Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1962/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 4 a, art. 11 a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 6, art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1836/13 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1836/13, w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania; w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3 zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w Warszawie wnioskiem z dnia 3 października 2008 r. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozbawienie jej prawa własności gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ewidencyjny 4/4, z obrębu [...], o powierzchni 624 m2, położnego w Warszawie przy ul. [...]. Jako podstawę wniosku podano przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.– dalej jako u.g.n.).

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. Na skutek skargi Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 673/10 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji słusznie ustaliły, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie dowodzi, iż działka ewidencyjna nr 4/4 wydzielona decyzją podziałową Prezydenta m.st. Warszawy z 14 grudnia 2005 r. nie była przeznaczona pod drogę publiczną. Tym samym nie przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego. Zdaniem Sądu organy pominęły jednak fakt, że Spółdzielnia we wniosku z dnia 3 października 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r., wskazywała na przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. żądając przyznania odszkodowania za grunt stanowiący po wyżej wskazanym podziale fragment drogi ogólnodostępnej, zapewniającej nieograniczonej liczbie osób dojazd do usytuowanych w pobliżu ulic [...]. W ocenie Spółdzielni skutkuje to pozbawieniem jej prawa użytkowania wieczystego w rozumieniu Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), co powinno skutkować odszkodowaniem. Sąd zauważył, że okoliczności te zostały pominięte, a organy uzasadniały swoją odmowę faktem, że działka nie jest przeznaczona na cel publiczny. Pominięto przy tym wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce. W orzeczeniu tym Trybunał uznał za zasadne przyznanie zadośćuczynienia pieniężnego w sprawie, w której odmówiono stronie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. Trybunał uznał, że doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia prawa do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, skoro skarżący – w wyniku odmowy uznania przez władzę gruntu na którym urządzono drogi wewnętrzne (art. 98 ust. 1 u.g.n.) – nie mogli efektywnie czerpać korzyści ze swojej własności i musieli znosić, że nieruchomości te są przedmiotem publicznego użytku, a także ponosić koszty ich budowy i utrzymania. Sąd podkreślił również, że w wyroku tym zwrócono uwagę na zagadnienie faktycznego przeznaczenia gruntu na cel publiczny (drogi ogólnodostępne), skoro nieogrodzone w ramach osiedla mieszkaniowego drogi wewnętrzne, w wyniku połączeń z istniejącą siecią dróg nie służyły tylko mieszkańcom osiedla mieszkaniowego lecz w rzeczywistości stały się drogami publicznymi przeznaczonymi do użytku przez nieograniczoną liczbę osób (zapisy planu miejscowego nie przewidywały przeznaczenia tego gruntu pod drogi publiczne). Sąd zauważył również, że w kontekście powołanego wyroku znaczenie ma fakt doprowadzenia przez władzę publiczną do sytuacji, gdy właściciel nie mając wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu w planie miejscowym nie może efektywnie korzystać ze swojego prawa z wyłączeniem innych osób ponosząc koszty utrzymania gruntu, a z drugiej strony gmina realizuje na tym gruncie swe zadania własne kosztem podmiotu prawa prywatnego i bez zapewnienia mu stosownej rekompensaty. Sąd zwrócił również uwagę, że w ocenie Trybunału zakaz pozbawienia własności należy odnieść także do sytuacji użytkownika wieczystego gruntu. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić, czy działka nr 4/4 jest częścią drogi wewnętrznej, która ma charakter ogólnodostępny dla nieokreślonej liczby użytkowników, czy droga ta jest połączona z siecią dróg publicznych i czy gmina wykonuje na niej swe zadania własne. Jak również nakazał, aby po dokonaniu tych ustaleń ocenić czy w sprawie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji i czy w związku z tym należy się wnioskodawcy stosowne odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił przyznania Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej odszkodowania za przedmiotowy grunt. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy po raz kolejny orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zostały również spełnione przesłanki do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bowiem działka ewidencyjna nr 4/4 nie była przewidziana na cel publiczny, w związku z powyższym nie nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółdzielni.

W odwołaniu od decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 1 Protokołem nr 1 Konwencji poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że Spółdzielnia nie została pozbawiona prawa użytkowania wieczystego działki nr 4/4 pomimo, że sporny grunt został wydzielony decyzją podziałową pod powszechnie dostępny ciąg pieszo-rowerowy, urządzony i utrzymywany przez Miasto Stołeczne Warszawa, wchodzący w skład sytemu ścieżek rowerowych łączących ulice [...]. Zdaniem Spółdzielni powyższe okoliczności powinny wiązać się z obowiązkiem ustalenia odszkodowania za ingerencję w możliwość swobodnego i nieograniczonego korzystania z tego gruntu.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda zastrzegł, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 673/10. Ocenił, że organ I instancji nie uwzględnił zarówno oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku. Stwierdzono, że podstawę do ustalenia odszkodowania w sprawie stanowi przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w związku z czym za przepisy nakazujące wypłatę odszkodowania należy uznać art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.

Wojewoda przyjął, że bez wątpienia w sprawie doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a stosownie do art. 44, art. 140, art. 233 i art. 236 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny pozbawienie własności należy odnieść również do użytkownika wieczystego gruntu. W wyniku podziału nieruchomości wydzielono działkę ewidencyjną nr 4-4 z przeznaczeniem pod ciąg pieszo-rowerowy, w wyniku czego dotychczasowy użytkownik wieczysty został pozbawiony prawa do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Wprawdzie sporna działka stanowi fragment ciągu pieszo-rowerowego, który stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie posiada statusu drogi publicznej i w myśl art. 6 u.g.n. nie stanowi celu publicznego, to jednak ciąg ten nie ma charakteru wewnętrznego i nie służy tylko mieszkańcom budynków Spółdzielni. Stał się on w pełni drogą o charakterze publicznym, jest dostępny dla każdego, kto chce z niego korzystać. Miasto wykonuje swoje zadania w zakresie sprzątania oraz bieżących napraw nawierzchni tego ciągu i jego oznakowania. Zatem brak statusu kategorii drogi publicznej nie może pozbawiać odwołującego się prawa dochodzenia odszkodowania za część gruntu znajdującego się w jego użytkowaniu wieczystym, który wchodzi w skład ciągu komunikacyjnego powiązanego z siecią dróg publicznych.

W skardze do sądu administracyjnego Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie decyzji Wojewody. Zarzuciło naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 673/10 w sytuacji, gdy Prezydent uzupełnił materiał dowodowy i dokonał ustaleń stosownie do wytycznych tego Sądu,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Spółdzielnia została pozbawiona praw do nieruchomości i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma w tej sprawie zastosowanie.

W uzasadnieniu podkreślono, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem Spółdzielnia nie utraciła władania gruntem. W dacie wydania decyzji podziałowej z grudnia 2005 r. prawo użytkowania wieczystego należało w całości do Spółdzielni. Natomiast na dzień 18 czerwca 2012r. ujawnione były oprócz udziału Spółdzielni także udziały związane z wyodrębnionymi lokalami. Spowodowane to zostało wyodrębnieniem lokali pod dacie wydania decyzji podziałowej i sprzedażą przez spółdzielnię wraz z tymi lokalami udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Oznacza to, że Spółdzielnia po decyzji podziałowej nadal dysponuje gruntem i rozporządza nim. Również ciąg pieszo – rowerowy znajdujący się na działce 4/4 służy przede wszystkim dla zaspokojenia potrzeb członków Spółdzielni oraz ich rodzin i umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków położonych obok przedmiotowej działki zarówno mieszkańcom jak i ich gościom. Ciąg ten w części zajęty jest pod zieleń i połączony z dojściami do wielorodzinnych budynków Spółdzielni. Z oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 18 lutego 2011 r. wynika, że Spółdzielnia oraz mieszkańcy budynków nie przestali z niej korzystać. Od strony parku wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego znajduje się infrastruktura parkowa w postaci ławeczek parkowych oraz koszy na śmieci. Ciąg pieszo-rowerowy jest na bieżąco odśnieżany przez Spółdzielnię. Zdaniem Miasta, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. dotyczył innego stanu faktycznego i nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2016 r. Sąd I instancji podzielił zarzut, że w sprawie nie doszło do wypełnienia hipotezy przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ogólna dostępność ciągu pieszo-rowerowego w żaden sposób zdaniem Sądu nie pozbawiła Spółdzielni praw do nieruchomości, ani ich nie ograniczyła. Spółdzielnia swobodnie, w ramach przysługującego jej prawa, rozporządzała nim, dokonując sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałami w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu. Mieszkańcy Spółdzielni nadal z gruntu korzystają, a ciąg służy przede wszystkim mieszkańcom budynków Spółdzielni, zaspakajając potrzeby członków Spółdzielni i ich rodzin. Działka nr 4/4 znajduje się w środku istniejącego ciągu pieszo-rowerowego, który wyłożony jest kostką betonową i nie służy do poruszania się po niej samochodami. Od strony osiedla mieszkaniowego ciąg jest oświetlony latarniami ulicznymi, wzdłuż ciągu od strony parku znajduje się infrastruktura parkowa w postaci ławek i koszy na śmieci. Spółdzielnia (użytkownik wieczysty) odśnieża ciąg, gmina(właściciel) dokonuje bieżących napraw nawierzchni, dokonuje sprzątania i jego oznakowania bez realizacji transportu zbiorowego. Ciąg wchodzi w skład większego ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego pomiędzy ulicą.

Zdaniem Sądu organ I instancji szczegółowo odniósł się do wytycznych zawartych w wyrokuj WSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 673/10, przeprowadził postępowanie dowodowe i doszedł do prawidłowo i logicznie uzasadnionych wniosków. W ocenie Sądu organ II instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Powoływany zaś w sprawie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. dotyczył drogi wewnętrznej, więc – zdaniem Sądu – nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił też, że w sprawie Prezydent m.st. Warszawy działał jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Miasto Stołeczne Warszawa jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent m. st. Warszawy występować może w dwojakiej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz.

W skardze kasacyjnej Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa w Warszawie zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie w całości skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2013 r. nr 908/2013 oraz o zasądzenie od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż wydzielenie w wyniku podziału nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, działki pod ciąg pieszo – rowerowy, urządzony i utrzymywany przez jednostkę samorządu terytorialnego m.st. Warszawa, powszechnie dostępny, stanowiący element systemu ścieżek rowerowych, połączony z drogami publicznymi, nie pozbawiło Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej prawa użytkowania wieczystego wskutek istotnej ingerencji w możliwość nieograniczonego korzystania z tej działki, i nie daje podstaw do żądania odszkodowania, podczas gdy z przepisów tych interpretowanych łącznie należy wyprowadzić wniosek, iż Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa w wyniku podziału nieruchomości i wydzielania działki pod ciąg pieszo – rowerowy, zagospodarowany i utrzymywany przez m.st. Warszawa, powszechnie dostępny, stanowiący element sytemu ścieżek rowerowych, który łączy ulice [...], została pozbawiona prawa użytkowania wieczystego przez istotną ingerencję w możliwość swobodnego i nieograniczonego korzystania z działki, co powinno skutkować przyznaniem odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zbliżony, choć oczywiście nie taki sam, jak w sprawie B. i inni przeciwko Polsce, która toczyła się przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Różnica sprowadza się do tego, iż w sprawie B. chodziło o podobną ingerencję, jednakże polegającą na wykorzystaniu wydzielonej działki pod drogę wewnętrzną ogólnie dostępną, a w tej sprawie chodzi o wydzielenie i wykorzystanie gruntu pod ogólnodostępny ciąg pieszo - rowerowy. Wskazano, że w sprawie B. i inni przeciwko Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. uznał, iż przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu do Konwencji. Trybunał stwierdził również, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób, w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem, to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Protokołu.

Wskazano, że ciąg pieszo – rowerowy jest drogą, choć nie jest przeznaczony do ruchu pojazdów silnikowych. Podniesiono, że drogi wewnętrzne również nie są uznawane za drogi publiczne, co wynika z art. 1 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a mimo to, jeśli ich właściciele zostaną pozbawieni prawa efektywnego korzystania z nich i czerpania korzyści, wówczas uznaje się, iż zostali pozbawieni prawa własności na podstawie art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 maja 2016 r. pełnomocnik Miasta podał, że Spółdzielnia w roku 2003 wyraziła zgodę na realizację ścieżki rowerowej, i na tę okoliczność przedłożyła pismo z 21 lutego 2003 r. skierowane do Spółdzielni w sprawie uzgodnienia przebiegu ścieżki rowerowej przez działki nr 4 i 5 oraz odpowiedź na to pismo z 17 marca 2003 r., aprobującą przebieg ścieżki przez działki nr 4 i 5.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Po pierwsze, nie jest uprawniona teza, że warunkiem prawidłowego zastosowania w sprawie prawa materialnego jest łączne uwzględnienie wskazanych w zarzucie przepisów prawa. Dotyczy to w szczególności przepisów art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. Sprzeciwia się temu fakt, że przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie znajduje w sprawie zastosowania, co zostało już prawomocnie przesądzone w wyroku WSA w Warszawie z 22 czerwca 2010 r., sygn. I SA/Wa 673/10. W wyroku tym stwierdzono, że w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., a działka ewidencyjna nie została wydzielona pod drogę i w związku z tym nie stała się z mocy prawa własnością podmiotu publicznoprawnego. Powielając to stanowisko Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 98 ust. 3 u.g.n., jak też nie miał podstaw, aby go w sprawie stosować.

Prawidłowo natomiast rozważono zastosowanie w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w powiązaniu z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji i ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. Wnioski, jakie Sąd I instancji wywiódł odnośnie do braku zasadności zastosowania tych przepisów w ustalonym stanie faktycznym, są prawidłowe. Należy podkreślić, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być rozważany jedynie na gruncie określonego, bezspornego stanu faktycznego. Stan taki w sprawie został ustalony i nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta wydaje decyzje o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Regulacja ta ma charakter blankietowy w zakresie, w jakim odwołuje się do innych przepisów, jako źródła obowiązku ustalenia odszkodowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że takim źródłem mogą być normy Konstytucji oraz wiążących Polskę i obowiązujących w porządku prawnym norm konwencyjnych. Warunkiem ich zastosowania, a więc ustalenia odszkodowania jest jednak, aby doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości. Jest to przesłanka o charakterze prawnym, która musi znaleźć swoje potwierdzenie w stosownej kwalifikacji stanu faktycznego. W ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że do takiego pozbawienia, o cechach przymusu, nie doszło. Należy przy tym zastrzec, że w tym zakresie nie ma miejsca związanie żadnym prawomocnym orzeczeniem, albowiem w wyroku z 22 czerwca 2010 r. sygn. I SA/Wa 673/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił jedynie uwagę na konieczność rozważenia, czy zaistniała sytuacja prowadzi do skutku pod postacią ingerenci w prawo własności. Sąd w tym wyroku zastrzegł, że nie ma dla sprawy znaczenia sam fakt braku formalnego odebrania działki, z punktu widzenia wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce znaczenie ma fakt doprowadzenia przez władzę publiczną do sytuacji, w której właściciel nie mając wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, nie może efektywnie korzystać ze swego prawa z wyłączeniem innych osób. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby doszło do "pozbawienia praw do nieruchomości" w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., konieczny jest zatem pewien element, nawet szeroko rozumianej, przymusowości. Istnienia takiego elementu w sprawie nie potwierdzono, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że wydzielenie działki 4/4 nastąpiło w sytuacji, gdy ciąg pieszo-rowerowy został już zrealizowany. Nie było przy tym kwestionowane, że jego budowa była legalna, zatem inwestor niewątpliwie musiał wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prawo to mógł uzyskać tylko za zgodą użytkownika wieczystego. Gdyby takiej zgody nie uzyskał, to nie mógłby dokonać wywłaszczenia w trybie przymusowym, albowiem do 21 czerwca 2014 r. budowa dróg rowerowych nie stanowiła celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Przedłożona na rozprawie korespondencja między Miastem i Spółdzielnią potwierdza, że na etapie planowania inwestycji była ona przez Spółdzielnię Mieszkaniową uzgadniana i akceptowany był jej przebieg. Nie podnoszono też, aby plan miejscowy obwiązujący ówcześnie na tym terenie by przedmiotem skargi do sądu. Niewątpliwie określone zagospodarowanie terenu ma zwykle charakter względnie stały i w konsekwencji ogranicza właściciela (użytkownika wieczystego) w późniejszych zamiarach. Taki sam skutek odniosłoby wyrażenie przez Spółdzielnię zgody na realizację innych rodzajów zagospodarowania na jej gruncie, również mogące łączyć się z dostępem i korzystaniem z tego zagospodarowania przez osoby trzecie. Nadto wprowadzone zagospodarowanie nie było bynajmniej warunkiem wykorzystania przez Spółdzielnię pozostałych terenów, do których ma prawo. Niewątpliwie zatem sytuacja ta różni się od stanu faktycznego, w jakim zapadł powoływany wyrok ETPC, w którym wydzielenie działek pod drogi nastąpiło w związku z zagospodarowaniem pozostałego terenu pod zabudowę. Powstanie tej infrastruktury pozwoliło na zagospodarowania pozostałego terenu zgodnie z planem, a podział nastąpił w celu wybudowania tej infrastruktury. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie doszło do określonego zagospodarowania terenu należącego do Spółdzielni, za jej zgodą, a cechy tego zagospodarowania wykazują związki z infrastrukturą osiedla mieszkaniowego. Dopiero w dalszej kolejności, w roku 2005 doszło do wydzielenia działki już zajętej pod ciąg pieszo rowerowy, zaś to wyodrębnienie geodezyjne nie było konieczne. Wyrażając zgodę na budowę na jej terenie ścieżki rowerowej Spółdzielnia nie została w trybie przymusowym pozbawiona możliwości swobodnego i nieograniczonego korzystania z gruntu, co najwyżej można stwierdzić, że sama na takie ograniczenie się zgodziła, a nieograniczona swoboda w korzystaniu z gruntu zawsze istnieje do czasu jego zagospodarowania, potem konieczne jest już uwzględnianie legalnie powstałego stanu faktycznego. Niewątpliwie natomiast nie została Spółdzielnia ograniczona w możliwości rozporządzania swoim prawem, na co wskazuje fakt dokonywania stosownych rozporządzeń w przypadkach zbywania udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w związku z ustanawianym prawem odrębnej własności lokali. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji przyjmując, że w sprawie nie doszło do pozbawienia czy ograniczenia prawa do nieruchomości w rozumieniu tych przepisów, jak też nieposzanowania czy pozbawienia mienia.

Rozstrzygając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przy tym podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15. Uchwała ta bezpośrednio odnosi się do legitymacji procesowej powiatu w sytuacji gdy o odszkodowaniu za nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną, decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Zgodnie z uchwałą, powiat nie ma w takiej sytuacji legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania. Sąd I instancji badał legalność wydanych w sprawie decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Również w dacie orzekania przez Sąd I instancji kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego była kontrowersyjna i rozstrzygana w sposób zróżnicowany, co dokumentuje uzasadnienie powołanej uchwały. Przy czym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprost było wyrażane stanowisko, że gmina może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, a w przypadku, gdy Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję pełnił funkcję starosty, nie działał jako organ gminy, w związku z czym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez gminę było dopuszczalne (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. I OSK 207/14). W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że rozstrzygając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie zapadłego w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy nie ma podstaw do przyjęcia, że skarga ta podlegała odrzuceniu (art. 189 p.p.s.a.).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.