Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 14/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 6 art. 37 ust. 1 ust. 2 art. 38 ust. 1 art. 39 ust. 2 art. 43 ust. 2 art. 61 ust. 1  ust. 8 pkt 2 art. 125
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi S. S. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca W. Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 w dniu 28 lutego 2017r. ogłosił konkurs nr [...] dla Osi priorytetowej 9 " infrastruktura dla kapitału ludzkiego" dla Działania 9.1 "inwestycje w infrastrukturę zdrowotną i społeczną", Poddziałania 9.1.1 "infrastruktura ochrony zdrowia". Strona w w/w konkursie złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. " Wyposażenie i modernizacja S. S.. W dniu 18 października 2017r. poinformowano wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu. Uzyskał on łącznie 21 pkt, co stanowi 44,68% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. Zgodnie bowiem z Regulaminem konkursu projekty, które otrzymały mniej niż 60% maksymalnej do uzyskania liczby punktów za kryteria merytoryczne wartościujące zostają odrzucone.

W zakresie kryterium Nr 17 informacja zawierała stanowisko, że projekt uzyskał 6 punktów na 10 możliwych. Strona w proteście uznała, że strona powinna uzyskać 1 punkt za podkryterium " projekty, które przyczyniają się do koncentracji wykonywania zabiegów kompleksowych, w przypadku gdy na oddziale wykonywane są takie zabiegi". Projekt jest premiowany, gdy realizowany jest na rzecz oddziału, który realizuje "co najmniej 60 kompleksowych zabiegów rocznie lub w/w wartość progowa zostanie przekroczona w wyniku realizacji projektu". Strona uznała też, że powinna uzyskać dodatkowy punkt za podkryterium "udział przyjęć w trybie nagłym we wszystkich przyjęciach w odniesieniu do oddziałów o charakterze zabiegowym lub zachowawczym wnosi 30%". Strona wykazała w Studium Wykonalności, że w efekcie realizacji projektu zostaną w pełni uruchomione i wyposażone pomieszczenia przyszpitalne w zakresie chirurgii, chirurgii onkologicznej, ortopedii oraz onkologii, co pozwoli na wcześniejszą i lepszą diagnostykę oraz na wykonywanie drobnych zabiegów w ramach tych poradni. W konsekwencji, po wybudowaniu nowych bloków operacyjnych i ich wyposażeniu nastąpi znaczny wzrost zabiegów kompleksowych. Wszelkie korzyści wynikające z tego systemu strona opisała w piśmie korygującym z dnia 10 lipca 2017r. wskazując w nim na możliwość wykonywania zabiegów kompleksowych z minimalną wielkością 60 rocznie i przekroczenia wartości progowej w wyniku realizacji inwestycji. Odnośnie podkryterium Nr 2 - "w przypadku projektów dotyczących oddziałów o charakterze zachowawczym, w którym udział przyjęć w trybie nagłym we wszystkich przyjęciach wynosi 30%, strona w korespondencji z dnia 10 lipca 2017 roku wskazała również, że na oddziale wewnętrznym tryb przyjęcia pacjentów to 86% w trybie nagłym, w tym w przekazanych przez ZRM 20% oraz na oddziale chorób płuc i gruźlicy tryb przyjęcia pacjentów to 82 % w trybie nagłym, w tym przekazanych przez ZRM 7%.

Organ w orzeczeniu o nieuwzględnieniu protestu wyjaśnił w zakresie kryterium Nr 17, że wnioskodawca nie przedstawił typu zabiegów zdefiniowanych zgodnie z grupami wyróżnionymi w ramach Jednorodnych Grup Pacjentów. Brak możliwości kompleksowej analizy sytemu Jednorodnych Grup Pacjentów, czyli świadczeń udzielonych w okresie projektowym jest wynikiem braku zestawienia obejmującego planowaną liczbę zrealizowanych produktów JGP oraz średniego czasu pobytu pacjenta ze względu na wiek, płeć, tryb przyjęcia i wypisu, rozpoznania zasadniczego ICD-10 i procedury medycznej ICD-9 i dla wszystkich grup JPG. Odnośnie drugiego podkryterium Komisja Odwoławcza podkreśliła, że pomimo stwierdzenia w studium wykonalności faktu zwiększonej zachorowalności na choroby kardiologiczne i nowotwory płuc - strona nie wykazała w dokumentacji aplikacyjnej danych potwierdzających spełnienie kryterium.

W zakresie kryterium Nr 18 "projekt wspiera przeniesienie akcentów z usług wymagających hospitalizacji na rzecz podstawowej opieki zdrowotnej (POZ) i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (AOS)" jak również wspiera "rozwój opieki koordynowanej z uwzględnieniem środowiskowych form opieki" stronie nie przyznano punktów, bowiem organ przyjął, że wnioskodawca nie wykazał wpływu projektu na rozwój opieki koordynowanej.

Strona w proteście podniosła, że w rozdziale VII studium wykonalności "Analiza specyficzna" oraz na str. 8 studium wyraźnie wskazano, że nastąpi przesunięcie ciężaru leczenia szpitalnego na ambulatoryjną opiekę specjalistyczną i że realizacja projektu umożliwi wdrożenie na większą skalę opieki koordynowanej. Ponadto w celu zapewnienia opieki koordynowanej poprzez wprowadzenie rozwiązań koncentrujących się na działaniach zapewniających kontynuację procesu leczenia i osiągania optymalnych efektów interwencji została uruchomiona przyszpitalna poradnia POZ wraz z jej punktami zamiejscowymi, co pozwoli na lepszą i szybszą diagnostykę, a w konsekwencji na ograniczenie czasu pobytu w szpitalu.

W orzeczeniu Komisji Odwoławczej odnośnie w/w kryterium stwierdzono, że projekt służyć będzie doposażeniu poradni i pracowni, jednak znacznie większa jego część dotyczy oddziałów szpitalnych, które nie udzielają świadczeń ambulatoryjnych. Wnioskodawca nie wykazał wpływu na rozwój opieki koordynowanej. Akcentując treść opinii o celowości inwestycji z dnia 3 lipca 2017 r. organ zwrócił uwagę, że także ona nie wskazuje takiego wpływu, jedynie potwierdza, że część inwestycji ukierunkowana jest na AOS poprzez np. wyposażenie w wyroby medyczne oraz powstanie poradni ginekologicznej. Uwzględniając jednak zapisy dokumentacji aplikacyjnej, niewysokie koszty uruchomienia poradni ginekologicznej i kardiologicznej organ przyjął, że strona nie spełniła kryterium nr 18.

Odnośnie kryterium Nr 20 w informacji organ poinformował o przyznaniu 4 punktów na 10 możliwych, bowiem wnioskodawca nie wykazał, że projekt ma wpływ na poprawę wskaźnika "przelotowości" oraz w jakim stopniu zmniejszy liczbę osób oczekujących na świadczenie zdrowotne dłużej niż średni czas oczekiwania na dane świadczenie w roku/kwartale/miesiącu poprzedzającym uruchomienie konkursu. Strona w proteście podniosła, że projekt powinien otrzymać dodatkowe 2 pkt za spełnienie warunku poprawa wskaźnika "przelotowości" tj. liczby osób leczonych w ciągu roku na 1 łóżko szpitalne". Zdaniem beneficjenta wyposażenie i modernizacja placówki w S. umożliwi wdrożenie wielu usprawnień, umożliwi też świadczenie usług medycznych o wysokim standardzie w krótszym czasie, co wielokrotnie podkreślano w dokumentacji aplikacyjnej.

Organ w orzeczeniu KO stwierdził, że dane wskazane w studium wykonalności w pkt II.3 nie wskazują na poprawę wskaźnika przelotowości na zakończenie realizacji projektu, nie wskazują go też pozostałe dane studium wykonalności i wniosku.

Odnośnie kryterium 21 "oddziaływanie projektu" organ uznał je jako lokalne i dlatego przyznano 1 punkt na możliwych 10. Strona w proteście uznała, że oddziaływanie projektu powinno zostać zakwalifikowane jako regionalne, a projekt otrzymać punktów 10. W ocenie strony pojęcia ponadlokalne i regionalne nie zostało ściśle zdefiniowane, z uwagi choćby na kilkukrotną zmianę podziału administracyjnego Polski. Ponadto placówka przyjmuje pacjentów nie tylko zamieszkałych na terenie powiatu słupeckiego, ale województwa wielkopolskiego. Wskazano w studium wykonalności, że będą obsługiwane także powiaty ościenne. Wskazana w dokumentacji aplikacyjnej "lokalność" projektu odnosiła się do wpływu projektu na najbliższe otoczenie, natomiast dane liczbowe wyraźnie wskazują, iż inwestycja będzie miała oddziaływanie regionalne.

W orzeczeniu KO stwierdziła, że "oddziaływanie projektu" oznacza oddziaływanie właściwe z punktu widzenia specyfiki danego projektu tj. np. jego zakresu czy skali. Ustawodawca wprawdzie istotnie nie przewidział definicji pojęć lokalny czy regionalny, ale znaczenie tych pojęć zostało dookreślone w orzecznictwie. W tym zakresie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2012 r., sygn. I OSK 701/11, w którym wskazano, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się natomiast do obszaru województwa. Ustalenie oddziaływania projektu odbyć się musi z uwzględnieniem kontekstu, w jakim projekt występuje. Z danych liczbowych zawartych we wniosku osób korzystających z obiektów opieki zdrowotnej wynika, że są to wartości, które nie wskazują na regionalny obszar działania.

Ponieważ projekt nie przewidywał działań konsolidacyjnych lub działań dotyczących współpracy podmiotów leczniczych, nie przyznano punktów za ocenę kryterium Nr 23.

W proteście beneficjent podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w informacji dojdzie do konsolidacji działań podmiotów leczniczych. Zgodnie bowiem z informacją zawartą na stronie 6 Studium Wykonalności szpital posiada podpisanych szereg umów o współpracy z podmiotami realizującymi świadczenia medyczne zarówno ambulatoryjne, jak i szpitalne oraz świadczenia w ramach świadczeń domowych, a w celu realizacji kompleksowej opieki pacjenta szpital zamierza rozwijać własną działalność leczniczą (poradnia ginekologiczno-położnicza, czy w przyszłości rehabilitacja szpitalna) oraz prowadzić współpracę z innymi podmiotami realizującymi świadczenia, których szpital nie świadczy.

W orzeczeniu Komisji Odwoławczej organ podniósł, że strona winna wykazać, że realizuje opiekę skoordynowaną oraz działania konsolidacyjne. To podmiot winien wskazać, że podjęto działania przewidujące również inne formy współpracy podmiotów leczniczych, a także działania w zakresie reorganizacji i restrukturyzacji wewnątrz podmiotów leczniczych, w celu maksymalizacji wykorzystania infrastruktury, w tym sąsiadującej oraz stopnia jej dostosowania do istniejących deficytów.

Nie przyznano także punktów za kryterium Nr 24, bowiem w ocenie organu projekt nie przewiduje działań w zakresie reorganizacji i restrukturyzacji. W proteście strona wskazała, że proces restrukturyzacji szpitala trwa nieprzerwanie od 2012 roku, co w efekcie spowodowało, że w roku 2017 szpital uzyskał 11 miejsce w kategorii szpitali o kontrakcie do 30 milionów złotych, podczas gdy jeszcze w roku 2009 miał ujemny wynik finansowy. Ponadto w roku 2016 szpital uzyskał zgodę C. M. K. P. w W. na prowadzenie specjalizacji w zakresie pediatrii oraz chirurgii ogólnej. Ponadto jednostka współpracuje z organizacją pozarządową Stowarzyszenie ds. walki z nowotworami oraz chorobami układu oddechowego i wspólnie realizuje zadania promujące zdrowy styl życia oraz realizuje szereg badań profilaktycznych dla mieszkańców powiatu słupeckiego. Proces restrukturyzacji będzie więc kontynuowany w efekcie realizacji projektu. Komisja Odwoławcza w zakresie tych zarzutów uznała, że w ramach kryterium ocenie podlega, czy zaplanowane w ramach projektu działania dotyczą zatwierdzonego (przez podmiot tworzący) programu restrukturyzacyjnego lub innego dokumentu, zaktualizowanego o dane wynikające z map potrzeb zdrowotnych zwierającego działania prowadzące do poprawy efektywności funkcjonowania placówki. Ponieważ projekt rozwiązania takiego nie zawiera, punktów nie przyznano w ogóle.

W skardze podniesiono w istocie zarzuty, które przywoływano już w proteście. W zakresie kryterium nr 17 uzupełniono skargę argumentem, że wykazano warunek osiągnięcia 60 zabiegów kompleksowych rocznie, a nigdzie w dokumentacji konkursowej nie jest wymaganym przedstawianie Jednorodnych Grup Pacjentów. Strona wykazała też spełnianie warunku udziału powyżej 30% przyjęć w trybie nagłym we wszystkich przyjęciach. W zakresie kryterium 18 uzupełniono, że nieuzasadniony jest argument, jakoby przeznaczenie 9% środków na uruchomienie poradni ginekologicznej i kardiologicznej świadczyło o braku zgodności projektu z tym kryterium. Już samo uruchomienie poradni świadczy o wypełnieniu tego kryterium. W zakresie kryterium 20 wskazano, że skoro program zmierza do zwiększenia wydajności zabiegowej poprzez m.in. nowe technologie, rozwój opieki w ramach POZ i AOS, to jest to oczywiste, że w ten sposób następuje zwiększenie wskaźnika "przelotowości". W zakresie kryterium 21 dodano, że obszar rodzimego powiatu to podstawowy obszar oddziaływania, jednak w projekcie wskazano ewidentne i istotne efekty projektu na obszarze powiatów ościennych, regionu wielkopolskiego, a także sąsiadującego województwa kujawsko-pomorskiego. W zakresie kryterium Nr 24 wskazano w skardze, że od roku 2012 wprowadzono w szpitalu proces restrukturyzacji, który miał doprowadzić do zmiany wieloletniego ujemnego wyniku finansowego i w konsekwencji doprowadził, co wykazano w proteście. Szpital dokonał zakupu sprzętu medycznego wieloletniego dla poprawy funkcjonowania szpitala. Od roku 2014r. uruchomiona została przyszpitalna poradnia lekarza rodzinnego oraz w roku 2016 uruchomiono działalność poradni przyszpitalnych.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wszystkie zarzuty, a dodatkowo odniósł się do kryterium Nr 21. W ocenie pełnomocnika o regionalnym charakterze projektu decydują jeszcze dwie kwestie nie wskazane w proteście i skardze, ale wynikające z całości dokumentacji aplikacyjnej. Mianowicie szpital jest jednym z trzech szpitali województwa wielkopolskiego, w którym będzie się znajdowała poradnia badania zaburzeń snu, funkcjonująca w ramach oddziału płucnego. Wskazał także na znaczenie oddziału SOR dla oceny znaczenia ponadlokalnego szpitala. W ocenie pełnomocnika pobieżnie dokonano oceny kryterium Nr 18 poprzez pominięcie twierdzeń zawartych w całej dokumentacji aplikacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2017, poz. 1369), dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 217), dalej "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Powołana ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że ustawa wdrożeniowa, określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1). Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą (IZ) stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów, dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). W tej materii podkreślić należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin i Kryteria oceny merytorycznej.

Z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że w procedurze wyboru projektów, w tym ich oceny, właściwe instytucje wiążą zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego traktowania wszystkich beneficjentów. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji. Tym samym, również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów oraz uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Projekt został odrzucony z powodu negatywnej oceny merytorycznej.

Sąd stwierdza, że dokonana ocena projektu nie uchybia przytoczonym generalnym formułom postępowania, w zakresie dokonanej oceny, w tym nie potwierdza zasadności zarzutów skargi w stopniu mającym wpływ na wynik końcowy oceny, co skutkuje oddaleniem skargi.

W zakresie kryterium nr 17 z zapisu studium wykonalności w pkt III.1-3 wynika istotnie szerokie i wyczerpujące uzasadnienie realizacji projektu i jego zgodności z dokumentami strategicznymi i programowymi. Na gruncie tych zapisów słusznie organ przyznał pkt dodatkowy za podkryterium - "projekt przyczynia się do zwiększenia jakości lub dostępności do diagnozy i terapii pacjentów w warunkach ambulatoryjnych". Nie wynika z nich natomiast zrealizowanie podkryteriów 2 i 3 kryterium Nr 17. Strona we wskazanych zapisach studium, jak i wniosku aplikacyjnym nie wykazała ani udziału przyjęć trybie nagłym we wszystkich przyjęciach w ostatnim zamkniętym roku rozliczeniowym ani nie wykazała na gruncie Jednorodnych Grup Pacjentów liczby zabiegów kompleksowych wykonanych w ostatnim zamkniętym roku rozliczeniowym. Rację ma organ twierdząc, że brak możliwości kompleksowej analizy systemu Jednorodnych Grup Pacjentów, czyli świadczeń udzielonych w okresie projektowym przez wnioskodawcę jest wynikiem braku zestawienia obejmującego planowaną liczbę zrealizowanych produktów JGP oraz średniego czasu pobytu pacjenta ze względu na wiek, płeć, tryb przyjęcia i wypisu, rozpoznania zasadniczego ICD-10 i procedury medycznej ICD-9 dla wszystkich grup JGP. Wskazanie JGP było nakazane nie tylko wytycznymi do studium ( instrukcja do sporządzenia studium wykonalności ) ,ale i w załączniku do regulaminu w opisie Kryteriów Wyboru Projektów (k.12 załącznika). Także pismo z dnia 10 lipca 2017 roku nie jest prawidłowym potwierdzeniem wypełnienia podkryteriów Nr 2 i 3, bowiem nie wyszczególnia wszystkich oddziałów zachowawczych, a nadto nie wskazuje, którego roku dotyczyły te dane. Ponadto dane wskazane w piśmie z dnia 10 lipca 2017 roku nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji aplikacyjnej, a tylko wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami może stanowić źródło oceny projektu. Opis projektu (tym bardziej jego zakres rzeczowy) weryfikowany jest bezsprzecznie na etapie oceny merytorycznej, w trakcie której nie ma możliwości uzupełniania/poprawienia wniosku. W szczególności zaś, należy mieć na względzie, iż procedura składania wyjaśnień nie może prowadzić do modyfikacji treści wniosku o dofinansowanie - stosownie do treści art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

W zakresie kryterium Nr 18 ocenie podlega, czy projekt zakłada działania ukierunkowane na przeniesienie świadczeń opieki zdrowotnej z poziomu lecznictwa szpitalnego na rzecz POZ i AOS, w tym poprzez wprowadzenie lub rozwój opieki skoordynowanej lub rozwój zdeinstytucjonalizowanych form opieki nad pacjentem, w szczególności środowiskowych form opieki. Projekt zakłada działania ukierunkowane na przeniesienie świadczeń opieki zdrowotnej z poziomu lecznictwa szpitalnego na rzecz POZ i AOS. Wskazano w pkt VII "Analiza specyficzna dla sektora", że zostaną uruchomione i wyposażone pomieszczenia przyszpitalne w zakresie chirurgii, chirurgii onkologicznej, ortopedii oraz onkologii, co pozwoli na wcześniejszą i lepszą diagnostykę oraz na wykonanie drobnych zabiegów w ramach tych poradni. Wskazano też, że w roku 2015 uruchomiono poradnię lekarza rodzinnego, a w roku 2016 uruchomiono działalność kolejnych poradni, ale działają w ograniczonym zakresie. Istotnie budzi wątpliwości, czy rozmiar tego przedsięwzięcia w formie zaproponowanej przez beneficjenta i proponowana kwota dofinansowania może przesuwać ciężaru opieki szpitalnej na ambulatoryjną. Przesunięcie ciężaru takiej opieki musi mieć konkretne przełożenie w danych liczbowych, zwłaszcza gdy strona w proteście zaznacza, że nastąpi to w znacznym stopniu. W ocenie sądu dokumentacja aplikacyjna nie wskazuje na tak istotne zmiany w proporcjach opieki. W opinii o celowości inwestycji w pkt. 1 "Zakres rzeczowy inwestycji" strona wskazała, że obejmuje on wyposażenie szpitala, odnowienie przestarzałego sprzętu medycznego oraz wyposażenie nowo powstającej poradni ginekologicznej Dalej w pkt 2 "uzasadnienie celowości inwestycji" wskazuje się na modernizację oddziału dziecięcego, zakup nowego sprzętu do sali intensywnego nadzoru kardiologicznego, bloku operacyjnego innych oddziałów. Powyższe oraz procent środków przeznaczonych na nowo powstające poradnie nie uzasadnia jeszcze, że strona realizuje system opieki koordynowanej czy w ramach AOS i POZ w stopniu, który pozwala uznać, że nastąpi przeobrażenie proporcji z opieki szpitalnej na ambulatoryjną. Można jedynie uznać i tak wskazano w opinii o celowości inwestycji (k.50), że inwestycja ma za zadanie kompleksowość udzielania świadczeń. Należy rację jednak przyznać stronie, że organy dość pobieżnie oceniły zakres rzeczowy tego kryterium. Skoro bowiem niespornym jest ustalenie organu, że niektóre poradnie już powstały, a kolejne mają jeszcze powstać, to opis wniosku strony zgodny jest z wytycznymi do studium i uzasadnieniem kryterium. Powstanie nowych poradni jest w istocie tworzeniem większej struktury świadczeniodawców na tym terenie. Kryterium kładzie nacisk na opiekę skoordynowaną albo uwarunkowania środowiskowych form opieki. Oznacza to, że beneficjent może zrealizować to kryterium poprzez jedną lub drugą formę. Beneficjent położył nacisk na formę skoordynowanej opieki. Sam organ w swoim orzeczeniu, przy ocenie kryterium Nr 20 (a nie 18), przyznaje, że przeniesienie akcentów z usług wymagających hospitalizacji na rzecz podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej po części będzie spełniona, jednakże rozwój jej jest "dość wybiórczy" oraz nie uwzględnia środowiskowych form opieki. Sformułowania "po części" i "dość wybiórczy" bez jednoznacznego i wyczerpującego uzasadnienia takiego stanowiska musi skutkować przyjęciem, że ocena i analiza organu nie była w tym zakresie wnikliwa. Sąd dostrzega ten schematyzm polegający na analizie danych związanych bezpośrednio z kryterium Nr 18, a nie zawartych w całej dokumentacji, niemniej nie stanowił on naruszenia procedury, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynik rozstrzygnięcia bowiem z uwagi na ilość nieprzyznanych punktów za to kryterium pozostaje w istocie taki sam, czyli negatywny i jako nieistotny dla sprawy nie mógł spowodować uwzględnienia skargi. Trudno byłoby obronić pogląd przeciwny, zgodnie z którym każde, nawet bez wpływu na wynik sprawy naruszenie prawa czy to materialnego, czy proceduralnego prowadziłoby do uwzględnienia skargi. Stanowiłoby to daleką, niezamierzoną przez ustawodawcę i niepotrzebną ingerencję sądu w proces rozdziału środków w ramach programów operacyjnych.

Za prawidłową uznać należy ocenę kryterium Nr 20 "w wyniku realizacji projektu nastąpi poprawa jakości i poprawa dostępu do świadczeń zdrowotnych". Stronie przyznano 4 punkty na 10, przy czym strona podważa brak punktów za poprawę wskaźnika "przelotowości " tj. liczby osób leczonych w ciągu roku na 1 lóżko szpitalne. Rację ma organ twierdząc, że takich danych nie sposób odczytać ani z wniosku ani ze studium wykonalności, a bez tych danych nie sposób też określić wskaźnika przelotowości wymaganego w uzasadnieniu kryterium nr 20, a konkretnie jego poprawy. Nie sposób na podstawie założeń projektu takich jak cel i charakterystyka projektu nawet przy przyjęciu nie kwestionowanych przez organ celów projektu ocenić poprawę wskaźnika przelotowości. Wskazanie tych parametrów winno nastąpić w analizie specyficznej projektu w części związanej z poprawą jakości i poprawą dostępu do świadczeń zdrowotnych. Sąd nie kwestionuje wykazania skrócenia czasu oczekiwania na nie, ale te dane nie wskazują czy i jak poprawi się/wzrośnie liczba chorych korzystających kolejno z jednego łóżka szpitalnego. Rację ma organ twierdząc, że bez dokładnych danych i analiz trudno ocenić faktyczny wpływ realizacji projektu na zmniejszenie liczby oczekujących na świadczenie zdrowotne dłużej niż średni czas oczekiwania na dane świadczenie w roku/kwartale poprzedzającym uruchomienie projektu, czy poprawienie wskaźnika "przelotowości". Wbrew stanowisku strony na rozprawie z dnia 28 lutego 2018 r., że skrócenie czasu oczekiwania musi skutkować zmniejszeniem liczby oczekujących na świadczenia , co automatycznie przekłada się na poprawę "wskaźnika przelotowości" nie może ono być poparte wyłącznie argumentem o logice takich zjawisk, ale musi wynikać z konkretnych danych liczbowych.

Odnośnie kryterium Nr 21 podkreślić należy, że istotnie już z samego zestawienia danych liczbowych wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej nie wynika, że realizacja projektu będzie miała znaczenie regionalne. Skoro bowiem ponad 70% pacjentów pochodzi z powiatu słupeckiego, a na liczbę ok 8000 pacjentów, spoza województwa i powiatu przyjęto tylko 92, to w żaden sposób te dane liczbowe nie wykazują znaczenia regionalnego projektu. Znaczenie regionalne projektu nie może być wynikiem jedynie uznania, że szpital położony jest administracyjnie na granicy województw bądź powiatów, a tak opisano projekt w Studium Wykonalności w pkt.III.1 "miejsce realizacji projektu" i III.2 "charakterystyka otoczenia projektu". W przypadku projektu obejmującego świadczenie usług znaczenie musi mieć struktura demograficzna. Wnioskodawca mógłby ją wykazać wskazując liczebność populacji przypadającej na świadczeniodawcę. Natomiast sama liczba przyjętych pacjentów bez jakiejkolwiek skali porównawczej z demografią danego terenu nie odzwierciedla znaczenia ponadlokalnego projektu. Wprawdzie w studium wykonalności w pkt pt. "projekt zgodny z odpowiednią mapą potrzeb zdrowotnych" beneficjent wykazał na podstawie analizy potrzeb zdrowotnych stworzonej dla województwa wielkopolskiego współczynnik chorobowości różnych schorzeń na terenie województwa, niemniej nie określa to udziału dotowanej placówki w zakresie istniejących potrzeb, stąd też nie sposób oszacować ich znaczenie. Fakt, iż jednostka posiada jeden z 5 oddziałów szpitalnych o charakterze chorób płuc i gruźlicy oraz, że będzie szpitalem jednym z 3 z terenu województwa wielkopolskiego, w którym będzie funkcjonowała pracowania badania zaburzeń snu nie oznacza, że znacząco podniesie się liczba pacjentów spoza województwa, przynajmniej dane takie nie wynikają z dokumentacji aplikacyjnej. Fakt posiadania Oddziału SOR również nie uprawnia do takich wniosków, bowiem na taki oddział trafiają osoby, którym niezbędna jest natychmiastowa pomoc medyczna i przyjęcie takich osób, bez względu na ich miejsce zamieszkania nie jest wyznacznikiem oddziaływania takiego projektu.

W ramach kryterium Nr 23 weryfikacji podlega i punktowane są następujące zagadnienia: czy projekt przewiduje działania konsolidacyjne (premiowane będą podmioty, które zrealizowały, realizują lub planują realizacje działań konsolidacyjnych lub podjęcie innych form współpracy z podmiotami udzielającymi świadczeń opieki zdrowotnej, w tym w ramach modelu opieki koordynowanej, projekt przewiduje działania dot. współpracy podmiotów leczniczych. W przypadku braku działań konsolidacyjnych lub innych form współpracy podmiotów leczniczych punkty nie będą przyznawane. Strona wykazała jedynie, że zawiera szereg umów z podmiotami realizującymi świadczenia medyczne, ale nie stanowi to jeszcze o procesie łączenia działań takich placówek, scalania ich działalności, a w konsekwencji usprawnienia procesu zarządzania nimi. Na pewno nie staną się one jednym podmiotem prawnym ani nie stanowią o fuzji takich jednostek. Strona jednoznacznie w studium wykonalności w Pkt VII "analiza specyficzna dla sektora" podała dane, że projekt nie przewiduje działań konsolidacyjnych ani podjęcia innych form współpracy z podmiotami udzielającymi świadczeń opieki zdrowotnej, w tym w ramach modelu opieki koordynowanej, a także nie przewiduje działania dotyczącego współpracy podmiotów leczniczych. Planowana dopiero współpraca nie daje podstaw do przyznania punktacji za kryterium, które strona winna wykazać w dokumentacji aplikacyjnej. Słusznie też organ zauważył ,że wskazanie obecnie prowadzonej współpracy nie może być uznane, gdyż kryterium wyraźnie określa, że taka współpraca musi wynikać z realizacji projektu.

Prawidłowa jest również ocena kryterium Nr 24, które stanowi, że "projekt przewiduje działania w zakresie reorganizacji i restrukturyzacji, w tym sąsiadującej oraz stopnia jej dostosowania do istniejących deficytów". Tym samym to zaplanowane w ramach projektu, a nie istniejące czy przewidziane poza projektem, w przyszłości działania podlegają ocenie. Strona wprawdzie twierdzi, że prowadziła działania restrukturyzacyjne z uwagi na istniejące zadłużenie, ale na gruncie istniejących uwarunkowań nie wykazała, by nadal kontynuowała plan restrukturyzacyjny bądź stworzyła nowy. Z dokumentacji aplikacyjnej nie wynika żaden opis planowanych środków restrukturyzacyjnych i związanych z nim kosztów. Wskazany w skardze czy proteście zakup sprzętu medycznego nie stanowi jeszcze o zmianach mających na celu poprawę struktury organizacyjnej i zasad funkcjonowania czy w obszarze techniczno-technologicznym. Zapisy dokumentacji aplikacyjnej nie zawierają wprost jednoznacznych odniesień do faktu reorganizacji czy restrukturyzacji, która mają być zaplanowane w konkretny sposób w ramach tego konkretnego projektu. Także przyjmując zapisy uzasadnienia kryterium Nr 24, gdyby przyjąć, że żadna ze zdefiniowanych form restrukturyzacji nie znajduje zastosowania, to jakkolwiek odniesiono się do prowadzonej już restrukturyzacji, to brak w dokumentacji konkursowej odniesienia do pozostałych podkryteriów choćby takich jak: opracowanie i realizacja programu zaplanowanej zmiany. Co więcej, strona mając dokładne wytyczne w zakresie wypełnienia tego punktu studium wykonalności jednoznacznie określiła, że inwestycja nie przewiduje działań w zakresie reorganizacji i restrukturyzacji. Wpłynie jedynie na optymalizacje zatrudnionego personelu, poprawę warunków przestrzennych bloku operacyjnego i zakup sprzętu do szpitala, co spowoduje możliwość wykonania większej ilości zabiegów i efektywniejszego wykorzystania pracy personelu. Jednocześnie wyraźnie zaznaczono beneficjentom w tym punkcie studium, że projekt wcale nie musi przewidywać takich działań.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że sądowa kontrola legalności działań IZ w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów u.z.p.r., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r. II GSK 1115/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Podsumowując, również w tym zakresie przeprowadzony przez organ proces oceny projektu nie narusza prawa, w szczególności, wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do uchybienia normom zawartym w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.