Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 186/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2.
journal: Dz.U. 2014 poz 1153
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez E. W. i E. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [...], którą odmówiono zmiany lasu o powierzchni 1,9293 ha, stanowiącego część wydzielenia leśnego działki nr a, ark. mapy [...], obręb [...], o powierzchni 1,9293 ha, na użytek rolny.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. E. W. i E. W., na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U., z 2014 r., poz. 1153, ze zm. - obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2100, ze zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej ustawą o lasach, wystąpili o zmianę przeznaczenia 0,99 ha będących w ich posiadaniu gruntów leśnych na rolne, położne na działce nr a, ark. mapy [...] w [...]. Wniosek uzasadnili tym, że chcieliby na działce nr a prowadzić gospodarstwo ekologiczne i ekoturystyczne, gdyż z całkowitej powierzchni działki użytki rolne i łąka zajmują tylko 1,33 hektara, a użytki leśne stanowią 1,9293 hektara. W ocenie wnioskodawców, uprawa tak małego areału metodami ekologicznymi jest nieopłacalna ekonomicznie i stąd też wnioskują o przeznaczenie gruntów leśnych o powierzchni 0,99 ha na części rolną.

W dniu 24 kwietnia 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny działki nr a. W sporządzonym protokole odnotowano, że powierzchnia lasu objęta wnioskiem nie jest trwale oznaczona i "została przez obecnych wskazana wizualnie".

Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał strony do jednoznacznego stałego oznakowania wskazanej we wniosku powierzchni 0,9900 ha.

W dniu 18 maja 2015 r. pełnomocnik strony poinformował organ, że oznaczono zakres obszaru do zmiany poprzez umieszczenie oznaczeń na korze drzew i wyznaczenie obszaru taśmą ostrzegawczą.

Podczas kolejnych oględzin, które miały miejsce w dniu 26 maja 2015 r. organ stwierdził, że wykonane oznaczenie obszaru nie jest wystarczające do dokonania pomiaru powierzchni, gdyż wyznaczono jedynie dwa boki obszaru, a poza tym nie zostały one wyznaczone w liniach prostych, co uniemożliwia określenie obszaru.

Organ wystosował do stron 29 maja 2015 r. kolejne wezwanie do dokonania oznaczenia.

W dniu 9 czerwca 2015 r. wnioskodawcy złożyli skargę na opieszałość Starosty Opolskiego w prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

W dniu 1 lipca 2015 r. organ pierwszej instancji po raz trzeci wezwał strony do oznakowania obszaru w sposób umożliwiający pomiar i jednoznaczne ustalenie powierzchni 0,9900 ha na działce nr a.

Decyzją Starosty Opolskiego z dnia 4 sierpnia 2015 r. nr [...], odmówiono zmiany lasu o powierzchni 0,9900 ha, stanowiącego część wydzielenia leśnego działki nr a, k.m. [...], obręb [...], o powierzchni 1,9293 ha, na użytek rolny. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku oznaczenia powierzchni w terenie dokonano jej pomiaru metodą kartometryczną. Podstawę stanowiła załączona do wniosku mapa z zakreślonym obszarem, który wnioskodawcy wskazali jako obszar zmiany i w wyniku tego ustalono, że obszar ten wynosi 1,0376 ha. Organ podkreślił, iż zmiana lasu na użytek rolny o powierzchni większej niż 1 ha wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto ustalił, że wydzielenie leśne działki nr a zgodnie z planem miejscowym jest bez zmian i zostało oznaczone jako Ls, symbolem A-4ZL i w planie nie przewidziano zmiany formy użytkowania tego wydzielenia. Uzasadniał nadto organ, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż nie została wykazana szczególnie uzasadniona potrzeba zmiany lasu na użytek rolny. Podkreślił organ, że odmowa zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe wnioskodawców, gdyż są oni w posiadaniu innych gruntów w wymiarze umożliwiającym spełnienie planowanego zamierzenia. Zaznaczył też, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach i art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm. obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, ze zm. - dopisek Sądu) jest zobowiązany do ochrony lasów w szeroko rozumianym znaczeniu tego pojęcia we wszystkich jego aspektach.

W odwołaniu od decyzji E. W. i E. W. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku w całości. Skarżący podnieśli, że Starosta prowadził postępowanie w sposób przewlekły i zignorował ich jednoznaczną deklarację co do powierzchni lasu podlegającej zmianie. Zakwestionowali również prawidłowość pomiarów dokonanych przez Starostę. Nadto zarzucili, iż organ nie uzasadnił w sposób należyty, dlaczego wskazywany we wniosku powód zmiany nie nosi, ich zdaniem, znamion szczególnej potrzeby. Wyrazili przekonanie, że wniosek oraz stan faktyczny sprawy odpowiada założeniom ustawy, ale sposób jej rozpatrzenia jest niezgodny z art. 31 pkt 1 Konstytucji oraz z przepisami art. 35, art. 7-9 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i przytoczeniu treści art. 13 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy o lasach, organ odwoławczy argumentował, że ciężar wykazania, że zaistniały uzasadnione potrzeby dotyczące zmiany gruntów leśnych na rolne, spoczywa na właścicielu lasu. Niewystarczające jest samo wykazanie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, gdyż konieczne jest jeszcze, aby były one szczególnie uzasadnione. Ustalenie istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb wymaga, by miały one charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a więc w sposób wyraźnie odbiegający od potrzeb typowych. W ocenie organu, pojęcia szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony. Organ odwoławczy wywodził, że wnioskodawcy nie wykazali, iż za zmianą lasu na użytek leśny przemawiają szczególnie uzasadnione potrzeby. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że znaleźli się oni w przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać ich żądanie. Zdaniem organu, nie można też uznać, że prowadzenie na spornym terenie gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego jest niezbędne dla egzystencji wnioskodawców. Zamierzenie wnioskodawców ma na celu rozwój i zwiększenie dochodowości gospodarstwa rolnego, co jest działaniem racjonalnym, nie uzasadnia jednak zmiany części lasu na użytek rolny. Argumenty podnoszone przez skarżących świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu działalności i osiągnięcia wyższych dochodów, wobec czego mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, nie można go jednak utożsamiać z istnieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odnotowało także, iż działka nr a w części objętej wnioskiem przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na użytek leśny, a wskazany przez strony sposób zagospodarowania nieruchomości pozostaje w sprzeczności z tym zapisem. Końcowo Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę merytorycznie i uznał, iż w tym przypadku nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie szczegółowych pomiarów w terenie oraz sporządzenie odpowiedniej dokumentacji podlegającej włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego może nastąpić dopiero na etapie wykonania decyzji zmieniającej las na użytek rolny.

W skardze na powyższą decyzję, E. i E. W. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 K.p.a. W uzasadnieniu wskazywali, że organy administracji nie rozważyły rzetelnie całości zebranego w sprawie materiału. W szczególności, nie zajęły stanowiska w sprawie praw wynikających z Konstytucji i nie wykazały warunków do ograniczeń praw wolności i własności, w tym nie wykazały ważnego interesu publicznego, który mógłby usprawiedliwić ograniczenie praw skarżących. Zdaniem skarżących, żaden z organów nie odniósł się także do argumentów, że las będący przedmiotem sprawy wg. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska nie podlega żadnej ochronie pod względem ani fauny, ani flory. Całkowicie pominęły też organy deklarację skarżących dotyczącą zalesiania na własny koszt adekwatnego obszaru. Stwierdzili również, iż organ odwoławczy zignorował zarzut co do braku wyjaśnienia przez organ I instancji jakie są szczególne potrzeby właściciela uznaje za wyjątkowe i wystarczające do zmiany lasu na rolę. Nie wskazał też dlaczego nie uznał potrzeb skarżących za szczególne, czym zignorował art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. W ocenie legalności rozstrzygnięcia nie może wykraczać jednak poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt.

Rola sądu administracyjnego sprowadza się zatem do skontrolowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są kolejną instancją w sprawach należących do właściwości tych organów i nie zastępują ich w załatwianiu spraw, wobec czego nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z przedstawionych względów Sąd nie mógł podjąć w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, o co wnosili skarżący, ale według wskazanych powyżej kryteriów zbadał zasadność skargi w kontekście legalności zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona w ww. sposób kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w sposób uzasadniający jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, którą odmówiono dokonania zmiany lasu na użytek rolny stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2100, ze zm.), zwanej nadal ustawą o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy oceny wystąpienia lub nie przesłanki uzasadniającej dokonanie wnioskowanej przez skarżących zmiany.

W związku z powyższym trzeba mieć na uwadze, że określoną w zacytowanym przepisie przesłankę w postaci "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", od której ustawodawca uzależnił dopuszczalność zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny, sformułowano w sposób ogólny. Nie została ona też zdefiniowana w ustawie. Nie mniej jednak w sprawie podzielić należy pogląd dotyczący wykładni tego pojęcia zaprezentowany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, który uwzględnia wykładnię językową i celowościową. Zdaniem Sądu, taka wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" nie budzi wątpliwości i nie jest też kwestionowana w orzecznictwie sądowym. Odkodowanie zakresu znaczeniowego słowa "potrzeba" nie nastręcza trudności. W języku polskim termin ten jest rozumiany m.in. jako konieczność, mus, niezbędność. Natomiast całe analizowane sformułowanie oznacza, że ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie w odniesieniu do specjalnej kategorii spraw. Wskazują na to użyte w art. 13 ust. 2 ustawy dwa dodatkowe kwalifikatory, które przesądzają, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza bowiem wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od całości uregulowań zawartych w przepisach tej ustawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów, obejmujących m.in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) i ponownego jej wprowadzania w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Obowiązki te są z kolei konsekwencją podstawowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w art. 8 pkt 1-4 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych. "Szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy zatem utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10, System Informacji Prawnej LEX nr 1151880).

Podsumowując ten fragment rozważań skonstatować przyjdzie, że prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów.

W świetle powyższego, za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. Z tego względu to właśnie strona powinna wykazać, że znajduje się w takich wyjątkowych okolicznościach, iż wnioskowana zmiana jest dla niej niezbędna. Dostrzec należy, że skarżący formułując zarzuty popadają w sprzeczność, gdyż zarzucają jednocześnie organom, iż te nie wykazały dlaczego potrzeby skarżących nie zostały uznane za szczególnie uzasadnione. Jednakże, o ile organ zobowiązany jest wyjaśnić wszystkie okoliczności budzące wątpliwości i stosownie do art. 80 K.p.a. na podstawie całości materiału dowodowego dokonać starannej oceny w zakresie rozważenia potrzeb właściciela lasu, to po stronie właściciela lasu leży obowiązek wskazania okoliczności pozwalających na uznanie wystąpienia uzasadnionej potrzeby oraz, że potrzeba ta ma kwalifikowany, szczególny charakter. Na podstawie art. 7 K.p.a. organ jest zobligowany podejmować takie czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko słuszny interes obywateli, ale także interes społeczny, jakim w sprawach regulowanych ustawą o lasach jest omówione już wyżej trwałe utrzymanie lasów. Określenie interesu strony jako "słuszny" wskazuje z kolei na konieczność dokonania przez organ oceny w odniesieniu do przesłanek przyznania uprawnienia do żądania zmiany, przewidzianego przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co nie zawsze musi jednak prowadzić do uwzględnienia tego żądania.

Należy mieć ponadto na względzie, że użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że możliwość zmiany jest przewidziana i dozwolona przez ustawodawcę, ale nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne Sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń.

Przystępując do analizy prawidłowości dokonanej przez organ oceny wniosku w kontekście zaistnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, będącej w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanką zmiany lasu na użytek rolny, należy mieć na względzie, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o zmianę lasu o powierzchni 0,9900 ha, na działce nr a, arkusz mapy [...], obręb [...], skarżący uzasadniali potrzebą prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego. Podstawowym argumentem mającym przemawiać za niezbędnością potrzeby zmiany przeznaczenia lasu było osiągnięcie ekonomicznego zysku. We wniosku skarżący wskazywali, że zamierzona działalność ekologiczna na obszarze 1,33 ha działki a jest dla ich ekonomicznie nieopłacalna. Zwiększenie zaś areału o stanowiące użytki leśne, pozwoli im zapewnić rentowność prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto wskazali, że dodatkowo mają możliwość uzgodnienia i prowadzenia upraw rolnych na sąsiednich terenach zwiększając jej powierzchnię o około 1 ha. Deklarowali także możliwość zalesienia porównywalnego obszaru terenów rolnych.

W świetle tak sformułowanej argumentacji niewątpliwym jest, że głównym powodem żądania zmiany lasu na użytek rolny był istniejący po stronie skarżących zamiar prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i zwiększenie jego dochodowości. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły wskazywane przez stronę potrzeby i stwierdziły brak podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W przypadku skarżących nie można bowiem mówić o przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek. W szczególności skarżący w ramach prowadzonego postępowania przed organami obu instancji nie wskazywali, że znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej, a prowadzenie na spornym terenie gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego jest niezbędne dla ich egzystencji. Jako przyczynę zmiany lasu na użytek rolny wskazali jedynie na rentowność i opłacalność zamierzenia prowadzenia działalności ekologicznej i ekoturystycznej. W tych okolicznościach organy obu instancji słusznie ustaliły, że przedmiotowa odmowa zmiany lasu na użytek rolny pozostanie bez wpływu na warunki bytowe skarżących. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał bowiem uznać, że prowadzenie na spornym terenie gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego jest niezbędne dla egzystencji skarżących.

Zgodzić też należało się z organem odwoławczym, że zamierzenie wnioskodawców ma na celu rozwój i zwiększenie dochodowości gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego, co choć jest działaniem racjonalnym, nie uzasadnia jednak przyjęcia zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu", które usprawiedliwiałyby konieczność zmiany na użytek rolny części lasu znajdującego się na działce nr a. W tej sytuacji zaakcentować należy, iż sama chęć prowadzenia działalności ekologicznej i uzyskiwania z niej zysków nie może być uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę. Oceny tej nie zmienia argument, że przy użytkowaniu rolnym przez skarżących pozostałego 1,33 ha działki a, prowadzona działalność ekologiczna pozostanie dla skarżących ekonomicznie nieopłacalna. Okoliczność ta stanowi bowiem jedynie element kalkulacji kosztów planowanej uprawy i nie ma nic wspólnego z wykazywaniem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które - jak już wcześniej podkreślono - powinny być wyjątkowe, niestandardowe, przeważające nad zasadą ochrony lasów oraz utrzymania i powiększenia powierzchni leśnych. Ponadto, zważyć należy, iż jak sami skarżący podali we wniosku oprócz dysponowania 1,33 ha użytków rolnych mają oni także możliwość zagospodarowania 1 ha sąsiednich działek, co daje w sumie 2,33 ha.

W świetle zasady ochrony zasobów leśnych, chęć powiększenia gospodarstwa rolnego nie uzasadnia wyjątkowej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji, że argumenty skarżących świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu działalności i osiągnięcia wyższych dochodów, wobec czego mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny. Nie można tego uzasadnionego interesu utożsamiać jednak z pojęciem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które wprowadza ograniczenie prawa właściciela do dokonania zmiany lasu na użytek rolny, dopuszczając ją tylko w wyjątkowych sytuacjach.

Za słuszne należało również uznać stanowisko organu odwoławczego, co do związania zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że skoro działka nr a w części objętej wnioskiem przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na użytek leśny, a wskazany przez skarżących sposób jej zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z tym zapisem, organy orzekające obowiązane były do rozważenia tej kwestii w kontekście przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zauważyć, bowiem w tym miejscu przyjdzie, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na uwagę bowiem zasługuje, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Przechodząc do zarzutów skargi, wskazać należy, że zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono prawidłową i wystarczającą ocenę, która wykazała, że brak jest podstaw do dokonania wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny. W konsekwencji jako bezzasadne ocenić należy zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 K.p.a., dotyczące zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz błędów w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności żadnych takich okoliczności nie wskazali skarżący. Wyjaśnić należy, iż nie stanowi takiej okoliczności deklaracja skarżących zalesienia na własny koszt adekwatnego obszaru rolniczego, ani argumentacja skarżących w sprawie błędnego zastosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również okoliczność, że sporny obszar wg. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska nie podlega żadnej ochronie pod względem ani fauny ani flory. Postawione zatem w tym zakresie zarzuty uznać należy za bezzasadne. Nie można również uznać, że zaskarżona decyzja ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących. W szczególności, Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie odejmuje im prawa do posiadanej nieruchomości, która co należy podkreślić w części objętej sprawą stanowi obszar leśny. Także z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż sporny obszar został przeznaczony w planie na użytek leśny. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, skarżący jako jego właściciele mają obowiązek związany z trwałym utrzymywaniem lasu i zapewnianiem ciągłości jego użytkowania. Ustawodawca z kolei dopuścił możliwość zmiany lasu na użytek rolny, ale jedynie pod pewnym warunkiem, o którym jest mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Skoro skarżący warunku tego nie spełnili, nie można było uznać sformułowanego zarzutu za zasadny. Tak samo nie można zgodzić się z zarzutem braku równego traktowania podmiotów w ustawie o lasach, w zależności od tego kto pozostaje właścicielem lasu. Wskazać, bowiem należy, iż organy związane są ustawą i nie mogą wychodzić poza jej zakres. Do oceny zaś legalności przepisów ustaw z zapisami konstytucji powołany jest Trybunał Konstytucyjny. W zakresie z kolei zarzutu pominięcia w sprawie skargi na nieudolne i przewlekłe prowadzenie postępowania wyjaśnić należy, iż na skargę z zakresu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania służy odrębny tryb i skarga. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiły wskazane na wstępie decyzje. Okoliczność stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy.

Wbrew twierdzeniom skargi rolą organów nie było także wykazanie, jakie szczególne potrzeby właściciela uznaje za wyjątkowe i wystarczające do dokonania przedmiotowej zmiany, a jedynie dokonanie oceny przedstawionych przez skarżących okoliczności, które miały wskazywać na szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, czego organom nie można było odmówić. Zwrócić uwagę należy, że w tym zakresie skarżący opierają skargę na odwróceniu ciężaru wykazania zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Z tego względu za bezzasadny należało uznać zarzut braku wnikliwości w zbadaniu stanu faktycznego. Należy stwierdzić, że w sprawie podjęto niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wyjaśniono bowiem wszystkie wątpliwe kwestie, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

Reasumując stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, iż w sprawie nie zostało przez skarżących wykazane występowanie przesłanki wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb i stąd brak było podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w trybie tego przepisu.

Końcowo zgodzić należało się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji szczegółowych pomiarów w terenie oraz sporządzenie odpowiedniej dokumentacji podlegającej włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogło nastąpić dopiero na etapie wykonania decyzji zmieniającej las na użytek rolny. Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji zobowiązany był jedynie do zbadania wystąpienia przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy zauważył, że skoro rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji pierwszej instancji odnosi się wprost do wniosku stron i zmiany fragmentu lasu o powierzchni 0,9900 ha na grunty rolne, to organ pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę merytorycznie w zakresie wynikającym z żądania stron.

Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa procesowego bądź materialnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.