Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1443/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 107,  art. 156  par. 1,  art. 157  par. 1,  art. 158  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi D. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na

podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. po

rozpatrzeniu wniosku D. i A. S. - odmówił stwierdzenia nieważności

decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]

lipca 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

Organ wyjaśnił w treści uzasadnienia, iż [...] Wojewódzki Inspektor

Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipiec 2010 r., utrzymał w mocy decyzję

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca

2010 r., nakazującą A. S. i D. S. wyłączyć z użytkowania

budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości L..

Na wniosek D. i A. S. zostało wszczęte postępowanie w

sprawie stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzje organu stopnia

powiatowego i wojewódzkiego należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy

przedmiotowy budynek znalazł się w karcie rejestracyjnej osuwiska sporządzonej

przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział

K., w związku z osuwiskiem powstałym w maju 2010 r. na osiedlu L.. Z

ww. dokumentu wynika, że w budynku mieszkalnym nr [...] w L. wystąpiły

pęknięcia i szczeliny w ścianach, fundament ww. budynku został odsłonięty,

uszkodzeniu uległo również przyłącze gazu. W powyższym dokumencie stwierdzono

również że: "Ze względu na powierzchnię osuwiska ponad 6 ha i ponad 10 m

miąższość koluwiów, oraz konsekwentny układ warstw stabilizacja osuwiska nie jest

możliwa. Podjęcie prób stabilizacji jakiegoś fragmentu osuwiska może okazać się

nieskuteczne. Proponujemy podjęcie działań związanych z przesiedleniem

mieszkańców w inne miejsce. Na obecnym stanie rozpoznania stwierdzamy brak

możliwości stabilizacji osuwiska". Jednocześnie Powiatowy Inspektor nadzoru

Budowlanego w W. po przeprowadzeniu oględzin w dniu 2 czerwca

2010 r. stwierdził w ww. budynku istnienie szczelin i pęknięć w ścianach,

skutkujących koniecznością natychmiastowego zakazu użytkowania budynku

mieszkalnego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia

potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi,

bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:

1. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub

zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie

całości lub części budynku z użytkowania;

2. przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali

zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3. zarządzić:

a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa

ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi

lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

W sytuacji stwierdzenia, podczas oględzin, że wystąpiło niebezpieczeństwo

zawalenia budynku organ nadzoru budowlanego nie tylko był uprawniony, lecz także

zobligowany do wydania nakazu wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego.

Organ dopełnił również innych warunków określonych w art. 68 Prawa budowlanego,

tj. nakazał umieszczenie na budynku w terminie natychmiastowym zawiadomienia o

stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania

przedmiotowego budynku, zabezpieczenie instalacji elektrycznej wewnętrznej w

przedmiotowym obiekcie poprzez odcięcie dopływu prądu, a także zabezpieczenie

obiektu przed dostępem osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności

organ wyjaśnił, że z karty rejestracyjnej osuwiska sporządzonej przez Państwowy

Instytut Geologiczny wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek znajduje się

na terenie czynnego osuwiska. Ponadto kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z

wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem

nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na

podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. i A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej utrzymał w

mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Organ dokonując ponownej analizy materiału dowodowego nie znalazł

podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i podtrzymał swoje dotychczasowe

stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji

z dnia [...] kwietnia 2012 r. W sytuacji stwierdzenia, że wystąpiło niebezpieczeństwo

zawalenia budynku, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru

budowlanego nie tylko był uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu

wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że badana

decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]

lipca 2010 r., nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Głównego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012

r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i A.

S. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa

procesowego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W ocenie skarżących decyzja winna zostać uchylona, a organ I instancji

powinien przeprowadzić w sposób rzetelny postępowanie w tym zakresie na nowo.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.h

decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego opisując

stan stodoły. W decyzji tej organ odnosi się do dwóch różnych obiektów

umieszczonych na działce o nr [...] położonej w L.. W części decyzji

nakazano skarżącej wyłączyć budynek z użytkowania sytuacja dotyczyła budynku

mieszkalnego, a w drugiej części odnoszono się do budynku gospodarczego -

stodoły.

Świadczy to o tym, że organy nadzoru budowlanego działały w niniejszej

sprawie w sposób nierzetelny. Takie działania organów administracji publicznej są

niedopuszczalne. Od samego początku organy te działały na podstawie niepełnej

dokumentacji. Obecnie należałoby przeprowadzić badania geologiczne, które

wyraźnie wskażą, że teren, na którym znajduje się budynek mieszkalny skarżących

nie jest zagrożony osuwiskiem.

W skardze podniesiono, iż od maja 2010 r. na terenie zaznaczonym jako teren osuwiska pomimo rzekomego zagrożenia powstały 3 nowe domy. Domy te zostały

wybudowane w odległości ok. 200 m od domu skarżących, jednakże organy

administracji nie widziały żadnego zagrożenia osuwiskiem. Ponadto organowi umknął

fakt, iż budynek mieszkalny, który nakazano wyburzyć już nie istnieje. Budynek ten

bowiem stanowił kiedyś konstrukcję drewnianą i został wyburzony, a na jego miejscu

powstał nowy budynek, który nie jest tym samym budynkiem wskazywanym przez

organ nadzoru budowlanego.

W ocenie skarżących organy dopuściły się oczywistej i rażącej obrazy

podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Organy nie posiłkowały się aktualną opinią biegłego geodety na okoliczność

zagrożenia zamieszkiwania w budynku mieszkalnym położonym. [...] WINB w

uzasadnieniu decyzji powołał się na protokół z dnia 25 maja 2010 r., natomiast

zupełnie pominął protokół z dnia 19 maja 2010 r. w którym to stwierdzono, iż

"budynek nie ma pęknięć". Z załączonej do niniejszej skargi opinii wynika, że

budynek mieszkalny położony na działce nr [...] w L. jest w stanie

technicznym bardzo dobrym. Od samego początku postępowania skarżący podnosili,

że konieczne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, czego organy nie zrobiły.

Ponadto w czerwcu 2011 r. została przeprowadzona wizja lokalna i ze

sporządzonego protokołu jasno wynika, iż budynek mieszkalny jest w stanie

technicznym dobrym, nadającym się do zamieszkania. W protokole tym stwierdzono,

że budynek nie posiada pęknięć, co potwierdza też opinia budowlana dołączona do

skargi.

Zdaniem skarżących nie sposób rozpatrywać sprawy tego typu bez aktualnej

opinii geologicznej. Stąd zdumiewającym jest, że Główny Inspektor Nadzoru

Budowlanego nie zauważył tych uchybień tym samym dopuszczając

się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro stodoła znajduje się w strefie

osuwiska, to nie można również na wszelki wypadek nakazać wyburzenia budynku

mieszkalnego, jeśli nie zbadano czy w ogóle jest jakiekolwiek zagrożenie dla tej

budowli. Tenże budynek mieszkalny stanowi dorobek całego życia stron stąd też

należy przeprowadzić rzetelne badania geologiczne. Ponadto [...] WINB w ogóle nie

odniósł się do faktu zabezpieczenia w sposób trwały przez skarżącą narożnika

budynku mieszkalnego poprzez wykonanie dodatkowych wzmocnień betonowych tej

części budynku, a także wykonania odwodnienia terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem

zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji

decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia

obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a..

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie

art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od

zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie istnienia podstawy do stwierdzenia

nieważności decyzji lub jej braku, musi być niewątpliwe. Celem postępowania

nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz

przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a

mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art.

156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji

nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu

prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek

rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może

rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z

28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie

kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w

przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności

decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji

administracyjnej.

Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie

postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego,

wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a.

Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób

odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonały analizy i porównania stanu

prawnego oraz faktycznego sprawy w sposób określony w wymienionych

przepisach. W uzasadnieniach decyzji zawarto też oceny stanu prawnego, z którymi,

w okolicznościach kontrolowanej sprawy, trudno się zgodzić.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ

administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do

dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że

organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i

rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny

sprawy zgodny z rzeczywistością. Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a.

organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o

całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie

dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te

rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ

administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu

ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Kodeks

postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także

wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604).

Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji

publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień

powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać

wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł,

oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy

dowodowej. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć

stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie

swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe".

Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty

strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA

z dnia 15 sierpnia 1987 r" IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40).

Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art.

68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w

którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności,

w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub

zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Ocena stanu

technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów

nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 944/96

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba,

że organy obu instancji nie wywiązały się prawidłowo z obowiązujących je zasad i

przepisów procesowych.

Zarzut naruszenia przepisu art. 68 Prawa budowlanego, nakazującego

opróżnienie budynku ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo, winien być

oceniony w postępowaniu nieważnościowym przez pryzmat treści normatywnej

wymienionego przepisu, tj. wypełnienia jego przesłanek w świetle podnoszonych

przez strony uchybień procesowych, które mogły prowadzić do wadliwego

rozstrzygnięcia materialnoprawnego.

W ocenie Sądu, organy bez dostatecznej podstawy przyjęły, że budynek

mieszkalny znajduje się na terenie czynnego osuwiska, uzasadniając ten pogląd tym,

że budynek nr [...] został umieszczony w załączniku do karty informacyjnej osuwiska.

Wbrew jednak twierdzeniu organów wymieniony załącznik nie zawiera wykazu

budynków znajdujących się na terenie osuwiska, lecz wykaz budynków

uszkodzonych. W wykazie tym umieszczono budynek nr [...], ale na załączonym do

informacji zdjęciu znajdują się dwa takie obiekty (prawy dolny róg) o nr [...] i [...]. Z

odwołania i pism strony wynika, że na terenie osuwiska znalazła się uszkodzona

stodoła - budynek gospodarczy. W postępowaniu zwykłym nie wyjaśniono, których

obiektów znajdujących się w obrębie tego gospodarstwa dotyczą zdjęcia, a których

opis. Organy nadzorcze prowadząc postępowanie nieważnościowe pominęły tę

okolicznoś, ani też nie zbadały, którego w istocie obiektu (stodoły czy budynku

mieszkalnego) dotyczyły powyższe oznaczenia, co miało zasadniczy wpływ na

stwierdzenie w postępowaniu zwykłym, że budynek mieszkalny znajduje się na

czynnym osuwisku.

Ponadto nie wyjaśniono sprzeczności co do spękania budynku mieszkalnego.

W protokole z dnia 2 czerwca 2010 r. mowa jest o pęknięciach ścian budynku, czemu

w toku postępowania przeczyły strony, a co potwierdzono po przeprowadzeniu

ponownych oględzin w 2011 r. Z akt wynika zaś tyle, że pomiędzy przybudówką, a

ścianą budynku znajduje się szczelina. Tej okoliczności, podstawowej do

zastosowania art. 68 Prawa budowlanego nie wyjaśniono. Z załączonej do akt oceny

budowlanej wynika, że przybudówka nie jest połączona (w znaczeniu murarskim) ze

ścianą budynku, a budynek, poza szczelinami dylatacyjnymi nie ma pęknięć, zaś jego

stan nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców).

Stan ten wprawdzie wynika, z dokumentu dołączonego do skargi, a więc na

etapie postępowania sądowego, niemniej wspiera on twierdzenia stron, które były

podnoszone na etapie postępowania zwykłego, nie zostały jednak wyjaśnione przy

wydawaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli pozainstancyjnej przez organ

prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Dodać też należy, że opierając się na ustalonym przez siebie stanie faktycznym

organ I instancji w postępowaniu zwykłym przyjął, że istnienie pęknięć budynku tworzy

już sytuację grożącą bezpośrednio zawaleniem. O ile zrozumiała mogła być taka

ocena organu nadzoru budowlanego, na tle katastrofalnych skutków osunięcia się

olbrzymich mas ziemi, to już jednak organ II instancji, uwzględniając fakt, że decyzji

nadano rygor natychmiastowej wykonalności, winien rozważyć wszystkie

okoliczności sprawy i rzetelnie odnieść się do zastrzeżeń skarżących wyjaśniając

twierdzenia stron w kontekście wykazania, że istnieje lub nie istnieje bezpośrednia

groźba zawalenia się budynku.

Organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie ocenił, czy w okolicznościach

kontrolowanej sprawy, organ prowadzący postępowanie zwykłe wykazał istnienie

przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego. Powtórnie

prowadząc postępowanie organ weźmie pod rozwagę poczynione wyżej wskazówki

Sądu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia

2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz.

270, t.j.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie

art. 152 ww. ustawy.