Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 623/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi E. D. i A. D. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 6 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy [...] solidarnie na rzecz E. D. i A. D. kwotę 611 (sześćset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Gminy [...] na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę 86 (osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem części wpisu sądowego od skargi, którego nie uiścili skarżący.


UZASADNIENIE

Czynnością z dnia [...] skierowaną do Ewy D. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej Burmistrzem lub organem), w odpowiedzi na wniosek o zwrot pokrycia kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego - D. D. do [...] w A. za miesiące październik 2020 roku oraz styczeń - marzec 2021 roku w łącznej kwocie 2.835,00 zł, odmówił dokonania zwrotu ww. kwoty. W uzasadnieniu powołano się na art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), zwanej dalej ustawą, podkreślając że Gmina [...] zapewnia dowóz i opiekę w czasie przewozu D. D. do Specjalnego [...] w M. (zwanego dalej SO), jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu.

W skardze na powyższą czynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, E. D. oraz A. D. (rodzice D. D.) zarzucili naruszenie przepisów:

a) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej czynności, w tym niewykazanie, że SO spełnia zalecenia lekarskie zespołu orzekającego wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego D. D. z dnia 3 lipca 2018 r.;

b) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to

- art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i zinterpretowanie kryterium "bliskości" bez odniesienia się w sposób należyty do ww. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a w konsekwencji przyjęcie, że Gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka skarżących do wskazanego w złożonym wniosku Ośrodka;

- art. 39a ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawną odmowę zapewnienia niepełnosprawnej D. D. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Ośrodka oraz przez brak zorganizowania przez Gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu córki skarżących do ww. Ośrodka, a przede wszystkim przez odmowę zwrotu kosztów poniesionych przez skarżących w związku ze zorganizowaniem przez nich transportu córki do Ośrodka.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:

- stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności z dnia [...];

- stwierdzenie na zasadzie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dowozu córki z miejsca zamieszkania do Ośrodka w A. i z powrotem, uznanie obowiązku organu do zwrotu kosztów dowozu D. D. z miejsca zamieszkania do Ośrodka w A. i z powrotem – w okresie od września 2020 r. do marca 2021 r. – na rzecz skarżących oraz uznanie obowiązku Burmistrza do regularnego zwrotu kosztów poniesionych w związku z takim dowozem organizowanym przez rodziców D. D. z miejsca zamieszkania do Ośrodka i z powrotem - do końca roku szkolnego, w którym ukończy ona 21 rok życia;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz podejmując zaskarżoną czynność nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie został uwzględniony ich wniosek o zwrot kosztów przewozu do Ośrodka niepełnosprawnej córki skarżących za okres od września 2020 r. do marca 2021 r. Wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Burmistrz kierował się przy załatwieniu sprawy stanowi natomiast obowiązek organu administracji publicznej. Pomimo, iż organ dysponował kompletem dokumentów przedłożonych przez skarżących, a w tym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, opinią psychologiczną z dnia 20 lipca 2020 r., opinią pedagogiczną z dnia 16 lipca 2019, zaświadczeniem lekarskim z dnia 23 lipca 2020 r., nie uzasadnił, dlaczego nie ma możliwości dowozu dziecka do Ośrodka wskazanego przez skarżącą we wniosku. Organ odmawiając zwrotu kosztów nie podał również żadnego argumentu, a w aktach sprawy brak też jakiegokolwiek dowodu, aby Ośrodek w M. spełniał warunki nauki i zaleceń lekarskich dla dziecka skarżących wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak wynika z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz z przedłożonej organowi dokumentacji D. D. powinna kontynuować terapię logopedyczną, podczas gdy Ośrodek w M. nie zatrudnia lekarza logopedy. Zalecenie to nie mogłoby zatem zostać zrealizowane w żadnym stopniu. Dalej skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie transport dziecka do wybranego Ośrodka, do którego dziecko uczęszczało od wielu lat, był zapewniony przez rodziców i w pełni odpowiadał zapotrzebowaniom dziecka wskazanym w ww. dokumentacji, a zatem zwrot kosztów jest zasadny. Na gminie ciąży obowiązek zapewnienia dowozu ucznia niepełnosprawnego do najbliższej szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej, którą w świetle orzecznictwa prezentowanego przez sądy administracyjne należy scharakteryzować nie tylko jako szkołę najbliższą geograficznie, lecz również taką, która posiada cechy pozwalające w największym stopniu sprostać wymaganiom zawartym w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Skarżący zwrócili uwagę na treść "Opinii pedagogicznej" z dnia 16 lipca 2019 r. dotyczącej D. D., z której wynika, że biorąc pod uwagę stan zdrowia dziecka nie zaleca się zmiany Ośrodka, do którego D. D. uczęszcza od wielu lat. Dobitnie potwierdza to zdaniem skarżących sformułowaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego diagnozę o znacznych trudnościach adaptacyjnych. Okoliczności związane z adaptacją w danej placówce szkolnej mają niezwykle istotne znaczenie w zapewnieniu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki niepełnosprawnego ucznia, a zwłaszcza z takim rodzajem niepełnosprawności jak córka skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że zawarł w dniu 18 czerwca 2020 r. z Powiatem [...]/SO porozumienie o współpracy, dotyczące usługi dowozu i odwozu dzieci niepełnosprawnych do tej placówki – co niewątpliwie stanowi realizację dyspozycji przepisu art. 39a ust. 1 ustawy. Burmistrz zwrócił uwagę na ten nurt orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym obecnie obowiązujące regulacje normatywne nie nakładają na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodziców, gdy są inne, bliższe placówki, zapewniające odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki. Dopiero gdy szkoła położona najbliżej miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka nie pozwala na realizację zaleceń edukacyjnych zawartych w decyzji o potrzebie kształcenia specjalnego, za zasadne należy uznać dowożenie dziecka do szkoły położonej w dalszej odległości od jego miejsca zamieszkania bądź dokonanie zwrotu kosztów przejazdu do tej właśnie placówki. W orzeczeniu z dnia 3 lipca 2018 r., wydanym przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w A., rozstrzygnięto o potrzebie kształcenia specjalnego D. D. na okres II etapu edukacyjnego, a wśród zaleceń wskazano przyznanie uczennicy kształcenia specjalnego, zajęć rewalidacyjnych w formie terapii logopedycznej, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, terapii psychologicznej, zajęć rozwijających zainteresowania, terapii SI oraz indywidualnych porad z zakresu poradnictwa zawodowego w klasach VII i VIII. W oświadczeniu dyrektor SO, skierowanym do organu, wskazano że po dokonaniu analizy m.in. orzeczenia córki skarżących, SO ma możliwość realizacji zawartych w tym zakresie zaleceń. Z kolei ww. porozumienie z Powiatem [...]/SO zostało podpisane w dniu 18 czerwca 2020 r. – jeszcze w trakcie roku szkolnego 2019/2020, na długo przed rozpoczęciem kolejnego roku szkolnego, o czym m.in. skarżący zostali powiadomieni odrębnym pismem, w którym poinformowano ich o możliwości sprawdzenia aktualnej szeroko pojętej oferty edukacyjnej i możliwości realizacji obowiązku szkolnego w tej placówce przez cały okres wakacyjny. Jak ustalono, skarżący nie skorzystali z możliwości weryfikacji warunków panujących w SO, ani nie kontaktowali się w przedmiotowej sprawie z Dyrektorem tej placówki, bądź z organem.

Odnosząc się do zarzutu skarżących co do braku zatrudnienia przez SO lekarza logopedy (przez co niemożliwa jest realizacja zaleceń pedagogicznych w tym zakresie), Burmistrz wskazał, że z treści pisma SO wynika, że jednym z prowadzonych tam zajęć są zajęcia z logopedii. Organ nie podzielił stanowiska skarżących dotyczącego opinii pedagogicznej z dnia 16 lipca 2019 r. co do ich córki, wskazując że została sporządzona przez wychowawcę, bezpośrednio zainteresowanego kontynuowaniem edukacji przez D.D. i jako taka nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Tym samym za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 7 i art. 11 K.p.a.

Na rozprawie sądowej, przeprowadzonej w dniu 6 października 2021 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i dodał, że organ kierował się wyłącznie kryterium bliskości geograficznej, pomijając rozważenie indywidualnych potrzeb dziecka popartych złożonymi przez skarżących dokumentami medycznymi, w szczególności orzeczeniem lekarskim i opinią pedagogiczną. Organ ma na celu zapewnienie frekwencji ośrodka w M., natomiast nie uwzględnia dobra dziecka. Organ przed zawarciem porozumienia, o którym mowa w odpowiedzi na skargę, zwracał koszty przejazdu dziecka skarżących do ośrodka w A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...], polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego – D. D. do [...] w A. za miesiące październik 2020 roku oraz styczeń - marzec 2021 roku w łącznej kwocie 2.835,00 zł.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1069/20).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Z powyższego przepisu, jak i art. 39a ustawy, wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

Interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).

W sytuacji, w której organ twierdzi, że realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zostanie zapewniona przez inną placówkę, która jest położona bliżej miejsca zamieszkania dziecka, powinien również wykazać, że ta najbliższa (geograficznie) placówka może zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej oceny w świetle w szczególności orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Należy przy tym zauważyć, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19, wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 398/20).

Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno - edukacyjnego nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku.

W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona czynność - wyrażona w piśmie organu z [...] nie jest "klasyczną" a zarazem sformalizowaną – jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów k.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy k.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż czynności tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20 ), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 – dostępne CBOSA).

Sumując, brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno - edukacyjnego w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a. Wnioskodawcy jako rodzice dziecka niepełnosprawnego mają prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania ich sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w piśmie z dnia [...] skierowanym do E. D., a informującym o odmowie zwrotu kosztów dowozu D. D. do [...] w A. za miesiące październik 2020 roku oraz styczeń - marzec 2021 roku, Burmistrz nie dokonał jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka, tj. D. D., nie odniósł się do dokumentacji dotyczącej jej osoby w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły" w przedstawionym powyżej rozumieniu, a jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że Gmina [...] zapewnia dowóz i opiekę dziecka do SO "jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu". Analogicznej treści pisma – według wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu – organ skierował także do rodziców innych dzieci ubiegających się o zwrot kosztów dowozu do Ośrodka w A., co tym bardziej świadczy o braku indywidualnej i pogłębionej oceny każdego przypadku.

Trzeba zwrócić uwagę, że przy dokonywaniu zaskarżonej czynności organ dysponował nie tylko orzeczeniem nr 161/17/18 z dnia 3 lipca 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego D. D., które powinien był – w świetle powyższych wywodów – poddać szczegółowej analizie, ale dysponował także dokumentacją przedłożoną przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r., tj. opinią pedagogiczną z 16 lipca 2020 r., zaświadczeniem lekarskim z 23 lipca 2020 r. czy "Oceną funkcjonowania dziecka" z 20 lipca 2020 r. Próba odniesienia się do tych dokumentów dokonana w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia zaskarżonej czynności. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe, zaś zgodnie z tym co wyżej podniesiono organ powinien poczynić ustalenia istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku przed dokonaniem czynności i dać im wyraz w jej uzasadnieniu, by umożliwić sądowi kontrolę prawidłowości tej czynności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19).

Należy również podnieść, że zdaniem Sądu nie bez znaczenia w zapewnieniu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki niepełnosprawnego ucznia pozostają również okoliczności związane z jego adaptacją w danej placówce szkolnej, zwłaszcza przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności i stwierdzonych schorzeń. Nie wystarczają więc w każdym przypadku tylko okoliczności związane z realizacją zaleceń orzeczenia o kształceniu specjalnym, gdyż liczy się także kwestia związana z psychofizycznymi cechami ucznia. Okoliczności zatem związane z pogorszeniem się, najogólniej mówiąc, stanu psychicznego dziecka skarżących, wynikłe ze zmiany szkoły, nie mogą zostać zbagatelizowane i ocenione jako nie mające znaczenia dla treści podejmowanej w tym względzie czynności w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu niepełnosprawnego dziecka do określonej placówki szkolnej (por. też wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., sygn. III SA/Kr 308/20). Niewątpliwym jest zaś, że D. D. jest uczennicą [...] w A. począwszy od 2012 r., a ze wspomnianej opinii pedagogicznej, zaświadczenia lekarskiego i "Oceny funkcjonowania dziecka" wynika, że – ogólnie rzecz ujmując – ma problemy z adaptacją do nowych sytuacji, reaguje agresją i pobudzeniem, wolno adaptuje się do nowych sytuacji, jej zachowanie staje się nienaturalne i trwa przez dłuższy czas, a wysokie natężenie tego typu zachowań sugeruje, że może to być istotny czynnik ryzyka rozwoju dziecka. Powyższe kwestie nie mogą zostać w ocenie Sądu zupełnie pominięte przy podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższej szkoły.

Z tych wszystkich powodów jako skutecznie podniesiony okazał się zarzut naruszenia prawa, który zasadzał się na twierdzeniach, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie uzasadnił zaskarżonej czynności, a zwłaszcza nie wykazał, że Ośrodek w M. spełnia zalecenia lekarskie wskazane w szczególności w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżących.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do Ośrodka w A. (art. 146 § 2 p.p.s.a.), oceniając takie żądanie jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżących o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w A.. To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżących kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 114 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł. Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że skarżący domagali się od organu zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły w konkretnie wskazanej kwocie, skoro organ odmówił zwrotu jakichkolwiek kosztów przewozu, a spór w tej sprawie dotyczył nie wysokości należnego skarżącym zwrotu, ale tego, czy co do zasady ten zwrot należy się skarżącym. Z tych też powodów Sąd ustalił wysokość należnego skarżącym zwrotu kosztów wynagrodzenia reprezentującego ich pełnomocnika według stawki obliczonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) , jak również uznał, że wpis sądowy od skargi w tej sprawie jest stały i wynosi 200 zł, co w świetle art. 232 § 2 p.p.s.a. spowodowało orzeczenie w punkcie III wyroku o nakazie ściągnięcia brakującej części wpisu sądowego od organu - jako strony zobowiązanej do zwrotu kosztów postępowania wobec uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).

Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka skarżących za wskazany wyżej okres Burmistrz Miasta i Gminy [...] uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym przy ocenie, która szkoła jest najbliższa w świetle przedstawionej wykładni art. 39 ust. 4 ustawy, a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.