Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2720/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 1 pkt 1 , art 64ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] Rzecznik Praw Pacjenta, dalej jako RPP – działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt I, art. 64 ust. 1 - 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a." – uznał praktyki stosowane przez [...] zwany dalej "podmiotem leczniczym", "Zakładem" lub "Szpitalem", polegające na udostępnianiu dokumentacji medycznej pacjentom, sporządzonej w ten sposób, że wytworzono jej kopię, a następnie potwierdzono (poświadczono) ją za zgodność z oryginałem, pobierając kwotę przekraczającą maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy i art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy, i nakazuję zaniechanie jej stosowania;

Wobec powyższego RPP zobowiązał Szpital do:

a) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o następującej treści: "[...]przeprasza pacjentów za stosowanie niezgodnych z prawem zasad udostępniania dokumentacji medycznej, tj. pobierania opłaty za udostępnienie kopii dokumentacji medycznej, sporządzonej w ten sposób, że wytworzono jej kopię, a następnie potwierdzono (poświadczono) ją za zgodność z oryginałem, pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów, osobom upoważnionym przez pacjentów pobierając kwotę przekraczającą maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta", w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia, tj. osób działających w imieniu Zakładu, poprzez jego umieszczenie:

• w formie pisemnej w lokalu należącym do podmiotu leczniczego, w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz

• na oficjalnej stronie internetowej Zakładu, tj. na dzień wydania decyzji: [...] w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

b) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez zwrot różnicy w pobranej przez podmiot leczniczy kwocie (w wysokości jak za odpis) za wykonanie kopii dokumentacji medycznej, a pobieranej w całym okresie stosowania przez podmiot leczniczy procedury kwalifikującej kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem jako "odpis" każdemu pacjentowi, przedstawicielowi ustawowemu pacjenta bądź osobom upoważnionym przez pacjentów do dostępu do dokumentacji medycznej, którzy o taką kopię wnioskowali, w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

c) złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na usunięciu/zmianie zasad obowiązujących w Zakładzie udostępniania dokumentacji medycznej, o których mowa w pkt 1 sentencji niniejszej decyzji, które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów;

d) złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji, informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów;

Organ nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W związku z pozyskanymi przez Rzecznika Praw Pacjenta informacjami uprawdopodabniającymi naruszenie zbiorowych praw pacjentów, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital.

Jednocześnie działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy RPP wystąpił do podmiotu leczniczego o przesłanie pisemnych informacji i wyjaśnień dotyczących:

1) ilości pacjentów, którym Szpital udzielił świadczeń zdrowotnych w okresie od I czerwca 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi;

2) jaka jest wysokość pobieranych opłat (brutto) za wydanie wyciągu, odpisu bądź kopii z dokumentacji medycznej w Szpitalu od 1 czerwca 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, a jeżeli w tym okresie opłaty te ulegały zmianie o wskazanie okresów obowiązywania;

3) jaka jest wysokość pobieranych opłat (brutto) za wydanie jednej strony dokumentacji medycznej sporządzonej w ten sposób, iż wykonano jej kopie a następnie potwierdzono (poświadczono) ją za zgodność z oryginałem, w okresie od 1 czerwca 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, a jeżeli w tym okresie opłaty te ulegały zmianie o wskazanie okresów obowiązywania.

Dodatkowo Rzecznik Praw Pacjenta w powyższym piśmie poprosił Zakład o przekazanie poświadczonych za zgodność z oryginałem:

1) wydruków z kopii przechowywanych paragonów sporządzonych przez kasę w formie papierowej bądź innych dowodów uiszczonych wpłat, dokumentujących pobieranie przez Szpital, od 1 września 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi opłat za wydanie wyciągu, odpisu lub kopii oraz kopii dokumentacji medycznej potwierdzonej (poświadczonej) za zgodność z oryginałem, zawierających informacje o sposobie udostępnienia (wyciąg, odpis, kopia bądź kopia potwierdzona (poświadczona) za zgodność z oryginałem), ilości stron udostępnionej dokumentacji medycznej oraz stawce opłaty za udostępnienie jednej strony z dokumentacji medycznej;

2) dokumentu ustanawiającego procedurę wewnętrzną obowiązującą w Szpitalu w zakresie udostępniania dokumentacji medycznej obowiązującą w tym podmiocie od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, jeżeli w tym okresie treść tej procedury ulegała zmianie proszę o przekazanie wszystkich wersji wraz ze wskazaniem okresów ich obowiązywania;

3) Regulaminu Organizacyjnego Szpitala, obowiązującego w tym podmiocie od dnia

1 czerwca 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, jeżeli w tym okresie treść tego Regulaminu ulegała zmianie proszę o przekazanie wszystkich wersji wraz ze wskazaniem okresów ich obowiązywania.

Potwierdzenie o pobieranej przez Zakład kwocie za udostępnienie dokumentacji medycznej (poprzez wytworzenie kopii a następnie potwierdzenie jej za zgodność z oryginałem) przekraczającej maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy Rzecznik Praw Pacjenta otrzymał od jednego z pacjentów, któremu taka opłata za udostępnienie kopii dokumentacji medycznej została naliczona.

W odpowiedzi na wezwanie organu Szpital wyjaśnił, że "od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 7 lutego 2017 r. udzielił świadczeń zdrowotnych ok 50 381 pacjentom, za sporządzenie wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej od podmiotów uprawnionych pobiera opłatę w wysokości 7,0.0 zł brutto za jedną stronę, z kolei za sporządzenie kopii dokumentacji medycznej opłata wynosi 0,70 zł brutto za jedną stronę. Wysokość powyższych opłat nie była zmieniona od 1 czerwca 2016 r. Ponadto sporządzenie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, w rozumieniu Szpitala stanowi odpis, stąd pobierana jest opłata od podmiotów uprawnionych w wysokości 7,00 zł brutto za jedną stronę. Powyższe wynika z art. 27 pkt 2 ustawy który stanowi, że dokumentacja medyczna jest udostępniania między innymi poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów, kopii lub wydruków.

Szpital wskazał, że powyższe opłaty ustalane są w sposób określony w art. 28 ust. 4 ustawy. W udzielonej odpowiedzi Zakład podniósł również, że odpisem jest sporządzone dowolną techniką odwzorowanie oryginału dokumentacji medycznej, natomiast według Słownika Języka Polskiego, odpis to kopia lub przepisany tekst oryginalnego dokumentu. Wskazano także na komentarz do art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczącym odpisu pisma procesowego, zgodnie z którym istotą odpisu, jak przyjmuje się w doktrynie i praktyce jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści z oryginałem (fotokopia, wydruk komputerowy), czy też osobno sporządzony dokument, zawsze niezbędne jest poświadczenie jego zgodności z oryginałem. Osoba poświadczająca przyjmuje odpowiedzialność za zgodność pisma z oryginałem. W odpowiedzi podniesiono również, że wnioskodawca każdorazowo jest uprzednio informowany o wysokości opłat za udostępnienie dokumentacji medycznej we wszystkich z dostępnych form.

Organ wskazał, że do powyższego pisma załączono Zarządzenie Dyrektora Nr [...] z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji zasad przechowywania dokumentacji medycznej sporządzonej w jednostkach organizacyjnych Szpitala i jej udostępniania wewnątrz Szpitala, a także zestawienie dokumentów sprzedaży, stanowiących dowody uiszczanych wpłat za wydanie wyciągu, odpisu lub kopii dokumentacji medycznej od 1 września 2016 r. do 20 lutego 2017 r. Z przekazanych dokumentów wynika, że uprawnione podmioty, które wnioskowały o udostępnienie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem zobowiązane były do pokrycia kosztów w wysokości średnio kilkuset złotych.

Do akt niniejszego postępowania załączono także uprzednią korespondencję podmiotu leczniczego z Organem w sprawie znak: [...] Wśród niej znajdowały się także wyjaśnienia Szpitala wykazujące, że oplata za jedną stronę wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej nie może przekroczyć 0,002 przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto opłata za jedną stronę kopii dokumentacji medycznej - nie może przekraczać 0,0002 przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa powyżej. Zatem w ocenie szpitala naliczanie kwoty 7,00 zł/str. uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem dokumentacji medycznej oraz 0,70 zł/str. kserokopii dokumentacji medycznej mieszczą się w tej stawce. Wskazano, że zasady prowadzenia i udostępniania dokumentacji medycznej pacjentów określone zostały w Regulaminie Organizacyjnym [...], wprowadzonym Zarządzeniem Dyrektora Nr [...]z dnia 14 października 2016 r.

Szpital poinformował organ pismem z dnia 13 kwietnia 2017, że wobec szeregu wątpliwości interpretacyjnych w przedmiocie pojęcia odpisu oraz w związku z projektowaną nowelizacją ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 lipca 2016 r., które według wiedzy Szpitala do dnia dzisiejszego nie weszły jeszcze w życie, a których zamiarem jest zarówno wprowadzenie definicji odpisu i kopii jak i doprecyzowanie wysokości opłat, jakie podmioty lecznicze będą mogły pobierać za udostępnienie dokumentacji medycznej, że wystąpił on do Ministra Zdrowia o przedstawienie stanowiska w powyższej sprawie.

[...] prowadzi działalność leczniczą będąc zarejestrowanym w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą prowadzonym przez Wojewodę [...]pod numerem księgi: [...] co wynika z księgi rejestrowej.

W ocenie Szpitala odpis to kopia dokumentacji medycznej polegająca na kserokopii dokumentu, która jest poświadczona za zgodność z oryginałem i tym samym staje się odpisem, gdyż osoba poświadczająca przyjmuje odpowiedzialność za zgodność odwzorowania dokumentu z oryginałem.

Za udostępnienie kopii dokumentacji medycznej sporządzonej w ten sposób, że wykonano kopię a następnie poświadczono ją za zgodność z oryginałem podmiot leczniczy pobiera opłatę w wysokości 7,00 zł za stronę. Potwierdziły to również wyjaśnienia Zakładu.

Organ wskazał, że podstawę prawną niniejszej decyzji stanowi przepis art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym, w przypadku wydania przez Rzecznika Praw Pacjenta decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W rzeczonej decyzji, RPP może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy, w ocenie RPP doszło do stosowania w Zakładzie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie bowiem z wskazanym przepisem, przez praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest natomiast zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych.

Dla stwierdzenia bezprawności działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina podmiotu w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego i stopień tej winy tj. umyślność bądź nieumyślność, a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Do jej stwierdzenia wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa.

Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Po śmierci pacjenta, prawo wglądu w dokumentację medyczną ma osoba upoważniona przez pacjenta (art. 26 ust 2 ustawy).

Organ podniósł, że dostęp do dokumentacji medycznej jest więc prawem pacjenta, a jego realizacja regulowana jest przez przepisy rozdziału 7 ustawy w tym art. 27 ustawy.

Z kolei przepis art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy zezwala na pobieranie opłaty za udostępnianie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 ustawy. Niemniej jednak za jedną stronę kopii dokumentacji medycznej jej maksymalna wysokość nie może przekroczyć 0,0002 przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ wskazał, że w związku z tym maksymalna wysokość opłat za jedną stronę kopii dokumentacji medycznej:

a) w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 maja 2016 r. nie mogła przekroczyć kwoty 0,81 zł;

b) w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. nie mogła przekroczyć kwoty 0,84 zł;

c) w okresie od 1 września 2016 r. do 31 listopada 2016 r. nie mogła przekroczyć kwoty 0,80 zł;

d) w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 28 lutego 2017 r. nie mogła przekroczyć kwoty 0,81 zł;

e) w okresie od 1 marca 2017 r. do 10 maja 2017 r. nie mogła przekroczyć kwoty 0,87 zł.

f) w okresie od 11 maja 2017 r. do 31 maja 2017 r. nie mogła przekroczyć kwoty 0,29 zł

g) w okresie od 1 czerwca 2017 r. nie może przekroczyć 0,30 zl.

Przeciętne wynagrodzenie w pierwszym kwartale 2016 r. wynosiło 4181,49 zł, w drugim kwartale 2016 r. wynosiło 4019,08, w trzecim kwartale 2016 r. wynosiło 4181,49 zł, w czwartym kwartale 2016 r. wynosiło 4218,92 zł, w pierwszym kwartale 2017 r. wynosiło 4353,55 zł – zgodnie z komunikatami Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Tymczasem z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynikało, że Zakład pobiera za jedną stronę dokumentacji medycznej sporządzoną w ten sposób, że wykonano jej kopię a następnie potwierdzono ją za zgodność z oryginałem, opłatę w dokumentacji medycznej i potwierdzenie jej za zgodność z oryginałem nie powoduje, że należy ten dokument traktować jako odpis bądź wyciąg dokumentacji medycznej. Ten dokument w dalszym ciągu pozostaje kopią dokumentacji medycznej. W stanowisku Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. potwierdzono, że kopię dokumentacji medycznej potwierdzoną za zgodność z oryginałem nadal należy traktować jako kopie, a nie za odpis. Również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem nie może zastępować odpisu, który jest kopią wierzytelną.

Po zmianach ustawy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318) poprzez odpis rozumie się dokument wytworzony przez przepisanie tekstu z oryginału dokumentacji medycznej z wiernym zachowaniem zgodności co do treści z oryginałem. W ocenie organu oznacza to, że stanowisko Ministerstwa Zdrowia wyrażone w piśmie z dnia 13 maja 2013 r. zostało wprowadzone do ustawy celem potwierdzenia wyłącznie takiej interpretacji za jedyną słuszną i zasadną. Tym samym wykonanie kserokopii i dokonanie dodatkowych czynności choćby jej potwierdzenie za zgodność nie powoduje zakwalifikowania jej jako odpisu co w konsekwencji prowadzi do braku podstaw pobierania opłaty za tak sporządzony dokument w wysokości wyższej niż za jedną stronę kopii.

RPP stwierdził również, że podmiot leczniczy pomimo świadomości o prowadzeniu prac legislacyjnych nad wprowadzeniem definicji "odpisu" do ustawy nadal pozostawał nad swoim stanowiskiem nie wykazując choćby chęci zmiany panującej procedury pobierania zawyżonej opłaty za udostępnienie kopii dokumentacji medycznej.

Stosowanie przedmiotowych praktyk przez Zakład nie było adresowane do konkretnej osoby lecz było wymierzone w każdego potencjalnego pacjenta. Ponadto w ocenie organu podmiot leczniczy niewątpliwe przewidywał, że treść ww. uregulowań spowoduje ograniczenie w dostępie do dokumentacji medycznej.

W ocenie RPP ze wskazanych powyżej okoliczności jednoznacznie wynika, iż w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, co obliguje do uznania rzeczonych praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów.

Pismem z dnia 24 października 2017 r. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję RPP z dnia [...] września 2017 r. znak: [...].

Zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- art. 59 ust. 1 pkt. 1 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżący stosował praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, polegającą na pobieraniu za udostępnienie pacjentom kopii dokumentacji medycznej potwierdzonej (poświadczonej) za zgodność z oryginałem, kwoty przekraczającej maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 4 pkt. 2 Ustawy;

- art. 64 ust. 1 i ust. 2 Ustawy poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na czynność, która została wykonana przez skarżącego przed dniem wydania zaskarżonej decyzji; nadto poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku dokonania określonych czynności w terminie niemożliwym do wykonania a także mogącym pociągnąć za sobą nieodwracalne skutki z uwagi na niemożność cofnięcia wykonanych czynności;

- art. 64 ust. 3 Ustawy poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sytuacji, gdy organ powziął wiadomość, iż skarżący nie stosuje praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, a nadto w świetle poinformowania Rzecznika o zmianie Regulaminu Organizacyjnego przez skarżącego;

- art. 28 ust. 4 pkt. 1 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że nie miał on zastosowania, w sytuacji ustalenia opłaty za udostępnienie pacjentom kserokopii dokumentacji medycznej poświadczonej za zgodność z oryginałem jako odpisu;

- art. 28 ust. 4 pkt. 2 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż za udostępnienie kserokopii dokumentacji medycznej poświadczonej za zgodność z oryginałem jako odpisu skarżący pobierał opłatę przekraczającą maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w tym przepisie;

- art. 23 Ustawy i art. 27 ust. 1 pkt 2 Ustawy poprzez przyjęcie, iż zostało naruszone prawo pacjenta do dokumentacji medycznej

Ponadto naruszenie :

- art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: " K.p.a") poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, jak również nieuwzględnieniu wniosku skarżącego co do wydania decyzji o umorzeniu w świetle informacji uzyskanych od skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez organ;

- art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały;

- art. 7a K.p.a. poprzez błędne przyjęcie wykładni definicji "odpis" oraz "kopia poświadczona za zgodność z oryginałem" w świetle zmiany art. 3 Ustawy poprzez ustalenie dopiero z dniem 11 maja 2017r. definicji "odpisu", "wyciągu" oraz "kopii" w rozumieniu Ustawy, dokonanej przez ustawodawcę w związku z wcześniejszą budzącą powszechne wątpliwości treścią wskazanych wyżej definicji;

- art. 7, 8, 9, 10, 11 i 77 K.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (pacjentów), jak też poprzez błędy w ustaleniach wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zastosowania przepisów prawa wobec skarżącego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który podważa zaufanie obywatela do organów władzy publicznej i stoi w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego przedmiotowych działań nie można uznać za praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjenta.

Przede wszystkim skarżący podniósł, że skoro sam ustawodawca podkreśla, iż wcześniejszy stan prawny powodował wątpliwości interpretacyjne, nie można karać go za to, iż przyjął odmienną od organu wykładnię definicji "odpis". Istotne jest to, iż przyjęta wykładnia definicji była jednakowo stosowana do wszystkich uprawnionych podmiotów.

Szpital nie zgadza się również z wyznaczeniem 30 dniowego terminu na zwrot wg niego niesłusznie pobranych opłat. Zwłaszcza, że organ miał wiedzę m.in. o ilości udzielonych świadczeń zdrowotnych w okresie 7 miesięcy, dla ponad 50 000 pacjentów. W skali roku jest to liczba przekraczająca 100 000 pacjentów

Skarżący wskazał również, że nie zamierza i z pewnością nie będzie uchylał się od wykonania decyzji, ale dopiero wówczas, jeśli dojdzie do prawomocnego rozstrzygnięcia co do pozostawienia decyzji w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z [...] sierpnia 2017r. wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1-2, art. 65 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, uznająca opisane w pkt 1 sentencji praktyki stosowane przez [...] za naruszające zbiorowe prawa pacjenta poprzez ograniczenia prawa w dostępie do dokumentacji medycznej, zobowiązująca podmiot leczniczy do ich usunięcia w sposób opisany w pkt 2, do złożenia w zakreślonym terminie informacji o stopniu realizacji nałożonych obowiązków (pkt 3) oraz nadająca decyzji w pkt 1 rygor natychmiastowej wykonalności.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań podkreślić trzeba, że prawo pacjenta do dokumentacji medycznej stanowi jednego z podstawowych praw pacjentów. Zostało ono zagwarantowane w art. 23 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pacjent ma prawo do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Prawo pacjenta do dokumentacji medycznej zostało skonkretyzowane przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2014 r. poz. 177 ze zm.) w § 78 ust. 1 nakazuje się udostępnianie dokumentacji bez zbędnej zwłoki.

Organ zasadnie – w ocenie Sądu – w prawidłowo ustalonych, jednoznacznych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, ustalił naruszenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej i zastosował art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186 ze zm.),

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 cyt. ustawy w przypadku wydania decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów Rzecznik nakazuje jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Stosownie zaś z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Pojęcie "zbiorowe" prawa pacjentów odnosi się do tych praw, o których mowa w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych, a także potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługującą na szczególną ochronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2826/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów można mówić, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się wobec każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnej sytuacji. Istotne jest zatem ustalenie, czy działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. W konsekwencji nie ilość potwierdzonych naruszeń, ale ich charakter, a w związku z tym możliwość - również potencjalna - wywołania negatywnych skutków wobec określonej grupy, przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Dodać trzeba, że w kontekście art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie są oceniane wyłącznie działania, ale i zaniechania skutkujące naruszeniem zbiorowych praw pacjenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 61/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Treść przepisu wskazuje na zorganizowany charakter działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, w celu pozbawienia praw pacjentów. Zachowanie zorganizowane polega na zaplanowaniu i przeprowadzeniu działania lub zaniechania działania. Przy czym do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych co najmniej przewiduje, że jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi.

Podkreślić trzeba, że zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów ma charakter bezwzględny (art. 59 ust. 2 ww. ustawy).

W ustawie dostęp do dokumentacji medycznej realizowany jest m.in. w art. 27 ust. 1 ustawy w pięciu formach: 1. do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych, z wyłączeniem medycznych czynności ratunkowych, albo w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem pacjentowi lub innym uprawnionym organom lub podmiotom możliwości sporządzenia notatek lub zdjęć; 2. przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku; 3. przez wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta; 4. za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej; 5. na informatycznym nośniku danych. Pacjent powinien wyrazić żądanie o udostępnienie ww. dokumentacji w wybranej przez siebie formie określonej w art. 27 ust. 1 ustawy.

Dokumentacja medyczna w postaci papierowej może być udostępniona przez sporządzenie kopii w formie odwzorowania cyfrowego (skanu) i przekazanie w sposób określony w ust. 1 pkt 4 i 5, na żądanie pacjenta lub innych uprawnionych organów lub podmiotów, jeżeli przewiduje to regulamin organizacyjny podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych (art. 27 ust. 3 ustawy).

Wprawdzie, jak stanowi art. 28 ust. 3 ustawy, opłatę za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 ustala podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, niemniej maksymalne granice wysokości tej opłaty określa art. 28 ust. 4 ustawy. Nie można zatem z regulacji maksymalnej wysokości opłat za czynności sporządzenia wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej, jednej kopii dokumentacji medycznej, udostępnienie dokumentacji medycznej na elektronicznym nośniku danych wywodzić, że nie obejmuje ona kosztów udostępnienia np. przez przesłanie za pośrednictwem operatora pocztowego, jak podnosił skarżący.

Natomiast ze sporządzonego przez skarżącego Regulaminu Organizacyjnego [...] wprowadzonym Zarządzeniem Dyrektora Nr [...] z dnia 14 października 2016 r., wynika, że skarżący za odpis dokumentacji medycznej uważa kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem, a kopię jako kopię bez takiego potwierdzenia.

Skarżący traktuje kopię jako dokument wiernie odwzorowujący oryginał dokumentu medycznego, sporządzony za pomocą technicznych środków reprograficznych, nie poświadczony za zgodność z oryginałem, zaś odpis jako dokument stanowiący wierne odtworzenie oryginału lub jego treści, sporządzony w dowolnej formie, w tym za pomocą technicznych środków reprograficznych, poświadczony za zgodność z oryginałem. Kserokopia dokumentacji medycznej poświadczona "za zgodność z oryginałem" jest uznawana za odpis, za który jest pobierana opłata zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy.

Jednak poświadczenie za zgodność z oryginałem kopii dokumentacji, nie zmienia jej charakteru, bowiem w świetle zapisów ustawy, może być ona traktowana wyłącznie jako kopia. W ustawie nie przewidziano bowiem kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, jako jednej z form udostępnienia dokumentacji medycznej. W konsekwencji skarżący nie był uprawniony do pobierania opłat wyższych niż maksymalna kwota określona w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy w tym zakresie.

Według niekwestionowanych ustaleń organu pobierane kwoty wahały się na poziomie od 7,00 zł za wydanie kserokopii dokumentacji potwierdzonej za zgodność z oryginałem przy wymaganych od 0,29 zł do 0,84 zł.

Po zmianach ustawy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318) poprzez odpis rozumie się dokument wytworzony przez przepisanie tekstu z oryginału dokumentacji medycznej z wiernym zachowaniem zgodności co do treści z oryginałem. Słusznie podkreśla organ, że stanowisko Ministerstwa Zdrowia wyrażone w piśmie z dnia 13 maja 2013 r.( na które się powołuje) zostało wprowadzone do ustawy celem potwierdzenia wyłącznie takiej interpretacji za jedyną słuszną i zasadną. Tym samym wykonanie kserokopii i dokonanie dodatkowych czynności choćby jej potwierdzenie za zgodność nie powoduje zakwalifikowania jej jako odpisu co w konsekwencji prowadzi do braku podstaw pobierania opłaty za tak sporządzony dokument w wysokości wyższej niż za jedną stronę kopii.

Prawidłowo zatem Rzecznik zobowiązał podmiot leczniczy do zwrotu różnicy pomiędzy opłatą za udostępnienie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem z opłatą za kopię wszystkim, którzy uiścili opłatę wyższą niż określona w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że opisane działania i zaniechania podmiotu leczniczego, w sposób istotny przełożyły się na prawa pacjentów. Nie można przy tym przyjąć, aby postępowanie podmiotu leczniczego nie miało charakteru celowego i świadomego, w związku z jednoznaczną treścią wspominanego Regulaminu.

Zasadnie organ podnosi , iż art. 64 ust 1,2 i 3 ustawy umożliwia mu wskazanie działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjenta, bowiem samo zaniechanie stosowania praktyk w postaci działań , do których szpital został zobowiązany nie przełoży się na usuniecie skutków które już powstały w wyniku naruszeń których szpital się dopuścił. W tym celu organ zobowiązał Szpital do poinformowania pacjentów, że dotychczasowa praktyka związana z pobieraniem opłat w określonej wysokości za wydanie kopii dokumentacji medycznej potwierdzonej za zgodność z oryginałem była nieprawidłowa. Temu samemu celowi służy zobowiązanie Szpitala do zwrotu niezasadnie pobranych opłat, przy czym, wbrew obawom skarżącego nie jest to liczba tożsama z ilością przyjętych w tym okresie pacjentów, bowiem trudno założyć, że każdy z nich domagał się wydania mu kopii dokumentacji medycznej potwierdzonej za zgodność z oryginałem.

Całkowicie chybionym jest także twierdzenie, iż kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą niewykonalności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Sąd zauważa, że niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji .

Brak było także podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, bowiem postępowania przed rzecznikiem nie stało się bezprzedmiotowe, skoro skarżący w toku postępowania deklarował, że dopiero rozpocznie prace nad zmianą regulaminu wewnętrznego w zakresie zasad udostępniania dokumentacji medycznej.

Z podanych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, zarówno dotyczących prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja - wobec nie budzących wątpliwości ustaleń -jest bowiem zgodna z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 65 cyt. ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.