Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1709/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1,  art. 11f,  art. 12 ust. 1,  ust. 2,  ust. 3,  ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Grzegorz Antas WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...] , na podstawie art. 11a ust. 1, 11f, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., w skrócie ustawa "zrid"), zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa drogi gminnej w [...] kol. [...] w km 0+000,00 - 0+727,00", gmina [...] , powiat [...] , woj. [...] . Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wniosła między innymi B. D.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wywłaszczenie skarżącej, w sytuacji gdy projektowana inwestycja nie jest dokonywana na cele publiczne, a w interesie jednej osoby,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przy braku zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi,

- art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez zezwolenie na realizację inwestycji drogowej sprzecznej z występującymi w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionymi interesami osób trzecich,

- naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7-8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia zapoznanie się z motywami działania organu i ustosunkowanie się do nich;

- naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 107 § 2 i art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu odwołania podano, że dokumentacja geodezyjno-podziałowa stanowiąca integralną część decyzji zawiera istotne błędy. Projekt zagospodarowania terenu, nie został sporządzony na aktualnej mapie. Decyzja zatwierdza projekt podziału m.in. działki nr [...] i [...] , podczas gdy działki o takich nr ewidencyjnych nie istnieją.

Załączone do wniosku o wydanie decyzji mapy zawierające projekty podziału nieruchomości i określenie nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, zostały sporządzone nieprawidłowo.

Zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy drogi i musi spełniać m.in. warunki określone w rozporządzeniu Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 124).

Projekt nie spełnia wymogów, co do szerokości drogi, odległości planowanej drogi od istniejących budynków mieszkalnych, ilości, szerokości i usytuowania zjazdów z drogi. Szczególnie niezasadne jest zlokalizowanie drogi na działce [...] . Projektowana droga będzie "ślepa", bez miejsca do zawracania. Spowoduje osuszenie gruntów cierpiących już na niedostatek wody, co może skutkować całkowitą ich nieprzydatnością do produkcji rolnej.

Wywłaszczenie jest sprzeczne z prawem, służy bowiem tylko jednostkowemu interesowi M. Ś.. Nie odpowiada kryteriom adekwatności, niezbędności i proporcjonalności.

Odwołująca podnosiła, że planowane wywłaszczenie "przepołowi" jej gospodarstwo rolne stanowiące funkcjonalną całość. Inwestycję zaprojektowano mając na względzie wygodę M. Ś., natomiast nie uwzględniono sposobu funkcjonowania jej gospodarstwa.

B.D. wskazała, że prowadzi gospodarstwo nastawione na produkcję mleka. Ziemia, z której ma zostać wywłaszczona jest wykorzystywana jako najbliższe zabudowań pastwisko. Kilka razy dziennie bydło jest przepędzane z obory wzdłuż granicy jej działki z działką nr [...] na łąkę i z uwzględnieniem tego korzystania powinny być umiejscowione zjazdy. Tymczasem ilość i umiejscowienie zjazdów z drogi [...] na działki po podziale zaplanowano w sposób dowolny, nieuwzględniający sposobu wykorzystania nieruchomości. Działka z siedliskiem (nr [...] ) poza głównym zjazdem powinna mieć również drugi zjazd przy granicy z działką nr [...] , a na wprost tego zjazdu powinien być zjazd na jej pozostałą część po drugiej stronie drogi (na działkę nr [...] po podziale), tak aby zachowany był dotychczasowy, funkcjonalny ciąg komunikacyjny.

Droga ma przebiegać przez środek działki nr [...] , na której w jednej części znajduje się dom i zabudowania gospodarcze, a w pozostałej części pastwisko. Nie została zachowania co najmniej 6 metrowa odległość drogi od budynku mieszkalnego. Istniejąca droga (na działce nr [...] ) ma wystarczające parametry i nie ma rzeczywistej potrzeby jej rozbudowy.

Wydatkowanie gminnych środków na budowę ślepej drogi dojazdowej, która nie rozwiązuje problemów mieszkańców, a służy jedynie zaspokojeniu partykularnych interesów jednej osoby, jest nieuzasadnione. Działka M. Ś. nr [...] ma dostęp do drogi publicznej nr [...] oraz nr [...] , w związku z czym nie ma potrzeby tej inwestycji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., w skrócie k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), oraz na podstawie art. 11 d ust. 5 w zawiązku z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu odwołania B.D., A.S. R.T. i M. T., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa drogi gminnej w [...] kol. [...] w km 0+000,00 - 0+727,00", gmina [...] , powiat [...] , woj. [...] - uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek inwestora - Wójta Gminy [...] , w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa drogi gminnej w [...] kol. [...] w km 0+000,00 - 0+727,00", gmina [...] , powiat [...] , woj. [...] .

Starosta [...] w dniu [...]lipca 2019 r., wydał o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa drogi gminnej w [...] kol. [...] w km 0+000,00 - 0+727,00", gmina [...] , powiat [...] , woj. [...] .

Odwołanie od tej decyzji wnieśli: B. D., A.S., R. T. i M.T.

Wojewoda wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 11 g ust. 3 ustawy zrid, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor, zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy zrid, uzyskał opinie Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Wójta Gminy [...] z dnia[...] października 2018 r.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid, inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie organu drugiej instancji, Starosta [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, należycie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Starosta [...] , zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy zrid zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem wysyłając zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym i Urzędzie Gminy [...], w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] , oraz Starostwie Powiatowym w [...] i w prasie lokalnej tj.: strona internetowa "[...] ". Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne wnioski.

Analizując decyzję Starosty [...] organ odwoławczy uznał, że czyni zadość wymogom art. 11 f ust, 1 ustawy zrid, zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych stanowiące załącznik nr 2 do decyzji).

Na mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3. W decyzji nałożono na inwestora obowiązek przebudowy dróg innej kategorii oraz istniejącej sieci uzbrojenia terenu i zezwolono na wykonanie powyższego obowiązku, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności Państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 11 f ust. 3 ustawy zrid, Starosta [...] doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym oraz w urzędzie gminy, na stronie internetowej gminy, a także w prasie lokalnej.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ pierwszej instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11 f ust. 4 ustawy zrid informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Wszystkie strony postępowania miały zatem zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Organ odwoławczy poddał analizie przedłożony przez inwestora projekt budowlany i stwierdził, że co do zasady jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), niemniej korekty wymagała część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu.

Po uzupełnieniu braków przez inwestora, organ ponownie przeanalizował materiał sprawy, a następnie na podstawie art. 10 Kpa, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów.

Organ odwoławczy podkreślił, że mimo obowiązującego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania, stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zapewnił stronom postępowania czynny udział.

Po zapoznaniu się z tym materiałem B. D., oświadczyła, że nie wyraża zgody na budowę drogi.

Rozstrzygnięcie Starosty [...] , wymagało korekty m.in. w zakresie sentencji decyzji. Dostrzeżone uchybienia, nie stanowiły o wadliwości decyzji, która skutkowałaby wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego lub też koniecznością dokonania gruntownej korekty przez organ odwoławczy.

Starosta [...] na pierwszej stronie decyzji zawarł główne rozstrzygnięcie poprzez sformułowanie "zezwalam na realizację inwestycji drogowej", czyli nie obejmowało swym zakresem zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, potwierdzenia nabycia określonych nieruchomości lub ich części z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii, o których mowa m.in. w art. 11 f ust. 1 ustawy zrid.

W związku z uchybieniem w zakresie konstrukcji decyzji, organ odwoławczy dokonał korekty.

Zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te elementy pozostały niezmienione - zgodne z wnioskiem inwestora.

Z uwagi na nieprecyzyjne sformułowania zawarte w decyzji oraz nowy projekt zagospodarowania terenu, Wojewoda uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 1 w pkt II zapis dotyczący linii rozgraniczających teren i w tym miejscu orzekł jak w sentencji swojego rozstrzygnięcia.

Dalej, organ odwoławczy uchylił znajdujący się na stronie 3 w pkt V zapis dotyczący zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i orzekł w tym zakresie w sposób wskazany w sentencji.

Do wniosku o wydanie decyzji dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami - art. 11 d ust. 1 pkt 3 ustawy zrid. Dlatego zgodnie z art. 11 f ust. 1pkt 5 ustawy zrid decyzja zawiera w szczególności "zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1". Natomiast przepis art. 12 ust. 1 ustawy zrid stanowi wprost, że zatwierdza się podział nieruchomości. Z chwilą uzyskania waloru ostateczności wszystkie nieruchomości, które ujęte zostały w obszarze pasa drogowego wyznaczonego inwestycją, stają się przedmiotem własności jednostki samorządu terytorialnego - art. 12 ust. 4 ustawy zrid. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 decyzja zrid stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Ustawodawca w art. 11f ustawy, wskazał na elementy jakie powinny znajdować się w decyzji.

Koniecznym było dokonanie korekty w pkt VII decyzji Starosty [...] , dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierać powinna m.in. zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11 f ust. 1 pkt 7 ustawy zrid).

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji drogowej. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji inwestycji.

Organ odwoławczy uzupełnił rozstrzygnięcie poprzez dodanie pkt VIII ppkt 7 dot. ustalenia obowiązku dokonania budowy/przebudowy/rozbiórki sieci uzbrojenia terenu, budynków oraz dróg innej kategorii oraz budowy lub przebudowy zjazdów i zezwolenia na wykonanie powyższego obowiązku na wskazanych przez inwestora nieruchomościach.

Organ I instancji nie określił terminu wydania nieruchomości, dlatego organ odwoławczy uzupełnił decyzję o zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości w brzmieniu wskazanym w sentencji.

Specyfika ustawy drogowej, a w szczególności treść art. 16 ust. 2, wskazuje, że niezależnie od fakultatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, organ I instancji ma obowiązek określić termin wydania nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Decyzja wydana została w oparciu o art. 17 ustawy zrid w zakresie dróg gminnych, który w ust. 3 stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Decyzja uzyskała rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na szczególny charakter i ważny interes społeczny oraz gospodarczy, dotyczy procesu inwestycyjnego budowy drogi gminnej.

Rewizji wymagała także część projektu budowlanego - zatwierdzenie w miejscu uchylonego - rysunku zamiennego PZT Nr 2, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji.

W pozostałej części decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy zrid.

Za niezasadny Wojewoda uznał zarzut B. D. dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wywłaszczenie skarżącej, w sytuacji gdy projektowana inwestycja, nie jest dokonywana na cele publiczne, ale w interesie jednej osoby.

Wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 ustawy zrid. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego ustawy zrid, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części należącej do skarżącej - działki, spełnia konstytucyjną przesłankę celowościową. Skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy zrid. Odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego z urzędu w odrębnej decyzji.

O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

Wojewoda [...] , wskazał że nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Ustawa zrid nie określa obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron. Ponadto nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową.

To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Przedłożony przez inwestora projekt budowlany, co do zasady zgodny był z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), niemniej wymagał korekty części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to, w art. 11i ust. 2 wskazano, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych skutków wyłączenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy zrid, to organy nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane "poprzez zezwolenie na realizację inwestycji drogowej sprzecznej z występującymi w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionymi interesami osób trzecich", organ odwoławczy zauważył, że nieuniknione jest wkraczanie w rożnym zakresie we własność osób czy podmiotów trzecich, ale o ile inwestycja spełnia warunki techniczne określone stosownymi przepisami, to organ administracji architektoniczno- budowlanej nie ma podstaw do kwestionowania projektu. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, jednak organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizacji tej inwestycji wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji. Oceniając to, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym.

Budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. W trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Jako niezasadny oceniono zarzut naruszenia przepisów art. 7-8, 11, 77, 107 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Wojewoda wskazał, że "przy ocenie zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy zrid, wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes społeczny lub gospodarczy występuje. Organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do uzasadnienia i szczegółowego badania wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że przekazał inwestorowi odwołania B.D., A. S., R. T. i M.T., celem odniesienia się do zarzutów odwołujących.

Inwestor wyjaśnił, że "przed rozpoczęciem prac projektowych na wniosek mieszkańców kolonii [...] odbyło się kilka spotkać, na których były omawiane zgłaszane uwagi do realizacji inwestycji. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy [...] w czasie objazdu w terenie, spotkała się z mieszkańcami i właścicielami gruntów kol. [...] . Na spotkaniu obecni byli również: B.D., M. T. i R. T.

Za wyjątkiem skarżących wszyscy opowiedzieli się za realizacją ciągu drogowego po istniejącym terenie pasie drogowym o nawierzchni żwirowej, oznaczonym nr [...] . Jest to utwardzona droga żwirowa łącząca zlokalizowane w tym rejonie zabudowania z drogą powiatową [...] . Od wielu już lat jest jedyną drogą służącą komunikacji mieszkańców kol. [...] .

Jej rozbudowa nie będzie miała negatywnego wpływu na użytkowanie przyległych gruntów. Przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa i komfortu podróżujących. Nie wyklucza również możliwości budowy w przyszłości drogi łączącej się z działką nr [...] .

Wskutek uprzednio podejmowanych działań prowadzących do ugodowego poszerzenia pasa drogowego, nie było możliwe przekazanie gruntu na rzecz Gminy [...] . Dlatego zlecono opracowanie dokumentacji technicznej umożliwiającej realizacje inwestycji na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa).

Budowa drogi wiąże się z koniecznością wprowadzenia dużych zmian w sposobie zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to, że podjęte w decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej.

Wojewoda uznał, że wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

B.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady ochrony własności i orzeczenie o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy nieruchomość do której prowadzić ma droga, posiada dostęp do innej drogi publicznej, zatem inwestycja jest zbędna i nieuzasadniona z punktu widzenia celu publicznego,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przy braku zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi: § 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 2 ppkt c, § 131 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 125 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia w zw. z § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009r. nr 124, poz. 030),

- art.11f ust. 1 pkt 4 ustawy zrid, przez nieuwzględnienie interesów osób trzecich i zaplanowanie drogi w sposób zmniejszający użyteczność nieruchomości skarżącej,

- art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez zezwolenie na realizację inwestycji sprzecznej z występującymi w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionymi interesami osób trzecich,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy zrid, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób jednostronny, z pominięciem interesu strony, doprowadziło do niepełnych i wadliwych ustaleń faktycznych oraz niedokonanie przez organ odwoławczy kontroli legalności decyzji - uchylenie się od zbadania czy nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej,

- art. 15 k.p.a. - zaniechanie merytorycznej oceny sprawy przez organ II instancji i nierozpoznanie zarzutów odwołania,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, gdy organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że stanowczo sprzeciwia się zarówno wywłaszczeniu jak i wydaniu pozwolenia na budowę oraz koncepcji budowy drogi.

Wskazała, że wywłaszczenie jej w celu budowy kolejnej drogi publicznej do działki nr [...] , która graniczy z inną drogą publiczną tj. działką nr [...] jest sprzeczne z prawem, nie spełnia zasady niezbędności.

Odwołując się do art. 21 ust. 1 Konstytucji, wskazała, że wywłaszczenie powinno być ostatecznością, gdy cel publiczny nie może być realizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Zaskarżoną decyzją orzeczono o jej wywłaszczeniu w celu wykonania drogi nie mającej racjonalnego uzasadnienia i służącej zaspokojeniu interesu właścicielki działki nr [...] .

Planowane wywłaszczenie podzieli całość jej gospodarstwa i zaburzy prawidłowe jego funkcjonowanie. Ziemia z której ma zostać wywłaszczona jest wykorzystywana jako pastwisko położone najbliżej zabudowań. Kilka razy dziennie bydło jest przepędzane z obory wzdłuż granicy jej działek z działką nr [...] na łąkę ([...].

Ilość i umiejscowienie zjazdów z drogi [...] na działki odwołującej po podziale i wywłaszczeniu zaplanowano w sposób dowolny, nieuwzględniający obecnych ciągów komunikacyjnych i sposobu wykorzystania nieruchomości. Działka z siedliskiem (nr [...] ) poza głównym zjazdem powinna mieć również drugi zjazd przy granicy z działką nr [...] , a na wprost tego zjazdu powinien być kolejny zjazd na pozostałą część po drugiej stronie drogi (po podziale działka nr [...] ), tak aby zachowany był dotychczasowy, funkcjonalny ciąg komunikacyjny.

Drogę zaplanowano pod oknami domu skarżącej, bez zachowania 6 metrowej odległości od budynku mieszkalnego.

Organ II instancji powołując się na związanie wnioskiem inwestora zaniechał ponownego merytorycznego zbadania sprawy i rozpoznania zarzutów odwołania.

Stanowisko o związanym charakterze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wyklucza weryfikacji żądania inwestora z punktu widzenia konstytucyjnych wymogów, jakie stawiane są ingerencji w prawo własności.

Inwestycja ma wymiar lokalny, jest niewielkich rozmiarów, obejmuje zapewnienie dostępu do drogi publicznej tylko dla jednej prywatnej nieruchomości (działka nr [...] ), która posiada już dostęp do innej drogi publicznej (działka nr [...] ) - kosztem nieruchomości skarżącej.

Skarżącej pozbawiona została dostępu do swej nieruchomości po drugiej stronie planowanej drogi.

Projekt nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanymi. Jest sprzeczny z § 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 2 ppkt c, § 131 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie przewiduje poboczy na odcinku od km 0+707 do końca trasy, nie ma zachowanych pochyleń poprzecznych jezdni na łukach 4, 5 i 6, nie przewiduje osłony energochłonnej przy przepuście nr 2 po stronie prawej. Projekt nie spełnia też wymagań § 125 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia w zw. z § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - nie przewiduje odpowiedniego placu do manewrowania (zawracania). Odcinek trasy od km 0+707 do 0+727 zaprojektowany został poza granicą obszaru, który był przedmiotem aktualizacji mapy do celów projektowych, zaś w skrajni drogowej km 0+607 znajduje się podpora słupa napowietrznej linii elektroenergetycznej, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zarówno organ II instancji jak i organ l instancji w sposób nieprawidłowy dokonały ustaleń, że planowana inwestycja spełnia wymagania zabezpieczenia przeciwpożarowego.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., w skrócie ustawa "zrid"), która służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych.

Jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to organy nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora w aspekcie art. 11d ust. 1 ustawy zrid i zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami.

Wydana przez organ drugiej instancji decyzja zawierała elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 ustawy zrid. Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie bez naruszenia zasad procedury, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 10, art. 15 i art. 107 k.p.a. Odniósł się w sposób dostateczny do zarzutów podniesionych przez odwołujących się, w tym przede wszystkim w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz możliwości dokonania jej zmiany.

Jakkolwiek uzasadnienie organu odwoławczego jest mało przejrzyste i zawiera zbyt wiele odniesień natury ogólnej i wobec tego w znaczącej części nie mogło spełnić skutecznego narzędzia przekonania skarżącej, że decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest wydana na podstawie przepisów obowiązującego prawa, to jednak w istniejącym stanie faktycznym i prawnym wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji było jak najbardziej zasadne. Nie jest bowiem wykluczone, że nawet idealnie uzasadniona pod tym względem decyzja nie osiągnęłaby rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania, co do prawidłowości rozstrzygnięcia.

Z projektu budowlanego wynikało za inwestor - Gmina [...] zaprojektował wykonanie drogi gminnej dojazdowej klasy D (najniższej kategorii dróg publicznych), o długości 727 m.

Z przekazanego Wojewodzie stanowiska Wójta Gminy [...] wynikało, że za wyjątkiem odwołujących się wszyscy opowiedzieli się za realizacją nowej drogi - po istniejącym pasie drogowym o nawierzchni żwirowej, oznaczonym jako działka nr [...] . Istniejąca dotychczas utwardzona droga żwirowa łączyła zlokalizowane w tym rejonie zabudowania z drogą powiatową [...] . Była jedyną drogą służącą komunikacji mieszkańców kolonii [...] .

Rozbudowa drogi w ocenie Wójta Gminy nie będzie miała negatywnego wpływu na użytkowanie przyległych gruntów. Przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa i komfortu korzystających z drogi. Nie wykluczono również możliwości budowy w przyszłości drogi łączącej się z działką nr [...] . Droga obsługiwać będzie ruch lokalnych rolników i dostosowana będzie do ich potrzeb.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca została wywłaszczona z działek nr: [...] o pow. 63 m2, [...] o pow. 114m2 i [...] o pow. 589m2. Przy czym twierdzenia skarżącej o braku aktualności oznaczenia ewidencyjnego działek są bezzasadne. Organ dysponował aktualnymi mapami przyjętymi do zasobu geodezyjnego.

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, stanowiła potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego służby geodezyjno-kartograficzne, nie mogła być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Twierdzenie skarżącej o wysoce negatywnych skutkach decyzji - podziale jej gospodarstwa rolnego na dwie części, należy ocenić jako wyolbrzymione. Istniejąca dotychczas na działce nr [...] droga o szerokości 3 metrów, dzieliła już wcześniej nieruchomość skarżącej na dwie części (z zabudowaniami oraz pastwisko za drogą). Wprawdzie wywłaszczenie działki nr [...] o powierzchni 63m2 skutkowało będzie całkowitym rozdziałem tych części przez drogę, to jednak zapewnione zostało ich skomunikowanie za pomocą zjazdów. Podkreślenia wymaga, że działka nr [...] o pow. 1,92 ha (z zaprojektowanym zjazdem) stanowi pastwisko i nie zawiera zabudowań. Poza tym jest to końcowa część projektowanej drogi, gdzie realna liczba jej użytkowników ograniczać się będzie praktycznie do skarżącej i właścicieli działki sąsiedniej nr [...] . Skarżąca nie wykazała w istocie, że po wydaniu zaskarżonej decyzji niemożliwe będzie rolnicze wykorzystanie pozostałej po podziale części nieruchomości leżącej po przeciwnej stronie drogi niż jej dom.

Sąd szczególną wagę zwrócił na zarzut dotyczący naruszenia prawa własności poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zaprojektowanie drogi w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalnie do zamierzonych celów oraz nieuwzględnienie w sprawie jej słusznego interesu.

W kwestii tej należy zauważyć, że wywłaszczenie jakie jest związane z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 ustawy zrid. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami ustawy zrid, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części nieruchomości należącej do skarżącej - spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa drogi gminnej. Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje z mocy prawa, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem mu roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Konstytucyjna ochrona prawa własności nie oznacza, że prawo własności jest absolutne. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. De facto powtórzeniem tej ogólnej normy wolnościowej jest art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który w odniesieniu tylko do prawa własności wprost stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W tej sprawie ingerencja w prawo własności następuje właśnie na podstawie ustawy.

Budowa dróg publicznych bez względu na to czy mamy do czynienia z istniejącą drogą i jej rozbudową, czy też nową inwestycją drogową, stanowi cel publiczny. Wynika to z treści art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego.

Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać (wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09). Bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji jest też fakt, że właściciele działki na której droga się kończy, posiadają dostęp do drogi publicznej (z innej strony). Organ administracyjny jest związany treścią wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie może oceniać racjonalności dokonania takiej inwestycji, np. ze względów finansowych, czy też innych.

Należy podkreślić, że skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym. Składała wnioski i uwagi, do których odniósł się inwestor, a które zostały następnie ocenione przez organy obu instancji, co wynika z uzasadnień wydanych decyzji.

Sąd podziela stanowisko organów, że zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji, a odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej.

Spod kognicji organu wyłączona jest ocena racjonalności lub słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu całej inwestycji drogowej decyduje wnioskodawca i to wyłącznie on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14). Jak ponadto wyjaśnił NSA w ww. wyroku "Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...) nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca".

Jakkolwiek ustawa zrid nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej konsultacjami społecznymi, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej drogi z właścicielami przyległych nieruchomości, to akurat w tej sprawie konsultacje Wójta Gminy [...] z lokalną społecznością miały miejsce i zainteresowane strony kilkukrotnie przedstawiały swoje racje. Natomiast okoliczność, że argumentacja skarżącej (kwestionująca potrzebę budowy drogi jak i jej przebieg) nie uzyskała akceptacji inwestora - nie stanowi o tym, że decyzja wydana została wadliwie.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz.124 ze zm.) wskazać należy, że na projektancie spoczywa odpowiedzialność za konstrukcję drogi i zastosowanie prawidłowych rozwiązań technicznych, aby nie stwarzały zagrażania zdrowia i życia. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny m.in. z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganiami ustawy Prawo budowlane, przepisami innych ustaw oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe musi być potwierdzone stosownym oświadczeniem o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które w niniejszej sprawie znajduje się w projekcie budowlanym.

To projektant odpowiada za opracowanie projektu w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. 11a specustawy drogowej.

Przypomnienia jedynie wymaga, że szerokość projektowanego pasa drogowego wynosi 10 m z poszerzeniami na łukach i włączeniach. Szerokość samej jezdni ma wynosić 5 m, po obu jej stronach zaprojektowano pobocza szerokości 1 m. Przewidziano spadek poprzeczy jezdni 2 %. Szerokość zjazdów zaprojektowano na 5 m.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 470) obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W tym przypadku jak wynika z projektu zagospodarowania terenu - odległość do budynku skarżącej została zachowana.

Organ I instancji, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności stanowiący jeden z instrumentów mających zapewnić realizację celu ustawy, jakim jest sprawny przebieg inwestycji drogowych, szybka modernizacja i rozbudowa sieci dróg w kraju. Wojewoda zasadnie wskazał, że przy ocenie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy zrid, wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes społeczny lub gospodarczy występuje. Organ prowadzący postępowanie nie był zobowiązany do uzasadnienia i szczegółowego badania wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Całokształt okoliczności sprawy dowodzi, że zajęcie części nieruchomości skarżącej było niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Powszechnie wiadomo, że realizacja inwestycji drogowych często wiąże się z ingerencją w prawa własności nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą także inne utrudnienia w dotychczasowym wykorzystaniu danej nieruchomość, nie oznacza to jednak, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

W ocenie Sądu, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzałyby nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności.

Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji, ustaw jak i procedury administracyjnej.

Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.