Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 850/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3, art. 234
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 4 października 2016 r. skarżący, będący właścicielem działki nr [..] położonej w gminie P., obręb R., zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o wszczęcie postępowania na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne i nakazanie właścicielowi działki nr [..] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce skarżącego, na której znajduje się staw z hodowanymi rybami, oraz nadanie tej decyzji, ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając złożony wniosek skarżący wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w sierpniu 2016 r. na działce nr [..] (na granicy z działką nr [..]) prac polegających na wykonaniu wykopów, doszło do obniżenia dna rowu o ok. 1,00 - 1,50 m względem dotychczasowego poziomu i naruszenia nieprzepuszczalnych warstw gruntu, co doprowadziło do wycieku wody ze stawu znajdującego się na działce nr [..], co z kolei grozi jego wyschnięciem i śmiercią kilku tysięcy ryb hodowanych w stawie.

Pismem z dnia 6 października 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie zmiany stanu wód na gruncie działki nr [..] położonej w gminie P.

W toku postępowania organ ustalił, że rów melioracyjny określony jako działka nr [..] w gminie P. jest własnością Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostwo Powiatowe.

Przy piśmie z dnia 27 października 2016 r. Starosta przekazał do akt sprawy pismo A. z dnia 5 lutego 2016 r. oraz swoją odpowiedź z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac konserwacyjnych i remontowych w celu zachowania funkcji rowów melioracyjnych o nazwie R-L m.in. na działce nr [..], obręb R., na których wykonanie nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne i poinformował, że inwestor A. nie występował o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację urządzeń wodnych. We wniosku wskazano, że roboty będą polegać na: odmuleniu i obniżeniu dna rowu o około 40 cm, likwidacji zatorów powstałych w wyniku przechodzenia zwierzyny leśnej, wyrównaniu spadku podłużnego rowu i szerokości dna wraz z umocnieniem stopy skarp kiszką faszynową, przełożeniem dwóch sztuk istniejących przejazdów z przepustem na właściwą wysokość zapewniającą prawidłowe odprowadzenie wody.

W dniu 10 listopada 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działek nr [..] i [..] i stwierdził konieczność dostarczenia przez A. profilu podłużnego rowu melioracyjnego na działce nr [..] oraz planów sytuacyjno - wysokościowych, które są w ich posiadaniu.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2016 r. organ I instancji orzekł o powołaniu biegłego rzeczoznawcy budowlanego w specjalności melioracji wodnych w celu wydania opinii w toczącym się postępowaniu dotyczącym zakłócenia stosunków wodnych poprzez wykonanie prac konserwacyjnych na działce nr [..] w miejscowości B. za szkodą na grunty sąsiednie tj. działkę nr [..] i udzielenia odpowiedzi, czy na działce nr [..] nastąpiła zmiana stanu wód po wykonaniu prac konserwacyjnych na działce nr [..] ze szkodą dla działki nr [..].

W dniu 26 stycznia 2017 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w której udział wzięli skarżący, Starostwo Powiatowe oraz przedstawiciele A. Z przeprowadzonej rozprawy sporządzono protokół zawierający stanowiska uczestników rozprawy.

W piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. Starosta wskazał, że w dniu 7 lutego 2017 r. spotkał się z przedstawicielami A. Podczas spotkania ustalono, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce wyłącznie wykonanie robót konserwacyjnych rowu melioracyjnego o nazwie R-L w celu zachowania jego funkcji odprowadzania wód z terenów rolniczych oraz z pasa autostrady (zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym), w związku z czym wykonawca A. nie poczuwa się do obowiązku wykonania dodatkowych robót w sąsiedztwie rowu melioracyjnego R-L na działce nr [..] i nieużytku na działce nr [..].

W piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. A. wskazał, że prace konserwacyjne na rowie melioracyjnym przebiegającym m.in. przez działkę nr [..] wykonane zostały z uwagi na nałożone na wykonawcę obowiązki decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 24 lipca 2013 r. i wywołane były bardzo złym stanem technicznym rowu, który w połączeniu ze zwiększeniem ilości płynących nim wód w związku z odprowadzaniem wód opadowych z terenu autostrady przyczyniał się do występowania miejscowych podtopień. Na prace te firma otrzymała zgodę właściciela rowu - Starosty, na podstawie dokonanego do niego zgłoszenia, a prace zostały wykonane zgodnie z dobrą praktyką melioracyjną i poszanowaniem zasad własności. Prace te polegały na likwidacji zatorów, wyrównaniu spadku podłużnego rowu i szerokości dna wraz z umocnieniem stopy skarp kiszką faszynową. Wszystkie prace wykonane zostały w istniejącym śladzie rowu i nie obejmowały przebudowy urządzeń wodnych.

W rezultacie, Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia 16 marca 2017 r. odmówił nakazania Skarbowi Państwa - Staroście przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [..] położonej w miejscowości B. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2017 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób wyczerpujący i nie daje ono podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem nie ustalono w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz nie zapewniono w nim czynnego udziału M. J., która, będąc współwłaścicielką działki nr [..], niewątpliwie jest stroną przedmiotowego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w dniu 26 października 2017 r. przeprowadził oględziny na działce nr [..] w okolicach działki nr [..]. Podczas oględzin stwierdzono, że w rowie melioracyjnym na działce nr [..] występuje spiętrzenie wody, brak jest naturalnego - grawitacyjnego przepływu wody rowem (woda stoi w rowie), co spowodowane jest zablokowaniem odpływu. Stwierdzono także brak śladów wypływu wody ze stawu w kierunku rowu.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r. Starosta poinformował, że w dniu 5 grudnia 2017 r. dokonano oględzin rowu melioracyjnego LR na działce nr [..], obręb R. i stwierdzono, że w momencie oględzin nie było nadmiernego spiętrzenia wody, a prawdopodobną przyczyną spiętrzenia wody w rowie melioracyjnym było nagromadzenie na pierwszej kracie wlotowej do przepustu roślinności i innych zanieczyszczeń spływających rowem.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2018 r. organ I instancji powołał biegłego z zakresu melioracji wodnych do celów wykonania opinii wraz z niezbędnymi badaniami dotyczącymi zmiany stosunków wodnych na gruncie działki nr [..], obręb R., miejscowość B., gmina P.

W dniu 16 marca 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny w terenie, podczas których stwierdził, że stan wody w rowie był na wysokości 1/3 przepustu. Skarżący wskazał zaś na niedrożny przepust w lesie ok. 500 m w kierunku spływu a zwierciadło wody w stawie położonym na działce skarżącego było położone wyżej niż zwierciadło wody w rowie melioracyjnym.

W dniu 5 kwietnia 2018 r. biegły rzeczoznawca złożył do akt ekspertyzę dotyczącą zmiany stosunków wodnych na działce nr [..], obręb R., oraz ewentualnego wpływu tych zmian na sąsiednią działkę nr [..], obręb R., miejscowość B., gmina P.

W konsekwencji, decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), Burmistrz Miasta i Gminy odmówił nakazania Skarbowi Państwa - Staroście przywrócenia stanu poprzedniego, jak również wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [..], obręb ewidencyjny R., miejscowość B., gmina P., należącej do M. G. i M. J.

Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że ze sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy opinii biegłego wynika, że na działce nr [..] doszło do zmiany stosunków wodnych ale zmiana ta nastąpiła bez szkody dla gruntu sąsiedniego tj. dla działki nr [..]. Strony skutecznie zawiadomione o możliwości zapoznania się ze sporządzoną opinią nie wniosły do niej żadnych zastrzeżeń. Ponadto, żadne inne czynności dowodowe nie pozwoliły podjąć choćby podejrzenia, że rozstrzygnięcie winno być inne niż to wynikające z opinii. Dlatego też, jak wskazał organ, całość materiału dowodowego wskazuje, że Starosta nie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie powodującej szkodę dla skarżącego. Tym samym nie stwierdzono naruszenia art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, wniósł od niej odwołanie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem czynności postępowania dowodowego i brakiem prawidłowej dokumentacji postępowania, a w konsekwencji brakiem prawidłowych ustaleń a także z naruszeniem prawa materialnego poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz udzielenia skarżącemu ochrony.

W ocenie skarżącego organ w toku postępowania w ograniczonym stopniu stosował się do zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., albowiem za podstawę ustaleń w postępowaniu przyjęto opinię geodety, z udziałem którego organ przeprowadził oględziny, a o których to oględzinach skarżący w ogóle nie został zawiadomiony. Wyniki ustaleń z oględzin stały się zaś podstawą zarówno opinii biegłego z zakresu melioracji, jak i samego organu. Ponadto, w ocenie skarżącego decyzja organu I instancji nie wskazuje na konkretne fakty uzasadniające rozstrzygnięcie, a także nie wskazuje przyczyn przyznania wiarygodności i mocy dowodowej opinii, w której biegły stawia sprzeczne ze sobą wnioski stwierdzając, że faktycznie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez pogłębienie dna cieku wodnego i jednocześnie nie stwierdzając wystąpienia szkody w postaci przenikania wody (ucieczki wody) ze stawu do pogłębionego koryta cieku wodnego. Skarżący zarzucił organowi, że przyjął on bezkrytycznie stanowisko wyrażone w sporządzonej w sprawie przez biegłego opinii technicznej dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działce nr [..], obręb R., oraz ewentualnego wpływu tych zmian na działkę sąsiednią nr [..], nie przedstawiając i nie uzasadniając w sposób właściwy zajętego w sprawie stanowiska.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ nie zbadał poziomu wody przed wykonaniem wykopu i po jego wykonaniu oraz po spiętrzeniu wody wskutek zatkania odpływu wody z cieku wodnego. Co więcej, uważa on, że cieku wodnego nie należy nazywać rowem melioracyjnym, w związku z czym w sprawie winien zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego ds. hydrologii i limnologii a nie ds. melioracji, ponieważ biegły z zakresu melioracji przyjmuje z góry założoną tezę, że do czynienia w niniejszym przypadku mamy z rowem melioracyjnym oraz pracami pogłębieniowymi i udrażnianiem rowu melioracyjnego. Tymczasem, w ocenie skarżącego na działce nr [..] występuje naturalny ciek wodny, co do którego ocena związana z wykonywaniem jakichkolwiek prac ziemnych uwzględniać powinna przede wszystkim w ogóle dopuszczalność przeprowadzenia takich prac, jakie zostały wykonane.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 października 2018 r., wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 26 kwietnia 2018 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało na wstępie, że podstawą prawną wydanej decyzji uczynił przepis art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., gdyż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto zostało w dniu 6 października 2016 r. a zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest Prezes Wód Polskich.

Powołując się na treść art. 29 ustawy Prawo wodne Kolegium wskazało następnie, że najważniejszym celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w tym trybie powinno być ustalenie, czy na danym gruncie doszło do zmiany stanu wód i na czym ewentualnie ta zmiana polega a następnie wykazanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy dokonanymi zmianami stanu wód, a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. W ocenie Kolegium organ I instancji, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, przeprowadził w tej kwestii wyczerpujące postępowanie wyjaśniające.

Kolegium wyjaśniło, że w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy organ dwukrotnie dokonał wizji i oględzin terenu a także pozyskał opinię techniczną dotyczącą zmiany stosunków wodnych na działce nr [..], obręb R., oraz ewentualnego wpływu tych zmian na działkę sąsiednią nr [..] sporządzoną przez powołanego w sprawie biegłego, posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności melioracji wodnych. Z opinii tej wynika, że dla warunków położenia zwierciadła wody w rowie melioracyjnym przed wykonaniem jego konserwacji i pogłębieniu oraz po ich wykonaniu nie nastąpiła zmiana, naruszająca stan wody w stawie. Z opinii wynika także, że bilans wodny dla zlewni stawu położonego na działce nr [..], obręb R., wskazuje, że jej powierzchnia jest zbyt mała i niewystarczająca na pokrycie strat na parowanie z wolnej powierzchni wody w stawie. W istniejącej sytuacji powierzchnia stawu nie będzie miała charakteru stabilnego, lecz będzie uzależniona od wysokości opadów, jaka spadnie na teren zlewni (1,693 ha). Kolegium podkreśliło, że z wniosków zamieszczonych w opinii technicznej wynika, że na działce nr [..], obręb R., doszło do zmiany stosunków wodnych a zmiana ta nastąpiła bez szkody dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [..], obręb R.

Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie przez organ I materiału dowodowego wynika, że w 2016 r. przeprowadzono prace konserwacyjne na przebiegającym przez działkę nr [..] rowie melioracyjnym R-L polegajcie m.in. na jego pogłębieniu w celu zachowania jego funkcji, na skutek czego doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr [..]. Zmiana ta nastąpiła jednak bez szkody dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [..], obręb R., bowiem w jej efekcie nie nastąpiło naruszenie stanu wody w stawie na działce nr [..]. Jak wynika z opinii technicznej, ewentualną przyczyną obniżenia w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie poziomu wody w stawie na działce nr [..] był fakt, że powierzchnia zlewni tego stawu jest zbyt mała i niewystarczająca na pokrycie strat na parowanie z wolnej powierzchni wody w stawie. Przeprowadzane na późniejszym etapie postępowania wizje na działce nr [..] nie potwierdziły zresztą obniżenia poziomu wody w stawie, związanego z pracami konserwacyjnymi na rowie melioracyjnym na działce nr [..].

W ocenie Kolegium, przedstawione wyżej okoliczności ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu, dawały organowi prowadzącemu to postępowanie jednoznaczne podstawy do uznania, że pomimo zmiany stosunków wodnych na działce nr [..] w związku z wykonaniem prac konserwacyjnych na rowie melioracyjnym R-L, nie miało miejsce wyrządzanie szkody na działce nr [..], to zaś stanowiło podstawę do odmowy nałożenia na Skarb Państwa - Starostę, jako właściciela działki nr [..], stosownych obowiązków na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne.

Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna i powinna objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Taka zaś sytuacja w momencie orzekania przez organy obu instancji nie miała miejsca.

Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, w aktach sprawy znajdują się niezbędne dla właściwego ustalenia stanu faktycznego dowody, na podstawie których organ dokonał rozstrzygnięcia, które nie narusza przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało na ich bezzasadność i wyjaśniło, że czym innym są oględziny przeprowadzane w trybie art. 85 k.p.a., o których niewątpliwie organ ma obowiązek zawiadomić strony postępowania, a czym innym jest wizja przeprowadzana w terenie przez osoby będące biegłymi w sprawie. Biegły dokonuje tej czynności aby zapoznać się "fizycznie" z przedmiotem opinii i najczęściej dokumentuje wizję poprzez wykonanie fotografii ewentualnie sporządzenie z niej notatki. Nie jest to jednak dowód z oględzin, którego przeprowadzenie normuje k.p.a., przy którym musi mieć miejsce sporządzenie protokołu oraz zawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu. Wynika to z tego, że proces przygotowania przez biegłego opinii nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a. Sporządzenie opinii i dokonywana podczas niej wizja to niesformalizowana czynność wykonywana przez biegłego. W niniejszej sprawie nieobecność strony postępowania podczas wizji przeprowadzanej przez rzeczoznawcę w zakresie geotechniki, nie miała wpływu na możliwość realizacji jej uprawnień bowiem ustalenia z tej wizji stały się częścią ekspertyzy dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działce nr [..], obręb R., oraz ewentualnego wpływu tych zmian na sąsiednią działkę nr [..], obręb R., z którą strona zapoznała się i co do której nie wniosła na etapie postępowania przed organem I instancji żadnych uwag.

Kolegium wyjaśniło także, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną co prawda organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie, jak wskazało Kolegium, organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji rzeczywiście nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego sporządzona w sprawie opinia techniczna uznana została przez niego za wiarygodną i dlaczego jej ustalenia stały się podstawą rozstrzygnięcia. Nie mniej jednak takie działanie organu nie może stanowić podstawy do uchylenia wydanej w sprawie decyzji. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego brak jest podstaw do kwestionowania zarówno kompetencji autora opinii jak i treści jego opinii. W ocenie Kolegium przedmiotowa opinia techniczna sporządzona została prawidłowo, biegły dokonał szczegółowej analizy wpływu zmiany stanu wody na działce nr [..] (rowie melioracyjnym) na staw położony na działce nr [..] w oparciu o 3 schematy analityczne, tym samym oceniając wszystkie możliwe do wystąpienia sytuacje. Wnioski opinii znajdują zaś potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Opracowana opinia nie narusza zasad logiki i poprawności rozumowania. Uwzględniając zaś całokształt materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w ocenie Kolegium, jest ona wiarygodna i pomocna dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponadto, Kolegium wskazało, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut powołania biegłego o niewłaściwej specjalizacji, bowiem w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości fakt, iż na działce nr [..] znajduje się rów melioracyjny R-L, a nie naturalny ciek wodny.

We wniesionej do Sądu skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 7 k.p.a. - poprzez pominięcie, przy ocenie materiału dowodowego, okoliczności obiektywnych, jak i własnych obserwacji zjawisk przyrodniczych (meteorologicznych i hydrologicznych);

- art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie prowadzenia wyczerpujących ustaleń, niezbędnych do rozpatrzenia sprawy oraz ograniczenie materiału dowodowego;

- art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne - poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania dyspozycji tego przepisu.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że sama tylko opinia biegłego nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie nastąpiły na jego nieruchomości zmiany stosunków wodnych skutkujące wystąpieniem szkody. Biegły postawił w treści opinii sprzeczne ze sobą wnioski, co wobec własnych obserwacji przedstawicieli organu powinno być natychmiast dostrzeżone i uwzględnione. Biegły stwierdził, że faktycznie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez pogłębienie cieku wodnego i zauważył, że podczas oględzin woda w korycie cieku wodnego była spiętrzona z powodu zatkania ujścia cieku. Biegły nie stwierdził zaś wystąpienia szkody w postaci przenikania wody ze stawu do pogłębionego koryta cieku wodnego. W ocenie skarżącego, organ I instancji zaniechał wnikliwej analizy i badania wszystkich bezpośrednich oraz dalszych skutków naruszenia stosunków wodnych, pomimo, że biegły stwierdził, że pogłębienie i poszerzenie koryta cieku wodnego wywołało skutek w postaci naruszenia stosunków wodnych. Skarżący jest zdania, że organ powinien rozważyć jaki skutek wystąpi, gdy Starosta udrożni nieprawidłowo funkcjonujący odpływ wody.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2018 r. jest zgodna z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo podstawą prawną wydanej decyzji uczyniło art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało bowiem w dniu 4 października 2016 r. a zgodnie z treścią art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Niewątpliwie więc wydanie przez organ I instancji w niniejszej sprawie decyzji na podstawie przepisu art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie było właściwe. Jednakże, z uwagi na konwalidowanie tego błędu przez organ odwoławczy i treść przepisu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., która w swej istocie, nie wykazuje odmiennych przesłanek zastosowania od przesłanek zastosowania dyspozycji mającego zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., Sąd uznał to naruszenie za niemające wpływu na wynik sprawy.

Przepis art. 234 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. stanowi bowiem, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).

Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. stanowi z kolei, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Zarówno więc przepis art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. jak i przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. wskazują, że właściciel gruntu, który wykonał zmiany stanu wody na gruncie, które to zmiany wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania wobec Starosty, będącego właścicielem działki nr [..], obręb R., dyspozycji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że niewątpliwie na działce nr [..], obręb R., doszło do zmiany stosunków wodnych, kiedy to w 2016 r. na przebiegającym przez działkę rowie melioracyjnym przeprowadzono prace konserwacyjne, a zmiana ta nastąpiła bez szkody dla gruntu sąsiedniego tj. działki nr [..], obręb R.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zaś, że spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 ust. 3, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 336/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, jak wskazuje na to treść art. 29 ust. 3, nie każda zmiana stosunków wodnych na gruncie będzie skutkowała zastosowaniem dyspozycji art. 29 ust. 3 a jedynie taka, która negatywnie i szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 konieczne jest zatem ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tego przepisu jest przede wszystkim uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości. Jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdzi brak tego związku, to wówczas organ obowiązany będzie odmówić uwzględnienia żądań opartych na art. 29 ust. 3 (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 224/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowami w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie, a wynikłą, z powodu tej zmiany, szkodą na gruncie sąsiednim.

W związku zaś z tym, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego, co do zasady wymaga posiadania specjalistycznej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a także ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie, z reguły konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zawierającej ocenę zaistniałych na gruncie stosunków wodnych (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie na podstawie art. 29 ust. 3 opinia biegłego jest w zasadzie niezbędna. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 przekraczają bowiem wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 970/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, pomimo dość istotnej doniosłości dowodu z opinii biegłego, dowód ten podlega ocenie organu, w kontekście jego wiarygodności oraz przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzonej w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. Nie chodzi przy tym o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, ale o ocenę założeń przyjętych przez biegłych jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 837/18, Lex nr 2568715). Opinia biegłego, jest zatem jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje ciążący na nim obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, i tak jak każdy inny dowód, podlega ona ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1252/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena, zgodnie z którą zmiana stosunków wodnych na działce nr [..], obręb R., nastąpiła bez szkody dla gruntu sąsiedniego tj. działki nr [..], obręb R., wynika z całokształtu materiału dowodowego sprawy, który został zebrany w sposób wyczerpujący i kompletny.

Przede wszystkim, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy przez biegłego posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności melioracji wodnych "Opinia techniczna dotycząca zmiany stosunków wodnych na działce nr [..], obręb R., oraz ewentualnego wpływu tych zmian na sąsiednią działkę nr [..], obręb R., miejscowość B., gmina P." jasno wskazuje, że na działce nr [..], obręb R., doszło do zmiany stosunków wodnych ale zmiana ta nastąpiła bez szkody dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [..], obręb R. Dokonując tej oceny biegły wyjaśnił, że analizę wpływu zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [..] (rów melioracyjny nr R-L) na staw położony na działce nr [..], obręb R., przeprowadził w założeniu filtracji wody przez podłoże terenu położonego między stawem a rowem R-L dla warunków hydraulicznych ruchu ustalonego w trzech schematach analitycznych. W pierwszym schemacie uwzględnił głębokość wody w rowie R-L jaka występuje przy przepływie swobodnym, zakładając, że spiętrzenie wody w rowie, jakie miało miejsce w czasie przeprowadzonych wizji terenowych w dniach 26 października 2017 r. i 16 marca 2018 r. wystąpiło sporadycznie i po oczyszczeniu wlotu przepustu znajdującego się na terenie Lasów Państwowych zostaną przywrócone normalne warunki przepływu. W drugim schemacie obliczenia przeprowadził dla warunków, jakie hipotetycznie mogły wystąpić przed wykonaniem konserwacji rowu R-L i jego pogłębieniem. W trzecim schemacie do obliczeń ujął parametry, jakie wystąpiły w czasie spiętrzenia wody w rowie melioracyjnym, zaobserwowanym podczas wizji terenowych i zaznaczył, że spiętrzenie wody w rowie jest spowodowane zablokowaniem wlotu przepustu położonego na terenie Lasów Państwowych a oczyszczenie wlotu z osadzonych na kracie liści, gałązek i wodorostów przywraca swobodny przepływ rowem R-L. Jednocześnie, po przeprowadzeniu bilansu wodnego zlewni stawu na działce nr [..], obręb R., biegły wskazał, że z równania bilansu rocznego wynika, że dla warunków roku przeciętnego – średniego z wielolecia, wielkość opadu (537 mm) jest nieco niższa od sumy strat, czyli odpływ ze zlewni jest ujemny, występuje ograniczenie odpływu wody ze zlewni, co się przekłada na obniżenie lustra wody w stawie. Bilans wodny dla zlewni stawu położonego na działce nr [..] wskazuje, że jej powierzchnia jest zbyt mała i niewystarczająca na pokrycie strat na parowanie z wolnej powierzchni wody w stawie. W istniejącej sytuacji powierzchnia stawu nie będzie miała charakteru stabilnego, lecz będzie uzależniona od wysokości odpadów, jaka spadnie na teren zlewni. Biegły wskazał także, że z przeprowadzonych obliczeń dla warunków położenia zwierciadła wody w rowie melioracyjnym przed wykonaniem jego konserwacji i pogłębieniu oraz po ich wykonani wynika, że nie nastąpiła zmiana, naruszająca stan wody w stawie na działce nr [..], obręb R. Podkreślił, że podstawę obliczeń stanowiły szkic z wynikami pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę oraz opinia geotechniczna sporządzona przez B.

Jednocześnie, w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. Starosta wyjaśnił, że A. w sierpniu 2016 r. na działce nr [..] wykonał jedynie roboty konserwacyjne rowu melioracyjnego R-L w celu zachowania jego funkcji odprowadzania wód z terenów rolniczych oraz z pasa autostrady. Dodatkowo, w piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. A. wskazała, że prace konserwacyjne na rowie melioracyjnym przebiegającym m.in. przez działkę nr [..] wykonane zostały z uwagi na bardzo zły stan techniczny rowu, który w połączeniu ze zwiększeniem ilości płynących nim wód w związku z odprowadzaniem wód opadowych z terenu autostrady przyczynił się do występowania miejscowych podtopień. Prace te wykonane zostały zgodnie z dobrą praktyką melioracyjną i poszanowaniem zasad własności. Prace te polegały na likwidacji zatorów, wyrównaniu spadku podłużnego rowu i szerokości dna wraz z umocnieniem stop skarp kiszką faszynowa. Wszystkie prace wykonane zostały w istniejącym śladzie rowy i nie obejmowały przebudowy urządzeń wodnych.

Ponadto, podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 26 października 2017 r. stwierdzono, że brak jest śladów wypływu wody ze stawu w kierunku rowu a podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 16 marca 2018 r. stwierdzono, że stan wody w rowie był na wysokości 1/3 przepustu i zwierciadło wody w stawie położonym na działce skarżącego było położone wyżej niż zwierciadło wody w rowie melioracyjnym.

W ocenie Sądu, wskazany materiał dowodowy w pełni potwierdza stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w kontrolowanej decyzji, zgodnie z którym przeprowadzono prace konserwacyjne na przebiegającym przez działkę nr [..] rowie melioracyjnym R-L nie wywołały szkody dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [..], obręb R., a przyczyną obniżenia poziomu wody w stawie na działce nr [..] był fakt, że powierzchnia zlewni tego stawu jest zbyt mała i niewystarczająca na pokrycie strat na parowanie z wolnej powierzchni wody w stawie.

Powyższe, świadczy o tym, jak słusznie przyjęło orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że brak było podstaw do zastosowania wobec właściciela działki nr [..], obręb R., dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i nakazania mu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Sama bowiem zmiana stanu wody na działce nr [..], która niewątpliwe miała miejsce, nie uzasadnia zastosowania sankcji z tego przepisu. Zmiana ta, jak już wyżej wyjaśniono, musi szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1302 ze zm.).