Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 807/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1727/09 w sprawie ze skargi T.Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zamknięcia środowiska odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] lutego 2008 r., ustalającą obowiązek zamknięcia składowiska odpadów w Wiślince gm. Pruszcz w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (zwana dalej ustawą z 27 lipca 2001 r.), jeżeli z monitoringu składowiska odpadów wynika, że składowisko to, pomimo wykonania obowiązków wynikających z decyzji określającej sposób dostosowania składowiska odpadów do wymagań przepisów o odpadach, negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska, z urzędu wydaje decyzję o zamknięciu tego składowiska odpadów, określając termin jego zamknięcia, który nie może przekraczać dnia 31 grudnia 2009 r.

Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 6 kwietnia 2007 r. Wojewoda Pomorski wezwał A. Sp. z o.o. w G. do przedłożenia dokumentacji dotyczącej składowiska, zgodnie z przedstawionym w tej decyzji wykazem w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r.

Spółka przedłożyła w październiku 2007 r. znajdującą się w aktach sprawy dokumentację dotyczącą rekultywacji technicznej i biologicznej składowiska odpadów w Wiślince. Tym samym wyraziła wolę zamknięcia składowiska i natychmiastowego rozpoczęcia prac, zmierzających do rekultywacji składowiska odpadów. Ponadto, spółka przystąpiła do realizacji obowiązków, wynikających z decyzji organu pierwszej instancji i sukcesywnie wykonuje zakres prac wynikających z harmonogramu, określonego w pkt 4 decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z zaprzestaniem przez zarządzającego obiektem przyjmowania odpadów do składowania z dniem 30 kwietnia 2007 r., bezprzedmiotowym stało się ustalenie tej okoliczności faktycznej.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska z 9 grudnia 2008 r. skarżący podniósł, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dostrzegł faktu, że proponowane przez spółkę rozwiązania stanowią w istocie przedłużenie eksploatacji składowiska o kolejne 2 lata. Organy administracji – zdaniem skarżącego – nie dostrzegły, że rzekome zamykanie składowiska odbywać się będzie w istotnej części w ten sposób, że na składowisko dowożone będą kolejne porcje odpadu zwanego fosfogipsem. Skarżący zarzucił organom, że nie rozważyły, czy wykonanie przypory i zasypywanie nierówności jest konieczne dla zamknięcia składowiska, a także – w przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy działania te mogą być dokonane w inny sposób niż taki, który zakłada wykorzystanie odpadu.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie dostrzegł, iż orzeczony przez Marszałka Województwa Pomorskiego sposób zamykania składowiska wymyka się spod kontroli sądowej, o czym świadczy fakt, że razem z decyzją o zamknięciu składowiska, w tym samym dniu, organ wydał decyzję zezwalającą na tzw. odzysk fosfogipsów, co jest niezbędne w świetle przyjętej koncepcji zamykania składowiska.

Skarżący wskazał, że decyzja o tzw. odzysku jest wydana na okres do końca 2008 r., co w praktyce uniemożliwia jej zbadanie przez Sąd przed jej wykonaniem. Na 2009 rok przewidziane jest wydanie kolejnej decyzji etapowej, zezwalającej pod pozorem tzw. odzysku na dowożenie na zamykane składowisko, dalszych partii odpadów. W ten sposób praktycznie bezkarnie, na podstawie nieprawomocnych decyzji, na zamykane składowisko trafi zdaniem skarżącego ok. 500 000 ton odpadów. Dlatego też, w ocenie skarżącego, taki sposób "zamykania" składowiska stanowi również zezwolenie "tylnymi drzwiami" na prowadzenie przez spółkę instalacji do produkcji kwasu fosforowego. Skarżący stwierdził również, że wykonanie przez spółkę decyzji powoduje i będzie powodować czyn zabroniony karą (art. 351 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Ponadto podniósł, iż organ odwoławczy nie dostrzegł faktu wkroczenia przez organ I instancji w kompetencje "władzy budowlanej". Skoro bowiem zamykanie składowiska ma polegać w istotnej części na budowie przypory (czyli rozbudowie składowiska), to nie powinno się to odbywać w ramach zamykania składowiska, tylko powinno się dotrzymać procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Następnie na rozprawie skarżący podał, że wraz z zaskarżoną decyzją Marszałek wydał decyzję zezwalającą na odzysk 500 000 ton tych samych odpadów. Porównanie tych decyzji prowadzi do wniosku, że celem było przedłużenie prowadzenia składowiska o kolejne 2 lata.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania były ustalenia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, potwierdzające oddziaływanie składowiska na wody powierzchniowe, przejawiające się w okresowym uwalnianiu odcieków ze składowiska do Martwej Wisły oraz na wody podziemne, co wynikało ze wskazań sieci monitoringu wód podziemnych wokół składowiska.

W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji ustalił obowiązek zamknięcia składowiska w wyznaczonym terminie zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 33 ustawy z 27 lipca 2001 r. W związku z tym, że zarządzający obiektem zaprzestał przyjmowania odpadów do składowania z dniem 30 kwietnia 2007 r. bezprzedmiotowym stało się ustalenie tego faktu.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że obowiązki nałożone na spółkę decyzją organu I instancji wyczerpują treść art. 54 ust. 4 pkt 2–4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm., zwana dalej ustawą o odpadach).

Harmonogram prac technicznych obejmuje wykonanie przypory od strony Martwej Wisły i całkowite zamknięcie wąwozu wewnątrz bryły hałdy, wyrównanie dna rowu paskowego oraz ukształtowanie spadku umożliwiającego odprowadzanie odcieków od początku rowu po stronie północnej, a także wykonanie nowych stanowisk pomiarowych. Wykonanie poszczególnych etapów prac połączono z sukcesywnie podejmowanymi działaniami, związanymi z rekultywacją, umożliwiającą przeprowadzenie nasadzeń wierzby oraz powstanie i utrzymanie stałej pokrywy roślinnej nawiązującej pod względem gatunkowym do flory lokalnej. Ponadto ustalono dla spółki obowiązek nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów. Zobowiązano także spółkę m.in. do przedłożenia programu monitoringu składowiska w okresie wykonywania prac związanych z zamykaniem składowiska oraz w fazie poeksploatacyjnej, składania sprawozdań obejmujących wyniki tego monitoringu, a także do zapewnienia stałego nadzoru autorskiego.

W ocenie Sądu I instancji, zamykanie instalacji, jaką jest składowisko odpadów, nie może być utożsamiane z przedłużeniem jego eksploatacji. Zamykanie składowiska odpadów jest bowiem procesem prowadzonym w celu ustalenia warunków technicznych, umożliwiających bezpieczne z punktu widzenia geotechnicznego, pozostawienie w środowisku stabilnej struktury hałdy odpadów fosfogipsów. Tak duże przedsięwzięcie, jakim jest przedmiotowe składowisko, nie może zostać zamknięte z dnia na dzień. Zamykanie składowiska działającego tak długo, o tak dużych gabarytach przestrzennych, musi trwać i nie stanowi jednej czynności zamknięcia składowiska, lecz obejmuje szereg czynności. Zaplanowane czynności, zmierzające do jego zamknięcia, są projektowane w sposób profesjonalny i uzasadniony sytuacją faktyczną.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że skarga kasacyjna dotyczy zaskarżenia wyroku w części obejmującej sposób zamknięcia składowiska niebezpiecznych odpadów, a podstawą skargi kasacyjnej jest "naruszenie prawa materialnego i procesowego – art. 174 p.p.s.a".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że składowisko sąsiaduje z jego gospodarstwem rolnym i obejmuje odpady uznane za niebezpieczne na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz załącznika 2 listy B i załączników 3 i 4. Naruszenie prawa materialnego polega na tym, że Marszałek Województwa i Minister Środowiska przyjęli, że składowisko składa się z jednolitej substancji, co skutkowało uznaniem, że jest to składowisko inne niż niż niebezpieczne. Tymczasem z powołanych przepisów wynika, że jest to składowisko niebezpieczne.

W ocenie skarżącego, zarzut naruszenia prawa procesowego polega na odmowie wydania wyników badań, braku podjęcia czynności w przedmiocie składanych wniosków dowodowych, odmowie doręczenia wydanych decyzji, odmowie uczestniczenia w poszczególnych czynnościach i odmowie przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność posuwana. Jeżeli zatem nie wystąpiły przestanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a (a w rozpoznawanej sprawę przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne.

Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, w przedmiotowej skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, tj. naruszenie "art. 174 p.p.s.a.". Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie spełnia jednak wymagań zawartych w art. 176 p.p.s.a. w zakresie prawidłowego – precyzyjnego przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Po drugie, odnośnie zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) z powodu braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, skarga kasacyjna nie powołuje żadnych przepisów procesowych z k.p.a., które zastosowały właściwe organy prowadzące postępowanie, a błędnej ich kontroli miał dokonać Sąd I instancji, podczas kontroli zaskarżonej decyzji, w związku z brakiem zastosowania trybu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w przedmiocie uchylenia z tej przyczyny zaskarżonej decyzji ostatecznej. Ponadto należy dodać, że skarżący brał udział w każdym z etapów postępowania administracyjnego w tej sprawie jako strona tego postępowania (art. 28 k.p.a.), w tym nawet wnosząc odwołanie do Ministra Środowiska.

Po trzecie, zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz załącznika nr 2 listy B i znaczników nr 3 i 4 z powodu uznania przez właściwe organy, czego miał nie dostrzec Sąd I instancji, że jest to "składowisko niebezpieczne", jest również całkowicie chybiony. W tym zakresie zarzut nie jest bowiem prawidłowo uzasadniony prawnie i faktycznie, biorąc pod uwagę materiał dowodowy będący w aktach sprawy. Ponadto należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy tylko kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji ostatecznej o zamknięciu składowiska odpadów w trybie art. 54 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 54 ust. 4 tejże ustawy. Z kolei pojęcie "składowisko niebezpieczne" nie jest pojęciem prawnym i w istocie chodzi tu o składowisko odpadów niebezpiecznych.

Po czwarte, formułując zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, polega on na tzw. błędnej subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ponadto ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skierowanego na to uchybienie, może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 503/09 – Lex nr 510713). Natomiast jeżeli Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które były u podstaw zaskarżonego wyroku, i preferuje jednocześnie stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Już tylko z tego powodu podniesione w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują także na uwzględnienie. Z jednej strony bowiem Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że Sąd wadliwe ustalił stan faktyczny sprawy (wadliwie skontrolował ustalanie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji), a z drugiej strony zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których prawidłowe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Ponadto, należy zaznaczyć, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez Autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach Autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Powyższe wymagania nie zostały także spełnione w przedmiotowej skardze kasacyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

7

6