Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 928/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5a,  art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 161 poz 1688
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego
article: art. 2 ust. 3,  art. 18 ust. 2 pkt 15,  art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonana


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688), Rada Miasta B., działając na wniosek Prezydenta Miasta, powołała K. P. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B., powierzając jednocześnie wykonanie tej uchwały Prezydentowi Miasta. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie Ś. w dniu [...] r.

Wojewoda Ś., w dniu [...] r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając jej niezgodność z art. 2 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na podstawie art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), a rada gminy może powołać innego kierownika stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Jednakże niezależnie od tego, czy funkcję tą pełni wójt (burmistrz, prezydent miasta), czy też osoba powołana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, kierownik ten jest pracownikiem samorządowym podlegającym przepisom ustawy o pracownikach samorządowych. Powołana ustawa o pracownikach samorządowych w art. 3 a ust. 1 stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze jest otwarty i konkurencyjny. Wymóg ten nie dotyczy jedynie pracowników zatrudnionych na podstawie powołania wymienionych w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, to jest między innymi zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy i skarbnika gminy. Zatem niedopuszczalne jest poszerzanie katalogu pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, wymienionych w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, o nowe stanowiska (np. w statutach gmin) bądź też zatrudnianie pracowników na podstawie powołania na innych stanowiskach, niż wymienione w tym przepisie. Jednocześnie na poparcie zaprezentowanego stanowiska Wojewoda Ś. wskazał, iż taki pogląd został zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1997 roku, sygn. I PKN 68/97 (publ. OSNP 1998/3/77). Zaznaczył również, że z żadnych przepisów samorządowych nie wynika, aby stosunek pracy na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego mógł być nawiązany na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 i następnych Kodeksu pracy oraz przywołał w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. I PKN 480/99 (publ. OSNP 2001/10/349, Lex nr 41469). Zdaniem Wojewody Ś. oba powołane orzeczenia Sądu Najwyższego wskazują na generalny kierunek wykładni, że w przypadkach wątpliwych należy raczej uznawać, iż brak jest podstaw do zatrudniania pracowników samorządowych na podstawie powołania na innych stanowiskach niż wymienione w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Jednocześnie brzmienie art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie stanowi samodzielnej podstawy do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania z kierownikiem urzędu stanu cywilnego, bowiem oznacza jedynie powierzenie tego stanowiska. Powołany na to stanowisko przez radę gminy kierownik może zatem mieć nawiązany stosunek pracy na podstawie umowy o pracę lub gdy tak stanowi statut gminy - na podstawie mianowania. Zaznaczył również w tej sprawie sprzeczność z prawem pominięcia procedury otwartego i konkurencyjnego konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego oraz wskazał na niekonsekwencję organów uchwałodawczych i wykonawczych Miasta B. z uwagi na zawarcie z K. P. umowy o pracę na czas określony, czyli nawiązanie stosunku pracy, ale nie na podstawie powołania, co w pełni uzasadnia wniesienie skargi.

W przekazanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] roku organ ten nie uwzględnił skargi Wojewody Ś. W uzasadnieniu zajętego w tej sprawie stanowiska Rada Miejska w B. wniosła o odrzucenie skargi, bowiem uznała, że jej istotą jest kwestionowanie nawiązania stosunku pracy z osobą zajmującą stanowisko kierownicze w gminie. Zdaniem Rady Miejskiej w B. rozstrzyganie takich sporów, stosownie do treści art. 262 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, należy do sądów pracy i nie może być dokonywane w drodze czynności nadzoru określonych w art. 91 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczyła również, że na podstawie art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, zaskarżona uchwała jest jedynie powierzeniem czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innej osobie aniżeli wójt lub burmistrz (prezydent). Nie oznacza to automatycznego nawiązania stosunku pracy, bowiem stosunek ten jest nawiązywany później na podstawie innych przepisów prawa (tu na mocy umowy o pracę z dnia 21 lutego 2007 r.). Z tej racji Rada przyjęła, że ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego jest aktem prawnym szczególnym w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych, co rodzi w niniejszej sprawie skutek interpretacyjny w postaci jej prymatu (pierwszeństwa) w stosowaniu w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. W zaistniałej sytuacji zawarte w skardze stanowisko jest naruszeniem zasady działania organów samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach prawa, zawartej w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się to zarzutów skargi podniosła, że stosownie do treści art. 3a i art. 3d ustawy o pracownikach samorządowych prezydent miasta organizujący nabór na stanowisko urzędnicze w urzędzie, przed nawiązaniem stosunku pracy, ale po skierowaniu wniosku do rady miejskiej o powołanie na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego zmuszałby daną radę do automatycznego powołania danej osoby na to stanowisko, co w sposób oczywisty naruszałoby konstytucyjne i ustawowe kompetencje rady gminy, jako organu stanowiącego.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. pełnomocnik Wojewody Ś. podtrzymał argumenty skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a pełnomocnik Prezydenta Miasta B. domagał się jej oddalenia, wywodząc jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Niezależnie od granic skargi Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 P.p.s.a., odniósł się do problemu związanego z treścią art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06 (niepublikowany), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru eksponuje w skardze istotne wady zaskarżonej uchwały.

Na początek zważyć należało, że wniosek Rady Miejskiej w B. o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, iż przepis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego otwiera, a nie zamyka drogę do zaskarżenia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1415/07, nie publikowany). Chybiony jest również zarzut niewłaściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie można bowiem uznać, że zaskarżona uchwała dotyczy tylko nawiązania stosunku pracy z osobą zajmującą stanowisko kierownicze w gminie i dlatego mają w tym przypadku zastosowanie inne przepisy niż ustawy o samorządzie gminnym, takie jak art. 262 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem nie można podzielić stanowiska Rady Miejskiej w B., że rozpatrzenie tego typu sprawy należeć powinno do sądu pracy i nie może być dokonywane w drodze czynności nadzoru określonych w art. 91 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym wyłączone jest spod kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie dotyczy nawiązania stosunku pracy z osobą zajmującą stanowisko kierownicze w gminie, ale tylko i wyłącznie "powołania" na wniosek Prezydenta Miasta B. przez Radę Miejską K. P. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B., a więc niejako wskazania osoby na to stanowisko. Zagadnienie to, należy do materii publicznoprawnej a nie do zakresu indywidualnego stosunku prawnego, który w postaci stosunku pracy kreowany jest już po podjęciu takiej uchwały w drodze określonych w Kodeksie pracy czynności prawnych. Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II PK 273/05 (publ. OSNP 2007/9-10/129, Lex nr 257559), że "nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy jest czynnością z zakresu prawa pracy, podejmowaną w przypadku stosunku pracy z powołania przez organ działający na rzecz pracodawcy i wywołującą określone skutki w tej dziedzinie, która ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny zobowiązaniowy".

W rozpatrywanej sprawie oba powołane aspekty występują wspólnie, chociaż są rozłączne w sensie reżimów prawnych, jakim podlegają. Pierwszy z nich, wskazując osobę na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego, dotyczy "imperium" upoważniającego do podejmowania określonych czynności w sferze administracyjno-prawnej i podlega prawu administracyjnemu, a drugi natomiast, dotyczy sfery stosunku pracy i podlega prawu pracy. Tym samym uprawniony jest pogląd, że "powołanie" to dwoisty stosunek prawny, dotyczący zarówno stosunku pracy danej osoby z pracodawcą, jak i stosunku administracyjno-prawnego, przy czym do ich oceny i rozstrzygania sporów są kompetentne odpowiednio sądy pracy i sądy administracyjne. Skoro zatem wykonanie zaskarżonej uchwały powierzone zostało Prezydentowi Miasta, który na jej podstawie zawarł umowę o pracę na czas nieokreślony z K. P., to nie można uznać, że samo jej podjęcie nawiązało stosunek pracy. Zauważyć przyjdzie, że dopiero w drodze dwustronnych oświadczeń woli złożonych przez pracownika – K. P. i Prezydenta Miasta B. jako pracodawcy nawiązany został ten stosunek.

W tej sytuacji orzeczenie tut. Sądu nie dotyczy stosunku pracy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B., ale wykonywania przez tego Kierownika funkcji publicznych.

Kwestie związane z uprawnieniem do dokonywania czynności związanych z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób regulują przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688).

Przepis art. 5 a ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego określa, że urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy. Jednocześnie art. 6 ust. 1, 2 i 3 tej samej ustawy stanowi, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). Kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest natomiast wójt lub prezydent (ust. 2). Jednakże rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (ust. 3). Tym samym o ile ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego wskazuje osoby uprawnione do dokonywania czynności w zakresie uregulowanym w jej przepisach, o tyle szczegółowe kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do dokonywania tych czynności określa ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.).

Mając na uwadze treść powołanych przepisów trzeba uznać, że kierownik urzędu stanu cywilnego należy do kategorii pracowników samorządowych.

W świetle treści art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie ma uzasadnienia pogląd, że kierownik urzędu stanu cywilnego i jego zastępca są objęci szczególną regulacją prawną w tym zakresie, a słowo "powołać" użyte w tym przepisie, stanowi o powołaniu w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy.

Stosownie do treści art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownicy w gminie są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru: wójt (burmistrz, prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy, bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarz gminy i skarbnik gminy (główny księgowy budżetu) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi.

Szczegółowe unormowania związane z nawiązywaniem stosunku pracy z pracownikami samorządowymi zawarte są w przepisach art. 3 do art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych, która w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę

Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych,

uwzględniając stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze

m.in. w urzędzie gminy. Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2005 r., Nr 146, poz. 1223 z późn. zm.), w załączniku nr 3 zawiera taki wykaz stanowisk pracowniczych i jako jedno z kierowniczych stanowisk urzędniczych wymienia kierownika urzędu stanu cywilnego. Zatem z przepisów tych wynika, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania w przeciwieństwie do prezydenta miasta (wójta, burmistrza) i sekretarza (skarbnika) miasta (por. art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych).

Powracając do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, art. 3 a ust. 1 tej ustawy stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie mianowania i umowy o pracę jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe zasady przeprowadzenia naboru (w trybie konkursu) określone zostały w art. 3a ust. 2, 3 ,4, 5 do art. 3d ustawy o pracownikach samorządowych. Jeśli chodzi o kwestię dotyczącą podstawy zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, różnie przedstawia się ona w orzecznictwie sądowym. I tak w wyroku z dnia 13 października 1995 r., II URN, publ. OSNP 1996, nr 9, Sąd Najwyższy orzekł, że "podstawą nawiązania przez gminę stosunku pracy z kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest powołanie" i jako podstawę prawną tego twierdzenia wskazał art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego. Natomiast w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r. sygn. akt I PKN 480/99 (publ. OSNP 2001, nr 10, poz. 349, Lex nr 41469) Sąd Najwyższy stwierdził, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest zatrudniony na podstawie mianowania.

Odnosząc się w rozpoznawanej sprawie do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, skład orzekający podzielił pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r., I PKN 480/99, w którym podkreślono, iż art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których zatrudnia się pracowników na podstawie powołania, a powołanie, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, nie jest powołaniem rozumianym jako akt nawiązujący stosunek pracy na mocy art. 68 Kodeksu pracy, gdyż użycie zwrotu "powołuje" nie jest niczym innym jak wyrazem nienależytej dbałości ustawodawcy o posługiwanie się odpowiednimi sformułowaniami i to we właściwych znaczeniach. Ma to miejsce przy użyciu słowa "powołuje" do oznaczenia bądź nawiązania stosunku pracy bądź do powierzenia stanowiska (funkcji). Zarówno piśmiennictwo prawa pracy, jak i judykatura stoją na stanowisku, że interpretacja art. 68 K.p. musi mieć charakter ścisły, jako przepisu wprowadzającego szczególną podstawę nawiązania stosunku pracy, odrębną od powszechnego sposobu, którym jest zatrudnianie na podstawie umowy o pracę. Za ścisłą interpretacją art. 68 K.p. przemawia również wzgląd na stabilizację zatrudnienia, które w przypadku powołania doznaje istotnego osłabienia. W szczególności pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (art. 70 § 1 K.p.). W przepisach prawa termin "powołanie" występuje w różnym znaczeniu. W niektórych wypadkach powołanie może prowadzić wyłącznie do powierzenia stanowiska (funkcji) bez nawiązywania stosunku pracy. Na przykład powierzenie funkcji dyrektora szkoły nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu nie prowadzi do nawiązania stosunku pracy z powołania, a jedynie do przekształcenia dotychczasowego stosunku pracy z nominacji w jakim pozostawał z daną szkołą nauczyciel przed podjęciem funkcji dyrektora. W innych przypadkach w przepisach prawa używa się pojęcia "powołanie" w znaczeniu czysto technicznym, jako powierzenie stanowiska, chociaż podstawą zatrudnienia była umowa o pracę.

Należy przyjąć, że w razie wątpliwości, odnośnie do charakteru zatrudnienia, ich rozstrzygnięcie musi uwzględniać szerszy kontekst danej regulacji prawnej. Jeśli np. w stosunku do pracowników mianowanych w odniesieniu do niektórych kwestii ich zatrudnienia ustawodawca używa terminu "powołanie", trudno byłoby przyjmować istnienie w tych przypadkach powołania w rozumieniu art. 68 K.p. Wielokrotnie w orzecznictwie wywiedziono, że użycie przez ustawodawcę słowa "powołuje" nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy z powołania. Bardzo często oznacza to bowiem właśnie powierzenie stanowiska, czy funkcji (por. wyrok SN z dnia 13 października 1998 r., I PKN 345/98, publ. OSNAPiUS 1999 r., nr 22, poz. 719, wyrok z dnia 7 września 1994 r., I PR 1/94, publ. OSNAPiUS 1995 r., nr 6, poz. 78, uchwała z dnia 4 października 1994 r., I PZP 42/94, publ. OSNAPiUS 1994r., nr 11, poz. 174, uchwała z dnia 26 kwietnia 1991 r., I PZP 9/91, publ. OSNCP 1992 r., z.2, poz. 27) . Tak jest również w odniesieniu do "powołania" kierownika urzędu stanu cywilnego, ponieważ jako, że Urząd Stanu Cywilnego jest częścią urzędu gminy, to przepis art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego musi być interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Skoro natomiast w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawarto zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, zaś kierunek wykładni przepisów Kodeksu pracy dotyczących nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, po nowelizacji tegoż kodeksu w 1996 r. wskazuje, że w przypadkach wątpliwych należy raczej uznawać, iż brak jest podstaw do zatrudniania na takiej podstawie. Dlatego przyjąć wypada, że również inne przepisy ustawowe nie poszerzają katalogu stanowisk, na których można zatrudniać osoby w ten sposób.

Zgadzając się z powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny podobnie uznał, iż "powołanie", o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego jest niczym innym, jak tak zwanym w doktrynie "powołaniem pozornym", gdzie pod nazwą powołania kryje się nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie.

Zdaniem Sądu ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego nie jest aktem prawnym szczególnym w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych, dlatego nie można tu mówić o jej pierwszeństwie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Takiej relacji pomiędzy tymi aktami trudno się doszukać, bo obejmują one zasadniczo inną materię. Nadto, przepisy ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie zawierają pełnej regulacji przedmiotowej kwestii.

Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę bądź mianowania. Sama zaś uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza, prezydenta), czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy, na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, do nawiązania z powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego umowy o pracę. Co więcej, skoro kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie stosunku pracy (por. art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych), to do nawiązania z nim stosunku pracy ma zastosowanie przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowi on, że nabór osób na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych podstawie art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych, jest otwarty i konkurencyjny. Ustawa w tym przedmiocie nie wprowadza żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od powyższej zasady. Ten sam pogląd został już wcześniej zaprezentowany w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 154/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 lipca 2007r. sygn. akt III SA/Łd 514/07, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1415/07 (nie publikowanych).

W zaistniałej sytuacji nie można uznać, że zawarte w skardze stanowisko jest naruszeniem, określonej w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zasady działania organów samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach prawa, bowiem prezydent miasta organizujący nabór na stanowisko urzędnicze w urzędzie nie narusza uchwałodawczych kompetencji rady gminy, jako organu stanowiącego. Podobnie rzecz się ma ze związaniem rady gminy wynikiem konkursu oraz związaniem organu wykonawczego uchwałą tej rady. Ta okoliczność, jeżeli nawet ogranicza ich samodzielność, to czyni to w drodze dopuszczalnej przez prawo.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, powołanie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B. odbyło się bez zachowania trybu określonego w wyżej omówionych przepisach prawa i dlatego, w ocenie Sądu, wadliwość ta jest istotnym naruszeniem prawa, które nakazuje uwzględnić skargę organu nadzoru.

Na marginesie zauważyć przyjdzie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd z urzędu nie może brać pod uwagę skutków prawnych eliminacji zaskarżonej uchwały. Sądy administracyjne oceniają bowiem tylko legalność aktów w oparciu o wcześniej powołane uregulowania P.p.s.a. Natomiast dokonanie oceny tych skutków należy wyłącznie do sądu powszechnego, o ile wszczęte zostanie stosowne postępowanie w konkretnej sprawie. Istnieje bowiem domniemanie prawidłowości działań podejmowanych przez kierownika urzędu stanu cywilnego jako funkcjonariusza publicznego, dotyczące również odzwierciedlenia faktów w dotychczas sporządzonych aktach stanu cywilnego. Kierowanie się powołanymi skutkami przez tut. Sąd musiałoby się wiązać z nielegalnością działań zarówno organu administracji, jak i sądu administracyjnego, która z oczywistych względów jest nie do zaakceptowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.