Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1317/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A.J. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1964r., nr [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i wolną od obciążeń nieruchomości rolnej położonej na terenie miasta C., powiat C., stanowiącej własność M.B.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując niniejszą sprawę wskazał, że zaskarżone decyzje Prezydium zostały wydane na podstawie art. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.). Ww. art. 1 stanowił, iż w ustawie z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym art. 2 otrzymuje brzmienie: gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebnościach gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Z kolei zgodnie z § 2 zacytowanego rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Pomimo prowadzonych poszukiwań organowi nie udało się zgromadzić całości akt archiwalnych dotyczących przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa. Wojewoda [...] pismem dnia 4 lutego 2011 r., nr [...] poinformował, że w [...] Urzędzie Wojewódzkim brak jest jakiejkolwiek dokumentacji związanej z tą sprawą. Archiwum Państwowe w P. w piśmie z dnia 22 kwietnia 2011 r., znak [...] poinformowało, że nie posiada dokumentów dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w C., stanowiącej własność M.B. Archiwum Państwowe w P. Oddział w P. w piśmie z dnia 12 maja 2011 r., znak [...] również poinformowało, że nie posiada akt dotyczących niniejszej sprawy. Część akt udało się odnaleźć w Urzędzie Miasta C. i w Sądzie Rejonowym w T.. Wnioskodawczyni nadesłała również do akt sprawy dokumenty znajdujące się w jej posiadaniu.

Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...] wynika, że gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone w obrębie miasta C. stanowiło własność J.R.. Wobec niemożności należytego prowadzenia przez niego tego gospodarstwa, powiatowe władze rolne w 1953 r. przejęły tę nieruchomość w przymusowe zagospodarowanie na podstawie przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40). Po przejęciu tego obiektu w zagospodarowanie zlokalizowany tam został Państwowy Ośrodek [...] na obszarze [...] ha, na którym wybudowano 2 hale i magazyny.

W styczniu 1958 r. J.R. sprzedał całą tę nieruchomość M.B. zamieszkałemu w W.. W związku z tym w dniu 13 stycznia 1958 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. przekazało nowemu właścicielowi część tego gospodarstwa o powierzchni [...] ha. Następnie orzeczeniem tego Prezydium z dnia [...] lutego 1959 r. przejęto na własność Państwa obszar [...] ha, zabudowany przez P [...] w C., przydzielając w zamian inny grunt tej samej wartości, położony w sąsiedztwie. Następnie w dniu 8 czerwca 1959 r. przekazano protokólarnie M.B. resztę gruntu o powierzchni [...] ha.

Z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. wynika, że M.B. od czasu nabycia nieruchomości w 1958 r. nie zamieszkał w niej i jej rolniczo nie wykorzystywał. Ponadto "nie żywił" zainteresowania swym gospodarstwem, które w większej części nie było uprawiane. Natomiast w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. czytamy, że właściciel opuścił nieruchomość i wyprowadził się do innego województwa. Dalej dodano, że gospodarstwo było w większej części nieuprawiane i nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Strona złożyła w sprawie odwołania M.B. od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., z których wynikało, że odwołujący zaznaczał, że przed nabyciem przez niego gospodarstwo znajdowało się w zagospodarowaniu Gromadzkiej Rady Narodowej B.. Zwrot gospodarstwa nastąpił w 1958 r. Odwołujący dodał, że Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej zwróciło mu [...] ha bez obsiewów i bez orki zimowej. Pozostałe [...] ha zwrócił P [...] w C. wraz z zabudowaniami, które były do dnia złożenia odwołania zamieszkiwane przez pracowników P[...]. M.B. w odwołaniu informował, że w 1958r. i 1959r. przystąpił do zagospodarowania i obsiał całe gospodarstwo. Dodał, że w międzyczasie został bezpodstawnie aresztowany i osadzony w więzieniu, gdzie przebywał 3 lata i 5 miesięcy, dopiero wyrokiem Sądu Najwyższego został uniewinniony. Informował, że chcąc utrzymać gospodarstwo w produkcji zwrócił się z więzienia do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z wnioskiem o zagospodarowanie, lecz otrzymał odpowiedź, że obowiązujące przepisy na to nie zezwalają. Stwierdził, że napotykał na trudności w postaci braku budynków, gdyż pracownicy P[...]-u w dalszym ciągu zajmowali budynki i nie miał gdzie mieszkać oraz informował, że nie miał pomieszczenia na inwentarz konieczny w gospodarstwie rolnym. Ostatecznie w odwołaniu wyraził prośbę, aby za przejęte gospodarstwo na rzecz Państwa zostało mu przyznane w zamian gospodarstwo rolne na terenie województwa [...].

Z pisma M.B. z dnia 29 września 1990 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w C., w którym zwrócił się o odzyskanie gospodarstwa, informował, że gospodarstwo nabył w 1958 r. i uprawiał go przez 2 lata, dojeżdżając w tym czasie z W. w województwie [...].

Z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 18 maja 1962 r., znak [...], skierowanego do M.B. wynika, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1958r. Nr [...] M.B. został właścicielem przedmiotowego gospodarstwa. W piśmie tym stwierdzono, że sprawa zabudowań gospodarczych została protokółem zdawczo - odbiorczym z dnia 8 czerwca 1958r. ostatecznie załatwiona, co M.B. potwierdził własnoręcznym podpisem. Jednocześnie Prezydium poinformowało, że Wydział Rolnictwa i Leśnictwa nigdy nie brał i nie bierze na siebie obowiązku usunięcia lokatorów zajmujących zabudowania gospodarcze. W piśmie tym poinformowano również M.B., że jest odpowiedzialny za zagospodarowanie swego gospodarstwa położonego w C.. W sytuacji natomiast, gdy nie jest w stanie go zagospodarować, to może przekazać gospodarstwo w dzierżawę [...] lub zrzec się na rzecz Państwa w trybie art. 60 prawa rzeczowego. Z kolei z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 30 maja 1964 r. znak [...] wynika, że protokółami zdawczo - odbiorczymi z dnia 13 stycznia 1958 r. i z dnia 8 czerwca 1959 r. zwrócono M.B. całe gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami za wyjątkiem budynku gospodarczego stanowiącego magazyn użytkowany przez Państwowy Ośrodek [...] w C.. Jednak sprawę tego budynku pozostawiono do rozstrzygnięcia pomiędzy właścicielem gospodarstwa, a P[...]. Prezydium w piśmie tym dodało, że nie osiedliło w budynku mieszkalnym żadnego lokatora i nie jest zobowiązane do przekwaterowania tych lokatorów.

Ostatecznie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1964r., nr [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i wolną od obciążeń nieruchomości rolnej położonej na terenie miasta C., powiat C., stanowiącej własność M.B..

Organ zaznaczył, że rolą niniejszego postępowania nie jest ustalenie zasadności przejęcia gospodarstwa w 1964 r. Przedmiotem prowadzonego obecnie postępowania nie jest ustalenie czy istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w 1964 r. lecz ocena, czy orzekając ówcześnie w tym przedmiocie rażąco naruszono prawo. Przepisy omawianej ustawy i rozporządzenia jako przesłankę do przejęcia gospodarstwa wskazują jedynie m. in. fakt nieuprawiania i nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Istnienie tych okoliczności jest istotne na datę wydania decyzji i nie jest uzależnione od okresu opuszczenia gospodarstwa. W świetle powyższego nie może mieć też znaczenia okoliczność, że M.B. interesował się przedmiotowym gospodarstwem oraz, że prowadził korespondencję będąc w więzieniu.

A.J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1964r., nr [...].

Organ rozpatrując podniesioną zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestię, że M.B. został aresztowany i nie mógł zajmować się gospodarstwem wyjaśniał, że zgodnie z § ust. 2 rozporządzenia z 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - do gospodarstw rolnych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonywaniu zarządzenia właściwego organu. W sprawie nie może mieć zastosowania przywołany powyżej przepis rozporządzenia, gdyż w dacie wydania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa jego właściciel nie był pozbawiony wolności.

Organ zaznaczył, że rolą niniejszego postępowania nie jest ustalenie zasadności przejęcia gospodarstwa w 1964 r. Przedmiotem prowadzonego obecnie postępowania nie jest ustalenie czy istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w 1964 r. lecz ocena, czy orzekając ówcześnie w tym przedmiocie rażąco naruszono prawo. Przepisy omawianej ustawy i rozporządzenia jako przesłankę do przejęcia gospodarstwa wskazują jedynie m. in. fakt nieuprawiania i nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Istnienie tych okoliczności jest istotne na datę wydania decyzji i nie jest uzależnione od okresu opuszczenia gospodarstwa. W świetle powyższego nie może mieć też znaczenia okoliczność, że M.B. interesował się przedmiotowym gospodarstwem oraz, że prowadził korespondencję będąc w więzieniu.

Odnosząc się do zarzutu, że M.B. dopiero po opuszczeniu więzienia w listopadzie 1963 r. mógł się przedmiotowym gospodarstwem realnie zająć oraz że był to koniec roku kalendarzowego, kiedy nie dokonuje się żadnych zabiegów agrotechnicznych, w związku z czym jakiekolwiek prace mogły zostać rozpoczęte dopiero na wiosnę roku 1964 r., należy wskazać, że kolejną przesłanką wymagającą zbadania na okoliczność, czy gospodarstwo mogło zostać przejęte na rzecz Państwa jako opuszczone jest ustalenie czy było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę.

W odwołaniu od decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa M.B. informował, że uprawiał gospodarstwo tylko przez dwa lata, tj. w 1958 r. i w 1959 r. W odwołaniu tym nie kwestionował, że gospodarstwo nie było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Ponadto w przypadku, gdyby M.B. rzeczywiście wykazywał zainteresowanie swoim gospodarstwem to przykładowo zleciłby odpłatnie innemu podmiotowi uprawę swojego gospodarstwa, co zapobiegłoby przejęciu tych nieruchomości. Należy podkreślić, że skoro zarówno wcześniej gospodarstwo rolne nie było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym jak i w dacie przejęcia, to wypełniało to jedną z przesłanek określonych § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Zdaniem organu materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wskazuje, iż przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. W niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Państwa. W sprawie niekwestionowany jest bowiem fakt, iż przed przejęciem omawianego gospodarstwa na własność Państwa w spornym gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a przy tym gospodarstwo to nie było w większej części uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W ocenie organu nie można zatem stwierdzić, że badana w niniejszej sprawie decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964r., nr [...] oraz utrzymana nią mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Organ odnosząc się do zarzutu pełnomocnika A.J., że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące własność M.B. nie mogły stanowić gospodarstwa rolnego wskazał, że co prawda w ówcześnie obowiązującym Kodeksie cywilnym brak było definicji legalnej gospodarstwa rolnego to jednak przejęte nieruchomości były nieruchomościami- rolnymi i stanowiły gospodarstwo rolne. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha, grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha, łąki klasy [...] o powierzchni [...] ha, łąki klasy [...] o powierzchni [...] ha, pastwiska klasy [...] o powierzchni [...] ha, pastwiska klasy [...] o powierzchni [...] ha, lasy klasy [...] o powierzchni [...] ha, lasy klasy [...] o powierzchni [...] ha oraz nieużytki o powierzchni [...] ha. Przejęte grunty rolne stanowiły oczywiście gospodarstwo rolne, gdyż najważniejszym elementem do uznania, że mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym jest istnienie nieruchomości rolnych. Natomiast nieruchomości rolne nie muszą być zabudowane budynkami, aby uznać, że stanowią gospodarstwo rolne. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A.J. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego nieruchomości rolnej M.B., w szczególności braku wyjaśnienia czy stanowiła ona gospodarstwo rolne;

- art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, chociażby przez pominięcie dowodu z zeznań strony;

- art. 78 § 1 i 86 k.p.a. przez brak uwzględnienia wniosku i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że nieruchomość rolna M.B. była opuszczona oraz że przedmiotowa nieruchomość rolna stanowiła gospodarstwo rolne;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz utrzymanej nią decyzji Prezydium Powiatowej Rady narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1964 r. ze względu na rażące naruszenie prawa;

Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) poprzez przyjęcie, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydając decyzję dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. wydając decyzję dnia [...] czerwca 1964 r. prawidłowo zastosowały ten przepis przez uznanie, że M.B. opuścił gospodarstwo oraz że przedmiotem opuszczenia miało być gospodarstwo rolne oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) poprzez przyjęcie, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydając decyzję dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., wydając decyzję dnia [...] czerwca 1964 r. prawidłowo zastosowały jego przepisy, tj. uznały, w szczególności że nieruchomość M.B. została opuszczona, oraz że stanowiła gospodarstwo rolne.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W przedmiotowej sprawie skarga okazała się zasadna, gdyż organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu powodującym potrzebę uchylenia obu decyzji.

Z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) wynika, że gospodarstwa rolne, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przepis ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym, spotykając się z jednolitą interpretacją.

Zgodnie z nią, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 1998 r., II SA 1108/98, Lex nr 41791 oraz z dnia 2 września 2005 r., I OSK 26/05, Lex nr 1089827). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. (I OSK 282/10, Lex nr 745198) zostało podkreślone, że zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, iż przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz, że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia. Z kolei, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. (I OSK 1482/09, Lex nr 745043) wskazano, że wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nim nie interesuje, natomiast warunkiem przejęcia było spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części.

Pomocą dla takiego stanowiska prawnego było określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.), będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r. (art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy), że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Stanowisko orzecznictwa wskazuje na dość surowe wymagania, które musiały zostać spełnione dla skuteczności zastosowania powołanych przepisów

Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.): "Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu."

Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...] wynika, że gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone w obrębie miasta C. stanowiło własność J.R.. Wobec niemożności należytego prowadzenia przez niego tego gospodarstwa, powiatowe władze rolne w 1953 r. przejęły tę nieruchomość w przymusowe zagospodarowanie na podstawie przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40).

Po przejęciu tego obiektu w zagospodarowanie zlokalizowany tam został Państwowy Ośrodek [...] na obszarze [...] ha, na którym wybudowano 2 hale i magazyny.

W styczniu 1958 r. J.R. sprzedał całą tę nieruchomość M.B. zamieszkałemu w W.. W związku z tym w dniu [...] stycznia 1958 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. przekazało nowemu właścicielowi część tego gospodarstwa o powierzchni [...] ha. Następnie orzeczeniem tego Prezydium z dnia [...] lutego 1959 r. przejęto na własność Państwa obszar [...] ha, zabudowany przez P [...] w C., przydzielając w zamian inny grunt tej samej wartości, położony w sąsiedztwie. Następnie w dniu 8 czerwca 1959 r. przekazano protokólarnie M.B. resztę gruntu o powierzchni [...] ha.

Z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. wynika, że M.B. od czasu nabycia nieruchomości w 1958 r. nie zamieszkał w niej i jej rolniczo nie wykorzystywał. Ponadto "nie żywił" zainteresowania swym gospodarstwem, które w większej części nie było uprawiane. Natomiast w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. czytamy, że właściciel opuścił nieruchomość i wyprowadził się do innego województwa. Dalej dodano, że gospodarstwo było w większej części nieuprawiane.

Ustalenia organu pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym ustalonym przez organ w tej sprawie. Wskazują również na błędną wykładnie prawa materialnego zwłaszcza w zakresie cytowanego wyżej § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Zachowane w aktach odwołanie M.B. zawiera informacje, że w 1958r. i 1959r. przystąpił do zagospodarowania i obsiał całe gospodarstwo. Wskazywał również, że w międzyczasie został bezpodstawnie aresztowany i osadzony w więzieniu, gdzie przebywał 3 lata i 5 miesięcy, dopiero wyrokiem Sądu Najwyższego został uniewinniony.

Z zaświadczenia Sądu Wojewódzkiego w K. Wydział III Karny znak [...] wynika, że M.B. prawomocnym wyrokiem b. [...] Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 1965 r. skazany został na 3 lata i 6 miesięcy więzienia i utratę praw na dwa lata. Na poczet wyżej wymienionej kary zaliczono areszt od 21 stycznia 1960 r. do 18 lutego 1961 r., od 2 marca 1961r. do 26 kwietnia 1962r., od 27 września 1962 r. do 18 listopada 1963 r.

Zatem dopiero po opuszczenia zakładu karnego w listopadzie 1963 r., M.B. przedmiotowym gospodarstwem mógł się realnie zająć. Był to koniec roku kalendarzowego, kiedy nie dokonuje się żadnych zabiegów agrotechnicznych, w związku z czym jakiekolwiek prace mogły zostać rozpoczęte dopiero na wiosnę roku 1964 r. Ponadto, wszystkie zabudowania wchodzące w skład gospodarstwa były zajęte przez Państwowy Ośrodek [...] w C., a stodoła została rozebrana, co uniemożliwiało właścicielowi osiedlenie się, jak też podjęcie właściwej działalności rolniczej. Potwierdzają, to dokumenty zgromadzone w sprawie wskazujące, że M.B. uzyskał zabudowania wraz z "lokatorami", których usunięcia żaden organ się nie podejmował.

Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo zostało przejęte decyzją Prezydium Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1964 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazuje: "Stwierdzonym zostało, że M.B. od czasu nabycia wyżej opisanej nieruchomości w roku 1958 nie zamieszkał w tej nieruchomości i ją rolniczo nie wykorzystywał. W ostatnich latach nie żywił zbytnio zainteresowania swym gospodarstwem, które po większej części nie było uprawiane. (...)."

Organ odwołuje się zatem również do okresu pozbawienia wolności M.B., nie uwzględniając w żadnym stopniu zapisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.) z którego wynikało, że gospodarstwo rolne ww. w okresie pozbawienia wolności jego właściciela nie mogło być traktowane jako opuszczone.

W ocenie Sądu nie jest przy tym przesądzająca data wydania ww. decyzji ([...].06.1964r.) bowiem ocena przesłanek dokonana przez organ dotyczy okresu od daty nabycia nieruchomości (1958r.). Przy czym organ nie różnicował okresu zawierającego wyłączenie z mocy § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Warto przy tym wskazać, że naruszenia innych zasad ogólnych, w tym zasady przekonywania mogą same w sobie stanowić rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Stąd brak w ogóle uzasadnienia, w przypadku gdy było ono obligatoryjne, oraz duże braki w tym zakresie, a także uzasadnienie pozorne skutkować mogą stwierdzeniem nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (P. C., Zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w formułowaniu uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, PPPubl. 2009, nr 1, s. 57 i n., czy J. ., Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 516).

W kontrolowany stanie prawnym, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn .

Orzecznictwo podkreśla jednak wyraźnie, że zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, iż przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz, że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia.

Okres pozbawienia wolności M.B. został już wyżej omówiony. Natomiast, co do "cech opuszczenia" czy "rzeczywistego opuszczenia" ww. gospodarstwa organ nie przeprowadził w tym zakresie właściwej analiz. Materiał dowodowy wskazuje, że M.B. cały czas interesował się rzeczonym gospodarstwem rolnym, podejmował różnego typu działania typowe dla właściciela, występowały też przyczyny obiektywne dla których prace agrarne mógł podjąć najwcześniej wiosną 1964r., czyli w okresie, który nie był brany pod uwagę w decyzji z czerwca 1964r. Na uwagę zasługuje również fakt, że M.B. nigdy nie zamieszkiwał w ww. gospodarstwie rolnym. Nawet w 1958r. nie miał takiej możliwości bowiem budynki były zajęte przez rodziny pracowników P[...].

Organ nie ocenił w kontekście tak zebranego materiału dowodowego, czy w ogóle wystąpiła przesłanka opuszczenia gospodarstwa rolnego przez M.B..

Przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu artykułu 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w punkcie "7". W doktrynie stwierdza się, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt "2 zdanie pierwsze".

Następnie uważa się, że indywidualizacja rażących naruszeń prawa dokonana w pkt 1, 3-7 powinna być oceniana pozytywnie albowiem "wyróżnienie w k.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji" (patrz: B. Adamiak Wadliwość decyzji administracyjnych Wrocław 1986 s. 148, teza wyroku SN z dnia 11 maja 2000r., III RN 62/00, OSNP 2001).

Natomiast w art. 156 § 1 pkt 2 in fine otwiera się drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek istnienia wady nienazwanej, mającej cechy rażącego naruszenia prawa nigdzie nie zdefiniowanego, jeżeli nie jest objęta odesłaniem do przepisów odrębnych zawartym w pkt 7.

Nie budzi wątpliwości, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

"Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 534/94).

Mówiąc o rażącym naruszeniu prawa wyjść należy od ustalenia ram tego pojęcia. "Naruszenie prawa" to naruszenie prawa materialnego, procesowego, oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą.

Wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy.

Według utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego "dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest wykazanie, że wada - i to wyjątkowo ciężka - tkwi w samej decyzji" (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 II SA 1241/98, wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 20013 r. II SA/Wa 212/13, wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2011 r. VIII SA/Wa 818/10).

W przedmiotowej sprawie organ powinien odnieść się w sposób wyczerpujący do tego czy naruszenie prawa w postaci przepisów § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, miało cechy rażącego naruszenia prawa. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że ujęcie w ocenie prawnej decyzji z [...] czerwca 1964r. okresu pozbawienia wolności M.B., stanowiło naruszenie prawa materialnego. Nastąpiła bowiem wadliwa subsumcja stanu faktycznego w zestawieniu z zastosowanymi przez organ przepisami.

Organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a następnie Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji rozstrzygającej żądanie stwierdzenia nieważności obowiązane są przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej merytorycznie, nie oznacza to zwolnienia organu właściwego od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, podważenia mocy dowodowej zgromadzonych dowodów (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010r., I OSK 282/10).

Przy czym, Sąd nie podziela zarzuty skargi, sprowadzającego się do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie występowało gospodarstwo rolne.

Powołana na wstępie ustawa z 13 lipca 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Dla ustalenia czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego należało zastosować przepisy prawa definiujące pojęcie gospodarstwa rolnego w dniu wydania kontrolowanych decyzji. W Kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r. (art. 553 Kodeksu cywilnego).

Jak zasadnie przyjął organ w sprawie należało zastosować § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha, grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha, łąki klasy [...] o powierzchni [...] ha, łąki klasy [...] o powierzchni [...] ha, pastwiska klasy [...] o powierzchni [...] ha, pastwiska klasy [...] o powierzchni [...] ha, lasy klasy [...] o powierzchni [...] ha, lasy klasy [...] o powierzchni [...] ha oraz nieużytki o powierzchni [...] ha. Przejęte grunty rolne stanowiły oczywiście gospodarstwo rolne, gdyż najważniejszym elementem do uznania, że mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym jest istnienie nieruchomości rolnych. Natomiast nieruchomości rolne nie muszą być zabudowane budynkami, aby uznać, że stanowią gospodarstwo rolne. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ dopuścił się natomiast naruszenia prawa materialnego w postaci § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, nie dokonując oceny potencjalnej nieważności kontrolowanych decyzji przy uwzględnieniu, że ówczesne organy nie brały pod uwagę wyłączenia wynikającego z okresu pozbawienia wolności. Organ nie dokonał również pełnej wykładni (w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym) pojęcia opuszczenia gospodarstwa rolnego, zgodnie z obowiązującymi w dacie kontrolowanych decyzji przepisami. Powyższe stanowi również naruszenia norm prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co stanowi dodatkową przesłankę obligującą Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.