzji skarżącej kasacyjnie spółki nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. Dlatego Sąd nie naruszając art. 151 p.p.s.a. prawidłowo uwzględniał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. uchylił obydwie decyzje skarżącej kasacyjnie spółki.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. "art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skarżącej kasacyjnie spółce ciążył obowiązek zwrócenia się do [...] Sp. z o.o. z zapytaniem, czy podmiot ten nie rezygnuje z przysługującego mu prawa dotyczącego tajemnicy przedsiębiorcy", należy przytoczyć kilka uwag związanych z wymogami konstrukcyjnymi sporządzania skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie co do podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 2 nie odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. w K. Należy tu zauważyć, że Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. tj. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez niezwrócenie się do przedsiębiorcy z zapytaniem czy nie rezygnuje z przysługującego mu prawa wskazanego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast autor skargi kasacyjnej wskazał, że błędna wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polega na przyjęciu, że na skarżącej kasacyjnie spółce ciążył obowiązek zwrócenia się do [...] Sp. z o.o. z zapytaniem, czy podmiot ten nie rezygnuje z przysługującego mu prawa dotyczącego tajemnicy przedsiębiorcy. Zatem zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni a przyjętego przez Sąd, a według autora skargi kasacyjnej błędnego stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej w zarzucie naruszenia prawa materialnego podnosi kwestię kwalifikacji wniosku do spółki sporządzającej wycenę jako elementu stanu faktycznego. Mając powyższe wywody na względzie, należy stwierdzić, że sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego uniemożliwia sądowi ocenę jego zasadności, w rezultacie należy uznać go za bezskuteczny.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz D. A. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.