Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 27/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 12, § 29, § 30
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. W., S. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie budowy studni chłonnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżących B. W., S. W. i M. W. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 9 grudnia 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpatrzeniu odwołań K. P., M. P. i E. P., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta L. z

[...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wybudowania studni chłonnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wspomnianą wyżej decyzją

z [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie studni chłonnej znajdującej się na podjeździe do garażu na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L..

Od decyzji odwołania wnieśli współwłaściciele sąsiedniej działki nr [...], zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania poprzez: zawiadomienie strony o oględzinach bez zachowania wymaganego 7-dniowego terminu przed oględzinami, brak zapewnienia stronom możliwości brania czynnego udziału w oględzinach, wadliwe przeprowadzenie oględzin i wadliwe sporządzenie protokołu z tej czynności; brak wyjaśnienia stronom wątpliwości dotyczących kwalifikacji prawnej spornej studzienki; oparcie decyzji na niepełnych i wątpliwych ustaleniach co do stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie negatywnego oddziaływania spornego urządzenia na teren sąsiednich działek. Ponadto strony podniosły naruszenie przepisów techniczno-budowlanych przez brak odprowadzenia wód opadowych z dachu do kanalizacji deszczowej.

Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] r. [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o dokonanie kontroli studni chłonnej znajdującej się na ww. posesji wystąpił K. P.. Studnia jest umiejscowiona w odległości 1 m od granicy działki sąsiedniej (nr [...]) i około 3,5 m od fundamentów budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Do studni odprowadzone są wody opadowe z dachu i z powierzchni utwardzonej z działki nr [...].

Zdaniem WINB, właściwą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie przez organ I instancji, w przypadku braku podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego, powinna być decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia prawnego, a nie decyzja umarzająca postępowanie.

Organ I instancji stwierdził, że wody opadowe i roztopowe od 1 stycznia 2018 r. nie są kwalifikowane jako ścieki, nie podlegają więc reżimowi ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sporna studnia chłonna jest urządzeniem budowlanym którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru jego budowy. Jest to dół chłonny o wymiarach w rzucie 125 cm x 65 cm i głębokości 191 cm, usytuowany na podjeździe do garażu, zabezpieczony przed dostępem osób trzecich ścianami i żeliwną pokrywą, nieposiadający utwardzonego dna, z odstojnikiem do gromadzenia wody opadowej wyłącznie z dachu budynku mieszkalnego, za pośrednictwem rur spustowych umieszczonych pod powierzchnią terenu. Woda gromadzona jest w beczce (odstojniku), którą właściciel wykorzystuje do podlewania zieleni na terenie własnej posesji.

W ocenie [...] WINB organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do problemu parkowania samochodu na podjeździe, na którym znajduje się przedmiotowa studnia chłonna. Studnia chłonna to faktycznie obiekt do odprowadzania wód opadowych z dachu, jednak w niniejszej sprawie mamy nieco inną sytuację, a mianowicie, wbrew temu co twierdzi organ I instancji, jest możliwość spływu do gruntu wód z podjazdu zanieczyszczonych olejami i smarami z parkowanego samochodu oraz spływ ścieków z detergentami po myciu samochodu, co kwalifikuje sporną studnię, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jako studnię na ścieki (deszczowe i roztopowe zmieszane z zanieczyszczeniami chemicznymi), a takie ścieki wymagają podczyszczenia przed odprowadzeniem ich do gruntu. Ponadto, organ I instancji nie odniósł się do odległości przedmiotowej studni od granicy z działką skarżących wynoszącej 1,35 m, nie wyjaśnił czy odległość ta będzie wystarczająca, aby wody z tej działki nie były odprowadzane na grunty sąsiednie, co jest wymagane przepisami techniczno-budowlanymi.

Wyjaśnienie tych wątpliwości jest niezbędne dla właściwego zakwalifikowania przedmiotowej studni, zastosowania właściwych przepisów oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie mógł w sprawie orzec w sposób merytoryczny, gdyż wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji jest niedopuszczalne, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Od decyzji [...] WINB B. W., S. W. i M. W. (współwłaściciele działki nr [...]) wnieśli sprzeciw do sądu administracyjnego zarzucając, że: organ odwoławczy nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie przeprowadził oceny merytorycznej rozpatrywanej sprawy, a jedynie skupił się na postępowaniu kontrolnym, podczas, gdy decyzja kasatoryjna organu II instancji powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; organ odwoławczy nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego, ani analiz co do obowiązujących przepisów w zakresie podniesionej w decyzji kwestii odległości dołu chłonnego od granicy działki w szeregowej zabudowie domów jednorodzinnych; organ odwoławczy nie dokonał przeanalizowania ustalonego stanu faktycznego w stosunku do obowiązujących norm prawa, nakazał organowi I instancji przeprowadzenie procedury sprawdzającej czegoś, co jest hipotetyczne i tylko dlatego, że jest podnoszone przez właścicieli posesji nr [...]; organ odwoławczy zmusza organ I Instancji do przeprowadzenia całego postępowania od początku w celu przeprowadzenia tylko powyższej analizy, prowadzi to do przedłużania postępowania, które trwa już 1,5 roku od wniesienia sprawy; razy organ odwoławczy już trzykrotnie zwracał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko na podstawie swoich czynności kontrolnych. Ponadto skarżący zarzucili, że wskazanie organowi I Instancji przyjęcia określonej formy zakończenia postępowania i wydanie określonego rozstrzygnięcia jest sprzeczne ze swobodną oceną dowodów art. 80 k.p.a. Powoływany na poparcie tego stanowiska wyrok dotyczy innej sytuacji oraz innego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem skarżących organ odwoławczy dokonał wadliwej interpretacji art. 15 k.p.a. Zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji nie może prowadzić do sytuacji, w której omijane są przez organ inne ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasada prawdy obiektywnej, zasada przekonywania, zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie czy zasada szybkości postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli, że z przeznaczenia podjazdu do garażu wynika jego rola komunikacyjna dojazdu z ulicy do garażu, a nie miejsca do mycia samochodu. Mycie pojazdu na podjeździe jest zabronione w świetle obowiązujących przepisów prawa miejscowego w zakresie utrzymania czystości

i porządku na terenie miasta. Kanalizacja deszczowa przy ulicy [...] została wybudowana przy remoncie ulicy w 2011 r., zaś skarżący wykonali dół chłonny do odbioru wody opadowej z dachu razem z budową domu, przed wybudowaniem kanalizacji deszczowej w ulicy. Utwardzenie dojazdu do garażu wraz z punktowym jego odwodnieniem nastąpiło dopiero po wybudowaniu ulicy. W obecnym stanie faktycznym ten punkt jest trwale zaślepiony, co jednoznacznie wynika z ustaleń dokonanych podczas oględzin. Postój pojazdu na prywatnej nieruchomości na dojeździe do garażu nie jest zakazany przepisami prawa, a organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób doszedł do wniosku, że postój pojazdu na dojeździe do garażu posesji nr [...] zanieczyszcza studzienkę chłonną. Zarzut związany z plamą na kostce dotyczy incydentu, w którym to olej po zaistniałym zdarzeniu został wyczyszczony, a zabrudzona kostka została wymieniona. Właściciele posesji nr [...] nie wykazali wyrządzenia im jakichkolwiek szkód na nieruchomości przez wodę opadową z dachu odprowadzaną do dołu chłonnego na posesji nr [...]. Wykonany podczas budowy domu na działce nr [...] dół chłonny funkcjonuje kilkanaście lat i spełnia swoje zadanie bez szkody dla sąsiedniej posesji i innych domów w zabudowie szeregowej. Z akt postępowania prowadzonego przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w L. (w tym protokołu oględzin z 12 grudnia 2017 r.) wynika, że właściciele posesji nr [...] mają taką samą studnie na wodę opadową z dachu, przykrytą, położoną w takiej samej odległości od granicy sąsiedniej działki. W ocenie skarżących świadczy to o sprzeczności ocen organu odwoławczego odnoszących się do analogicznych faktów. W ocenie skarżących powodem zainicjowania sprawy dołu chłonnego z wniosku złożonego przez właścicieli posesji nr [...], był tylko odwet za wnioski skarżących dotyczące odprowadzania wody opadowej z posesji nr [...] wprost na ulicę ze szkodą dla pasa drogowego i posesji nr [...]. Skarżący, właściciele posesji nr [...], wodę z dachu swojego domu zagospodarowali na własnym terenie, z wykorzystaniem dołu chłonnego, natomiast właściciele sąsiedniej działki nr [...] odprowadzają wodę opadową z dachu wprost na ulicę. Całościowa sytuacja dotyczącą odprowadzania, czy zagospodarowania wody opadowej na ulicy [...] w L. znana jest organowi II Instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 18 lutego 2020 r. skarżący zmodyfikowali wniosek sprzeciwu żądając przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz uzupełnili argumentację uzasadniającą zarzuty sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z argumentacji [...] WINB wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądziły dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, kwestia możliwego spływu do studzienki chłonnej, a następnie przedostawania się do wód gruntowych, zanieczyszczeń pochodzących z pojazdów parkujących na podjeździe, na którym umiejscowiona jest studzienka (płyny eksploatacyjne, ścieki z detergentami po myciu samochodu). Po drugie, organ uznał za konieczne zbadanie kwestii, czy umiejscowienie studzienki w odległości 1,35 m od granicy z działką sąsiadującą nie prowadzi do niedopuszczalnego odprowadzania wód opadowych na grunty sąsiednie.

W ocenie Sądu żaden z tych argumentów nie jest zasadny w świetle okoliczności sprawy i nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, tym bardziej, że oceny te stanowiły również element wytycznych skierowanych do organu I instancji, w efekcie czego wadliwe oceny organu odwoławczego zdeterminowałyby przyszłe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Oceniając argumenty [...] WINB należy zauważyć, że zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego rozciąga się na dwie zasadnicze kwestie: po pierwsze, dochowania wymogów wynikających z przepisów wprowadzających określone formy reglamentacji wolności zabudowy (zbadanie, czy wymagane było pozwolenia na budowę lub zgłoszenie). Po drugie, przestrzegania warunków technicznych realizacji obiektów budowlanych.

W pierwszym kontekście, trzeba przyznać rację organowi I instancji, że studzienka chłonna nie pełni funkcji samodzielnego obiektu budowlanego, jest funkcjonalnie w sposób nierozerwalny związana z budynkiem, ma realizować cel w postaci zapewnienia odprowadzenia wód opadowych z budynku oraz utwardzonego podjazdu (stanowiącego urządzenie budowlane), zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności w związku z zakazem kierowania wód opadowych i roztopowych na teren sąsiednich działek. W związku z tym studzienka stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.). W świetle tego przepisu urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W ocenie Sądu z argumentacją organu odwoławczego nie można się zgodzić, gdyż prowadzi ona do konkluzji, że w istocie ewentualne nieprawidłowe korzystanie z urządzenia budowlanego determinuje jego kwalifikację prawną.

Sporna studzienka chłonna pełni określoną funkcję (odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z dachu budynku i utwardzonego podjazdu), która determinuje jej kwalifikację prawną. W pełni zasadne są argumenty skarżących, że mycie pojazdu na podjeździe jest działaniem sprzecznym z prawem, gdyż naruszającym zakaz wynikający z przepisów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie gminy. W świetle art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, ze zm.), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie m.in. mycia

i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (ust. 2 pkt 1 lit. d). Trafnie skarżący powołują się na obowiązujący Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] (załącznik do uchwały nr 485/XVI11/2016 Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2016 r.; Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r., poz. 1017, ze zm.). Prawodawca miejscowy, określając w § 4 Regulaminu warunki dopuszczalności mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wskazał, że jest dozwolone wyłącznie po spełnieniu określonych warunków, w tym: odbywa się na terenie wyposażonym w urządzenia zapewniające zorganizowane odprowadzanie powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych (ust. 1 pkt 1). Ponadto w Regulaminie wskazano, że niedozwolone jest odprowadzanie ścieków z mycia pojazdów do kanalizacji deszczowej, wód lub gleby (§ 4 ust. 2).

Ewentualne niezgodne z prawem wykorzystanie podjazdu do mycia pojazdu i w konsekwencji wykorzystanie studzienki chłonnej do zbierania ścieków pochodzących z mycia pojazdu, nie zmienia jej kwalifikacji prawnej jako urządzenia budowlanego, lecz może być podstawą do zastosowania wobec właściciela nieruchomości sankcji prawnych przewidzianych odrębnymi przepisami, stosowanych przez inne organy.

Te same argumenty trzeba podnieść w kontekście podnoszonej przez [...] WINB kwestii ewentualnych plam z płynów eksploatacyjnych i substancji ropopochodnych, pochodzących z pojazdów parkujących na podjeździe. Jeżeli dochodzi do takich zdarzeń, które mogą wywołać zagrożenie dla środowiska, kwestia te leży w kompetencjach odpowiednich organów ochrony środowiska, a nie organów nadzoru budowlanego. Ponownie trzeba stwierdzić, że zachowania niezgodne z prawem, o ile do nich dochodzi, nie determinują kwalifikacji prawnej urządzenia budowlanego, mogą natomiast być podstawą podjęcia interwencji przez inne kompetentne organy.

Zdaniem Sądu z argumentacją [...] WINB nie sposób zgodzić się również z uwagi na pojęcie ścieków w rozumieniu przepisów Prawa wodnego.

Jeżeli oceniać kwestię przez pryzmat przepisów obowiązujących w okresie wykonania spornej studzienki (co według twierdzeń skarżących, nie podważonych przez organ, nastąpiło podczas budowy budynku mieszkalnego w 2008 r.), to należałoby odwołać się do przepisów "starej" ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c) ustawy, pojęcie ścieków w rozumieniu ustawy obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Istotą spornego urządzenia budowlanego jest odprowadzenie wód opadowych z budynku i utwardzonego podjazdu. Nie sposób racjonalnie zakwalifikować podjazdu przed garażem jako parkingu w rozumieniu przywołanej regulacji Prawa wodnego.

Z kolei w świetle aktualnie obowiązujących przepisów – art. 16 pkt 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310) – wody opadowe lub roztopowe w ogóle nie mieszczą się w pojęciu ścieków. Ustawa zawiera odrębną definicję wód opadowych lub roztopowych, przez które rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (art. 16 pkt 69).

Definicji z nowego Prawa wodnego ściśle odpowiada treść aktualnej definicji ścieków, zawartej w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437, ze zm.). Z kolei przepis, do którego odwołuje się [...] WINB – art. 2 pkt 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków to definicja ścieków komunalnych. Są to ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Argumentacja organu jest chybiona, w rozpoznawanej sprawie nie ma mowy o żadnej mieszaninie ścieków bytowych z wodami opadowymi.

Konkludując: podniesione przez [...] WINB argumenty nie wpływają na kwalifikację prawną studzienki chłonnej jako urządzenia budowlanego, mogą natomiast stanowić podstawę wszczęcia stosownych postępowań przez inne organy, zgodnie z zakresem ich kompetencji, o ile argumenty te znajdą potwierdzenie w ustaleniach faktycznych poczynionych przez kompetentne organy.

W ocenie Sądu nietrafne są również argumenty [...] WINB, odnoszące się do kwestii badania odległości studzienki od granicy działki sąsiedniej.

Usytuowanie obiektu względem granicy z działką sąsiadującą może być rozpatrywane w kontekście norm odległościowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.; dalej jako: r.w.t.).

Trzeba jednak zauważyć, że skoro sporna studzienka chłonna jest urządzeniem budowlanym, to zasadniczo nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia dotyczące umiejscowienia budynków (oraz obiektów budowlanych spełniających tożsame funkcje) względem granicy działki. Zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t., przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

W ocenie Sądu nie można w odniesieniu do urządzenia budowlanego, jakim jest studzienka chłonna stosować podstawowego przepisu wprowadzającego normy odległościowe, jakim jest § 12 r.w.t. Zarówno brzmienie, jak i cel regulacji zawartej w tym przepisie wskazują, że przepis ten nie nadaje się do zastosowania w odniesieniu do tego rodzaju urządzeń budowlanych jak studzienka chłonna. Zakres ewentualnych negatywnych oddziaływań na działkę sąsiednią, przed którymi ten przepis ma chronić, wskazuje, że nie sposób tej regulacji odnosić do urządzeń umiejscowionych poniżej poziomu terenu. Potwierdza to treść § 12 ust. 9 r.w.t., w świetle którego odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na § 30 r.w.t., zgodnie z którym usytuowanie na działce budowlanej ujęć wody, urządzeń do gromadzenia

i oczyszczania ścieków oraz odpadów stałych powinno być zgodne z wymaganiami rozporządzenia oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza. W świetle przedstawionych wyżej rozważań na tle definicji zawartych w przepisach Prawa wodnego oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, wody opadowe lub roztopowe nie mieszczą się w pojęciu ścieków. Nie sposób zatem twierdzić, że studzienka chłonna, służąca odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych z budynku mieszkalnego i podjazdu przed nim podpada pod zakres regulacji § 30 r.w.t.

W rozporządzeniu są również zawarte regulacje wprowadzające normy odległościowe dotyczące sytuowania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (§ 36), przepływowych, szczelnych osadników podziemnych (§ 37), osadników błota, łapaczy olejów, neutralizatorów ścieków (§ 38). Znów trzeba podkreślić, że studzienka chłonna nie jest tego rodzaju zbiornikiem czy osadnikiem, gdyż wody opadowe i roztopowe, których odprowadzeniu służy nie są nieczystościami ciekłymi.

Rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały również argumenty odnoszące się do kwestii wpływu umiejscowienia studzienki na zachowanie wymagań wynikających z § 29 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Z argumentów konsekwentnie podnoszonych przez skarżących, których prawdziwości organy nie zakwestionowały, wynika, że studzienka została wykonana wraz z budową domu (pozwolenie na budowę wydano w grudniu 2001 r.). Skoro tak, to rozważanie naruszenia zakazu z § 29 r.w.t. powinno odbywać się w kontekście zapewnienia odpowiedniego odwodnienia całej inwestycji (domu oraz podjazdu), a nie w kontekście umiejscowienia samej spornej studzienki chłonnej. Ze wszystkich wydanych w toku postępowania aktów administracyjnych (postanowień i decyzji) jasno wynika, że przedmiot postępowania obejmował wyłącznie kwestię studzienki chłonnej, nie zaś kompleksowo odwodnienia całej inwestycji. Z tego względu argument organu odwoławczego nie daje podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Jeśli uznać ten argument za zasadny, to należałoby wszcząć i poprowadzić postępowanie w zupełnie innym, szerszym zakresie.

Ponadto, w tym samym kontekście należy zwrócić uwagę na konieczność przestrzegania zakresów kompetencji przez organy nadzoru budowlanego z jednej strony oraz organy właściwe do prowadzenia postępowań z zakresu Prawa wodnego. Kwestie prawidłowego odwodnienia działki, na terenie której znajduje się sporna studzienka, mogą być rozpatrywane jako problem potencjalnej zmiany stosunków wodnych na działce ze szkodą dla działki sąsiadującej, która to zmiana jest zakazana w świetle art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.). Rozpatrywana w tym aspekcie sprawa leży w zakresie kompetencji organów właściwych z zakresu prawa wodnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawia się również argumentacja wskazująca na błąd organu I instancji, który umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek właściciela sąsiedniej działki. W ocenie [...] WINB należało wydać decyzję merytoryczną, załatwiającą sprawę co do istoty.

W ocenie Sądu również ten argument nie dawał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Argument organu odwoławczego nie znajduje oparcia w treści powoływanego przezeń wyroku WSA w Lublinie z 19 lipca 2016 r. (II SA/Lu 146/16), z uwagi na odmienność stanów faktycznych i prawnych obydwu spraw. W sprawie zakończonej powoływanym wyrokiem żądanie wszczęcia postępowania obejmowało wydanie konkretnego nakazu – nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zasadnie Sąd wytknął organom brak podstaw do umorzenia postępowania w okolicznościach tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania z 13 czerwca 2018 r. nie zawierał żądania nakazania wykonania określonych robót budowlanych, lecz ogólnie – dokonania kontroli studni chłonnej z perspektywy przepisów Prawa budowlanego. W takiej sytuacji za prawnie dopuszczalne należy uznać stanowisko, że jeżeli poczynione ustalenia doprowadziły do wniosku, iż nie ma podstaw do podjęcia stosownej władczej ingerencji przez organy nadzoru budowlanego, właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja umarzająca postępowanie (por. podobnie wyroki NSA z

16 lutego 2018 r., II OSK 1022/16; z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3713/18; wyrok WSA w Krakowie z 3 października 2017 r., II SA/Kr 409/17; wyrok WSA we Wrocławiu z

4 lutego 2020 r., II SA/Wr 320/19). Wydanie decyzji merytorycznej, odmownej, wymagałoby sformułowania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Należałoby wskazać, czego dotyczy odmowa, musiałaby to być odmowa nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Skoro nie ma podstaw do podjęcia władczej ingerencji, a wniosek inicjujący postępowanie nie zawierał żądań wydania określonych nakazów (wykonania określonych robót budowlanych), trudno jest sformułować rozstrzygnięcie merytoryczne o treści negatywnej (odmownej). Respektując zasadę, że obowiązkiem organu jest dążenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jeśli pozwala na to stan faktyczny

i prawny sprawy, nie można uznać za niedopuszczalne wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wydania odpowiednich nakazów i z tego powodu nie będzie możliwe sformułowanie prawidłowego (jednoznacznego i zrozumiałego dla stron) rozstrzygnięcia decyzji merytorycznej negatywnie rozpatrującej wniosek inicjujący postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie należy uznać za co do zasady dopuszczalne, nie przesądzając zarazem ostatecznego wyniku sprawy.

Konkludując powyższe rozważania należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony, dlatego też rolą sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich alternatywnych dróg prowadzenia postępowania w kwestiach związanych ze sporną studzienką chłonną, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez [...] WINB uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika konkluzja przecząca, należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że sprawa "powróci" do [...] WINB, którego obowiązkiem będzie ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji PINB miasta L.. Rozważając sprawę ponownie organ odwoławczy w szczególności powinien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi sądu, wskazujące na to, że powołane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od sprzeciwu w kwocie [...]zł, skarżący nie wykazali, aby ponieśli inne koszty postępowania, które mogłyby być objęte rozstrzygnięciem sądu.