Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 649/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: Art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 124 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 69 poz 622
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy.
article: Par. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 2 poz 15
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami
article: Art. 8, art. 92 ust. 1, art. 178, art. 190 ust. 3, i ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Naczelnika Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 10 maja 2006 r. nr : [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne i lekarskie kierowców I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji , II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata B. C. – Kancelaria Adwokacka ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 268 zł ( dwieście sześćdziesiąt osiem złotych ) , w tym kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem wynagrodzenia - powiększoną o należny podatek od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 03.03.2008r. sygn. Akt [...] uchylił po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27.09.2006r. sygn. akt III SA/Kr 611/06 wydany w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Naczelnika Ruchu Drogowego z dnia 10.05.2006r. [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Pismem z dnia 22.11.2005r. Prokurator Rejonowy wniósł do Komendanta Powiatowego Policji o skierowanie J. K. na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem z uwagi na prowadzenie przeciwko niemu postępowania o kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwym w dniu 28.09.2005r.

Decyzją z dnia [...] 2005r. Komendant Powiatowy Policji zarządził skierowanie J. K. na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, które to badania winny być przeprowadzone do dnia 08.01.2006r, z uwagi na kierowanie w dniu 28.09.2005r. w stanie nietrzeźwości.

Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji

rozpoznał odwołanie J. K. od w/w decyzji, w piśmie z dnia 16.01.2006r., [...] stwierdzając, że wydane skierowanie na badania dotknięte jest wadą formalną, gdyż omyłkowo zastosowano stary druk, nie mniej "nie dopatrzono się przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji..." i dlatego "należy odmownie rozpatrzyć przedłożone odwołanie."

Od decyzji tej J. K. złożył odwołanie do Komendy Głównej Policji i w wyniku tego pisma Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego poinformował, że z uwagi na wadę formalną skierowania z dnia 08.12.2005r. "zlecono Komendzie Powiatowej Policji wydanie kolejnego skierowania, określonego według wzoru zawartego w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005r., Nr 69, poz. 622).

W dniu [...] 2006r. Komendant Powiatowy Policji wydał dwie decyzje: 1) o nr [...] dotyczącą skierowania J. K. na badania psychologiczne nr [...], na które winien zgłosić się w terminie 30 dni od dnia otrzymania skierowania - z powodu "kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu" i 2) o nr [...] dotyczącą skierowania J. K. na badania lekarskie nr [...], na które winien zgłosić się w terminie 30 dni od dnia otrzymania skierowania, a w którym nie sprecyzowano powodu skierowania.

Od obu decyzji organu l instancji J. K. złożył jedno odwołanie, które wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji w dniu 14 kwietnia 2006r.

W wyniku tego odwołania Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego w piśmie - decyzji z dnia 10.05.2006r., [...] rozpatrzył je odmownie podnosząc, że odwołującemu się został przedstawiony zarzut kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, a Prokurator Rejonowy skierował w dniu 30.12.2005r. przeciwko niemu do Sądu Rejonowego akt oskarżenia w tej sprawie. Nadto podał, że skierowania te nie są wydawane w drodze decyzji administracyjnych. Pismo nie zawiera pouczenia o środku i terminie do odwołania się.

Od decyzji tej J. K. złożył skargę podnosząc, że w skierowaniach organu l instancji brak jest podstawy prawnej i pouczenia o środkach zaskarżenia,

a także to, że skierowanie nie jest oparte o prawdziwą podstawę faktyczną, gdyż rozstrzygnięciem wstępnym jest wynik postępowania sądowego w tej sprawie. Skarżący podniósł, że ewentualne skierowanie na badania można byłoby wydać po prawomocnym wyroku skazującym.

Organ II instancji - Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wyrokiem z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 611/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi J. K. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Naczelnika Ruchu Drogowego z dnia 10 maja 2006 r., [...] oraz poprzedzających ją decyzji: skierowania na badania psychologiczne z dnia [...] 2005 r., nr [...] Komendanta Powiatowego Policji, skierowania na badania psychologiczne nr [...] z dnia 27 marca 2006 r., [...] Komendanta Powiatowego Policji i skierowania na badania lekarskie nr [...] z dnia 27 marca 2006 r., [...] Komendanta Powiatowego Policji; a nadto określił, że zaskarżona decyzja, jak również decyzje ją poprzedzające nie mogą być wykonane w całości.

Zdaniem Sądu pismo Komendanta Powiatowego Policji o skierowaniu na badania lekarskie, czy na badania psychologiczne jest decyzją administracyjną. Stanowi ona ingerencję organu administracyjnego w podstawowe wolności i prawa obywatelskie. Odmowa poddania się tym badaniom skutkuje dla obywatela poważnymi konsekwencjami, jak np. utratą prawa jazdy. Sąd uznał, iż pismo Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego z dnia 10 maja 2006r. jest decyzją administracyjną podlegającą rozpatrzeniu przez sąd administracyjny.

Sąd zauważył, iż organem II instancji dla komendanta powiatowego Policji jest komendant wojewódzki Policji. Zaskarżonej decyzji nie wydał ani Komendant Wojewódzki Policji, ani organ przez niego upoważniony. W ocenie Sądu, skoro Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję nie powołał się na upoważnienie organu administracyjnego, ani takiego upoważnienia nie przedstawił, to decyzję wydał organ nieuprawniony.

Od powyższego wyroku Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną, zarzucając wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - poprzez uznanie, że skarga J. K. na skierowanie na badania lekarskie i psychologiczne w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości, podlegała rozpoznaniu jak skarga na decyzję administracyjną, podczas gdy winna być odrzucona, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez stwierdzenie nieważności skierowania J. K. na badania lekarskie i psychologiczne na skutek uznania, że skierowanie wydane zostało bez podstawy prawnej z powodu przekroczenia terminu 30 dniowego określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622) oraz w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), podczas gdy naruszenie terminu, z którym ustawa nie wiąże żadnych skutków prawnych nie mogło spowodować, że skierowania zostały wydane bez podstawy prawnej, a w konsekwencji nieważności skierowań.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) poprzez uznanie, że "decyzja" organu kontroli ruchu drogowego o skierowaniu osoby kierującej pojazdem w stanie nietrzeźwości na badania lekarskie i psychologiczne, o której mowa w cyt. przepisach, jest decyzją administracyjną, podczas gdy taką decyzją nie jest, stanowiąc jedynie formę zwrócenia się przez organ o szczególnego rodzaju opinię, wymagającą wiedzy specjalistycznej i mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia o istnieniu zdolności do kierowania pojazdami;

2) § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. oraz § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. - wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 125 i art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym - polegające na uznaniu, że termin 30 dniowy wyznaczony komendantowi powiatowemu /miejskiemu/ Policji do skierowania na badania lekarskie i psychologiczne jest terminem zawitym, którego przekroczenie wywołuje skutek w postaci braku podstawy prawnej do wydania skierowania, podczas gdy jest to termin instrukcyjny, z przekroczeniem którego ustawa nie wiąże żadnych skutków prawnych i w konsekwencji skierowanie nie jest dotknięte wadą nieważności.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował stanowisko Sądu,

iż skierowanie na badania na podstawie w/w przepisów winno mieć formę decyzji administracyjnej. Wskazano, iż ustawa - Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia wykonawcze posługują się pojęciem "decyzja", nie precyzując jej charakteru, natomiast wzory skierowań zawierają pouczenie o możliwości odwołania w terminie 14 dni, ale także bez wskazania trybu ani organu właściwego do rozpoznania odwołania. Wymienione akty prawne nie zawierają również przepisu o charakterze ogólnym, nakazującego stosować do omawianych skierowań procedurę określoną w k.p.a. Zdaniem organu skierowanie na badania jest czynnością, która może prowadzić do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień i ma jedynie ma celu kontrolę, czy dana osoba nadal spełnia przesłanki posiadania uprawnień do kierowania pojazdem. Dopiero wynik tej czynności - będący szczególnego rodzaju opinią - może prowadzić do wydania decyzji administracyjnej określonej treści. Organ nie podzielił stanowiska Sądu, że za uznaniem skierowania za decyzję administracyjną przemawiają istotne dla obywatela skutki prawne skierowania, takie jak np. utrata prawa jazdy, bowiem ewentualne negatywne konsekwencje prawne wynikają nie z samego skierowania na badania, ale z faktu, że osoba prowadziła pojazd po drogach publicznych w stanie nietrzeźwym.

W ocenie organu błędne jest także uznanie przez Sąd, że termin nie dłuższy niż 30 dni do wydania skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne jest terminem zawitym, którego przekroczenie powoduje, że skierowania są wydane bez podstawy prawnej. Rozporządzenia wykonawcze, a zwłaszcza ustawa, na podstawie której zostały wydane, nie przewidują bowiem żadnych konsekwencji prawnych uchybienia temu terminowi. Organ zwrócił również uwagę na przepis art. 35 § 3 k.p.a. pozwalający w uzasadnianych przypadkach prowadzić postępowanie dłużej niż 30 dni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej odrzucenie – z uwagi na bezzasadność. Zdaniem J. K. skierowania na badania psychologiczne i lekarskie są decyzjami administracyjnymi i Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że wszelkie skierowania wydane po terminie, określonym w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, należy uznać za wydane bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wydał w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej opisany na wstępie wyrok.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Mianowicie, jak stanowi przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Zgodnie zaś z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) tejże ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. W przepisie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustawodawca jednoznacznie postanowił, iż skierowanie na badanie psychologiczne następuje w drodze decyzji wydawanej przez organ kontroli ruchu drogowego. Przyczynę skierowania na badanie psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy stanowi stwierdzenie, że kierujący pojazdem silnikowym kierował nim w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Ta sama przyczyna jest przesłanką do kierowania przez organ kontroli ruchu drogowego na badanie lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) tejże ustawy. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest logicznych argumentów do przyjęcia poglądu, iż skierowanie z tej samej przyczyny (co skierowanie na badanie psychologiczne ) przez ten sam organ (organ kontroli ruchu drogowego) na badanie lekarskie miałoby następować na innych zasadach niż w drodze decyzji administracyjnej. Skierowanie kierującego pojazdem silnikowym przez organ kontroli ruchu drogowego tj. komendanta powiatowego (miejskiego, rejonowego) Policji na badanie lekarskie na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz skierowanie na badanie psychologiczne na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym następuje zatem w formie decyzji administracyjnej ( art. 104 k.p.a.). Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zakreśla terminu tak do wydania skierowania na badanie lekarskie jak i skierowania na badanie psychologiczne. Termin taki wynika jedynie z rozporządzeń wykonawczych. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne, wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol. Także § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. przewiduje, iż kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni (...). Nie są to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego terminy ustawowe. Nie są to także terminy, których upływ powodowałby wygaśnięcie uprawnienia organu do wydania decyzji - skierowania na badanie lekarskie, skierowania na badanie psychologiczne. Podstawa prawna do wydania określonych decyzji (skierowanie na badanie lekarskie, skierowanie na badanie psychologiczne ) nadal zatem istnieje, a jest nią przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Aby wygasła możliwość wydania decyzji termin określony dla podjęcia tej decyzji musiałby być terminem materialnoprawnym. W tym stanie prawnym nie można uznać, aby decyzje w niniejszej sprawie wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż terminy, o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy oraz w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami są terminami instrukcyjnymi. Naruszeniu terminów instrukcyjnych nie można przypisać sankcji nieważności. Tym samym decyzji wydanej z przekroczeniem takich terminów nie można skutecznie przypisać cech rażącego naruszenia prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, podpisanie decyzji administracyjnej z dnia 10 maja 2006r. przez Naczelnika Ruchu Drogowego bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji nie musi oznaczać automatycznie, że decyzja ta - z tego tylko powodu - jest nieważna.

W tym miejscu NSA przywołał utrwalony w orzecznictwie i judykaturze pogląd, iż art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli upraszcza jedynie ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu. Niezamieszczenie takiej klauzuli nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości. Brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ administracji publicznej, bądź sąd kontrolujący decyzję administracyjną, ustalenie istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Wykładnia rozszerzająca w zakresie podstaw prawnych weryfikacji decyzji administracyjnej stanowi naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis art. 268a k.p.a. uzależnia ważność upoważnienia pracowników organu administracji do wydawania decyzji jedynie od zachowania pisemnej formy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien więc w razie wątpliwości zbadać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, z uwzględnieniem wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy na wstępie wyjaśnić, że kwestie skierowania kierowców na badania psychologiczne i lekarskie rozpatrywane przez organy policji na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy należą do spraw objętych zakresem kontroli sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustawodawca jednoznacznie postanowił, iż skierowanie na badanie psychologiczne następuje w drodze decyzji wydawanej przez organ kontroli ruchu drogowego. Przyczynę skierowania na badanie psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) w/w ustawy stanowi stwierdzenie, że kierujący pojazdem silnikowym kierował nim w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Ta sama przyczyna jest przesłanką do kierowania przez organ kontroli ruchu drogowego na badanie lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) tej ustawy. Skierowanie na badanie psychologiczne i na badanie lekarskie przez ten sam organ kontroli ruchu drogowego musi następować na tych samych zasadach tj. w drodze tego samego aktu prawnego czyli decyzji administracyjnej wydanej

w oparciu o art. 104 k.p.a. Od decyzji wydanej przez komendanta powiatowego policji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne służy odwołanie do organu wyższego stopnia tj. komendanta wojewódzkiego policji, którego decyzja jako decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Koncentrując się na wymogach formalnych decyzji – stanowi o nich art. 107 § 1 Kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie z kolei z art. 268a Kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego tutejszy Sąd na rozprawie z dnia 09.09.2009r. zobowiązał organ, który sporządził decyzję z dnia 10.05.2006r. tj. Naczelnika Ruchu Drogowego do przełożenia pisemnego upoważnienia wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwiania w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji dla Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego mł. insp. J. G. Dodatkowo Sąd zobowiązał organ do przedłożenia dowodów doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, jak również do przedłożenia dowodu nadania odwołania od tej decyzji w terminie 1 m-ca. Pismem z dnia 02.10.2009r. podpisanym przez pełnomocnika organu radcę prawnego I. C. wyjaśniono, iż mł. insp. J. G. wydając decyzję z 10.05.2006r. nie posiadał upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wyjaśniono też, że organ nie posiada dowodu doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji.

W kontekście powyższego należy uznać, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Ten drugi przepis stanowi, że nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień

i zaświadczeń. Udzielone upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem jeden z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej, nie ma on zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą z kolei nieważność decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 03.04.2009r. II SA/Wa 1213/2008 czy wyrok NSA w Ośrodek Zamiejscowy Lublinie z 12.04.1996r. sygn. SA/Lu 692/95).

Decyzja wydana w toku postępowania odwoławczego, w rozpoznaniu odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji winna być wydana i podpisana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), bądź zgodnie z art. 268 a Kpa przez upoważnionego pracownika kierowanej przez wskazany organ jednostki, to jest takiego, który legitymuje się pisemnym upoważnieniem do wydawania decyzji.

Rozpoznający ponownie sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe, winien ponadto poprzedzić merytoryczne rozpoznanie odwołania czynnościami, które będą miały na celu ustalenie zachowania terminu do wniesienia odwołania przez J. K. Zgodnie z art. 134 Kpa nie jest dopuszczalne odwołanie, które zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jak wyjaśnił organ w piśmie z dnia 02.10.2009r. – nie dysponuje dowodem doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Tymczasem decyzje organu pierwszej instancji noszą datę [...] 2006r. a decyzja organu odwoławczego datę 10.05.2006r. Z akt wynika jedynie, że J. K. nadał odwołanie w dniu 11.04.2006r. i wpłynęło ono do Komendy Wojewódzkiej Policji w dniu 13.04.2006r. Na podstawie tych danych nie można stwierdzić kategorycznie, że J. K. wniósł odwołanie w terminie, a kwestia ustalenia terminu jest tym bardziej doniosła, iż jak zaznaczono na wstępie rozważań prawnych, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, zarówno skierowanie na badania lekarskie czy psychologiczne wydawane jest przez organ w formie decyzji administracyjnej, od której zgodnie z art. 127 i nast. kpa przysługuje odwołanie rozpatrywane na mocy art. 138 Kpa w formie decyzji. Muszą być z tego względu spełnione warunki formalne odwołania określone w art. 129 Kpa a obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie w pierwszej kolejności czy warunki te zostały zachowane.

Wymaga na koniec uściślenia, iż nie ma w sprawie znaczenia, że wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne nastąpiło z przekroczeniem 30 – dniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców, wobec tego, że terminy są jedynie terminami instrukcyjnymi. Przekroczenie terminu nie pozbawia ważności tych decyzji w tym znaczeniu, że posiadają one nadal umocowanie w prawie tj. w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Podsumowując, wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)