Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 17/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par.1 pkt 2, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15, art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), którą - po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 28 lipca 2014 r., nr [...], stwierdzającą nieważność wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrowa decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie z 13 maja 2013 r., nr [...], przyznającej M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 września 2013 r. - utrzymano w mocy ww. decyzję Kolegium.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem złożonym 11 kwietnia 2013 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w Dąbrowie M. M. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W podaniu wskazał, iż w skład jego rodziny jest jednoosobowy. Do wniosku dołączył m.in.: wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z [...], sygn. akt [...], zasądzający od jego ojca J. M., alimenty w kwocie 600 zł miesięcznie; zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia 7 lutego 2013 r. stwierdzające, że wnioskodawca został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przez J. C.; tłumaczenie uwierzytelnione pisma Federalnego Ministerstwa Finansów w [...] z 25 marca 2013 r. informujące, że M. M. nie został wpisany do rejestru ewidencji ludności, stąd nie spełnia warunków ustalonych przez Wydział Roszczeń Alimentacyjnych; zaświadczenie [...] im. [...] Publicznego Technikum nr [...] w [...] z 3 kwietnia 2013 r. potwierdzające, że wnioskodawca jest uczniem klasy III; oświadczenia z 11 kwietnia 2013 r., z których wynika, że nadal się uczy, nie pracuje, mieszka sam, nie posiada dochodów, utrzymuje się z pomocy rodziny, a w 2011 r. nie uzyskał dochodów; odpis skrócony aktu urodzenia oraz kserokopię swego dowodu osobistego. Poza tym, w dniu 26 kwietnia 2013 r. do organu I instancji wpłynęły 2 zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z 22 kwietnia 2013 r. stwierdzające, iż egzekucja prowadzona wobec J. M. okazała się bezskuteczna, jak też informujące, że w 2011 r. od zobowiązanego nie wyegzekwowano żadnej kwoty zasądzonych alimentów. W dniu 13 maja 2013 r. wpłynęło do organu pismo Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] z 9 maja 2013 r. wskazujące, że M. M. nie figuruje w ewidencji podatników tego organu.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrowa, decyzją z 13 maja 2013 r., nr [...], przyznał M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 września 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł, a zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] na rzecz osoby uprawnionej zostały zasądzone alimenty w kwocie 500 zł miesięcznie. Powyższa decyzja została doręczona stronie 21 maja 2013 r. i stała się ostateczna.

Kolejną czynnością organu I instancji było wezwanie M. M. 23 czerwca 2013 r. do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w części dotyczącej składu rodziny. Jednocześnie organ poinformował stronę o wstrzymaniu wypłaty świadczenia do czasu złożenia przez niego pisemnych wyjaśnień w żądanym zakresie.

Wykonując powyższe wezwanie w dniu 12 sierpnia 2013 r. M. M. podał, że dopisał do składu rodziny matkę i rodzeństwo. Jednocześnie wskazał, że nadal się uczy, matka z rodzeństwem na stałe przebywa i pracuje za granicą, a alimenty otrzymuje z funduszu w [...] na A. M. i J. M. Wobec tego, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie w piśmie z 16 stycznia 2014 r. powiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, że decyzja z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, ponieważ została wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wskutek powyższego pisma Kolegium pismem z 30 czerwca 2014 r. powiadomiło M. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz o możliwości złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 13 maja 2013 r. W uzasadnieniu, po omówieniu instytucji nieważności postępowania i przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej tegoż postępowania, mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji, wskazało jako przyczynę uzasadniającą podjęcie ww. rozstrzygnięcia rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że Kierownik OPS nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia faktycznego składu rodziny M. M., mimo iż ww. przepisy do tego go obligowały.

Wobec tego M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium z 28 lipca 2014 r. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium podkreślił, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i przedłożonymi dokumentami, bowiem jest uprawniony do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż uczy się, nie pracuje, nie przekracza kryterium dochodowego, mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zauważył, że z rodziną zamieszkującą w [...] łączą go więzi uczuciowe, lecz nie prowadzą wspólnego "życia". Stwierdził, że pomiędzy nim a matką istnieje ustna umowa w zakresie pomocy finansowej, z której mama się wywiązuje, stąd nie ma potrzeby sądowego regulowania tej kwestii. Wywiódł, że ze sformułowania "a także osobę uprawnioną" zawartego w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że osoba ta może tworzyć rodzinę samodzielnie.

Kolegium omówioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję z dnia 28 lipca 2014 r. W uzasadnieniu wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, a następstwem stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie aktu administracyjnego z obrotu prawnego z mocą wsteczną, tj. od chwili jego wydania (ex tunc). Odnotowało, że podstawę badanego aktu stanowiły regulacje ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), w tym art. 15 ust. 1, według którego ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wniosek powinien zawierać m.in. dane dotyczące członków rodziny. Z kolei w myśl art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy do wniosku należy dołączyć odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 2 pkt 12 ustawy pojęcie "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm.), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Równocześnie Kolegium podało, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Dochodzenie zaś prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), bowiem kompleksowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zaakcentowało, że w toku postępowania organ administracji publicznej winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zaniechanie czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, czyli obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 K.p.a., jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które powoduje jego wadliwość. W tym kontekście Kolegium wskazało, że postępowanie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie w przedmiocie ustalenia prawa M. M. do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchybia powyższym zasadom. Organ ten przed wydaniem decyzji z 13 maja 2013 r. nie podjął żadnych czynności procesowych w celu ustalenia, z jakiego powodu wnioskodawca nie uwzględnił w składzie rodziny matki i rodzeństwa, zamieszkujących w [...], a następnie nie wezwał go do przedłożenia wyroku zasądzającego alimenty od matki bądź odpisu protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie dopiero po wydaniu decyzji przyznającej wnioskodawcy świadczenie alimentacyjne dostrzegł powyższe błędy i uznał, że niezgodnie z przepisami ustalił skład rodziny, co z kolei wpłynęło na nieprawidłowe ustalenie dochodu. W ocenie Kolegium, bezspornie Kierownik OPS nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia faktycznego składu rodziny M. M., mimo że był do tego zobligowany. Podało, że w przypadku wątpliwości w tej kwestii organ winien był poinformować wnioskodawcę, iż ustawodawca definiując pojęcie "rodziny" uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Nadto organ odwoławczy zauważył, że według regulacji art. 2 pkt 12 ustawy w skład członków rodziny nie wchodzi ten rodzic, w stosunku do którego orzeczono obowiązek alimentacyjny. Stąd zachodziła konieczność wezwania wnioskodawcy do wskazania członków rodziny w rozumieniu ustawy lub przedłożenia dowodu potwierdzającego, że jego matka nie stanowi rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Wywodziło Kolegium, że skoro ustalenie składu rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy jest jedną z okoliczności, które organ musi wyjaśnić w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, to winien on podjąć wszelkie działania, by wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium uznało, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie z 13 maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., gdyż w sprawie doszło do oczywistego naruszenia jednoznacznego przepisu o charakterze zasadniczym, a wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja wywołuje skutki ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W sprawie bowiem pomimo nieustalenia podstawowych okoliczności faktycznych organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu M. M. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, podczas gdy konieczność wyjaśnienia składu rodziny wnioskodawcy ma istotne konsekwencje dla ustalenia dalszych okoliczności sprawy, np. dochodu rodziny stanowiącego jeden z warunków przyznania prawa do omawianego świadczenia, a w efekcie wpływa na sposób zakończenia postępowania. Zdaniem Kolegium, braki postępowania we wskazanym zakresie powodują nie tylko naruszenie zasady prawdy obiektywnej, ale także naruszenie przepisów prawa materialnego normujących postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie z 13 maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Weryfikując natomiast decyzję pierwszoinstancyjną pod kątem istnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności Kolegium uznało, iż nie jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem została wydana przez organ właściwy, a działający z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrowa Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie nie działał bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio), ponieważ art. 12 ust. 1 i 2 ustawy upoważniał go do orzekania w formie decyzyjnej w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z przedłożonych akt wynika, że decyzja ta jest pierwszym aktem administracyjnym rozstrzygającym sprawę, w związku z czym nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Kolegium, w sprawie nie wystąpiły również inne przyczyny stwierdzenia nieważności, a mianowicie decyzji nie skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie była ona niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), a nadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Równoczesnie wyjaśniło, że jako organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentne do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ ma bowiem obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., czyli nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

W skardze na powyższą decyzję M. M. zarzucił nadinterpretację przepisów prawa, jak też zbyt pobieżną ocenę "istoty problemu." Wniósł o jej uchylenie w całości, wypłatę zaległych i bieżących świadczeń alimentacyjnych, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji i zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu podał, że jako pełnoletni jest osobą uprawnioną do spornego świadczenia. Wskazał, że obecnie jest studentem I roku dziennej uczelni, nie pracuje, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe (mieszka sam w samodzielnym mieszkaniu). Następnie powtórzył argumentację odwołania podkreślając, iż "cała sprawa dotyczy świadczenia alimentacyjnego ze strony ojca, a alimenty przyznane zostały na mocy wyroku sądowego."

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 151 P.p.s.a., gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu.

Przede wszystkim, odnosząc się do żądania skarżącego w kwestii wypłaty zaległych i bieżących świadczeń alimentacyjnych przyjdzie wskazać, że obowiązek rozpoznania sprawy spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie o zgłoszonych przez skarżącego żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

W ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przyjdzie przypomnieć, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie przyznającej M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 września 2013 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanym w rozdziale 13 K.p.a. zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Decyzje ostateczne w rozumieniu K.p.a., w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w tej ustawie, albowiem ich trwałość wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. i przyczynia się do zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Kodeks wprost określa przesłanki i tryby uchylenia, zmiany decyzji ostatecznych jak i stwierdzenia ich nieważności. Stosownie do treści art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że organ administracji publicznej orzekający w powyższym trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, powołało się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz trzecia - racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. W świetle powyższego zasadne jest również odnotowanie, że konieczność eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa) zachodzi tylko i wyłącznie z powodu istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s 627-628). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, jakie może wywołać niezgodna z prawem decyzja. Sformułowanie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05 - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, dostępny w CBOSA). Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Jak zasadnie podało Kolegium, w ugruntowanym na tym tle orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10 - dostępny w CBOSA). Poza tym, w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości prowadzenia w ogóle jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, jak też czy przeprowadzone postępowanie i czy dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Mając na uwadze na powyższe kwestie, w ocenie Sądu, stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Od razu należy odnotować, że za rażące naruszenie prawa uznaje się nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz także naruszenie przepisów kompetencyjnych i przepisów procesowych, chodzi bowiem o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. W orzecznictwie przyjmuje się, iż wypełnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa może być wyłącznie niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła. Wskazane rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego nie może być zatem ignorowane przez organy. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia bowiem do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Nie można bowiem nie zauważyć, że kwestionowana przez Kolegium decyzja wydana została z pominięciem wymagań ustanowionych w przepisie prawnym. Trzeba wskazać, że w myśl art. 15 ustawy we wniosku powinny znaleźć się następujące informacje:

1) dane dotyczące członków rodziny, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, numer NIP, a w razie gdy nie nadano tych numerów lub jednego z nich - serię i numer dowodu osobistego lub paszportu;

2) oświadczenie wnioskodawcy o przekazaniu organowi egzekucyjnemu wszelkich znanych mu informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu;

3) oświadczenie wnioskodawcy o miejscu zamieszkania, wieku, zatrudnieniu i sytuacji ekonomicznej osób zobowiązanych względem osoby uprawnionej do alimentacji.

Są to dane niezbędne, bez podania których wniosek nie może być rozpatrzony. Tymczasem Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia faktycznego składu rodziny M. M., mimo że był do tego zobligowany. Zasadnie też Kolegium wskazało, że w przypadku wątpliwości w tej kwestii organ winien był poinformować wnioskodawcę, że ustawodawca definiując pojęcie "rodziny" uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny, czy też przesłankę wspólnego gospodarowania. Wedle regulacji art. 2 pkt 12 ustawy rodzinę tworzą: rodzice osoby uprawnionej, małżonek rodzica osoby uprawnionej, osoba, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 r. życia oraz dziecko, które ukończyło 25 r. życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm.) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. 2004 r. poz. 567), a także osoba uprawniona. Z tej definicji ustawowej wynika, że w skład członków rodziny nie wchodzi jedynie ten rodzic, w stosunku do którego orzeczono obowiązek alimentacyjny. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że organ oparł swe rozstrzygnięcie jedynie na oświadczeniu skarżącego, podczas gdy ze zgromadzonego przezeń materiału dowodowego wynika, iż nie jest on osobą niemającą rodziny. W tym kontekście niewątpliwie zachodziła konieczność wezwania skarżącego do wskazania członków rodziny w rozumieniu ustawy lub przedłożenia dowodu potwierdzającego, że jego matka nie stanowi rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że ustalenie składu rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy jest niezbędną, podstawową okolicznością, którą organ musi wyjaśnić w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dlatego zobligowany jest on podjąć wszelkie działania, by dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy w tym zakresie.

W kontrolowanej sprawie, pomimo nieustalenia powyższych niezbędnych okoliczności faktycznych organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że konieczność wyjaśnienia składu rodziny skarżącego ma istotne konsekwencje dla ustalenia dalszych okoliczności sprawy, w tym dochodu rodziny stanowiącego jeden z warunków przyznania prawa do omawianego świadczenia, a w efekcie wpływa na sposób zakończenia postępowania. Zaniechanie ustalenia tej okoliczności powoduje nie tylko naruszenie zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. ale także naruszenie przepisów prawa materialnego normujących postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia, tj. art. 15 ust. 3 ustawy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie z 13 maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przedostatni wymieniony przepis zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy jednak podkreślić, że art. 7 K.p.a. nie ustala nadrzędności którejkolwiek z wymienionych tutaj zasad ani nie też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Wyrażone w art. 7 K.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Zgodnie z tymi zasadami organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Normy te bezwzględnie obowiązują organy administracji publicznej. Z uwagi na bezwzględny charakter tych przepisów oraz omówione wyżej racje ekonomiczne niemożliwe jest zaakceptowanie wad przedmiotowej decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia alimentacyjnego w obowiązującym porządku prawnym, stąd należało ją wyeliminować z obrotu prawnego, bowiem jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 infine K.p.a., z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe unormowania, trzeba uznać, że okoliczności wskazane przez organ odwoławczy uzasadniały stwierdzenie, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty, które podniósł skarżący nie znajdują żadnego uzasadnienia, to skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.