Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1305/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części rysunkowej
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. i P. M. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 1 pkt 12 – w zakresie słów "w zakresie uzgodnionym z WKZ"; § 3 ust. 1 pkt 13 – w zakresie słów "w zakresie uzgodnionym z WKZ"; § 3 ust. 1 pkt 17; § 4 ust. 14 – w zakresie słów "oraz częściowym przekryciem potoku Foluszowego w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M; § 8 ust. 1; § 8 ust. 3 w zakresie słów "7.M/U – pow. 068 ha" oraz "9.M/U- pow. 010 ha"; § 8 ust. 3 pkt 3 w zakresie słów "oraz w terenie 7.M/U i 9.M/U – usługi hotelarskie"; § 8 ust. 3 pkt 4 zdanie 2; § 8 ust. 3 pkt 5 zdanie 1 w zakresie słów "i 9.M/U" oraz zdanie 2; § 8 ust. 3 pkt 7 lit. d w zakresie słów "oraz budynków realizowanych w terenie oznaczonym symbolem 7.M/U" i zdanie 2; § 9 ust. 1 pkt 14 zdanie 2; § 9 ust. 5 pkt 8 lit. b; § 9 ust. 5 pkt 11; § 9 ust. 6 pkt 8 lit. g; § 9 ust. 19 – w zakresie słów "12.U-pow.0,11ha" § 9 ust. 19 pkt 6 lit. c; § 9 ust. 19 pkt 7 słowa "12.U"; § 9 ust. 19 pkt 12 słowa "12.U"; § 9 ust. 21 pkt 7 lit. f; § 9 ust. 22 pkt 6 lit. e; § 9 ust. 27 pkt 12 – w zakresie słów "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych"; § 9 ust. 28 pkt 9 – w zakresie słów "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych"; II. stwierdza się nieważność zaskarżonej uchwały w części rysunkowej obejmującej obszary: 12.U, 7.M/U, 9.M/U, 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW, 9.MW; III. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżących B. P. i P. M. kwotę 574,00 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Z. uchwałą nr VII/90/2011 z dnia 31 marca 2011 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] .

B.P. i P.M. w dniu 15 czerwca 2011 r. wezwali Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego powyższą uchwałą. Rada Miasta Z. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 12 sierpnia 2011 r. B.P. i P.M. , reprezentowani przez radcę prawego A.Z. , wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 11 ust. 10 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3.KDD oraz zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucili:

1. nieprecyzyjne ustalenie linii rozgraniczających drogę, co w rezultacie pozwala na dowolne jej przesuwanie przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie,

2. brak należytego wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego, skutkujący w rezultacie niepotrzebnym nadmiernym ograniczeniem interesu prywatnego,

3. nieuprawnione odstąpienie organu od wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku zawarcia w planie obligatoryjnego jego składnika, jakim są szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości, z jednoczesnym niedopuszczalnym przepisami ustaleniem zasad podziału.

Skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] . Swój interes prawny wywodzą więc z prawa własności nieruchomości objętej ustaleniami planu, a ich interes prawny został naruszony przez § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały, gdyż zgodnie z ustaleniami planu ich nieruchomość została przeznaczona na lokalizację drogi dojazdowej i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 3.KDD.

W ocenie skarżących interes publiczny w zakresie zapewnienia dojazdu do działek zlokalizowanych w rejonie ul. [...] jest wystarczająco zaspokojony przy dotychczasowym sposobie zagospodarowania. Skarżący wskazali, że połączenie z ul. [...] (a tym samym z ul.....) możliwe jest poprzez działki niezabudowane – nr nr [...] . Rada miasta rozpatrując uwagę skarżących złożoną w trakcie procedury planistycznej stwierdziła, że koniecznym byłby wykup trzech działek, co miałoby powodować wyższe koszty niż wykup nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących. Rada nie zauważyła przy tym, że działka skarżących jest działką zabudowaną, a więc o znacznie większej wartości, tym samym wykup trzech działek niezabudowanych byłby tańszy niż wykup zabudowanej działki. W ocenie skarżących Rada Miasta powinna była wyważyć interes prywatny - skarżących i właścicieli tych trzech działek. Budzą przy tym wątpliwości skarżących twierdzenia Rady Miasta na temat ewentualnych cen wykupu nieruchomości, albowiem do szacowania wartości nieruchomości są wyłącznie uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), a Miasto nie przedstawiło stosownych operatów szacunkowych na potwierdzenie swoich twierdzeń na temat ewentualnej ceny wykupu.

Dalej podniesiono, że w § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.KDD napisano: "Teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, nie mniejszej niż 10m i jej elementów (...)". W ocenie skarżących Rada Miasta dopuściła przesuwanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie linii rozgraniczających jest jednym z obligatoryjnych elementów planu.

Zdaniem skarżących przedmiotowy plan miejscowy podjęty został z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Skarżący wskazali, że pośród postanowień kwestionowanej uchwały nie znalazły się żadne przepisy dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co oznacza, że przyjęty przez Radę Miasta Z. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawodawcę elementów. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei na podstawie § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego wynika, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wymaga się ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierających określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Skarżący podali, że zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Oznacza to, że zasady i warunki scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. To z kolei implikuje konieczność ustalenia zasad i warunków scalania i podziału w każdym miejscowym planie, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Skarżący podnieśli, że nie wyczerpuje wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy zamieszczenie w uchwale zasad podziału nieruchomości objętych planem, a regulacje takie, jako podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej, muszą zostać uznane za nieważne. Dotyczy to postanowień rozdziału 2 uchwały, zawartych w § 4 ust. 19 uchwały, gdzie określono zasady podziału na działki budowlane, określając minimalną powierzchnię nowowydzielanych działek i warunki odstępstwa od tej zasady, a także dopuszczając podziały działek w celu poprawy możliwości zagospodarowania istniejących działek.

Skarżący wskazali na różnice między procedurą scalania i podziału gruntów, a podziałem geodezyjnym nieruchomości.

Zdaniem skarżących powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu powodujące nieważność uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W ocenie organu bezzasadny jest zarzut "dowolnego" ustalenia przebiegu linii rozgraniczających drogi publicznej o symbolu 3 KDD, jako że przebieg ten jest zarówno określony w części tekstowej planu w § 11 ust 10 pkt 1, który stanowi, że "teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, nie mniejszej niż 10 m i jej elementów (....)", jak i ostatecznie jest zdeterminowany w jego części graficznej. Treść ustaleń planu należy jednocześnie odczytywać z jego części tekstowej, z której wynika że szerokość ulicy na całej jej długości ma wartość zmienną jednak na żadnym odcinku nie mniejszą niż 10,0 m, oraz z części graficznej sporządzanej w formie papierowej w dokładnie określonej skali, i w formie cyfrowej techniką zapisu wektorowego umożliwiającego bardzo dokładny ich odczyt.

Bezzasadny w ocenie rady jest także zarzut braku należytego wyważenia interesu indywidualnego i publicznego i nieprzemyślane przyznanie prymatu drugiemu z nich skutkującego ograniczeniem uprawnień właścicielskich. Organ wskazał na konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu, w tym wymienionych w art. 1 walorów architektonicznych i urbanistycznych oraz walorów ekonomicznych nakazujących uwzględniać uwarunkowania danego terenu takie jak istniejący stan i formy jego zainwestowania czy inne atrybuty takie jak np. dobra konfiguracja i nasłonecznienie predystynujące do wykorzystania pod określone formy zabudowy. Organ zaznaczył, że stan faktyczny dz. nr ew. [...] jest taki, że po jej południowo-wschodniej granicy ewidencyjnej przebiega krawędź istniejącej drogi publicznej gminnej ul. [...] , która na dzień dzisiejszy nie posiada normatywnych parametrów.

Organ wyjaśnił, iż celem uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uwzględnienie potrzeb i rozwiązywanie problemów (m.in. z obsługą komunikacyjną) oraz zabezpieczenie terenów pod rozwój infrastruktury. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w planie przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Z powyższego wynika, że organ w wykonaniu konieczności usprawnienia obsługi komunikacyjnej tej części miasta mając do wyboru poprowadzenie drogi gminnej, której minimalna szerokość jest zdeterminowana przepisami, w części (w połowie) po istniejącej drodze, której przebieg zapewnia dobrą obsługę komunikacyjną zarówno położonej po jej południowej stronie istniejącej zabudowy (8 MN) jak i położonych po północnej stronie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie (14 U/M) - lub po terenach otwartych, cechujących się dobrą konfiguracją umożliwiająca ich zabudowę zgodną z przepisami, w przeciwieństwie do istniejącej na dz. nr ew. [...] zabudowy usytuowanej w sposób naruszający ustawowo określone odległości od krawędzi drogi publicznej, jaką stanowi ul. [...] dokonał prawidłowego wartościowania walorów terenu jak i wyważenia możliwie najmniejszego zakresu ograniczenia uprawnień właścicielskich.

Jako bezzasadny oceniono również zarzut odstąpienia organu od wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku zawarcia w planie obligatoryjnego jego składnika, jakim są szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości, z jednoczesnym niedopuszczalnym przepisami ustaleniem zasad podziału. Rada Miasta Z. wskazał na zapis w § 4 ust. 18 i 19 planu.

Nadto, Rada przywołując treść § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazała na ustalenia szczegółowe planu dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe (w zależności od potrzeb) zawarte np: w § 8 ust. 2 pkt 1a).

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi B.P. i P.M. – stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając podstawę do unieważnienia planu miejscowego Sąd wskazał, że wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta Z. nie zamieściła w tym planie szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości. Obowiązek wprowadzenia tych zasad istnieje nawet wówczas, gdy nie określono obszaru, na którym mają być ustalane zasady scalania i podziału nieruchomości. Sąd I. instancji nie podzielił zasadności zarzutu zawartego w skardze, jakoby ustalenie w planie miejscowym na działce skarżących obszaru 3.KDD było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie prawa.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Z. zarzucając błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakoby ten przepis obligatoryjnie musiał znaleźć zastosowanie w każdym planie miejscowym, bez względu na charakterystykę obszaru takiego planu. W ocenie Rady Miasta Z. obszar [...] w Z. jest na tyle szczególnym i specyficznym terenem, że ustalanie zasad podziału i scaleń jest w oczywisty sposób nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta Z. , wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 814/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587). W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w ten sposób, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien rozważyć kwestie dotyczące zawarcia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w oparciu o charakterystykę terenu objętego planem miejscowym. Powołanie się na przepis ustawy bez podania konkretnych argumentów, znajdujących uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy, nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Jednocześnie zauważono, że Rada Miasta Z. powinna umożliwić Sądowi pierwszej instancji poczynienie ustaleń w powyższym zakresie, gdyż wiele okoliczności dotyczących stanu faktycznego danego terenu Rada wskazała dopiero w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy jako zasadne uznano również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 144 § 1 P.p.s.a. oraz art. 147 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes prawny skarżących, uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12 wskazano, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w ten sposób, że obowiązkowo uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady scalenia i podziału nieruchomości tylko wówczas, gdy plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Jeżeli zaś obszar planu miejscowego nie daje podstaw do zamieszczenia w tym planie ustaleń co do podziału i scaleń nieruchomości, to brak zamieszczenia w tym zakresie ustaleń w planie miejscowym nie może być traktowane jako niezgodność z prawem. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I. instancji nie rozważył należycie charakter zabudowy i zurbanizowanie terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym. Te zaś okoliczności miały wpływ na obowiązek zamieszczenia ustaleń co do podziału i scalenia nieruchomości. Stwierdzenie ewentualnego braku konieczności ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad scalania i podziałów nieruchomości położonych na terenie objętym planem może być – jak stwierdził Sąd II. instancji – wynikiem ustalenia, że nieruchomości tworzące ten obszar są w większości zagospodarowanie w sposób czyniący bezprzedmiotowym zamieszczenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę przytoczył podstawowe elementy wykładni prawa z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym bowiem zakresie Sąd I. instancji związany jest tą wykładnią i nie może dokonywać odmiennych ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę nie jest ograniczony co do zakresu badania legalności zaskarżonej uchwały – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] , przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. Nr VII/90/2011 z dnia 31 marca 2011 r., zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym".

Stąd ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał tak zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego, właściwości organów oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej we skrócie jako "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że nie nastąpiło naruszenie właściwości organów. Rada Miasta Z. , jako właściwy organ planistyczny, uchwaliła zaskarżony plan miejscowy. Również Burmistrz Miasta Z. – jako organ wykonawczy Gminy Miasto Z. podejmował przypisane temu organowi działania w procedurze planistycznej.

W ocenie Sądu w tej sprawie nastąpiło naruszenie procedury planistycznej oraz zasad sporządzania planu miejscowego, jednakże to naruszenie nie obejmuje całości zaskarżonego planu miejscowego i stąd Sąd, mając również na względzie znaczenie planu miejscowego dla porządkowania zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego. Tym samym Sąd unieważnił tylko te elementy planu miejscowego, które w oczywisty sposób naruszają warunki wynikające z art. 28 u.p.z.p. Nie jest bowiem celem Sądu unieważnianie planu miejscowego w przypadku zauważenia jakiegokolwiek, nawet drobnego uchybienia, ale tylko wtedy, gdy te uchybienia są istotne i mają wpływ na treść planu miejscowego.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miasta Z. uchwałą z dnia 31 lipca 2008 r. przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego zostało poprzedzone analizą stopnia zgodności projektowanego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Następnie zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Należy stwierdzić, że w sposób całkowicie prawidłowy ustalono krąg organów administracyjnych objętych wymogiem zawiadomienia. Przedłożone przez (nieliczne) organy wnioski zostały rozpatrzone.

Stosownie do art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Burmistrz Z. sporządził projekt planu miejscowego, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zakres tej prognozy został uzgodniony z właściwy inspektorem sanitarnym. Została również sporządzona bardzo szczegółowa prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, wykraczająca poza niezbędne minimum (spełniona przesłanka z art. 17 pkt 5 u.p.z.p.).

Kolejny istotny etap procedury planistycznej obejmował uzgadnianie projektu planu miejscowego i jego opiniowanie. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. uzyskał opinię o projekcie planu miejscowego od miejskiej komisji urbanistyczno-architektonicznej, od regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji (art. 17 pkt 6 lit. a, c i d u.p.z.p.). Opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej została w ostatecznej wersji planu miejscowego uwzględniona. Zasadne Burmistrz Miasta Z. nie zasięgał opinii wójtów gmin graniczących z obszarem objętym planem, ponieważ ten plan miejscowy nie graniczy z żadną z gmin. Pierwotnie sporządzony projekt planu miejscowego został także uzgodniony z Wojewodą [...] (z dnia 15 kwietnia 2010 r.), z zarządem Województwa [...] (z dnia 11 maja 2010 r.) – art. 17 pkt 7 lit. a u.p.z.p. Został uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków (brak odpowiedzi w zakreślonym terminie) – art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. Dokonano uzgodnienia z Zarządem Powiatu [...] (z dnia 15 kwietnia 2010 r.), z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej (z dnia 10 maja 2010 r.), z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (z dnia 14 kwietnia 2010 r.), z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego (z 19 kwietnia 2010 r.), z Zakładem Górniczym Wód Termalnych (z 9 kwietnia 2010 r.). Dokonano uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym (z 23 kwietnia 2010 r.), z [...] Oddziałem Straży Granicznej (z 9 kwietnia 2010 r.).

Następnie zostały wprowadzone zmiany wynikające z uzgodnień i opinii. Zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożył projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Wyznaczony został także termin wnoszenia uwag do projektu planu miejscowego. Uwagi te było rozpoznawane. Projekt planu miejscowego był kilkakrotnie wykładany do publicznego wglądu.

Istotnym jest okoliczność, że po dokonaniu uzgodnienia z organem nadzoru górniczego i organem właściwym w zakresie cieków wodnych, takich uzgodnień nie ponawiano i to stanowi w ocenie Sądu w tej sprawie istotne uchybienie. Cały bowiem obszar planu miejscowego stanowi teren górniczy. Jeżeli tak, to jakiekolwiek zmiany w zakresie obejmującym inwestycje podziemne winny być uzgodnione z takim organem. Jeżeli dany teren stanowi teren górniczy oraz teren wysokiej ochrony dla głównego zbiornika wód podziemnych, to nie można a limine wyeliminować uzgodnienia z organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy przewidziane w planie miejscowym sposoby zagospodarowania terenu dotyczą inwestycji podziemnych (np. garaży podziemnych). Także podnoszona w piśmie pełnomocnika Rady Miasta Z. z dnia 8 listopada 2012 r. okoliczność, że Zakład [...] " S.A. uzgadniając projekt planu miejscowego nie stwierdził, aby miał on wpływ na możliwość wykonywania koncesji i że nie zachodzi potrzeba tworzenia filarów ochronnych, ponieważ warstwy fliszowe izolujące system wód termalnych od kontaktu hydraulicznego z wodami powierzchniowymi i przypowierzchniowymi i braku terenów usuwisk ma skalnych nie oznacza, że tenże zakład górniczy (wyznaczony do uzgodnienia planu miejscowego) wyraził zgodę na każdy sposób zagospodarowania tego obszaru. Porównując pierwotny projekt planu miejscowego z uchwalonym planem miejscowym należy dojść do wniosku, że uległ znacznemu powiększeniu obszary objęte zagospodarowaniem podziemnym. Budowanie podziemnych parkingów, sięgająca w głąb powierzchni powoduje lub może spowodować zmianę systemu wód powierzchniowych i przypowierzchniowych i w związku z tym uzgodnienie z właściwym organem nadzoru górniczego (w tej sprawie z właściwym zakładem górniczym) powinno mieć miejsce. Rada Miasta Z. ani Burmistrz Miasta Z. nie mogą zastępować organów uzgadniających i wskazywać, że mimo zmiany zasad zagospodarowania we zakresie zagospodarowania podziemnego (parkingów podziemnych), nie było wymagane żadne ponownie uzgodnienia.

To zaś uzasadnia unieważnienie § 9 ust. 1 pkt 14 zdanie drugie (W terenie 14.U/M dopuszcza się realizację wielopoziomowych parkingów podziemnych); § 9 ust. 5 pkt 11 (Dopuszcza się realizację miejsc postojowych w garażach podziemnych); § 9 ust. 6 pkt 8 lit. g (dopuszcza się realizację garaży wyłącznie jako podziemnych); § 9 ust. 27 pkt 12 słów: "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych" oraz § 9 ust. 28 pkt 9 słów: "przy czym dopuszcza się realizację podziemnych garaży i miejsc postojowych". Sąd unieważnił ww. treść planu miejscowego, ponieważ wprowadzenie tej treści do planu nastąpiło bez uzgodnienia.

Również w ocenie Sądu wymagane było w tej sprawie ponowienie uzgodnienia z organem właściwym w zakresie zagospodarowania cieków wodnych (Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej). Na obszarze planu miejscowego znajdują się wody śródlądowe płynące (potok........) – oznaczone symbolem WS/ZI. Zgodnie z § 6 ust. 2 planu miejscowego na tym terenie obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, budowli hydrotechnicznych oraz mostów i kładek. Zgodnie zaś z § 4 ust. 14 planu miejscowego obszary cieków wodnych powinny być zagospodarowane celem zapewnienia drożności i ciągłości istniejących cieków i nie mogą być zagospodarowane w zakresie ich przesklepienia (za wyjątkiem mostków i kładek), sieci infrastruktury technicznej oraz – co istotne w tej sprawie – z dopuszczalnością częściowego przekrycia potoku [...] w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M. Porównując § 4 ust. 13 projektu planu miejscowego przedłożonego do uzgodnienia z § 4 ust. 14 uchwalonego planu miejscowego, to część zdania "oraz częściowym przekryciem potoku F[...] w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M" w ogóle nie była uzgadniana.

Brak uzgodnienia w tym zakresie skutkuje unieważnieniem § 4 ust. 14 słów "oraz częściowym przekryciem potoku [...] w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M", § 9 ust. 5 pkt 8 lit. b (dopuszcza się częściowe przekrycie potoku [...] kubaturą nowego budynku); § 9 ust. 21 pkt 7 lit. f (dopuszcza się częściowe przekrycie potoku [...] kubaturą budynku); § 9 ust. 22 pkt 6 lit. e (dopuszcza się częściowe przekrycie potoku [...] kubaturą rozbudowywanych budynków lub nowego budynku, realizowanego w wypadku rozbiórki budynku istniejącego, oznaczonego na rysunku planu żółtą obwódką). Sąd unieważnił ww. treść planu miejscowego, ponieważ wprowadzenie tej treści do planu nastąpiło bez uzgodnienia.

Sąd unieważnił częściowo zaskarżony plan miejscowy z powodu naruszenia zasad jego sporządzania.

Zasady sporządzenia planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. , zatwierdzone uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999 r. Nr XV/40/99 (zwanej dalej w skrócie studium), stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi (prywatnymi).

Naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego dotyczy dwóch kwestii: po pierwsze braku zamieszczenia w planie miejscowym wymaganej treści; po drugie – zamieszczenie w planie miejscowym ustaleń w oczywisty sposób sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jednym z podstawowych wskaźników zabudowy działek (przeznaczonych do ich zabudowy) jest określenie wskaźnika takiej zabudowy. To na podstawie planu miejscowego inwestor musi mieć podstawową informację co do sposobu zagospodarowania danego terenu. Wskaźnik zabudowy powinien obejmować przede wszystkim tereny jeszcze nie zainwestowane, a przeznaczone pod zainwestowanie.

Sąd uznał, że w § 8 ust. 1 plan miejscowy nie ustala wskaźników zabudowy dla obszarów MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Obszar MW obejmuje tereny oznaczone jako 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW i 9.MW. Wprawdzie zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego poza obszarami 6.MW i 9.MW pozostałe obszary MW objęte zostały zakazem budowy nowych budynków, ale zakaz zabudowy nie dotyczy garaży. Tym samym § 8 ust. 1 planu miejscowego ani nie ustala wskaźnika zabudowy dla całego obszaru MW w zakresie budowy garaży, ani dodatkowo dal obszarów 6.MW i 9.MW w zakresie budowy nowych budynków.

Mając powyższe na uwadze Sąd unieważnił plan miejscowy w części tekstowej obejmujący § 8 ust. 1.

Część rysunkową planu miejscowego Sąd unieważnił w zakresie terenów: 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW i 9.MW.

Kolejnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest jego uchwalenie o treści sprzecznej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w procedurze uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tym samym jednym z istotnych wymagań tak uchwalanego planu miejscowego była jego zgodność ze studium.

Plan miejscowy objęty jest obszarami kierunkowego zagospodarowania określonymi w studium oznaczonymi jako OC1A i OS1. Strefa OC to strefa centralna dominującą funkcją usługową oraz udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowo-turystycznej i zieleni urządzonej. Podstrefą strefy OC jest OC1 i OC2. Strefa OC1 obejmuje także podstrefę OC1A jako teren podwyższonej ochrony wartości kulturowych. Zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 7 lit. d studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, dla obszaru OC1A intensywność zabudowy brutto wynosi dla ścisłego centrum w granicach 0,6 do 1 stosunku powierzchni całkowitej budynku do powierzchni obszaru obliczeniowego. Wskaźnik intensywności brutto zabudowy administracyjno-usługowej do powierzchni obszaru obliczeniowego powinien stanowić minimum 30 % intensywności zabudowy brutto dla ścisłego centrum (§ 10 ust. 4 pkt 7 lit. e studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. ). Porównując ustalenia planu miejscowego znajdujące się w obszarze kierunkowej zabudowy OC1A z treścią studium zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać, że plan miejscowy jest zgodny ze studium.

Część planu miejscowego zlokalizowana została w obszarze kierunkowej zabudowy OS1 – strefa śródmiejska [...] (§ 11 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. ). Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 5 lit. c ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, uchwała ta określiła intensywność zabudowy netto rozumianej jako stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni obszaru zainwestowania na maksymalnie 0,4, a w szczególnych przypadkach 0,45. Intensywność ta została określona jedynie w stosunku do nowej zabudowy mieszkaniowej głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej - na wolnych działkach. Tym samym tak wyznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego współczynnik nowej zabudowy na wolnych działkach w obszarze kierunkowej zabudowy OS1 był wiążący przy sporządzaniu planu miejscowego.

Porównując obszar OS1 z obszarem planu miejscowego należy wskazać, że w tym kierunkowym obszarze zagospodarowania znajdowały się następujące obszary zagospodarowania planu miejscowego:

a) 1.MN, 7.MN, 8.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN, 18.MN, 19.MN, 20.MN, 21.MN, 22.MN, 23a.MN, 23b.MN, 23.MN, 24.MN, 25.MN;

b) 8.U, 9.U, 12.U;

c) 3.UPo, 4.UPo, 5.UPo, 6.UPo, 7.UPo, 8.UPo;

d) 2.M/U, 2a.M/U, 3.M/U, 4.M/U, 5.M/U, 6.M/U, 7.M/U, 9.M/U;

e) 4.Uh, 5.Uh, 6.Uh, 7.Uh, 9.Uh, 10.Uh, 11.Uh, 12.Uh, 13.Uh, 14.Uh;

f) 6.MW, 7.MW, 8.MW, 9.MW;

g) 4.KP;

h) 3.KS, 8.KS;

i) US;

j) E.

Dokonując porównania obszaru o kierunku zagospodarowania OS1 z planem miejscowym Sąd ocenił te obszary na podstawie rysunku planu miejscowego. Ewentualne późniejsze (po uchwaleniu planu miejscowego) podziały działek bądź nawet ich zabudowa nie stanowi podstawy do oceny zgodności planu miejscowego ze studium. Ponieważ organ uchwałodawczy gminy wraz z uchwaleniem planu miejscowego stwierdza zgodność tego planu ze studium, to zgodność ta musiała istnieć w tej sprawie w dniu 31 marca 2011 r.

I tak odnosząc ww. obszary do § 11 ust. 4 pkt 5 lit. c studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. należy stwierdzić, że:

a) na obszarach 1.MN, 7.MN, 8.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN, 18.MN, 19.MN, 20.MN, 21.MN, 22.MN, 23a.MN, 23b.MN, 23.MN, 24.MN, 25.MN – współczynnik zabudowy zawarty w planie miejscowym wynosi maksymalnie 60 % (0,6) powierzchni terenu inwestycji - § 8 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Teren ten jest zainwestowany, a tym samym współczynnik wynikający ze studium nie miał zastosowania;

b) obszar 12.U jest wolny od zabudowy, a więc tylko w stosunku do tego obszaru obowiązywał nakaz stosowania współczynnika zabudowy zawartego w studium;

c) teren objęty symbolami 7.M/U i 9.M/U zawiera wolne od zabudowy działki (co najmniej działki nr nr .........);

d) tereny Uh objęte obszarem OS1 nie zawierają działek wolnych od zabudowy;

e) na obszarach 6.MW, 7.MW, 8.MW, 9.MW – nie ma wolnych działek, a więc nie obowiązuje współczynnik zabudowy ze studium;

f) 4.KP – plan miejscowy nie dopuszcza nowej zabudowy;

g) 3.KS, 8.KS- – plan miejscowy nie dopuszcza nowej zabudowy;

h) US – teren boiska sportowego nie zawierający wolnych od zabudowy działki;

i) E – teren zainwestowany.

Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że Sąd unieważnił część rysunkową planu miejscowego w zakresie obszarów: 12.U, 7.M/U i 9.M/U/

W związku z tym w części tekstowej należało unieważnić następujący jego zakres:

- § 8 ust. 3 słów: "7.M/U - pow. 0,68 ha" oraz "9.M/U – pow. 0,10 ha";

- § 8 ust. 3 pkt 3 słów "oraz w terenie 7.M/U i 9.M/U - usługi hotelarskie";

- § 8 ust. 3 pkt 4 zdanie drugie;

- § 8 ust. 3 pkt 5 zdanie pierwsze słowa "i 9.M/U" oraz zdanie drugie;

- § 8 ust. 3 pkt 7 lit. d zdanie pierwsze słów: "oraz budynków realizowanych w terenie oznaczonym symbolem 7.M/U" i zdanie drugie;

- § 9 ust. 19 słów: "12.U- pow. 0.11 ha";

- § 9 ust. 19 pkt 6 lit. c;

- § 9 ust. 19 pkt 7 słowa "12.U";

- § 9 ust. 19 pkt 12 słowa "12.U".

Dodatkowo Sąd stwierdza, że sprzeczny z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jest § 3 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego, definiujący wysokość budynku. Od 21 marca 2011 r. definicja budynku zawarta w § 6 ww. rozporządzenia brzmi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Natomiast § 3 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego definiuje wysokość budynku jako wysokość liczoną w metrach od średniej wysokości terenu do głównej kalenicy dachu. Plan miejscowy nie może odmiennie od przepisów powszechnie obowiązujących wprowadzać definicji wysokości budynku.

Tym samym należało unieważnić § 3 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego.

Ponadto Sąd unieważnił w § 3 ust. 1 pkt 12 i 13 słowa: "w zakresie uzgodnionym w WKZ". W obu tych bowiem definicjach określając pojęcie przebudowy architektonicznej i odbudowy architektonicznej plan miejscowy odsyłał do uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków zakres przebudowy i odbudowy. Jest to przykład tzw. otwartej normy prawnej, której plan miejscowy nie może zawierać. Plan miejscowy ma wyznaczać obiektywne wskaźniki zabudowy, a nie odsyłać do innego organu doprecyzowanie sposobu i zakresu czy to przebudowy, czy też odbudowy. Jest to przy tym powielenie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków określonych w ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiadacz lub właściciel zamierzający zagospodarować na cele użytkowe zabytek nieruchomy musi uzgodnić z wojewódzkim konserwatorem zabytków program prac konserwatorskich przy zabytku nieruchomym, określającego zakres i sposób ich prowadzenia oraz wskazującego niezbędne do zastosowania materiały i technologie oraz uzgodnić z wojewódzkim konserwatorem zabytków program zagospodarowania zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości.

Art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymienia zakres czynności wymagających odrębnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga. Należą do nich: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru; 4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru; 5) prowadzenie badań archeologicznych; 6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; 7) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; 9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku; 10) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

Zgodnie z art. 36 ust. 8 ww. ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Przytoczone przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zapewniają ochronę obiektów zabytkowych wpisanych do odpowiednich ewidencji i nie ma podstaw dodatkowo zamieszczać kompetencje dla wojewódzkiego konserwatora zabytków w planie miejscowym.

Tym samym Sąd unieważnił § 3 ust. 1 pkt 12 słowa "w zakresie uzgodnionym z WKZ" oraz § 3 ust. 1 pkt 13 słowa "w zakresie uzgodnionym z WKZ".

Rekapitulując Sad unieważnił zaskarżony plan miejscowy w części tekstowej obejmujący:

- § 3 ust. 1 pkt 12 w zakresie słów "w zakresie uzgodnionym z WKZ";

- § 3 ust. 1 pkt 13 w zakresie słów "w zakresie uzgodnionym z WKZ";

- § 3 ust. 1 pkt 17;

- § 4 ust. 14 słów "oraz częściowym przekryciem potoku [...] w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M",

- § 8 ust. 1;

- § 8 ust. 3 słów: "7.M/U - pow. 0,68 ha" oraz "9.M/U – pow. 0,10 ha";

- § 8 ust. 3 pkt 3 słów "oraz w terenie 7.M/U i 9.M/U - usługi hotelarskie";

- § 8 ust. 3 pkt 4 zdanie drugie;

- § 8 ust. 3 pkt 5 zdanie pierwsze słowa "i 9.M/U" oraz zdanie drugie;

- § 8 ust. 3 pkt 7 lit. d zdanie pierwsze słów: "oraz budynków realizowanych w terenie oznaczonym symbolem 7.M/U" i zdanie drugie;

- § 9 ust. 1 pkt 14 zdanie drugie;

- § 9 ust. 5 pkt 8 lit. b

- § 9 ust. 5 pkt 11;

- § 9 ust. 6 pkt 8 lit. g;

- § 9 ust. 19 słów: "12.U- pow. 0.11 ha";

- § 9 ust. 19 pkt 6 lit. c;

- § 9 ust. 19 pkt 7 słowa "12.U";

- § 9 ust. 19 pkt 12 słowa "12.U";

- § 9 ust. 21 pkt 7 lit. f;

- § 9 ust. 22 pkt 6 lit. e;

- § 9 ust. 27 pkt 12 słów: "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych";

- § 9 ust. 28 pkt 9 słów: "przy czym dopuszcza się realizację podziemnych garaży i miejsc postojowych".

Sąd unieważnił część rysunkową planu miejscowego obejmującego następujące obszary: 12.U, 7.M/U, 9.M/U, 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW i 9.MW.

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego naruszenia istoty prawa własności współwłaścicieli działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. Sąd uznał, że do takiego naruszenia nie doszło.

Plan miejscowy ustala sposób zagospodarowania pewnego obszaru i ustalenia planu są wiążące także w zakresie modyfikacji wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W ocenie skarżących niedopuszczalne naruszenie prawa własności nastąpiło poprzez zaprojektowanie przebiegu planowanego poszerzenia ulicy [...] w Z. w ten sposób, że będzie ona przebiegała częściowo po działce nr [...] i doprowadzi do przynajmniej częściowego wyburzenia (rozbiórki) istniejącego na tej działce budynku. Skarżący sugerują przy tym, że lepszym rozwiązaniem byłoby wytyczenie trasy ulicy [...] po trzech niezabudowanych jeszcze działkach omijając w ten sposób, niejako z drugiej strony, budynek na działce nr [...] . Rada Miasta Z. argumentowała zaś, że rozważano także i taką proponowaną przez skarżących okoliczność, ale uznano, że w realiach tego obszaru mniejszą ingerencją w prawo własności będzie poprowadzenie projektowanej ulicy właśnie poprzez działkę nr [...] i istniejący częściowo na tej działce budynek, niż inną trasą. Niewątpliwie projektowana ulica Ogrodowa ma znaczenie dla rozmieszczenia ciągów komunikacji publicznej i zasadnie można stwierdzić, że samo projektowanie w tym obszarze tej ulicy jest uzasadnione interesem publicznym. Sąd uważa, że w zakresie działki nr [...] nie nastąpiło naruszenia istoty prawa własności. Wprawdzie część tej działki jest planowana pod zajęcie pod drogę publiczną, ale pozostała część działki może spełniać dotychczasową funkcję.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dominuje pogląd, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Nawet po zrealizowaniu w przyszłości inwestycji w zakresie ulicy [...] , skarżący będą mogli nadal dysponować swoją nieruchomością. Skarżący będą mogli ją rozporządzać i korzystać z niej w sposób wynikający z ustaleń planu (obszar 14.U/M tereny usług komercyjnych). Jak wynika przy tym z akt sądowych, skarżący są jedynie współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , a pozostali współwłaściciele nie kwestionowali zajęcia części tej działki pod przyszłą drogę. Ponadto, co przyznał pełnomocnik Burmistrza Miasta Z., w trakcie przygotowywania projektu planu miejscowego dokonano oględzin terenu, w tym działki nr [...] i stwierdzono, że znajdujący się na tej działce budynek jest w złym stanie technicznym i nie jest prawdopodobnie zamieszkały. Podano również, że pozostali współwłaściciele wręcz domagali się takiego jak w zaskarżonym planie wytyczenia ulicy [...] , licząc na odszkodowanie za wywłaszczenie części ich działki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że planując drogę publiczną klasy 3.KDD przez część działki nr [...] Rada Miasta Z. nie naruszyła władztwa planistycznego, polegającego na możliwości wyznaczenia przebiegu drogi po działce skarżących. Wyważono także zasadność takiej lokalizacji w stosunku do przebiegu tej drogi po działkach nr nr [...] . Tym samym gdyby Sąd był uprawniony do merytorycznego ustalania zasadności przeznaczania danych terenów w planie miejscowym, to wówczas taka ocena z punktu widzenia celowości projektowanej inwestycji byłaby uprawniona. Sąd jednak nie może takiej oceny dokonywać. Sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonych planów miejscowych tylko z przepisami prawa, a nie zasadność bądź celowość przeznaczania danych terenów pod projektowane zagospodarowanie.

Ważnym jest także argument Rady Miasta, zgodnie z którym przeprowadzenie projektowanej drogi 3.KDD w po trasie, która nie ingerowałby z budynkiem skarżących prowadziłoby do funkcjonowania dwóch dróg tj. istniejącej ulicy, która jest jedynym połączeniem komunikacyjnym zapewniającym obsługę terenów oznaczonych symbolami 7.MN i 8.U oraz nowego odcinka drogi poprowadzonego przez tereny potencjalnie inwestycyjne. W konsekwencji nieruchomość zlokalizowana przy ul. Ogrodowej 4 znalazłaby się pomiędzy dwoma drogami.

Nie jest również zasadny zarzut skarżących, że w ustaleniach dla terenu 3.KDD Rada Miasta Z. dopuściła się przesunięcia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie. W części graficznej planu zaznaczono w sposób czytelny i wyraźny linie rozgraniczające teren oznaczony symbolem 3.KDD, a ustalenia zawarte w części opisowej dla tego terenu nie stanowią o elastyczności tych linii, a jedynie o tym, że w liniach rozgraniczających znajduje się teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości nie mniejszej niż 10 m oraz dla jej elementów. Oznacza to, że w terenie 3.KDD ustalono warunki w zakresie parametrów drogi, a nie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren 3.KDD.

Pozostały zarzut zawarty w skardze dotyczy braku zawarcia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co ma stanowić naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12 wskazał, że art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w ten sposób, że obowiązkowo uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady scalenia i podziału nieruchomości tylko wówczas, gdy plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Jeżeli zaś obszar planu miejscowego nie daje podstaw do zamieszczenia w tym planie ustaleń co do podziału i scaleń nieruchomości, to brak zamieszczenia w tym zakresie ustaleń w planie miejscowym nie może być traktowane jako niezgodność z prawem. Sąd I. instancji związany obowiązkiem zbadania charakteru zabudowy i zurbanizowania terenu objętego planem miejscowym stwierdza, że na tym obszarze rzeczywiście występuje gęsta zabudowa i tylko w kilku przypadkach są tereny wolne od zabudowy. Plan miejscowy dla takich terenów został unieważniony. Istniejące zagospodarowanie zdecydowanie przeważającej większości obszarów objętych planem miejscowym w istocie wyklucza ich scalenia oraz podziały. Dodatkowo na tym obszarze znajduje się szereg terenów zajętych i zagospodarowanych pod usługi publiczne jak: tereny sportu, tereny szkolnictwa, tereny kultu, itd. Również i co do tych terenów nie stanowiło naruszenia prawa brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W przypadkach, gdy wyjątkowo będzie możliwa procedura scalania i podziału nieruchomości, zastosowanie znajdzie § 18 i 19 planu miejscowego, który reguluje warunki podziału nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie uzasadnionym będzie unieważnienie części tekstowej i graficznej planu miejscowego z powodów wskazanych w uzasadnieniu. Sąd unieważnił tyko te fragmenty planu miejscowego, które w oczywistym zakresie naruszają czy to procedurę sporządzania planu, czy też zasady jego sporządzenia tak, aby nie wykroczyć poza konieczną miarę ingerencji sądowej w treść planu miejscowego. W ocenie Sądu pozostawienie części zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w tej sprawie jest celowe i zasadne, ponieważ pozostała część planu miejscowego może być samodzielnie stosowana w procedurze zagospodarowania tego obszaru.

Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej w części uchwały, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części.