Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 127/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 530/13 w sprawie ze skargi S. J. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od S. J. i H. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/wr 530/13, którym uchylono decyzje skarżącego organu z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] i z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz zasądzono od organu na rzecz skarżących S. J. i H. W., kwotę 474 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Średzki wskazaną wyżej decyzją z dnia [...]czerwca 2011 r. orzekł o przyznaniu na własność nieodpłatnie H. W. (w udziale 1/12 części), S. J. (w udziale 1/12 części) i K. B. (w udziale 1/12 części) "udziału 1/4 części działki siedliskowej, oznaczonej ewidencyjnie nr [...], o powierzchni 1,06 ha, położonej w obrębie [...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...]października 2012 r., nr [...]stwierdziło, z urzędu, nieważność tej decyzji. Następnie SKO decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. (dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S. J., M. A., H. W. i R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. Podniosło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli S. J., M. A., H. W. i R. B., którzy zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, m. in. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. oraz błędną wykładnię art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą zmieniającą" lub "ustawą" i art. 195 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.), jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji m. in. w przypadku, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy obejmowało ponowną analizę decyzji Starosty Średzkiego, z punktu widzenia zaistnienia tej przesłanki stwierdzenia nieważności. Kolegium przypomniało, że decyzją Naczelnika Gminy w U. z dnia [...] października 1975 r., nr [...], na wniosek J. R., przejęte zostało na rzecz Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne o powierzchni 5,59 ha, bez budynków, położone we wsi [...], woj. l., w granicach działek nr: [...],[...],[...],[...], dla którego jest założona księga wieczysta nr: KW [...] oraz 1/4 działki siedliskowej nr [...] i działka nr [...], dla których założona jest księga wieczysta Kw nr [...]. Jednocześnie, organ ten orzekł o wyłączeniu spod przejęcia zabudowań mieszkalnych i gospodarczych i pozostawieniu ich, jako odrębnego od gruntu (od działki siedliskowej), na którym są położone, przedmiotu własności (pkt 2 decyzji). J. R. zmarła w dniu 28 czerwca 1985 r., a spadek po niej nabyła H. W., która podaniem z dnia 19 grudnia 2008 r. zwróciła się do Starosty Średzkiego o dokonanie zwrotu siedliska na rzecz spadkobierców po zmarłej J. R.. W dniu 22 czerwca 2010 r., do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek H. W., S. J. i K. B. o dokonanie zwrotu siedliska na rzecz spadkobierców po zmarłej J. R. "w granicach działki [...], AM - 2." Następnie, w piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r., wnioskodawczynie wyjaśniły, że przedmiotem żądania jest wyłącznie działka nr [...], o pow. 1,06 ha. Decyzja z dnia [...]czerwca 2011 r., stała się ostateczna z dniem [...]czerwca 2011 r.

Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę decyzji Starosty stanowił art. 6 ustawy zmieniającej, wedle którego właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Decyzja ta powodowała określone skutki prawno-rzeczowe, albowiem przenosiła własność nieruchomości gruntowej na rzecz spadkobierców właściciela budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Użyte w art. 6 ustawy zmieniającej pojęcie "działka" należy utożsamiać z działką lub częścią większej działki gruntu, na której znajdują się budynki, a ratio legis tej regulacji było zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków, poprzez zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu związanej bezpośrednio z tymi budynkami, której powierzchnia odpowiada powierzchni posadowionych na niej budynków. Instytucja nieodpłatnego przeniesienia własności działki gruntu znajduje zastosowanie jedynie do działek o powierzchni niezbędnej (wystarczającej) do korzystania z posadowionych na niej budynków. Starosta stwierdził, że aktualnymi współwłaścicielami zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, położonych na działce nr [...], stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności są: H. W. - w udziale 1/12 części, S. J. - w udziale 1/12 części, K. B. - w udziale 1/12 części, co powoduje, że "zgodnie z art. 6 ustawy grunt, oznaczony jako działka nr [...] podlega przekazaniu nieodpłatnie na własność wyżej wymienionych osób, które złożyły stosowny wniosek o przyznanie im na własność udziału po 1/12 części w w/w działce siedliskowej". Kolegium analizując treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla opisanej nieruchomości gruntowej przez Sąd Rejonowy w J., zwróciło uwagę, że nieruchomość ta stanowi przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych, przy czym jej współwłaścicielami byli i są – J. B. (przysługuje mu udział o wielkości 2/4) oraz F. S. K. (przysługuje mu udział o wielkości 1/4). W chwili wydania decyzji Starosty współwłaścicielem tej nieruchomości gruntowej był również Skarb Państwa (udział o wielkości 1/4). Jednocześnie, ze sporządzonego w dniu 25 maja 2011 r. wypisu z rejestru gruntów wynikało, że w skład wyżej opisanej działki gruntu, oprócz gruntów obejmujących zabudowania (oznaczenie symbolem B, powierzchnia 0,54 ha), wchodziły również grunty niezabudowane, łąki trwałe - sklasyfikowane jako Ł na roli klasy LIII - bez zabudowy - o powierzchni 0,52 ha. Zdaniem Kolegium powyższe wskazuje jednoznacznie, że w rozpatrywanym przypadku doszło do przekazania prawa własności działki gruntu niezgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy zmieniającej. Wskazane osoby, na podstawie decyzji Starosty, uzyskały również tytuł prawny do niezabudowanej działki gruntu o pow. 0,52 ha, a więc w zakresie szerszym niż dopuszczalny powołanymi przepisami prawa. Zdaniem Kolegium doszło zatem do rażącego naruszenia nie tylko art. 6 ustawy zmieniającej, lecz również przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz.651 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.,). Powołane przepisy określają warunki i zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, przyjmując - jako podstawowy (zasadniczy) – przetargowy i odpłatny tryb zbycia nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu. Zbycie tego rodzaju nieruchomości w innym trybie, jak również nieodpłatnie, może nastąpić jedynie wyjątkowo, w przypadkach i na zasadach ściśle określonych w tej ustawie, bądź w przepisach szczególnych. Z osnowy decyzji Starosty nie wynika, czy wnioskodawczynie nabyły w udziałach po 1/12 części fizycznie wydzieloną część działki siedliskowej (fizyczno-przestrzenne wydzielenie 1/4 z całości jej powierzchni), czy też każda z części określonych jako 1/12 jest ułamkiem z udziału o wielkości 1/4. Samodzielny udział w prawie współwłasności nie może być przedmiotem prawa własności. W myśl art. 195 K.c., współwłasność to własność tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom. Ustawodawca określa w znaczeniu idealnym uprawnienia wszystkich współwłaścicieli wobec jednej wspólnej rzeczy. Z tego względu udział współwłaściciela w sensie wymiaru określa się jako część ułamkową, a w sensie opisu jako "idealną" część wspólnego prawa. Nie jest on zaś samoistnym podmiotowym prawem rzeczowym. Jeśli zatem przedmiotem uwłaszczenia, w trybie art. 6 ustawy zmieniającej, nie może być udział we współwłasności danej nieruchomości gruntowej, to również w przypadku, gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa i osób trzecich, uwłaszczenie wnioskodawców w trybie tego przepisu ustawy przez przyznanie im "na własność udziału" Skarbu Państwa we współwłasności tej nieruchomości, należy uznać za rażące naruszenie art. 6 ustawy. W tego rodzaju sytuacji nie jest też dopuszczalne fizyczne wydzielenie części działki zabudowanej i przyznanie jej na własność wnioskodawcom. Prowadziłoby to bowiem do zniesienia współwłasności danej nieruchomości w drodze administracyjnej, z pominięciem regulacji Kodeksu cywilnego, obowiązującej w zakresie znoszenia współwłasności nieruchomości (art. 211 i nast. K.c.). SKO nie dopatrzyło się też naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu.

W skardze S. J. i H. W. zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 156 § 1 pkt 2, art. 8, art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 9 i art. 11, art. 10 § 1 oraz art. 36 K.p.a., a ponadto naruszenie art. 6 ustawy zmieniającej, na skutek przyjęcia, że Starosta Średzki wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszył prawo w sposób rażący. Dodatkowo podniosły zarzut błędnej wykładni art. 195 K.c. w zakresie istoty prawa współwłasności wyrażonej w częściach ułamkowych, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż z treści tego przepisu wynika, że organ był uprawniony do zadysponowania własnością przysługującego mu udziału określonego ułamkiem 1/4 i rozporządził nim w sposób prawem dopuszczalny.

Skarżące wskazały, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Kolegium w istocie nie odniosło się do zarzutów i argumentacji odwołania, a powtórzyło niemal w całości uzasadnienie pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. Nie podzieliły poglądu, zgodnie z którym decyzja Starosty obarczona była kwalifikowaną wadliwością w stopniu uzasadniającym przypisanie jej znamiona rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym eliminacja aktu administracyjnego z obrotu prawnego może się odbyć wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, przewidzianych wprost w obowiązujących przepisach prawa. Przekazanie, ponad minimum, gruntu o powierzchni 0,52 ha nie może stanowić rażącego naruszenia art. 6 ustawy zmieniającej. Wykładnia tego przepisu może budzić wątpliwości, ale w związku z tym nie można przyjąć, że w decyzji Starosty doszło do rażącego naruszenia tej normy. Skarżące obszernie, z powołaniem orzecznictwa i poglądów doktryny, wywiodły konieczność ścisłego pojmowania przesłanek nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżących zarówno wielkość przyznanego im prawa własności w wysokości udziału 1/4 własności działki siedliskowej nr [...] nie ma wpływu na pozycję prawną pozostałych współwłaścicieli i na ich udziały. Kolegium nie uwzględniło i nie wyważyło zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu stron, które to powinno się odbyć w sposób jak najmniej uciążliwy dla jednostki, która musi mieć możliwość dochodzenia i ochrony swoich praw. Wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela wszędzie tam, gdzie nie narusza to interesu społecznego, a ten w przedmiotowej sprawie nie został w żaden sposób naruszony, gdyż udział 1/4 w prawie własności nieruchomości gruntowej nie przedstawiał dla Skarbu Państwa realnej wartości. Organ jest związany przepisem art. 6 ustawy co do samego rozstrzygnięcia o przeniesieniu własności działki, ale przy określeniu jej wielkości korzysta z pewnego stopnia uznaniowości. Zakwestionowały pogląd Kolegium o braku podstaw do zwracania udziału w nieruchomości, zwłaszcza że udział we współwłasności jest wyrazem partycypacji we wspólnym prawie własności i przepisy art. 195 i 198 K.c. nie wykluczają tego, że udział może być samodzielnym przedmiotem obrotu, a każdy ze współwłaścicieli może nim w swobodny sposób rozporządzać. Decyzja Starosty spowodowała rozdysponowanie udziałem Skarbu Państwa wynoszącym 1/4 całości działki nr [...]. Starosta nie zadysponował większym udziałem niż ten, jakim dysponował Skarb Państwa, a do podjętego działania był wprost umocowany przepisem rangi ustawowej. Przekazanie gruntu nastąpiło nadto na rzecz osób, które były legitymowane do otrzymania gruntu na podstawie ustawy, a jego położenie i rozmiar są ściśle i nierozerwalnie połączone z nieruchomością budynkową. Przekazanie własności gruntu decyzją Starosty wpisuje się wprost w cel przedmiotowej ustawy, służąc scaleniu własności gruntu z własnością posadowionej na niej nieruchomości budynkowej. Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada ochrony praw nabytych nakazuje przyjmować, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której skarżące nabyły prawo własności, powinno być dopuszczalne jedynie w ściśle określonych przypadkach, a pozbawienie stron słusznie nabytego prawa nie może być nadużywane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu uwzględniającego skargę wyroku podkreślił, że przedmiotem kontroli nie była decyzja Starosty Średzkiego z dnia [...] 6 czerwca 2011 r., lecz decyzja nieważnościowa. Szeroko uzasadnił sposób rozumienia nieważności postępowania administracyjnego i wywiódł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie: 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Sąd przytoczył obszernie poglądy wyrażane w orzecznictwie na gruncie art. 6 ustawy zmieniającej i podkreślił, że przepis ten nie jest na tyle jasny i precyzyjny, by nakazywał zawsze w decyzji określenie powierzchni działki zwracanej jako obrys budynku. Innymi słowy, zdaniem Sądu nie można w realiach rozpatrywanej sprawy postawić decyzji Starosty zarzutu rażącego naruszenia prawa tylko z powodu tego, że orzekł o przyznaniu działki o powierzchni większej niż powierzchnia budynków na niej posadowionych. Przepis art. 6 ustawy pozwala w tym zakresie organowi na pewien zakres swobody. Swoboda organu podlega zaś weryfikacji w toku instancji. Natomiast ocena decyzji, dokonana obecnie przez Kolegium, wskazująca na błąd polegający na zawyżeniu wielkości zwracanej działki, nie może odbywać się na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej Sąd zauważył, że co do braku podstaw do przekazywania udziału w nieruchomości rozważania Kolegium nie są przekonujące. Z definicji zawartej w art. 195 K.c. wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę, że w myśl art. 198 K.c., każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Rozważania poczynione przez Kolegium w zaskarżonej decyzji nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że w decyzji Starosty doszło do rażącego naruszenia prawa. Podjęta przez Kolegium próba zderzenia prywatnoprawnego rozumienia udziału w prawie własności (czy szerzej: współwłasności) z pojęciem działki z art. 6 ustawy z 1989 r. doprowadziła do wysnucia wniosków, które nie charakteryzują się jasnością i kategorycznością niezbędną do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1665/11) nie zakwestionował przyznania osobom fizycznym udziału w prawie własności nieruchomości, co wskazuje na to, iż przepis art. 6 ustawy z 1989 r. w związku z art. 195 K.c. nie może być uznany za na tyle oczywisty, iż jasno zabraniałby wydania decyzji co do udziału w prawie własności nieruchomości. Starosta jest organem administracji publicznej właściwym do wydawania decyzji w trybie art. 6 ustawy niezależnie od tego, czy dana nieruchomość stanowi przedmiot własności gminy czy Skarbu Państwa. Natomiast kompetencje starosty jako gospodarującego zasobem nieruchomości Skarbu Państwa wynikają z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie sądu starosta występujący jako organ wydający decyzję na podstawie art. 6 ustawy nie jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można więc skutecznie postawić staroście zarzutu naruszenia zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 6 ustawy. W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie było prawidłowe, bowiem w sposób zbyt ogólnikowy odnosi się ono do wykazania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Uwagi Kolegium można byłoby zaakceptować, gdyby chodziło o zwyczajne postępowanie drugoinstancyjne. W istocie nie wykazano, że decyzja Starosty Średzkiego w sposób oczywisty narusza prawo, nie wykazano również, że charakter przepisów, których naruszenie Kolegium stwierdziło, nie budzi wątpliwości oraz nie oceniono w należyty sposób, czy decyzja Starosty wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w kontekście art. 135 P.p.s.a., również do uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO oceni, czy istnieją podstawy do dalszego prowadzenia postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego i podejmie stosowne dalsze czynności, przy uwzględnieniu ocen prawnych sformułowanych przez Sąd. Przeprowadzone przez Kolegium rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Pozostałe okoliczności zarzucone w skardze nie miały zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej organ, na obu postawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., zarzucił:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. na skutek bezpodstawnego uznania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie było prawidłowe i w sposób niewyczerpujący przedstawiło okoliczności uzasadniające uznanie, że decyzja Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r. dotknięta była wadą nieważności;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek niewyjaśnienia, czy stwierdzone uchybienia w postępowaniu organów administracyjnych miały wpływ na wynik sprawy oraz na skutek zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażeń i zaleceń ogólnych co do dalszego postępowania;

- naruszenie art. 6 ustawy w zw. z art. 195 i art. 198 K.c. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te umożliwiają zwrot udziału we współwłasności oraz zwrot powierzchni większej niż obszar zajęty pod budynkami i w dodatku niezabudowany;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek przyjęcia, że w realiach sprawy nie miał on zastosowania, a w szczególności, że zwrot działki o obszarze większym niż wynika to z art. 6 ustawy podlegał kontroli jedynie w postępowaniu instancyjnym zwykłym, a nie nadzwyczajnym.

W oparciu o powyższe Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o rozpoznanie skargi przez jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz rozwinięto zarzuty kasacyjne. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazano, ze przepis art. 6 ustawy nie miał zastosowania wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki zachowane przez rolnika, stanowiła współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej. Zdaniem Kolegium Sąd I instancji wadliwie skoncentrował się na kwestii wielkości zwracanej działki, natomiast nie zwrócił uwagi na wskazaną przez organ podstawę stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty Średzkiego, tj. na brak podstaw prawnych do zwracania – na podstawie art. 6 ustawy - udziału we współwłasności. Dalej Kolegium wskazało na charakter prawny udziału we współwłasności, podnosząc, że w takim wypadku prawo własności przysługuje niepodzielnie wszystkim współwłaścicielom, a współwłaściciel nie ma prawa własności do żadnej, fizycznie wydzielonej części tej własności. Starosta nie dokonał rozporządzenia udziałem we wspólnym prawie własności jako jeden ze współwłaścicieli lecz rozstrzygnął o uwłaszczeniu stron decyzją administracyjną. W takim stanie rzeczy nawet ewentualne uchybienia procesowe nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż przy ponownym jej rozpoznaniu rozstrzygnięcie nie mogło być inne. Ponadto redakcja osnowy przedmiotowej decyzji powoduje, że nie można ustalić, czy wnioskodawczynie nabyły w udziałach po 1/12 części fizycznie wydzieloną część działki siedliskowej, czy też każda z części określonych jako 1/12 jest ułamkiem udziału o wielkości 1/4. Fizyczne wydzielenie części działki było w rozpatrywanej sprawie niemożliwe, gdyż prowadziłoby do zniesienia jej współwłasności na drodze administracyjnej, z pominięciem regulacji Kodeksu cywilnego, dotyczących materii znoszenia współwłasności nieruchomości.

S. J. i H. W. wnosiły o oddalenie skargi kasacyjnej, podkreślając że przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja wydana w postępowaniu instancyjnym zwykłym, ale decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ustatecznionej w toku instancji. Przychyliły się do stanowiska Sądu I instancji co do braku spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 K.p.a. Zarzuciły, że autor skargi kasacyjnej pomija całkowicie problematykę kwalifikowanego, ciężkiego, rażącego naruszenia prawa, wątpliwą w sytuacji, gdy organ uprawniony do przeniesienia całej działki zwraca tylko jej ułamkową część. Powołał się przy tym na wyrok NSA, na który powoływał się Sąd I instancji. Przeniesienie udziału spowodowało, że osoby uwłaszczone uzyskały prawo do zniesienia współwłasności. Poparły też wywody tego Sądu odnoszące się do naruszenia przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Sama skarga kasacyjna ma natomiast usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., zarzucając, że wadliwa konstrukcja uzasadnienia spowodowała, iż nie wyjaśniono ani wpływu stwierdzonych uchybień uzasadnienia decyzji organu odwoławczego na wynik sprawy, ani nie zawarto w uzasadnieniu prawidłowych wytycznych co do dalszego postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów proceduralnych podnieść należało, że nie dotyczą one ustaleń faktycznych, a zatem stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji nie jest sporny, a procesowy zarzut kasacyjny dotyczy treści wywodów Sądu, zdeterminowanych przyjętą podstawą materialnoprawną i jej wykładnią. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest w takich okolicznościach uzasadniony. W myśl tego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Ponadto powinny one zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wskazuje na to, że prawidłowo dokonano merytorycznej oceny ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji odwoławczej i ich nie zakwestionowano. Prawidłowo też zacytowano mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego oraz dokonano ich wykładni (co do poprawności tej wykładni poniżej). Zarzut, że Sąd I instancji oparł się na niepełnych materiałach i ustaleniach oraz nie zawarł jasnych wskazówek co do dalszego postępowania jest o tyle nieusprawiedliwiony, że takowe wskazówki, aczkolwiek wynikające z przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia, której skarżący kasacyjnie nie akceptuje, w uzasadnieniu się znalazły. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie ustalenia faktyczne organu zostały pominięte. Zalecenia co do dalszego postępowania, aczkolwiek lakoniczne, nakazują uwzględnienie uwag zawartych w uzasadnieniu, odnoszących się do wykładni prawa materialnego i to powinno być wystarczające w świetle art. 141 § 1 4 P.p.s.a. dla ukierunkowania ewentualnego dalszego postępowania. Na podobnej konstrukcji opierał się zarzut procesowy naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., a zatem trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zastosował te przepisy, zależy od rozstrzygnięcia spornego zagadnienia materialnoprawnego, sprowadzającego się do wykładni przepisu art. 6 ustawy zmieniającej.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że gospodarstwo rolne poprzedniczki prawnej skarżących J. R., zostało przekazane na własność Państwa decyzją Naczelnika Gminy w U. z dnia [...] października 1975 r., na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Przy czym z chwilą śmierci rolnika i nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka uprawnionego do renty w zamian za przekazane gospodarstwo budynki przechodziły na własność Państwa (art. 11 ust. 2 ustawy). Ustawa wprawdzie umożliwiała pozostawienie rolnikowi prawa własności budynków, lecz nie przewidywała możliwości nabycia przez rolnika własności działki gruntu pod tymi budynkami. Co więcej, jeżeli budynki te nie zostały zbyte, to po śmierci rolnika, lecz nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka, budynki te przechodziły na własność Państwa. Zatem pod rządami tej ustawy w ogóle nie było możliwości nabycia przez następców prawnych prawa własności budynków (a tym bardziej żądania przeniesienia na ich rzecz własności działki, na której budynki te się znajdowały), gdyż prawo to nie podlegało dziedziczeniu i wygasało z chwilą śmierci rolnika, a najpóźniej z chwilą śmierci jego małżonka. Stan ten uległ zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140). Ustawa ta zachowała zasadę, iż wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego i zatrzymane przez rolnika budynki stanowią odrębny przedmiot własności, lecz nie zawierała już przepisu o przejściu nieruchomości budynkowych po śmierci rolnika na własność Państwa. Dlatego w orzecznictwie wypracowano zasadę, że jeśli własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie ustawy z 1974 r. nie wygasła przed dniem 1 stycznia 1978 r., to z dniem wejścia w życie ustawy z 1977 r. stała się prawem dziedzicznym (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r. sygn. akt II CKU 63/97, publ. w OSNC z 1997 r., nr 12, poz. 208 ). Dopiero jednak ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1989 r., wprowadziła w art. 6 przepis, który umożliwił właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1989 r. nabycie nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki. Przy czym z uwagi na fakt, iż od 1978 r. prawo własności budynków było prawem dziedzicznym, przepis ten odnosił się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i do ich następców prawnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1990 r., sygn. akt II SA 77/1990, LEX 36677 i z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1136/05, LEX 267149 ).

Przepis art. 6 zd. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że "Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione". Norma powyższa mówi w sposób wyraźny o prawie do działki gruntu, a zatem do fizycznie określonej i wydzielonej części nieruchomości, stanowiącej – w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej przekazanej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego – odrębną nieruchomość.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki jak i jej wielkości. Nie zachodzi zatem potrzeba wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej decyzji o podziale nieruchomości i zatwierdzeniu tego podziału. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1180/91, pub. w ONSA z 1994 r., nr 1, poz. 3; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 928/08 – LEX nr 518006).

W wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt V CSK 400/11 – LEX nr 1219511, Sąd Najwyższy stwierdził, że "Utrzymywanie odrębnej własności nieruchomości budynkowej oraz gruntowej nie jest racjonalne. Taka dwoistość nie została jednak wyeliminowana przez unormowanie przewidziane w art. 6 cyt. ustawy z 24 lutego 1989 r. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej".

Również w piśmiennictwie akcentuje się, że uprawniony do zwrotu działki pod budynkiem "porolniczym" może realizować powyższe roszczenie zarówno wtedy, gdy w chwili jego realizacji Skarb Państwa nadal jest właścicielem gruntu pod budynkiem, jak i wtedy, gdy w drodze komunalizacji własność tego gruntu przeszła na gminę (zob. M. Szewczyk: Glosa do wyroku NSA z dnia 19 marca 1990 r. sygn. akt II SA 77/90 – Samorząd Terytorialny z 1992 r., nr 1-2, str. 104-106).

Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest to, że przepis ten nie pozwala organowi administracji publicznej na nieodpłatne przekazanie działki w drodze decyzji administracyjnej wówczas, gdy przed wejściem w życie powołanej ustawy działka ta nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, lecz własność osoby fizycznej (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPK 24/00 [OSNA z 2001 r., nr. 3, poz. 106] i powołane tam orzecznictwo.

W świetle powyższego zgodzić się należało ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonując odmiennej wykładni spornego przepisu, dopuścił się naruszenia prawa materialnego i miało to wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku tego Sądu, podobne naruszenie prawa materialnego popełnione przez Starostę Średzkiego wskazaną wyżej decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r., skutkiem czego było przekazanie na rzecz skarżących ułamkowego udziału w nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Tym samym Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną co do dopuszczalności zwrotu w trybie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości, przy czym stwierdzić należało, że w przywołanym w tej odpowiedzi wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1665/11 nie wyrażono przypisywanego, zbieżnego ze stanowiskiem skarżących poglądu, a stwierdzono jedynie, że możliwe jest przekazanie nieruchomości, w której Skarb Państwa miał udział, ale dopiero po jej fizycznym wydzieleniu w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Tym samym decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy tkwi ona w samej decyzji, a więc, gdy można ją wywieść wprost z samej treści decyzji. Z tego też względu skuteczne powołanie się na wady decyzji, w istocie oznacza możliwość dostrzeżenia ich poprzez proste zastawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z przepisami prawa. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych. W tym ostatnim przypadku, co wymaga szczególnego podkreślenia, przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Badając, czy decyzja jest dotknięta wadą nieważności nie można pomijać tego, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09 zam. w CBOSA).

Z tego punktu widzenia nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, które dopatrzyły się tego rodzaju naruszenia prawa we wskazanej decyzji Starosty Średzkiego. Trafnie organy wskazały, że skoro decyzja poddana postępowaniu nieważnościowemu, wydana została na podstawie przepisu prawa materialnego, który nie uzasadniał tego typu rozstrzygnięcia, to doszło do naruszenia normy prawnej jednoznacznej w swej treści, a skutki tego naruszenia nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

W świetle powyższego, należało uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i zgodnie z przepisem art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.