Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 440/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.) Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011r. sprawy ze skargi D M J na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nałożył na MM "N" M M – inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. R T we W – obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania niniejszej decyzji robót budowanych polegających na:

- demontażu urządzeń klimatyzacyjnych usytuowanych na stalowej konstrukcji wsporczej w poziomie terenu dziedzińca i zamontowaniu tychże urządzeń na ścianie zachodniej istniejącej dobudówki (pod otworami okiennymi lub na istniejącym ogrodzeniu po stronie północnej);

- demontażu przewodów instalacyjnych do ww. urządzenia i montażu ich wewnątrz obiektu z wyprowadzeniem przez przegrody zewnętrzne bezpośrednio przy urządzeniu (bezpośrednio z pomieszczeń istniejącej dobudówki).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że we wrześniu 2010 r. przeprowadzona została kontrola ww. lokalu podczas której stwierdzono, fakt wykonywania robót budowlanych polegających na wyburzeniu części ścian wewnętrznych, montażu profili stalowych ścian działowych oraz profili stanowiących konstrukcję sufitu podwieszanego, wykonywanie instalacji wentylacji mechanicznej i instalacji elektrycznej, wykonywanie nowych okładzin podłogowych, tynków i okładzin ściennych.

Organ ustalił, że roboty wykonywane były w lokalu stanowiącym własność Spółki jawnej "N" M, C natomiast inwestorem tych robót – według organu – była firma MM N M M. Pełnomocnik inwestora nie okazał decyzji o pozwoleniu na budowę ww. robót, natomiast przedstawił zaświadczenie Prezydenta W z dnia 12 lipca 2010 r. o braku sprzeciwu do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie lokalu usługowego przy ul. R T; wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazowej oraz projekt budowlany będący złącznikiem do decyzji Prezydenta W z dnia 13 maja 2005 r. o pozwoleniu na przebudowę lokali biurowych na handlowe, znajdujących się w parterze ww. budynku.

W tak ustalonych okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obrębie lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. R T we W.

W dniu 29 października 2010 r. organ przeprowadził dowód z oględzin ww. lokalu stwierdzając, że zostały już wykonane roboty polegające na przebudowie – wykonano bowiem nowe ściany działowe, sufity podwieszane oraz instalację wentylacji mechanicznej wychodzącą na zewnątrz budynku i podłączoną do zewnętrznego przewodu pionowego o przekroju prostokątnym, który w górnej części został odtworzony. Na dachu istniejącej części parterowej budynku od strony zaplecza zamontowano urządzenia klimatyzacyjne i wentylacyjne wraz z instalacją. Stwierdzono również istnienie nowej instalacji elektrycznej bez zamontowanych opraw oświetleniowych, oraz fakt wykonania robót polegających na wykonaniu nowych okładzin podłogowych oraz wypraw wierzchnich ścian i sufitów.

Podczas oględzin ustalono, że zostały przeprowadzone również roboty polegające na rozbudowie. Od strony zaplecza, pomiędzy istniejącym budynkiem a częścią parterową zaplecza, wykonano bowiem nową ścianę zewnętrzną wraz z otworem drzwiowym i zadaszeniem. Roboty wykonane z rozbudową zostały zakończone.

Mając na uwadze zakres stwierdzonych robót budowlanych, organ pierwszej instancji określił ponowne przedmiot postępowania w ten sposób, że do odrębnego postępowania wydzielił roboty polegające na rozbudowie budynku a zakresem niniejszego postępowania objął roboty polegające na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego.

W toku postępowania prowadzonego we wskazanym zakresie, organ ustalił, że inwestor w dniu 7 lipca 2010 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych związanych z remontem wskazanego na wstępie lokalu użytkowego. Zgłoszeniem objęto prace polegające na "malowaniu, położeniu kafli i wymianie elektryki". Zgłoszenie to zostało przyjęte przez Prezydenta W bez sprzeciwu. Na podstawie oświadczenia pełnomocnika inwestor, organ przyjął również, że decyzja Prezydenta W z dnia 13 maja 2005 r. nie została wykorzystana i utraciła swoją ważność.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że roboty budowane polegające na przebudowie wykonane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w związku z czym postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie i nakazał inwestorowi przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót.

W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył ocenę techniczną sporządzoną z przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. W opinii nie wniesiono zastrzeżeń co do prawidłowości wykonania robót polegających na wyburzeniu ścian działowych, wykonaniu nowych ścian i sufitów podwieszanych oraz wentylacji mechanicznej. Za niezgodny z warunkami technicznymi uznano jednak montaż urządzeń klimatyzacyjnych na zewnątrz budynku wskazując na konieczność zmiany ich lokalizacji.

W dniu 10 grudnia 2010 r. organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne oględziny stwierdzając, że roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie zostały zakończone a urządzenia instalacyjne działają. Odnotowano również zmianę usytuowania klimatyzatorów zewnętrznych przez umieszczenie ich przy oknach istniejącej przybudówki w poziomie parteru na stalowej konstrukcji wsporczej. Podczas oględzin organ uzyskał materiał dowodowy w postaci wykonanej w październiku 2001 r. "Inwentaryzacji samowolnych robót budowlanych związanych z rozbiórką elementów stropu w loku użytkowym pomiędzy kondygnacją przyziemia a piwnicami budynku mieszkalnego ..." stanowiącej załącznik do decyzji PINB z dnia 17 grudnia 2001 r. Po porównaniu stanu wynikającego z inwentaryzacji ze stanem obecnym stwierdzono, że w toku robót budowlanych w przedmiotowym lokalu użytkowym wyburzono część ścian działowych (po lewej stronie od wejścia do lokalu), wykonane otwory drzwiowe w istniejącej ścianie do pomieszczeń higieniczno sanitarnych, wyburzono część ściany pomiędzy pomieszczeniem oznaczonym w ww. opracowaniu nr [...] a wiatrołapem od strony zaplecza oraz ścianę zewnętrzną ww. lokalu od strony zaplecza i wykonano nową ścianę z płyt OSB.

W toku postępowania pełnomocnik skarżącego przedłożył oświadczenie niektórych mieszkańców budynku z którego wynika, że roboty budowlane były prowadzone w przedmiotowym lokalu od początku listopada do końca miesiąca. Organ uzyskał również oświadczenie pełnomocnika inwestora według którego roboty budowlane, zakończone na dzień oględzin, zostały wykonane przed dniem otrzymania przez pełnomocnika postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę datę doręczania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, oraz okres czasu jaki upłynął od dnia przeprowadzenia wcześniejszych oględzin (29 października 2010r.) jak też niewielki zakres robót jaki pozostał do wykonania uznał prawdziwość oświadczenia inwestora.

W toku dalszego postępowania inwestor przedłożył uzupełniające oceny techniczne. W pierwszej (z dnia 20 grudnia 2010 r.) wyjaśniano, że pomimo wykonania ww. robót budowlanych układ konstrukcyjny budynku nie został istotnie zmieniony i roboty te nie zagrażają bezpieczeństwu budynku. W drugiej (z dnia 21 grudnia 2010 r.) odniesiono się do prawidłowości usytuowania i prawidłowości działania urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych uznając, że nie naruszają one przepisów techniczno-budowlanych.

Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego uznano, że roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie lokalu wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Mając jednak na uwadze, że przedmiotowe roboty wykonane zostały w budynku znajdującym się w układzie przestrzennym Przedmieścia Oławskiego objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia 20 czerwca 2005 r. nr [...], uznano, że niezbędne jest uzyskanie stanowiska organu konserwatorskiego. Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. wskazał na konieczność zmiany usytuowania urządzeń klimatyzacyjnych poprzez zamontowanie ich na ścianie zachodniej istniejącej dobudówki – aneksu (pod istniejącymi otworami okiennymi lub na istniejącym trwałym ogrodzeniu po stronie północnej) oraz innego poprowadzenia przewodów instalacyjnych do ww. urządzeń.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 stycznia 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik M J - radca prawny M M - wnioskując o uchylenie przedmiotowej decyzji lub o stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem odwołującego się kwestionowane orzeczenie nie odzwierciedla podstawowego problemu, który polega nie tylko na tym, że inwestor bez pozwolenia na budowę prowadził roboty budowlane stanowiące przebudowę, ale również na tym, że roboty te, pozwalają jednocześnie na zamianę przeznaczenia lokalu i prowadzą do zmiany sposobu jego użytkowania. Strona uważa, że organ stopnia powiatowego pominął wymogi wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 70 ust. 6 pkt 1 Prawa budowanego, które to przepisy powinny stanowić podstawę postępowania naprawczego dla robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie prowadzono bez wgłębiania się w dotychczasowy (istniejący przed nielegalną przebudową) sposób użytkowania, ograniczając się tylko do legalizacji samowolnej przebudowy z pominięciem jej znaczenia dla możliwości nowego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Odwołujący się konsekwentnie podnosił, że celem nielegalnej przebudowy była też nielegalna (bo z naruszeniem art. 70 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) zmiana sposobu użytkowania. Organ nadzoru budowlanego nie badał w ogóle tytułu prawnego do kwalifikowanej przebudowy w celu zmiany sposobu użytkowania (co w przypadku zmiany sposobu użytkowania jest wymagane). Inwestor nie posiadał natomiast zgody współwłaścicieli budynku na zmianę sposobu użytkowania lokalu, jak też na instalowanie urządzeń związanych z przedmiotową samowolą. Pominięcie tych kwestii prowadzi do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Brak ustaleń w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania nastąpił pomimo, że organ dysponował dokumentami z których mógł wywnioskować cel nielegalnej przebudowy lokalu. Zdaniem odwołującego się, legalizacja przebudowy z pominięciem znaczenia tej przebudowy dla zmiany sposobu użytkowania stanowi swoiste obejście prawa. W tym względzie przywołano obszerne fragmenty orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r. II OSK 137/07, podnosząc, że w orzeczeniu tym, Sąd dopuścił w trybie legalizacji, nakazanie inwestorowi – oprócz wykonania konkretnych czynności – również przedłożenia określonej dokumentacji (np. tytułu prawnego uprawniającego do wykonania robót budowlanych). Takich obowiązków organ pierwszej instancji nie nałożył na inwestora.

Podniesiono również, że obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją sformułowane zostały bez jakiejkolwiek refleksji w nawiązaniu do tego, że analizowana decyzja pierwszoinstancyjna legalizuje, na pewnym etapie, przebudowę lokalu użytkowego pod kątem zmiany przeznaczenia i zmiany sposobu jego użytkowania. W związku z powyższym strona zarzuciła, że organ nie ustalił i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że dokonana przebudowa jest zupełnie obojętna dla zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego, która najczęściej generuje zmianę sposobu użytkowania w znaczeniu prawnym. Wskazano również, że organ pierwszej instancji nakładając obowiązki nie analizował, czy urządzenia klimatyzacyjne odpowiadają wymogom klimatyzacji pomieszczeń restauracyjnych i kuchennych. Wykonanie nałożonych obowiązków powinno nastąpić w poszanowaniu stosunków własnościowych a inwestor dla ich realizacji, powinien posiadać zgodę podmiotu posiadającego tytuł prawny do przybudówki, czy też do ogrodzenia o których mowa w sentencji decyzji - co również zostało pominięte przez organ pierwszej instancji.

W odwołaniu zwrócono nadto uwagę, że stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków powinno dotyczyć oceny i analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiocie legalizacji przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu na restaurację, a nie tylko kwestii dotyczących montażu urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych na zewnątrz budynku. Opinia konserwatora, na podstawie której nałożono obowiązki, nie jest pełna, gdyż sformułowana została przy braku wiedzy organu o zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania.

Zdaniem strony wyjaśnienia wymagała też kwestia korzystania przez przedmiotowy lokal z zewnętrznego szybu wentylacyjnego, który jest w bardzo złym stanie technicznym i o nieustalonym jednoznacznie statusie prawnym. Odwołujący się zarzucił również arbitralne odniesienie się przez organ, do podnoszonej w toku postępowania kwestii prowadzenia przez inwestora robót budowlanych już po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu tychże robót, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 §1 oraz art. 8 k.p.a. Stanowisko organu w tym względzie miało podstawowe znaczenie dla ewentualnego zastosowania w sprawie art. 50 a ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu istotne jest, że odwołujący się w toku postępowania przedłożył kopie oświadczeń mieszkańców o tym, że w przedmiotowym lokalu toczyły się nieprzerwanie roboty budowlane w okresie od początku listopada do końca tego miesiąca. Oświadczenie to nie zostało przez organ pierwszej instancji uznane za dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., bez podania przyczyn. Natomiast za dowód w rozumieniu ww. przepisu organ ten uznał oświadczenie inwestora o tym, że zakończone na dzień oględzin roboty budowlane, wykonane zostały przed dniem otrzymania przez pełnomocnika inwestora postanowienia o wstrzymaniu tych robót, tj przed dniem 11 listopada 2010r. Tylko na tej podstawie odstąpiono od stosowania art. 50a Prawa budowlanego. Takie zachowanie, po stronie odwołującego się zrodziło wątpliwości, z jakich przyczyn oświadczenie przez niego przedłożone nie stanowiło dowodu w sprawie.

D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach podjętego orzeczenia podkreślono, że przedmiot niniejszego postępowania ograniczony został jedynie do samowolnej przebudowy i remontu lokalu użytkowego, zatem badając prawidłowość zaskarżonej decyzji organ zobowiązany był ocenić, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na konieczność wydania decyzji, która rozstrzygałaby sprawę co do istoty zgodnie z zakresem prowadzonego postępowania.

D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wykonane w lokalu roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę i remont tego lokalu. Część z tych robót wykonano na podstawie zgłoszenia, niemniej jednak dotyczy to tylko określonych robót remontowych. Natomiast wyburzenie części ścian działowych, wykonanie otworów drzwiowych do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w istniejącej ścianie, wyburzenie części ściany, oraz pozostałe opisane w protokole oględzin roboty, należy kwalifikować jako przebudowę wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższe uprawniło organ pierwszej instancji do wdrożenia procedury naprawczej na podstawie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem organu drugiej instancji całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje na konieczność wykonania robót budowlanych określonych w sentencji zaskarżonej decyzji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że nieomal w całości odnoszą się one do kwestii, którymi organ pierwszej instancji się nie zajmował i które nie są objęte postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją. Odwołujący się wskazuje bowiem na konieczność wydania rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego, które wymagałoby zastosowania procedury określonej w art. 71 a ustawy – Prawo budowlane. Podkreślono, że profesjonalny pełnomocnik powinien być świadom rozłączności postępowania dotyczącego robót budowlanych, prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, z postępowaniem dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części unormowanego w art. 71 -71 a Prawa budowlanego.

W przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez stosownego zgłoszenia, wdrażana jest bowiem procedura określona w art. 71 a ustawy, który to przepis obliguje organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2. Ustawodawca normując kwestie zmiany sposobu użytkowania jednoznacznie wskazał, że nie muszą one być związane z robotami budowlanymi, co potwierdza również orzecznictwo.

Niewątpliwie organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego zgodnie z żądaniem H i D J, zawartym w piśmie z dnia 21 września 2010 r. Jakkolwiek w piśmie tym wskazano, że "z informacji uzyskanych na placu budowy wynika, że celem prowadzonych prac jest otwarcie lokalu gastronomicznego", niemniej w żadnej mierze takowe stwierdzenie o zdarzeniu przyszłym i niepewnym, nie mogło być podstawą dla prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Wszystkie kwestie o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy mogą mieć znaczenie dopiero po uprzednim wykazaniu, że do zamiany sposobu użytkowania faktycznie doszło.

W tych okolicznościach mając na uwadze, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania, natomiast może, a wręcz ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach które wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w ramach kompetencji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r. II SA/Gd 145/09), w pełni uzasadnionym stało się wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie rozbudowy ww. obiektu.

Na etapie wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, nie było natomiast podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, gdyż inwestor wykonywał jedynie roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie, które częściowo zostały zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej poprzez przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie instalacji.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że jeżeli organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty zostały zakończone a inwestor oświadczył mu, że zamierza prowadzić lokal gastronomiczny, to winien on rozważyć zasadność prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, niezależnie od obecnego postępowania naprawczego.

Podniesiono również, że kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którą szeroko opisuje skarżący w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. nie może być rozpatrywana w postępowaniu, którego przedmiotem są roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie obiektu. Dlatego też stwierdzono brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik D J wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu podniesiono argumentację tożsamą z argumentacją odwołania ale nakierowaną na treść decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Uczestnik postępowania - N Spółka jawna M, C - w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2011 r. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu. Również obecna podczas rozprawy M M wniosła oddalenie skargi oświadczając jednocześnie, że MM N M M to nazwa prowadzonej przez nią firmy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr [...]53, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr [...]53, Nr [...]270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a., tzn. wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Istotny jest również przy zapis art. 135 ww. ustawy, który pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Celem kontroli w granicach dopuszczonych przez art. 135 omawianej ustawy, jest stworzenie takiego stanu, gdy w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej, niezgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji skarga została uwzględniona, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów..

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art., 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszytkim bowiem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest precyzyjne określenie przedmiotu postępowania oraz dokładne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasada prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. Prawidłowe wywiązanie się z tych obowiązków rzutuje następnie na podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przywołane normy uprawniają organy nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizującego samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu robót budowanych innych niż określone w art. 48 i 49 ustawy (a więc nie polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez dokonania zgłoszenia. Stwierdzając, że roboty takie zostały wykonane, organ bada i ocenia czy nie naruszą one obowiązujących przepisów - w tym techniczno-budowlanych. W przypadku stwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów, organ ocenia w jaki sposób wykonane roboty mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W pierwszym rzędzie ocenia więc, czy jest to możliwie poprzez nakazanie wykonania określonych czynności – czemu służy, zastosowana w niniejszej sprawie, instytucja uregulowana w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego

Z przywołanych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 50 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust.1 pkt 2 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego musi w pierwszym rzędzie precyzyjnie określić jakie roboty budowlane objęte są przedmiotem postępowania oraz czy roboty te, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. To z kolei wymaga prawidłowego i precyzyjnego ustalenia czasu i zakresu wykonanych robót budowanych oraz dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie – Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 października 2010 r. organ pierwszej instancji ustalił fakt wykonania robót budowlanych, które zakwalifikował jako przebudowę oraz remont (do odrębnego postępowania wydzielono roboty polegające na rozbudowie budynku). Jak wynika z uzasadnienia decyzji tego organu do remontu zakwalifikowano wykonanie nowych okładzin podłogowych oraz wypraw wierzchnich ścian i sufitów, natomiast do przebudowy zaliczono roboty polegające na rozbiórce ścian do działowych, postawieniu nowych ścian działowych, demontażu dotychczasowego sufitu podwieszanego i montażu nowego, wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej wychodzącej na zewnątrz budynku podłączonej do przewodu zewnętrznego, zamontowaniu urządzeń klimatyzacyjnych na zewnątrz budynku z instalacjami. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowalne, w wyniku wykonania tych robót doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu. Jednocześnie – zdaniem organu – tak określony zakres robót pozwalał na wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Natomiast w wyniku oględzin przeprowadzonych w grudniu 2010 r. po porównaniu ich z inwentaryzacją samowolnie wykonanych robót budowlanych z 2001r. organ stwierdził, że "w toku robót budowanych w lokalu użytkowym nr [...] wyburzono część ścian działowych (po lewej stronie od wejścia) wykonano otwory drzwiowe w istniejącej ścianie do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, wyburzono część ściany pomiędzy pomieszczeniem oznaczonym w ww. opracowaniu nr [...] a wiatrołapem od strony zaplecza oraz ścianę zewnętrzną ww. lokalu od strony zaplecza i wykonano ścianę z płyt OSB". W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono jednak, czy opisane wyżej roboty są tożsame z robotami zakwalifikowanymi w protokole z października 2010r. jako przebudowa - które to roboty dotyczyły (co wynikało też z oceny technicznej z listopada 2010r.) głównie ścian działowych. Kwestia ta wymagała określenia z wyjaśnieniem czy roboty te zostały wykonane przez tego samego inwestora i w tym samym czasie, który był objęty wcześniej badaniem organu oraz wskazania w jaki sposób zostały one przez organ zakwalifikowane. Nie można bowiem pomijać, że w przedmiotowym lokalu roboty budowalne prowadzone były już wcześniej w 2001 r. oraz w 2005 r. (patrz ocena techniczna z listopada 2010 r.). Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak aby organ powyższe okoliczności rozważał. Nie określono również wprost czy otwory drzwiowe do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych wykonane zostały w ścianach działowych czy też nośnych oraz jaki charakter mała wyburzona część ściany pomiędzy pomieszczeniem oznaczonym w ww. opracowaniu nr [...] a wiatrołapem od strony zaplecza jak też wyburzona ściana zewnętrzna od strony zaplecza. W ocenie Sądu kwestie te powinny być przez organ jednoznacznie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, tak jak jednoznacznie stwierdzono fakt wyburzenia ścian działowych. Co prawda w protokole z oględzin z grudnia 2010 r. odnotowano, że otwory drzwiowe do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych wykonano w ścianie nośnej, jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że organ już w październiku stwierdził wyodrębnienie tych pomieszczeń w wyniku przebudowy (a więc ustalonych wówczas robót polegających na wyburzeniu ścian działowych i postawieniu nowych). Brak wyraźnego potwierdzenia i wykazania przez organ zakresu wykonanych robót, czasu ich wykonania oraz inwestora, może rodzić wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Precyzyjne i jednoznaczne wyjaśnienie powyższych kwestii ma znaczenie dla ustalania które z podanych przez organ robót spełniają ustawowe przesłanki definicji przebudowy ( art. 3 pkt 7a) wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę oraz jaki był faktycznie zakres przebudowy obiektu budowlanego dokonanej przez wskazanego w decyzji inwestora.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w myśl art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury;

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dziej się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09) .

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ani organ pierwszej ani też organ drugiej instancji, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego dla oceny jakie parametry obiektu budowlanego (budynku wielomieszkaniowego) w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy - Prawo budowlane, zostały w wyniku przeprowadzonych robót budowanych zmienione. Nie ulega wątpliwości, że przynajmniej część robót określonych w protokole z dnia 29 października 2010 r. polegająca na wyburzeniu ścian i postawieniu nowych, dotyczyła ścian działowych. Należy zatem bowiem podzielić stanowisko, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które mogą ingerować w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, roboty takie nie zmieniają rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływają na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. II SA/Gl 524/07). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że roboty budowlane wykazane w protokole z 29 października 2010 r. - wyburzenie ścian działowych i postawienie nowych oraz montaż wentylacji – wpłyną na zmianę parametrów technicznych i użytkowych lokalu, przy czym nie wyjaśnił na czym zmiana ta ma polegać ani też nie odniósł się do parametrów obiektu budowalnego. Nie ocenił również, czy i w jaki sposób roboty budowalne wskazane w protokole z dnia 10 grudnia 2010 r. wpływają na zmianę tych parametrów. Powyższe postało też poza oceną organu odwoławczego.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest również możliwie skontrolowanie, czy prawidłowo organy uznały za przebudowę montaż urządzeń klimatyzacyjnych na zewnątrz obiektu. Nie wykluczając takiej możliwości, zauważyć należy, że choćby ze względu na wynikające z art. 29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót polegających na instalacji na budynku urządzeń, prawidłowa ocena w tym względzie wymagała zbadania, czy wykonane prace sprowadzały się tylko do instalacji urządzeń klimatyzacyjnych, czy też obok nich (razem z nimi) wykonano roboty w inny sposób ingerujące w parametry techniczne lub użytkowe budynku. Inaczej mówiąc wykazania wymagało, czy urządzenia te stanowią element większej całości obejmujące również elementy wewnątrz budynku (jak instalacja wentylacyjna w lokalu). W orzecznictwie wskazuje się, że zakres prac jakie zgodnie z przepisami prawa budowlanego powinny być wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia, zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie kreowała wielkość danego urządzenia oraz sposób i miejsce jego posadowienia (por. NSA wyrok z dnia 1 października 2009 r. II OSK 1461/08 i z dnia 16 czerwca 2010 r. II OSK 1034/09).

Przedstawione wyżej uwagi wskazują, że rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wykazały bowiem w sposób należyty czy wykonane roboty mieszczą się w pojęciu przebudowy. Tym samym nie można uznać, że dokonano prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowanych, co dla rozstrzygnięcia sprawy ma istotne znaczenie, gdyż organy nadzoru budowlanego uprawnione są do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowanego – który to przepis w niniejszym przypadku został wskazany – gdy podejmowane przedsięwzięcie inwestycyjne lub roboty budowlane podlegają reglamentacji prawa budowlanego tj wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Inne natomiast wymogi określone zostały dla przypadków wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 -4 ww. ustawy, których jednak organy w niniejszej sprawie nie stosowały.

Obok przepisów wyżej wskazanych organ II instancji naruszył również przepis art. 78 k.p.a. nie ustosunkowując się w ogóle do zarzutu strony skarżącej, kwestionującej prawidłowość odmowy przyznania mocy dowodowej oświadczeniu mieszkańców budynku o nieprzerwanym prowadzeniu w lokalu, w miesiącu listopadzie, robót budowlanych - co według strony mogło mieć istotne znaczenie dla ustalenia przesłanek zastosowania w sprawie art. 50 a Prawa budowlanego. Zasada dwuinstancyjności wymagała odniesienia się do tego zarzutu, dotyczącego kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia, tym bardziej, że organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska w przedmiocie odmowy uznania tego dokumentu za dowód – co niewątpliwie naruszało art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Sąd zauważa, że organ może wniosku dowodowego strony nie uwzględnić - w sytuacji określonej w art. 78 § 2 k.p.a. - jednak musi stronie swoje stanowisko w tym względzie zakomunikować i wyjaśnić przyczyny takiego a nie innego zachowania. Naruszenie w tym względzie należy kwalifikować jako mogące mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od powyższego nie można pominąć, że decyzję organu pierwszej instancji, jak też decyzję organu odwoławczego, wydano bez uprzedniego, zgodnego z obowiązującą procedurą ustalenia zakresu nałożonych obowiązków. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło bowiem budynku zlokalizowanego w obrębie historycznego układu przestrzennego Przedmieście Oławskie wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r. nr [...]. Ten niesporny między stronami fakt, wywołuje jednak określone konsekwencje procesowe w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w sprawie obiektu budowlanego znajdującego się wskazanym obszarze. Ustalenie bowiem jakiego rodzaju prace mogą być wykonane przy obiekcie znajdującym się terenie wpisanym do rejestru zabytków wymagało współdziałania organów nadzoru budowlanego z organem nadzoru konserwatorskiego ze względu na regulacje art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skład orzekający podziela pogląd, że wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz zasady wynikające z art. 39 tej ustawy dotyczące uzyskiwania zgody organu konserwatorskiego mają zastosowanie również do tego postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. II OSK 153/09). Jak stwierdził NSA w przywołanym wyroku, według art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie konserwatorskie wymagane jest na prace przy zabytku, a więc obejmuje ono również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, powinno być więc zakończone odpowiednim aktem administracyjnym ze strony konserwatora a nie pismem. W świetle przedstawionych wywodów słuszne okazały się zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość i zakres obowiązków nałożonych w decyzji opartych jednie na piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wyrażenie stanowiska konserwatora w formie niezgodnej z prawem pozbawiło bowiem strony postępowania – również stronę skarżącą - możliwości wpływania na zakres zleconych do wykonania robót.

Kolejne zastrzeżenia wiążą się z brakiem prawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji adresata decyzji z dnia 5 stycznia 2011 r. Jako podmiot zobowiązany do wykonania nałożonych obowiązków wskazano MM "N" Marię M. Tak samo określono również stronę postępowania, co należy uznać za wadliwe. Nazwa MM "N" M M wskazuje bowiem, że chodzi o podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Podczas rozprawy uczestnik postępowania M M oświadczyła również, że MM "N" M M to nazwa jej firmy, pod którą prowadzi ona działalność gospodarczą. Zauważyć zatem należy, że przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, nie posiadająca osobowości prawnej firma pod nazwą której prowadzona jest ta działalność, nie jest podmiotem praw i obowiązków. W takiej sytuacji decyzja administracyjna winna być kierowana do osoby fizycznej, przez wskazanie jej z imienia i nazwiska (ewentualnie później można podać nazwę firmy). W takiej sytuacji również stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna a nie prowadzona przez nią firma. Wskazanie w niniejszej sprawie jako adresata decyzji firmy, pod która uczestnik postępowania prowadzi działalność gospodarczą jest oczywiście wadliwie, gdyż decyzja powinna być skierowana do właściciela tej firmy. Powyższe również uzasadniania uchylenie decyzji, gdyż określenie strony postępowania w taki sposób może mieć wpływ na wynik spraw, ze względu na przeszkody w ewentualnej egzekucji obowiązków. W tym kontekście kontrolowany akt narusza również wymogi prawidłowego formułowania rozstrzygnięcia decyzji. W świetle dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nauki oczywiste jest, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu np. w dokonywanych w trybie art. 113 § 2 kpa /por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA Łd 1478/96, nie publ. i B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Określenie w taki sposób wymogów co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych.

Stwierdzenie przez Sąd wymienionych wyżej uchybień prowadzić musiało do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest trafny zarzut pominięcia przez organy pewnych wymogów wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 70 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, sprowadzający się do stwierdzenia, że stosując art. 51 ust. 1 pkt 2 w przypadku robót budowlanych wykonywanych (lub wykonanych) w celu zmiany sposobu użytkowania, organ powinien nałożyć na inwestora nie tylko obowiązek wykonania określonych czynności ale również przedłożenia określonych dokumentów - takich jak zgoda wspólnoty mieszkaniowej na zmianę sposobu użytkowania lokalu oraz na zainstalowanie na obiekcie urządzeń klimatyzacyjnych. W tym względzie trafnie organ drugiej instancji kładzie nacisk na konieczność rozróżnia postępowania jurysdykcyjnego w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych i postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nawet jeżeli w związku tym zachodzi konieczność prowadzenia robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie samowolnie prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego) a nie cywilnego. W uchwale 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. ( II OPS 2/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając wątpliwości występujące w orzecznictwie stwierdził, że wolą ustawodawcy wprowadzającego ustawę - Prawo budowlane z 1994 r., którą uchylono ustawę z 1974 r., było to, aby pojęcie "czynności", których wykonanie jest objęte nakazem zawartym w decyzji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odnosiło się również do takich działań inwestora, które mają charakter materialnoprawny, a nie dotyczą kwestii procesowych, formalnych. Odwołując się do wcześniejszych regulacji można bowiem zauważyć, że istotą rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 2, jest nakazanie wykonania czynności lub robót budowlanych w celu "doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", a przedstawienie w ramach takiego nakazu środków dowodowych (w tym oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane) nie może doprowadzić do spełnienia takiego celu, służą bowiem one wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji skarżący niezasadnie zarzuca organom, że działając w trybie art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne nie nałożono na inwestora obowiązku przedłożenia zgody wspólnoty na dysponowanie częściami wspólnymi budynku. Przywołany przepis nie stanowi bowiem podstawy do nałożenia tego rodzaju obowiązku. Jednocześnie Sąd zauważa, że co do innych dokumentów o charakterze dowodowym, takich jak ekspertyzy, oceny stanu technicznego, to mogą one być przez organ uzyskane w toku postępowania, choćby na zasadzi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut braku rozważań, czy funkcja restauracyjna nie pozostaje w kolizji z funkcją mieszkaniową, gdyż jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, te kwestie powinny być rozważanie w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania. Również kwestia korzystania z metalowego szybu znajdującego się złym stanie technicznym nie mieści się granicach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż dotyczy stanu technicznego budynku.

Z przedstawionych wyżej względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. w związku z art. 152 orzeczono jak w sentencji wyroku.