Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1418/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Anna Łuczaj Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2151/05 w sprawie ze skargi I. M. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu w zarząd nieruchomości na rzecz Ośrodka (...) w W. 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu w zarząd nieruchomości na rzecz Ośrodka (...) w W., 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz I. M. i J. M. solidarnie kwotę 669 (sześćset sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2151/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. M. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o oddaniu nieruchomości w zarząd.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją [...] z dnia [...] marca 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o oddaniu w zarząd Ośrodka [...] terenu o pow. [...] m2, położonego w W. w rejonie ulic: [...] i [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], podając, iż przedmiotowy grunt stanowiący własność Skarbu Państwa został przeznaczony dla potrzeb budowy bazy laboratoryjno-biurowej i warsztatowej Ośrodka [...], zgodnie z decyzją Prezydenta [...]. W. [...] z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...].

W dniu 15 października 1997 r. pomiędzy Ośrodkiem [...] a J. i I. małżonkami M. zawarta została w formie aktu notarialnego umowa przedwstępna sprzedaży, między innymi prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...], które według oświadczenia złożonego w akcie notarialnym miało zostać nabyte przez Ośrodek, z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz.U. Nr 75, poz. 467).

W dniu 31 marca 2000 r. pomiędzy Ośrodkiem [...] w likwidacji a Ministrem Środowiska, jako organem sprawującym nadzór nad Ośrodkiem, zawarte zostało porozumienie o przejęciu przez Ministra Środowiska zobowiązań oraz należności Ośrodka. Wśród zobowiązań podlegających przejęciu przez organ sprawujący nadzór, wymienione zostało zobowiązanie do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na podstawie umowy z dnia [...] października 1997 r.

Decyzją nr [...] Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2000 r. Ośrodek [...] został uznany za zlikwidowany.

Wnioskiem z dnia [...] maja 1999 r. Starosta Powiatu W. reprezentujący Skarb Państwa, wystąpił o stwierdzenie nabycia własności przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia. Powyższy wniosek został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. – M. I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...].

Wojewoda M. decyzją z dnia z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] o oddaniu w zarząd na rzecz Ośrodka [...] przedmiotowej działki nr [...], wskazując, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Skarb Państwa nie legitymował się dowodem prawa własności objętego nią gruntu stanowiącego działkę nr [...] w obrębie [...].

Nadto organ stwierdził, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż grunt działki ewid. nr [...] w obrębie [...] stanowił w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. własność Wspólnoty Gruntowej, a zatem wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego przymiot stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Od decyzji Wojewody M. odwołanie do Ministra infrastruktury złożyli I. M. i J. M.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., w całości podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji oraz wskazując, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności może być również prowadzone z urzędu. W ocenie Ministra Infrastruktury zasadnie organ wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 1989 r. rażąco narusza art. 4 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przyjął, iż rozstrzygnięcie organu nastąpiło z urzędu, skoro wnioskodawcy nie mają przymiotu strony.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005r, nr [...], wnieśli I. M. oraz J. M. działający w imieniu J. M., wskazując, że Wojewoda M. oraz Minister Infrastruktury oparli swoje decyzje na niezasadnej interpretacji postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...] o oddaleniu wniosku Urzędu Rejonowego w W. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast dowody zgromadzone w sprawie znajdujące się w Dzielnicy W. wskazują, że działka nr [...] od 1970 r. należy do Skarbu Państwa.

Wskazano, że wystąpienie Urzędu Rejonowego w W. do Sądu Rejonowego dla W. M. z wnioskiem o zasiedzenie działki nr [...] przez Skarb Państwa spowodowane zostało trudnościami w uzyskaniu wpisu tej działki do księgi wieczystej, jako stanowiącej własność Skarbu Państwa pomimo dowodów istniejących w Gminie W.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2151/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. M. i J. M. i podkreślił, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest okoliczność, iż decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazał, że organ nie jest związany uzasadnieniem postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia [...] lutego 2002 r., lecz jego sentencją.

Sąd Rejonowy oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że Skarb Państwa nie legitymuje się i nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowej działki gruntu. Z faktu złożenia przez Skarb Państwa wniosku o zasiedzenie działki nr [...] wynika, że gdyby Skarb Państwa legitymował się tytułem własności przedmiotowej działki gruntu, to nie wystąpiłby do Sądu Rejonowego z wnioskiem o jej zasiedzenie.

W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowych ustaleń, iż przy wydawaniu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołane przepisy przewidywały bowiem możliwość oddania w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym wyłącznie gruntów państwowych, stanowiących część mienia ogólnonarodowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik I. i J. M., radca prawny W. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że wyłączną podstawą do rozstrzygnięcia o prawidłowości wydanej decyzji Ministra Infrastruktury jest art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy – przy pominięciu przesłanek, wynikających z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy oraz przesłanek wynikających z art. 7, 8, 77 i 154 k.p.a.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, w toku postępowania administracyjnego nie dopełniono wymogów określonych w art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do powstania sytuacji, iż na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzono, że żadna ze stron (ani Skarb Państwa, ani Wspólnota Gruntowa, ani skarżący) nie nabyła prawa do przedmiotowej nieruchomości, mimo że przemawiał za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszne interesy stron – uczestników postępowania.

Skarżący wskazali, że istnieje instrument prawny, przewidziany w art. 154 k.p.a., w postaci możliwości uchylenia lub zmiany w każdym czasie przez organ administracji ostatecznej decyzji administracyjnej, która doprowadziła do powstania opisanej sytuacji, czego nie dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Podkreślono, że analiza treści uzasadnienia decyzji Wojewody M. nie pozwala na przyjęcie, by w toku postępowania administracyjnego podjęto jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie faktycznego stanu prawnego nieruchomości, zaś ustalenia postępowania wyjaśniającego ograniczają się do stwierdzenia, że złożenie do sądu cywilnego wniosku o zasiedzenie jednoznacznie potwierdza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], Skarb Państwa "...nie legitymował się dowodem prawa własności objętego nią gruntu...". Do podobnych wniosków prowadzi analiza decyzji Ministra Infrastruktury, który jednakże zauważa istniejące braki w dokumentacji sprawy.

W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, w postępowaniu administracyjnym, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia prawdy obiektywnej. Jest też oczywistym niewypełnienie przez organy administracji obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, iż przedmiotowa działka [...] jest własnością niczyją, co nie sprzyja realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a jednocześnie stanowi istotne pokrzywdzenie skarżących, niemogących zrealizować swych uprawnień, wynikających z zawartej wiele lat temu umowy z Ośrodkiem [...].

W ocenie strony skarżącej nie jest, w świetle procedury cywilnej czy też procedury administracyjnej, jednoznacznie słuszny pogląd reprezentowany przez organy administracji, odnoszący się do związania orzeczeniem zapadłym w sprawie cywilnej wyłącznie w zakresie objętym sentencją tego orzeczenia. Z natury swej bowiem lakoniczna w treści sentencja orzeczenia nie wyjaśnia istotnych elementów rozumowania sądu orzekającego i nie wskazuje podstaw jego wyrokowania ani sposobu oceny przedstawionych w sprawie dowodów, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem to właśnie uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego wskazuje, że w toku cywilnego postępowania sądowego ustalono, iż właścicielem przedmiotowej działki [...] jest Skarb Państwa, a Wspólnota Gruntowa b. wsi W. nie może się wymienionymi uprawnieniami właścicielskimi legitymować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Podzielić należy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo, gdyż nie uchylił decyzji organów obu instancji, chociaż istniały ku temu wyraźne wskazania, gdyż organy dokonały błędnej wykładni przesłanki materialnej stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą prawną wydania decyzji stwierdzającej nieważność przez organy obu instancji był bowiem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym organy wskazały na rażące naruszenie prawa w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], to jest art. 4 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) ze względu na to, że oddano w zarząd Ośrodka [...] grunt niebędący własnością państwową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielając ten pogląd wywiódł, że tezę o niepaństwowej własności przedmiotowej działki gruntu potwierdza fakt, iż Sąd Rejonowy dla W. M. Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w Gminie [...]. Sąd uznał, że wiąże go sentencja tego postanowienia, a nie jego uzasadnienie.

Z poglądem takim nie można się zgodzić. Uzasadnienie postanowienia zgodnie z art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 361 k.p.c. powinno zawierać wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalenie faktów, które sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia [...] lutego 2002 r. zostało wskazane między innymi, że "z dokumentów przedstawionych Sądowi w trakcie postępowania wynika, że Skarb Państwa jest właścicielem działki [...] (k. 5, 7) i że doskonale zdaje on sobie z tego sprawę (na pewno za właściciela się uważa). Wniosek o stwierdzenie zasiedzenia działki na rzecz osoby będącej jej właścicielem jest, pomijając inne aspekty, sprzeczny z celem regulacji instytucji zasiedzenia".

Jeżeli nawet wcześniejsze wywody uzasadnienia mogły wzbudzić wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do przyczyn rozstrzygnięcia, to i tak wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie mogą zostać uznane za wypełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że przyczyną złożenia przez Skarb Państwa wniosku o zasiedzenie była odmowa wpisania Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących przedstawił odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że dla działki [...] została urządzona księga wieczysta, w której jako właściciel został wpisany Skarb Państwa, a podstawą wpisu jest ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.