Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt II SA/Ka 1800/99
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2001-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 81 ust. 2, art. 82 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 19
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz. 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
article: art. 24 par. 1 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Jeżeli postępowanie administracyjne w procesie budowlanym będzie dotyczyło wyłącznie części odrębnej własności lokalu to zgoda właścicieli pozostałych lokali nie będzie wymagana, co oznacza, że właściciel takiego lokalu będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Natomiast, gdy działaniem właściciela lokalu będą też objęte części nieruchomości wspólnej, to ich podjęcie uzależnione będzie od uzyskania zgody właścicieli pozostałych lokali. Forma wyrażania zaś tej zgody wynika także z regulacji ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ /art. 19 i następny/. Zatem dopiero przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności można dopiero ocenić, czy zakres korzystania z zamierzonych zmian dotyczy wyłącznie części odrębnej własności lokalu, czy też części wspólnej.

2. Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest gmina. Organy gminy podlegają, bowiem wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest gmina. Podstawą tego wyłączenia jest art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa.

Także wszyscy pracownicy urzędu jako pracownicy strony podlegają wyłączeniu. Sprawę powinien załatwić organ wskazany przez organ wyższego stopnia.

TEZY

1. Jeżeli postępowanie administracyjne w procesie budowlanym będzie dotyczyło wyłącznie części odrębnej własności lokalu to zgoda właścicieli pozostałych lokali nie będzie wymagana, co oznacza, że właściciel takiego lokalu będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Natomiast, gdy działaniem właściciela lokalu będą też objęte części nieruchomości wspólnej, to ich podjęcie uzależnione będzie od uzyskania zgody właścicieli pozostałych lokali. Forma wyrażania zaś tej zgody wynika także z regulacji ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ /art. 19 i następny/. Zatem dopiero przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności można dopiero ocenić, czy zakres korzystania z zamierzonych zmian dotyczy wyłącznie części odrębnej własności lokalu, czy też części wspólnej.

2. Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest gmina. Organy gminy podlegają, bowiem wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest gmina. Podstawą tego wyłączenia jest art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa.

Także wszyscy pracownicy urzędu jako pracownicy strony podlegają wyłączeniu. Sprawę powinien załatwić organ wskazany przez organ wyższego stopnia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Joanny i Adama K. na decyzję Wojewody (...) z dnia 17 września 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 23 lipca 1999 r. (...); (...).wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 - OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lipca 1999 r. (...) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 81 ust. 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ odmówiono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenie usługowo-biurowe w budynku przy ul. K. 7 w R.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że inwestorzy Joanna i Adam K. nie załączyli do wniosku zgody współwłaścicieli do dysponowana wspólną częścią własności tj. "wejścia oraz klatki schodowej". W szczególności, po zapoznaniu się z projektem strony biorące udział w postępowaniu, złożyły na piśmie zastrzeżenia dotyczące ewentualnych uciążliwości dla pozostałych współwłaścicieli w przypadku dokonania projektowanej zmiany sposobu użytkowania. Inwestorzy jako właściciele lokalu mieszkalnego na I piętrze posiadają ograniczone prawo do dysponowania nieruchomością i nie uzyskali zgody pozostałych współwłaścicieli, wobec czego nie został spełniony warunek art. 33 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy.

W odwołaniu Joanna i Adam K. zarzucili, iż decyzja organu I instancji jest błędna, niezgodna z prawem i nielogiczna. Odwołujący się wskazali, iż zgody pozostałych współwłaścicieli wymaga jedynie zmiana sposobu użytkowania części wspólnych nieruchomości. Taka sytuacja w ich przypadku nie występuje, gdyż wejście i klatka schodowa w budynku stanowią dojście jednocześnie do lokali mieszkalnych i użytkowych. Właściciele lokalu na drugim piętrze również prowadzą działalność gospodarczą i ich klienci także korzystają z klatki schodowej. Odwołujący się podnieśli też, iż wcześniej tj. przed podjęciem działań zmierzających do planowanej zmiany sposobu użytkowania uzyskali zgodę Urzędu Miasta R., natomiast obecnie władze popierają stanowisko właściciela drugiego lokalu z uwagi na zajmowane przez niego stanowisko zawodowe.

Decyzją z dnia 17 września 1999 r. (...) wydaną z upoważnienia Wojewody (...) przez Dyrektora Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, par. 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części - utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż w świetle ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ sposób użytkowania części wspólnej /klatka schodowa/ pozostającej we współwłasności uzależniony jest od akceptacji jej współwłaścicieli. Zakres i sposób ustanowienia własności samodzielnych lokali w budynku wynika z pisma Wiceprezydenta Miasta R. z dnia 5 lipca 1994 r. Na wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania lokalu Państwa K. nie wyraża zgody Danuta P. ani Gmina R. - pozostali współwłaściciele posesji. W tej sytuacji należy przyjąć, że odmowa udzielenia wnioskodawcom zgody na zmianę funkcji ich własnego lokalu jest słuszna w zestawieniu z par. 8 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, gdyż wnioskodawczynie w pełni dysponują nieruchomością na cele budowlane.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Joanna i Adam K. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Zarzucili, że w myśl art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali zgoda współwłaścicieli wymagana jest tylko i wyłącznie na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Przepis art. 3 tej ustawy określa elementy współwłasności przymusowej, do których należy m.in. klatka schodowa. Jednakże ich wniosek o zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowo-biurowy dotyczył wyłącznie tego lokalu, który współwłasnością przymusową objęty nie jest. Klatka schodowa w przedmiotowej kamienicy była dotychczas użytkowana jako dojście do istniejących lokali mieszkalnych i użytkowych, zatem nie nastąpi zmiana sposobu jej użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżono wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jeżeli się zważy na treść art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że w znacznej mierze zasługują one na uwzględnienie.

Z nawiązania art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ do art. 32 tej ustawy wynika obowiązek wykazania się przez ubiegającego się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z treści art. 3 pkt 11 cyt. ustawy wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Powyższe uwagi dowodzą, że rozstrzygnięcie istoty niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżący, którym przysługuje prawo własności lokalu mieszkalnego, dysponują nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wyjaśnienia tej kwestii należy poszukiwać w regulacjach zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ będącej lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy przedmiotem własności lokalu jest odrębna nieruchomość będąca samodzielnym lokalem mieszkalnym lub lokalem o innym przeznaczeniu. Samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych /art. 2 ust. 2 cyt. ustawy/. Przepis ten stosuje się odpowiednio do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali /art. 3 ust. 2 ustawy/.

Z regulacji tej, w sytuacji gdy ustawodawca określając skład nieruchomości wspólnej /tzw. współwłasności przymusowej/ posłużył się definicją negatywną, wynika, że właściciel dysponuje prawem własności lokalu i związanym z tym prawem udziałem w nieruchomości wspólnej. Takie określenie przedmiotu własności powoduje, że w określonych sytuacjach działania właściciela lokalu będą wymagały zgody współwłaścicieli nieruchomości, w której ten lokal się znajduje. Natomiast w innych sytuacjach zgoda taka nie będzie wymagana. Zatem o ile postępowanie administracyjne w procesie budowlanym będzie dotyczyło wyłącznie części odrębnej własności lokalu to zgoda właścicieli pozostałych lokali nie będzie wymagana, co z kolei oznacza, że właściciel lokalu w tym wypadku będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Natomiast, gdy działaniami właściciela lokalu będą też objęte części nieruchomości wspólnej, to ich podjęcie uzależnione będzie od uzyskania zgody właścicieli pozostałych lokali. Zatem przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności można dopiero ocenić czy zakres korzystania i zamierzonych zmian dotyczy wyłącznie części odrębnej własności lokalu czy też części wspólnej.

Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że z okoliczności sprawy i dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zamierzenia inwestycyjne skarżących dotyczyły także nieruchomości wspólnej. Wniosek skarżących o zmianę sposobu użytkowania dotyczył wyłącznie lokalu mieszkalnego, stanowiącego ich własność, co wynika z załączonego do akt sprawy odpisu księgi wieczystej nr 120145. Podobnie z załączonego do wniosku projektu adaptacyjnego wynikałoby, że dotyczy on lokalu mieszkalnego celem zmiany jego przeznaczenia dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej /salon sprzedaży sukien ślubnych lub biura/.

Z okoliczności sprawy wynikałoby też, że w budynku w którym położony jest lokal mieszkalny stanowiący własność skarżących, znajdują się zarówno lokale mieszkalne jak i lokale użytkowe. Przy czym, co ma w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lokale użytkowe usytuowane są nie tylko na parterze, ale i na poszczególnych kondygnacjach, w sąsiedztwie lokali mieszkalnych. Lokale te, podobnie jak i lokal mieszkalny skarżących, dostępne są z klatki schodowej będącej nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Tak przedstawione okoliczności wskazywałyby, że klatka schodowa jak i drzwi wejściowe służą wszystkim właścicielom lokali do przemieszczania się zarówno do lokali użytkowych jak i lokali mieszkalnych.

Zatem z dotychczasowych ustaleń organów obu instancji nie wynika, aby w rozpatrywanym stanie faktycznym chodziło o zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Wniosku takiego nie można w żadnym razie wyprowadzić jak to poczynił organ odwoławczy z treści pisma z dnia 5 lipca 1999 r. nr OR 0712/62/99 podpisanego przez wiceprezydenta miasta R. i skierowanego do Sądu Rejonowego w R. do sprawy (...). Przede wszystkim w świetle okoliczności sprawy trudno ustalić, w jakim celu dokument ten został złożony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w tej sprawie. Nie wynika z niego, ani z innych dowodów zgromadzonych w sprawie, aby przed sądem powszechnym toczyło się jakiekolwiek postępowanie ewentualnie w kontekście uregulowań zawartych w art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 i ust. 4 ustawy o własności lokali.

Słusznie organ odwoławczy zauważył, że sposób użytkowania klatki schodowej jako części wspólnej uzależniony jest od zgody jej współwłaścicieli. Trudno jednak - w ocenie Sądu w dotychczasowym stanie faktycznym sprawy uznać, że wniosek skarżących z dnia 7 maja 1999 r. dotyczy też zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Należy w tym miejscu zauważyć, że Sąd rozważał powyższe kwestie w kontekście poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 1990 r. /IV SA 602/90 - ONSA 1991 Nr 1 poz. 9/ w którym stwierdzono, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu należy także rozumieć zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak w sytuacji, gdy chodziło o zmianę rodzajową sposobu użytkowania budynku. Nie można, zatem tego poglądu Sądu odnosić wprost do sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Zatem nie można uznać, że w stanie faktycznym dotychczas ustalonym przez organy orzekające w sprawie, wyprowadziły one trafne wnioski, co do interpretacji art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz par. 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie użytkowania obiektów budowlanych i ich części /Dz.U. nr 7 poz. 5/.

Niezależnie od zarzutów skargi Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że decyzję w I instancji wydał Prezydent Miasta R. wskazując na przepis art. 81 ust. 2 i art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Aczkolwiek w osnowie decyzji nie przywołano art. 82a cyt. ustawy należy uznać, że obowiązki te wykonuje gmina w ramach zawartego porozumienia. W tej sytuacji Gmina Rybnik jako organ I instancji wydała decyzję w niniejszej sprawie, w której jednocześnie uczestniczy na prawach strony w rozumieniu art. 28 Kpa, gdyż jest współwłaścicielem nieruchomości, w której zostały wyodrębnione lokale mieszkalne i użytkowe, których jest właścicielem.

Z powyższego wynika, że w sprawie niniejszej nie nastąpiło wyłączenie organów gminy Rybnik od udziału w postępowaniu, którego stroną była ta gmina, przez co w ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 i 24 Kpa. Jak wskazano w piśmiennictwie niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest gmina. Organy gminy podlegają, mimo uchybienia art. 27a Kpa wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest gmina. Podstawą tego wyłączenia jest art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa /por. glosę W. Chróścielewskiego do wyroku NSA z dnia 21 października 1997 r., II SA/Wr 932/97 - OSP 1999 z. 4 poz. 77/. Taki też pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego /wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 - nie publ./ oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. II SA/Ka 312/99 - nie publ./.

Ponieważ wszyscy pracownicy urzędu jako pracownicy strony podlegają wyłączeniu zatem sprawę tę powinien załatwić organ wskazany przez organ wyższego stopnia.

Powyższe oznacza, że rozpatrzenie merytoryczne sprawy nastąpi po wyznaczeniu we właściwym trybie organu wskazanego przez organ wyższego stopnia.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ winien mieć na uwadze szczególną regulację i ograniczenie prawa własności lokalu wynikające z regulacji zawartej w ustawie o własności lokalu. W sytuacji zatem, gdy z ustaleń poczynionych przez organ będzie wynikało, że zmiana sposobu użytkowania nie dotyczy części wspólnych budynku czy urządzeń służących właścicielom wszystkich lokali, to w ocenie Sądu nie będzie zachodziła potrzeba uzyskania zgody wszystkich właścicieli lokali, zaś ochrona ich interesów w toczącym się procesie inwestycyjnym pod kątem badania przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego będzie zagwarantowana ich udziałem w tym postępowaniu na prawach strony w rozumieniu art. 28 Kpa.

Gdyby natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu dotyczyła także części wspólnych nieruchomości, to wówczas skarżący będą zobligowani uzyskać zgodę współwłaścicieli lokalu, celem wylegitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością. Forma wyrażenia zaś tej zgody wynika także z regulacji ustawy o własności lokali /art. 19 i następne/.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast uchylenie decyzji I instancji wynika z art. 29 tej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 55 ust. 1 cyt. ustawy.