Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2463/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1950/11 w sprawie ze skarg E. K.-J. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w B.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11, po rozpoznaniu skarg E. K.-J. i Stowarzyszenia [...] Służew z siedzibą w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 5 czerwca 2008 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Białymstoku wniosła o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, wjazdem, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu przy ulicy Puławskiej 221 róg ulicy [...] w Warszawie – Dzielnicy Mokotów, na działce oznaczonej nr [...] w obrębie 0407 – pod zainwestowanie kubaturowe oraz części działki oznaczonej nr [...] w obrębie 0407 – pod wjazd i infrastrukturę techniczną (działki nr [...] i nr [...]).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odrębne odwołania o powyższej decyzji wniosły następujące strony postępowania: 1) I. S.-G., 2) Stowarzyszenie [...], 3) Stowarzyszenie Miasto – Ogród [...], 4) E. K.-J., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu A. K.-B., 5) J. S.-K.

W odwołaniach podniesiono w szczególności, że przeprowadzone przez Prezydenta postępowanie wyjaśniające obciążone jest licznymi nieprawidłowościami. Organ I instancji dokonał wadliwej i nieoddającej rzeczywistego stanu rzeczy analizy zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji. W wyniku powyższego dla planowanej inwestycji ustalono parametry, nieznajdujące oparcia we właściwych przepisach prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2011 r., po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta i umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem J. S.-K..

Uzasadniając rozstrzygnięcie w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, SKO stwierdziło, że rozpatrzenie na nowo w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego sprawy nie daje wystarczających podstaw do uwzględnienia stanowiska odwołań odnośnie wadliwości analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego oraz wadliwości sposobu wyznaczenia szczegółowych parametrów planowanej inwestycji.

W ocenie SKO przedmiotowa analiza, odpowiadająca wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w pełni potwierdza dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji zarówno w świetle generalnych wymagań, wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak i w świetle szczegółowych uregulowań rozporządzenia, określających w szczególności sposób wyznaczania dla nowych inwestycji: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

E. K.-J. w skardze od powyższej decyzji zarzuciła, że:

– obszar analizowany jest w rzeczywistości większy aniżeli stwierdzono to w decyzji SKO;

– analiza stanu zagospodarowania obszaru analizowanego, dokonana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zawiera błędy w odniesieniu do wszystkich zawartych w niej ustaleń, tj. ustaleń odnośnie: ilości i powierzchni działek, ilości budynków mieszkalnych, średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej, średniego wskaźnika powierzchni zabudowy;

– pomimo przeprowadzenia analizy znacznego obszaru zabudowy, za podstawę ustaleń odnośnie wyznaczenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przyjęto ostatecznie stan zagospodarowania wyłącznie czterech działek, położonych przy ulicy Puławskiej nr: 229, 231, 233 i 153;

– średnia wysokość zabudowy posadowionej na wyżej wymienionych działkach wynosi w rzeczywistości 7,3 m, nie zaś 15,5 m, jak ustalono w decyzji – ustalenie wysokości elewacji planowanej inwestycji na 15,5 m jest zatem nieuzasadnione;

– w podobny sposób zawyżono średni wskaźnik powierzchni zabudowy na przedmiotowych działkach – w rzeczywistości wynosi on 0,37, a nie 0,415;

– plan miejscowy Dworca Południowego określa w dalszym pasie ulicy Puławskiej wysokość na 9 do 15 m, a nie 15 m, jak wskazano w decyzji SKO;

– wszystkie parametry ustalone dla planowanej inwestycji w decyzji Prezydenta zostały zatem, po pierwsze, wadliwie ustalone wyłącznie na podstawie danych dotyczących niewielkiej części obszaru analizowanego (czterech działek położonych przy ulicy Puławskiej), z pominięciem reprezentatywnego dla tego obszaru osiedla domów jednorodzinnych, po drugie, ustalone na podstawie nieprawidłowych, zawyżonych na korzyść inwestora danych;

– przy wyznaczaniu dla planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy zastosowano metodologię niezgodną z przepisem § 5 ust.1 rozporządzenia;

– w sytuacji, w której prawie cała działka planowanej inwestycji jest podpiwniczona garażem na 31 miejsc, de facto brak na niej powierzchni biologicznie czynnej;

– inwestycja może zagrażać dębowi – pomnikowi przyrody chronionemu prawem;

– całkowita powierzchnia planowanej inwestycji odbiega rażąco od wskaźnika intensywności przyjętego w studium oraz w stosunku do faktycznie występującego wskaźnika w istniejącej zabudowie;

– wysokość planowanej inwestycji jest w rzeczywistości niewiadoma (wysokość określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie uwzględnia wysokiego parteru, w którym planowana jest przestrzeń usługowa wraz z przestrzenią na niezbędną klimatyzację oraz miejsca na stropodach ze spadkami);

– nie przeprowadzono analizy hydrologicznej terenu;

– wadliwie oznaczono charakter sąsiadujących budynków;

– planowana inwestycja naruszy interesy prawne właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Stowarzyszenie Miasto – Ogród [...] z siedzibą w Warszawie w swojej skardze zarzuciło:

– naruszenia art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu (...), w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy działki oraz nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego;

– naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) poprzez nieprawidłowe określenie powierzchni biologicznie czynnej inwestycji;

– naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu (...) poprzez niezweryfikowanie w decyzji możliwości odprowadzenia wód opadowych;

– naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego;

– naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyliczenie wskaźnika zabudowy z pominięciem działek stanowiących ogrody działek zabudowanych, błędne wyliczenie wskaźnika dla szeregu nieruchomości oraz określenie średniego wskaźnika zabudowy jako średniej arytmetycznej wskaźników dla poszczególnych działek.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do reżimu prawnego ustalania warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia pięciu warunków wymienionych w punktach 1–5 tego przepisu. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowo projektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Sąd stwierdził, że co do samej zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Sąd wskazał, że w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Praktyczną konsekwencją powyższych założeń jest wniosek, że niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie takiej analizy, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Szczegółowy sposób wyznaczania parametrów wskazuje rozporządzenie. Przepisy rozporządzenia przewidują pewną elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów. Wymienione rozporządzenie przewiduje praktycznie w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por. § 4 ust. 1–3, § 7 ust. 1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Powyższe znajduje swoje oczywiste uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. Powyższe nakłada jednakże na osoby sporządzające analizę oraz organ orzekający w sprawie obowiązek zachowania należytej przejrzystości, tj. obowiązek wyczerpującego przedstawienia przesłanek, na podstawie których poczyniono wiążące dla strony ustalenia. Jest to tym bardziej uzasadnione w postępowaniu, w którym występują strony o spornych interesach, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd czyniąc zastrzeżenia do sposobu wyznaczenia wysokości planowanej inwestycji podniósł, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od strony ulicy Puławskiej) określono na maksymalnie 15,50 m do górnej krawędzi attyki. Dalej Sąd zaznaczył, że w części tekstowej analizy (pkt 1.5 s. 7–8), wskazującej przesłanki, w oparciu o które podaną wyżej wysokość planowanej inwestycji wyznaczono, wskazano w szczególności:

W granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki o wysokości I kondygnacji, I kondygnacji + poddasze, II kondygnacji, II kondygnacji + poddasze, III kondygnacji, III kondygnacji + poddasze, IV kondygnacji, V kondygnacji, VII, X i XI kondygnacji – wg załącznika graficznego nr 2. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ww. budynków wynosi od około 3,50 m do około 32,0 m.

Teren inwestycji położony jest w pasie terenu pomiędzy drogą publiczną a niską zabudową osiedla Służew. Działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji są niezabudowane.

W pasie terenu po wschodniej stronie ulicy Puławskiej usytuowane są cztery budynki o następujących wysokościach górnej krawędzi elewacji frontowej:

– budynek przy ulicy Puławskiej 153 – około 7,50 m do górnej krawędzi attyki,

– budynek przy ulicy Puławskiej 229 – około 8,50 m do gzymsu,

– budynek przy ulicy Puławskiej 231 – około 8,0 m do gzymsu,

– budynek przy ulicy Puławskiej 233 – wysokość zróżnicowana: około 15,20 m do górnej krawędzi attyki od strony północnej, około 24 m do górnej krawędzi attyki w części środkowej budynku, około 30 m do górnej krawędzi attyki od strony ulicy Kmicica.

Zwrócono uwagę na specyficzne położenie terenu inwestycji w narożniku dwóch ulic publicznych (ulica Puławska i ulica [...]) oraz w pasie terenu wzdłuż ważnej arterii komunikacyjnej Warszawy – ulicy Puławskiej i stwierdzono, że racjonalne jest aby zabudowa realizowana na tak eksponowanym terenie odróżniała się wysokością od kameralnej zabudowy domów jednorodzinnych, zlokalizowanych w głębi obszaru i tworzyła wyraźną wschodnią pierzeję ulicy Puławskiej.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę usytuowanie w analizowanym obszarze wzdłuż ulicy Puławskiej, po jej wschodniej stronie, budynku spełniającego wskazane wyżej warunki (budynek przy ulicy Puławskiej nr 233), uznano za zasadne aby wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, projektowanego na terenie przy ulicy Puławskiej 221, była kontynuacją wysokości wskazanego wyżej budynku. Ponieważ wysokość budynku nie jest jednolita, lecz tworzy uskoki (wysokość budynku zwiększa się w kierunku południowym), mając na uwadze, że projektowany budynek usytuowany jest po północnej stronie budynku przy ulicy Puławskiej 233, jego wysokość należy ustalić w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej część budynku najbardziej wysuniętej na północ, tj. w kierunku planowanego zamierzenia budowlanego.

Na potwierdzenie słuszności realizacji w pasie terenu położonego wzdłuż ulicy Puławskiej, po jej wschodniej stronie, zabudowy wyższej niż budynki usytuowane w osiedlu mieszkaniowym Służew wskazano, że obowiązujący dla obszaru położonego po północnej stronie ulicy [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego, zatwierdzony uchwałą Nr LXXVII/2422/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. ustala w zakresie zasad kształtowania zabudowy maksymalną wysokość obiektów lokalizowanych na działkach położonych wzdłuż ulicy Puławskiej na 15 m.

Sąd konfrontując omówione ustalenia części tekstowej analizy, stanowiącej podstawę rozstrzygania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak też wnioski wynikające z graficznej części tej analizy, z postanowieniami § 7 rozporządzenia (regulującego zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej inwestycji), wskazał, co następuje:

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Pomimo niepowołania się w analizie wprost na § 7 ust. 4 rozporządzenia, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że to właśnie przewidziany w tym przepisie tryb wyjątkowy, znalazł w sprawie zastosowanie. Wyznaczając dla planowanej inwestycji dopuszczalną wysokość, organ nie nawiązał bowiem do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), nie oparł się w tym zakresie również na średniej wysokości występującej w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), nie ustalając nawet tej średniej, nawiązał natomiast do wysokości budynku oddalonego od terenu inwestycji o ponad 150 m (budynek na działce nr 221).

Sąd podkreślił, że: 1) w sprawie wyznaczono bardzo rozległy obszar analizowany, co wprawdzie jest dopuszczalne w świetle przepisów rozporządzenia, określającego wyłącznie minimalne granice tego obszaru, niemniej jednocześnie łączy się z ryzykiem deformowania wniosków odnośnie tego, które z elementów stanu zagospodarowania przestrzennego winny być miarodajne przy ustalaniu warunków zabudowy dla danej inwestycji, 2) teren inwestycji nie graniczy z działkami zabudowanymi, 3) zabudowane działki znajdujące się najbliżej terenu inwestycji, w tym jedyny znajdujący się w szeroko pojmowanym sąsiedztwie budynek jednorodzinny (działka nr 42/1) mają wysokość dwukrotnie mniejszą aniżeli wysokość ustalona dla planowanej inwestycji, 4) budynek do wysokości którego nawiązał organ jest budynkiem położonym w dużej odległości od terenu inwestycji, na granicy obszaru analizowanego (granica ta przecina budynek, włączając do obszaru analizowanego zdecydowanie niewielką część budynku), 5) przedmiotowy budynek ma zatem wyraźnie niereprezentatywne gabaryty dla tej części obszaru analizowanego, która znajduje się po wschodniej stronie ulicy Puławskiej i która jest w konsekwentny sposób zabudowana zabudową niską, 6) wprawdzie na tej części obszaru analizowanego, która położona jest po zachodniej stronie ulicy Puławskiej występują dwa budynki wielopiętrowe (XI pięter), niemniej sposób zagospodarowania tego obszaru, oddzielonego od części wschodniej dużym obszarem zajętym pod drogę publiczną i objętego planem zagospodarowania przestrzennego, różni się istotnie od sposobu zagospodarowania przestrzennego wschodniej strony ulicy Puławskiej (w szczególności wspomniane dwa budynki XI-piętrowe znajdują się w znacznym oddaleniu od zabudowy niskiej).

Dalej Sąd wskazał, że co do zasady wyłączną przesłanką uzasadniającą stosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być intencja stworzenia inwestorowi jak najdogodniejszych z punktu widzenia jego interesów możliwości inwestowania na terenie inwestycji (aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta winna być brana pod uwagę przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy). Organy zobowiązane są bowiem do wnikliwego ustalenia i wykazania, że plany inwestycyjne inwestora, które wymagałaby wskazanych wyżej odstępstw znajdują swoje uzasadnienie w ukształtowaniu ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Wynik tych ustaleń musi zostać zawarty zarówno w części tekstowej analizy, jak i w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wprawdzie w cytowanym obszernie fragmencie analizy zawarto rozważania na temat zasadności nawiązania do budynku położonego na granicy obszaru analizowanego (chęć wyodrębnienia wyraźnej pierzei wschodniej strony ulicy Puławskiej), niemniej należy uznać je za niewystarczające, w sytuacji, w której nie poddano wnikliwszej analizie (pod kątem wysokości) stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która znajduje się w najbliższym i w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (w pierwszej kolejności chodzi o działki położone na tyłach terenu inwestycji). Dopiero zbadanie powyższego pozwoli na ustalenie, czy nawiązanie przez organ nie do najbliższego, czy też bliskiego, a do zdecydowanie dalszego sąsiedztwa terenu inwestycji, nie prowadzi do nieuzasadnionego zniekształcenia ładu przestrzennego, tj. do dopuszczenia rażącej dysproporcji pomiędzy wysokością nowej inwestycji, a wysokością budynków, przeważającą w obszarze analizowanym.

Pożądanym staje się w tej sytuacji wyliczenie w sposób skonkretyzowany średniej wysokości budynków występujących na obszarze analizowanym (poprzestanie na ogólnym wymienieniu typów budynków wyodrębnionych ze względu na liczbę kondygnacji oraz na wskazaniu minimalnej i maksymalnej wysokości na obszarze analizowanym nie daje wystarczająco dokładnego obrazu).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczegółowej analizie powinien podlegać obszar położony najbliżej terenu inwestycji w szczególności położony po tej samej stronie ulicy;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie wysokości nowego budynku wymaga dodatkowej szczegółowej analizy najbliższego dla obszaru inwestycji terenu, w sytuacji, w której obszar ten wyznaczony jest zgodnie z § 3 rozporządzenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z § 7 rozporządzenia, w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – organy administracji publicznej dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń dot. ustalenia warunków zabudowy;

– art. 153 p.p.s.a. poprzez niczym nieuzasadnione zobowiązanie organów administracji publicznej do dokonania w niniejszej sprawie dodatkowej analizy najbliższego obszaru terenu inwestycji.

[...] Sp. z o.o. "[...]" Sp. k. z siedzibą w B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, określającego tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" w związku z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te stosuje się zasadniczo według wykładni literalnej, ścieśniającej oraz nadanie większego (dominującego) znaczenia regulacjom powyższego rozporządzenia, niż unormowaniu ww. ustawy w zakresie zasady "dobrego sąsiedztwa";

2) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż każda, nawet niewielka oraz nieistotna wada sporządzonej analizy urbanistycznej polegająca na nie wyznaczeniu średniej wysokości występującej w obszarze analizowanym pozwala na uznanie, iż nie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w razie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć;

W przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie jak i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy, skutkującą uchyleniem obu rozstrzygnięć, pomimo braku podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego;

2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono dostatecznie wnikliwej oraz kompleksowej analizy urbanistycznej;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie niejasnych, pozbawionych precyzji i opartych na błędnej wykładni w/w norm prawa materialnego motywów uzasadnienia wyroku, jak także nie zawarcie jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w obu skargach kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zastrzec należy, że podlegały one uwzględnieniu w tym aspekcie w jakim stanowiły podstawę wyrokowania.

Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku uchylenie decyzji nastąpiło na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a więc z powodu naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego miało znaczenie wyłącznie w kontekście wskazania okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie, a tym samym kierunku i zakresu postępowania dowodowego.

Zgodzić się należało z zarzutami, według których Sąd Wojewódzki, weryfikując stanowisko organów administracji co do wyników postępowania dowodowego, przyjął niewłaściwe rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z jednej strony, Sąd w uzasadnieniu wyroku trafnie zwrócił uwagę na konieczność właściwego rozumienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, po czym sam nie zastosował się do tego na etapie analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Sąd Wojewódzki wskazując na czym polegało naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. podał, że zasadnicze zastrzeżenia w rozpatrywanej sprawie budzi sposób wyznaczenia wysokości planowanej inwestycji, poprzez określenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 15,50 m maksymalnie. Zdaniem Sądu z przeprowadzonej w sprawie analizy oraz decyzji nie wynikają przesłanki ustalenia dopuszczalnej wysokości planowanego obiektu w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia, przez nawiązanie do wysokości budynku oddalonego znacznie od terenu inwestycji, podczas gdy w bliższym sąsiedztwie znajduje się zabudowa niska, jednorodzinna. Według wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku przeprowadzenie wnikliwszej analizy stanu zagospodarowania w wyznaczonym obszarze pozwoli na ustalenie, czy nawiązanie przez organ nie do bliskiego sąsiedztwa, a do dalszego, nie prowadzi do nieuzasadnionego zniekształcenia ładu przestrzennego, tj. do dopuszczenia rażącej dysproporcji pomiędzy wysokością nowej inwestycji, a wysokością budynków przeważającą w obszarze analizowanym.

Kwestionując powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego, słusznie zarzucono w skargach kasacyjnych, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było wystarczające do określenia w decyzji wymagań w zakresie wysokości planowanego obiektu budowlanego. Orzekające w sprawie organy oparły się na analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której zawarto obszerne ustalenia i wnioski co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Mianowicie podano, że działka inwestora położona jest pomiędzy ulicą Puławską a niską zabudową osiedla Służew, natomiast w dalszej odległości w pasie terenu po wschodniej stronie ulicy Puławskiej usytuowane są cztery budynki, w tym budynek na działce nr 221 o wysokości od 15,20 m do 30 m. Ustalono, że w granicach obszaru analizowanego wysokość budynków wynosi od ok. 3,50 m do ok. 32 m. Wskazano ponadto, że racjonalne jest aby zabudowa realizowana na tak eksponowanym terenie (wzdłuż ważnej arterii komunikacyjnej Warszawy) odróżniała się od kameralnej zabudowy domów jednorodzinnych, zlokalizowanych w głębi obszaru, tworząc wschodnią pierzeję ulicy Puławskiej.

W świetle całości szczegółowych ustaleń poczynionych w analizie oraz tego co zostało przedstawione na mapie uznać należało wnioskowanie organu administracji za przekonujące.

Niewątpliwie zagospodarowanie analizowanego obszaru dawało podstawę do przyjęcia koncepcji stworzenia wzdłuż ulicy Puławskiej pierzei wschodniej korespondującej z odpowiednią zabudową po stronie zachodniej tej ulicy. Uzasadnione było też wyznaczenie wysokości planowanego obiektu w powiązaniu z budynkiem przy ulicy Puławskiej 233. Trudno bowiem zakładać, aby przy określaniu gabarytów planowanego obiektu, mającego charakter zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym, organ kierował się średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących na obszarze analizowanym. Właśnie w takiej sytuacji, jaka występuje w niniejszej sprawie, zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwalało na wyznaczenie wysokości obiektu bez odnoszenia się do średniej wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Właściwa wykładnia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Z tych względów nie zachodziła potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Skoro organ – będąc uprawnionym w granicach wyznaczonych przepisami prawa do wyboru rozwiązań planistycznych – wykazał racjonalne przesłanki do określenia cech i parametrów architektonicznych nowej zabudowy bez odnoszenia ich do charakterystyki zabudowy jednorodzinnej istniejącej w bliskim sąsiedztwie, to zbędnym było konkretyzowanie średniej wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym.

Sąd Wojewódzki dając takie wytyczne co do dalszego postępowania zaprzeczył tym samym właściwemu rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa, polegającemu – jak sam wskazał w uzasadnieniu wyroku – na tym, że: "przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa".

Zaznaczyć ponadto warto, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, za słuszne należało uznać zarzuty kasacyjne, wskazujące na nadmierny rygoryzm Sądu Wojewódzkiego w zakresie oceny ustalonych w decyzji wymogów dotyczących dopuszczalnej wysokości planowanego obiektu. Wbrew argumentacji przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie w analizie stosunkowo rozległego obszaru nie stwarzało ryzyka naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w praktyce występują sytuacje kiedy zbyt wąskie rozumienie sąsiedztwa, determinujące wielkość wyznaczonego obszaru do analizy cech zabudowy, nie jest adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Oznacza to, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy (por. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11; 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07; 15 lipca 2009 r. sygn. akt 1153/08).

Trafnie wskazano również w zarzutach kasacyjnych, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie uwzględnia w wystarczającym stopniu prawa gospodarowania terenem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i zasady ekonomicznego wykorzystania terenu przewidzianej w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki odnosząc się w swojej ocenie do wysokości planowanej zabudowy niezasadnie zakwestionował stanowisko organów administracji, dopatrując się naruszenia przepisów art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 7 rozporządzenia i wskazując w konsekwencji na potrzebę uzupełnienia w tym przedmiocie postępowania wyjaśniającego. Zasadność zarzutów kasacyjnych skutkowała orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim nie została sprawa objęta dotychczasową oceną, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.