Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2225/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.14,48
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art.157 § 1 , art. 17 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1994/11 w sprawie ze skargi W. W., B. G. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1994/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.W., B. G.i T. M. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 8 maja 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania części nieruchomości o pow. [...] m², położonej w C., stanowiącej własność W. i J. W., pod budowę ulicy [...].

Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. W. W., B. G. i T. M. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1971 r. w zakresie dotyczącym braku przyznania odszkodowania. Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. W. W. sprecyzował żądanie wskazując, iż domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie, a następnie po rozpoznaniu wniosku W. W., B. G.i T.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie.

Minister wskazał, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Jednakże zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalało się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalało się według przepisów dotychczasowych.

Zatem w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja w części dotyczącej rozstrzygnięcia w sprawie o odszkodowanie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 14 tej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. jako organ pierwszej instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu drugiej instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Minister wywiódł, że w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności przedmiotowej decyzji, należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania.

Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto, zgodnie z art. 129 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

Zdaniem organu, w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. w części odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m², położoną w C., stanowiącą własność W. i J. W. jest Wojewoda [...].

Skoro więc organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Natomiast wniosek W. W., B. G. i T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. zostanie przekazany według właściwości do Wojewody [...] odrębnym pismem.

Skargę na powyższą decyzję złożyli W. W., B. G. i T. M., domagając się uchylenia decyzji i zobowiązania Ministra Infrastruktury do merytorycznego rozpoznania wniosku w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd nie podzielił koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania. Zdaniem Sądu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd wskazał, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 83/98, publ. OSNP/1999/9/293, stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania.

Sąd podkreślił, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów w zakresie wywłaszczenia i nadal w powinna być stosowana.

Ponadto Sąd podniósł, że art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie 8 maja 1971 r. było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. jest właściwy w sprawie Minister będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K.,

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą

c) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; - dalej u.g.n.) oraz art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy u.g.n., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 17 pkt 2 k.p.a. i 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a., w stosunku do wojewodów organem wyższego stopnia jest właściwy minister. Podkreślono przy tym, że ani art. 17 k.p.a., ani żaden inny obowiązujący obecnie przepis nie ustalają organów wyższego stopnia w stosunku do organów, które aktualnie nie istnieją. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00 wskazano, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy. Nie zgodzono się tym samym z wyrokiem Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 83/98, na który powołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest art. 112 ust. 4 u.g.n., który stanowi, iż organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Zdaniem organu – kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda, a nie właściwy Minister.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie podzielił stanowiska Sądu, iż nie miała miejsca zasadnicza zmiana stanu prawnego od czasu wydania przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także, jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej, powołując się na podstawę określoną w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podniesiono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również wskazano na uchybienia natury procesowej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii dotyczącej właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej w niniejszym postępowaniu.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej na podstawie przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31).

Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalało się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalało się według przepisów dotychczasowych.

Organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu – zgodnie z art.14 wskazanej ustawy z 1958 r.- było prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Poza sporem jest także, że organem odwoławczym, po myśli art. 28 ust.2 wymienionej ustawy była Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nadał Komisji Odwoławczej wyłącznie kompetencje organu odwoławczego. Wynika to wprost z treści art.28 ust.2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a także z wydanego na podstawie delegacji ustawowej (zawartej w art.29 ustawy) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia ( Dz.U. Nr 17, poz. 95). Według § 2 rozporządzenia, określającego zakres działania Komisji rozpatrywała ona odwołania od decyzji organów do spraw wewnętrznych prezydiów wojewódzkich rad narodowych ( rad narodowych wyłączonych z województw) oraz decyzji organu do spraw gospodarki terenami Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o wywłaszczeniu, odszkodowaniu i o zwrocie nieruchomości.

Z powyższego wynika, że Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia nie posiadała uprawnień do orzekania w sprawach stwierdzania nieważności decyzji.

Należy zatem dokonać analizy przepisów proceduralnych określających organ właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. W tym celu rozpocząć trzeba od wskazania, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji w 1971 r. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, przewidywały możliwość uchylenia, jako nieważnej decyzji wydanej w warunkach art.137 kodeksu. Przepis ten stanowił, że podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która: 1) została wydana przez organ administracji państwowej niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji, 2) została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) jest niewątpliwie niewykonalna, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa. § 2. Jeżeli jedna z wad określonych w § 1 dotyczy tylko części decyzji, decyzja ta podlega uchyleniu tylko w niezbędnym zakresie.

Organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ ( art.138 §1 k.p.a.).

Stosownie zaś do art. 13 (w pierwotnym brzmieniu k.p.a.) organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do prezydiów rad narodowych - prezydia rad narodowych wyższego stopnia, w stosunku zaś do prezydiów wojewódzkich rad narodowych - Rada Ministrów z zastrzeżeniem przepisu art. 110 § 4,

2) w stosunku do organów administracyjnych prezydiów rad narodowych - odpowiednie organy prezydiów rad narodowych wyższego stopnia i właściwi ministrowie,

3) w stosunku do innych organów administracji państwowej, przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych - odpowiednie organy nadrzędne i właściwi ministrowie,

4) w stosunku do organów organizacji wymienionych w art. 2 § 2 pkt 2 - odpowiedni organ wyższego stopnia tych organizacji, a w razie jego braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Mocą art.11 pkt 11 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 31 stycznia 1980 r.( Dz.U. Nr 4, poz.8) przepis art. 13 otrzymał brzmienie: Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - właściwi w sprawie ministrowie,

2) w stosunku do innych organów administracji państwowej, przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych - odpowiednie organy nadrzędne i właściwi ministrowie,

3) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Kolejne zmiany kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym określenia organu wyższego stopnia wprowadzone zostały nowelizacją z 1980 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 1980, Nr 9, poz. 26) Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - właściwi w sprawie ministrowie.

Należy także wspomnieć, że po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. właściwość instancyjna do stwierdzenia nieważności decyzji została uregulowana tak samo, jak w art.137 k.p.a.( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji). Zgodnie bowiem z art.157 §1 k.p.a. (w brzmieniu określonym w Dz.U. 1980, nr 9, poz. 26) właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ.

Z przedstawionej analizy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że kompetencje do prowadzenia postępowania nadzorczego była i jest przyznana organom wyższego stopnia

Skoro organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej był minister, to pomimo, iż zniesiony został obecnie taki organ, jak prezydium wojewódzkiej rady narodowej, nadal jednak istnieje organ, który ma kompetencje do prowadzenia postępowania nadzorczego. Tym organem jest minister, który nadal funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej. Nie zachodzi zatem sytuacja opisana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają ministra do oceny legalności –w ramach postępowania nadzorczego- decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Powyższe stanowisko pozostaje w zgodności z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12, publ., ONSAiWSA 2012, nr 4, poz.60. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów". Zgodnie z art.286 §1 p.p.s.a. uchwałę tę miał na względzie skład orzekający w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.157 §1 k.p.a., art. 6 i art.7 Konstytucji, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł wskazując ministra jako organ właściwy do oceny legalności kwestionowanej decyzji. Ze względów wyżej opisanych nie można także podzielić stanowiska organu, że w sprawie powinny mieć zastosowanie powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie tych przepisów przez określenie, że organem właściwym w sprawie jest organ, który w aktualnym stanie prawnym ma kompetencje do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej ( starosta w pierwszej instancji, wojewoda jako organ wyższego stopnia) byłoby możliwe jedynie w sytuacji zniesienia organu wyższego stopnia właściwego do orzekania według przepisów z daty wydania decyzji lub zmiany jego kompetencji.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, bowiem zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Tymczasem kwestię właściwości instancyjnej reguluje art.157 §1 i art.17 pkt 1 k.p.a.

Wskazana przez autora skargi kasacyjnej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00 dotyczyła wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), gdy grunt stanowił własność gminy. A zatem uchwała ta dotyczyła innego zagadnienia niż to, które było przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.

Nie trafnie także podniesiono zarzut naruszenia art.141§4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

[pic]

.

[pic]