Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 204/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. W., Wojewoda D. stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w Ś. K., gmina S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskowany budynek gospodarczy o powierzchni [...] m2 wypełnia wymagania określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a zatem zamiar jego budowy podlega zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do tych przepisów zgłoszenia wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Na podstawie art. 30 ust. 1a cytowanej ustawy inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego ww. robót budowlanych, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest dopuszczalność usytuowania planowanego budynku gospodarczego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...].

Następnie Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na podstawie art. 7 ust. 1. tej ustawy, do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, z tym, że odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych (ust. 1).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że kwestie odległości budynku od granicy działki reguluje § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.). Z przepisów ww. rozporządzenia w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (§ 2 rozporządzenia zmieniającego), a obowiązującym przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ustęp 2 § 12 stanowi natomiast, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto § 12 ust. 3 rozporządzenia zawiera jedynie w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej (przy uwzględnieniu przepisów odrębnych i zawartych § 13, 60 i 271-273) dodatkowe dopuszczenie sytuowania budynków oraz rozbudowy i nadbudowy budynków, a także sytuowania budynków gospodarczych i garaży w zbliżeniu do granicy działki.

W ocenie Wojewody D. w rozpoznawanej sprawie nie będzie miał zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (tj. 3 m), lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Organ odwoławczy wskazał, że warunek dopuszczalności sytuowania w zabudowie jednorodzinnej budynku gospodarczego (i garażu) bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną został wyspecyfikowany odrębnie, a mianowicie w punkcie 4 wzmiankowanego § 12 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Następnie wyjaśnił, że przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że projektowany obiekt jest budynkiem o długości niniejszej niż 5,5 m (budynek ma długość 5 m). Planowana wysokość tego budynku jednakże znacznie przekracza określone w tym przepisie 3 metrowe minimum. W § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określono sposób mierzenia wysokości budynku.

Zdaniem organu orzekającego uwzględnienie tej regulacji (przywoływanej w uzasadnieniu) oznacza, że zaprojektowany budynek gospodarczy o wysokości przekraczającej 3 m, nie jest objęty dyspozycją ww. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, dopuszczającego usytuowanie przy granicy działki, zatem planowane usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]narusza wymagania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ wskazał też, że niezależnie od powyższego, w sytuacji, gdy projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], rozważenia wymaga kwestia ewentualnego posiadania przymiotu strony przez właściciela (współwłaścicieli) wymienionej nieruchomości.

W ocenie Wojewody D. fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, właściwym jest uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, a orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa organ nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji (teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r., VIII SA/Wa 1089/16, Legalis). Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy, ani narzucać organowi pierwszej instancji sposobu załatwienia sprawy, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 539/10, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 636/12 i I SA/Gd 637/12, wszystkie publ. cbosa, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. Lex nr 2197235).

Od opisanej powyżej decyzji K. G. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W sprzeciwie zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i "utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w Ś. K., gmina S.".

W uzasadnieniu sprzeciwu K. G. wskazała, że Wojewoda D. orzekając o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji kierował się treścią § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wnosząca sprzeciw przywołała w jego uzasadnieniu wskazany powyżej przepis wykonawczy, a następnie wyjaśniła, że przepis ten rozpatruje bardzo szczególną sytuację przy bardzo wąskich działkach małych rozmiarów o szerokości nie przekraczającej 16 m dając im przywilej sytuowania budynków wszelkich nie tylko gospodarczych czy garaży w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m.

Z kolei pkt 4 ust 3 daje możliwość sytuowania wyłącznie budynków gospodarczych czy garaży bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką pod warunkiem, że będą to budynki o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m. Sytuacja ta dotyczy wszystkich działek niezależnie od ich szerokości.

W związku z powyższym zdaniem wnoszącej sprzeciw należy uznać decyzję Wojewody W. za mylną i nieuzasadnioną w danym szczególnym przypadku, natomiast decyzję Starosty Powiatowego we W. udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...], na działce nr [...] należy uznać za prawidłową i wydaną zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ jest to szczególna sytuacja dająca właścicielom małych działek o szerokości nie przekraczającej 16 m możliwość sytuowania obiektów bezpośrednio przy granicy jak w przypadku istniejącym w tej sprawie.

W uzasadnieniu sprzeciwu K. G. podała również, że pkt 1 ust. 3 powoływanego rozporządzenia nie uzależnia możliwości sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką od spełnienia ustaleń zawartych w ust 3 pkt 4, a jako jedyny warunek uznał spełnienie szerokości nie przekraczającej 16 m, również nie rozgranicza tych budynków czyli dotyczy wszystkich budynków również gospodarczych jak w przypadku tej sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. wniósł o oddalenie sprzeciwu wskazując, że wszelkie okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił też, że Starosta Powiatu W. naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Wojewoda D. zwrócił też uwagę, że zawarte w sprzeciwie zarzuty mają charakter wyłącznie merytoryczny, nie odnoszą się do kwestii wystąpienia przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej określonych w art. 138 § 2 kpa i są bezpodstawne.

W zakończeniu odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy - powołując się na cytowane wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych – wyjaśnił, że w jego ocenie wobec stwierdzonych nieprawidłowości przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, a następnie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kpa.

W doręczonym Sądowi w dniu [...] r. piśmie procesowym K. G. zarzuciła, że w odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. nie odniósł się do wielkości działki przyszłego zainwestowania, której szerokość wynosi mniej niż 16 metrów, a takie działki stanowią przypadek szczególny, do których nie odnoszą się zaostrzone przepisy. Podała również, że w odpowiednich urzędach zapewniono ją, o braku przeciwskazań do postawienia budynku gospodarczego w granicy działki, dlatego czuje się "mocno poszkodowana" decyzją Wojewody D.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Obecny na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 czerwca 2018 r. pełnomocnik K. G. oświadczył, że podtrzymuje sprzeciw i wnioski w nim zawarte, a ponadto wyjaśnił, że usytuowanie projektowanego budynku przyjęte w projekcie jest usytuowaniem optymalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczny i prawne:

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona na skutek wniesienia sprzeciwu na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania uchybień prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e ppsa).

Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 ppsa). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 ppsa. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Istotne jest również, że decyzja kasacyjna określona w przepisie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady i nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zawartych w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonych przede wszystkim w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 kpa. Pogląd taki prezentowała doktryna i judykatura administracyjna jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel; kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02).

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. uprawniał do wydania decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, a potwierdza to aktualne orzecznictwo i literatura przedmiotu, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., 11 OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego.

Z przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych wynika, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w nim okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa i odpowiedniej dla nich argumentacji jest wymagane dyspozycją art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa, w którym sformułowana jest zasada przekonywania.

W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że Wojewoda D. uchylając – przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa – zaskarżoną odwołaniem decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K.G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w Ś.K., gmina S. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie wykazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zaistnienia przesłanek określonych przez ustawodawcę dla legalnego skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej ani nie wyjaśnił przyczyn niezastosowania w sprawie przepisu art. 136 kpa dla ewentualnego uzupełnienia w tym trybie materiału dowodowego.

Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika jedynie, że Wojewoda D. zakwestionował możliwość zastosowania przy orzekaniu w tej sprawie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponadto wskazał na regulację zawartą w § 12 ust. 3 pkt 4 tego aktu wykonawczego, uzależniającą możliwość sytuowania w zabudowie jednorodzinnej budynku gospodarczego (i garażu) bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, m.in. od wysokości tego budynku gospodarczego (lub garażu).

Jednocześnie Wojewoda D. – odwołując się do przepisu § 6 powoływanego rozporządzenia dokonał wyliczenia wysokości projektowanego budynku gospodarczego i wyjaśnił, że parametr ten przekracza normowaną wysokość 3 metrów, co – zdaniem organu – wyłącza ten budynek spod dyspozycji przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 omawianego aktu wykonawczego. Wskazał też dodatkowo, że w sytuacji, gdy projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku w odległości 3 metrów od granicy z działką nr [...], rozważenia wymaga kwestia ewentualnego posiadania przymiotu strony przez właściciela (współwłaścicieli) tej nieruchomości.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda D. przedstawił rozważania dotyczące prawnoprocesowego charakteru decyzji kasacyjnej wydawanej w trybie art. 138 § 2 kpa oraz autonomii orzeczniczej organu administracji publicznej pierwszej instancji.

Z treści uzasadnienia nie wynika natomiast, które przepisy postępowania zostały naruszone przez Starostę Powiatu W. przy wydawaniu zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji, jaki zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia i dlaczego ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (Poza sugestią dotyczącą kręgu stron postępowania i własną interpretacją przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda D. – przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – nie wskazał też jakie okoliczności należy uwzględnić w toku ponownego rozpatrywania sprawy).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 kpa i art. 136 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 151a § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od sprzeciwu.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda D. powinien uwzględnić ocenę Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku.

Ponadto Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w kompetencji orzeczniczej sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej, którym dysponują wyłącznie organy administracji publicznej, w związku z czym Sąd uchylając zaskarżoną sprzeciwem decyzję nie mógł orzec – stosownie do wniosku zawartego w sprzeciwie o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w Ś. K., gmina S.