Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1318/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. i G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 366/09 w sprawie ze skargi G. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 366/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w związku z interwencją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, stwierdził nieważność decyzji Starosty Rypińskiego z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający skarżącym pozwolenia na dobudowę budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina R.. W uzasadnieniu podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie i bezspornie wskazuje, iż decyzja z dnia [...] marca 2008 r. wydana została po zrealizowaniu inwestycji, objętej tym pozwoleniem. Zauważył, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 marca 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rypnie stwierdził, że inwestor zrealizował roboty budowlane związane z dobudową budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym, a do wykonania zostały wyłącznie drobne roboty wykończeniowe wewnątrz części garażowej. Powyższe potwierdził Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, który dokonał doraźnych czynności wyjaśniających i na podstawie zebranych w sprawie dowodów uznał, że przedmiotowa rozbudowa rozpoczęta została przed wydaniem na nią pozwolenia. Okoliczność wykonania inwestycji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wynika również z dokumentów dotyczących prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w Rypinie dochodzenia o przestępstwo przewidziane w art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Wojewoda podniósł, iż niedopuszczalne było wydanie decyzji w stosunku do inwestycji, która została już zrealizowana, gdyż powołana ustawa nie przewiduje możliwości wydawania następczych decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Wydanie decyzji z dnia [...] marca 2008 r. w opisanej sytuacji w sposób rażący naruszyło zatem wskazany przepis i uzasadnia tym samym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego jednoznacznie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji, realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji, nawet jeśli nie zastała wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Za powyższym stanowiskiem przemawia również literalna wykładnia art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie i bezspornie wskazuje natomiast, iż decyzja z dnia [...] marca 2008 r., wydana została po zrealizowaniu objętej nią inwestycji.

W skardze, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego, skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz art. 156 § 2 kpa poprzez nie uwzględnienie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podnieśli, iż stan faktyczny ustalony w sprawie nie jest sporny. Sporne pozostają natomiast skutki prawne, jakie z niego wywiedziono, w szczególności zaś uznanie zaistnienia rażącego naruszenia prawa i pominięcie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie decyzja spowodowała, stanowiącego przesłankę wykluczającą stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący zauważyli, iż budowę prowadzono w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zagospodarowania terenu i sporządzony przez uprawniony podmiot projekt budowlany, który stał się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa, już po wydaniu decyzji została faktycznie zakończona, a organ nadzoru budowlanego, mimo ustalonych faktów nie dokonał jej wstrzymania przed ukończeniem prac (wstrzymanie wykonania decyzji miało miejsce dopiero na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji). Skoro zatem organ nadzoru budowlanego, mimo znajomości stanu faktycznego nie dokonał wstrzymania budowy, a jedynie ukarał ich mandatem, to w ocenie skarżących mogli oni, działając w zgodzie z prawomocną decyzją, dokończyć wszystkie prace. W tych warunkach, stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jest jedynie działaniem, które może spowodować wydanie takiej samej jak dotychczas wydana decyzji i to w oparciu o te same dokumenty, które stały się podstawą jej wydania. Skarżący zauważyli, iż wprawdzie budowa rozpoczęła się przed wydaniem decyzji i stan ten bez wątpienia naruszał art. 28 ustawy – Prawo budowlane, to jednak powołana ustawa nie stanowi, że organ wydający pozwolenie nie może go wydać kiedy budowa już się rozpoczęła.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie wskazał, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

W warunkach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, w odniesieniu do decyzji z dnia [...] marca 2008 r. tego rodzaju sytuacja wystąpiła. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podniósł, iż wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99).

W opinii Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe słusznie uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał, iż przedmiotowa decyzja wydana została po zrealizowaniu objętej nią inwestycji, co potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Faktu tego nie kwestionują również sami skarżący w skardze wniesionej do Sądu. Z protokołu kontroli z dnia 10 marca 2008 r. przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego wynika, że inwestor zrealizował roboty budowlane związane z dobudową budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym. Wykonanie inwestycji przed wydaniem wymaganej decyzji potwierdzają także dokumenty nadesłane prze Komendę Powiatową Policji w Rypinie, w szczególności protokoły z przesłuchania świadków z dnia 10 marca 2008 r. i z dnia 13 marca 2008 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć natomiast dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana po zrealizowaniu, a nawet po faktycznym rozpoczęciu przez inwestora inwestycji, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Zasada ta jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym świadczy m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 3023/2000 oraz liczne wyroki sądów wojewódzkich, w tym m.in. wydane w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1349/2005 i VII SA/Wa 516/2004. W wyrokach tych jednoznacznie stwierdza się, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja została zrealizowana.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, rażąco narusza art. 28 ust 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, iż w przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest natomiast ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji oczywistym więc być powinno, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Inwestor, który rozpoczyna budowę nieposiadając ostatecznej decyzji, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy – Prawo budowlane i naraża się na ryzyko, iż decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd I instancji uznał, iż organy administracji prawidłowo stwierdziły, że decyzja z dnia [...] marca 2008 r. rażąco naruszyła powołany przepis. Uznał jednocześnie, iż decyzja nie wypełnia przesłanki, określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nie podzielając zarzutów skargi stwierdził, że w sytuacji, gdy decyzja, obarczona była jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, przez nieuwzględnienie skargi, mimo wykazanego w niej pogwałcenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisach. W uzasadnieniu podnieśli, iż Sąd I instancji dokonał w niniejszej sprawie oceny jedynie kwestii wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia art. 28 ustawy – Prawo budowlane w związku z wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę po jej zrealizowaniu. Pominął natomiast ocenę wystąpienia, w wyniku wydania tej decyzji, przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zamiast niej zawarł w uzasadnieniu uwagi na temat wystąpienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, czego ani skarżący nie zarzucali, ani organy nie podnosiły. Powyższe oznacza, że Sąd nie tylko nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, do czego zobowiązany był w świetle art. 141 § 4 ppsa, ale również nie rozpatrzył w ogóle jednego z głównych zarzutów skargi, co stanowić powinno samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem prawo do dwuinstancyjności postępowania sądowo-administracyjnego wyklucza rozpoznanie prawidłowo zgłoszonych zarzutów strony jedynie w jednej, wyższej instancji.

Skarżący wskazali, iż wielokrotnie podnosili, iż stan faktyczny ustalony w sprawie nie jest sporny (chociaż niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie Sądu I instancji, że w momencie wydania decyzji inwestycja była już zakończona, gdyż jak wynika z akt sprawy była jedynie w znacznej części zaawansowana). Nie mogą zgodzić się jednak z akceptacją przez Sąd skutków prawnych, jakie z tego stanu wywiedziono. W ocenie skarżących, o rażącym naruszeniu prawa można co do zasady mówić wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Nie chodzi zatem tylko o pozbawienie decyzji bytu prawnego, lecz o podjęcie po jej wyeliminowaniu koniecznych czynności lub aktów prawnych naprawczych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie (czego Sąd I instancji nie wziął także pod uwagę) budowę prowadzono w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zagospodarowania terenu i sporządzony przez uprawniony podmiot projekt budowlany, który stał się podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Budowa, już po wydaniu decyzji, została faktycznie zakończona (co także nie jest sporne), a organ nadzoru budowlanego, mimo ustalonych faktów nie dokonał jej wstrzymania przed ukończeniem prac. Na skarżących nałożono jedynie mandat za odstępstwa od projektu. Faktów tych nie uznały za istotne w sprawie ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd, a w kontekście przesłanki wystąpienia rażącego naruszenia prawa i wywołania nieodwracalnych skutków prawnych musiały być przynajmniej ocenione. Nie można bowiem przyjmować, w zgodzie z zasadami ogólnymi, w tym w szczególności z zasadami zaufania (art. 8 kpa) oraz uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa), takiej wykładni przepisów art. 156 § 1 kpa, w świetle której możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy strona, wobec braku reakcji organu nadzoru budowlanego, znającego stan faktyczny i działając w zgodzie z prawomocną decyzją dokończyła wszystkie prace i pozostało jej jedynie zgłoszenie zakończenia budowy.

Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdzili, iż mimo ogólnie słusznej wykładni art. 28 ustawy – Prawo budowlane, dokonanej przez Sąd I instancji, nie uwzględnił on jednak, że wyeliminowanie decyzji w niniejszej sprawie nie służyło przywróceniu porządku prawnego, a temu właśnie celowi podporządkowane są przepisy art. 156 kpa. Podnieśli, iż zgodnie z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia prowadzenia budowy bez pozwolenia, przy spełnieniu warunków określonych w jego ustępie 2, organ ma obowiązek zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W niniejszej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, lecz jest jedynie działaniem, które może spowodować wydanie takiej samej jak dotychczasowa decyzji i to w oparciu o te same dokumenty, które stały się podstawą jej wydania. W konsekwencji decyzja, która została uznana za nieważną zostanie powtórzona, skoro zaś tak, to nie można mówić o naruszeniu prawa przy jej wydaniu w sposób rażący, czego nie dostrzega Sąd I instancji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, uznanie rażącego naruszenia art. 28 ustawy – Prawo budowlane jest, w ocenie skarżących, zbyt daleko idące. Powołana ustawa nie stanowi bowiem, że organ wydający pozwolenie nie może go wydać kiedy budowa już się rozpoczęła, o czym świadczy art. 48 powołanej ustawy, który taką właśnie możliwość przewiduje. Taki wniosek nie wynika również wprost z żadnego przepisu powołanej ustawy. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy nie można uznać, iż decyzja z dnia [...] marca 2008 r. w sposób oczywisty rażąco narusza prawo. Przyjmując interpretację, prezentowaną w zaskarżonym wyroku, należałoby uznać, że każda decyzja może być uchylona tylko dlatego, że wcześniej zaistniał (przejściowo, czy ciągle) stan niezgodności z prawem, choć niezgodność ta na treść praw i obowiązków wynikających z decyzji nie miałaby żadnego wpływu.

Skarżący podnieśli ponadto, iż zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, nie podjęły się również oceny, czy w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1990/06, stwierdzili, iż decyzja z dnia [...] marca 2008 r. skutki takie wywołała. W kontekście poczynionych wyżej uwag, nie może być bowiem wątpliwości, iż decyzja ta spowodowała dokończenie prac budowlanych, zaś w wyniku jej prawomocnego uchylenia zostanie wydana taka sama decyzja, zatwierdzająca ten sam projekt budowlany i zezwalająca na dobudowę tego samego garażu z poddaszem użytkowym.

W świetle powyższego, skarżący stwierdzili, iż Sąd I instancji powinien uznać, iż przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i przedmiotowe decyzje uchylić wobec braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lub nawet w przypadku uznania jej wystąpienia uchylić decyzje ze względu na brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, podstawa oparta na naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania okazała się nieusprawiedliwiona.

Na wstępie wskazać należy, iż w sprawie nie jest sporne, że skarżący rozpoczęli realizację inwestycji, polegającej na dobudowie budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina R., przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie kwestionują też ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 marca 2008 r., a zatem trzy dni po wydaniu decyzji Starosty Rypińskiego z dnia [...] marca 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na inwestycję, której realizacja został już rozpoczęta, zgodnie z którymi do wykonania zostały im wyłącznie drobne roboty wykończeniowe wewnątrz części garażowej. Przedstawiony stan faktyczny nie jest sporny, uzasadniał też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużenie się przez Sąd I instancji ogólnym stwierdzeniem, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nastąpiło po zrealizowaniu inwestycji, objętej pozwoleniem.

Przedmiotem sporu w warunkach niniejszej sprawie jest natomiast, to czy rozpoczęcie przez skarżących robót budowlanych przed uzyskaniem wymaganej na ich prowadzenie decyzji o pozwoleniu na budowę może być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak – to czy stwierdzeniu nieważności tej decyzji nie sprzeciwia się art. 156 § 2 kpa, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, które decyzja ta wywołała.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tytułem wstępu wskazać należy, iż ustawa – Prawo budowlane organicza wolność inwestora w zakresie swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Reglamentacja prawnobudowlana jest przejawem prewencyjnego nadzoru organów administracji publicznej nad aktywnością obywateli, która może wywierać wpływ na sferę szeroko pojętego interesu społecznego (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 313). Jednym z instrumentów tej reglamentacji jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 kpa, decyzja jest decyzją ostateczną, jeśli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, którego treść nie budzi w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Dopiero bowiem przedmiotowa decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Oczywistym jest zatem, że powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu. Podkreślić jednocześnie należy, iż z art. 32 ust. 4a powołanej ustawy, wyraźnie wynika, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, nie wydaje się pozwolenia na budowę. Przytoczony przepis stanowi zatem zabezpieczenie respektowania zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy legalizacji robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z prawem. Tryby legalizacyjne regulują bowiem odrębne przepisy i do ich stosowania powołane są co do zasady organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli inwestycja nie została zrealizowana w całości, powoduje natomiast bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa (zob. szerzej J. Dessoulavy-Śliwiński, op. cit., s. 405-407).

Przechodząc do meritum sprawy, stwierdzić zatem należy, iż w opisanym stanie faktycznym i prawnym, zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, słusznie uznały, iż wydanie przez Starostę Rypińskiego decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy treść załatwienia sprawy wyrażona w decyzji stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. W warunkach niniejszej sprawy nie powinna zatem budzić wątpliwości konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2008 r. jako dotkniętej wskazaną kwalifikowaną wadą prawną. Zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa poprzez oddalenie, a nie uwzględnianie skargi w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznać należy tym samym za niezasadny.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia wskazanych przepisów ppsa w związku z art. 156 § 2 kpa. Przepis ten określa negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie skarżący podnoszą, iż mamy do czynienia z drugą, wymienioną w tym przepisie, przesłanką. Podkreślić należy, iż Sąd I instancji, uznając, że zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku, oddalił skargę. Nie dostrzegł tym samym w warunkach niniejszej sprawy podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji z uwagi na podnoszone przez skarżących nieodwracalne skutki prawne, które w ich ocenie wywołała decyzja z dnia [...] marca 2008 r. Skarżący wskazują, iż wprawdzie przed wydaniem decyzji zaistniał stan niezgodności z prawem, lecz niezgodność ta nie będzie miała żadnego wpływu na treść praw i obowiązków, wynikających z decyzji, gdyż realizowana bez pozwolenia na budowę inwestycja może być zalegalizowana. Jej legalizacja doprowadzi zatem w istocie do powtórzenia decyzji, której nieważność stwierdzono.

Stanowisko skarżących dotyczące wywołania przez decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nieodwracalnych skutków prawnych jest błędne. Wskazać należy, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i przysługujących organom administracji publicznej środków prawnych, które umożliwiają przywrócenie stanu zgodnego prawem. W warunkach niniejszej sprawy, skutek taki osiągnięty zostanie właśnie poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Powyższe umożliwi z kolei przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, w ramach jednak odrębnego postępowania, o którego skutkach w ramach prowadzonego obecnie przesądzać nie można. Ostatecznie jednak dojdzie bądź do legalizacji samowoli budowlanej bądź też do rozbiórki w zakresie zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. Legalizacji robót budowlanych nie służy bowiem, co podniesiono już wyżej, decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zauważyć jednocześnie należy, iż ewentualne zachowanie przeprowadzonej samowolnie inwestycji budowlanej w niezmienionym stanie na skutek jej legalizacji, a zatem swego rodzaju nieodwracalność stanu faktycznego, z którą będziemy mieli do czynienia w tej sytuacji, nie jest tożsama z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji, wydanej w trakcie jej realizacji. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 kpa, odnosi się bowiem nie do stanu faktycznego, lecz do zdarzeń prawnych.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawa, na której została oparta nie jest usprawiedliwiona. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.