Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2157/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 1, art. 4 ust.2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Łd 361/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 lutego 2021 r. nr SKO. 4118.24.2021 w przedmiocie zmiany praw do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 361/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany praw do świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...].

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 26 lutego 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 26 lutego 2021 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, zm. [poz. 1818], dalej uppw lub ustawa o pomocy państwa), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej Prezydent) z 7 stycznia 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 7 stycznia 2021 r.) o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniosło, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 7 stycznia 2021 r. zmienił prawo do świadczeń wychowawczych na dzieci A. K. i M. K. w ten sposób, że w okresie od 1 grudnia 2020 r. odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. i świadczenia wychowawczego na dziecko M. K.

Od decyzji tej odwołanie wniósł R. K. (dalej skarżący lub wnioskodawca).

Skarżący podniósł, że 19 grudnia 2020 r. przekazał żonie M. K.1 (dalej żona) świadczenia wychowawcze za grudzień 2020 r. na dzieci A. K. i R. K. Żona wyjechała bez jego zgody [...] grudnia 2020 r. - nie wiedział o wyjeździe żony razem z dziećmi do Anglii. Zaraz po ich wyjeździe wniósł o zawieszenie wypłaty świadczeń. Nie ponosi żadnej winy uzasadniającej zwrot świadczeń na dzieci za grudzień 2020 r. Obecnie toczy się sprawa w Sądzie Rodzinnym o pozbawienie żony władzy rodzicielskiej.

Kolegium podniosło, że art. 27 ust. 1 uppw stanowi podstawę do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego po ustaleniu, że zachodzą przesłanki w tym przepisie wskazane skutkujące uchyleniem bądź zmianą tego prawa. Wydane na podstawie art. 27 ust. 1 uppw rozstrzygnięcie skutkuje brakiem prawa do świadczenia wychowawczego od dnia wskazanego w decyzji w sytuacji, gdy strona nie spełnia warunków do jego pobierania. Prezydent, na podstawie art. 27 ust. 1 uppw, decyzją z 7 stycznia 2021 r. zmienił skarżącemu prawo do świadczeń wychowawczych w ten sposób, że odmówił od 1 grudnia 2020 r. prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci A. K. i M. K. Prezydent zmienił prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca, w którym wnioskodawca przestał spełniać przesłanki do pobierania wnioskowanych świadczeń z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej.

Kolegium wyjaśniło, że Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego uznając, że zostały wypełnione kryteria określone w ustawie o pomocy państwa informacją z 8 lipca 2019 r. poinformował skarżącego o przyznaniu prawa do: świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r.; świadczenia wychowawczego na dziecko M. K. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.

Dnia 6 grudnia 2020 r. do Prezydenta e-mailem wpłynęło pismo M. K.1, w którym poinformowała, że wyprowadziła się razem z dziećmi od męża. Zamieszkuje na ulicy [...]. "Wniosek i decyzja 500+ jest na męża. Chciała by teraz przepisać je na siebie".

Dnia 7 stycznia 2021 r. skarżący wniósł o zawieszenie wypłaty świadczeń na dzieci, ponieważ obecnie przebywają z żoną w Anglii i nie wie czy w ogóle wrócą do Polski. Wyjazd nastąpił bez jego zgody. Wniósł sprawę do sądu rodzinnego. Jeżeli wrócą do Polski, żona złoży wniosek o przyznanie świadczeń wychowawczych na dzieci.

Skarżący dnia 7 stycznia 2021 r. oświadczył, że żona [...] listopada 2020 r. wyprowadziła się wraz z dziećmi do swojej matki na ul. [...] w Ł. Dnia [...] grudnia 2020 r. M. K.1 wraz z dziećmi A. K. i M. K. wyjechała do Anglii bez jego zgody. Nie zna adresu, gdzie przebywają w Anglii.

W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 7 stycznia 2021 r. zmienił prawo do świadczeń wychowawczych na dzieci: A. K. i M. K. w ten sposób, że w okresie od 1 grudnia 2020 r. odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. i świadczenia wychowawczego na dziecko M. K.

Kolegium podzielając stanowisko organu pierwszej instancji za bezsporne uznało, że skarżący od [...] listopada 2020 r. nie zamieszkuje z dziećmi: A. K. i M. K., na które pobierał świadczenia wychowawcze. Nie sprawował opieki nad dziećmi. Jak sam stwierdził w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym - od [...] listopada 2020 r. dzieci są pod opieką żony. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 uppw). Przepis ten w sposób niebudzący wątpliwości przyznaje prymat prawa do pobierania świadczenia osobie faktyczne sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania. Ustawodawca przypisuje istotne znaczenie rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka wraz z osobą uprawnioną do wsparcia finansowego w postaci świadczenia wychowawczego i pozostawaniu na utrzymaniu wnioskodawcy. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia wychowawczego, co wprost wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw. Świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, który wspólnie zamieszkuje i utrzymuje dzieci. Skarżący nie powiadomił niezwłocznie organu wypłacającego świadczenie wychowawcze na dzieci o zmianie sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do pobieranych świadczeń - o tym, że nie mieszka z dziećmi i nie sprawuje nad nimi opieki od [...] listopada 2020 r. Zaprzestanie sprawowania opieki nad dziećmi od [...] listopada 2020 r. powoduje, że skarżący od 1 grudnia 2020 r. nie był uprawniony do pobierania świadczeń na dzieci. Osobą uprawnioną była M. K.1, która sprawowała nad nimi opiekę.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że jego żona miała przejąć prawo do świadczeń na dzieci. Zorientował się, że tego nie zrobiła 18 grudnia 2020 r., kiedy pieniądze wpłynęły na jego konto. Dnia 19 grudnia 2020 r. przekazał żonie otrzymane świadczenia na dzieci. Kiedy żona [...] grudnia 2020 r. poinformowała go, że wyjechała z dziećmi do Anglii bez jego zgody i wiedzy, zaraz poinformował o tym Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi i Opiekę Społeczną. Nie widzi żadnych podstaw prawnych, by musiał zwracać świadczenia, ponieważ przekazał je żonie. Nie może ponosić konsekwencji tego, że nie dopełniła formalności (k. 2-2v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji (k. 3-3v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 361/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 uppw w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję z 7 stycznia 2020 r. zmieniającą z mocą wsteczną prawo do świadczeń wychowawczych przez odmowę ich przyznania od 1 grudnia 2020 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818).

Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 uppw). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw).

Organ właściwy [...] mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (art. 27 ust. 1 uppw). Przepis ten został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i stanowił podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji.

W utrwalonym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 uppw decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji; np. wyrok WSA w Warszawie z 16.1.2018 r. I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.4.2019 r. II SA/Bd 70/19; wyrok WSA w Lublinie z 18.10.2017 r. II SA/Lu 432/17; wyroki NSA z: 7.2.2018 r. I OSK 1894/17; 27.9.2017 r. I OSK 196/16; 15.6.2020 r. I OSK 2390/19, cbosa).

Analiza art. 27 ust. 1 uppw w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Tym samym w trybie art. 27 uppw nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (wyrok NSA z 24.5.2018 r. I OSK 2842/17).

Skoro decyzja taka kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

W trybie art. 27 uppw nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 uppw), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ obowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 uppw) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 uppw). Nie jest to jednak przedmiot niniejszego postępowania.

W utrzymanej zaskarżoną decyzją z 7 stycznia 2021 r. Prezydent, działając wstecz, odmówił skarżącemu prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci od 1 grudnia 2020 r., powołując się na zmianę sytuacji rodzinnej wynikającą z okoliczności opuszczenia przez żonę wraz z dziećmi dotychczasowego wspólnego miejsca zamieszkania. Decyzje obu instancji ze względu na wsteczny charakter, nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim prawo do świadczenia wychowawczego zostało już wcześniej skonsumowane.

Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 27 ust. 1 uppw i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Okoliczności towarzyszące opuszczeniu skarżącego przez żonę wraz z dziećmi dotychczasowego wspólnego miejsca zamieszkania mogą stanowić przedmiot rozważań organu administracji w postępowaniu o uznanie pobranych świadczeń za nienależnie pobrane. W tym też postępowaniu ocenie organu administracji winny podlegać wskazywane przez skarżącego okoliczności i dowody, w tym zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia o przestępstwo określone w art. 211 kk w sprawie uprowadzenia rodzicielskiego z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt D4-8891/20 (k. 18, 20-25 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez r. pr. P. J., zaskarżając wyrok II SA/Łd 361/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego:

1. art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) przez jego błędną wykładnię w kontekście systemowym i celowościowym sprowadzającą się do konstatacji, że na podstawie tych przepisów nie jest możliwe wydanie decyzji o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego i orzeczenie o odmowie jego przyznania za okres już skonsumowany mając na względzie skutek ex nunc i konstytutywny charakter tej decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, podczas gdy: 1. nie ma podstawy do kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana w oparciu o tę normę ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany a ustawodawca jakie są przesłanki zmiany decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek jej zmiany;

2. nawet sam charakter decyzji konstytutywnej nie wyklucza zmiany decyzji ze skutkiem ex tunc w sytuacji, gdy w trakcie trwania okresu świadczeniowego odpadła następczo podstawa przyznania świadczenia, gdyż nawet decyzja konstytutywna może działać z mocą wsteczną;

3. okres na jaki przyznano świadczenie nie dobiegł końca w chwili rozstrzygania sprawy przez Kolegium, a zmiana stanu faktycznego w postaci następczego niespełnienia warunku wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem uzasadnia potrzebę wydania decyzji zmieniającej w szczególności, gdy uprawnienia strony zostały ustalone w trybie informacji, o której mowa w art. 13a uppw, co wskazuje na konieczność ustalenia zakresu świadczeń w drodze decyzji administracyjnej również za okres już skonsumowany i co jest zgodne z zasadami ekonomiki proceduralnej;

4. wprowadzenie w ustawie instytucji uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu w trybie art. 25 uppw nie zwalnia organu od obowiązku zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczeń wychowawczych w nadal trwającym okresie świadczeniowym ze skutkiem ex tunc, gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, który był podstawą ich przyznania;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego, podczas gdy nie doszło do naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw, w następstwie czego Kolegium prawidłowo orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego w części dotyczącej okresu od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. na dzieci A. K. i M. K.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 ppsa i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy (k. 38-41v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), wskazane w punkcie I.1-I.4 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter wymagały ich łącznego rozpoznania.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818) oraz art. 25 ppwd.

Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (art. 27 ust. 1 ppwd). Przyznanie przez organ właściwy [...] świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji (art. 13a ust. 1 ppwd). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca [...] (art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd).

Art. 27 ust. 1 ppwd w swojej konstrukcji jest przepisem podobnym do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. Dz. U. z 2018 r. poz. 730, dalej uśr).

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ppwd, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji; wyroki NSA z: 27.9.2017 r. I OSK 196/16; 7.2.2018 r. I OSK 1894/17, cbosa). Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie ustawowe w art. 25 ppwd przewidującym nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze.

Za taką wykładnią opowiada się doktryna. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 1 ppwd ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Stanowisko takie znajduje obecnie pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 uśr; wyroki WSA w: Warszawie z 16.1.2018 r. I SA/Wa 1759/17; Bydgoszczy z 16.04.2019 r. II SA/Bd 70/2019; Lublinie z 18.10. 2017 r. II SA/Lu 432/17; wyżej przywołane wyroki NSA: I OSK 196/16 i I OSK 1894/17), chociaż w literaturze przedmiotu także znajdują się stanowiska przeciwne (red. P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Wrocław 2016, s. 231.).

W trybie art. 27 ppwd nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ppwd), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ obowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ppwd) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną). Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z 27.6.2019 r. III SA/Gd 172/19).

W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne - zdaniem Komentującego - w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (przez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (R. Prokop w: red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, w. II, LEX/el 2019, uw. do art. 27).

Gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne - organ winien doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić poprzez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Z takim stanowiskiem spotykamy się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z: 30.4.2020 r. I OSK 1269/19; 28.4.2022 r. I OSK 1465/21, cbosa), które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela.

Do odmiennej wykładni wskazanych wzorców kontroli nie prowadzi rezultat wykładni systemowej (wyżej zaprezentowanej), jak i celowościowej.

Także wykładnia art. 13a ppwd nie prowadzi do odmiennego rezultatu. W doktrynie wskazuje się, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924) w sprawach o świadczenia wychowawcze na okres po 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ppwd w brzemieniu nadanym ww. nowelizacją. Tym samym w stosunku do świadczeń wychowawczych wnioskowanych od 1 lipca 2019 r. zastosowanie ma dodany art. 13a ppwd. Z treści ust. 1 tego artykułu jednoznacznie wynika, że obecnie przyznanie przez organ właściwy [...] świadczenie wychowawcze nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej. W sytuacji przyznania świadczenia wychowawczego organ obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Ww. nowela ppwd pozostawiła obowiązek wydania decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji związanej z odmową przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (R. Prokop - op. cit., uw. 1 do art. 13a). Zasady ekonomii procesowej winny znaleźć podstawę normatywną w przepisach, których prawidłowa wykładnia nie pozwala wydać decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ppwd ze skutkiem wstecznym.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wprowadzenie w ustawie art. 25 ppwd nie zwalnia organu od obowiązku "zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczeń wychowawczych" [w kontrolowanej sprawie przyznanie świadczeń wychowawczych wnioskodawcy na oboje dzieci nie nastąpiło w drodze decyzji (art. 13a ust. 1 zd. 1 ppwd) - uw. NSA], a uchylenie tego prawa winno było nastąpić w drodze decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (przez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (R. Prokop - op. cit., uw. do art. 27).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa był funkcją zarzutów naruszenia prawa materialnego (do których Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej). Skoro zaskarżony wyrok nie narusza art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 i art. 4 ust. 2 [pkt 1] ppwd (punkty 2, 3 i 4 ustępu 2 art. 4 ppwd nie są relewantne), to zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.