Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 524/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 Konstytucji w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi M.M. i Ł.M. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (...) z dnia (...), Nr (...); II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz skarżących M.M. i Ł.M. solidarnie kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje Skarbowi Państwa – Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) zwrócić skarżącym M.M. i Ł.M. solidarnie kwotę 1.025 /jeden tysiąc dwadzieścia pięć/ zł tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi; IV. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

do wyroku z dnia 23 września 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia M. M. i Ł. M. - wspólników Przedsiębiorstwa "[...]" w P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowego utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie.

W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie podjęte w I instancji wymierzało M. M. i Ł. M. - wspólnikom Przedsiębiorstwa "[...]" Spółka Cywilna w P. karę pieniężną w wysokości 112 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowego położonego na działce nr 384 obr [...] przy ul. B. w P. tj. bez dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 55 Prawa budowlanego.

W zażaleniu na to postanowienie M. M. i Ł. M., wspólnicy Przedsiębiorstwa "[...]" Spółka Cywilna wnieśli o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podnieśli, iż w dniu 2 stycznia 2008 r. doszło do zmiany w składzie osobowym wskazanej wyżej Spółki w wyniku czego od tego dnia Spółka ta działa w składzie I. M. i Ł. M., którzy zgodnie z zapisem aktu notarialnego ([...] Nr [...]) przejęli wszelkie pasywa i aktywa Spółki, w szczególności wszelkie długi i zobowiązania dotychczasowych wspólników. Wskazali również, iż dnia 18 stycznia 2008 r. Spółka przekształciła się w spółkę jawną, która została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego z dniem 4 marca 2008 r. W związku z powyższym, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż wspomniana Spółka jawna nie otrzymała kwestionowanego postanowienia i nie brała udziału w tym postępowaniu, jako jego strona. Składający zażalenie podkreślili, że karę pieniężną wymierzono niesłusznie, bowiem w dniu 5 maja 2007 r. M. M. i Ł. M. jako wspólnicy P "[...]" zwrócili się o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku handlowego, dołączając jednocześnie wszystkie wymagane przez art. 56 oraz art. 57 Prawa budowlanego dokumenty (np. stanowiska Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Pracy). Pomimo tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku m. in. poprzez nadesłanie oświadczeń właściwych osób, iż odstępstwo w wykonaniu przyłącza kanalizacyjnego ma charakter nieistotny, chociaż razem z wnioskiem złożono opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 8 maja 2007 r. opiniującą pozytywnie wykonanie wszystkich przyłączy, z której w sposób jednoznaczny wynikało, że odstępstwo to nie było istotne. Wnoszący zażalenie zwrócili uwagę, iż wedle art. 54 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w terminie 21 dni od daty złożenia przez inwestorów wniosku wydać decyzję zezwalającą na użytkowanie budynku, względnie w tym terminie wnieść sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem w przedmiotowym wypadku decyzja taka nie została wydana. Nie przeprowadzono również kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Zdaniem strony składającej zażalenie, ustalony przez organ fakt użytkowania budynku handlowego, stanowiący podstawę wymierzenia kary pieniężnej, jest niezgodny z prawdą, bowiem w dniu kontroli tj. 16 lipca 2007 r. w przedmiotowym budynku odbywało się szkolenie pracowników w związku z zainstalowaniem nowego sprzętu komputerowego, oprogramowania, sprzętu przeciwpożarowego i systemów alarmowych. Instalacja powyższa była konieczna przed dniem 10 października 2006 r., bowiem w tym dniu odbyła się kontrola mająca na celu stwierdzenie, czy sprzęt został zakupiony i zainstalowany, co z kolei warunkowało uzyskanie zwrotu kosztów jego zakupu.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie jest nieuzasadnione w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] ([...]) Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Przedsiębiorstwu "[...]" Spółka Cywilna dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo-magazynowego z zapleczem socjalnym przy ul. B. w P., budynku magazynowego, przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, parkingu wraz z zjazdami drogowymi z ul. B., które to rozstrzygniecie zostało następnie z zmienione decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2006 r.. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., zaś decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] października 2006 r. W obydwu przypadkach przyczyną usunięcia z obrotu prawnego powyższych decyzji był fakt, iż pozwolenia wydano dla spółki cywilnej, która nie posiada osobowości prawnej. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. i Ł. M., wspólnikom Spółki Cywilnej Przedsiębiorstwo "[...]" pozwolenia na budowę. Decyzja ta została zmieniona następnie decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r. W oparciu o wskazane pozwolenie zrealizowany został budynek handlowy z zapleczem socjalnym przy ul. B. w P.

Organ odwoławczy powołał się na art. 55 ustawy Prawo budowlane, wedle którego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do wskazanej ustawy. Ze względu na fakt, że budynki handlu i usług zaliczone są do kategorii XVII obiektów, M. M. i Ł. M. obowiązani byli, w ocenie organu II instancji, przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2007 r. stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany, tzn. parter jako sala sprzedaży (4 stanowiska obsługujące klientów), I piętro jako sala ekspozycyjna i zaplecze biurowo-socjalne. W dniu kontroli stwierdzono bieżącą obsługę klientów.

Odnosząc się do treści zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powołane w nim zgłoszenie zakończenia budowy dotyczy wniosku I. M. występującego jako pełnomocnik G. M., M. M. i Ł. M., wspólników Spółki cywilnej Przedsiębiorstwa "[...]" o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - magazynowego. Dalej organ podniósł, że inwestor, na którym spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego winien zawiadomić organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Niezajęcie stanowiska przez wymienione organy w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia, traktowane jest jako nie zgłoszenie sprzeciwu lub uwag, jednak nie oznacza to jednocześnie, iż można przystąpić do użytkowania obiektu.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego obowiązku wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie danego obiektu w terminie 21 dni od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek ten nie dotyczy obiektów, co do których istnieje wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zarzucana zaś przewlekłość postępowania nie usprawiedliwia inwestora w naruszeniu prawa.

Według Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność zmiany składu osobowego Spółki oraz jej formy prawnej nie ma w sprawie znaczenia wobec faktu, iż pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji uzyskali M. M. oraz Ł. M. jako osoby fizyczne, w związku z czym to na nich - inwestorach spoczywał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia przed przystąpieniem do użytkowania. Tym samym nie jest zasadny zarzut, iż Spółka jawna nie brała udziału w niniejszym postępowaniu, bowiem zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną takiego postępowania jest wyłącznie inwestor.

Przechodząc do kwestii wysokości wymierzonej kary pieniężnej organ II instancji zwrócił uwagę na art. 59f Prawa budowlanego, mający zastosowanie z mocy art. 57 ust. 7 tej ustawy. Stosownie do tych przepisów kara stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,5), co daje kwotę 11 250 zł, która podlega zgodnie z ustawą Prawo budowlane (art. 57 ust. 7) dziesięciokrotnemu podwyższeniu, zatem kara w wysokości 112 500 zł została prawidłowo obliczona przez organ I instancji (500 zł x 15,0x1,5 = 11 250 zł x 10).

Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia [...] maja 2008 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez M. M. i Ł. M. - wspólników Przedsiębiorstwa "[...]" Spółka Jawna. W skardze wniesiono o uchylenie w całości kwestionowanego postanowienia, jak też poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., powielając argumentację przedstawioną uprzednio w zażaleniu. W skardze zarzucono naruszenie:

art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 77 § 1 KPA przez niewskazanie w uzasadnieniu przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności zarzutom zażalenia, nie podjęcie kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

art. 54, art. 57 ust. 7, art. 59c i art. 59f ustawy Prawo budowlane przez bezpodstawne przyjęcie, iż 21-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przyjęcie, że inwestor składając wniosek nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, przyjęcie, iż zmiany w składzie osobowym Spółki oraz fakt jej przekształcenia w spółkę jawną nie mają żadnego znaczenia dla sprawy oraz przyjęcie, że pozostawanie przez organ w zwłoce w załatwieniu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Strona skarżąca dodatkowo wskazała, że kara pieniężna byłaby uzasadniona wyłącznie w przypadku nieposiadania przez nią pozwolenia na budowę, w razie braku złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie bądź też gdyby organ sprzeciwił się użytkowaniu obiektu. Wskazała, że w dniu [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku, którego dotyczy sprawa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w takim właśnie zakresie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w obrocie prawnym ostać się nie może.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Art. 57 ust. 7 ustawy przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy określa sposób wyliczenia przedmiotowej kary.

Przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były przedmiotem dwukrotnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny przesądził, że uprawnienie organu administracji do wymierzenia kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane, jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości.

Natomiast wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał wskazał, że kwestionowane przepisy nie naruszają zasady równości podmiotów, bowiem zawarte w nich sankcje administracyjne służyć mają ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, takich jak: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a określonych w art. 5 Prawa budowlanego.

Na podkreślenie zasługuje, że wskazane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego zostały wydane w ramach kontroli konstytucyjności norm sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie pytania prawnego skierowanego do tego organu przez sąd. Jest to forma kontroli konkretnej, dlatego ma za punkt odniesienia jednostkową, indywidualną sprawę, w której pytający sąd dokonuje konkretyzacji określonej normy materialnoprawnej. To odróżnia ten rodzaj kontroli od kontroli abstrakcyjnej, dokonywanej niezależnie od stosowania aktu normatywnego w konkretnej sprawie i bez związku z jakąkolwiek toczącą się sprawą.

Z przepisów art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji wynika, że Trybunał Konstytucyjny - między innymi - orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją ustaw, umów międzynarodowych oraz przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe. Będący przedmiotem sprawy przed Trybunałem przepis podkonstytucyjny nie jest badany, co do jego zgodności z całą Konstytucją, bowiem zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 r. Nr 102 poz. 643 ze zm.), Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Trybunał nie może więc oceniać zgodności aktu podkonstytucyjnego z innymi przepisami Konstytucji niż wskazane przez podmiot wszczynający postępowanie przed tym organem. Orzeczenie o zgodności takiego aktu z wymienionymi w jego sentencji przepisami Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Nie wyklucza to jednakże możliwości badania przez Trybunał zgodności z Konstytucją tego samego przepisu aktu podkonstytucyjnego, jeżeli zostanie postawiony zarzut jego niezgodności z innymi przepisami Konstytucji. Skoro zarzut ten nie był przedmiotem orzekania przez Trybunał, to nie jest objęty ostatecznością oraz powszechnym obowiązywaniem orzeczenia Trybunału. Oznacza to, że sąd - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji - jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do oceny zgodności tego aktu podkonstytucyjnego z tymi przepisami Konstytucji, które nie stanowiły wzorca do wydania orzeczenia przez Trybunał.

Wskazane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły zgodności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z przepisem art. 2 w związku z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z przepisem art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tylko we wskazanym w poprzednim zdaniu zakresie orzeczenie Trybunału o zgodności z Konstytucją RP ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne.

Zaznaczyć należy, że niekwestionowane jest prawo sądu orzekającego w jednostkowej sprawie do oceny zgodności aktu podkonstytucyjnego z Konstytucją. Wynika to wprost z art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowiącego, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Powszechnie przyjmuje się stanowisko powstałe już przed Konstytucją z 1997 r., według którego sąd może odmówić stosowania rozporządzenia sprzecznego z aktem wyższego rzędu. Rozbieżności poglądów dotyczą postępowania sądu w przypadku jego oceny niekonstytucyjności przepisu ustawy. Według jednego stanowiska sąd nie może odmówić stosowania tego przepisu i jest obowiązany zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przedstawiciele tego poglądu uważają, że z uprawnienia Trybunału do orzekania w przedmiocie zgodności ustawy z Konstytucją wynika, iż tylko ten organ może w sposób władczy orzec, iż zaskarżony przepis ustawy jest zgodny z Konstytucją, względnie pozbawić go mocy obowiązującej w razie jego niekonstytucyjności (art. 190 Konstytucji). Sąd natomiast jest obowiązany stosować ustawę, bowiem według art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zwolennicy drugiego poglądu przyjmują że z podległości sędziego Konstytucji i ustawom wynika możliwość odmowy zastosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją. Ich zdaniem bezpośrednie stosowanie Konstytucji polega nie tylko na możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisów podkonstytucyjnych. Skoro bowiem sędzia podlega zarówno Konstytucji, jak i ustawom, to w razie sprzeczności między przepisami tych aktów prawnych powinien on stosować akt wyższej rangi czyli Konstytucję. Stanowi ona w art. 8 ust. 1, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zwolenników drugiej z wymienionych wyżej grup, która przyznaje sędziom możliwość odmowy stosowania przez sąd przepisu ustawy, który jest - w jego ocenie - sprzeczny z Konstytucją. O takim stanowisku Sądu decyduje w zasadniczej mierze okoliczność, iż pogląd o obowiązku zwracania się w tym przypadku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest sprzeczny z jednoznaczną treścią art. 193 Konstytucji. Stanowi on bowiem, że "sąd może" przedstawić Trybunałowi pytanie prawne. Gdyby ustrojodawca zamierzał wyłączyć możliwość odmowy stosowania przez sąd ustawy sprzecznej z Konstytucją to powinien w odniesieniu do niezgodności tych dwóch źródeł prawa użyć zwrotu "sąd przedstawia" pytanie prawne. Z przepisów stanowiących, iż Konstytucja jest najwyższym prawem stosowanym bezpośrednio (chyba że stanowi ona inaczej), podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) oraz z braku obowiązku sądu zwracania się do Trybunału z pytaniem prawnym wynika, iż sąd może - stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori - odmówić stosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją. Stwierdzając niekonstytucyjność ustawy sąd - jeżeli nie odmawia jej stosowania - jest obowiązany zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem stosować ustawy sprzecznej z Konstytucją. Wybór postępowania należy do sądu, a jego prawidłowość - w przypadku odmowy stosowania ustawy - podlega kontroli instancyjnej. Odmowa zastosowania ustawy przez sąd nie narusza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1) do pozbawienia jej mocy. Przedmiotem orzekania sądu jest bowiem indywidualny stosunek społeczny, a Trybunał orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), zaś Trybunał, orzekając o zgodności ustaw z Konstytucją, wykonuje bardziej władzę ustawodawczą - ustawodawcy negatywnego - niż sądowniczą (mimo że art. 10 ust. 2 Konstytucji zalicza go do władzy sądowniczej). Stwierdzenie, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sąd oznacza możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnej ustawy przesądza zakres związania sądu wyrokiem Trybunału stwierdzającym zgodność pewnych przepisów ustawy z określonymi przepisami Konstytucji (uchwała Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2001 r. III ZP 12/2001).

Na podkreślenie zasługuje fakt, że sąd jest związany rozstrzygnięciem w zakresie wynikającym z sentencji wyroku Trybunału. Nie jest zatem wyłączona możliwość, że w przypadku badania zgodności tych samych przepisów ustawy z innymi przepisami Konstytucji sąd stwierdzi brak tej zgodności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając objętą niniejszym postępowaniem skargę uznaje, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest sprzeczny z przepisem art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Oczywistym jest, że we współczesnym społeczeństwie nie mogą istnieć prawa i wolności jednostki o charakterze absolutnym, bo życie publiczne, wzgląd na prawa i wolności innych osób wymagają od każdego poddania się określonym ograniczeniom. W aspekcie formalnym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów ustawy, natomiast w aspekcie materialnym ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko dla ochrony jednej z wartości wyliczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób).

Przytoczone określenia mają charakter tak bardzo ogólny, że trudno jest wskazać ograniczenie praw i wolności, które w jakiś sposób z jedną z tych dziedzin nie wiązałoby się. Rodzi to konieczność istnienia granic dla tych ograniczeń. Poza tymi granicami ograniczanie nie jest dopuszczalne.

Jedną z tych granic wyznacza zasada proporcjonalności. Znajdująca miejsce w prawie i orzecznictwie konstytucyjnym wszystkich niemal państw. Istotą tej zasady jest idea zakazu nadmiernej ingerencji. Polega ona na uznaniu, że jeżeli muszą być ustanowione ograniczenia praw i wolności, to mogą one następować tylko w zakresie niezbędnym. Podstawową miarą ustalenia tego co jest niezbędne i tego co nadmierne jest porównywanie rangi interesu publicznego, któremu ograniczenie ma służyć i rangi prawa czy wolności indywidualnej, którego dane ograniczenie ma dotyczyć.

Nie budzi wątpliwości, że wykonanie obiektu handlowego z zamiarem prowadzenie w nim działalności gospodarczej mieści się katalogu praw i wolności ekonomicznych. Ograniczenie terminu rozpoczęcia takiej działalności do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w którym działalność ma być prowadzona z całą pewnością stanowi ograniczenie tego rodzaju wolności. Kara pieniężna wymuszająca określone zachowania się inwestora musi mieścić się w granicach które nie naruszają wskazanych wyżej praw i wolności. Dla zachowania zasady proporcjonalności należałoby tutaj wziąć pod rozwagę takie kryteria, jak niezbędność regulacji dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, zastosowanie regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych celów, zachowanie proporcji pomiędzy efektami regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Wskazać należy, że analizowane przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób szczególnie restrykcyjny traktują inwestorów procesu budowlanego, zaś sama kara będąca orzeczeniem administracyjnym powoduje, że jest ona egzekwowana według przepisów o egzekucji należności pieniężnych w administracji i zwłaszcza w odniesieniu do osób uboższych, których nie stać na jej poniesienie, skutkuje z tego tytułu nawet przejęciem za zadłużenia majątku dłużnika. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim odsyła do naruszenia z przepisu art. 55 tej ustawy czyni proces orzekania kary automatycznym. Do jej wymierzenia wystarczy samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez możliwości skontrolowania przyczyn takiego stanu rzeczy. Taka konstrukcja uniemożliwia ponadto dokonanie oceny wpływu naruszenia przepisów przez inwestora na dobra chronione. Przecież nie można traktować tożsamo inwestora, który bez pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, obiektu, który nie zagraża w żaden sposób środowisku, czy zdrowiu ludzi w nim przebywających z inwestorem który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu w sposób szczególny wpływającemu negatywnie na środowisko, czy zagrażającemu zdrowiu ludzi przebywających w jego pobliżu.

Na szczególne podkreślenie w tym miejscu zasługuje stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (a więc w wyroku wydanym w sprawie dotyczącej pytania o zgodność z Konstytucją art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). W punkcie 4 uzasadnienia prawnego Trybunał odwołując się do swojego wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02 stwierdził, że swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania zasad odpowiedzialności za konkretne zachowanie uznawane za niepożądane dla porządku prawnego nie jest nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele, oraz praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości i zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdzie samowolne rozpoczęcie użytkowania dotyczy budynku handlowego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 559,34 m2, a kubatura 4.473 m3. Poza sporem pozostaje, że inwestorzy w dniu 9 maja 2007 r. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 13 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestorów o uzupełnienie wniosku o wskazane w nim dokumenty. W dniu 17 lipca 2007 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu i stwierdził, że inwestorzy przystąpili samowolnie do jego użytkowania. Zgodnie z oświadczeniem inwestora M. M. złożonym do protokołu tej kontroli opóźnienie w uzupełnieniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie wynikało z dużymi opóźnieniami biur projektowych, które miały uzupełnić dokumentację. Na podkreślenie zasługuje jednak fakt, że pełnomocnik stron w złożonych środkach zaskarżenia podnosił, że inwestorzy przy wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie złożyli wszelkie wymagane przez prawo dokumenty. Inwestor do protokołu kontroli podał także, iż jego firma zatrudnia 30 pracowników, których nie mógł wysłać na urlopy bezpłatne z uwagi na przedłużające się sprawy formalnoprawne. Zamknięcie zakładu uniemożliwiłoby zapłatę dostawcom za towar, co zachwiałoby płynnością finansową

i spowodowałoby utratę rynków zbytu.

Nie budzi wątpliwości Sądu że z uwagi na wysoki stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu, dopuszczalność i wręcz celowość zagrożenia przez ustawodawcę pieniężną karą administracyjną czynów polegających na nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na jego użytkowanie. Nie budzi też wątpliwości możliwość określenia górnej granicy zagrożenia karnego, jako dziesięciokrotności kary podstawowej, z uwagi na możliwy bardzo wysoki, w konkretnych sytuacjach, stopień zagrożenia wartości wyróżnionych przez ustawę ze względu na interes publiczny. Niedopuszczalnym jest jednak by była to kara jedyna, sztywna i automatycznie wymierzana, do tego w olbrzymiej wysokości, przez organ administracji oraz sąd, bez względu na rzeczywiste okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu publicznego oraz bez wynikającego stąd prawa organu orzekającego do miarkowania kary.

Strona skarżąca we wniesione skardze odwoływała się również do wadliwego działania organów nadzoru budowlanego poprzez nienależytą ocenę złożonych przez nią przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentów. Automatyzm orzekania wynikający z analizowanych przepisów nie pozwala na ustosunkowanie się do tych zarzutów, bowiem jedynym kryterium decydującym o wymierzeniu kary jest fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego beż uzyskania stosownej decyzji. A przecież w przypadku stwierdzenia zasadności twierdzeń strony i zachowania przez organ I instancji przewidzianego w art. 35 KPA terminu zakończenia sprawy administracyjnej inwestorzy uzyskaliby pozwolenie na użytkowanie obiekty przed przeprowadzeniem przez organ w dniu 16 lipca 2007 r. kontroli. Sytuacja taka prowadzi do paradoksu. Organ, który być może poprzez wadliwe działanie spowodował opóźnienie w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, karze inwestora dotkliwą karą za swoje własne błędy.

Trybunał Konstytucyjny wyraził już w swych wcześniejszych wyrokach pogląd, że automatyzm i sztywność przewidzianej w ustawie sankcji nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji (z art. 2 Konstytucji), a także zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdy nie ma możliwości uwzględnienia przez sąd zróżnicowanych stanów faktycznych i co za tym idzie nie ma możliwości różnicowania odpowiedzialności w konkretnej sprawie (indywidualizacja odpowiedzialności). Ocena przez Trybunał kwestii braku proporcjonalności, jako kryterium niekonstytucyjności, w wypadku surowych i nieodwracalnych sankcji działających ex lege, została dokonana w szczególności w wyrokach z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 i z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07. W orzeczeniach tych Trybunał ustalił przesłanki decydujące o dozwolonych granicach wykorzystania przez ustawodawcę swobody regulacyjnej w zakresie stosowania środków penalnych - konieczne jest w tym zakresie zapewnienie przez ustawodawcę mechanizmów gwarancyjno-kontrolnych, chroniących przed nieodwracalnością skutku. Zdaniem Trybunału przepis, który nie daje możliwości zastosowania zróżnicowanej sankcji za niewywiązanie się z ustawowego obowiązku o charakterze publicznym, nie może być uznany za spełniający wymogi poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), a także za zachowujący wymogi zasady proporcjonalności. Automatyzm działania bardzo surowej sankcji i brak procedur, w ramach których można byłoby dokonać analizy i indywidualizacji kary był przyczyną orzeczenia niekonstytucyjności poddanego kontroli konstytucyjności przepisu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego odmówił ich zastosowania. Skoro nie ma innego przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby na wymierzenie inwestorowi, który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego kary, stwierdzić należy, iż nie ma podstaw prawnych do jej wymierzenia.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt I, II i IV sentencji wyroku.

W związku ze stwierdzeniem, że od sprawy został pobrany wpis stosunkowy w oparciu o przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), zamiast wpisu stałego w oparciu o przepis § 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia Sąd w punkcie III wyroku nakazał zwrócić stronie skarżącej nadpłacony wpis od skargi.