Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 809/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 809/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lipca 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010r., sprawy ze skargi W. W., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 30 marca 2010r. nr [...], w przedmiocie płatności do gruntów rolnych, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że wymienione w punkcie I wyroku decyzje nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł ( sto złotych ).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 marca 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa .W uzasadnieniu decyzji zostało stwierdzone, że organ I instancji prawidłowo przyznał W. W. płatności na 2009 r. w wysokości 613,76 zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 542,47 zł, zaś z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej kwotę 71,29 zł. Wysokość przyznanej kwoty z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynika z pomniejszenia tej płatności o kwotę 182,51 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że najważniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały ustalone w wyniku kontroli administracyjnej złożonego wniosku. Podczas tej kontroli zostało ustalone, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności JPO na działce rolnej D była wyraźnie mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano we wniosku. Niezgodność tę ustalono w oparciu o pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach lotniczych terenu na którym zlokalizowana jest ta działka. Zdjęcia lotnicze nie pozwoliły na stwierdzenie, że na całym obszarze działki zgodnie z normami jest prowadzona uprawa roślin zadeklarowana we wniosku. Wynikało to z wykrycia na zdjęciu zadrzewień lub intensywnych zakrzaczeń. W związku z tym obszar ten nie może być w ogóle deklarowany do płatności do gruntów rolnych. Stan przedmiotowej działki stwierdzony w trakcie kontroli administracyjnej wskazywał, że nie była ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej już na dzień 30 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rade (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.(Dz.Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 późn. zm.) działki takie są trwale wykluczane z płatności obszarowych co oznacza, że nie można przyznać do nich płatności obszarowych, nawet w przypadku doprowadzenia ich do dobrej kultury rolnej. W związku z powyższym części działki rolnej D odznaczające się takimi charakterystykami zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenie powierzchni uprawnionych do płatności o jakie wnioskował W. W. Spowodowało to w konsekwencji wykluczenie całej zadeklarowanej działki uznając, że nie odznaczała się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się o płatności obszarowe. Zadeklarowana działka stanowiła także zawyżenie zadeklarowanej powierzchni, w związku z czym zaistniała konieczność obniżenia płatności. W dalszej części decyzji zostało stwierdzone, że w postępowaniu o przyznanie płatności, strony są obowiązane samodzielnie przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia określonego faktu danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym istotna w danej sprawie okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną również wówczas, gdy strona nie wypowiedziała się co do przeprowadzonych dowodów, gdyż np. tego nie zażądała, bądź w ogóle nie przedstawiła organowi swojego stanowiska odnośnie tej okoliczności przed rozstrzygnięciem sprawy. Do momentu wydania decyzji przez organ II instancji W. W. nie przedłożył żadnych materiałów mogących podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji.

Na powyższe decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W. W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. i 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- przepisów postępowania, a to art. 7, 9, 10, 76, 77, 79 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zadeklarował powierzchnię swoich działek zgodnie z danymi znajdującymi się w ewidencji gruntów i budynków, które z całą pewnością są dokładniejsze, aniżeli zdjęcia lotnicze. Organ I instancji dokonał całkowicie sprzecznej ze stanem faktycznym analizy okoliczności istotnych dla sprawy, gdyż stwierdził, że skarżący posiada 5 działek, a w rzeczywistości posiada jedynie 3 działki, które zadeklarował we wniosku. Zaprzeczył przy tym, aby na jego gruntach występowały jakiekolwiek zadrzewienia lub zakrzewienia. Doprowadził on przedmiotowe działki do dobrej kultury rolnej. W związku z powyższym nie są dla niego zrozumiałe stwierdzenia, aby przy rzekomej kontroli stwierdzono jakieś nieprawidłowości. W szczególności o żadnej kontroli nie był powiadamiany, co narusza art. 79 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż dopełnił ciążącego na nim obowiązku przedstawienia wymaganych prawem dokumentów. Jeżeli organ faktycznie stwierdził pewne nieprawidłowości, powinien dać mu możliwość wypowiedzenia się co do stwierdzonych uchybień. Biorąc pod uwagę sposób działania organów administracyjnych należy stwierdzić, że doszło do niedostatecznie dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz do naruszenia jego ustawowego prawa do zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wobec powyższego rażąco zostały naruszone przepisy postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone decyzje w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracyjne niewłaściwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające.

Pomiędzy stronami istnieje spór co do prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. Nr 170, poz. 1051 z 2008r. ze zm.). Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Przepisy jednak k.p.a. z mocy wyżej wskazanego przepisu podlegają pewnym modyfikacjom. Modyfikacje te związane są z koniecznością udzielania stronom postępowania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz koniecznością zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Otóż realizacja tych zasad następuje na żądanie strony (art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4). Regulacja taka wprowadza między innymi ograniczenie zasady udzielenia informacji przewidzianej w art. 9 k.p.a. Ograniczenie tej zasady, nie oznacza jednak, że zostaje ona całkowicie wyłączona, tak jak został bezpośrednio wyłączony przepis art. 81 k.p.a. W szczególności organ prowadzący postępowanie musi dbać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu musi jej udzielić co najmniej niezbędnych wskazówek. Niezbędną wskazówką, która musi zostać udzielona przez organ administracyjny, jest co najmniej poinformowanie o modyfikacji zasady przewidzianej w art. 9 k.p.a. Wówczas dopiero strona będzie mogła świadomie zdecydować, czy chce korzystać z zasady informowania i zasady czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że istnieje rozbieżność pomiędzy wnioskiem a danymi znajdującymi się w posiadaniu organu i w jego ocenie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to powinien o tym stronę poinformować. W przeciwnym wypadku, strona postępowania zostaje pozbawiona możliwości zadośćuczynienia obciążającemu ją ciężarowi dowodowemu. Składając wniosek strona nie może bowiem przypuszczać, że organ zakwestionuje jej twierdzenia, bądź prawdziwość przedstawionych dokumentów. Jeżeli natomiast strona uzyska informację, że pewne jej twierdzenia zostały zakwestionowane, może wówczas przedstawić dowody, które pozwolą obronić jej stanowisko. Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie została naruszona zasada informowania wyrażona w art. 9 k.p.a. z uwzględnieniem jej ograniczenia wskazanego w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naruszenie tej zasady pozbawiło również skarżącego możliwości skorzystania z uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu, które to prawo zostało mu zagwarantowane w art. 10 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 ust. 2 pkt 4 wyżej wskazanej ustawy.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji narusza także zasadę praworządności oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy administracyjne stosując prawo, powinny również przestrzegać przepisów proceduralnych, czyli prowadzić postępowanie w zgodzie z jego normami. Jedną zaś z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. Zasada ta w niniejszej sprawie została ograniczona, gdyż ustawodawca nałożył w ust. 3 art. 3 wyżej wskazanej ustawy, ciężar udowodnienia faktu na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie oznacza to jednak, że zasada prawdy materialnej została całkowicie wyłączona. Jeżeli organ administracyjny wszczyna z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe odnośnie pewnej okoliczności, to powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Sama ustawa o płatnościach (...) nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracyjny nie może zatem ustalić stanu faktycznego jedynie na częściowym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Wprawdzie organ zwolniony jest z poszukiwania dowodów, jednak jeżeli zamierza ustalić pewną okoliczność, to powinien to uczynić za pomocą środków dowodowych, które ma do dyspozycji, ewentualnie wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedstawienia dowodów, celem wykazania odpowiednich okoliczności. Jeżeli strona dowodów takich nie przedstawi, wówczas organ będzie zwolniony z obowiązku ich poszukiwania.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracyjne niewłaściwie przeprowadziły postępowanie. Skarżący wypełnił należycie wniosek i dołączył wymagane do wniosku dokumenty. Organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, czyli stwierdził, że wniosek nie zawiera braków formalnych. Następnie, jak wynika z uzasadnienia organu I instancji, przeprowadził on postępowanie wyjaśniające i na podstawie zdjęcia lotniczego ustalił, że jedna ze zgłoszonych działek nie spełnia wymogów pozwalających przyznać płatności za 2009 r. W aktach administracyjnych brak jest jednak jakiekolwiek śladu przeprowadzenia tego dowodu. W szczególności brak jest zdjęcia lotniczego o którym pisze zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Wobec powyższego nie wiadomo, czy faktycznie takie zdjęcie istnieje, jeżeli zaś istnieje to nie wiadomo co ono przedstawia. Organy administracyjne powołują się na dowód, którego brak w aktach, a zatem w żaden sposób Sąd nie może go zweryfikować. Pomijając już kwestię braku tego dowodu należy stwierdzić, że organy nie podały, czy osoby które miały to zdjęcie analizować, mają uprawnienia do analizowania zdjęć lotniczych. Czy mogą one ustalić, że zdjęcie zostało wykonane należycie, że można z całą pewnością stwierdzić, co znajduje się na konkretnej działce. Ponadto organy nie wyjaśniły, kiedy zdjęcie zostało wykonane. Ma to istotne znaczenie, gdyż organ odwoławczy stwierdził, że zadrzewienie i zakrzaczenie występowało na dzień 30 czerwca 2003 r. Nadmienić jedynie można, że stwierdzenia takiego nie zawiera uzasadnienie organu I instancji, zaś w aktach brak jest jakichkolwiek wzmianek, aby organ odwoławczy prowadził własne postępowanie wyjaśniające. Znamiennym jest także stwierdzenie organu I instancji w piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r., w którym stwierdził on, że pełna wiedza o sposobie użytkowania przedmiotowej działki może być uzyskana jedynie po przeprowadzeniu kontroli na miejscu. Już samo to stwierdzenie organu administracyjnego oznacza, że nie rozpatrzył on w sposób wyczerpujący okoliczności, czy przedmiotowa działka spełniała warunki do przyznania skarżącemu płatności. W tym zakresie uzasadnienie decyzji zarówno I jak i II instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powołane wyżej decyzje nie zawierają jednak oceny stanu faktycznego sprawy. Należy zatem stwierdzić, że organy administracyjne naruszyły przepisy rządzące postępowaniem dowodowym, uwzględniając nawet modyfikacje rządzące w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, nie oznacza to dowolności oceny materiału dowodowego sprawy, pomijania oświadczeń stron, czy rezygnacji z przewidzianych przez ustawodawcę prawnych instrumentów służących jej wyjaśnieniu. Można w tym miejscu zwrócić uwagę na słuszny pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2009 r. (V SA/Wa 2514/08, Lex nr 531108). Sąd ten stwierdził, że postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organy w pierwszej kolejności poinformują stronę o przysługującym mu prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz prawie do informowania go o okolicznościach istotnych dla jego praw i obowiązków. Rzeczą natomiast skarżącego będzie możliwość skorzystania z tych uprawnień. Następnie organy administracyjne rzetelnie przeprowadzą postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami przedstawionymi powyżej. W szczególności w aktach powinno znaleźć się zdjęcie na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny, które powinno być należycie opisane. Wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym dokonanej analizy zdjęcia lotniczego oraz motywy rozstrzygnięcia powinny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, tak aby zostały spełnione wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Na obecnym etapie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na fakt, że organy administracyjne nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przedwczesnym jest wypowiadanie się o trwałym wykluczeniu przedmiotowej działki z płatności obszarowych. Stwierdzenie, że przedmiotowa działka nie znajdowała się w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. i w związku z tym zgodnie z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. nigdy nie będzie można przyznać w stosunku do niej płatności obszarowych, pojawiło się dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie miał żadnej możliwości zakwestionowania takiego stwierdzenia w toku postępowania administracyjnego. Gdyby ewentualnie stwierdzenie takie pojawiło się w uzasadnieniu decyzji I instancji, skarżący mógłby to kwestionować i ewentualnie przedstawić odpowiednie wnioski dowodowe. Tymczasem skarżący został stwierdzeniem takim "zaskoczony" i pozbawiony możliwości jakiekolwiek obrony.

Sąd już jednak w tym momencie stwierdza, że organ II instancji bardzo lakonicznie odniósł się do faktu trwałego wyłączenia przedmiotowej działki z płatności. W szczególności nie wyjaśnił znaczenia "dobrej kultury rolnej" użytego w rozporządzeniu Rady. Sam przepis art. 124 rozporządzenia nie podaje definicji tego znaczenia. W ust. 2 tego przepisu, a nie jak podaje organ w ust. 1, faktycznie znajduje się stwierdzenie, że pomoc nie może zostać przyznana, jeżeli jakaś działka nie znajdowała się w dniu 30 czerwca 2003 r. w dobrej kulturze rolnej. Jeżeli jednak organ będzie chciał zastosować ten przepis i w ponownym postępowaniu odmówić skarżącemu przyznania pomocy, będzie musiał dokonać wykładni tego zwrotu i szczegółowo opisać jego znaczenie. W szczególności będzie musiała stwierdzić, że działka skarżącego znajdowała się w dniu 30 czerwca 2003r. w stanie odpowiadającym hipotezie art. 124 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzje oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku (art. 152 p.p.s.a.).