Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3030/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141par. 4 art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 694/17 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 694/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał A. i M.S. do dokonania rozbiórki samowolnie dokonanego dojazdu do działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], powodującego zmianę naturalnego spływu wód opadowych.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż utwardzony dojazd pomiędzy działkami nr [...], a [...] wykonany został w wyniku robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu działki i nawiezieniu tłucznia. Roboty te spowodowały brak naturalnego spływu wód opadowych i ich gromadzenie się na terenie gruntów rolnych stanowiących własność wnioskodawcy.

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji przez zobowiązanych odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchylił ww. decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte na wniosek W.Z. postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego utwardzonego dojazdu do działki o nr ewid. [...]. W ocenie organu wojewódzkiego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż ustalenia w przedmiotowej sprawie nie dają podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Wykonany dojazd pomiędzy działkami o nr ewid. [...], a [...], nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu drugiej instancji wykonanemu odcinkowi – który podwyższono i nawieziono na niego tłucznia – pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...], nie można nadać cech użytkowości pasa drogowego. Charakter wykonanych prac świadczy o tym, że nie można ich zakwalifikować jako budowy obiektu drogowego (ulicy) pomimo, że wykonane czynności mają znamiona drogi w potocznym rozumieniu. Wykonane prace kwalifikuje się jako roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Stwierdzono zatem, że przedmiotowe roboty budowlane przy udrożnieniu przejazdu nie stanowiły w rezultacie robót stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W wyniku wykonania kwestionowanych robót, zdaniem organu, nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organ ten wskazał także, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania do działek rolnych, a z takimi działkami mamy do czynienia w tej sprawie. Konkludując organ uznał, że wykonane prace nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego, a zatem zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W.Z., zarzucając jej naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 6 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1676/14 rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Jednakże wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1304/15, a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do ustalenia czy nie doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, gdyż mamy do czynienia z działkami rolnymi, a nie działkami budowlanymi, jak również zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Nie można bowiem nakazywać organowi dokonania oceny, czy doszło do naruszenia przepisu, który nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż organ nadzoru budowlanego nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w świetle aktualnych przepisów prawa. Organ odwoławczy nie uchylił się od takiej oceny, lecz jej dokonał stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie dokonane ustalenia nie dają podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, albowiem przedmiotowy dojazd nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zakwalifikował wykonane prace jako roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Z oceną taką można się zgodzić lub nie, ale nie można twierdzić, że jej nie dokonano. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, "że to Sąd I instancji nie dokonał oceny powyższego stanowiska organu odwoławczego, do czego był zobligowany, a zatem z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania rozpoznał sprawę. Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, niewłaściwie zastosował § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., błędnie przyjmując, że organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do ustalenia czy nie doszło do naruszenia tego przepisu. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się do dalszych zarzutów skarg kasacyjnych byłoby przedwczesne, bowiem to, czy stan faktyczny został w tej sprawie prawidłowo ustalony i czy można mówić o bezprzedmiotowości postępowania zależy przede wszystkim od prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego dotyczącego charakteru przedmiotowych robót.".

Rozpoznając sprawę po raz wtóry Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu wysypanie kruszywa na nawierzchnię gruntu nie stanowi prac budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Przytaczając normy art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 6a i art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane Sąd wskazał, że wszystkie te pojęcia dotyczą robót wykonywanych w obiekcie budowlanym lub prowadzących do powstania takiego obiektu budowlanego. Droga jako obiekt liniowy wraz ze zjazdami jest budowlą. Tak więc roboty związane z budową drogi podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Następnie Sąd przytoczył definicję drogi publicznej zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 17 tej ustawy, budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy), co jednak nie oznacza, że dla uznania ich za "drogę" nie muszą odpowiadać wymaganiom art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu podjęte przez A. i M.S. prace na ich nieruchomości polegające na utwardzeniu gruntu nie mogą być uznane za roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Co więcej, tej części nieruchomości uczestników, która została utwardzona w celu zapewnienia lepszej komunikacji pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami nie można w żadnej mierze uznać za drogę (wewnętrzną, z natury rzeczy), gdyż byłoby to ewidentnie sprzeczne z ww. przepisami ustawy o drogach publicznych. Słusznie więc organ drugiej instancji uznał przedmiotowe prace za roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Uczestnicy nie prowadzili żadnej budowy, przebudowy, montażu, remontu czy rozbiórki. W takim stanie rzeczy, organ pierwszej instancji nieprawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie z wniosku skarżącego, orzekając merytorycznie. Taka konstatacja prowadzi więc do wniosku, że uzasadnione tak prawnie, jak i faktycznie było stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego jakiegokolwiek postępowania, uregulowanego przepisami ustawy Prawo budowlane. Nie stanowią również upoważnienia do działania organów nadzoru budowlanego przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Trafnie także, zdaniem Sądu, organ odwoławczy ustalił, że w tym stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż dotyczy on uzbrojenia technicznego znajdujących się na nieruchomości obiektów budowlanych (a więc nie dotyczy stanu faktycznego sprawy), a ponadto przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie do gruntów przeznaczonych pod zabudowę, a nie do innych nieruchomości.

Dalej Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ nie dokonał błędu w ustaleniach faktycznych. Organ działał na podstawie prawa i dokonał prawidłowej subsumpcji prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych spowodowany niewyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, jak również dokonaniem niewłaściwej oceny;

2/ art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję organu odwoławczego w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do wydania przez Sąd wadliwej decyzji;

3/ art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu odwoławczego w granicach skargi, poprzez nieropoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym prze organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpozania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. skarżący podtrzymał wywiedzioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Sąd przeszedł do rozpoznania niniejszej sprawy w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut skarżący powiązał z błędem w ustaleniach faktycznych spowodowanym niewyczerpującym rozpatrzeniem materiału dowodowego, jak również dokonaniem jego niewłaściwej oceny, wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, zgodnie z którą "przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia". W treści tej uchwały podzielono wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że "przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.". Stwierdzono także, że obowiązkiem sądu jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.

Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (porównaj: uzasadnienie do ww. uchwały NSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w uzasadnieniu nie zawarł stanowiska co do stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia Sądu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że właściciele działki nr [...] wykonali prace polegające na utwardzeniu gruntu rolnego pomiędzy działką nr [...], a nr [...]. Rzeczą Sądu zaś, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, była ocena stanowiska organu odwoławczego co do charakteru wykonanych robót, stosownie do zaleceń zawartych w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., który zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., wiąże.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie rozpoznającego sprawę, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wskazał jaki stan faktyczny został przez niego przyjęty i dlaczego. Sąd precyzyjnie wyjaśnił bowiem przyczyny z powodu których podzielił stanowisko organu odwoławczego i uznał, że przedmiotowe roboty wykonane przez właścicieli działki nr [...], których zakres nie jest przecież sporny – wysypanie na nawierzchnię gruntu rolnego kruszywa – nie mogą zostać uznane za roboty budowlane w rozumieniu wskazanych przez ten Sąd przepisów ustawy Prawo budowlane. Argumentacja Sądu w tym zakresie jest przedstawiona w sposób wyczerpujący. Natomiast to, że skarżący nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji co do ustaleń w zakresie charakteru omawianych robót, nie oznacza jeszcze, że Sąd uchybił ustawowemu obowiązkowi i bezkrytycznie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ odwoławczy i nie dokonał jego oceny. Wprost przeciwnie – jak już wyżej wskazano – lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, z podaniem przyczyn jakie legły u podstaw takiego stanowiska. Sąd w sposób obszerny wyjaśnił dlaczego przyjął, że przedmiotowe prace nie mogły zostać uznane za roboty w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a utwardzona powierzchnia, mimo że służy zapewnieniu lepszej komunikacji pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami, nie może zostać uznana za drogę nawet wewnętrzną. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej nie mógł się ostać.

Również i zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Naruszenia ww. przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w zaniechaniu rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję, w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło Sąd do wydania wadliwego orzeczenia. Art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (porównaj: wyrok NSA z dnia 17.01.2018 r. sygn. akt II FSK 39/16, LEX nr 2435916). Nadto dodać należy, co wynika z utrwalonych poglądów orzecznictwa, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowo-administracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało (porównaj: wyrok NSA z dnia 12.01.2018 r. sygn. akt I OSK 297/16). W niniejszej sprawie takiego wskazania zabrakło, zatem zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Za usprawiedliwiony nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie dopełnił obowiązku rozpoznania skargi na zakwestionowaną decyzję poprzez nierozpoznanie wszystkich jej zarzutów znajdujących oparcie w stanie faktycznym sprawy. Zaś konsekwencją powyższego było niezasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Z treści art. 134 § 1 wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zobacz: wyrok NSA z dnia 17.10.2006 r. sygn. akt I FSK 56/06, CBOSA). W niniejszej sprawie zaistnienia takiej sytuacji skarga kasacyjna nie wykazała. W zasadzie w odniesieniu do tego zarzutu brak jest uzasadnienia. Nie wiadomo bowiem które konkretnie, a istotne dla sprawy, zarzuty – zdaniem skarżącego – zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte. Skarga kasacyjna lapidarnie jedynie wskazuje na "nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą". Zaś takie uzasadnienie zarzutu nie jest wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej w oczekiwanym przez stronę zakresie. Ponadto zwrócić należy uwagę, że wniesiona w tej sprawie skarga była dwukrotnie rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji. Pierwszy wyrok wydany w sprawie z dnia 4 marca 2015 r. został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia unormowań zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. (zob. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 572).

Wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na przepisy art. 4 pkt 2 i 17 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane skarżący stwierdził, że rodzaj wykonanych prac oraz ich zakres sprawia, że winny być one zakwalifikowane jako budowa drogi. Jednakże samo twierdzenie w tym zakresie, nie poprzedzone głębszymi rozważaniami, w odniesieniu do prac wykonanych przez właścicieli działki nr [...], nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji co do ich charakteru. Nie podważa tym samym oceny Sądu co do tego, że prace te nie mogą być zakwalifikowane jako roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji nie można przyjąć, jak oczekuje tego skarżący, by na skutek wykonanych prac – utwardzenia nawierzchni kruszywem – powstała droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie podważyła trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem wywiedzionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.