Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1214/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 3, art 18 ust. 2 pkt 15, art 19, art 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 30 marca 2006 r. nr 43/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 30 marca 2006 r., nr 43/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W podstawie prawnej uchwały powołano art 7 ust. 1 pt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 128, dalej: "u.s.g.") oraz art 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087; dalej: "ustawa"). Uchwałę podjęto 30 marca 2016 r. - 17 głosami za, głosów przeciwnych i wstrzymujących się nie odnotowano, na ogólną liczbę 23 radnych.

Zaskarżając uchwałę do Sądu Prokurator Rejonowy w Przemyślu (dalej: "Prokurator") zarzucił:

- naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, a tym samym naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego;

- naruszenie art.19 ust. 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez zamieszczenie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapisu, że umowa zawarta pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powinna określać ilość wody dostarczanej odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej, a nadto, że może ona ustalać rodzaj ścieków odprowadzanych przez odbiorców oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń tych ścieków, podczas gdy powyższe zagadnienia powinny być częścią regulacji umownej,

- naruszenie art. 27 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 5 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez zamieszczenie: w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały zapisu, że przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić sprawność techniczną posiadanego przyłącza wodociągowego umożliwiającą dostawę wody do odbiorcy w ilości ustalonej w umowie oraz sprawność techniczną posiadanego przyłącza kanalizacyjnego umożliwiającego odprowadzanie ścieków w ilości określonej w umowie oraz w § 25 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały zapisu nakładającego obowiązek podania we wniosku o przyłączenie określenia przewidywanego poboru wody i przewidywanej ilości odprowadzanych ścieków, podczas gdy wymaganą ilość wody dostarczanej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, zaś ilość odprowadzanych ścieków na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie;

- istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie zaskarżonych przepisów bez podstawy prawnej, w szczególności zamieszczenie w § 9 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15, § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały zapisów regulujących okresy obowiązywania umowy, warunki jej rozwiązania i wygaśnięcia oraz formę zmiany warunków umowy, gdy ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków,

- istotne naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez wskazanie w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że "Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości lub na podstawie pisemnego oświadczenia tej osoby", w sytuacji, gdy przepisy ustawy nie różnicują w tej mierze prawa osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i osoby korzystającej z nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego, stanowiąc, że umowa może być zawarta z każdym z tych podmiotów, a nadto nie wprowadzają wymogu uprawdopodobniania faktu korzystania z nieruchomości, brak jest zatem podstaw do ograniczania tych praw w drodze uchwały, której zapisy wprowadzają fakultatywność zawarcia umowy z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

- istotne naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez zamieszczenie w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapisu stanowiącego, że przedsiębiorstwo może zawrzeć dodatkowo także umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym, w sytuacji, gdy przepis art. 6 ust. 6 ustawy stanowi, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków także z osobą korzystającą z lokalu w tego rodzaju budynkach, brak jest zatem podstaw do ograniczania tych praw w drodze uchwały, której zapisy wprowadzają fakultatywność zawarcia umowy, na co wskazuje wprost wykładnia gramatyczna tego przepisu;

- istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwaleniu zaskarżonych przepisów bez podstawy prawnej poprzez zamieszczenie w § 20, § 21 i § 22 zaskarżonej uchwały zapisów regulujących sposób i terminy wzajemnych rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, sposób zmiany umowy w powyższym zakresie, termin płatności faktury, zasady zwrotu kwoty z tytułu nadpłaty, długość okresu obrachunkowego, które to warunki winny być regulowane w treści umowy o świadczenie usług,

- istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwaleniu zaskarżonych przepisów bez podstawy prawnej, w szczególności zamieszczenie w § 26 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały zapisu nakładającego na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obowiązku dołączenia do wniosku o przyłącz mapy sytuacyjnej określającej położenie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia dokumentów innych aniżeli wymagane przez prawo budowlane;

- istotne naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez zamieszczenie: w § 27 ust. 3 zaskarżonej uchwały zapisu przewidującego wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci i/lub kanalizacyjnej", które winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu oraz w § 27 ust. 13 zapisu przewidującego wynagrodzenie przedsiębiorstwa za odbiór robót poprawkowych w przypadku wykonania robót niezgodnie z projektem budowlanym i/lub sztuką budowlaną, które winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu, gdy przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia tego rodzaju opłat;

- naruszenie art. 19 ust. 2 i 4 w zw. z art. 15 ust. 2 i 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez zamieszczenie w § 27 ust. 9 zaskarżonej uchwały zapisu umożliwiającego przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu niewydanie zezwolenia na wykonywanie robót przyłączeniowych osobie, która wcześniej prowadząc roboty na sieciach przedsiębiorstwa wykonała je nieprawidłowo lub ze szkodą dla przedsiębiorstwa, podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do ingerowania przez przedsiębiorstwo w prawo wyboru przez osobę ubiegającą się o przyłączenie wykonawcy robót budowlanych;

- istotne naruszenie art. 19 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez zamieszczenie w § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapisu umożliwiającego wskazanie w warunkach przyłączenia do sieci możliwość nałożenia na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązku wybudowania za jej zgodą ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie daje takiej możliwości, a regulacja art. 31 ust. 1 ustawy ma na celu uregulowanie stanu prawnego urządzeń już istniejących;

- naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez zamieszczenie w § 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapisu określającego, że w zakresie dostawy wody miejscem wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego jest zawór za wodomierzem głównym, pomimo tego, że regulacja powyższa ma charakter cywilnoprawny i powinna zostać określona w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług;

- istotne naruszenie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez zamieszczenie w § 38 zaskarżonej uchwały zapisu nakładającego na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy z gminą i strażą pożarną, jako warunku dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy powyższy zapis istotnie narusza delegację ustawową, oraz art. 22 ust. 2 ustawy, który to przepis stanowi o obciążeniu gminy kosztami dostaw wody na cele przeciwpożarowe.

Na tych podstawach Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr 43/2006 Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 30 marca 2006 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w części §3 ust. 1, §4 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2, §10 ust. 1 i 2, §12 ust. 4, §13 ust. 2, § 15 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2, §17, § 20, § 21 (w całości), § 22 (w całości), § 25 pkt 5 i 6, § 26 ust. 1 pkt 2, § 27 ust. 3, 9, 13, § 28 ust. 1, § 30 ust. 1, § 38, jako sprzecznej z prawem.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miejską w Przemyślu Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP wskazując, że podjęcie uchwały przez radę gminy nie odbywa się w trybie K.p.a., a zaskarżony organ - Rada Miejska w Przemyślu nie jest organem administracji w rozumieniu K.p.a., w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu przepisów tej ustawy.

Odnosząc się kolejno do postawionych przez Prokuratora zarzutów stwierdził, że kwestionowane zapisy mają wyłącznie charakter ogólny, a ich doprecyzowanie odbywa się na podstawie umowy, co nie stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej.

Część z kolei zapisów, zdaniem organu, ma charakter informacyjny, w związku, z czym ich zamieszczenie nie może decydować o stwierdzeniu nieważności uchwały. Inne poczynione zapisy uzasadniono celowością, jak np.: koniecznością uzyskania przez przedsiębiorstwo mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie przyłączanego i wyborem najkorzystniejszego z punktu widzenia wnioskodawcy sposobu przyłączenia do sieci.

W odniesieniu z kolei do zapisu § 27 ust. 3 i 13 Regulaminu dotyczącego odpłatności za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz dokonanie odbioru robót poprawkowych wskazano, że kwestionowane zapisy nie są od wielu lat stosowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 , poz. 1302) zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) - dalej "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa wywołanych przez akty uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). W tym zakresie brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, a ich wyjaśnienia poszukiwać należy w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo, więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin dotyczący praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, rada gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania w granicach wynikających z art. 19 ust. 2 ustawy. Zarówno sieci kanalizacyjne jak i wodociągowe należą do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę Sąd za zasadne uznał zarzuty Prokuratora zawarte w skardze, a z mocy art. 134 P.p.s.a. objął kontrolą całą uchwałę, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w zakresie wynikającym ze skargi jak i z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Uchwała rady gminy nie może regulować tego, co zostało już przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zasada ta wynika z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., po. 283). Zgodnie z tym przepisem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym, gdyż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, a to może doprowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego. Pogląd powyższy został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA/385/99 (Lex nr 53377) i nadal pozostaje aktualny.

Delegacja dla wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest zawarta w art. 19 ustawy. Zgodnie z ust. 2 art. 19 regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W § 2 zaskarżonej uchwały wprowadził określenia, które zostały zdefiniowane przez odesłanie do treści ustawy. Taki zabieg legislacyjny Sąd uznaje, za sprzeczny z zasadami tworzenia prawa, gdyż definiowanie pojęć przez odesłanie do ich ustawowych definicji nie jest dobrą praktyką, a nadto nie zawiera żadnych treści normatywnych, co nie jest wypełnieniem delegacji określonej w art. 19 ust. 5 ustawy. Akt niższego rzędu, w tym uchwała, nie może odsyłać do przepisów hierarchicznie wyższych, przepisów ustawowych, które obowiązują niezależnie od takiego odesłania.

Ponadto w § 2 zaskarżonej uchwały organ wprowadził własne definicje takie jak: "wodomierz - odlicznik", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz własny", co do utworzenia których brak jest podstawy prawnej dla organu stanowiącego gminy. Ustawodawca zdefiniował pojęcie wodomierza głównego w art. 2 pkt 19 ustawy. Pojęcie "dodatkowego wodomierza występuje w art. 27 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Przepis ten posługuje się pojęciem "dodatkowym wodomierzem", a w zaskarżonej uchwale użyto zwrotu "wodomierz dodatkowy". Za niedopuszczalne Sąd uznał też zmianę kolejności słów użytych przez ustawodawcę w zaskarżonej uchwale, gdyż prowadzi to do zmiany konwencji pojęć ustawowych. Ustawodawca nie zdefiniował odrębnie tego pojęcia, co byłoby zbędnym wobec jasnej definicji wodomierza głównego. Nie jest również dopuszczalne wprowadzenie nieznanego ustawie pojęcia "wodomierza własnego". Pojęcie to i jego dalsze zastosowanie w zaskarżonej uchwale nie uwzględnia treści art. 27 ust. 4-6 ustawy. W świetle tych przepisów (art. 27 ust. 4) zasadą jest, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (a więc - zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy - przyrządów pomiarowych mierzących ilość odprowadzonych ścieków, znajdujących się na przyłączu kanalizacyjnym). Dopiero w razie braku urządzeń pomiarowych w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W sytuacji braku urządzeń pomiarowych ilość ścieków ustala się na podstawie ilości wody pobranej, którą ustala się na podstawie wodomierza głównego, a w razie jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, albo na podstawie ilości wody określonej w umowie. Wynika z tego, że umowa o odprowadzanie ścieków zawarta z przedsiębiorstwem wodociągowym (art. 6 ustawy) może określać także inny niż tylko wynikający z ilości wody pobranej sposób ustalania ilości ścieków (art. 27 ust. 5 ustawy), jednak prawodawca lokalny nie może w tym zakresie kształtować odgórnie treści postanowień umownych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13.03.2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1364 dostępny na str. cbosa). Powyższa argumentacja ma również zastosowanie dla uznania działań Rady Miejskiej w Przemyślu, jako niedopuszczalne działanie wprowadzenie pojęcia "wodomierz odlicznik", gdy w art. 2 pkt 15 ustawy zdefiniowano urządzenie pomiarowe, którym ustawodawca posługuje się w art. 27 ustawy.

Dodatkowe pojęcia niezdefiniowane w ustawie w miarę potrzeb mogą być wprowadzone w umowie, o której mowa w art. 6 ustawy.

Poddając ocenie zaskarżoną uchwałę w granicach wyżej zakreślonych Sąd doszedł do przekonania, że następujące przepisy regulaminu są albo wprost powtórzeniem przepisów ustawy albo ich treściową modyfikacją. Z tego względu na stwierdzenie nieważności zasługują następujące przepisy regulaminu:

- § 3 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację art. 6 ustawy;

- § 4 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację art. 6 i art. 5 ustawy;

- § 5 uchwały stanowi modyfikację art. 6 ustawy;

- § 6 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację art. 8, art. 6 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy

- § 8 powtórzenie i modyfikacja art. 6 ustawy;

- § 9 powtórzenie i modyfikacja art. 6 ustawy

- § 12 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację art. 6 ust. 2, ust. 4 ustawy i wprowadzenia uwarunkowań dla pomiotów z przekroczeniem granic ustawowych;

- § 13 uchwały, to powtórzenie i modyfikacja art. 6 ust. 5, ust. 6, 6a i ust. 8 ustawy;

- § 28 ust. 6-8 uchwały stanowi modyfikację art. 6 ustawy;

- § 35 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację art. 8 ustawy;

- § 36 modyfikacja art. 6 ust. 3 pkt 5 i art. 8 ustawy;

- § 41 uchwały jest powtórzeniem art. 22 ustawy.

Za wykraczające poza delegację ustawową, której granice wyznacza art. 19 ust. 5 ustawy Sąd uznaje również postanowienia Rozdziału III -"Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami" to jest § 7 do § 18 regulaminu. Są to kwestie dotyczące obowiązków strony umowy - "odbiorcy usług" i powinny być regulowane treścią tej właśnie umowy. Upoważnienie z art. 19 ust. 5 ustawy w żadnym punkcie nie umocowuje organu uchwałodawczego do normowania przedmiotowych kwestii; zapewnianie sprawności działania urządzeń pomiarowych, odpowiedzialność za uszkodzenia, obowiązek powiadamiania o zmianie parametrów nieruchomości/użytkowników, terminowość uiszczania należności za usługę, itd.

Delegacja do uchwalenia regulaminu nie uprawnia rady gminy do określenia treści wniosku. Zważyć należy, że wniosek dotyczy zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie wszczęcia postępowania administracyjnego, dlatego też uzależnienie zawarcia umowy od złożenia kompletnego wniosku, od którego jest liczony termin do przeglądu instalacji powoduje, że przyczyny odmowy realizacji obowiązku przyłączenia nieruchomości przez przedsiębiorstwo i zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Wobec uznania za nieważny § 13 regulaminu, to również nieważny jest § 14 ust. 1 regulaminu, który uzależnia zawarcie umowy od spełnienia warunków określonych w § 13.

Za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi o sprzeczności z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy postanowień zawartych w §, 9, § 10, § 15, § 15, § 16 i § 17 regulaminu, które dotyczą materii, która ma być przedmiotem umowy. Ponadto § 10 ust. 2 i § 21 ust. 1 są tożsame w treści. Okres obowiązywania taryf jest uregulowany w art. 24 ustawy i nie ma potrzeby wprowadzania tej regulacji do regulaminu.

Za sprzeczny z art. 6 ust. 7 ustawy Sąd uznał zapis § 14 pkt 2 uchwały poprzez wprowadzenie instytucji odmowy zawarcia umowy, gdy nie są spełnione warunki z art. 6 ustawy. W ust. 7 art. 6 ustawy w sposób wyraźny określono, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wyrazić zgodę na zawarcie umowy, z osobą korzystającą z lokalu, w budynkach, o których mowa w ust. 5, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 6. Norma prawna zawarta w tym przepisie w sposób wyraźny zakreśliła granice odmowy zawarcia umowy w stosunku do podmiotów wymienionych w ust. 5 art. ustawy, przy czym ta odmowa nie nosi charakteru kategorycznego, gdyż została obwarowana zwrotem. "może". Regulacja § 14 ust. 2 Regulaminu stanowi niewątpliwie naruszenia prawa wprowadzając własne kryteria dla odmowy zawarcia umowy. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci" (vide: wyroki WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/2014; WSA w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 24/18, WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt, WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13 dostępne na str. cbosa).

Przeniesienie do zaskarżonej uchwały, do Rozdziału IV "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach" § 19 do § 24 Regulaminu regulacji dotyczących taryf przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 ustawy. Słusznie w skardze zarzucono, że na stwierdzenie nieważności zasługuje § 20, § 21 i § 22 ze względu na określenie w regulaminie sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług, a przedsiębiorstwem, co należy do przedmiotu umowy, a nie aktu prawa miejscowego.

Sąd zwraca uwagę na sprzeczność z ustawą § 24 ust. 5 Regulaminu, co do określenia innego podmiotu niż przedsiębiorstwo do ponoszenia kosztów zakupu wodomierza głównego. Regulacje w tym zakresie znajdują się w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca. Kwestie rozliczeń są domeną umowy wiążącej odbiorcę z przedsiębiorstwem. Z tego też względu za naruszenie przepisów ustawy Sąd uznał regulacje zawarte w § 24 ust. 1-3 regulaminu. Natomiast poza delegację ustawową wykracza regulacja zawarta w § 24 ust. 4, gdyż nakładanie dodatkowych obowiązków może odbywać się tylko na podstawie wyraźnych regulacji ustawowych. Szczegółowe uregulowania odnośnie taryf zawarte są w art. 24 do art. 27 ustawy i nie mogą być przedmiotem regulaminu, dla którego granice przedmiotowe wyznacza art. 19 ust. 5 ustawy.

W Rozdziale V "Warunki przyłączenia do sieci" § 25 do § 28 Sąd uznał również za przekroczenie delegacji ustawowej wobec stwierdzenia nakładania obowiązków nieznanych regulacji ustawowych, z którymi przedsiębiorstwo wiąże odmowę przyłączenia do sieci.

Stosownie do art. 2 ust. 3a ustawy przez osobę korzystającą z lokalu należy rozumieć osobę posiadającą tytuł prawny do lokalu lub osobę korzystającą z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym. Z tego też względu żądanie tytułu prawnego, o czym stanowi § 26 ust. 1 Regulaminu, do lokalu nie znajduje uzasadnienia w ustawie i wykracza poza delegację ustawową określającą treść regulaminu. Tak też regulacja została zawarta w § 12 ust. 2 regulaminu. Obowiązki wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek z przyczyny wyżej wskazanej wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.- kan. (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.01.2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16, dostępny na str. cbosa).

Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Również z art. 6 ust. 4 ustawy nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14 dostępne w cbosa).

Za przekroczenie delegacji ustawowej w zaskarżonej uchwale Sąd uznał też zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w § 26 ust. 1 pkt 2 względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu oraz dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. W art. 6 ust. 2 ustawy wprost przesądzono o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów (patrz: wyroki WSA w Rzeszowie z 6.03.2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1288/17, sygn. akt II SA/Rz 1289/17 i sygn. akt II SA/Rz 22/18; dostępne w cobosa).

Do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki: 1) formalną - w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy; 2) techniczną - w postaci fizycznego połączenia z siecią.

Z ust. 2 § 26 regulaminu wynika, że przedsiębiorstwo bezpłatnie udostępni wzór wniosku, a w § 27 ust. 1 regulaminu stwierdzono, że warunki techniczne będą wydane w terminie 45 dni od prawidłowo wypełnionego wniosku. Sąd już wcześniej wypowiedział sie na temat formalnej strony wniosku, co do którego ustawodawca nie zastosował urzędowej treści, gdyż złożenie wniosku jest elementem procedury zmierzającej do zawarcia umowy. W aktach prawa miejscowego nie jest możliwa subdelegacja, czyli przerzucenie uprawnień prawotwórczych na inny podmiot niż gmina. W przypadku niniejszego regulaminu nie jest znany podmiot, który określałby wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie może określać przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne.

Ponadto Sąd zwraca uwagę na różnicowanie podmiotów ubiegających się o warunki techniczne dla podłączenia nieruchomości w zależności od ich ustalenia to obowiązuje termin 45 dniowy, a w przypadku odmowy 21 od otrzymania wniosku. Termin sześciotygodniowy dla wydania warunków technicznych wydaje się być terminem bardzo długim.

Za istotne naruszenie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co trafnie zarzucono w skardze, Sąd uznał wprowadzenie w § 27 ust. 3 odpłatności za przyłączenie do sieci. Argumenty podane na uzasadnienie stanowiska skarżącego Prokuratora Sąd w pełni podziela. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości.

Ponadto w rozdziale tym prawodawca lokalny wprowadził lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), czym rażąco naruszono obowiązujący porządek prawny, a jednocześnie stanowi oczywiste przekroczenie delegacji ustawowej dla treści kontrolowanego regulaminu. Regulacja obowiązków inwestora w procesie budowlanym nie wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Katalog przypadków, w których sporządza się projekt budowlany, dokumentację geodezyjną znajduje się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego, gdyż wynika ww. Prawa budowlanego i ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629).

Przepis art. 15 ustawy reguluje budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i jednoznacznie określa, kto wykonuje te zadania inwestycyjne. Z ust. 1 art. 15 ustawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu realizację przyłączy do sieci studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zwrócić też należy uwagę na treść art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Mając na względzie przywołane przepisy, stwierdzić należy, że budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być przedmiotem regulacji regulaminu, gdyż nie mieści się w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 ustawy i dlatego też § 28 ust. 2 regulaminu jest nieważna. Zawarcie dodatkowych umów o przyłączenie nieruchomości nie mogą być przedmiotem regulacji zawartej w regulaminie. Za nieważny Sąd uznał też ust. 1 - 5 § 28 regulaminu, gdyż ich treść jest powtórzeniem art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy.

W rozdziale VI - "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodno - kanalizacyjnych " regulaminu treść § 29 i 30 są dotknięte nieważnością. Zasadnie w skardze zarzucono sprzeczność § 28 ust. 1 regulaminu z art. 31 ustawy. Owa sprzeczność powoduje konieczność wyeliminowania regulacji zawartej w § 28 w całosci.

W § 29 regulamin wprowadzono instytucję odmowy przyłączenia nowego odbiorcy. Problematyka odmowy zawarcia umowy jest uregulowana w art. 27 e ust. 1 ustawy, a właściwym do rozstrzygnięcia takiego sporu jest organ regulacyjny. W regulaminie należałoby określić, w jakim terminie od złożenia wniosku przedsiębiorstwo informuje o odmowie zawarcia umowy wraz z podaniem przyczyny odmowy oraz pouczeniem o możliwości skierowania sprawy do właściwego organu regulacyjnego. Kwestia wydania rzeczy, o której mowa w § 30 jest materią umowy i dlatego również nie może być przedmiotem rozwiązań regulaminowych.

W rozdziale VII "Standardy obsługi odbiorców usług oraz sposobów postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości lub odpowiednich parametrów świadczonych usług " są sprzeczne z zakresem przedmiotowym wyznaczonym delegacją ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 8.

Zasadnicze wątpliwości Sądu dotyczą treści § 31 regulaminu w zestawieniu z ustawą z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), wobec wprowadzanie innego trybu i terminu do udzielenia informacji, która może być informacją publiczną.

Kontrolowany regulamin w § 33 zawiera wewnętrzne rozwiązania funkcjonowania przedsiębiorstwa i dla osoby zgłaszającej awarię bez znaczenia jest imię i nazwisko pracownika. Umowa została zawarta z konkretnym przedsiębiorstwem i dlatego kontakt powinien ograniczać się do podania numeru telefonu, jako np. całodobowego numeru alarmowego, a nie przypisanie kontaktów do konkretnego pracownika przedsiębiorstwa. Z regulaminu powinno wynikać, gdzie takie informację są wywieszane, na jakiej stronie internetowej umieszczane, gdyż to wypełniałoby delegację z art. 19 ust. 2 pkt 8 o "wymianie informacji". Podobnie rzecz przedstawia się z reklamacją, którą ma rozpatrzyć przedsiębiorstwo. Również § 36 ust. 1 wprowadza przypadki ograniczenia lub wstrzymania dostawy wody powtarzając treść art. 8 ust. 1 ustawy.

Zasadnie też w skardze zakwestionowano § 38 uchwały dotyczący zapewnienia dostawy wody przez gminę na cele p.poż, gdyż to wynika wprost z art. 22 ust. 2 ustawy.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 2 ustawy, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych jej przepisów oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.