Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 470/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 7 ust. 1, 2, art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust.1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących A. S. i A. S. solidarnie kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Starosta P. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2004 r. Dz. u. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych bądź uogrl) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej kpa) odmówił udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy IIIb, o pow. (...) ha oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IIIb wchodzących w skład działki nr (...) obręb J. ark. mapy 1 gm. P. pod realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dalej grunty rolne klasy IIIB wchodzące w skład działki (...)).

W uzasadnieniu wskazano, że A. i A. S. wnieśli o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W oparciu o dane geodezyjno-kartograficzne ustalono, że w skład działki nr (...) obręb J. wchodzą grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IIIb. Z przedłożonego planu zagospodarowania działki wynika, że planowana do realizacji budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego zaprojektowana została na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IIIb, miałaby zająć część działki o powierzchni 500m² (0,05 ha). Obsługa komunikacyjna zaprojektowana została poprzez teren działek nr (...) i (...) stanowiących również grunty rolne, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IIIb. Grunty rolne klasy IIIb podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W trakcie postępowania ustalono, że grunty w granicach działki nr (...) nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nr XXXV/188/92 z dnia 10 czerwca 1992 r.(obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r.) grunty w granicach, w których obecnie znajduje się działka nr (...) obręb J. przeznaczone były pod uprawy polowe. Decyzją z dnia (...) r. Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego i zbiornika bezodpływowego na terenie przedmiotowej działki nr geod. (...). Na załączniku graficznym do decyzji uwidoczniony został obszar możliwej zabudowy. Nie ustalono warunków zabudowy dla dojazdu na gruntach rolnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr (...) i (...). Ustalono ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została bez uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego wynika, że teren działki (...) stanowi teren rolniczy. Jako dotychczasowe przeznaczenie terenu wkreślono na załączniku graficznym analizy R – teren upraw rolnych. Ponadto z charakterystyki działki nr (...) wynika, że działka stanowi teren pól uprawnych o powierzchni 0,1001 ha. Na podstawie danych ewidencyjnych ustalono, że działka znajduje się w większym kompleksie działek nr (...) –(...), który zajmuje powierzchnię 2,0099 ha. Sposób podziału i wydzielenie wyżej wymienionych działek wskazuje, że są to działki budowlane. Zatem zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przekracza 0,5 ha i wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Podlegające ochronie użytki rolne klasy IIIb wchodzące w skład działki nr (...), w granicach których ma być realizowana zabudowa budynkiem mieszkalnym, winny uzyskać stosowną zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, zgodnie z art. 7 ust. 2 uogrl. Jeżeli grunty te nie posiadają zgody, o której mowa wyżej to nie można na wniosek inwestorów wydać decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji, tj. na rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Decyzję taką będzie można wydać po spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 7 ust. 1 i 2 uogrl. Na gruntach, dla których nie wydano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne realizować można więc jedynie zabudowę wymienioną w przepisach art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 uogrl tzw. wchodzących w skład gospodarstw rolnych budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki i urządzenia bezpośrednio służące do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, a także budynki i urządzenia bezpośrednio służące do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wniosła o jej uchylenie i wydanie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji przedmiotowych gruntów rolnych. Odwołująca podniosła, że nie może wnosić o wyłączenie z produkcji rolnej działek o nr ewid. (...)-(...), których obszar zajmuje powierzchnię 2,0099 ha, gdyż poza działką nr (...) nie jest właścicielem pozostałych działek, oraz nie zamierza w żadnym wypadku ich nabywać. W konsekwencji nie posiada interesu prawnego do żądania wyłączenia z produkcji rolnej tych działek. Ponadto Starosta z faktu uchybień organu wydającego warunki zabudowy dla przedmiotowej działki nie może wyprowadzać negatywnych skutków dla strony dopóki decyzji z dnia (...) r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w obrocie prawnym i nie została uchylona w trybie nadzwyczajnym.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podzieliło ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji i wskazało, że niezależnie od tego czy decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym, zasadnie Starosta odmówił wnioskodawcom wydania decyzji zezwalających na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy IIIb w oparciu o przepisy art. 11 ust. 1 uogrl.

W skardze A. i A. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucając: naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 uogrl poprzez jego błędną wykładnię w zakresie "zwartego obszaru projektowanego", naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 uogrl poprzez jego błędną wykładnię tj. przyjęcie dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia niewłaściwego zwartego obszaru projektowanego a tym samym uznania, iż dla realizacji przez skarżących na działce nr (...) inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntu; naruszenie art. 11 ust. 1 i 2 uogrl poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż co do działki nr (...) nie zachodzą przesłanki do udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych pod realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego; naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji negatywnej w zakresie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych oznaczonych jako działka nr (...) w sytuacji, gdy na działce sąsiedniej znajdującej się w granicach terenu, który organ uznał za "zwarty obszar projektowany" realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego; naruszenie art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm. dalej upzp), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) konieczne było uprzednie uzgodnienie ze Starostą P.; naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego dotychczas zebranego, zwłaszcza w zakresie nieuwzględniania okoliczności, iż na działce nr (...) znajdującej się na terenie uznanym przez organ za "zwarty obszar projektowany" realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę budynek mieszkalny jednorodzinny, a decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez żadnych zastrzeżeń przez Starostę P., tj. organ który wydał decyzję w I instancji. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka o nr (...) stanowiąca własność skarżących nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, w przypadku planowanej zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze konieczne jest uzyskanie zgody właściwego organu administracji - Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w przypadku gdy obszar działki przekracza 0,5 ha lub starosty, gdy teren mający być przedmiotem inwestycji, ma obszar mniejszy. Powierzchnia oraz klasa gruntu rolnego stanowią zatem jedyne przesłanki uzasadniające uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Mając na uwadze powyższe, wyjaśnienia wymaga pojęcie "zwartego obszaru projektowanego". Uogrl nie zawiera definicji zwartego obszaru projektowanego. Definicji takiej nie sposób znaleźć również w jakiejkolwiek innej ustawie. Odwołać należy się zatem zarówno do wykładni celowościowej jak również do ugruntowanego już w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06 stwierdził, iż "zwartym obszarem projektowanym do takiego przeznaczenia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 uogrl jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W niniejszej sprawie, inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowana ma być na działce nr (...). Teren tej działki, a nie działek znajdujących się w "kompleksie działek (...)-(...)" był przedmiotem wniosku skarżących. Zarówno organ I jak i II instancji błędnie uznały, iż za zwarty obszar projektowany w rozpatrywanej sprawie uznać należy "kompleks działek o nr (...)-(...)" pomimo, iż zarówno przedmiotem wniosku skarżących jak i decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r. była wyłącznie działka nr (...). Taka wykładnia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" w oderwaniu od treści wniosku skarżących oraz okoliczności faktycznych sprawy przesądza o wadliwości ww. decyzji organu I i II instancji. Na uwagę zasługuje ponadto fakt, iż skarżący są właścicielami wyłącznie działki nr (...) o powierzchni 0,1001 ha. Nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 uogrl do uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie ww. działki na cele nierolnicze. Bezspornym jest natomiast, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa aby występować o wszczęcie procedury o której mowa w art. 7 uogrl, co do całego "kompleksu działek o nr (...)-(...)" zwłaszcza, iż analiza mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r. przesądza, iż działki o nr (...) i (...) nadal mają być wykorzystywane jako grunty rolne. Trudno również orzec, na jaki cel mają być przeznaczone działki o nr (...), (...), (...), (...),(...) i(...). Starosta P. uzależnił zatem wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 uogrl od warunku, którego skarżący nie są w stanie spełnić ze względu na nie spełnianie przez ich działkę kryterium obszarowego a nadto nie posiadanie interesu prawnego. Organ I instancji w decyzji z dnia (...) r. wskazał, iż działka nr (...), będąca przedmiotem wniosku skarżących znajduje się w "kompleksie działek nr (...)-(...)", co przesądza o konieczności uwzględnienia ich wszystkich przy określaniu "zwartego obszaru projektowanego". Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż sposób podziału i wydzielenie wyżej wymienionych działek wskazuje, że są to działki budowlane. Organ II instancji tę błędną argumentację podzielił. Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, z analizy załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r. nie sposób wywieźć, aby działki o nr (...) i (...) miały być również przeznaczone na cele budowlane. Działki te, o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię nieruchomości skarżących, nadal przeznaczone są na cele rolne i nic nie wskazuje, aby miały to przeznaczenie zmienić. Brak jest również jakichkolwiek dowodów na to, aby stwierdzić, iż również pozostałe działki zostały przeznaczone na cele budowlane. Organ powyższą okoliczność oparł wyłącznie na przypuszczeniach, co pozostaje w sprzeczności z art. 7, 77 i 80 kpa. Skoro zatem skarżący zamierzają realizować inwestycję na działce nr (...) a nie na "kompleksie działek" to nie ma żadnych podstaw prawnych, aby za "zwarty obszar projektowany" w niniejszej sprawie uznać powierzchnię wszystkich działek o nr (...)-(...). Organ I instancji dokonując nieprawidłowej interpretacji art. 7 ust. 2 uogrl bezzasadnie nie zezwolił skarżącym na trwałe wyłącznie z produkcji gruntów rolnych pod realizację budynku mieszkalnego. Należy zatem zauważyć, iż zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 i 2 uogrl winno zostać wydane, o ile nie istnieją ograniczenia wynikające wprost z przepisów prawa. W niniejszej sprawie takie ograniczenia nie występują. Dla terenu, na którym znajduje się działka o nr (...) nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, "zawarty obszar projektowany" nie przekracza 0,5 ha a skarżący uzyskali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Skoro zatem wystąpiły wszystkie przesłanki pozytywne i jednocześnie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających odmowę zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych to decyzje organu I i II instancji uznać należy za wydane z naruszeniem prawa i jako takie winny one zostać uchylone. Ponadto wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organy I i II instancji naruszyły art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, iż organy bezprawnie ograniczyły skarżącym możliwość korzystania w granicach prawa z prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...). Wyjaśnić bowiem trzeba, iż w ramach tzw. kompleksu działek o nr (...)-(...), które organy uznały za "zwarty obszar projektowany" jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowa ta jest realizowana na działce nr (...). Musi zatem budzić zdecydowany sprzeciw odmowne potraktowanie wniosku skarżących o trwałe wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, podczas gdy działka znajdująca się również w ramach tegoż "kompleksu" została przeznaczona na cele nierolnicze na podstawie pozwoleń administracyjnych na rzecz innych właścicieli. Pozwolenia te wydał zresztą nie inny organ a Starosta P. Organ I jak i II instancji w żaden sposób nie wykazały, jakie to okoliczności wpłynęły na tak odmienne traktowanie skarżących w zakresie zagospodarowania nieruchomości będącej ich własnością, mimo że okoliczność ta została podniesiona w toku postępowania. Kolejną przesłanką, na którą wskazał organ II instancji, uzasadniającą jego zdaniem odmowę wydania zezwolenia na trwałe wyłącznie z produkcji gruntów rolnych pod realizację budynku mieszkalnego jest nieuzgodnienie przez Burmistrza P. ze Starostą P. decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie "zmiana sposobu zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych, w stosunku do których art. 7 ust. 2 uogrl nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody organu wymienionego w tym przepisie, może być dokonywana poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli jak to wynika z art. 50 i 59 upzp - na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub ustalającej warunki zabudowy. Nie może również budzić wątpliwości w niniejszej sprawie, iż realizacja przez skarżących budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gdyż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 uogrl. Organom I i II instancji należy również zarzucić naruszenie przepisów postępowania w tym między innymi art. 7, 77 i 80 kpa, które to naruszenia miały decydujący wpływ na wynik sprawy. Organy w żaden sposób nie ustosunkowały się bowiem do kwestii realizowania już w ramach "kompleksu działek (...)-(...)" inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący wielokrotnie podnosili kwestię budowy realizowanej na działce nr (...) na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę Poznańskiego. Pomimo zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń i wątpliwości, Starosta Poznański nie wyjaśnił, dlaczego właściciele działki o nr (...), pomimo, iż nieruchomość ta znajduje się w "kompleksie działek", który organ uznał za "zwarty obszar projektowany" zwolnieni zostali z obowiązku uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 uogrl, decyzja o warunkach zabudowy nie musiała być uzgadniana, a nadto, wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę na terenie ww. nieruchomości. Skoro istnieją jakiekolwiek okoliczności przesądzające o możliwości tak różnego traktowania właścicieli dwóch sąsiadujących działek, organ był obowiązany je stronie skarżącej wskazać i wyjaśnić.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji dodatkowo wskazując, że inwestycji w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego nie można realizować w oderwaniu od obsługi komunikacyjnej, która zaprojektowana została przez teren działek nr (...) i (...) stanowiących również grunty orne klasy IIIb, które podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z danych ewidencyjnych wynika, że działka nr (...), stanowiąca obsługę komunikacyjną działki nr (...) stanowiącej własność skarżących posiada powierzchnię 0,5541 ha, zatem łączny obszar tych działek przekracza 0,5 ha i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy IIIb o pow. 0,0500 ha.

Instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej została uregulowana w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie, rozumiane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy), może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej. Decyzję taką wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4).

Obowiązek uzyskania takiej zgody wynika z art. 11 ust. 1 i dotyczy gruntów o określonych w ustawie parametrach, np. w odniesieniu do użytków klasy I, II, III, IIIa, IIIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego.

W świetle przepisów ustawy użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 uogrl pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2 uogrl.

Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne wymienionych w art. 7 ust. 2 uogrl wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji. Przepis ten wyjaśnia, jaki organ i w jakiej sytuacji wyraża zgodę na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów rolnych uzależnione to jest od ich klasy oraz od powierzchni obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. I tak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych będących użytkiem rolnym klasy III wymaga obecnie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (organ I i II instancji oraz pełnomocnik skarżących omyłkowo powołują Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej), co wynika z art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz.1548), jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (art. 7 ist. 2 pkt 1 uogrl).

W sprawie bezsporną jest okoliczność, iż działka ewidencyjna objęta wnioskiem o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji jest gruntem ornym klasy IIIb, o powierzchni 0,1001 ha ( w tym 0, 0500 ha powierzchni zagospodarowanej) zatem podlega szczególnej ochronie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ochrona ta ma polegać m. in. na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W rozpatrywanej sprawie ustalono, że w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. (uchwała Rady Miasta i Gminy P. nr XXXV/188/92 z dnia 10 czerwca 1992 r.) grunty w granicach, w których znajduje się przedmiotowa działka przeznaczone były pod uprawy polowe wraz z większym kompleksem działek nr (...)-(...)o powierzchni 2,0099ha. Nadto jak wynika z akt sprawy w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek znajdują się grunty rolne, a w dalszym sąsiedztwie tereny zabudowane w formie siedliskowej. Zatem należało ustalić, czy teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji gdy przyszły teren inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, czyli spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

Rację ma organ, co słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza P. z dnia (...) r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji domu jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego i zbiornika bezodpływowego na terenie działki (...) wydana została bez uzgodnienia ze Starostą P. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odniesieniu do przedmiotowej działki stanowiącej użytki rolne klasy IIIb obowiązywał wymóg uzgodnienia decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 upzp),w tym z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6).

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż Burmistrz wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy nie dokonał przedmiotowego uzgodnienia z właściwym organem, zatem kwestią nie rozstrzygniętą pozostaje sprawa czy przedmiotowy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji gdy przyszły teren inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, czyli spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

W tym miejscu wskazać należy, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 uogrl, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., II OW 70/09 LEX nr 582881). Natomiast uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie mogącej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele niż rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 428). Oczywistym jest, że wynikiem postępowania uzgodnieniowego może być rozstrzygniecie zarówno pozytywne jak i negatywne.

Dopiero zatem uzyskanie stanowiska właściwego organu, iż przedmiotowe grunty rolne nie wymagają zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwoli na zmianę ich przeznaczenia właśnie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skoro bowiem ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga od pewnych gruntów rolnych, aby zmiana ich przeznaczenia następowała po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi to tym samym uznać należy, że spełniona będzie w stosunku do nich przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. D. R. Kijowski "Zabudowa nieruchomości na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" Casus 2005, nr 3.

Podkreślenia wymaga, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje wprost możliwości przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp możliwość taką dopuszcza- ale zastosowanie tego przepisu i możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do gruntów rolnych nie wymienionych w art. 7 ust. 2 uogrl oraz tych, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego (patrz uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, Lex nr 621577).

Zatem mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organ przedwcześnie orzekł o odmowie wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej z tego powodu, że przedmiotowe grunty rolne ze względu na przekroczenie powierzchni 0, 5 ha wymagają uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, skoro jak sam zauważył decyzja o warunkach zabudowy pozbawiona była obligatoryjnego uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp. W tej sytuacji organ winien rozważyć możliwość wniesienie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jaką stała się decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) r. z tego powodu, że wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 §1 pkt 6 kpa).

Niezależnie od powyższego, zaznaczyć należy, że przedmiotowa działka, której inwestorami są skarżący ma powierzchnię 0,1001 ha (w tym 0.0500 ha powierzchni zagospodarowanej). Działka ta w dokumentach ewidencji gruntów oznaczona jest jako grunty orne klasy IIIb. A zatem, obszar wskazanej wnioskiem działki nie przekraczał 0,5 ha. Skoro tak, to stwierdzić należało, że - wbrew błędnemu stanowisku organu zarówno I jak i II instancji – w rozpoznawanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze wykorzystanie tej nieruchomości. Pogląd organu, że przedmiotowa działka znajduje się w większym kompleksie działek nr (...)-(...) m.in. z tego powodu, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących została zaprojektowana przez teren działek nr (...) i (...) stanowiących również grunty orne klasy IIIb zajmujących powierzchnię 0,5541. a zatem łączny obszar tych działek przekracza powierzchnię 0,5 ha i w związku z tym wymaga wspomnianej wyżej zgody, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i jako taki uznać należało go za wadliwy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że ustawowe określeni "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnionego obszaru ze zmiana jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl będzie, dotyczyć – jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie – z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. A zatem, kryterium obszarowe 0,5 ha, w niniejszej sprawie, odnosić należało do działki wskazanej przez skarżących, bez wliczania w to obszaru wokół niej, czy też obszaru, z którego działka wskazana przez inwestora została uprzednio wydzielona (por wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 299//09). Mając zatem na uwadze fakt, że nowoprojektowany obszar, w niniejszej sprawie nie przekracza 0,5 ha, podzielić należało stanowisko pełnomocnika skarżących, że zaskarżoną decyzje wydano z naruszeniem prawa materialnego.

Również zarzut pełnomocnika skarżących dotyczący nie ustosunkowania się przez organ do kwestii realizowana w ramach kompleksu działek (...)-(...) inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obowiązkiem organu było wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w ramach toczącego się postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika, więc że zaskarżona decyzja wydana została bez uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zwłaszcza w zakresie ustalenia czy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, czym naruszono art. 7 i 77 kpa oraz z naruszeniem prawa materialnego tj, art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i b ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

ja