Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 475/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 122a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 129 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi A. Ł. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. i J. S., reprezentowanych przez adwokata M. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] znak:[...].

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 15 stycznia 2013 r. A. Ł. i J. S. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. B. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o wszczęcie postępowania administracyjnego i zawarcie umowy, zgodnie z treścią art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. We wniosku podniesiono, iż A. Ł. i J. S. są współwłaścicielami, z tytułu spadkobrania po A. S. S., nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A, składającej się z działek nr 29/1 i 29/2. Działki są całkowicie porośnięte drzewostanem leśnym i wchodzą w skład Lasu [...]. Działki te zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z maja 1994 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...] jako tereny o szczególnych walorach ekologicznych, wolne od zabudowy. Po uchwaleniu tego planu wystąpiono do właścicieli o wykup tych działek gruntu, ponieważ na gminie spoczywał obowiązek nabycia tego terenu od właścicieli. Pismem z dnia 13 marca 1997 r. znak [...] Urząd Miasta Ł. wystąpił do właścicieli z zapytaniem, czy są zainteresowani sprzedażą lub zamianą nieruchomości położonych przy ul. A w Ł. Do dnia uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego z maja 1994 r. transakcja nie została zrealizowana. Po uchyleniu tego planu współwłaściciele wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 29/1 i 29/2, ale odmówiono im zezwolenia na budowę, ponieważ nieruchomości te wchodzą w skład obszaru Parku [...] i wchodzą w skład lasu (...). Współwłaściciele pismem z dnia 21 maja 2011 r. zwracali się również do Urzędu Miasta Ł. o wykup nieruchomości, ale otrzymali odpowiedź, że z uwagi na brak planu miejscowego nie jest możliwe nabycie na rzecz Miasta Ł. przedmiotowych nieruchomości. W stosunku do działek położonych w Ł. przy ul. A, cel publiczny został zrealizowany i dlatego zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego i zawarcie umowy nabycia tych nieruchomości.

Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, rozpatrując przedmiotowy wniosek, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 61a, art. 124 i art. 125 § 1 K.p.a., w związku z art. 122a u.g.n. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nabycia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej na mapie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 29/1 i 29/2.

Po rozpatrzeniu zażalenia A. Ł. i J. S., postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność rozpatrzenia wniosku w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 122a u.g.n.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art 104 i 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", odmówił stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej na mapie ewidencyjnej gruntów w obrębie [...] jako działki nr 29/1 i 29/2 ujawnione w księdze wieczystej Rep.[...]. Według organu I instancji w odniesieniu do spornej nieruchomości nie wszczęto postępowania mającego na celu wywłaszczenie nieruchomości bądź ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla realizacji celu publicznego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zaliczenie działek do terenu parku krajobrazowego nie stanowi realizacji celu publicznego w myśl art. 6 u.g.n. Do opisanej sytuacji zastosowanie ma art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zatem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 122a u.g.n.

W odwołaniu od tej decyzji A. Ł. i J. S. reprezentowani przez adwokata M. B. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 122a u.g.n., polegające na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy w latach 1997-1999 w Wydziale Geodezji Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. toczyło się postępowanie zmierzające do nabycia tych działek od właścicieli przez Gminę Ł. Nadto odwołujący zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 8 i 9 K.p.a., wskazując że organy administracyjne nie informowały ich o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich uprawnień.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia zastosowania w rozstrzyganym stanie faktycznym, przepisu art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie stwierdzenia przez organ w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu, że nie znajduje on zastosowania. Komentowany przepis dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1323) zmieniającej u.g.n. wprowadzony został w życie 27 listopada 2010 r. Jego celem jest uregulowanie stanu prawego nieruchomości zajętych w przeszłości na cel publiczny, mimo niezakończenia wobec nich procedury wywłaszczeniowej. Ma on jednak zastosowanie tylko wtedy, gdy cel publiczny został zrealizowany przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie nie można go stosować w przypadku, gdy postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Jak stwierdzono w samym projekcie ustawy o zmianie u.g.n. "proponowana zmiana do art. 122 u.g.n. wypełnia potrzebę wprowadzenia do porządku prawnego przepisów umożliwiających uregulowanie stanów prawno-rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności (np. uchylenia decyzji wywłaszczeniowej) nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania. Problem "faktycznego" wywłaszczenia nie zawsze może być uregulowany przepisami kodeksu cywilnego, stąd potrzeba wprowadzenia stosownego przepisu do ustawy o gospodarce nieruchomościami". Zdaniem Wojewody w tej sprawie nie zachodzi spór co do ustalonego w decyzji z dnia [...] i nie kwestionowanego przez skarżących stanu faktycznego. We wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie pełnomocnik stron poinformowała, iż w 1997 r. Gmina Miasto Ł. wystąpiła do właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, aktualnie oznaczonej nr 29/1 i 29/2 z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednakże do chwili uchylenia dokumentu planistycznego nie doszło do zawarcia stosownej umowy. Z załączonych do sprawy dokumentów wynika, iż pod sygnaturą [...] prowadzone było przed Prezydentem Miasta Ł. postępowanie celem nabycia na rzecz Gminy nieruchomości położonej przy ul. A, oznaczonej wówczas jako działka nr 29, zlokalizowanej według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z 1994 r., na obszarze funkcjonalnym Lasu[...]. Pismem z dnia 13 marca 1997 r. Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. poinformował współwłaścicieli nieruchomości o możliwości sprzedaży na rzecz Gminy Ł. bądź zamiany nieruchomości na inną działkę, w związku z rekompensatą ograniczeń i zakazem możliwości inwestowania w stosunku do niej. Współwłaściciele nieruchomości A. Ł., J. S. i M. S. w piśmie z dnia 24 marca 1997 r. wyrazili zgodę na zamianę nieruchomości na odrębne działki, wobec czego w toku prowadzonych czynności organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A, działka nr 29. Pismem z dnia 6 września 1999 r. Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. wystąpił do współwłaściciela nieruchomości – W. S. o uzupełnienie akt sprawy o wymagane pełnomocnictwo. Na powyższe pismo nie uzyskano odpowiedzi.

Pismem z dnia 31 maja 2011 r. A. Ł. i J. S. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o wykup działek nr 29/1 i 29/2 położonych przy ul. A. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 20 lipca 2011 r., nr [...] wyjaśnił, iż z dniem 31 grudnia 2003 r. przestał obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., według którego przedmiotowa nieruchomość położona była na terenach o szczególnych walorach ekologicznych, wolnych od zabudowy lub zabudowanymi w stopniu nikłym, wobec których Gmina miała obowiązek rekompensaty poprzez nabycie gruntów. W piśmie wskazano, iż obecnie działki nr 29/1 i 29/2, zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego położone są na terenie lasów komunalnych oraz zalesień związanych z powiększeniem istniejących kompleksów leśnych. Działki znajdują się w granicach Parku [...]. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości nabycia nieruchomości przez Miasto Ł.

Zdaniem Wojewody analiza uzyskanego materiału dowodowego potwierdza - jak słusznie wykazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji - iż przedstawione wyżej postępowanie nie stanowiło procedury wywłaszczeniowej dla realizacji celu publicznego. Koncepcja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami określa wykładnię pojęcia "wywłaszczenie". Przez pojęcie to należy rozumieć władczą formę odebrania własności, jej ograniczenia i ingerencji w nią, dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowanie. Wywłaszczenie stanowi skuteczną metodę pozyskiwania nieruchomości przez Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, dla zrealizowania na niej celu publicznego, w sytuacji gdy nie jest możliwe nabycie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, mającego na celu odjęcie prawa własności przysługującego prawowitemu właścicielowi, uzależnione jest od spełnienia przesłanek i celów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, o których mowa w art. 112 ust. 2 i art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n. W pierwszej kolejności zatem konieczne jest wystąpienie podmiotu, który chce realizować na nieruchomości inwestycje celu publicznego, z ofertą nabycia tej nieruchomości na drodze cywilnej. Kolejnym krokiem, w sytuacji gdy do porozumienia w sprawie sprzedaży nieruchomości nie doszło powinno być wyznaczenie przez organ terminu do zawarcia umowy kupna - sprzedaży nieruchomości. Dopiero po bezskutecznym upływie tak wyznaczonego terminu organ może orzec o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia. Przywołując następnie dyspozycję art. 115 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki gruntu nr 29/1 i 29/2 nie była przedmiotem tak rozumianego postępowania wywłaszczeniowego. W opisanej sytuacji zastosowanie miały natomiast przepisy dotyczące ochrony środowiska tj. art. 129 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Według zasad w nich określonych, właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej mógł żądać wykupu nieruchomości lub jej zamiany na inną, jeśli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Z roszczeniem tym można wystąpić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, działki nr 29/1 i 29/2 objęte były regulacją rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 231 z dnia 21 sierpnia 2003 r. poz. 2162) w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku [...]. Akt ten wszedł w życie w dniu 5 września 2003 r. Bezsprzecznie zatem w tej sytuacji upłynął termin na złożenie wniosku o którym mowa w art. 129 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem Wojewody nie ma znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, jak podniesiono w odwołaniu, iż sporna nieruchomość przeznaczona była na cel publiczny jakim jest "tworzenie lub powiększenie parków krajobrazowych". Lektura akt sprawy w sposób oczywisty potwierdza ustalenia organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało w ogóle wszczęte. Zdaniem organu II instancji, ponieważ wobec nieruchomości oznaczonej jako działki nr 29/1 i 29/2 nie zostało nigdy wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ograniczenia wykonywania prawa własności na niej wynikają z przepisów innej ustawy, zbędne wydaje się poczynione przez organ I instancji badanie przesłanek z art. 6 u.g.n.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda nie podzielił zarzutu odwołania, iż wykładnia art. 122a u.g.n. zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu, jest sprzeczna z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ ogranicza prawo własności w sposób naruszający jego istotę, wyjaśniając, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami należą do tych, o których mowa w art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, na podstawie których własność może być ograniczona. W związku z powyższym, nie wszystkie niedogodności w dysponowaniu nieruchomością, należy oceniać jako kwalifikowane naruszenia norm prawa materialnego lub przepisów postępowania. W ocenie organu II instancji podjęta przez Prezydenta Miasta Ł. interpretacja przepisu art. 122a u.g.n. nie budzi wątpliwości, a stanowisko w tym przedmiocie wyrażone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego cel wprowadzenia art. 122a jakim jest przejęcie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego praw do nieruchomości, wobec których podjęto kroki zmierzające do wywłaszczenia i na których zrealizowano cel publiczny, prowadzi do wniosku o braku możliwości zastosowania tego przepisu w sytuacji gdy postępowanie wywłaszczeniowe nie było nigdy wcześniej prowadzone.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. Wojewoda wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego, na podstawie którego przepisów organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, nie nakłada na te organy obowiązku zawiadamiania stron o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach, nie dostosowania się do konkretnych przepisów. Z przepisu art. 9 K.p.a. nie można wywodzić obowiązku informowania właścicieli nieruchomości o przysługujących im roszczeniach odszkodowawczych. Teksty obowiązujących ustaw są udostępnione w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi oficjalne źródło poznawania powszechnie obowiązującego prawa, dostępne w określonej prawem formie tj. oficjalnych publikacji internetowych i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu, zależy czy skorzysta z przysługującego mu prawa i złoży w tym zakresie stosowny wniosek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Ł. i J. S. reprezentowani przez pełnomocnika zarzucili błędne ustalenie, że w stosunku do nieruchomości skarżących położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej na mapie ewidencyjnej gruntów w obrębie [...] jako działki nr 29/1 i 29/2 nie było wszczęte postępowanie administracyjne o wywłaszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 122a u.g.n, poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 8, 9 i 12 K.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w końcu lat 90-tych o nabycie nieruchomości skarżących przy ul. A w Ł. z przekroczeniem wszystkich dopuszczalnych terminów załatwienia sprawy i w taki sposób, że skarżący ponieśli szkodę na skutek zwolnienia Gminy Ł. z obowiązku rekompensaty za ich nieruchomość. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący powtórzyli w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji dodając, że w sytuacji, gdy toczy się postępowanie administracyjne od 1997 r. do 2003 r., obowiązkiem organów administracji było udzielenie stronom tego postępowania niezbędnych wskazówek co do możliwości załatwienia ich sprawy w taki sposób, aby strona nie poniosła szkody. Organy administracji nie tylko nie udzieliły stronom żadnych wskazówek w tym postępowaniu, ale również rażąco naruszyły terminy do załatwienia sprawy, narażając skarżących na poniesienie szkody z powodu zwolnienia Gminy Ł. z obowiązku rekompensaty za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A, z której skarżący nie mogą korzystać jak właściciele od wielu lat. Nadto skarżący podnieśli, że ustalenie Wojewody[...], iż nigdy nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 122a u.g.n. budzi wątpliwości, ponieważ skarżąca A. Ł. w starych dokumentach odnalazła kserokopie pism kierowanych do jej poprzednika prawnego z roku 1973 i 1976, z których wynika, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) właściciel nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A był wzywany do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale skarżąca nie jest zorientowana co do dalszego przebiegu tego postępowania. W tej sytuacji trudno uznać, że ustalenie Wojewody [...] dotyczące spełnienia przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 122a, nie budzi wątpliwości. Do skargi załączono kserokopie pism z dnia 15 czerwca 1973 r. i 11 sierpnia 1976 r.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o odmowie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działki nr ewid. 29/1 i 29/2 w obrębie[...], stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji orzekając na podstawie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.", zasadnie odmówiły skarżącym stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego wskazanych wyżej nieruchomości.

W rozumieniu art. 122a u.g.n. jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5.

Wspomniany przepis został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami mocą art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 200, poz. 1323) i wszedł w życie z dniem 27 listopada 2010 r. Jednoczenie zgodnie z brzmieniem art. 2 ustawy nowelizującej, w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed tej zmiany i nie stosuje się art. 122a. Choć omawiany art. 122a znajduje się w dziale III u.g.n. zatytułowanym "wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości, w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", to nie można go stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 27 listopada 2010 r. Reguły wynikające z art. 122a mają zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych, które powstaną po dniu 27 listopada 2010 r. Takie stanowisko ugruntowało się zarówno w piśmiennictwie przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowym (vide: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz - dr. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r. s. 920 i następne, wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 543/12 i sygn. akt I SA/Wa 557/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2385/12 oraz sygn. akt I OSK 2295/12 – dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl).

W ustawie o gospodarce nieruchomościami w dziale III, rozdziale IV zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", ustawodawca unormował dwa sposoby nabywania prawa własności w drodze decyzji administracyjnej.

Pierwszym ze sposobów nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest wywłaszczenie, uregulowane w art. 112 ust. 3 u.g.n., w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Niedopuszczalne jest tym samym wydanie decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został już zrealizowany.

Drugim ze sposobów nabycia prawa własności nieruchomości jest stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 122a u.g.n. Przepis ten, na co trafnie zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2385/12 jest wynikiem prac nad poselskim projektem ustawy. Według pierwotnej wersji tego projektu zakładano dodanie do art. 122 u.g.n. ustępu 4, który przewidywał dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której zrealizowano cel publiczny przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu albo gdy decyzja o wywłaszczeniu została uchylona, ustanowienie roszczenia wobec Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego o nabycie w drodze umowy prawa własności, użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. W uzasadnieniu projektu podkreślono, że "proponowana zmiana /.../ wypełnia potrzebę wprowadzenia do porządku prawnego przepisów umożliwiających uregulowanie stanów prawno-rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności (np. uchylenia decyzji wywłaszczeniowej), nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania (druk sejmowy nr 2209 z dnia 1 lipca 2009 r.). W toku prac nad tym projektem uwzględniono propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich co do wprowadzenia administracyjno – prawnego trybu, w miejsce proponowanego cywilnoprawnego roszczenia. Jednocześnie podkreślono, że "regulacja ta de facto powinna dotyczyć stanu, w którym zrealizowano cel publiczny, a nie zakończono postępowania wywłaszczeniowego decyzją ostateczną" (stanowisko Rządu do projektu o zmianie u.g.n. z dnia 4 lutego 2010 r.). Finalnie, w wyniku prac Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, w dniu 21 lipca 2010 r. przedstawiono projekt, który przewidywał dodanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 122a, w brzmieniu: "Jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5". W takim też brzemieniu przepis został uchwalony. Przedstawione prace legislacyjne oraz treść przepisu nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że art. 122a u.g.n. jest unormowaniem szczególnym, umożliwiającym uregulowanie stanów prawno-rzeczowych tych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny. Jako przepis szczególny, art. 122a nie może podlegać więc wykładni rozszerzającej. Stosując natomiast wykładnię gramatyczną, omawiany przepis będzie miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. Zatem warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej regulacji, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Powyższa interpretacja, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny wynika nie tylko z literalnego brzmienia powyższego przepisu, ale znajduje oparcie w dokumentach dotyczących prac nad projektem, gdzie na każdym etapie akcentowano okoliczność uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, którego nie można było zakończyć decyzją o wywłaszczeniu ze względu na realizację celu publicznego, zanim wydano ostateczną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w analogiczny sposób przepis art. 122a u.g.n. odczytywany jest w literaturze przedmiotu (zob. Eugeniusz Mzyk (w): St. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd. II, LexisNexis oraz Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo LEX 2013).

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego skład orzekający w tej sprawie stwierdził, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustaliły, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, po dniu 27 listopada 2010 r. nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe wobec nieruchomości przy ul. A w Ł. nr ewid. 29/1 i 29/2.

Zdaniem sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozważanej sprawy pozostaje okoliczność, że w latach 1997-1999 w Wydziale Geodezji Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. toczyło się postępowanie zmierzające do nabycia przez Gminę Ł. od właścicieli działki nr 29. Podstawę do prowadzenia rzeczonego postępowania stanowiły wówczas zapisy uprzednio obowiązującej uchwały Rady Miejskiej z 18 maja 1994 r. nr LXXVI/697/94 wprowadzającej Miejscowy plan zagospodarowania obszaru funkcjonalnego Lasu[...], nakładające na Gminę Ł. obowiązek nabycia tego terenu od właścicieli. Rzeczone postępowanie nie zostało ostatecznie zakończone nabyciem przez Gminę Ł. nieruchomości, ponieważ jeden ze współwłaścicieli działki nr 29 W. S., pomimo wezwania organu z dnia 6 września 1999 r., nie złożył pełnomocnictwa notarialnego dla A. Ł. upoważaniającego do zbycia w jego imieniu udziału w prawie własności nieruchomości. Powyższa okoliczność i późniejszy zupełny brak zainteresowania sprawą ze strony współwłaścicieli nabyciem nieruchomości, wykluczały tym samym prawną możliwość nabycia przez Gminę Ł. rzeczonej nieruchomości i zawarcia stosownej umowy. Uchylenie zaś z dniem 31 grudnia 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. skutkowało zwolnieniem Gminy Ł. z obowiązku nabycia nieruchomości. Skarżący ponownie zainteresowali się kwestią nabycia przez Gminę Ł. działek nr ewid. 29/1 i 29/2 dopiero w 2011 r., gdy uzyskali negatywne decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą.

Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń wynika również, że działki nr 29/1 i 29/2 objęte są regulacją rozporządzenia Wojewody [...] Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 231 z dnia 21 sierpnia 2003 r. poz. 2162) w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku[...], które jako akt prawa miejscowego weszło w życie z dniem 5 września 2003 r. W tej sytuacji, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, wobec właścicieli wspomnianych nieruchomości mógł mieć co najwyżej zastosowanie przepis art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), który stanowi, że jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części (ust. 1). W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości (ust. 2). Roszczenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, przysługuje również użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a roszczenie, o którym mowa w ust. 2, także osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (ust. 3). Z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1-3, można wystąpić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (ust. 4). W sprawach, o których mowa w ust. 1-4, nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących roszczeń z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (ust. 5). Skarżący, co również nie budzi wątpliwości w zakreślonym ustawą terminie nie wystąpili z roszczeniem przewidzianym w powyższym unormowaniu.

W tym stanie rzeczy ich zarzut o naruszeniu art. 9 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepis art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów.

Wreszcie okoliczność podniesiona w skardze, że skarżąca A. Ł. w starych dokumentach odnalazła kopie pism kierowanych do jej poprzednika prawnego z 1973 r i 1976 r., z których wynika, iż w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ówczesny właściciel nieruchomości przy ul. A wzywany był do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wyklucza prawną możliwość zastosowania art. 122a u.g.n., bowiem o czym była już mowa na wstępie rozważań nie jest to postępowanie wywłaszczeniowe, które zostało wszczęte na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III, a więc przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136-142) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...), nie mniej jednak nie ulega wątpliwości, że przedmiotem tej sprawy nie jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie przepisów z 1958 r., lecz ewentualne stwierdzenie nabycia praw do nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Podsumowując sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie rzetelnie zgromadziły i oceniły stan faktyczny dochodząc na jego podstawie do trafnej konkluzji o braku podstaw do zastosowania art. 122a u.g.n. i w rezultacie nabycia praw do nieruchomości nr ewid. 29/1 i 29/2 przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W realiach tej sprawy co raz jeszcze wypada zaakcentować na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wbrew zarzutom skargi nie zostały również naruszone przepisy art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a.

Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

d.j.