Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 7 ust. 3; § 7 ust. 4 tiret 4; § 9 ust. 1 pkt 8 - 11; § 162 ust 2 pkt 3; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Gospodarstwa Rolnego [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Rada Gminy w S. w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. w granicach administracyjnych gminy.

Skargę na powyższy plan miejscowy złożyła skarżąca: Gospodarstwo Rolne [...] spółka jawna wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a z ostrożności procesowej stwierdzono, że zarzuty dotyczą przede wszystkim:

- § 7 ust. 3 części tekstowej planu miejscowego w zakresie, w jakim dopuszcza na obszarach, o których mowa w § 7 ust. 1 (tj. obszarach prawnie chronionych) realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego,

- § 7 ust. 4 tiret 4 części tekstowej planu miejscowego, który dopuszcza na terenach chronionych przyrodniczo rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000m od istniejącej lub planowanej zabudowy (przewidzianej na stały pobyt ludzi) lub w odległości 500 m w przypadku, gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny,

- § 9 ust. 8 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem dopuszcza lokalizację nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, poza terenami prawnie chronionymi, wyłącznie z zachowaniem 1000 m odległości od zabudowy istniejącej lub projektowanej, przeznaczonej na stały pobyt ludzi lub w odległości 500 m w przypadku, gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny,

- § 9 ust. 9 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem wprowadza zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 8 planu,

- § 9 ust. 10 części tekstowej planu, który na terenach objętych planem wprowadza ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy na wyznaczonych w planie terenach zabudowy zagrodowej do 40 sztuk DJP w jednej zagrodzie, a w miejscowości S. i P. ograniczenie do 20 sztuk DJP,

- § 9 ust. 11 części tekstowej planu, zgodnie z którym na terenach objętych planem ograniczenie dotyczy nowopowstających zagród, zaś w istniejących zagrodach, w których obsada zwierząt przekracza wielkości podane w pkt 10, dopuszcza się modernizację, rozbudowę, przebudowę, budowę nowych obiektów z możliwością zachowania dotychczasowej obsady zwierząt, bez możliwości jej zwiększania,

- § 162 ust. 2 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów gospodarstw specjalistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 20RP-1 przeznacza się do adaptacji istniejące obiekty fermy hodowlanej z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy, budowy nowych obiektów bez możliwości powiększenia obsady zwierząt.

Skarżąca, jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości R., zarzuciła przyjęcie przedmiotowej uchwały z naruszeniem poniższych przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, bez zważenia interesu skarżącej i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że dopuszczono w § 7 ust. 3 planu miejscowego realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego, a równocześnie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8-11 planu miejscowego wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej, pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej, które mogą pogorszyć stan środowiska naturalnego, w szczególności inwestycje wskazane w § 7 ust. 3 planu miejscowego i hodowlę innych rodzajów zwierząt;

- art. 17 pkt 6b i 9 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nieuzgodnienie ostatecznego projektu planu z Wojewodą [...]

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób sprzeczny z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. (dalej także jako Studium) oraz niepodjęcie przez Radę Gminy S. stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium, m.in. poprzez ustalenie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 planu miejscowego terminu "zabudowa istniejąca lub projektowana, przeznaczona na stały pobyt ludzi", podczas gdy Studium posługuje się znacznie węższym terminem "istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2271/15, stwierdził nieważność § 9 pkt 8 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy S., a w pozostałym zakresie oddalił skargę Gospodarstwa Rolnego [...] sp. j. w M.

Sąd wyjaśnił, że w wypadku kwestionowanego § 7 planu miejscowego nie dotyczy on interesu prawnego skarżącej. Ustala on zasady zagospodarowania na obszarach prawnie chronionych. W § 7 ust. 1 plan stwierdza, że w granicach gminy S. występują następujące obszary prawnie chronione: obszar Natura 2000, Dyrektywa [...] W. i M. ([...]), Rezerwat przyrody "[...]", [...] Obszar Chronionego Krajobrazu oraz Obszary [...]. Działka nr ew. [...] znajduje się poza obszarami prawnie chronionymi wyznaczonymi w § 7 ust. 1 planu. Z kolei § 9 planu nie ogranicza terytorialnie swoich regulacji, lecz obejmuje wszystkie tereny objęte planem, poza prawnie chronionymi, w tym również działkę nr ew. [...], położoną we wsi R.

Sąd zwrócił uwagę, że jako cel podjęcia uchwały została wskazana ochrona środowiska ze względu na jego postępującą degradację spowodowaną nadmiernym zainwestowaniem w gminie działalności rolniczej polegającej na chowie drobiu i trzody chlewnej. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ miał obowiązek wyważyć zarówno indywidualny interes skarżącej, jak też potrzebę ochrony okolicznych mieszkańców przed skutkami ubocznymi prowadzonej działalności, a także potrzebę ochrony przyrody i środowiska naturalnego. Odnośnie działki skarżącej decydujące znaczenie ma zapis § 162 zaskarżonego planu, który dotyczy obszaru oznaczonego w planie symbolem [...] jako teren gospodarstwa specjalistycznego. Zapisy tej normy prawa materialnego należy traktować, jako lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w § 9, co oznacza, że w tym obszarze nie istnieje w ogóle możliwość zwiększenia obsady hodowanych zwierząt, w przeciwieństwie do pozostałych terenów, gdzie dopuszcza się zarówno nowe inwestycje tego rodzaju, jak również możliwość powiększenia obsady drobiu i trzody chlewnej, o ile zostaną zachowane wprowadzone tym przepisem odległości. W przypadku natomiast działki skarżącej oraz innych działek znajdujących się w obszarze 20RP-1 plan definitywnie zakazuje powiększania obsady zwierząt niezależnie od zachowania odległości od miejsc pobytu ludzi. Ponadto wydzielenie tego obszaru jako gospodarstwa specjalistycznego zyskuje szczególny wymiar jeśli chodzi o postanowienia planu. W ocenie Sądu rygorystyczne stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości wobec prawa. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ono przeznaczenie nieruchomości skarżącej, umożliwiając jej prowadzenie hodowli na dotychczasowym poziomie. W celu natomiast ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt w obszarze, gdzie istnieje większa ilość budynków przeznaczonych do hodowli (kurniki i chlewnie). Utrzymuje zatem istniejący stan rzeczy, nie zezwalając na zwiększenie skali prowadzonej obecnie działalności hodowlanej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, jakim jest ochrona środowiska.

Sąd przy badaniu § 162 planu rozważył, czy została dochowana zasada równości wobec prawa. Wskazał, iż można by postawić tezę, że plan różnicuje sytuację podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Teza ta jednak byłaby nieuprawniona ze względu na odmienność sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się skarżąca. Mianowicie teren obejmujący m. in. działkę nr [...] jest tak intensywnie zagospodarowany jednym profilem produkcji, że organ zdecydował się wydzielić odrębną strefę terenów gospodarstw specjalistycznych. Również ze względu na skalę produkcji zdecydował się na zachowanie stanu istniejącego. Nie jest zatem uprawniony zarzut strony naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy.

Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób naruszający ustalenia studium. Podkreślił, że w niniejszej sprawie postanowienia Studium są tak szczegółowe, że w istocie byłyby one adekwatne dla postanowień planu miejscowego. W Studium zawarto wskazania, co do ochrony środowiska m. in. tego rodzaju, że realizację nowych ferm oraz rozbudowę istniejących można podjąć przy zachowaniu stosownych odległości od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Uregulowanie to dotyczy wyznaczonego w Studium obszaru R-1 (strefa intensyfikacji produkcji rolnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej). Tymczasem w planie zastąpiono tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową sformułowaniem "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi". Plan nie definiuje, jak również u.p.z.p. oraz rozporządzenie wykonawcze pojęcia "zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi". Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby pomocniczo sięgnąć do przepisów regulujących następny po procedurze planistycznej etap postępowania inwestycyjnego jakim jest wydawanie pozwolenia budowlanego, tj. § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wyjaśnił, że pojęcie "pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi" nie jest równoznaczne z użytym w studium pojęciem "terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", ani też nie stanowi rozwinięcia tego, co zostało zastrzeżone w studium. Pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi może mieścić się znaczeniowo zarówno w zabudowie terenów mieszkaniowych, jak i usługowych czy produkcyjnych. Z tego względu Sąd uznał, że § 9 pkt 8 planu wyznacza znacznie szerszy zakres ograniczeń, niż przewidziany w Studium, naruszając postanowienia Studium.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Gospodarstwo Rolne [...] sp. j. w M. oraz Gmina S..

Gospodarstwo Rolne [...] sp. j. w M. zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1 (stwierdzenie nieważności uchwały w części) i 2 (oddalenie skargi w części), domagając się jego uchylenia w zakresie punktu 2 (oddalenia skargi w części) i przekazania w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zmiany wyroku w zakresie punktu 2 (oddalenia skargi w części) poprzez stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 9-11 oraz § 162 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Gmina S. zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1 (stwierdzenie nieważności uchwały w części), punktu 3 oraz 4, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w ww. części i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 908/16, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Gminy S. oraz Gospodarstwa Rolnego [...] Sp. jawna z siedzibą w M., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko i argumentację skarżącej Spółki, że ograniczenia przewidziane w § 162 ust. 2 pkt 3 są wynikiem zastosowania do konkretnego terenu objętego uchwałą postanowień o charakterze ogólnym wynikających z § 9 ust. 1 pkt 8-11. Co oznacza, że organ planistyczny, wprowadzając do uchwały § 162 ust. 2 pkt 3, dokonał konkretyzacji zasad ogólnych wynikających z § 9 ust. 1 pkt 8-11 uchwały w stosunku do poszczególnych terenów. Jednakże zakres przedmiotowy § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 (oraz analogicznego § 7 ust. 4 tiret 4, który odnosi się do obszarów chronionych), a także § 162 ust. 2 pkt 3 i innych tego rodzaju postanowień zamieszczonych w uchwale, jest identyczny, tzn. wszystkie te postanowienia dotyczą właśnie ferm hodowlanych (gospodarstw specjalistycznych), a zatem § 162 ust. 2 pkt 3 nie może mieć charakteru lex specialis w stosunku do § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 (oraz analogicznego § 7 ust. 4 tiret 4), ponieważ oznaczałoby to, że te ostatnie przepisy mają pusty zakres znaczeniowy.

W ocenie NSA, przepis § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały, a w konsekwencji również § 162 ust. 2 pkt 3 godzi w konstytucyjne prawo własności i równą jego ochronę (art. 64 ust. 1 i 2) oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1510/08, LEX nr 597314; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1468/08, "Wspólnota" 2009, nr 19, s. 44).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji, jej ograniczenie powinno jednak spełniać standard wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wydany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 908/16 oraz zawarta w nim ocenia prawna.

Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. A. Kabat, t. 6 w: Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX i powołane tam orzecznictwo). Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie w sprawie. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których także strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, nie mogą być następnie powtórnie oceniane (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364).

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny, ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191).

W powołanym wyroku NSA przesądził, że postanowienia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 planu wprowadzają ograniczenia co do lokalizowania nowych oraz zakaz powiększania istniejących ferm wyłącznie w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej. Plan nie tylko nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej na terenie objętym uchwałą, ale wręcz wyraźnie je dopuszcza na obszarach prawnie chronionych. Zgodnie z § 7 ust 3 planu na obszarach prawnie chronionych należy zaniechać realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej, za wyjątkiem inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego oraz rozbudowy zakładu [...]. Tym samym należy przyjąć, że organ planistyczny z jednej strony deklarując dbałość o stan środowiska naturalnego wyklucza możliwość prowadzenia na terenie Gminy S. działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej, nie wprowadzając równocześnie analogicznych regulacji w zakresie innych rodzajów działalności, które zawsze lub potencjalnie mogą negatywnie oddziaływać na środowisko.

Analiza treści planu wskazuje, że dopuszczalna jest lokalizacja na terenach chronionych nie tylko inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, czy inwestycji celu publicznego, ale także rozbudowa konkretnego zakładu, należącego do prywatnego przedsiębiorcy, pod nazwą [...]. Tego rodzaju sformułowanie § 7 ust. 3 planu samo w sobie narusza także zasady prawidłowej legislacji, ponieważ postanowienia uchwały jako aktu prawa miejscowego powinny być formułowane w odniesieniu do jego adresatów w sposób generalny i abstrakcyjny. Nie mogą zatem przesądzać o tym, jakie konkretne podmioty zwłaszcza niepodporządkowane administracji, mogą korzystać z danego terenu i jednoznacznie ich wskazywać. Plan miejscowy, dopuszczając w § 7 ust. 3, na terenach chronionych, inwestycje o nieoznaczonym charakterze, wykonywane przez nieokreślony krąg podmiotów, wprowadził postanowienia, które de facto wykluczają możliwość rozwijania działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie całej Gminy S..

Podkreślić trzeba, że w zakresie gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych) zdefiniowanych w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, tylko hodowla drobiu i trzody chlewnej spotyka się z ograniczeniami przewidzianymi w § 9 ust. 1 pkt 8 i 9. Należy zatem uznać, że zarówno interes prawny skarżącej, jak też obowiązujący w polskim porządku prawnym obowiązek równego traktowania podmiotów przez organy władzy publicznej oraz zakaz dyskryminacji zostały naruszone w drodze przyjęcia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz będącego konsekwencją postanowień § 162 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Nie można uznać, że ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko, w sytuacji gdy uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływającej na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt, również na terenach chronionych, o których mowa w § 7 uchwały. Gdyby rzeczywiście tak było to, wówczas należałoby się spodziewać, że plan zawierać będzie zakaz lokalizacji i powiększania produkcji (obsady zwierząt) innych przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie negatywnie wpływających na środowisko, bez różnicowania o jaki rodzaj działalności, w tym hodowli zwierząt, chodzi. Ponadto, gdyby rzeczywiście chodziło o dobro środowiska, postanowienia uchwały zawarte w § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 powinny zawierać regulacje mniej restrykcyjne, niż te wynikająca z § 7 ust. 3 i 4. Tymczasem, odnoszący się do obszarów chronionych przyrodniczo § 7 wyraźnie wskazuje w ust. 3 rodzaje przedsięwzięć, które mimo że istotnie naruszają środowisko, to jednak w wyraźny sposób zostały dopuszczone na tych terenach. Także wymagania w zakresie lokalizacji nowych ferm drobiu i powiększania obsady istniejących zawarte w § 9 ust. 8 i 9 nie odbiegają od regulacji dotyczących terenów chronionych zawartej w § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały.

Porównanie treści § 7 ust. 3 i 4 tiret 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 8-11 planu prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów Gminy S. ze względu na ich walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie, jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska, będą dozwolone na terenach gminy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sprzeczności we wskazanych postanowieniach uchwały wykluczają możliwość przyjęcia, że wyłącznie wymogi ochrony środowiska leżały u podstaw ograniczeń nałożonych uchwałą na hodowców drobiu i trzody chlewnej. Zaznaczyć trzeba, ze ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji jest przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. (...) Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, która stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (wyrok TK z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; por też wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106).

Należy również podnieść, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie dają przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Pozwalają one natomiast na wskazanie terenów i sposobów ich zagospodarowana. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów.

Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Odnosząc powyższe uwagi do treści § 9 ust. 1 pkt. 8 i 9 uchwały dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m, jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową – wskazać należy, że w świetle art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie jest dopuszczalne ograniczenie możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie dają także przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Przepisy te pozwalają natomiast na wskazanie terenów i sposobów ich zagospodarowania.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów. Wprowadzenie do treści planu miejscowego, który w przypadku Gminy S. obejmuje obszar całej gminy, ograniczeń posługujących się wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy, o ile uznać je za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, wymaga szczegółowego i złożonego uzasadnienia, wobec treści art. 15 u.p.z.p. Uzasadnienie takie winno wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli przez wprowadzenie wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy, jako bardziej właściwego, niż wskazanie konkretnych terenów, na których istnieje możliwość lokalizowania nowych ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, przy czym wskazanie tych terenów w planie i w studium powinno być skonfrontowane z oczekiwaniami zainteresowanych, zgłaszanymi w postaci wniosków, uwag i w trakcie dyskusji publicznych. Wtedy dopiero można mówić o prawidłowo przeprowadzonym procesie ważenia interesów w trakcie sporządzania studium i planu miejscowego. Konfrontacja ta, a w konsekwencji uzasadnienie przyjętego rozwiązania, wymaga udokumentowania polegającego na wskazaniu argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w procesie planistycznym.

Sporządzając plan miejscowy dla obszaru całej gminy, nie można przyjąć jednakowych zasad lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu, czy trzody chlewnej i to na terenach prawnie chronionych (§ 7 ust. 4 tiret 4 uchwały), jak i na pozostałych terenach gminy (§ 9 ust. 1 pkt 8 uchwały), albowiem oznaczałoby to, że nowe obiekty będą znajdować się w tym samym położeniu w stosunku do innych nieruchomości czy obiektów chronionych ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, a także, że faktyczne uwarunkowania ich realizacji są takie same (skoro wprowadza się analogiczne zasady ich lokalizacji). Tymczasem, co wynika z treści planu, uwarunkowania lokalizacji tych przedsięwzięć na poszczególnych fragmentach gminy są zasadniczo odmienne. Przyjęcie zatem w przepisach uchwały dla obszaru całej gminy jednego wskaźnika odległości świadczy o mechanicznym wprowadzeniu tego kryterium, a tym samym braku uwzględniania uwarunkowań w zagospodarowaniu konkretnych terenów. Można przyjąć, że przepis § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały ma charakter represyjny, nie został przyjęty z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zatem jest sprzeczny z wymogami określonymi art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W zakresie, w jakim § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały naruszają art. 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, są one także sprzeczne z art. 1 do Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W niniejszej sprawie organy Gminy S. nie tylko nie dokonały wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych uchwałą, ale również nie zidentyfikowały tych interesów. Z jednej strony odwołują się do interesów mieszkańców, a równocześnie przewidują, że nowe fermy hodowli drobiu i trzody chlewnej nie będą mogły być lokalizowane w odległości nie od "zabudowy mieszkaniowej", jak to zostało określone w obowiązującym dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Pojęcie zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi jest jakościowo odmienne od zabudowy mieszkaniowej i prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków. Posługiwanie się bowiem pojęciem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi rodzi pytanie, czy analizowane przez organ były interesy właścicieli innych obiektów produkcyjnych znajdujących się na terenie Gminy S.

Stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały wynika nie tylko z porównania treści odpowiednich ustaleń uchwały i obowiązującego na tym terenie studium, lecz dokonana przez Sąd ocena sprzeczności tych postanowień musi uwzględniać również wątpliwości dotyczące wyważenia interesów stron. Wątpliwości te dotyczą nie tylko interesu mieszkańców, w imieniu których organ wprowadził ograniczenia w hodowli drobiu i trzody chlewnej, ale również interes hodowców, co do których organ nie dokonał analizy wielkości hodowli. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach uchwały mają charakter całkowicie automatyczny i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych uchwałą, jak również to, że ograniczenia te w identyczny sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy S. (takie same ograniczenia ilościowe i odległościowe). W tej sytuacji, nie można mówić o zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Zauważyć należy, że ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 pkt 8-11 nie dotyczą tego samego przeznaczenia, bowiem pkt 8 i 9 dotyczą ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, zaś pkt 10 i 11 - hodowli zwierząt w na terenach zabudowy zagrodowej. Przepisy te odnoszą się do § 9 ust. 1 pkt 8. W przypadku § 9 ust. 1 pkt 9, odesłanie to ma charakter bezpośredni wprowadzając zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 1 pkt 8. Stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały musi zatem skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności również pkt 9. W przeciwnym razie postanowienie to będzie miało pusty zakres treściowy, wprowadzając zakaz powiększania obsady w odniesieniu do ferm, które definiowane są przy użyciu wskaźnika uznanego za naruszający prawo w stopniu, który skutkował jego nieważnością. Również uznanie za nieważny wymogu określonego w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały skutkuje tym, że należy uznać, iż nie obowiązuje także zakaz powiększania obsady przewidziany w punkcie 9.

W dokumentach prac planistycznych jako jedyne kryterium ograniczeń wprowadzanych w uchwale odnośnie ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej wskazano odległość od miejsc przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Teza polegająca na uznaniu terenu oznaczonego w uchwale jako 20RP-1 za tak intensywnie zagospodarowany jednym profilem produkcji, że organ zdecydował się wydzielić dla niego odrębną strefę terenów gospodarstw specjalistycznych, nie znajduje podstaw w dokumentacji planistycznej, ani w postanowieniach obowiązującego dla tego terenu studium. Postanowienia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 również odnoszą się właśnie do gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych). Obok uregulowania zawartego w § 162 ust. 2 pkt 3, niemal wszystkie inne tereny oznaczone symbolem RP (fermy hodowlane) posiadają własne odrębne postanowienia dotyczące zakazu powiększania obsady zwierząt. Analiza wzajemnej zależności przepisów prowadzi do wniosku, że kwestia zachowania odległości, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały wpływała bezpośrednio na treść § 9 ust. 1 pkt 9 uchwały oraz pośrednio na treść § 162 ust. 2 uchwały. Prawidłowa interpretacja wzajemnych zależności pomiędzy postanowieniami uchwały prowadzi do stwierdzenia nieważności nie tylko § 9 ust. 1 pkt 8, ale również § 9 ust. pkt 9, a także § 162 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego. Przez to skarga wniesiona w tym trybie różni się od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Skarga taka nie staje się skargą o charakterze actio popularis. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

Zauważyć trzeba, że w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 51/17 Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. również w zakresie treści stanowiącej podstawę dla postanowień § 9 pkt 8 planu miejscowego. Kwestia sposobu obliczania odległości na potrzeby zaskarżonej uchwały, tj. miejsca, od którego odległości te będą liczone, dotyczy nie tylko lokalizacji nowych ferm, ale również powiększania obsady istniejących. Nieważność § 9 pkt 8 stwierdzona przez Sąd z powodów wskazanych w wyroku wpływa również na stosowanie § 9 pkt 9 uchwały, który wyraźnie odnosi zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej do warunków wymienionych w punkcie poprzedzającym. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, regulacje zawarte w studium są tak szczegółowe, że w istocie przeczą funkcji tego aktu planistycznego, jako określającego kierunki polityki przestrzennej na terenie gminy. Okoliczność, że studium zawiera uregulowania o tak szczegółowym charakterze podważa zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej w zakresie skutków prawnych wynikających z uchwalanych aktów prawnych.

Pozostawienie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w cząstkowym brzmieniu, w niektórych przypadkach może wywołać znaczne wątpliwości interpretacyjne, przy wydawaniu decyzji i innych aktów, opartych o brzmienie planu, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Powodowałoby to, że plan w takim kształcie pozbawiony zostałby swoich funkcji i podważeniu uległby jego normatywne znaczenie, przejawiające się w stworzeniu podstaw prawnych dla ustaleniu statusu prawnego podmiotów administrowanych, co mogłoby zagrażać nie tylko zasadzie praworządności, ale przede wszystkim pewności prawa, jak i zasadzie równości, bowiem brak byłoby jednolitych i pewnych kryteriów udzielania pozwoleń budowlanych dla poszczególnych inwestorów. Zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania gminy, która go ustanowiła oznacza, iż jest on prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez niego sytuacji (por. B. D., Samorząd Terytorialny, Z. 2003, s.184).

Sąd zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej jego części i uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie, w rozumieniu niewykonalności planu. W przypadku zaistnienia potrzeby dokonania stosownych korekt, gmina podejmie uchwałę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s..a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.