Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 387/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 80  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019r. Wójt Gminy B. odmówił B. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "budowie automatycznej linii wannowej do przygotowania powierzchni aluminium i malowania proszkowego z wykorzystaniem istniejącej zabudowy produkcyjnej wraz z dobudową pomieszczenia przeznaczonego na neutralizator ścieków, na terenie zakładu produkcyjnego B. zlokalizowanego na działkach nr [...] obręb geodezyjny C. ".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania, w tym chronologię składanych do akt sprawy uzgodnień, opinii organów współdziałających, wyjaśnień inwestora i sprzeciwów mieszkańców. Odnosząc się do meritum Wójt wskazał, że realizacja wnioskowanej inwestycji kwalifikowała się do przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wskazano także na powołanie w sprawie biegłego w celu dokonania oceny i analizy procesów technologicznych przewidzianych w ramach planowanego przedsięwzięcia. Opinia biegłego została złożona do akt sprawy [...] października 2019r. i na jej podstawie (przedstawiając wnioski opinii) organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja nie została scharakteryzowana z właściwą starannością. W raporcie nie opisano przebiegu procesu produkcji, wielkości produkcji, ilości zużywanych materiałów, surowców, energii oraz wielkości emisji dla obecnie prowadzonych procesów. Braki raportu zaś nie pozwalają na ustalenie możliwej ilości ścieków technologicznych, ani szlamu powstającego po procesie oczyszczania ścieków przemysłowych zawierających substancje niebezpieczne.

Organ stwierdził, że wnioski przedstawione w opinii – tj. stwierdzenie braków raportu w zakresie opisu technologii oraz podstawowych informacji o wpływie wnioskowanej inwestycji na środowisko potwierdzają zasadność sprzeciwów mieszkańców. Sprzeciwy te uznał Wójt za zrozumiałe. Wskazał przy tym, że mieszkańcy skarżą się na uciążliwy hałas wytwarzany m.in. przez pracę wentylatorów, ruch pojazdów ciężarowych i wózków widłowych, tłuczenie szkła na skutek wrzucania odpadów do kontenerów oraz utrudnienia w poruszaniu się po ulicy. Organ wskazał też, że uzasadnione obawy mieszkańców odnoszą się też do możliwego skażenia środowiska z uwagi na odprowadzenie już obecnie przez zakład wód technologicznych do okolicznego rowu melioracyjnego. Wójt zauważył przy tym, że ów rów melioracyjny zlokalizowany jest w strefie ujęcia wody zatwierdzonej rozporządzeniem nr [...] Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2018r.

Uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie Wójt podkreślił, że inwestor nie odniósł się merytorycznie do tez opinii biegłego. Stwierdził też, że kierując się wynikami uzgodnienia oraz ustaleniami wynikającymi ze zgromadzonego materiału dowodowego (raport wraz uzupełnianiami, petycjami, pismami mieszkańców, wyjaśnieniami inwestora) i wynikami postępowania z udziałem społeczeństwa w sprawie należało odmówić zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów,

2. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron oraz poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania inwestora o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na prowadzenie postępowania administracyjnego,

3. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności, których ocena nie wymagała wiadomości specjalnych,

4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

5. art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.i.o.ś.") poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach pozaustawowych (negatywnych głosach mieszkańców) oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji niespełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych i w konsekwencji wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, w której organ był zobligowany do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia,

6. art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera elementów obligatoryjnych wskazanych przez ustawodawcę.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało [...] marca 2020r. zaskarżoną decyzję nr [...], którą (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi gminy B.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło uregulowania zawarte w art. 71 ust. 1, art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 79 i art. 80 ust. 1 u.i.o.ś., a następnie zarzuciło w pierwszej kolejności, że organ I instancji zaniechał odniesienia się do uzyskanych w toku postępowania pozytywnych uzgodnień i opinii organów współdziałających, a uwzględnił wyłącznie wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa – tj. licznie składane przez mieszkańców sprzeciwy. W ocenie Kolegium organ I instancji naruszył w ten sposób art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Przy czym Kolegium podkreśliło, że sprzeciwy mieszkańców wobec planowanej inwestycji nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji negatywnej w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zauważył, że negatywne stanowisko społeczeństwa może jedynie wpływać na konkretne uwarunkowania i wymogi inwestycji – co powinno zostać wyrażone w konkretnych zapisach decyzji nakładającej na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, bądź ograniczać negatywne oddziaływanie inwestycji na elementy środowiska.

Kolegium zarzuciło także, że organ I instancji nie ocenił samodzielnie wartości dowodowej raportu oddziaływania na środowisko. Podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby organ wzywał inwestora przez cały okres trwania postępowania do uzupełnienia treści raportu zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. Inwestor był wzywany do uzupełnienia raportu i złożenia wyjaśnień jedynie przez organy współdziałające (w szczególności przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. – RDOŚ). Kolegium podkreśliło, że analiza treści uzasadnienia decyzji organu I instancji pozwala na przyjęcie, że organ I instancji nie dokonał analizy raportu w kontekście zgłaszanych przez strony postępowania i mieszkańców uwagi. Tymczasem, jak zauważyło Kolegium, zasada prawdy obiektywnej obligowała Wójta do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza dokonania oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji – zgodnie z wymogami określonymi w art. 66 ust. 1 u.i.o.ś.

Zarzucając powyższe Kolegium poczyniło ogólnej natury uwagi - wskazując, że przy istnieniu pozytywnych opinii organów uzgadniających, kwestionowanie zapisów zawartych w raporcie inwestora jest możliwe jedynie w sytuacji powołania się na dowody inne – mające charakter kontrraportu. Zastrzeżenia do raportu nie mogą być bowiem gołosłowne.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki te mogą zaś polegać na:

- niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- odmowie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia rzez organ współdziałający,

- braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.,

- wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na Obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody,

- wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek art. 38 lit. 8 ustawy Prawo wodne.

Kolegium końcowo zarzuciło także organowi I instancji brak wyjaśnienia sposobu ustalenia kręgu stron postępowania – zgodnie z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że w toku postępowania organ I instancji różne osoby uznawał za strony postępowania.

W ocenie Kolegium sformułowanie przez organ I instancji jedynie ogólnikowych motywów podjętego rozstrzygnięcia, oparcie się na wnioskach opinii biegłego bez konfrontacji z treścią raportu oraz pominięcie pozytywnych uzgodnień i opinii organów współdziałających naruszyło przepisy art. 6, art. 7, art. 8 , art. 9 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Naprawienie zaś wskazanych błędów, w przekonaniu Kolegium, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Kolegium uznało konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu SKO naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji. W ocenie wnoszącego sprzeciw (Skarżącego) uchybienia stwierdzone rzez Kolegium są bezpodstawne i nie mogły stanowić przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona zakwestionowała przede wszystkim nieracjonalność zarzucania organowi I instancji zaniechania obowiązku wskazania sposobu ustalenia kręgu stron postępowania. W przekonaniu Skarżącego organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a kwestia ustalenia stron uregulowana jest normatywnie – w art. 28 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się też z zarzutem naruszenia rzez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. – wyrażając stanowisko, że zgodnie z art. 85 u.i.o.ś. nie wprowadza obowiązku uzasadnienia odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań da planowanej inwestycji. Zwrócił też uwagę, że organ I instancji "poniekąd" określił przyczyny odmowy, albowiem podkreślił, że inwestycja negatywnie wpłynie na jakość życia ludzi mieszkających w najbliższym otoczeniu. Dla Skarżącego Wójt wyraźnie stwierdził, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko – co powinno być uznane za wystarczającą przesłankę wydania decyzji odmawiającej zgodę na ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020r., które działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. , odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na inwestycji – budowy automatycznej linii wannowej z wykorzystaniem istniejącej zabudowy produkcyjnej wraz z dobudową pomieszczenia przeznaczonego na neutralizator ścieków.

Sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).

W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy powyższym zasadom nie uchybił. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco omówiono uchybienia organu I instancji, który uchylił się od merytorycznej oceny materiału dowodowego. Należy pamiętać, że brak oceny materiału dowodowego to co innego, niż jego wadliwa ocena. Stanowisko Kolegium w tej kwestii nie budzi wątpliwości. Analiza akt administracyjnych potwierdza prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym zgodzić się też należy z Kolegium, że decyzja organu I instancji jest wadliwa w stopniu przekraczającym możliwości organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. – a co najmniej przedwczesna.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy u.i.o.ś. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Warto tez podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą zaś wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

Zaskarżona decyzja jest uzasadniona przede wszystkim dlatego, że trafny okazał się zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy słusznie wskazał, iż przesądzającą okolicznością uzasadniającą negatywne rozpoznanie wniosku inwestora nie może być sprzeciw lokalnej społeczności - co wywodził i podkreślał w swoim rozstrzygnięciu Wójt Gminy B. , wskazując na "zasadność" sprzeciwów mieszkańców w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto organ I instancji zupełnie nie podjął się własnej oceny głównego dowodu w sprawie tj. raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.

W ocenie Sądu stanowisko wywiedzione przez organ odwoławczy w pełni zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze w ślad za ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, niewątpliwie sprzeciw społeczności lokalnej w żadnym razie nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej, a wniosek taki nie koliduje z zasadą udziału społeczeństwa w postępowaniu kwestii tej dotyczącym. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 u.i.o.ś., przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 80 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało ono przeprowadzone.

Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż organ wydający decyzję środowiskową, zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po wtóre wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w decyzji (pozytywnej) środowiskowej. Rację ma więc Kolegium, że brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać, że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Organ winien jedynie stanowisko to uwzględnić przy określeniu warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich przyszła inwestycja może być realizowana. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej gwarantuje udział w nim (postępowaniu) społeczeństwa, co z kolei winno przełożyć się na samą treść decyzji. Taki był zresztą cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych. Mianowicie przepisy krajowe stanowią wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz.UE.L 156 z dnia 25 czerwca 2003 r.). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz.UE.L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r.). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. We wskazanych dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na zaproponowany przez organ wariant (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.). Podkreślić też należy, iż organ nie ma prawnej możliwości badania kwestii racjonalności stanowiska tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy np. na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii, a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi (vide: wyroki WSA: w Łodzi z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 273/16, z dnia 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/15, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 886/12 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 354/15; w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1363/14; w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1092/13; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1566/13 – dostępne w bazie jw.).

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ skoncentrował postępowanie dowodowe na wykazaniu racjonalności i zasadności stanowiska lokalnej społeczności, wyrażającej sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Decyzja poddana kontroli Kolegium oparta została w istocie o niejasne kryteria i rozważania. Jej uzasadnieniem są przede wszystkim informacje o przebiegu postępowania i chronologia zgłaszanych zastrzeżeń do raportu, a ogólne stwierdzenia dotyczące np. uciążliwości inwestycji poprzez emisję hałasu, utrudnienia w "poruszaniu się po ulicy" oraz negatywnego oddziaływania na środowisko wodne (obawy skażenia rowu melioracyjnego) nie zostały odniesione do konkretnych rozwiązań i parametrów planowanej inwestycji - w szczególności zawartych w ustaleniach raportu, sporządzanego w oparciu o wymogi ustawowe dla indywidualnego zamierzenia.

Organ I instancji, argumentując zasadność sprzeciwów mieszkańców zakwestionował również ustalenia raportu – jako opartych na niepełnych danych co do np. przebiegu procesów produkcyjnych, stosowanych substancji, ilości zużywanych materiałów. Wnioski co do "niepełności" raportu oparł zaś na opinii biegłego. Nie podjął jednak próby wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do wskazania, że "inwestor nie odniósł się merytorycznie do tez przedstawianych w opinii".

Lektura uzasadnienia organu I instancji potwierdza, iż organ I instancji prawidłowo wywiódł, iż wnioskowane przedsięwzięcie, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Jednocześnie, wobec oceny organów opiniujących co do konieczności przedłożenia raportu oddziaływania na środowiska, organ I instancji zobowiązał do przedłożenia takiego dokumentu, by następnie zupełnie odstąpić od jego analizy - co jednoznacznie wynika zarówno z przebiegu postępowania, jak i uzasadnienia decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Taki sposób procedowania nie mógł zyskać akceptacji organu odwoławczego.

W tym miejscu podkreślić należy, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co nie jest kwestionowane ani w doktrynie ani w orzecznictwie, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne, musi być kompleksowy, spójny, rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle art. 66 u.i.o.ś., ponieważ jest kluczowym dowodem w sprawie. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. W piśmiennictwie wyraźnie nawiązuje się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, według którego w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej; obligująca organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym w praktyce, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiskowa (por. A. Kozieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012, nr 1, s. 41-56 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; K. Gruszecki, Komentarz do art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, System Informacji Prawnej Lex pkt 1, 2, 3, 4 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Dokonywana dla potrzeb indywidualnej sprawy ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji i ewentualnie odnieść te zagrożenia do zgłaszanych w toku postępowania wątpliwości w zakresie możliwego oddziaływania planowanej inwestycji. Powyższe jest niezbędne również do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, w tym także w pozwoleniu na budowę. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien w sposób kompleksowy odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, wskazywać na obowiązujące standardy ochrony środowiska oraz określać czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 946/12; wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13 oraz z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2313/13 – dostępne w bazie jw.).

W ocenie Sądu sam fakt, że w przekonaniu organu I instancji raport inwestora był niepełny czy też, że nie zgadzają się z nim strony postepowania nie mógł być uznany za wystarczający powód dla odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań wnioskowanego przedsięwzięcia. Co więcej fakt ten nie dawał podstawy do powołania biegłego na okoliczność poprawności raportu i to w sytuacji, w której organ zaniechał wezwania inwestora do uzupełnienia raportu (dodatkowe wyjaśnienia składane były przez inwestora właściwie wyłącznie na wezwania organów współdziałających). Organ I instancji nie dokonał samodzielnej oceny tego raportu (a przynajmniej nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji wyników własnej analizy raportu), ograniczył się do wskazania konieczności zasięgnięcia opinii biegłego, a następnie do przytoczenia jej wniosków. Tym samym oceny ustalenia raportu dokonał w rozpoznawanej sprawie de facto biegły, a nie organ I instancji.

Przypomnieć trzeba, że organ, wydając rozstrzygnięcie ocenia wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, a jego decyzji powinna znajdować oparcie w przepisach prawa i być wynikiem określonego - znajdującego oparcie w logice i przepisach prawa -procesu decyzyjnego. Takiej ocenie powinien podlegać raport - czego w okolicznościach kontrolowanej sprawy zabrakło.

Zabrakło też w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oceny uzgodnienia RDOŚ i opinii organów inspekcji sanitarnej, a także (wbrew brzmieniu art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.i.o.ś.) nie ma jakichkolwiek informacji o tym, czy i w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę opinie i oceny dokonane przez organy współdziałające. Samo zaznaczenie w uzasadnieniu decyzji, że zostały wydane opinie organów współdziałających oraz opisanie działań podejmowanych przez organ I instancji nie stanowi o realizacji obowiązku wzięcia pod uwagę i uwzględnienia przy wydawaniu decyzji stanowisk organów współdziałających.

Organ II instancji prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypadki, w których dopuszczalne jest wydanie negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało na przypadki prawem przewidziane, które uzasadniają odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Przypadki negatywnego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco, ale przede wszystkim prawidłowo przywołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Warto więc jedynie podkreślić, iż organ uprawniony jest do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia po wyczerpującym zgromadzeniu materiału, jego analizie w kontekście każdej z tych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy od takiej analizy materiału dowodowego organ I instancji niezasadnie odstąpił, naruszając przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, co dyskwalifikuje jego decyzję. Tym samym bezsprzecznie zasadne było w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa nadto, że uchylenie się przez organ I instancji od własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezkrytyczne zastąpienie tej oceny wnioskami autora opinii z [...] października 2019r. nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w jednej instancji – co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy i naruszyłoby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. Sprawa zostałaby bowiem rozpoznana wyłącznie przez organ II instancji. Rolą organu odwoławczego jest zaś merytoryczna powtórna ocena sprawy i wyrażonego przez organ I instancji poglądu prawnego, a nie zastępowanie organu I instancji w dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Reasumując, w świetle powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pominięcie przez organ I instancji głównego dowodu w sprawie, brak ustosunkowania się do uzgodnień i opinii organów współdziałających nie tylko uzasadnia rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ale i uzasadnia wywiedziony przez organ odwoławczy zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego – w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodzić należy się z Kolegium, że dopiero wnikliwa analiza materiału dowodowego podjęta przez organ I instancji z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego i w kontekście opisanych w ustawie przypadków, w których możliwe jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, da podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i otworzy możliwość jego ewentualnego kwestionowania.

Co więcej – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - stanowisko organu I instancji winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji. Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Wskazana przez Kolegium wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji stanowi również o uchybieniu wymaganiu wskazanemu w art. 8 k.p.a. (budowanie zaufania do organów Państwa). Organ wydając decyzję, zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. powinien ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy - tak aby strony miały możliwość poznania jakimi racjami kierował się organ wydając taką a nie inną decyzję. Pamiętać należy, że organ nie musi przekonać ale musi uzasadnić swą decyzję w sposób zgodny z zasadami logicznego rozumowania.

Uwagi te odnoszą się też do decyzji odmawiającej ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla planowanej inwestycji. Nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego, że z treści art. 85 u.i.o.ś. można wysnuć wniosek, że ustawodawca nie przewidział obowiązku sporządzenia uzasadnienia dla decyzji odmownej. W art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy określono jedynie dodatkowe wymagania formalne, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, natomiast w pkt 2 tego przepisu wskazano wymagania dla decyzji wydawanej w sytuacji, gdy ocena oddziaływania na środowisko nie była przeprowadzana. W obowiązującym stanie prawnym uzasadnienie każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pozytywnej, czy negatywnej) musi spełniać wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a jedynie w zależności od rodzaju decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadnienie będzie musiało spełniać dodatkowe wymagania wynikające z ww. art. 85 ust. 2 u.i.o.ś., stanowiące doprecyzowanie warunków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

W kontekście powyższego, zdaniem Sądu, za zasadne uznać należało zarzuty organu II instancji, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy B. .

Dodatkowo, jak słusznie zauważyło Kolegium, organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany będzie wyjaśnić przesłanki jakimi kierował się przy ustalaniu kręgu stron postępowania oraz udokumentować proces weryfikacji przysługującej poszczególnym podmiotom legitymacji do występowanie jako strona niniejszego postępowania – albowiem, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w postępowaniu przed organem I instancji różnie określany był krąg stron, do których kierował organ zawiadomienia i rozstrzygnięcia. Należy się przy tym zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg stron takiego postępowania powinien być ustalony na zasadach ogólnych. Oznacza to, że miarodajny dla oceny zaistniałej sytuacji prawnej będzie przepis art. 28 k.p.a. - z uwzględnieniem uregulowań w u.i.o.ś. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji będzie stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Interes prawny musi mieć bowiem swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego, przy czym ustawodawca nie ograniczył dziedzin prawa, z których przepisy takie wywodzą się. Oznacza to, że interes prawny będzie można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i z prawa cywilnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd stwierdza, iż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy było co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.