Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 98/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 i pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Z. P. kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

1.1. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]),

po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej: "skarżący"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2011 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji"). Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich i uzupełniających na 2006 rok, po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i uchyleniu pozytywnej dla skarżącego ostatecznej decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2006 r. Jako podstawę materialnoprawną decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania płatności Dyrektor ARiMR podał (między innymi) art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18; dalej: "rozporządzenie Komisji nr 796/2004").

1.2. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] grudnia 2006 r. przyznającą skarżącemu pomoc zostało wznowione postanowieniem z [...] marca 2011 r. przez Kierownika ARiMR na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż zdaniem tego organu skarżący sfałszował swój wniosek o płatność dla gruntów rolnych o powierzchni [...] ha. Kierownik ARiMR ustalił bowiem, w wyniku czynności przeprowadzonych na wniosek Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem 3 działek ewidencyjnych (nr [...], [...] i [...]) wskazanych w jego wniosku, na podstawie którego to wniosku zostały skarżącemu przyznane płatności na 2006 r. w łącznej kwocie [...] zł. Ponieważ różnica (32,72%) między deklarowaną do płatności powierzchnią działek ([...] ha) oraz powierzchnią stwierdzoną po wykluczeniu tych 3 działek ([...] ha) przekroczyła 20% i nie była większa niż 50%, skarżącemu odmówiono przyznania płatności na 2006 r. Zdaniem organów, sfałszowanie wniosku ma charakter oczywisty, gdyż synowie skarżącego zeznali, że to oni byli użytkownikami przedmiotowych działek. Fakt ten potwierdził także skarżący.

1.3. W odwołaniu skarżący podniósł, że zasadne jest żądanie zwrotu nienależnych płatności, ale tylko w stosunku do 3 działek, których użytkownikami byli jego synowie. Oświadczył, że nie był świadom tego, iż pobiera płatności za synów. Uznał, że płatności powinny zostać utrzymane w stosunku do gruntów, które uprawiał zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Powołał się na swoją trudną sytuację materialną i życiową, która uniemożliwia zwrot przyznanych płatności.

1.4. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] listopada 2011 r. stwierdził, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem 3 działek rolnych (nr [...], [...] i [...]), które zadeklarował w swoim wniosku o przyznanie płatności na 2006 r. Wniosek obejmował bowiem działki, do których płatności nie powinny zostać przyznane. Skarżący podał zatem we wniosku dane niezgodne z prawdą, czyli fałszywe. Dyrektor ARiMR podzielił w konsekwencji argumentację organu I instancji zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania, jak i odmowy przyznania płatności ONW. Powołał się na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji 796/2004 i wyjaśnił, że skarżący nie złożył wniosku poprawnego pod względem faktycznym, a także nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości. Czyli nie znajduje zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji, przewidujący możliwość odstąpienia od wyciągania negatywnych konsekwencji sfałszowania wniosku o przyznanie płatności. Odnosząc się do treści odwołania wyjaśnił, że kwestia zwrotu płatności bezpośrednich i uzupełniających nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji organu I instancji.

2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] stycznia 2012 r. wniósł zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji postawił jej zarzuty naruszenia przepisów:

1) prawa materialnego, tj.

- art. 68 rozporządzenia Komisji 796/2004 poprzez jego niezastosowanie;

- art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)

nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów

do produkcji surowców poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

2) prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 8, art. 9, art. 11, a także art. art. 146 § 1 i art. 148 § 1 k.p.a.

2.2. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podniósł, że zostały przekroczone terminy, o których mowa w przepisach art. 146 § 1 oraz art. 148 § 1 k.p.a. Zakwestionował także podstawy wznowienia postępowania, gdyż organ I instancji posiadał "wiadomość o decyzji" od 2005 r. Zauważył, że sfałszowanie wniosku nie zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu bądź innego organu. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 904/08), wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 1171/09), a także wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2009 r. (I SA/Ol 236/09). Zdaniem autora skargi organ nie udzielał nadto skarżącemu stosownych informacji i nie wyjaśnił należycie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję. Autor skargi stwierdził, że skarżący nie był świadom naruszenia prawa na etapie składania wniosku o płatności. Nie znał przepisów unijnych powoływanych przez organy. Nie był winien nieprawidłowości z jego wniosku o płatności na 2006 r. Przedstawił nadto swoje obliczenia, które uzasadniają pozbawienie skarżącego tylko części płatności, a nie całości.

2.3. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za chybione. Dodał, że jeśli podstawy wznowienia nie stanowił art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to zastosowanie znajduje pkt 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3.2. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2006 r., która została doręczona skarżącemu [...] grudnia 2006 r. Spór prowadzony jest między innymi na tle podstawy prawnej do wznowienia postępowania. Organy przyjęły w swoich decyzjach, że skarżący sfałszował swój wniosek o przyznanie płatności na 2006 r. Autor skargi wskazał zaś na brak stosownego orzeczenia sądu lub organu, który stwierdzałby sfałszowanie przez skarżącego jego wniosku. Spór prowadzony jest także na tle zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący uważa, że w ostateczności powinien być zobowiązany do zwrotu jedynie części przyznanych płatności na 2006 r. Bezsporne jest, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem 3 spornych działek (nr [...], [...] i [...]).

3.3. Ramy prawne niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) lub wyjdą

na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące

w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5).

Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika zaś, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

4.1. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie podzielił bowiem wadliwe stanowisko organu I instancji, iż wystąpiła przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2006 r. na podstawie tego przepisu. Pochopnie przyjął, że skarżący sfałszował swój wniosek o przyznanie płatności na 2006 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że sfałszowanie dowodu (wniosku) zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2010 r. (II GSK 493/09), że w przypadku, gdy producent rolny zadeklarował we wniosku prowadzenie działalności rolniczej na działkach ONW, których rzeczywista powierzchnia jest mniejsza od wskazanej we wniosku już w chwili jego składania, mogłoby to oznaczać ujawnienie nieznanych organowi nowych okoliczności faktycznych istniejących

w dniu wydawania decyzji, odpowiadające podstawie wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) miało zdaniem Sądu wpływ na wynik sprawy.

4.2. Organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w sposób, który pozwoliłby Sądowi na wniosek, że nie tylko wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale przesłanka ta stanowiła jednocześnie podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu płatność. W konsekwencji, za przedwczesną należy uznać odmowę przyznania skarżącemu płatności. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie zawierają stosownej argumentacji na tle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę Sąd uznał za spóźnione i wadliwe, gdyż organ nie wykazał, że wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2006 r. przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i jednocześnie nie wystąpiła przeszkoda przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a. ograniczająca możliwość uchylenia decyzji ostatecznej w terminie pięciu lat od dnia jej doręczenia. Dyrektor ARiMR nawet w odpowiedzi na skargę nie wykazał, że organ I instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej nie posiadał wiedzy o tym, że skarżący nie był producentem rolnym w odniesieniu do 3 spornych działek rolnych (ich posiadaczem). Brak jest nadto ustaleń dotyczących ewentualnych płatności przyznanych synom skarżącego jako faktycznym użytkownikom (posiadaczom) tych działek rolnych. Zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3) k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. Zarzuty skargi Sąd uznał za częściowo zasadne, tj. w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepis ten ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał zaś za chybione lub (i) przedwczesne. Bezsporne jest, że skarżący zadeklarował we wniosku działki rolne do płatności na 2006 r., których to działek faktycznymi użytkownikami byli jego synowie. Czyli skarżący podał we wniosku dane niezgodne z rzeczywistością. Konsekwencji tego uchybienia nie można skutecznie przerzucać na organy. Wbrew stanowisku autora skargi, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 148 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie zostało wznowione z urzędu.

W aktach sprawy znajdują się dowody, które pozwalają na kontynuowanie postępowania wznowionego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dlatego Sąd postanowił uchylić tylko zaskarżoną decyzję. Jednak z uwagi na wskazane wyżej uchybienia procesowe (zob. pkt 4.2. uzasadnienia wyroku), za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd w sposób wiążący do innych postawionych przez autora skargi lub pełnomocnika działającego w ramach prawa pomocy zarzutów materialnoprawnych, w tym dotyczących odmowy przyznania skarżącemu płatności.

6. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić działając na podstawie art. 136 k.p.a., czy w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz, czy nie wystąpiła negatywna przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ czasu). W drugiej kolejności należy ustalić, kto był w dniu złożenia wniosku (w dniu wydania decyzji ostatecznej) posiadaczem (producentem rolnym) 3 spornych działek rolnych (nr [...], [...] oraz [...]) zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku i czy synowie skarżącego (faktyczni użytkownicy działek) ubiegali się o płatności na 2006 r. związane z ich użytkowaniem (otrzymali te płatności). W innym trybie (zwrot płatności) należy bowiem prowadzić postępowanie, jeżeli dane podane we wniosku uległy później zmianie, a w trybie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy prowadzić postępowanie, jeżeli we wniosku podane zostały dane niezgodne z rzeczywistością, o których nie wiedział organ w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Jeżeli wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, to obowiązkiem organu jest wykazanie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego nie można wykluczyć automatycznie sytuacji, w której posiadaczowi (właścicielowi) działek rolnych przysługuje płatność jako producentowi rolnemu prowadzącemu działalność zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej, także wówczas, gdy faktycznymi użytkownikami poszczególnych działek rolnych są inne osoby (przykładowo członkowie najbliższej rodziny), pomagające w ten sposób rolnikowi. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem ustalenie, czy skarżący był posiadaczem spornych działek w dniu składania wniosku (producentem rolnym).

Obowiązkiem organu odwoławczego będzie także uzupełnienie materiału dowodowego o oryginały potwierdzenia odbioru korespondencji (decyzji) w sprawie (czytelnych i uwierzytelnionych kopii), gdyż w aktach znajdują się niekompletne kopie tych dowodów (w tym decyzji z [...] grudnia 2006 r.). Obowiązkiem Dyrektora ARiMR będzie także wyjaśnienie, w jakich okolicznościach i kiedy została dołączona do akt sprawy kopia umowy darowizny z [...] lutego 2005 r. sporządzona w formie aktu notarialnego. Przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu odwoławczego będzie także stworzenie skarżącemu możliwości, o której mowa w art. 10 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2). O wynagrodzeniu pełnomocnika strony skarżącej Sąd orzekł mocą art. 250 u.p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349

ze zm.).