Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2586/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 134 par. 1  art. 3 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Teza: Przekonanie o braku przepisów nakazujących podjęcie oznaczonych czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 88 ust. 1 Usp nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi motywowanej brakiem właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa), może zaś być powodem jej oddalenia

TEZY

Przekonanie o braku przepisów nakazujących podjęcie oznaczonych czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 88 ust. 1 Usp nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi motywowanej brakiem właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa), może zaś być powodem jej oddalenia


SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 53/16 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Rady Powiatu Węgorzewskiego w przedmiocie podjęcia czynności nakazanych prawem postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 53/16 odrzucił skargę A.W. na "bezczynność Rady Powiatu Węgorzewskiego w podjęciu czynności nakazanych prawem" oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że A.W., po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu w Węgorzewie "do podjęcia czynności nakazanych prawem, zaniechania naruszenia prawa i wykonania prawomocnego wyroku sądu oraz do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego", na podstawie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej jako: "Usp"), wniósł za pośrednictwem tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na:

1. "bezczynność Rady Powiatu w Węgorzewie", zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem oraz naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie respektowania i wykonywania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych: wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 1946/13 oddalającego skargę od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Ol 263/13, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2. zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem i zaniechania naruszania prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu usunięcie bezprawnych skutków prawnych i faktycznych wywołanych przez nieważną uchwałę Rady Powiatu w Węgorzewie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie odwołania A.W. ze stanowiska skarbnika powiatu, w szczególności poprzez: respektowanie uchwały z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w sprawie powołania skarżącego na stanowisko skarbnika powiatu, a tym samym jego prawa do pełnienia tej funkcji oraz usunięcie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] powołującej drugiego skarbnika powiatu pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3. zaniechanie usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 12 pkt 3 Usp, § 15 pkt 3 oraz § 71 Statutu Powiatu Węgorzewskiego, polegającego na jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym wskazanych dwóch wzajemnie wykluczających się uchwał powołujących na pojedyncze oraz jednoosobowe stanowisko skarbnika powiatu dwie osoby;

a w konsekwencji:

4. "uchwałę Rady Powiatu w Węgorzewie z dnia [...] września 2007 r. nr [...], uchwały z dnia [...] stycznia 2013 nr [...] powołującej drugiego skarbnika powiatu węgorzewskiego", pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, jako podjętej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności Usp i statutu Powiatu Węgorzewskiego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie rady powiatu do:

- podjęcia czynności nakazanych prawem, tj. "respektowania wyroków sądów administracyjnych i prawa skarżącego do pełnienia funkcji skarbnika powiatu" oraz do uregulowania prawnie dopuszczalnymi środkami sytuacji prawnej skarżącego oraz drugiego powołanego bezprawnie na to stanowisko skarbnika, ewentualnie:

- o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] września 2007 r., nr [...] i uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r. powołującej drugiego skarbnika;

- zobowiązanie Starostwa Powiatowego w Węgorzewie do wskazania czy skarżący jest pracownikiem starostwa, czy starostwo wypłaca skarżącemu wynagrodzenie i czy uiszcza należne składki ZUS;

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący omówił skutki stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny uchwały o jego odwołaniu ze stanowiska skarbnika powiatu. Stwierdził, że wszystkie akty wydane w oparciu o tę uchwałę muszą być uznane za niezgodne z prawem. Wyraził przekonanie, że nadal pozostaje skarbnikiem powiatu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że art. 88 ust. 1 Usp dopuszcza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego niewykonania czynności nakazanych prawem. Wskazał, że powołane w skardze przepisy art. 170 i 286 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) nie nakazują radzie powiatu dokonania czynności żądanych w skardze. Tym samym brak jest zaniechania organu. Podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 pkt 3 Usp oraz przepisów statutu powiatu i regulaminu organizacyjnego starostwa. Nie zgodził się ze skarżącym o zajmowaniu przez niego nadal stanowiska skarbnika powiatu. Podał, że w obrocie cywilnoprawnym pozostaje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Giżycku z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn. akt [...]) o oddaleniu powództwa skarżącego o odszkodowanie w wysokości [...] zł tytułem niezgodnego z prawem odwołania skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu. Kwestia dotycząca uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w zakresie pełnienia/niepełnienia funkcji skarbnika Powiatu Węgorzewskiego została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy prawa pracy i Kodeksu postępowania cywilnego. Zaznaczono też, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy Gietrzwałd uchwałą nr [...] powołała skarżącego na stanowisko skarbnika Gminy Gietrzwałd. Tym samym, zdaniem organu, roszczenia skarżącego tracą swoją aktualność i realność w kontekście wykazania interesu prawnego. Stwierdzono, że kwestionowana uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o powołaniu D. S. na stanowisko skarbnika Powiatu Węgorzewskiego, nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nie rozstrzyga w sposób władczy o jego prawach czy interesach. Prawnie legitymowaną osobą, która może wywodzić swój interes prawny lub uprawnienie z tej uchwały jest tylko adresat tej uchwały.

Na podstawie art. 57 § 3 Ppsa, zawarte w jednym piśmie strony skargi na bezczynność w podjęciu czynności nakazanych prawem i skarga na uchwałę Rady Powiatu Węgorzewskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w sprawie oznaczonej sygn. II SAB/Ol 53/16 przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu.

Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlegał kontroli sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa). A.W. zarzuca Radzie Powiatu Węgorzewskiego nie respektowanie i niewykonanie powołanych wyroków sądów administracyjnych, mocą których uchwała o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu została uznana za nieważną, a więc została usunięta z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Zdaniem tegoż sądu skarżący nie dostrzega przy tym, że sąd administracyjny nie jest władny oceniać skutków prawnych takiego stanu rzeczy dla jego uprawnień pracowniczych. Eksponując kognicję sądów administracyjnych wywodzono, że są one właściwe do rozpoznania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej w takich granicach, w jakich służy skarga, na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa akty i czynności. Nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu, gdy przepis prawa nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia, które byłoby samoistnie zaskarżalne w administracyjnym postępowaniu. Na mocy art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa skarga na bezczynność może dotyczyć innych nakazanych prawem czynności, ale podjętych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej.

W ocenie sądu wojewódzkiego powołanie, czy odwołanie skarbnika powiatu jak i ocena skutków stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu nie podlega trybowi postępowania administracyjnego. Na s. 6 uzasadnienia postanowienia WSA w Olsztynie wywiódł (oczywiście omyłkowe, gazu idzie o podmiotowe określenie organu – uwaga Sądu), że: "Radzie Gminy w Węgorzewie nie można zarzucić bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa". Nie może też być mowy o skardze na niewykonanie wyroku w trybie art. 154 § 1 Ppsa, natomiast w przypadku skargi na bezczynność po wyroku stwierdzającym nieważność aktu, musi ona spełniać przesłanki z art. 149 Ppsa, który ma zastosowanie do spraw prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej.

W dalszych motywach postanowienia II SAB/Ol 53/16 stwierdzono, że zaniechanie organu uchwałodawczego powiatu może podlegać zaskarżeniu tylko na podstawie art. 88 ust. 1 Usp w zw. z art. 3 § 3 Ppsa, a dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest ustalenie istnienia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu określone działanie. Skarżący – zdaniem sądu a quo – nie konkretyzuje takiej normy, zaś oczekiwane przez niego działania organu dotyczą ściśle stosunku pracy, a więc sprawy cywilnej, zastrzeżonej do właściwości sądu powszechnego. W świetle art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy. Czynność nakazana prawem to czynność, której obowiązek wykonania wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa, przez redakcję art. 88 Usp ustawodawca dał wyraz temu, że nie chodzi tu o czynności możliwe, ale zawierające element obligatoryjności. Sąd administracyjny mógłby wypowiedzieć się na temat skutków stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika, jeżeli okoliczność ta podniesiona zostałaby w skardze na bezczynność podlegającą zaskarżeniu w trybie sądowoadministracyjnym, a taka sytuacja – w ocenie sądu I instancji – nie zachodziła w przedmiotowej sprawie. Nie ma przepisów, które obligowałyby radę powiatu wprost do podjęcia uchwały regulującej status prawny skarżącego, po stwierdzeniu nieważności odwołania, z tego względu uznano skargę za niedopuszczalną.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – A.W. zaskarżył ww. postanowienie w całości i zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

naruszenie przepisów art. 1 w zw. z art. 2 Ppsa oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej i tym samym ograniczenie prawa skarżącego do sądu poprzez odmowę dokonania kontroli działalności/bezczynności Rady Powiatu Węgorzewskiego,

naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 88 ust. 1 Usp w zw. z art. 3 § 3 Ppsa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że sprawa zawisła przed WSA w Olsztynie ze skargi A.W. na bezczynność Rady Powiatu Węgorzewskiego nie posiada przymiotu sprawy podlegającej kontroli działalności administracji publicznej i nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a w konsekwencji odrzucenie skargi,

naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

a. oparciu orzeczenia na części, a nie na całości akt sprawy, w szczególności:

- pominięcie tej (przeważającej) części treści skargi z dnia 23 maja 2016 r. do WSA w Olsztynie, w której skarżący wskazuje, że bezczynność rady powiatu polega na: nie respektowaniu mocy wiążącej wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt: II OSK 1946/15 "utrzymującego w mocy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 263/13" stwierdzający nieważność uchwały Rady Powiatu Węgorzewskiego z dnia [...] listopada 2012 nr [...] w sprawie odwołania A.W. ze stanowiska skarbnika powiatu, nie usunięciu skutków nieważnej uchwały wyrażające się w nieuregulowaniu statusu prawnego skarżącego jako funkcjonariusza publicznego − Skarbnika Powiatu Węgorzewskiego (a nie pracownika Starostwa Powiatu w Węgorzewie jak błędnie przyjął sąd I instancji), nieusunięcie z obrotu prawnego dwóch jednocześnie obowiązujących i sprzecznych uchwał o powołaniu na jedno (jednoosobowe) stanowisko skarbnika powiatu dwóch osób,

- pominięcie wskazanych przez skarżącego − w treści skargi oraz na rozprawie − przepisów prawnych naruszonych bezczynnością Rady Powiatu Węgorzewskiego i wprost lub poprzez ich interpretacje a contrario nakazujących podjęcie działań mający na celu przywrócenie/wprowadzenie stanu zgodnego z prawem;

b. "będące następstwem niepełnej, wybiórczej i dowolnej analizy stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy przyjęcie przez sąd za podstawę orzeczenia ustaleń faktycznych innych niż wynikające z akt sprawy", tj. przyjęcie, że skarżący domaga się działań organu polegających na przywróceniu do pracy, umożliwienia wykonywania obowiązków pracowniczych, sprostowania świadectwa pracy; podczas gdy skarżący domagał się respektowania przez radę powiatu wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie skarżącego i usunięcia skutków nieważnej uchwały tj. uregulowania statusu prawnego dwóch jednocześnie powołanych dwiema odrębnymi uchwałami skarbników, w tym skarżącego, jako jednego z nich;

c. bezpodstawne i bezprawne rozpoznanie sprawy w granicach węższych niż

zakreślone w skardze, tj. pominięcie części skargi w której skarżący zaskarża

działania/zaniechania rady powiatu naruszające jego prawa;

d. pominięcie zarzutów i argumentacji wskazujących na zasadność przyjęcia skargi do rozpoznania w części dotyczącej bezczynności rady powiatu, tj. wskazania konkretnych norm prawnych, z których wynika obowiązek podjęcia przez ten organ czynności prawem nakazanych, pominiecie argumentacji dotyczącej wskazanych i nazwanych przez stronę czynności, co do których rada powiatu pozostaje w bezczynności;

4. sprzeczności "sentencji wyroku z jego uzasadnieniem polegająca na odrzuceniu skargi w sentencji postanowienia, co wyklucza jej merytoryczne badania, zaś w uzasadnieniu dokonania merytorycznego zbadania skargi".

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o "zmianę uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi". Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podkreśla, że domaga się uregulowania jego statusu jako skarbnika, a nie pracownika i na gruncie Usp, a nie przepisów Kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd wojewódzki prawidłowo uznać miał, że żądania skarżącego dotyczą roszczeń cywilnych z zakresu prawa pracy. Skarżący ponadto nie odróżnia we wniesionej skardze kasacyjnej dwóch różnych form naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 Ppsa, wadliwie interpretuje przepis art. 88 ust. 1 Usp, a sąd wojewódzki prawidłowo zakwalifikował żądania skarżącego wyrażone w skardze, inną kwestią jest to, czy ta skarga jest prawnie uzasadniona. Obszernie rekapitulując żądania skarżącego wskazano na odrębność sfery publicznoprawnej od sfery cywilnoprawnej (pracowniczej), gdy chodzi o status skarbnika powiatu. Ponadto wywodzono, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 88 ust. 1 Usp wymaga ujawnienia konkretnego unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy między bezczynnością organów w podjęciu danej czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Skarżący ma formułować "teorię", że jest formalnie skarbnikiem Powiatu Węgorzewskiego, co nie jest trafne, skoro tym skarbnikiem jest D. S. Formułując zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa nie wykazano istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarządzeniem zdjęto z wokandy posiedzenia niejawnego z dnia [...] listopada 2016 r. sprawę i skierowano na rozprawę.

Pełnomocnicy stron podczas rozprawy podtrzymali stanowiska prezentowane w pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w jej uzasadnieniu motywy podziela Naczelny Sąd Administracyjny, dodatkowo zwracając uwagę na liczne omyłki pisarskie i niedokładności językowe, od których nie jest także wolna odpowiedź na skargę kasacyjną.

A. W skardze kasacyjnej nie wskazano wyraźnie, na której z podstaw z art. 174 Ppsa ją oparto. Zgodnie z cyt. przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając jednak zasadę – falsa demonstratio non nocet – zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (por. motywy uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1) i biorąc pod uwagę wskazanie przepisów, którym miał uchybić sąd I instancji, przyjdzie uznać iż skargę kasacyjną oparto na obu podstawach z art. 174 Ppsa.

B. W pierwszej kolejności – zanim Sąd rozpozna zarzuty skargi kasacyjnej – wypadnie jednak uściślić przedmiot skargi wniesionej przez A.W. W osnowie zaskarżonego postanowienia określono go jako "bezczynność Rady Powiatu Węgorzewskiego w podjęciu czynności nakazanych prawem", tak zresztą przedmiot skargi został w niej określony. Niesporne jest, czego także nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, że A.W. swą skargę opierał na dyspozycji art. 88 ust. 1 Usp, wedle którego "Przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Zgodnie z art. 87 ust. 1 Usp "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Użytego w samej skardze, jak i w zaskarżonym postanowieniu określenia "bezczynność" nie zawarto w normie art. 88 ust. 1 Usp. Dostrzec należy, co zresztą wyeksponowano w motywach zaskarżonego postanowienia, że przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej może być bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na s. 6 zaskarżonego postanowienia nietrafnie wywodzi się, że dotyczy to także przypadku ujętego w art. 3 § 2 pkt 4a Ppsa – sąd I instancji w tym miejscu nie dostrzegł, iż wskutek nowelizacji Ppsa dokonanej mocą art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) w odniesieniu do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wykluczono dopuszczalność skargi na bezczynność (na s. 5 skarżonego postanowienia przywołano skądinąd prawidłową treść art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa). Ustalenie przedmiotu skargi jako "bezczynności" organu administracji publicznej musi uwzględniać i tę okoliczność, że w przepisach Ppsa pojęcie powyższe ma swoją normatywną konotację, skoro chociażby w art. 149 cyt. ustawy wyraźnie wskazano uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego, który rozpoznaje skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa. Tymczasem wskutek wniesienia skargi na podstawie art. 88 ust. 1 Usp jej uwzględnienie pozwala sądowi administracyjnemu na nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu (art. 88 ust. 2 Usp). W myśl przepisu art. 3 § 3 Ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 88 ust. 1 Usp, na podstawie którego A.W. domagał się od WSA w Olsztynie rozpoznania jego skargi, jest przeto przepisem "ustawy szczególnej" w rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa.

Skoro zatem skarga A.W. została wniesiona na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Usp, to jej przedmiotu nie powinno określać się mianem "bezczynności", a tylko jako skargi na "nie wykonywanie czynności nakazanych prawem", zachowując terminologię ustawodawcy. Przepis art. 88 ust. 1 poszerza zatem, w stosunku do art. 3 § 2 Ppsa, zakres sądowej kontroli działań organów powiatu o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem. W judykaturze zasadnie wskazywano już na potrzebę prawidłowej kwalifikacji skarg tego typu odnośnie organów gminy, zgodnie z terminologią ustawodawcy, jako skargi na niewykonanie czynności nakazanych prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., I OSK 1423/10, LEX nr 1068407), ten sam postulat odnosi się do skargi wnoszonej w trybie art. 88 ust. 1 Usp. Nie ma to jednak większego znaczenia dla możliwości i kierunku rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Trafnie z kolei WSA w Olsztynie przyjął, że skarga A.W. nie jest skargą w trybie art. 154 § 1 Ppsa na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, w tym względzie łączenie w tej samej skardze argumentacji odnośnie braku "respektowania" prawomocnych wyroków odnośnie uchwały Rady Powiatu w Węgorzewie Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu jako domagania się wykonania prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, nie może prowadzić do swoistej kumulacji podstaw prawnych tej samej skargi. Przyjdzie ponadto dostrzec aktualne w dacie wnoszenia skargi unormowanie zawarte w art. 154 § 1 Ppsa, wedle którego wniesienie skargi na niewykonanie wyroku odnosi się wyłącznie do przypadku niewykonywania wyroków zapadłych sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

C. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, gdy idzie o naruszenie przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 Ppsa.

Zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności przedmiotu skargi bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw przedmiotu zaskarżenia. Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Ppsa). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560). Przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Ppsa oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Ppsa. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Poprzez ocenę dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy – nawet jeżeli w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie ocena ta jest wadliwa – sąd I instancji nie mógł więc naruszyć art. 133 § 1 Ppsa.

D. Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dają również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068 z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy, gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Sytuacje wyżej wskazane nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Niewątpliwie sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy wyznaczonej przedmiotem skargi. Przez posłużenie się zarzutem naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa nie można skutecznie podnosić, że sąd pierwszej instancji orzekł w granicach węższych niż zakreślone w skardze. Skarżący kasacyjnie, o ile uważał, że nie orzeczono o całości skargi, mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 157 § 1 Ppsa i domagać się uzupełnienia orzeczenia. Należy przy tym pamiętać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy jest skuteczny, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. mogło przełożyć się na treść orzeczenia, co w realiach kontrolowanej sprawy wymagało uwzględnienia treści kwestionowanego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak w przekonaniu Sądu, aby tam skonstruowany zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa miał znaczenie dla oceny istotnego wpływu na wynik sprawy – tj. odrzucenia skargi.

E. Nie może odnieść skutku wskazany w pkt 4. skargi kasacyjnej zarzut określony jako "sprzeczność sentencji wyroku z jego uzasadnieniem" polegająca na odrzuceniu skargi w sentencji postanowienia, co wykluczało jej merytoryczne badanie, zaś w uzasadnieniu dokonania merytorycznego zbadania skargi. Pomijając oczywistą nieścisłość skargi kasacyjnej – skoro w sprawie sąd pierwszej instancji nie wyrokował, a wydał postanowienie, to nie można wywodzić o sprzeczności sentencji "wyroku" – to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten od strony formalnej jest nieprawidłowy, gdyż nie wskazuje żadnego przepisu prawa procesowego, który miałby być naruszony. Trafnie wskazano na to w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przy zasadzie związania zarzutami, o której mowa w art. 183 § 1 Ppsa, możliwość kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji, pod względem tego zarzutu jest niemożliwa. Wobec powyższego Sąd nie może ustosunkować się merytorycznie do stawianego zarzutu, albowiem w przywołanym zakresie nie ma prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej.

F. Za trafny z kolei co do reguły uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 88 ust. 1 Usp w zw. z art. 3 § 3 Ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że sprawa zawisła przed WSA w Olsztynie ze skargi A.W. na Radę Powiatu Węgorzewskiego nie posiada przymiotu sprawy podlegającej kontroli działalności administracji publicznej i nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a w konsekwencji odrzucenie skargi.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa sąd odrzuca skargę "jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości". W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 190). Wykładnia cyt. przepisu winna uwzględniać treść art. 58 § 4 Ppsa, wedle którego sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W realiach przedmiotowej sprawy nie wskazano na takie orzeczenie. Innymi słowy – odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, o ile następuje z powodu przekonania, że właściwy do jej rozpatrzenia jest sąd powszechny, winno prowadzić do stwierdzenia, iż to ten sąd jest właściwy w sprawie. Na taki powód odrzucenia skargi wskazywałaby argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na s. 7, gdzie wskazuje się, że oczekiwane przez skarżącego działania organu dotyczą czynności ściśle związanych ze stosunkiem pracy, a więc sprawy cywilnej, czyli materii zastrzeżonej do właściwości sądu powszechnego.

G. Uwzględniając przedmiot skargi A.W. przyjdzie uznać, że skarżący kasacyjnie we wniesionej w trybie art. 88 ust. 1 Usp skardze domagał się podjęcia przez Radę Powiatu Węgorzewskiego uchwały, którą zdyskontowano by oznaczony stan faktyczno-prawny, który powstał po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 1946/13 skargi kasacyjnej Powiatu Węgorzewskiego od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Ol 263/13 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu Węgorzewskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o odwołaniu A.W. ze stanowiska skarbnika powiatu.

Istotne znaczenie w sprawie ma prawidłowe zastosowanie przepisu art. 87 Usp, który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" (ust. 1), "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił" (ust. 2), "Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę" (ust. 3), "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym" (ust. 4). Z kolei z art. 88 Usp wynika, że "Przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich" (ust. 1) oraz, że "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu".

Niewątpliwe jest, że A.W. poprzedził wniesienie skargi wezwaniem Rady Powiatu Węgorzewskiego do usunięcia naruszenia prawa, sprawa wywołana wniesioną skargą nie była przedmiotem uprzedniego orzekania przez sąd administracyjny. Niewątpliwe jest także, iż kwestia zajmowania stanowiska skarbnika powiatu należy do sprawy z zakresu administracji publicznej, skoro powołanie i odwołanie z tego stanowiska następuje w drodze uchwały rady powiatu (art. 12 ust. 3, art. 37 ust. 1 Usp).

W piśmiennictwie kontrowersje budzi dopuszczalność zaskarżenia w drodze skargi sądowoadministracyjnej zaniechania w sferze działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowisko w tym zakresie są podzielone – od wypowiedzi afirmujących dopuszczalność takich skarg (por. np. T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, cz. I., "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 1-2, s. 15) po wypowiedzi przeciwne, podnoszące ważkie argumenty przeciwko dopuszczalności skarg w tym zakresie (por. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 3, s. 71 i n.). W judykaturze przyjęto kierunek aprobujący dopuszczalność skargi sądowoadministracyjnej, której przedmiotem byłoby zaniechanie prawodawcze organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 318/11, LEX nr 992545 i z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2511/12, LEX nr 1351348).

Zgodzić należy się przeto z tymi wywodami sądu a quo, w których wskazuje się, że zaniechanie organu uchwałodawczego powiatu może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 88 ust. 1 Usp w zw. z art. 3 § 3 Ppsa. Innymi słowy w pojęciu "czynności nakazanych prawem" może mieścić się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego "nakazana prawem". Nie można jednak – zdaniem Sądu w tym składzie – podzielić wywodu, że już dla skutecznego wniesienia (podkr. Sądu) takiej skargi, konieczne jest ustalenie normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu określone działanie. W tym aspekcie podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., I OSK 2007/10, LEX nr 1149282, wypowiedziane na kanwie konstrukcji analogicznych do art. 88 ust. 1 Usp, a zawartych w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej Usg). W cyt. wyroku trafnie dostrzeżono, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101 ust. 1 oraz w art. 101a ust. 1 Usg nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi.

WSA w Olsztynie odrzucił skargę wskazując na brak przepisów prawa, które stanowiłyby o obowiązku Rady Powiatu Węgorzewskiego do podjęcia uchwały regulującej status prawny skarżącego, po stwierdzeniu z kolei nieważności uchwały odwołującej go ze stanowiska skarbnika powiatu. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem oceny zarzutów skargi w sferze materialnoprawnej i uznał, że nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu, gdy nie ustalono zaistnienia normy prawnej, która obliguje organu administracji publicznej do podjęcia określonego działania. Taka ocena zarzutów skargi nie może jednak skutkować jej odrzuceniem, skoro ocena ta może być dokonana jedynie po uprzednim uznaniu dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie można przyjąć zatem, że sprawa wywołana skargą A.W. na zaniechanie uchwałodawcze Rady Powiatu Węgorzewskiego, wniesioną w trybie art. 88 ust. 1 Usp nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę w powyższym trybie może wnieść osoba, która wywodzi, że z mocy prawa przysługuje jej uprawnienie do żądania określonego działania organu powiatu, odpowiadającego obowiązkowi tego organu, a zaskarżane zaniechanie organu dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, narusza interes prawny lub uprawnienie danej osoby i zostanie poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W tym aspekcie przyjdzie uznać, że sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 88 ust. 1 Usp i art. 3 § 3 Ppsa poprzez odrzucenie skargi pomimo dokonania w istocie merytorycznej oceny zarzutów w niej zawartych. Do właściwości sądu administracyjnego należy ocena zaistnienia okoliczności określonych w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Usp. Skarżący oczekiwał od sądu pierwszej instancji oceny zasadności zgłoszonych przez niego zarzutów w świetle cyt. przepisów, a sąd wojewódzki powinien dokonać ich oceny w kontekście zaistnienia zaniechania uchwałodawczego organu powiatu i jego ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącego. Od dokonania takiej oceny sąd pierwszej instancji nie mógł się uchylić poprzez odrzucenie skargi. Dokonanie takiej oceny nie można przypisać innemu sądowi, w szczególności sądowi pracy, który wszak nie rozpoznaje skarg wnoszonych w trybie art. 88 ust. 1 Usp. Przekonanie o braku przepisów nakazujących podjęcie oznaczonych czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 88 ust. 1 Usp nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi motywowanej brakiem właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa), może zaś być powodem jej oddalenia.

H. W konsekwencji jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 Ppsa oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej i tym samym ograniczenie prawa skarżącego do sądu poprzez odmowę dokonania kontroli zaniechania Rady Powiatu Węgorzewskiego. Sąd administracyjny nietrafnie uznał bowiem, że jest niewłaściwy w tej sprawie, a sprawa wywołana skargą wniesioną w trybie art. 88 ust. 1 Usp nie jest sprawą sądowoadministracyjną.

I. Raz jeszcze WSA w Olsztynie rozpozna wniesioną skargę dokonując merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi w aspekcie przepisu art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Usp oraz wskazywanych przez skarżącego w skardze, jak i w toku postępowania tych przepisów prawa, z których wywodzi nakaz podjęcia przez radę powiatu oznaczonego działania.

J. Gdy chodzi o żądania zasądzenia kosztów postępowania, zawarte zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w odpowiedzi na nią, to pozbawione one są podstaw. Reguła ustalona w art. 199 Ppsa określa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasady dotyczące zwrotu kosztów postępowania w sprawach ze skargi kasacyjnej regulują przepisy art. 203 i 204 Ppsa, z tym, że dotyczą tylko tych przypadków, w których przedmiotem tej skargi kasacyjnej był wyrok sądu pierwszej instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie A.W. zaskarżył postanowienie o odrzuceniu jego skargi. Wedle art. 203 pkt 1 Ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.

Wobec takiego brzmienia cyt. przepisu nie można przyjąć, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Pogląd ten znalazł ostateczne potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (publ. ONSAiwsa z 2008 r., Nr 2, poz. 23). W przywołanej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy art. 203 i 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Jednocześnie, Sąd ten zaznaczył, że przyjęte w Ppsa rozwiązanie nie niweczy prawa skarżącego do otrzymania zwrotu kosztów postępowania. Uwzględnienie skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, że stroną "przegrywającą" jest organ administracyjny. Jeżeli w następstwie takiego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględni skargę, to nie ma przeszkód, aby na podstawie art. 200 Ppsa zasądzić na rzecz skarżącego wszystkie koszty postępowania, w tym koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, ponieważ podlegają one zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 478/14, LEX nr 1446572 i z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1934/12, LEX nr 1270191).

Z powodów wyłuszczonych powyżej brak było także podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu.

K. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.