Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 794/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2019 r. skarżący P. F. (prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Centrum Promocji i Reklamy R. P. F.) wniósł do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. "o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...].02.2019 – [...].02.2019 wg wykazu".

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Prezydent M. B., na podstawie art. 38 ust. 3 i 3a ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej w skrócie "u.d.p.") po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2019 r. uaktualnionego [...] marca 2019 r.:

I. odmówił

1) wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...]/P. Z. B. 0005, ul. G. 55 P. B. 00111, B. 0012, rondo J./J./K. B 0021, B 0056, G./Rywal B 0058, G. 65 B 0059, Plac [...] B 0061, G. 7 B 0063, G. 31 B 0064, G. 49 B0065, G. 15 B 0072, G./Rywal B 0074, G. 53 B 0076 słupów reklamowych w terminie od 1 lutego do [...] lutego 2019 r.,

2) wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...]/P. S. B. 007 od 1 lutego do 10 lutego 2019 r., S./24 S. B. 0012 od 1 do 12 lutego 2019 r., D./szalet B. 0048 od 1 lutego do 11 lutego 2019r., P./róg D. B. 0056 od 1 lutego do 11 lutego 2019 r., J. 27 B. 0066 od 1 lutego do 9 lutego 2019 r., D./K. B. 0073,

II. umorzył

1) postępowanie w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych zlokalizowanych poza pasem drogowym ulic Z./K. B. 0044, K./S. B 0045, Plac [...]/taxi B 0071 w terminie od 1 lutego do [...] lutego 2019 r.

2) postępowanie w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych zlokalizowanych w pasach drogowych ulic K./P. S. B. 007 od 11 lutego do 28 lutego 2019 r., S./24 stycznia B. 0012 od 13 lutego do 28 lutego 2019 r., D./szalet B. 0048 od 12 lutego do 28 lutego 2019 r., P./róg D. B. 0056 od 12 lutego do 28 lutego 2019 r., J. 27 B. 0066 od 10 lutego do 28 lutego 2019 r., D./K. B. 0073 od 5 lutego do [...] lutego 2019 r. – z uwagi na ich demontaż we wskazanych terminach,

III. zezwolił skarżącemu

1. na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych o powierzchni 107,06 m2 przy ul. [...]/P. B. 0001, C./S. B. 0018, S./B. B. 0025, S./O. B. 0040, T./Ł. B. 0043, D./W. B. 0041, T./ K. B. 00147, B./P.. K. stacja P. B. 0052, P. T. B. 0041, T./B. przystanek tramwajowy B. 0070, w B., urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w okresie od 1 lutego do [...] lutego 2019 r.

2. zobowiązał skarżącego do uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.

3. ustalił warunki umieszczenia reklamy słupów reklamowych:

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że planowana lokalizacja słupów reklamowych, co do których orzeczono odmowę lokalizacji, jest sprzeczna z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, w przedmiocie odmowy:

a. wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ulic Plac [...]/P. Z. B. 0005, ul. G. 55 P. B. 0011, rondo J./J./K. B. 0021, G./R. B 0058, G. 65 B 0059, Plac [...] B 0061, G. 7 B 0063, G. 31 B 0064, G. 49 B 0065, G. 15 B 0072, G./R. B 0074, G. 53 B 0076 słupów reklamowych w terminie od 1 lutego do [...] lutego 2019 r.,

b. wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...]/P. S. B. 0007 od 1 lutego do 10 lutego 2019 r., S./24 S. B. 0012 od 1 do 12 lutego 2019 r., D./szalet B. 0048 od 1 lutego do 11 lutego 2019 r., P./róg D. B. 0056 od 1 lutego do 11 lutego 2019 r., J. 27 B. 0066 od 1 lutego do 9 lutego 2019 r., D./K. B. 0073.

Skarżący wskazał, że decyzję Prezydenta zaskarża w części tj. pkt I w zakresie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym ww. ulic. Wskazując na naruszone przepisy postępowania - w tym art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie analizy zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także art. 38 ust. 1 i 3 u.d.p. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...]:

1. uchyliło decyzję organu I instancji w zaskarżonej części tj. w punkcie I,

2. odmówiło skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym następujących ulic:

- Plac [...]/P. Z. B. 0005,

- ul. G. 55 P. B. 00111,

- rondo J./J./K. B. 0021,

- G./R. B. 0058,

- G. 65 B 0059,

- Plac [...] B 0061,

- G. 7 B 0063,

- G. 31 B 0064,

- G. 49 B0065,

- G. 15 B 0072,

- G./Rywal B 0074,

- G. 53 B 0076

w terminie od 1 lutego do [...] lutego 2019 r.

3. odmówiło skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym następujących ulic:

- K./P. S. B. 0007 w terminie od 1 lutego do 10 lutego 2019 r.,

- S./24 S. B. 0012 w terminie od 1 do 12 lutego 2019 r.,

- P./róg D. B. 0056 w terminie od 1 lutego do 11 lutego 2019 r.,

- J. 27 B. 0066 w terminie od 1 lutego do 9 lutego 2019 r.,

- D./K. B. 0073 w terminie od 1 lutego do [...] lutego 2019 r.

4. umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację słupa reklamowego w pasie drogowym D./S. B 0048.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podkreśliło, że skoro odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w części tj. w punkcie I, który jest wyodrębnionym, samodzielnym rozstrzygnięciem, to Kolegium było zobligowane rozpoznać odwołanie wyłącznie w tym zakresie.

Kolegium wskazało, że podstawę wydania decyzji w zaskarżonej części stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. W art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zawarta została generalna zasada, zgodnie z która zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

3) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że skarżący [...] stycznia 2019 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego przez "stałe elementy małej architektury" tj. 69 słupów informacyjno – reklamowych ze zmiennymi reklamami w określonych lokalizacjach (wymienionych przez Kolegium). W dniu [...] lutego 2019 r. wpłynęło pismo skarżącego przedstawiające stanowisko w sprawie oraz informujące o usunięciu części słupów reklamowych z pasów drogowych. W związku z tym wystąpiono o umorzenie postępowania w stosunku do słupów usuniętych oraz znajdujących się poza pasem drogowym. Kolegium stwierdziło, że z przedstawionych zestawień wynika, iż wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasach drogowych został ograniczony do 28 słupów. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., stanowiącym aktualizację wniosku o wydanie zezwolenia skarżący wskazał natomiast 34 słupy reklamowe, uzupełniając wcześniejszą listę.

Wobec tego Kolegium podjęło rozstrzygnięcie w oparciu o ostatecznie zmieniony wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] lutego [...] lutego 2019 r., który wpłynął do organu pierwszej instancji [...] marca 2019 r.

Kolegium stwierdziło, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji dotyczyło wydania zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasach drogowych (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a nie zajęcia pasów drogowych w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych (art. 40 u.d.p.), zatem brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w punkcie I.2 skarżonej decyzji. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie tj. dotyczące zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach zostało zawarte w punkcie I.2 decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. [...]. Jednocześnie w żadnej z wydanych decyzji organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie ww. słupów reklamowych w pasie drogowym we wskazanych terminach.

Mając na uwadze powyższe oraz treść uzasadnienia skarżonej decyzji w ocenie Kolegium opisane naruszenie stanowiło omyłkę organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnął zatem przedmiotową kwestię merytorycznie.

Kolegium ustaliło, że słup reklamowy D./S. B 0048 znajduje się poza granicami pasa drogowego. Mając zatem na względzie, że zarządca drogi jest uprawniony do wydawania zezwoleń wyłącznie w zakresie zajęcia pasa drogowego – brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w wyżej określnym zakresie i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć.

Kolegium po analizie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "mpzp") uznało, że słupy reklamowe wymienione w pkt 2 decyzji Kolegium są niezgodne z mpzp obowiązującymi na obszarze, w którym są one zlokalizowane.

Odnośnie słupów reklamowych B 0011, B 0012, B 0058, B 0059, B 0065, B 0074 i B 0076 Kolegium uznało, że ich lokalizacja jest sprzeczna z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - S." w B. przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] czerwca 2011 r., na obszarze którego ww. słupy są umiejscowione. Z § 7 ust. 2 pkt 1 tego mpzp wynika, że w granicach obszaru objętego planem ustala się zakaz lokalizacji obiektów reklamowych jako naściennych i wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych, typu np. billboard, cityboard, citylight, telebim, siatka. Jednocześnie, w punkcie 12 ust. 1 § 7 mpzp zawarto de?nicję reklamy, przez którą należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, na budynkach, ogrodzeniach lub w formie wolnostojącej, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę. W ocenie Kolegium słup reklamowy należy zaliczyć do wielkoformatowych nośników reklamowych, gdyż zawarte wyliczenie jest jedynie przykładowe, a typ nośnika "citylight" jest zbliżony do słupa reklamowego.

Nadto istotne znaczenie ma § 7 ust. 2 punkt 2 mpzp, który odnosi się do terenów dróg publicznych i wprost stanowi, że w ich granicach dopuszcza się sytuowanie wyłącznie tablic informacyjnych, stanowiących element systemu informacji miejskiej, turystycznej oraz regulaminów; na zasadach tymczasowych dopuszcza się instalowanie ogłoszeń reklamujących imprezy kulturalno-rozrywkowe i sportowo-rekreacyjne, organizowane przez jednostki samorządowe lub pod ich patronatem. Jeżeli słup reklamowy nie odpowiada tym warunkom, jego zlokalizowanie byłoby sprzeczne nie tylko z § 7 ust. 2 pkt 1 mpzp, lecz również z pkt 2 tego przepisu.

Odnośnie słupów reklamowych B 0005 i B 0056 Kolegium uznało, że ich lokalizacja jest sprzeczna z § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 i § 10 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare M." w B. przyjętego uchwałą nr [...]/ 12 Rady M. B. z dnia [...] stycznia 2012 r., na obszarze którego znajdują się ww. słupy. W § 2 ust. 1 tego mpzp zawarta została de?nicja nośnika reklamowego zgodnie z którą przez nośnik reklamowy należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, na budynkach lub w formie wolno stojącej, służący do prezentacji reklam, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę. W § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 ustalono zasady sytuowania nośników reklamowych, i odpowiednio, w granicach obszaru objętego planem ustala się zakaz lokalizacji obiektów reklamowych jako naściennych i wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych, typu np. billboard, cityboard, telebim, baner, siatka itp.; oraz w granicach terenów dróg publicznych, publicznych placów miejskich, terenów zieleni dopuszcza się sytuowanie wyłącznie tablic informacyjnych, stanowiących element systemu informacji miejskiej, turystycznej oraz regulaminów; na zasadach tymczasowych dopuszcza się instalowanie ogłoszeń reklamujących imprezy kulturalno-rozrywkowe i sportowo-rekreacyjne itp. Tak również stanowi § 10 pkt 9 dotyczący wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Podobnie jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - S.", w ocenie Kolegium słup reklamowy jako wielkoformatowy nośnik reklamowy, należy uznać za sprzeczny z § 5 ust. 3 pkt 1 oraz z § 5 ust. 3 pkt 2 i § 10 pkt 9 mpzp, o ile nie odpowiada warunkom, o których mowa w cyt. przepisach.

Odnośnie słupów B 0007, B 0021, B 0061, B0063, B 0064 oraz B 0072 znajdujących się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - G. - K. - 3 M. - rzeka B." w B. przyjętym uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] stycznia 2017 r. – Kolegium stwierdziło, że ten mpzp nie zawiera de?nicji reklamy/nośnika reklamowego. W § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 określono jednak zasady sytuowania reklam (tablic i urządzeń reklamowych) wskazując, że w granicach obszaru objętego planem ustala się zakaz lokalizacji reklam jako naściennych i wolno stojących wielkoformatowych reklam typu bilbord, telebim, baner reklamowy, pylon reklamowy, itp. Wobec tego również w tym wypadku uznanie wnioskowanej lokalizacji słupa reklamowego za sprzeczne z mpzp należy ocenić za uprawnione.

Kolegium wskazało, że podobnie w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - J." w B., na obszarze którego znajduje się słup reklamowy B 0066 nie zawarto de?nicji reklamy/nośnika reklamowego. W § 6 ust. 4 określono zasady sytuowania reklam, jako naściennych i wolno stojących wielkoformatowych nośników reklamowych typu billboard, cityboard, telebim, baner, siatka itp. wskazując na generalny zakaz lokalizacji takich reklam. Wyłączenie dotyczące terenów oznaczonych symbolami 8.U-KZO i 9.U nie obejmuje przedmiotowego słupa reklamowego, który jest zlokalizowany w obszarze 36 KDZ,jako teren drogi publicznej - ulica klasy zbiorczej.

Zdaniem Kolegium z powyższego jednoznacznie wynika, że na obszarach objętych w/w mpzp ustalono generalny zakaz sytuowania wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych. Po tym sformułowaniu zostały wymienione przykładowe typy nośników reklamowych, których ten generalny zakaz dotyczy. Katalog nośników nie jest jednak katalogiem zamkniętym, o czym świadczą sformułowania: "np." oraz ,,itp.". Cel słupa reklamowego, jego konstrukcja oraz ogólny efekt lokalizacji w pasie drogowym jest bardzo zbliżony do nośnika citylight, czy pylonu reklamowego. Dodatkowo w mpzp "Stare M." oraz "Ś. - S." obowiązuje generalny zakaz lokalizowania wszelkich nośników reklamowych w granicach terenów dróg publicznych, co tym bardziej przemawia za tym, że zlokalizowanie słupów reklamowych z w/w miejscach byłoby sprzeczne z mpzp.

Odnośnie słupa reklamowego B 0073 Kolegium stwierdziło, że znajduje się on na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ś. - Ś.. T." w B. przyjętym uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] lutego 2007 r. W tym mpzp nie zawarto de?nicji reklamy/nośnika reklamowego. Przedmiotowy słup reklamowy mieści się w terenie oznaczonym symbolem 25 KD-D jako teren drogi publicznej - ulica klasy dojazdowej. Dla tego obszaru w § 25 punkt 2 lit. e) wprowadzono generalny zakaz lokalizacji nośników reklamowych, zatem ustalenie, że lokalizacja w/w słupów reklamowych jest sprzeczna z mpzp.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że rozważania w zakresie wystąpienia, bądź nie przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p. warunkujących udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych są bezprzedmiotowe wobec sprzeczności planowanych lokalizacji z mpzp. Nawet gdyby uznać, że skarżący wykazał wystąpienie na gruncie niniejszej sprawy szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za zlokalizowaniem w pasach drogowych słupów reklamowych, to i tak wydanie korzystnej dla skarżącego decyzji nie byłoby możliwe ze względu na sprzeczność takiego zamierzenia z mpzp.

Kolegium wskazało także, że zasada z art. 8 § 2 k.p.a. nie ma prymatu nad powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do sądu administracyjnego P. F. zaskarżył decyzję Kolegium w punkcie 2 i 3 zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art.8 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej części - tj. w punkcie l decyzji dotyczącym odmowy zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu l instancji w postaci odstąpienia od utrwalone] praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

b) art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie za organem l instancji, iż wszystkie słupy ogłoszeniowe objęte zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją, są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy analiza dokonana przez organ jest pobieżna, a ponadto z zapisów poszczególnych mpzp wynika, że nie każdy słup jest sprzeczny z mpzp obowiązującym w lokalizacji, w której został posadowiony.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od kilku lat co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu o zezwolenie na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasie drogowym przedmiotowych ulic. Każdorazowo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydawał decyzję, na mocy której takiego zezwolenia udzielał. Takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym (także wtedy, gdy obowiązywały już poszczególne mpzp), na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust.3 u.d.p. tj. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lokalizowania reklamy - lokalizacja nie powinna bowiem wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa. Jednocześnie organ nigdy nie stwierdził istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji takiej treści, w szczególności organ nigdy nawet nie zasygnalizował, by taką przeszkodę stanowiła okoliczność, że któraś z reklam jest niezgodna z mpzp obowiązującym w danej lokalizacji.

Skarżący podkreślił, że odnośnie okoliczności przesądzających o możliwości zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. nie doszło do żadnej zmiany. Podnoszenie przez organ zarzutu, iż przy okazji wniosku rozstrzygniętego zaskarżoną decyzją strona nie udowodniła przedmiotowej okoliczności zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy organ nigdy nie zasygnalizował takiego zobowiązania po stronie wnioskującego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obrazuje tylko tendencyjność organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto nawet istnienie takiego obowiązku obciążającego stronę nie zwalnia organu, jeżeli miał taką możliwość, z ustalenia takiej okoliczności z urzędu, zresztą analogicznie jak przy poprzednich decyzjach.

Odnośnie naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a skarżący zarzucił, że organ wcale nie wyjaśnił, na czym polega niezgodność danego słupa reklamowego z mpzp obowiązującym w obszarze, w którym słup jest zlokalizowany. Organ nie dokonał konkretnego przyporządkowania lokalizacji każdego z zamierzonych słupów reklamowych do właściwego dla tej lokalizacji mpzp i nie zbadał, czy plan ten zawiera zapisy zakazujące umiejscowienia urządzeń reklamowych o konstrukcji słupa ogłoszeniowego (wymóg wskazany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 285/19).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, w szczególności podkreślając, że dokonał szczegółowej analizy zapisów mpzp w kontekście możliwości lokalizacji słupów reklamowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżący.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).

Istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia:

- decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym od

- decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy).

O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p. (część początkowa) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (art. 39 ust. 3 pkt 3 u.d.p.).

O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 u.d.p., który w ustępie 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (Sąd pomija dalszą część przepisu, jako nieistotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Należy zauważyć, że ustawodawca zarówno art. 39 u.d.p. jak też art. 40 u.d.p. posługuje się słowem "umieszczać" w kontekście obecności reklamy w pasie drogowym: w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.d.p. mowa o odmowie wydania "zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam", a w art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. mowa o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego "o którym mowa w ust. 1", które "dotyczy umieszczania w pasie drogowym (...) reklam". Posługiwanie się zatem wyłącznie terminem "umieszczać" w odniesieniu do kwestii obecności reklamy w pasie drogowym nie identyfikuje jednoznacznie rodzaju decyzji – konieczne jest sprecyzowanie, czy chodzi o lokalizację reklamy (art. 39 u.d.p.) czy o zajęcie pasa drogowego (art. 40 u.d.p.).

Konsekwencją powyższego jest to, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym – wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się on do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9.07.2008 r., II GSK 253/2008 – dostępny Lex Polonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008).

Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu.

We wniosku z [...] stycznia 2019 r. (wpływ do organu [...] stycznia 2019 r.) skarżący wniósł o "wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury tj. słupy informacyjno-reklamowe" oraz o "naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury tj. słupy informacyjno-reklamowe". Z treści samego wniosku wynika, że skarżącemu chodziło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Potwierdza to przede wszystkim to, że w treści wniosku wnosił on o ustalenie opłat z tytułu umieszczenia słupów reklamowych w pasie drogowym. Z treści wniosku wynika zatem, że skarżący żądał wydania rozstrzygnięcia odnośnie kwestii regulowanych nie w art. 39 u.d.p., ale w art. 40 u.d.p.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2019 r. sygn. II GSK 2222/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny, z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie (zlokalizowanie) wnioskowanych obiektów w pasie drogowym.

Należy zwrócić uwagę, że jeżeli organ pomimo treści pisma skarżącego z [...] stycznia 2019 r., z innych wiadomych mu z urzędu okoliczności mógł wnioskować, że skarżący w istocie chciał wieść o wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym – winien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie lub zmianę wniosku. Z tego obowiązku nie zwalniało organu zachowanie skarżącego, który – najwyraźniej nie dostrzegając różnicy pomiędzy zakresem decyzji wydawanej w trybie art. 39 i w trybie art. 40 u.d.p. – akceptował sposób postępowania organu.

Wskazana relacja pomiędzy decyzją zezwalająca na lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego (dotyczącą umieszczenia w pasie drogowym reklamy) skutkuje też tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym w tym miejscu, jakie zostało wskazane we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Brak takiej decyzji lokalizacyjnej wyklucza a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego.

Należy też zauważyć, że wnioskodawca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (zezwolenia dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam – art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.p.d.) winien złożyć wniosek spełniający wymogi określone w wydanym na podstawie art. 40 ust. 16 u.p.d., rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek powyższy, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, winien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2), lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy (pkt 3) i planowany okres zajęcia pasa drogowego (pkt 4). Dalej, zgodnie z przepisami rozporządzenia, do wniosku o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy – z podaniem jej wymiarów (§1 ust. 3 pkt 1), zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dodatkowo dołączyć ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu (§ 1 ust. 5 pkt 1) oraz m.in. oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. a) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. b).

Tymczasem złożony przez skarżącego wniosek ww. wymogów nie spełnia, w szczególności w zakresie wskazania lokalizacji i powierzchni zajętego pasa drogowego. Do wniosku dołączono bowiem jedynie zdjęcia słupów oraz kopie map - zrzutów ekranowych z mapy Google ukazujących orientacyjne, a nie dokładne położenie słupa (reklamy). Okoliczność, że dokładna lokalizacja słupa jest prawdopodobnie znana organowi (który – tak jak skarżący, posługuje się kodowymi oznaczeniami słupów tj. np. B 0007), nie zwalnia organu z dotrzymywania wymogów rozporządzenia. Poprzestanie na posługiwaniu się tylko takimi kodowymi oznaczeniami powoduje, że w aktach sprawy brak dokumentów pozwalających Sądowi na kontrolę poprawności wydanej decyzji. Takie uchybienie organu należy kwalifikować jako naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. tj. brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy.

Już powyższe uchybienia przepisom postępowania (przede wszystkim w zakresie naruszenia art. 61 § 1 k.p.a.) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez konieczność jej rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną – co skutkuje stwierdzeniem, iż Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest zobowiązany uwzględnić skargę. Jednocześnie, ze względu na charakter wskazanych uchybień przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi, które dotyczącą decyzji wydanej w trybie niezgodnym z treścią złożonego przez skarżącego wniosku.

Ze względu zaś na konieczność przeprowadzenia niewadliwego postępowania od początku tj. od momentu złożenia wniosku, Sąd stosownie do ww. przepisu p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak też decyzję organu pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę zgodnie z treścią złożonego przez skarżącego wniosku tj. w trybie art. 40 u.d.p., po uprzednim jego uzupełnieniu stosownie do wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i ustaleniu, czy została wydana decyzja (ewentualnie decyzje) lokalizacyjne w trybie art. 39 u.d.p. – stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 39 u.d.p. może nastąpić tylko o ile skarżący wyraźnie dokonana zmiany wniosku, wskazując, że chodzi mu o wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym, a nie decyzji - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.