Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2523/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 149 pkt 2, art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8, art. 148.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego G. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Prezes NFZ), po rozpatrzeniu odwołania G. W. (dalej skarżący), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z [...] stycznia 2012 r., którą nie uwzględniono odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszar: [...] – L.. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 674 544, 00 PLN, na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1. Zarządzeniu nr 53/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zwanego dalej "zarządzeniem 53/2010", zmienionym zarządzeniem nr 6/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem nr 30/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem nr 40/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem nr 52/2011/DSOZ;

2. Zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanego dalej "zarządzeniem 46/2011", zmienionym zarządzeniem nr 53/2011/DSOZ;

3. Zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanego dalej "zarządzeniem 54/2011", zmienionym zarządzeniem nr 70/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem nr 77/2011/DSOZ.

Termin składania ofert ustalono do dnia [...] listopada 2011 r., natomiast otwarcie ofert nastąpiło [...] listopada 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 18 ofert. Skarżący swoją ofertę złożył w terminie.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, po uprzednim wezwaniu 12 oferentów do usunięcia braków formalnych, komisja przyjęła do dalszego postępowania 17 ofert oraz odrzuciła w całości 1 ofertę.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącego zajęła 13 pozycję z łączną liczbą punktów 45,00 w tym za: ofertę cenową -10,00 pkt; jakość - 35,00 pkt.

Następnie, komisja konkursowa w dniu [...] grudnia 2011 r. przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania.

W wyniku tych negocjacji skarżący podtrzymał cenę jednostkową za punkt w wysokości 1,15 zł, a także ustalono liczbę świadczeń w wymiarze 9300 w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie : lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna.

Protokół końcowy z negocjacji podpisali członkowie komisji oraz osoba reprezentująca oferenta.

Ostatecznie komisja konkursowa rozstrzygając konkurs w dniu [...] grudnia 2011 r., nie wybrała oferty skarżącego, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty oraz wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne.

Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania te oferty, które w rankingu końcowym osiągnęły największą liczbę punktów oceny łącznie. Za najlepsze uznane zostały oferty, które uzyskały co najmniej 49.348 punktów. Najwyżej oceniona oferta uzyskała 57,5 punktów.

Oferta skarżącego w rankingu końcowym z 45 punktami znalazła się poniżej "linii odcięcia".

Od powyższego rozstrzygnięcia dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący złożył w terminie odwołanie.

Dyrektor NFZ wydając decyzję oddalającą w całości odwołanie stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta skarżącego - na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, nie została wybrana w związku z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym oraz w związku wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na przedmiotowe postępowanie.

W odwołaniu do Prezesa NFZ skarżący zarzucił naruszenie:

• art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zasadę uczciwej konkurencji;

• art. 97 i art. 146 ustawy o świadczeniach;

• art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

• art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), dalej k.c. w zw. z art. 155 ustawy o świadczeniach.

Podnosił także kwestię jednego z pytań zawartych w ankiecie oferty, dotyczącego posiadania Certyfikatu Monitorowania Jakości w zakresie ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych.

Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności i nie powiela czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej. Wskazał, że zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność-warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zachowanie uczciwej konkurencji oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

W ocenie Prezesa NFZ oferta skarżącego została oceniona według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Ponadto kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Podstawą do oceny ofert były pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym, na które odpowiedzi udzielali oferenci. Komisja konkursowa oceniała oferty według kryteriów określonych przez Prezesa NFZ w zarządzeniu 54/2011, a treść pytań ankietowych sformułowana została w oparciu o kryteria zawarte w tym zarządzeniu.

Prezes NFZ wskazał, że oferta odwołującego nie została wybrana mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umów.

Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Oferty wybrane do zawarcia umowy uzyskały łącznie co najmniej 49,348 pkt, zaś oferta odwołującego 45,00 pkt. Wszyscy oferenci oceniani byli jednakowo i według jednolitych kryteriów.

Organ wskazywał, że według kryterium jakości, oceniane były takie parametry jak: personel, zewnętrzna ocena jakości oraz wyniki kontroli.

W tym zakresie oferta odwołującego uzyskała łącznie 35 pkt. na maks. 40 pkt. możliwych do uzyskania. W parametrze personel - odwołujący na pytanie "Czy świadczenia udzielane są przez lekarza specjalistą rehabilitacji w chorobach narządu ruchu lub rehabilitacji ogólnej, lub rehabilitacji medycznej, lub medycyny fizykalnej i balneoklimatologii, lub fizjoterapii i balneoklimatologii lub balneoklimatologii i medycyny fizykalnej, lub balneologii, lub balneologii i medycyny fizykalnej - w wymiarze czasu pracy odpowiadającym równoważnikowi ¼ etatu przeliczeniowego?" udzielił odpowiedzi "Tak" za którą otrzymał 35 pkt na 35 pkt możliwych do uzyskania co wynika z podstawienia danych do wzoru, o którym mowa w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ.

W parametrze - zewnętrzna ocena jakości, odwołujący uzyskał - 0 pkt. na maks. 5 pkt możliwych do uzyskania (brak certyfikatów CMJ oraz ISO), co wynika z podstawienia danych do wzoru, o którym mowa w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ.

W zakresie parametru - wyniki przeprowadzonych kontroli, odwołujący uzyskał 0 pkt przy czym w parametrze tym można było uzyskać punkty ujemne.

Prezes NFZ podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ podstawą do oceny według kryterium ceny jest porównanie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji do ceny oczekiwanej przez Fundusz. W tym kryterium oferta odwołującego uzyskała 10 pkt na 20 pkt możliwych do uzyskania.

Reasumując, oferta odwołującego uzyskała łączną ocenę w wysokości 45,00 pkt., na którą złożyła się ocena w zakresie kryteriów niecenowych (tj. jakość) w wysokości 35,00 pkt oraz 10,00 pkt w zakresie kryterium ceny.

Oferta odwołującego nie została wybrana mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umów.

Jednocześnie organ stanął na stanowisku, że odpowiedzialność za przygotowanie oferty spoczywa na oferencie.

Odnośnie zarzutu odwołującego dotyczącego naruszenia przez Oddział NFZ art. 134 ust. 1, art. 97 i art. 146 ustawy o świadczeniach informuję; iż przedmiot zamówienia został, opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący zapewniający uczciwą konkurencję, przy zapewnieniu równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Pytania ankietowe skierowane do wszystkich oferentów były jednakowe. W postępowaniu konkursowym nie stwierdzono naruszenia zasad art. 97 oraz art. 146 ustawy o świadczeniach.

W związku z zarzutem naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) przez Fundusz dotyczącym naruszenia zasady gospodarności i celowości organ, przytoczył stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia

2007 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 950/06), z którego wynika, iż: "(...) Możliwości finansowe Funduszu nie mogą stanowić przedmiotu odwołania, podobnie jak działania komisji konkursowej w trakcie negocjacji liczby i ceny świadczeń, mające na celu nieprzekroczenie zaplanowanych środków finansowych (...) ".

Podpisany przez strony protokół końcowy z negocjacji zawierał informację o tym, że jest to dokument kończący negocjacje i zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji, co do proponowanej liczby planowanych świadczeń i ceny za te świadczenia. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak obietnicy zawarcia umowy. Postanowienia końcowe są tylko podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń.

Odnosząc się do podniesionej przez odwołującego kwestii niewybrania jego oferty pomimo pozytywnego zakończenia negocjacji, Prezes NFZ wskazał, iż zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach w części niejawnej komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje te stanowią zatem jeden z etapów postępowania, które zmierza do wyłonienia najkorzystniejszej oferty/ofert. W przypadku prowadzenia negocjacji z kilkoma oferentami ustalenie, która z ofert jest najkorzystniejsza, jest możliwe wyłącznie po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami uczestniczącymi w negocjacjach. Oznacza to, iż na samym etapie podpisania protokołu z negocjacji nie jest możliwe stwierdzenie, że dana oferta jest ofertą najkorzystniejszą a tylko taka może zostać wybrana. Organ wywodził, że celem negocjacji nie może być zatem przyrzeczenie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tylko ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji, którego podpisanie daje możliwość polepszenia sytuacji rankingowej oferenta i uzyskanie potencjalnej możliwości podpisania umowy. Ustalenia zwarte w protokole z negocjacji mają zatem charakter wiążący co do liczby i ceny świadczeń, a nie co do przyrzeczenia zawarcia umowy. Sprowadza się to do tego, że w przypadku wybrania danego świadczeniodawcy (wskazania w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania), to umowa może zostać zawarta na warunkach wynikających z protokołu negocjacji.

Zatem zakończenie negocjacji poprzez zajęcie pozycji zbieżnych co do ilości i ceny świadczenia nie stanowi gwarancji wyboru danej oferty w postępowaniu konkursowym.

Prezes NFZ wskazywał, że o powyższym odwołujący został poinformowany w protokole końcowym z negocjacji podpisanym przez niego dnia [...] grudnia 2011 r., w którym zawarto informację o treści: "(...) Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy (...)". Tak więc odwołujący podpisując protokół z negocjacji poświadczył jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraził tym samym zgodę na jej zastosowanie.

Organ wywodził, iż zapisy art. 72 § 1 kodeksu cywilnego w sprawie prowadzenia przez strony negocjacji w celu zawarcia umowy nie są wprost przenoszone na grunt ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem organu, oznacza to, że ich pozytywny wynik nie warunkuje automatycznego zawarcia umowy pomiędzy negocjującymi stronami. Ponadto z brzmienia art. 72 kodeksu cywilnego wynika, iż ustawodawca dopuszcza zarówno prowadzenie negocjacji w celu zawarcia umowy jak i negocjacji prowadzonych w innym celu, jak choćby ustalenie czy strony w ogóle chcą zawrzeć

umowę.

Organ wyjaśnił, że o wyborze ofert, w przedmiotowym postępowaniu zadecydowały punkty uzyskane za kryterium jakości i ceny. Parametry te zostały ustalone w sposób jednakowy dla wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w ambulatoryjnej opiece specjalistycznej. W ramach tych parametrów nie są badane takie okoliczności jak: "fachowość", "wyposażenie w dobry sprzęt i odpowiednio wysoka dostępność" czy dotychczasowa praca świadczeniodawców, za wyjątkiem kryteriów określonych w zakresie jakości. Wzięcie pod uwagę parametrów jakie sugeruje odwołujący naruszałoby zasadę równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do zarzutu dyskryminacji świadczeniodawców ze względu na siedzibę Prezes NFZ poinformował, iż zarzut ten nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przedmiot zamówienia w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na terenie całego kraju, zawsze ograniczony jest kwotą ogłoszenia, co wymusza limitowanie zawartych umów i wyboru najlepszych ofert, według znanych wcześniej, wszystkim oferentom kryteriów ustalonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W związku z zarzutem braku weryfikacji ofert pod kątem prawdziwości danych w nich zgłoszonych organ powołując się na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowych oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wskazał, że po pierwsze - kontrola nie jest obligatoryjna, po drugie - Fundusz nie ma obowiązku przeprowadzenia jej w toku postępowania konkursowego u wszystkich oferentów, po trzecie - przeprowadzenia kontroli u jednego z oferentów nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzenia kontroli u innych oferentów.

Ponadto Prezes NFZ podkreślał, że ewentualne pomyłki lub podana w ofercie nieprawda, obciążają wyłącznie konkretnego oferenta. Po rozstrzygnięciu postępowania i zawarciu umowy dane z oferty mogą stanowić podstawę do weryfikacji przez oddział Funduszu, pod względem zgodności istniejącego stanu faktycznego ze złożoną ofertą i sprawa może zostać zakończona w myśl § 36 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81 poz. 484 z późn. zm.).

Odnośnie kwestii jednego z pytań zawartych w ankiecie ofertowej, dotyczącego posiadania Certyfikatu Monitorowania Jakości w zakresie ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych Prezes NFZ poinformował, iż pytanie to zawarte jest obligatoryjnie we wszystkich rodzajach świadczeń kontraktowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Uwarunkowane to jest potrzebą istnienia kryterium rankingującego w w/w zakresie, w przypadku pojawienia się właściwego standardu akredytacyjnego wydanego przez Centrum Monitorowania Jakością. W chwili obecnej w ramach ambulatoryjnej opieki specjalistycznej żaden z oferentów w toku procedury konkursowej nie otrzymał punktów rankingujących w zakresie posiadanego certyfikatu wydawanego przez Centrum Monitorowania Jakości. Ponadto analiza warunków oceny ofert nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego, a zatem nie mogła być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach rozpatrywania złożonego odwołania.

Ostatecznie Prezes NFZ stanął na stanowisku, że [...] OW NFZ przeprowadził przedmiotowe postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, warunkach postępowania i warunkach zawierania umów. Oferta odwołującego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Zatem Prezes NFZ stwierdził, iż odwołujący nie wykazał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ naruszył w toku postępowania konkursowego zasady określone w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, nie został więc naruszony interes prawny odwołującego.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa NFZ wywiódł G. W. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie;

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 134 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, który oddalił odwołanie na postępowania złożonej oferty na świadczenie usług opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszar [...] - [...] o kodzie postępowania numer [...]. Tymczasem oferta skarżącego spełniała wszystkie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasad równości wszystkich świadczeniodawców, uczciwości konkurencji i wadliwego porównania ofert.

2. art. 7 w związku z art. 77 i 107, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranych dowodów oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych jej wydania. W zaskarżonej decyzji brak jest również należytego odniesienia się do zarzutów odwołującego się, mimo iż zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 401/10 z 21 lipca 2010 r. w Poznaniu, LEX nr 694492, "Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy."

3. art. 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu wszystkich akt postępowania, pomimo wniosków w tym zakresie. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania);

Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

4. art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), poprzez nierówne traktowanie wszystkich świadczeniodawców w postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozbudował przytoczone wyżej zarzuty.

Między innymi skarżący zarzucał, że działanie ...OW NFZ w oparciu o zarządzenie wewnętrzne wydane w listopadzie 2011 r., co do odstąpienia od przeprowadzonej kontroli składanych ofert przed rozstrzygnięciem konkursów, nie było działaniem lege artis.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cytowanej ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2. ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Rację ma organ twierdząc, że zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia są wiążące dla świadczeniodawców. W rozpatrywanym postępowaniu konkursowym były to:

1. Zarządzenie nr 53/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zwanego dalej "zarządzeniem 53/2010", zmienionym zarządzeniem nr 6/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem nr 30/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem nr 40/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem nr 52/2011/DSOZ;

2. Zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 46/2011/DSOZ.

3. Zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ.

W tej sprawie należy zauważyć, że organ ograniczył się do przedstawienia i podania liczby punktów wyłącznie w zakresie oferty skarżącego. Organ jedynie ogólnie podał ile punktów (łącznie) uzyskała oferta, która znalazła się na pierwszej pozycji. Powyższe oznacza, że organ nie zindywidualizował swojej oceny i nie wyjaśnił, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. Tymczasem już w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej skarżący zarzuca brak rzetelnego porównania złożonych ofert. W ocenie Sądu, wadliwie organ przyjął, że badanie prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie, dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne , szczegółowo wskazane - iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12:

Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie I świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieudostępnienia stronie akt postępowania należy wskazać, że w ocenie Sądu, stanowiło to naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło stronie na możliwość podjęcia skutecznej obrony jej praw.

Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12 podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Odmawiając skarżącemu (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem skarżący naruszenie wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. Odmawiając skarżącemu (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem podnosi skarżący naruszenie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jego praw.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, co do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, przez wydanie przez Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. o odstąpieniu od stosowania procedur konkursu ofert w zakresie kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach.

Wskazać należy, że zdaniem Sądu, zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr 198/11 zostało wydane bez podstawy prawnej.

Przepis art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza, że do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło w rezultacie do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym.

Niewątpliwie rację ma skarżący twierdząc, że wykluczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy świadczy o naruszeniu w toku niniejszego postępowania konkursowego art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obligującego Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Czym innym jest bowiem zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach oparty na argumentacji o nieskorzystaniu z uprawnienia do przeprowadzenia kontroli - a w takim kontekście wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 265/10, a czym innym - wyłączenie bez podstawy prawnej możliwości przeprowadzenia takiej kontroli. Wykluczenie a priori możliwości przeprowadzenia kontroli doprowadziło zatem do sytuacji w której trudno mówić o prowadzeniu postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji.

W ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego, wydając odpowiednie postanowienie. Sąd jest zdania, że na tyle, na ile jest to możliwe, należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a. W przeciwnym wypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony. Według Sądu, powyższe wartości mogły doznać istotnego uszczerbku w następstwie działania organów obu instancji wydających w niniejszej sprawie decyzje administracyjne rozstrzygające odwołanie.

Jednocześnie ponownie rozpatrując sprawę Prezes NSZ będzie miał na względzie uwagi Sądu dotyczące przeprowadzenia porównania punktacji przyznanej przede wszystkim tym uczestnikom konkursu, których oferty znalazły się ponad linią odcięcia w odniesieniu do punktacji otrzymanej przez skarżącego. Umożliwi to praktyczne skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.