Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 689/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi K.H. oraz [...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących K.H. oraz [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 19 grudnia 2007 r., znak [...], na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) i art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. " Budowa kompleksu sportowo-apartamentowego z miejscami garażowymi, kortami tenisowymi na działkach nr "1" i "2", obr. [...], przy ul. [...] wraz z dojazdem, siecią wodno-kanalizacyjną i siecią gazową dodatkowo na działkach nr "3", "4", "5", "6", "7" i "8", obr. [...] oraz nr "9", obr. [...] " na rzecz K. H. oraz "A" Sp. z o.o. w K..

W uzasadnieniu powyższego organ pierwszej instancji podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku K. H. oraz "A" Sp. z o.o. w K. z dnia 4 lipca 2003 r. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 85 ust. 1 tej ustawy "do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe", w związku z czym przeprowadzono postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 85 ust. 1 wymienia "przepisy dotychczasowe", natomiast nie posługuje się sformułowaniem dotyczącym stosowania przepisów "ustawy dotychczasowej". Z uwagi na szerszy zakres pojęciowy wymienionego przez ustawodawcę sformułowania uznano, że obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych nie odnosi się tylko do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także do przepisów innych ustaw znowelizowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. należy stosować przepisy ustaw wymienionych w art. 68 do art. 82 w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Prezydent Miasta K. wskazał następnie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji, przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, tj. ustalenie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu, dokonuje się tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwe dokonanie takiej zmiany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jeżeli brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego inne przeznaczenie, dany teren winien być użytkowany jako rolny ( leśny ). Na podstawie wypisu oraz wyrysu z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że objęte wnioskiem działki nr "1" oraz nr "2" stanowią grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów jako rola klasy IIIA (RIIIA). W związku z tym, w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem stałoby w sprzeczności z jej art. 7 ust. 1. Z uwagi na art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaś ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi.

W dalszych wywodach Prezydent Miasta K. przedstawił obszernie przebieg postępowania, w tym powody dwukrotnego uchylania przez organ drugiej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz dotychczasową linię orzecznictwa organów administracyjnych w podobnych sprawach. Uznał przy tym, że wydanie decyzji zgodnie z interpretację art. 85 ust. 1 zalecaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w niniejszej sprawie, odmienną od prezentowanej w innych rozstrzygnięciach, polegającą na uznaniu, że powyższy przepis dotyczy tylko dalszego stosowania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, jak również zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), zgodnie z którą jednostki mają prawo oczekiwać, by rozstrzygnięcia podejmowane w podobnych sprawach, tj. w podobnym stanie faktycznym i prawnym były jednolite.

Wyjaśnił ponadto, że w dniu 29 listopada 2004 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. T. B., posiadającą uprawnienia urbanistyczne.

Wskazał również, na wyrażone przez Wojewodę [...] dwukrotnie stanowisko stwierdzające zgodność z prawem rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 19 grudnia 2007 r., znak [...] odwołanie złożyli w terminie K. H. i "[...]" Sp. z o.o. w K., domagając się jej uchylenia oraz wydania pozytywnej decyzji.

Skarżący zarzucali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] już dwukrotnie uchylało rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podjęte w niniejszej sprawie i wyraźnie wskazało, iż zajmuje inne stanowisko w sprawie uregulowań przepisów intertemporalnych. Organ pierwszej instancji był zobligowany wydać decyzję w sprawie z uwzględnieniem art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu aktualnym na dzień orzekania, a więc dzień 19 grudnia 2007 r. W tej dacie art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowił, że "przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W związku z powyższym zgody - dokonanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - wymagają wyłącznie grunty wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy, a zgoda taka nie jest wymagana w odniesieniu do gruntów, które nie zostały wskazane w tym przepisie. Teren inwestycji nie zalicza się do żadnej z kategorii gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2, a więc nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren jest oznaczony jako "dr" oraz "Rllla" o łącznej powierzchni 48,35 a.

Skarżący wskazywali nadto, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta z 16 dnia listopada 1994 r. zmieniającą uchwałą w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przeznaczenie wnioskowanego do zabudowy kompleksem sportowo-apertamentowym terenu, tj działek nr "1" i "2", a także terenu przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną oraz dojazd, tj. działek nr "5", "4", "6", "7", "8" i nr "9" zostało określone jako nierolnicze – obszar ZES i KT. Zatem pomimo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał on "zmiany" przeznaczenia gruntów z rolniczego na nierolnicze . Regulacja ta oznacza spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponowna zmiana przeznaczenia powyższych działek na cele rolnicze pomimo wygaśnięcia planu mogłaby nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko skarżący poparli poglądami doktryny oraz wskazali na jej zgodność z obecnie obowiązującym art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 27 kwietnia 2008 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób podało, że istotne dla podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia ustalenia nie budzą wątpliwości i nie są w odwołaniu kwestionowane. Część terenu objętego wnioskiem stanowią grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dokonywałby lub pozwalałby na zmianę tego przeznaczenia. Poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania, który wygasł w dniu 31 grudnia 2002 r. przewidywał "nierolnicze" przeznaczenie terenu objętego wnioskiem.

Organ drugiej instancji podzielił co do zasady stanowisko Prezydenta Miasta K. i zasadnicze motywy uzasadnienia jego decyzji. Wyjaśnił, że art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowany jest w sposób typowy dla regulacji międzyczasowych. Celem ustawodawcy był nakaz dalszego stosowania w pewnym zakresie prawa obowiązującego wcześniej, związany ze świadomością istotnych zmian w procedurze i wymogach co do wniosku i decyzji o warunkach zabudowy wprowadzonych przez "nowe" przepisy. Intencją ustawodawcy było zatem zachowanie dla złożonych już wniosków i wszczętych w ich wyniku postępowań dotychczasowych ustawowych warunków wydawania decyzji. Trudno przyjąć, że art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał na celu "polepszenie" sytuacji prawnej wnioskodawców, których złożone wcześniej wnioski nie zostały rozpoznane do 11 lipca 2003 r. Zmiana art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczała dalej idące możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów objętych ochroną. Jeżeli zatem przyjąć, że ustawodawca przyjął jako istotny element stanu faktycznego dzień złożenia wniosku, to konsekwencją jest założenie, iż zasada równości wobec prawa wymaga stosowania wobec wszystkich wnioskodawców takich samych zasad, jak wobec wnioskodawców, których wnioski zostały przed zmianą stanu prawnego rozpatrzone. Specyfika sytuacji polega na tym, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywała istotnej dla rozstrzygnięcia wniosku zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowi to istotną okoliczność dla interpretacji użytego w art. 85 ust. 1 pojęcia "dotychczasowe przepisy".

Decyzja niniejsza nie zamyka wnioskodawcom drogi do starania o uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i kontynuowania procesu inwestycyjnego. Mogą złożyć wniosek o trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który winien zostać rozpatrzony. Przyjęcie stanowiska odwołujących się prowadziłoby do stosowania wobec nich pewnego złożonego kompleksu norm zarówno należących do "starego", jak i do "nowego" reżimu prawnego. Art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przepis szczególny w odniesieniu do art. 88 tejże ustawy, natomiast nie ma takiego charakteru wobec art. 87 ust. 3. Wynika to z charakteru regulacji międzyczasowej, która mówiąc o przepisach dotychczasowych odnosi się do stanu prawnego z dnia wejścia w życie ustawy, natomiast nie odnosi się do tych zmian, które będą miały miejsce w przyszłości albo zostaną dokonane na mocy innych ustaw. Również argumentu, że zmiany przeznaczenia terenu przewidziane w miejscowych planach zagospodarowania zachowują ważność pomimo utraty mocy obowiązującej przez te plany nie można podzielić. Wynika to wprost z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 kwietnia 2008 r., znak [...] K. H. i "A" sp. z o.o. w K. zarzucali rażące naruszenie art. 85 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi przyczynę ich nieważności.

Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - względnie ich uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazywali, że organ administracji publicznej jest obowiązany stosować prawo materialne obowiązujące w dacie wydawania decyzji. W sprawie niniejszej obowiązywała zmieniona treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia gruntu dokonywana była w planie miejscowym, ale tylko w odniesieniu do gruntów, które wymagały uzyskania odpowiedniej zgody, zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Grunt, którego dotyczył wniosek nie należy do żadnej ze wskazanych w art. 7 ust. 2 kategorii, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że nie spełnione są przesłanki z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca zamieścił art. 85 ust. 1 w rozdziale Przepisy przejściowe i końcowe, nadając mu treść, której zakres przedmiotowy dotyczy tylko i wyłącznie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Podnosili dalej, że zmiana przeznaczenia gruntu różni się rodzajowo od ustalenia zagospodarowania gruntu i sposobu korzystania z niego. Zmiana przeznaczenia gruntu dokonywana jest w oparciu o procedurę określoną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, natomiast określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości jest wtórne do tego procesu. Z przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 36 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wywieść, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. Z treści powołanego art. 36 wynika, że tylko zmiana przeznaczenia gruntu dokonana w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego stanowi podstawę do dochodzenia od gminy odszkodowania albo żądania wykupienia przez nią gruntu. Jako przesłanka roszczeń nie została wskazana utrata mocy obowiązującej planu miejscowego, co w przypadku przyjęcia tezy o automatycznym powrocie do poprzedniego przeznaczenia gruntu, w dużej części przypadków rodziłoby takie skutki. Również z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika jednoznacznie, że ustawodawca jest przekonany o trwałości dokonanych zmian, posługując się w treści przepisu określeniem "nie wymaga uzyskania zgody", a nie np. zwrotem "nie wymaga uzyskiwania zgody". Wynika z tego, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego, którym zmiana przeznaczenia gruntu została dokonana nie przywraca uprzedniego przeznaczenia gruntu. Inne stanowisko prowadziłoby do nie dających się uzasadnić skutków, tj. grunt powracałby do poprzedniego przeznaczenia, którego nie dałoby się określić z uwagi na wygaśnięcie poprzednio obowiązujących planów miejscowych. Przepisy ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym i ochronie gruntów rolnych i leśnych pozostają w sprzeczności, która dla strony wywołuje ważne konsekwencje. Sporządzenie planu miejscowego ma obligatoryjny charakter jedynie w przypadkach wskazanych w art. 13 ustawy, natomiast art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakłada, że do zmiany przeznaczenia terenu rolnego i leśnego może dojść tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie dnia 29 października 2008 r. wskazali również, że co do przedmiotowej nieruchomości wydana była przez Ministra Rolnictwa w 1970 r. decyzja "odrolniająca", której pomimo prób nie odnaleziono . Ponadto w 1986r. wydana została przez Ministra Rolnictwa decyzja, która przywracała charakter rolny tych nieruchomości, które do 1986r. nie zostały wykorzystane na inne cele. Również tej decyzji nie udało się odnaleźć. Podkreślali także, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren był przeznaczony pod usługi sportu, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Ponadto teren, na którym ma być realizowana inwestycja przekracza 0,5 ha, ale obszar inwestycji wynosi 0,48 ha.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podnosiło dodatkowo, że skarżący nie wykazali, która z części rozbudowanego art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została naruszona.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 675/08 oddalił powyższą skargę uznając jej zarzuty i wnioski za nieuzasadnione, a obie decyzje za zgodne z prawem. Stwierdzając w szerszych uzasadnienia wyroku prawidłowość ustaleń oraz oceny prawnej prezentowanych w kontrolowanych decyzjach. Odniósł się także dodatkowo do kwestii podniesionych na rozprawie dnia 29 października 2008 r., a dotyczących decyzji Ministra Rolnictwa z 1970 r., która nie wprowadziła w sposób trwały zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne.

Wnosząc skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 675/08 K. H. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając :

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w chwili orzekania, a nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I i II instancji, a polegające na istnieniu decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979 r. i protokołu z dnia 18 lutego 1987 r.;

- art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a.

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 w związku z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowania inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cel nierolny lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albowiem zmiana przeznaczenia na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. również wygasła, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie wykładni gramatycznej sformułowania "przepisy dotychczasowe" i uznaniu, że uzasadnia to stosowanie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 r., względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 41 ust 2 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie że teren objęty wnioskiem obejmuje całość powierzchni działek ewidencyjnych wymienionych w treści wniosku co doprowadziło do uznania, że uzasadnia to stosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

3. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 r. w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979 r. i przyjęciu, że wydana na podstawie tych przepisów decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny została uchylona, względnie nie wywiera skutków prawnych.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 512/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, orzekając nadto o kosztach postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji i art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W tym zakresie wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji niemalże całość swoich rozważań poświęcił decyzji z dnia 9 listopada 1979 r., której brak w aktach i której istnienie co do zasady poddano w wątpliwość skoro w motywach zaskarżonego wyroku przyjęto, że wydanie jej wynika tylko z faktów pośrednich. Sąd pierwszej instancji przedstawia rozważania w systemie wariantowym dokonując oceny tej decyzji mimo, że nie została ujawniona w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro przyjęto, że decyzja ta mogła mieć wpływ na wynik postępowania to w przypadku jej braku należało już z tego powodu uchylić zaskarżone decyzje i nakazać jej poszukiwanie, ewentualnie wdrożenie procedury odtworzenia akt administracyjnych - czego nie uczyniono. Wojewódzki sąd administracyjny jest upoważniony wyłącznie do oceny, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego, stosownie do treści określonych norm prawa materialnego. Nie jest on zatem uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Wprawdzie ujawnienie w toku postępowania sądowego dokumentów związanych z określoną sprawą nie musi samo przez się skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji, lecz należy pamiętać, iż dokonane przez organ ustalenia winny pozwalać na stwierdzenie stanu faktycznego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w zakresie oceny i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy decyzji (w istocie stanowiącej element stanu faktycznego sprawy), która nie podlegała ocenie organów administracji i nie została dopuszczona przez sąd jako dowód z dokumentu stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenie powyższych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za trafny zarzut naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przez jego błędną wykładnię. Wskazał przy tym na fakt, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie powyższa ustawa, zaś straciła moc ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamieszczony w Rozdziale 7 – "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził odstępstwo od zasady w myśl, której organ rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia, gdyż powyższa norma nakazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w sprawie stosując przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Sprawa wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. powinna być zatem rozstrzygnięta co do jej istoty na podstawie przepisów dotychczasowych. W takiej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jako przepisy dotychczasowe, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej już w dacie wydawania decyzji.

Stwierdzić należy, iż przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo uregulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie, jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmian prawa. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę pociąga za sobą, co do zasady, utratę mocy obowiązującej aktów normatywnych wydanych na jej podstawie. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego opartych na normach kompetencyjnych zawartych w danej ustawie. Skoro jednak utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych, wydając przepisy przejściowe. Taką właśnie normą prawną jest powołany wyżej art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1330/06, LEX nr 400467 ). Z mocy przepisu przejściowego, jakim jest art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawie wszczętej i niezakończonej decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Stosowanie dotychczasowych przepisów do spraw niezakończonych decyzją ostateczną pozwala na dochowanie reguł obowiązujących w momencie uruchomienia postępowania. Z tych względów jako przepisy dotychczasowe należy traktować również ustalenia dotychczasowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego stanu rzeczy nie zmienia okoliczność, gdy w toku postępowania, z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać należy, iż w przepisie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Powyższy przepis stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 67 ust. 1 poprzedniej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym również przewidywał utrzymanie w mocy powyższych planów - w pierwotnym brzmieniu przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995 r. Termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do lat 7, a następnie do 8 lat. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrata mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w tejże ustawie.

Nadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie regulację tą ustanowiono w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wskazuje to na zamiar ustawodawcy "zachowania" ważności zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie chodzi tu o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż wydanie warunków zabudowy dla gruntów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc uzależnił ustawodawca od istnienia wyrażonej przez właściwy organ zgody na "odrolnienie" lub "odleśnienie", a nie od przeznaczenia tych gruntów w "starych" planach. Zgody takiej wymagał także przepis art. 7 ust. 2 poprzedniej ustawy, tj. obowiązującej do dnia 24 marca 1995 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.). A skoro tak, to należałoby opowiedzieć się za możliwością powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie" również przez inwestora, którego nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest rozpatrywana z mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli uznać, że zgoda uzyskana przy sporządzaniu "starych" planów umożliwia właścicielowi zabudowę nieruchomości rolnej lub leśnej bez względu na przeznaczenie tej nieruchomości w miejscowych planach, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to taką możliwość należy przyznać właścicielowi danej nieruchomości niezależnie od tego, czy po utracie "starych" planów sprawa jest rozstrzygana na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też z mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, nawet przy przyjęciu, że "stare" plany utraciły moc inwestor winien mieć możliwość powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie".

W dalszych wywodach Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych/leśnych na cele nierolne/nieleśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Zgoda udzielona w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest współdziałaniem w trybie art. 106 k.p.a. przy wydawaniu decyzji przez inny organ. Tą decyzją organ rozstrzyga sprawę co do jej istoty. To władcze rozstrzygnięcie było podstawą do dokonania stosownych zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, sporządzonych w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym i jest podstawą do dokonania stosownych zmian w przepisach prawa miejscowego, sporządzonych w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ) . Podobny tryb przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewidywał art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na istotną zmianę art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nastąpiła z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed dniem 11 lipca 2003 r. jedyną możliwością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych było ujęcie tej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu postępowania związanego z uzyskaniem zgody, o której mowa w tym przepisie. Postępowanie takie było (i jest obecnie) prowadzone wyłącznie na wniosek organu wykonawczego gminy w trakcie postępowania planistycznego i kończyło się stosowną decyzją, o której była wyżej mowa. Przepisem art. 76 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym zmieniono art. 7 ust. 1 tej ustawy, który uzyskał brzmienie: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w obecnym brzmieniu określa, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, która może być uczyniona wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, odnosi się do przypadków, w których niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, tj. przypadków wymienionych w art. 7 ust. 2. W takim stanie prawnym istotnego znaczenia nabiera rozróżnienie sytuacji, kiedy niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, a kiedy zgoda taka nie jest potrzebna.

W niniejszej sprawie K. H. oraz "A" sp. z o.o. w K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyli w dniu 4 lipca 2003 r. Sprawa wszczęta powyższym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem, zastosowanie mają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zauważył, iż w niniejszej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie też wskazał w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Jednakże, mimo trafnego powołania powyższych norm prawnych, Sąd pierwszej instancji nie wskazał na dokonane przez organy ustalenie treści dotychczasowych przepisów, takich jak treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem. Dokonanie ustaleń i ich ocena w tym zakresie były o tyle istotne, że działki sąsiednie dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł, a który zawierał zgodę na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji dokonał własnych ustaleń i rozważań nie mających oparcia w stanie faktycznym ustalonym przez organy, jak i rozważał kwestie, które pozostały poza rozważaniami organów administracji publicznej. Podkreślić należy, iż z mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej nie mogą zastępować - "wyręczać" - organów administracji publicznej zarówno w ustalaniu stanu faktycznego danej sprawy, jak i w rozpatrywaniu sprawy.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż także w odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. Zasadą przyjętą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych było, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody wydanej w formie decyzji administracyjnej. Natomiast wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej następowało po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, uzyskiwanej każdorazowo przed decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wskazał ponadto, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowane wyżej stanowisko i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wywołanej wniesieniem skargi nie uległy zmianie stanowiska stron i uczestników postępowania sądowo administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 512/09.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić uznając za skuteczne niektóre z podnoszonych w niej zarzutów.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. H. oraz "A" Sp. z o.o. w K. z dnia 4 lipca 2003 r., zaś miało za przedmiot ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. " Budowa kompleksu sportowo-apartamentowego z miejscami garażowymi, kortami tenisowymi na działkach nr "1" i "2", obr. [...], przy ul. [...] wraz z dojazdem, siecią wodno-kanalizacyjną i siecią gazową dodatkowo na działkach nr "3", "4", "5", "6", "7" i "8", obr. [...] oraz nr "9", obr. [...] ".

Niedługo po złożeniu wniosku, w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), stanowiąc w 85 ust. 1, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Obszerna i wielowątkowa wykładnia tej regulacji wyrażona w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 512/09 wskazuje, że w sprawie niniejszej do momentu jej zakończenia decyzją ostateczną należało stosować w dotychczasowym brzmieniu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) – w tym art. 39 - 47, jak również przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Jako przepisy dotychczasowe należało przy tym traktować również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wejścia w życie zmian, także tych, które następnie w toku postępowania utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku i wejścia w życie zmian nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego postępowania winno być prowadzone na analogicznych zasadach, przy czym skoro przypisy odrębne, do których należy ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należało uwzględniać je w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepisem art. 76 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym zmieniono art. 7 ust. 1 tej ustawy, który uzyskał brzmienie: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu określa, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, która może być uczyniona wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, odnosi się do przypadków, w których niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, tj. przypadków wymienionych w art. 7 ust. 2. W takim stanie prawnym istotnego znaczenia nabiera rozróżnienie sytuacji, kiedy niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, a kiedy zgoda taka nie jest potrzebna. Nadto, przy stosowaniu tej regulacji w wypadkach, gdy zgoda jest wymagana należy przyznać inwestorowi prawo do powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie" w wypadku, gdy nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia Nr [...] z dnia 19 grudnia 2007 r., znak [...] organy obu instancji uznały słusznie, że w sprawie niniejszej do momentu jej zakończenia decyzją ostateczną należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęły natomiast błędnie, że znajduje w niej zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych, w dotychczasowym brzmieniu, nie zaś obowiązującym w dacie orzekania, tj. po zmianach wprowadzonych przepisem art. 76 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niedokonanie przez organy administracji publicznej wykładni powyższej regulacji , jak również ustaleń, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle tego przepisu, którego brzmienie jest zasadniczo różne od obowiązującego do daty zmian.

Niezależnie od powyższego, obie decyzje należy uznać za wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a wobec ogólnikowości wskazań dotyczących przyjmowanych podstaw orzekania. I tak organ pierwszej instancji pomija milczeniem kwestię obowiązywania w dacie orzekania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, zaś fakt, że taki akt prawny nie obowiązuje wynika jedynie pośrednio z przyjmowanych podstaw rozstrzygnięcia. Brak także w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nawiązania do poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego ustaleń dla terenu inwestycji. W tej kwestii organ drugiej instancji, który jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakonicznie, że część terenu objętego wnioskiem stanowią grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dokonywałby lub pozwalałby na zmianę tego przeznaczenia oraz dodaje , że poprzednio obowiązujący plan, który wygasł w dniu 31 grudnia 2002 r. przewidywał " nierolnicze " przeznaczenie tego terenu. Nie jest jednak widomo, o jakim konkretnie akcie prawa miejscowego organ drugiej instancji wspomina, jakie były jego ustalenia dla poszczególnych działek wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem, oraz czy były one konsekwencją uzyskania przed uchwaleniem tego aktu prawa miejscowego zgody na " odrolnienie " wymaganej także w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Te zaś okoliczności należy uznać za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle powołanej uprzednio wykładni prawa prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 512/09 na tle występującego w niej stanu faktycznego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 oraz powołany uprzednio ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Przeprowadzona z urzędu kontrola zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 19 grudnia 2007 r., znak [...] wskazuje na nieistnienie podstaw do zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w sprawie nie wystąpiły uchybienie wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Nie jest zasadne w szczególności uznanie zgodnie z wnioskiem skarżących , że obie te decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zważyć należy bowiem, że analizowane uprzednie naruszenie przepisów prawa materialnego jest pochodną błędnej po części interpretacji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wymaga przeprowadzenia wykładni oraz budzi poważne wątpliwości zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.