Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 922/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...] i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego G.P. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G.P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania przyłącza elektroenergetycznego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] we wsi F., gm. R. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 28 grudnia 2007r. G.P. zgłosił zamiar wykonania przyłącza elektroenergetycznego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] we wsi F. gm. R.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji w terminie do 23 stycznia 2008r. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 4 lutego 2008r.

W dniu [...] stycznia 2008r. – stwierdzając, iż inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku - Starosta [...] wydał decyzję nr [...], którą wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania przyłącza elektroenergetycznego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] we wsi F., gm. R.

W odwołaniu od powyższej decyzji G.P. zarzucił niemożność zastosowania się do nakazów zawartych w postanowieniu oraz przekroczenie przez organ terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Rozpatrując to odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Wojewoda [...] powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, w którym wyrażony został pogląd, że mimo braku określenia w ustawie wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów powinien być realny w zależności od tego, jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone (wyrok NSA z 2006r. sygn.: II OSK 956/05). Termin powinien być wyznaczony w ten sposób, by strona po zapoznaniu się z treścią rozstrzygnięcia mogła się zastosować do zawartych w nim dyspozycji. Jak podkreślił organ odwoławczy optymalnym rozwiązaniem jest wyznaczenie terminu w dniach, dającego możliwość uzyskania informacji o odebraniu rozstrzygnięcia przez inwestora i rozpoczęcie jego biegu od dnia doręczenia postanowienia stronie.

W ocenie Wojewody [...] z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków w celu ustalenia czy G.P. miał możliwość zapoznania się z treścią postanowienia z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...]. Wyznaczony tym postanowieniem termin na uzupełnienie dokumentacji upłynął w dniu 23 stycznia 2008r. natomiast z dołączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż strona odebrała ww. postanowienie w dniu 4 lutego 2008r., a zatem nie miała możliwości zastosować się do nakazu uzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym przez Starostę [...] terminie.

Jednocześnie Wojewoda [...] nie podzielił pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu G.P. dotyczących kompletności dokumentacji zgłoszeniowej oraz przekroczeniu 30-dniowego terminu na doręczenie decyzji w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia. Nawiązując do drugiej z powołanych kwestii Wojewoda [...] wskazał, że termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ administracji biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia przez stronę, bądź od daty kiedy minął ostateczny termin na jego uzupełnienie. Ponadto powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 12 grudnia 2006r., sygn. akt: II OSK 79/06, wyrok z dnia 9. października 2007r. sygn. akt: VII SA/Wa 1156/07), które wskazuje, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu jest zachowany jeżeli przed jego upływem decyzja ta zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej. Organ zauważył, że decyzja nr [...] została nadana w placówce pocztowej w dniu 24 stycznia 2008r., a zatem z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Decyzja Wojewoda [...] z dnia 3 kwietnia 2008 r. stała się przedmiotem skargi G.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze G.P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 105 §1 kpa oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie całego postępowania we wszystkich instancjach.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że do dnia 27 stycznia 2008 nie otrzymał od organu żadnego pisma w sprawie zgłoszenia, w związku z czym rozpoczął budowę, zawiadamiając o tym fakcie Starostę i organ nadzoru budowlanego. Skarżący zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem wojewody w sprawie konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, niemniej jednak nie podzielił argumentacji organu w sprawie terminu na zgłoszenie sprzeciwu do zgłoszenia. Zdaniem skarżącego twierdzenie Wojewody [...] dotyczące uprawnienia organu do przedłużania tego terminu poprzez wysyłanie postanowień do zgłaszającego nie znajdują żadnego oparcia w przepisach prawa. G.P. podkreślił, że zgłoszenie zostało doręczone organowi w dniu 28 grudnia 2007 r. i od tej daty upłynęło już 4 miesiące, zaś budowa została rozpoczęta i zgłoszona do organu nadzoru budowlanego, który nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do prowadzenia budowy. W takiej sytuacji zgodnie z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie powinno być umorzone, a nie przekazane do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Tym niemniej uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podnieść, że Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia przez organ 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, w którym Sąd uznał, że jako początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, natomiast termin ten jest zachowany przez organ o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem termin uważa się za zachowany m. in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przedstawiony wyżej pogląd zasługuje – w ocenie Sądu – na pełną aprobatę. Ponadto warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05 (publ. ONSAiWSA 2007/1/12), w którym Sąd wyraził pogląd, iż nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia powoduje sytuację, w której termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie.

Niezależnie jednak od powyższych uwag Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 kpa, który jest podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej. Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał jedynie oceny już zebranego i kompletnego materiału dowodowego wyrażając odmienne stanowisko w zakresie możliwości zapoznania się przez G.P. z treścią postanowienia z dnia [...] stycznia 2008r. i – w konsekwencji – wykonania nałożonych na niego obowiązków. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy skarżący w oczywisty sposób nie mógł wykonać obowiązków nałożonych cytowanym postanowieniem w zakreślonym terminie tj. do dnia 23 stycznia 2008 r. w sytuacji, gdy o obowiązkach tych dowiedział się w momencie doręczenia postanowienia, czyli w dniu 4 lutego 2008 r. Niewątpliwie organ pierwszej instancji mógł żądać w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego uzupełnienia zgłoszenia G.P. w drodze postanowienia a w przypadku nieuzupełnienia wskazanych braków w dokumentacji wnieść sprzeciw, w drodze decyzji. Tym niemniej w rozstrzyganej sprawie obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia został nałożony w sposób wadliwy, ponieważ Starosta błędnie określił termin jego wykonania nie biorąc pod uwagę czasu potrzebnego na doręczenie postanowienia inwestorowi. Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że właściwym rozwiązaniem jest wyznaczenie terminu w dniach, dającego organowi możliwość uzyskania informacji o odebraniu postanowienia przez inwestora i rozpoczęciu biegu terminu od dnia doręczenia postanowienia stronie. Niezależnie jednak od prawidłowej oceny wadliwości cytowanego postanowienia Starosty [...] oraz decyzji pierwszoinstancyjnej należy uznać, że także organ odwoławczy naruszył przepis postępowania administracyjnego błędnie stosując art. 138 § 2 i wydając decyzję kasacyjną. Rozstrzygnięcie to bowiem nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a jedynie powtórnej oceny sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, której zresztą organ odwoławczy dokonał. Wojewoda [...] uznając, że decyzja organu pierwszej instancji jest błędna i wymaga uchylenia, zaś z treści odwołania wynika bezspornie, że inwestor rozpoczął już roboty budowlane powinien wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. O dalszym losie robót budowlanych powinny decydować organy nadzoru budowlanego. Z tego względu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisu postępowania o charakterze na tyle istotnym, że mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie uchylając zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego wadliwą decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...]. Ponadto Sąd uznał, że w rozstrzyganej sprawie konieczne było zastosowanie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...], gdyż usunięcie naruszenia prawa w postaci tego postanowienia było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Na marginesie powyższych wywodów należy podkreślić, że w ocenie Sądu brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy – jak w niniejszej sprawie – wyeliminowanie decyzji wyrażającej sprzeciw z powodu określonych wad procesowych i brak możliwości wydania nowej decyzji w tym przedmiocie, nie są tożsame z jednoznacznym uznaniem inwestycji za zgodną z obowiązującym prawem. Stwierdzić należy, że kontroli legalności rozpoczętej lub zrealizowanej inwestycji mogą w każdym czasie dokonać organy nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.