Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 858/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 210
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 145 § 1, art. 148 § 1, art. 149 § 1 i § 3, art. 150 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B.S. i S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił na działkach nr [...] przy ul. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu.

Dnia 3 czerwca 2015 r. B.S. i S.S. zwrócili się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją tego organu. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – w wersji obowiązującej w dniu złożenia wniosku), dalej w skrócie k.p.a. Wnieśli o uchylenie powyższej decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając wniosek podnieśli, iż teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, oddziela od stanowiącej ich własność działki nr [...] jedynie wąski pas gruntu szerokości 5m, stanowiący działkę nr [...]. Planowane zamierzenie inwestycyjne, jakim jest budowa bliżej nieokreślonej ilości budynków wielorodzinnych do sześciu kondygnacji, ze względu na swój charakter będzie oddziaływała na ich nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i znajdującą się na osiedlu domów jednorodzinnych. O postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie zostali powiadomieni przez organ, stąd bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Realizacja inwestycji będzie naruszała ich prawo do korzystania z nieruchomości, której są właścicielami. Nieruchomość wnioskodawców znajduje się w kręgu oddziaływań planowanej inwestycji, prowadząc tym samym do ograniczenia możliwości korzystania z przedmiotu ich własności, choćby przez zacienienie.

Wnioskodawcy wywiedli swój interes prawny z regulującego istotę prawa własności art. 140 Kodeksu cywilnego. Ich zdaniem interes prawny właściciela nieruchomości może zostać naruszony przez prace budowlane zamierzone na sąsiedniej działce. Tym samym swój interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania uzasadnili prawem własności przysługującym im do działki nr [...], co wykazali załączonym do wniosku odpisem z księgi wieczystej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, że wprawdzie stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jednakże mogą to być działki nie pozostające ze sobą w bezpośredniej styczności. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdyby nie ów pięciometrowy pas gruntu oddzielający ich nieruchomości od działek objętych inwestycją, to nie tylko wnioskodawcy, ale również ich sąsiedzi zostaliby uznani za strony przedmiotowego postępowania. Za uznaniem w rozpatrywanej sprawie za działki sąsiednie również działek nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji przemawia charakter planowanego przedsięwzięcia, tzn. budowa zespołu wysokich budynków wielorodzinnych, co będzie ograniczało ich prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości.

Wnioskodawcy podali, że o wydaniu w sprawie decyzji dowiedzieli się w dniu [...] maja 2015 r. od jednego z sąsiadów. W związku z tym, że decyzja ta stała się ostateczna przed uzyskaniem przez nich informacji o jej wydaniu, wnioskodawcy nie mogli skutecznie zaskarżyć tego rozstrzygnięcia poprzez wniesienie odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaną przez ten organ ostateczną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta zaznaczył, iż zostało ono poprzedzone ustaleniem czy zachodzą łącznie wszystkie przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, tzn. czy decyzja, której dotyczy wniosek jest ostateczna, wniosek o wznowienie pochodzi od strony, podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz czy zostało oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)

Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014 r. nr [...] jest ostateczna, ponieważ w terminie ustawowym nie wniesiono odwołania.

Za strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy uznano właścicieli i użytkowników wieczystych terenu objętego inwestycją oraz działek sąsiednich, graniczących bezpośrednio z tym terenem. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna objęta ustaleniami decyzji, której oddziaływanie ograniczone musi być do terenu inwestycji, nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej współwłasność wnioskodawców. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], której wnioskodawcy są współwłaścicielami nie graniczy, jak przyznają sami wnioskodawcy, z terenem inwestycji, a swoje uprawnienie do posiadania przymiotu strony wnioskodawcy wywiedli jedynie z prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej (w rzeczywistości) w odległości ponad 18 m od granic terenu inwestycji i domniemanych, przyszłych uciążliwości, nie mających oparcia w przepisach prawa materialnego. We wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r. znak [...]. Z samego faktu posiadania nieruchomości w niewielkiej odległości od terenu inwestycji nie można wywieść uprawnienia do posiadania przymiotu strony w sprawie zakończonej ww. decyzją. Brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przesądził o tym, że wnioskodawcy nie są stroną w postępowaniu wznowieniowym. Nie posiadając przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, wnioskodawcy nie mogą skutecznie żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § pkt 4 k.p.a.

W konsekwencji zdaniem organu wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmioty nie będące stroną a więc nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania.

Na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta B.S. i S.S. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, art. 8, art. 1, art. 77 w związku z art. 144, art. 80 k.p.a., jak również art. 28 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając podniesione zarzuty powtórzyli argumentację, iż teren objęty planowaną inwestycją oddziela od działki nr [...], której są właścicielami, jedynie wąski, około pięciometrowy pas gruntu stanowiący działkę nr [...]. Zatem planowane zamierzenie inwestycyjne, ze względu na swój charakter, na pewno będzie naruszać prawa wnioskodawców do korzystania z nieruchomości, której są właścicielami, poprzez ograniczenie możliwości korzystania z niej, chociażby poprzez zacienienie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali na domniemanie, że inwestycja sąsiada może naruszać interes prawny właściciela działki i uzasadniać jego udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budynku już istniejącego. Stąd też uzasadnione jest akceptowanie szerszego katalogu osób mających prawo uczestniczyć jako strony w tego typu postępowaniach, korzystające w pełnym zakresie z uprawnień procesowych strony. Nadto uzasadnione jest wiązanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. z prawem własności, jego istotą i zakresem wynikającym z art. 140 i następnych k.c. i przyjmowanie domniemania, że interes prawny właściciela (a także innej osoby mającej tytuł prawny do działki) może zostać naruszony przez prace budowlane na sąsiedniej działce. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny wnioskodawców do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r.

Swoją legitymację wywiedli z przysługującego prawa własności, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw oraz interesów osób trzecich, zatem nie można na tym etapie procesu inwestycyjnego (w przeciwieństwie do pozwolenia na budowę) wskazać konkretnego przepisu prawa materialnego, którego zakres w odniesieniu do możliwości albo powinności konkretnych podmiotów uległby modyfikacji wskutek ustalenia warunków zabudowy określonego terenu.

Nadto zdaniem wnoszących zażalenie odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyn podmiotowych (braku legitymacji) należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Zaś ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, bez zapewnienia wnioskodawcy czynnego w nim udziału, jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa. Dopiero bowiem w toku wszczętego postępowania w trybie nadzwyczajnym dojdzie do ostatecznego ustalenia legitymacji danego podmiotu do bycia stroną w postępowaniu wznowieniowym. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, wówczas należy wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r.

Zdaniem Kolegium zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie takie może zostać wydane, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Przepis art. 149 § 3 k.p.a. jest regulacją szczególną, wynikającą ze specyfiki nadzwyczajnego postępowania z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W ocenie Kolegium bezspornym jest, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, przy czym stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni zgodziło się z organem pierwszej instancji, iż w rozpatrywanej sprawie należało wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości B. i S.S., tzn. budownictwo mieszkaniowe. Powszechnym jest w skali kraju lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej niskiej (domy jednorodzinne) i wysokiej (budynki wielorodzinne, wielokondygnacyjne) w bezpośrednim sąsiedztwie. Przytoczone przepisy kodeksu cywilnego również nie przesądzają jednoznacznie o interesie prawnym wnioskodawców. Nie można bowiem przyjąć, że ustalone warunki zabudowy w jakikolwiek sposób przesądzają o naruszeniu treści art. 140 k.c.

Kolegium nie dopatrzyło się również uzasadnienia dla przywołania przepisu art. 144 k.c. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest równoznaczna z pozwoleniem na rozpoczęcie realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz nie narusza interesu osób trzecich i nie rodzi praw do terenu. Decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw własności. Nie może zatem być mowy o działaniach adresata ustalonych warunków zabudowy, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości wnoszącego zażalenie. Powyższa okoliczność ma znaczenie dla oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że z przedłożonych akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony. Ustalenie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i analizy sprawy. Przepisu art. 28 k.p.a. stanowi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola względnie subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przy czym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny niedający przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej.

W postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę czy dana osoba ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

W rozpatrywanej sprawie działka B. i S.S. nie znajduje się w bezpośredniej styczności działek objętych planowaną inwestycją, lecz pozostaje w pewnej od niej odległości. Autorzy zażalenia nie wskazali, jaki ich interes prawny został naruszony w wyniku wydania decyzji Prezydenta Miasta. Podnieśli jedynie, że projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się w zbyt bliskiej odległości od ich nieruchomości i z tego względu nie wyrażają na to zgody, gdyż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji ograniczy możliwość korzystania z ich własnej nieruchomości. Organ miał szczególny obowiązek przeprowadzenia analizy, czy wnioskodawcy mają w niniejszej sprawie interes prawny, pozwalający na uznanie ich za strony postępowania administracyjnego, czy też posiadają jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji. Tylko bowiem przymiot strony postępowania administracyjnego daje uprawnienie osobie, której przysługuje taki status, do żądania wznowienia postępowania.

Odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji) należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie zaś, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku podjętego już postępowania. Analizy, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, czy też nie, a tym samym wszcząć postępowanie wznowieniowe, organ może dokonać jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże swój interes prawny wskazując konkretny przepis prawa materialnego. Tymczasem B. i S.S. wskazali jednoznacznie w treści swego zażalenia, że wywodzą swoją legitymację z przysługującego prawa własności, bowiem nie można wskazać konkretnego przepisu prawa materialnego. Bezsprzecznie jednak w postępowaniu administracyjnym, bezwzględnie podstawę działania stanowią przepisy prawa materialnego, z zastosowaniem procedur k.p.a. Słusznie zatem stwierdzono, że wnoszący zażalenie nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do uznania za uzasadniony podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., poprzez brak wznowienia postępowania pomimo zaistnienia podstaw z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a., jak również naruszenia innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. i S.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności:

- art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym: art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., art. 80, art. 77 w związku z art. 144 k.p.a.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyn podmiotowych (braku legitymacji) należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku podjętego już postępowania. Przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje czynności mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Nie są one jednak podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Organ wszczyna jedynie tzw. postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a, Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a,, bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a.; organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wynikającej z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta winna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Tymczasem w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta, pomimo powołania się przez skarżących we wniosku o wznowienie postępowania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazanie na ich interes prawny, wbrew treści cytowanych wyżej przepisów proceduralnych, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Nadto pomimo braku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie, Kolegium przystąpiło do merytorycznej oceny zasadności argumentacji skarżących w zakresie wykazania naruszenia ich interesu prawnego, co jest niedopuszczalne. Stąd też zaskarżone postanowienie w istotny sposób narusza przepisy proceduralne, w tym art. 147, art, 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organy orzekające w sprawie nie mogły dokonać oceny merytorycznej interesu prawnego skarżących bez uprzedniego wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz zwracając uwagę, iż gdyby skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania, poza powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wykazali swój interes prawny, przesądzający ich zdaniem o posiadaniu legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze stron, wówczas organ byłby zobowiązany zbadać, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, co może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymujące w mocy wydane w pierwszej instancji postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014 r. nr [...], ustalającą na działkach nr [...] przy ul. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w obecnej wersji obowiązującej), dalej w skrócie k.p.a., w myśl którego odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia organu właściwego do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wznowienie, przy czym właściwość ta została uregulowana – co do zasady – w art. 150 § 1 k.p.a.

Jako przyczynę odmowy wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazano fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyły podmioty, w odniesieniu do których już na podstawie treści wniosku o wznowienie można uznać, że nie przysługuje im przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014 r. znak [...], bowiem status ten przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, tzn. graniczących z terenem planowanej inwestycji. Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości nie sąsiadujących z terenem inwestycji, aby zostać uznanymi za stronę postępowania, winni wykazać wpływ planowanej inwestycji na własny interes prawny lub obowiązek. Za strony postepowania uznano właścicieli i użytkowników wieczystych terenu objętego inwestycją oraz działek sąsiednich, graniczących bezpośrednio z tym terenem. Skarżący warunku tego nie spełniali, zdaniem organów orzekających w sprawie nie wykazali również wpływu wyniku postepowania na sferę swoich praw i obowiązków oraz nie dopełnili wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie to należy uznać za naruszające prawo z następujących względów.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zostały przez unormowane zasadniczo w treści art. 145 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – tzn. w ich przekonaniu bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w którym przysługiwał im status strony.

Termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o tę podstawę wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o czym stanowi art. 148 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana. Skarżący podali we wniosku, iż o wydaniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014 r. dowiedzieli się od jednego z sąsiadów w dniu [...] maja 2015 r., przy czym brak jest podstaw, aby ich oświadczeniu w tym zakresie odmówić wiarygodności. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją został złożony dnia 3 czerwca 2015 r., a więc przed upływem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym i doktrynie wskazuje się, iż niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 575). Wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. odmawiającego wznowienia postępowania możliwe jest zarówno z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (oczywisty brak przymiotu strony lub oczywisty brak legitymacji skargowej) – jednakże przesłanka ta nie dotyczy powołania się przez podmiot sfery zewnętrznej na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 634). Stwierdzenie czy tego rodzaju przesłanka w danym przypadku istotnie wystąpiła, czy też nie zachodziła, polegać musi m.in. na zbadaniu czy osoba, która nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu, winna mieć w nim status strony. Kwestia czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony, stanowi już etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania. Ocena taka nie może być więc prowadzona poza postępowaniem (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 246/11, LEX nr 1103996), a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Pierwsza faza postępowania w przedmiocie wznowienia polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wynika z niego, że zdaniem podmiotu składającego podanie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu.

W przypadku wskazania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Łd 414/13, LEX nr 1346161).

W orzecznictwie sądowym można się wprawdzie niekiedy spotkać z poglądem, w myśl którego oparcie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie oznacza, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, jeśli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09, LEX nr 737704). Jednakże jest to możliwe tylko w przypadkach ewidentnych, nie wymagających nawet bliższej analizy, tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na jej okoliczności faktyczne, w szczególności położenie nieruchomości skarżących względem terenu objętego planowanym przedsięwzięciem.

Za nietrafne należy zatem uznać sformułowane na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stanowisko organów, iż ocena czy skarżący mają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mogła zostać dokonana w fazie wstępnej, zastrzeżonej wyłącznie dla zbadania prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania tylko pod względem formalnym. Zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja skutkowała w rezultacie tym, że ocena roszczenia wnioskodawców została dokonana poza ramami postępowania administracyjnego. Jest to zasadnicza przyczyna, ze względu na którą wydane w sprawie postanowienia zostały uznane za naruszające prawo.

Niezależnie jednak od powyższego, odnosząc się do zaprezentowanego w wydanych w sprawie postanowieniach rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", zastosowanego w toku wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), a zwłaszcza art. 61 ust. 1 tej ustawy, w związku z art. 28 k.p.a. należy zwrócić uwagę, iż na gruncie tej ustawy, w postępowaniach dotyczących ustalania warunków zabudowy stronami postepowania są – co do zasady – właściciele działek sąsiednich, rozumianych jako bezpośrednio sąsiadujące, ale nie ma tu miejsca na żaden automatyzm. W pewnych bowiem sytuacjach za działki sąsiednie należy uznać działki położone dalej, aniżeli działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji (przykładowo wyrok NSA z 8 września 2004 r., OSK 394/04, LEX nr 160631). Będzie to uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, a konkretnie fakt, że nieruchomość skarżących oddziela od terenu objętego planowaną inwestycją inna nieruchomość stanowiąca wąski pas gruntu szerokości 5m (z akt sprawy nie wynika, aby była ona w jakikolwiek sposób zagospodarowana), przy czym odległość pomiędzy najbardziej zbliżonymi do siebie punktami nieruchomości skarżących i terenu inwestycji wynosi ok. 18 m, należy uznać, że kwestia statusu skarżących jako strony postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy wymaga szczegółowego wyjaśnienia w toku wznowionego postępowania, zwłaszcza, że w poprzedzającej decyzję o warunkach zabudowy analizie urbanistycznej nie ma analizy możliwego wpływu inwestycji na tereny sąsiednie.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż B.S. i S.S. nie dopełnili wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny należy zwrócić uwagę, iż od momentu złożenia wniosku o wznowienie postępowania skarżący konsekwentnie powołują się na to, że planowana inwestycja stanowi ingerencję w sferę ich praw podmiotowych wynikających z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a zatem godzi w sferę ich uprawnień wynikających z art. 140 i następnych Kodeksu cywilnego. Natomiast zasadność argumentacji skarżących w tym zakresie powinna stanowić przedmiot analizy organów w trakcie postępowania wznowieniowego, tzn. po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., polegającym na nieuprawnionej odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy osoby występujące z tym wnioskiem powoływały się na zaistnienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy ich ewentualny status jako strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać oceniony – jak już wyżej wskazano – w toku postępowania wznowieniowego. W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt m.in. wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania inne niż wymienione w pkt 1 lit. a) oraz b) tego przepisu, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływ zaistniałego naruszenia na wynik niniejszej sprawy przejawia się w tym, iż wniosek skarżących o wznowienie postępowania organy orzekające w sprawie rozstrzygnęły odmownie poza przewidzianym do tego postępowaniem, nie analizując dodatkowo, czy nieruchomość skarżących spełnia w odniesieniu do gruntu objętego planowaną inwestycją wymagania "działki sąsiedniej" w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując ponowienie sprawę organ pierwszej instancji powinien najpierw w oparciu o przywołany wyżej art. 149 § 1 k.p.a. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a dopiero po tej czynności, tzn. w toku wznowionego postępowania poddać ocenie, czy skarżącym, z uwagi na położenie nieruchomości stanowiącej ich własność względem terenu inwestycji oraz możliwy wpływ planowanego przedsięwzięcia na tereny sąsiednie (lub jego brak), przysługuje status strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na brak wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania, złożonego do momentu zamknięcia rozprawy, nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postepowania sądowego. Stosownie bowiem do treści art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów, przy czym stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Skarżący zostali dwukrotnie skutecznie pouczeni o tym uprawnieniu, wraz z doręczeniem im odpisu odpowiedzi na skargę w dniu [...] listopada 2015 r. oraz wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy, doręczonym dnia 7 grudnia 2015 r.