Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1061/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 i 5, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 949/11 w sprawie ze skargi R. K. i L. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania czynności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 949/11, po rozpoznaniu skargi R. K. i L. K., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie obowiązku wykonania czynności.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 § 1 K.p.a., nałożył na inwestora R. P. obowiązek wykonania następujących czynności:

1) zamurowania otworów okiennych ściany od strony dziatki nr 2276 (luksfery);

2) wymiany drzwi wejściowych zlokalizowanych w ścianie od strony dziatki nr 2276 na odpowiadające odporności pożarowej El 60;

3) zlikwidowania okapu od strony dz. nr [...], tak, aby istniejąca ściana stanowiła ścianę oddzielenia przeciwpożarowego – zgodnie z ekspertyzą techniczną dot. prawidłowości wykonanych robót.

Organ zaznaczył także, że o wykonaniu robót budowlanych nakazanych w pkt I niniejszej decyzji należy zawiadomić Inspektorat do dnia 30 czerwca 2011 r. przedkładając oświadczenie o prawidłowości ich wykonania, sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane poszczególnych branż.

W pkt II decyzji orzeczono, obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z odniesieniem się do zapisów obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu "Goczałkowskich" w Bochni w terminie do 30 czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1607/02 WSA w Krakowie po rozpoznaniu skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 maja 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzji organu I instalacji. Sąd stwierdził, że organy prowadzące postępowanie nie ustaliły i nie przedstawiły w uzasadnieniach podjętych decyzji okoliczności, które uzasadniałyby wykluczenie możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane względnie art. 37 tej ustawy, ponieważ nie ustaliły terminu, w którym inwestor rozpoczął budowę przedmiotowego budynku, a w szczególności czy budowa ta została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, lub czy budowa ta została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Nadto sąd wskazał, że organy nie ustaliły czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter odstępstw istotnych. Sąd zarzucił także, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, że przedmiotowy budynek ma trzy a nawet cztery kondygnacje, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może mieć maksymalnie 2 kondygnacje.

Wydana w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] marca 2008 r. została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.

Przeprowadzając postępowanie ponowne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni ustalił, że na dz. nr [...] w Bochni zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 5 października 1988 r. Budynek ten wybudowano w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Odstępstwa polegają na zbliżeniu budynku w narożniku północno-zachodnim na odległość 2,20 m oraz 2,80 w południowo-zachodnim od granicy z działką nr [...], podwyższeniu budynku około 1,60 m przez co uległa zwiększeniu kubatura budynku, zbliżeniu budynku do granicy z działką nr 2276 na odległość 2,20 m. Decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Burmistrz Miasta Bochni udzielił E. i R. P. pozwolenia na użytkowanie w części parteru budynku mieszkalnego na dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność ww. decyzji. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2001 r. PINB w Bochni nakazał inwestorowi przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonanie czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. zamurowanie czterech otworów okiennych w ścianie budynku zlokalizowanej od strony działki nr [...] w terminie do 30 kwietnia 2002 r. W dniu 14 czerwca 2002 r. stwierdzono, że otwory okienne w ścianie zachodniej budynku zostały zamurowane pustakami szklanymi – luksferami. Następnie organ wskazał, że w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji oględziny wykazały stabilny stan wszystkich elementów konstrukcyjnych. Ściana zewnętrzna od strony działki nr [...] nie posiada obecnie otworów okiennych i stanowi oddzielenie strefy pożarowej. Konstrukcja budynku została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla użytkowników. Wykonane przez inwestora odstępstwa dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu, tj. wysokości i kubatury poprzez podniesienie ścianki kolankowej na poddaszu i podwyższeniu konstrukcji dachu oraz zmianę usytuowania ww. budynku względem granic działki, na której jest zlokalizowany. Przed wprowadzeniem przedmiotowych zmian inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z wypisu i wyrysuj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka leży w terenie oznaczonym symbolem 4MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla terenów ustala się jako przeznaczenie podstawowe funkcję mieszkaniową realizowaną w zabudowie jednorodzinnej, wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, grupowej oraz "w celu osiągnięcia pożądanych efektów funkcjonalno-przestrzennych oraz dla zapewnienia ładu przestrzennego ustala się: dla obiektów zabudowy jednorodzinnej maksymalną wysokość obiektów – 10 m, licząc od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyżej położonej kalenicy dachu, ustala się, aby dachy obiektów były dwuspadowe lub wielospadowe, o jednakowym nachyleniu głównych połaci od 25 do 35 stopni". Ponadto miejscowy plan dla tego terenu wskazuje, że "dla istniejących obiektów budowlanych, których wysokość przekracza ustalone powyżej parametry w sytuacji remontu i przebudowy dachu dla dostosowania go do ustalonych parametrów (kształt i kąt nachylenia połaci) dopuszcza się zwiększenie wysokości obiektu o 2 m" Mając na uwadze powyższe okoliczności organ stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

R. i L. K. w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. podnieśli, że budynek wykonany na działce nr [...] w Bochni na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 5 października 1988 r. jest niezgodny z warunkami tego pozwolenia. W ocenie odwołujących w sprawie doszło do samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu rozbudowy i nadbudowy tego budynku. Na dokonane zmiany polegające m.in. na podniesieniu wysokości budynku w zbliżeniu do działek sąsiednich oraz wykonaniu trzech kondygnacji zamiast dwóch, inwestor nie uzyskał zgodny. Na skutek powyższych działań przedmiotowy budynek narusza także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołujących wykonanie nakazach w decyzji organu I instancji czynności nie spowoduje, że budynek będzie zgodny z prawem.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu obszerny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednocześnie, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została zrealizowana ze, zdefiniowanymi w przepisie art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy –Prawo budowlane, istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę polegającymi na: zmianie charakterystycznych parametrów ww. obiektu, tj. wysokości i kubatury poprzez podniesienie ścianki kolankowej na poddaszu i podwyższeniu konstrukcji dachu, oraz zmianie usytuowania ww. budynku względem granic działki budowlanej, na której jest zlokalizowany. Organ zaznaczył, że inwestor realizując roboty budowlane związane z budową budynku legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie działał zatem w warunkach samowoli, o jakiej mowa w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia hipotezę przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 obowiązującego Prawa budowlanego, co obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia, w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego, opartego na przepisach art. 50–51 ww. ustawy tzw. postępowania naprawczego. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przyjętą, na jego podstawie, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, prawidłową kwalifikację dokonanych przez inwestora odstępstw, jak również wiążącą w sprawie ocenę prawną WSA w Krakowie wyrażoną wyroku z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1607/02, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przyjął prawidłowy tryb postępowania oparty na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego została uchylona decyzją Burmistrza Miasta Bochni dnia 19 sierpnia 2002 r., w trybie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlanego, tj. w związku z niniejszym postępowaniem w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Przedłożona do akt sprawy ekspertyza techniczna przedmiotowego budynku wskazuje, iż obiekt ten wzniesiony został zgodnie ze sztuką budowlana i może być bezpiecznie użytkowany po wykonaniu określonych w ekspertyzie zaleceń. Dalej organ podał w uzasadnieniu, że pomimo iż roboty budowlane przy wzniesieniu przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały wykonane, co do zasady prawidłowo, obiekt ten nie spełnia wymogów w zakresie wysokości zabudowy jednorodzinnej określonych w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] w Bochni. Organ podał również, że wskutek dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw m.in. we wskazanym wcześniej zakresie bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i prowadzonego w związku z tym przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, koniecznym staje się, w ramach ww. postępowania, dostosowanie przedmiotowego obiektu do zgodności z zapisami aktualnie obowiązującego planu. Zatem dokumentacja projektowa, do przedłożenia której zobowiązano inwestora winna zawierać, w miarę potrzeb, rozwiązania techniczne służące ww. dostosowaniu.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego zgodna jest z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 7 pk 6 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr [...] w Bochni. Przedmiotowy budynek mieszkalny nie powoduje również niedopuszczalnego stopnia zacienienia budynku skarżących. Organ nadmienił też, że w świetle przepisów techniczno-budowlanych, jak i przepisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr [...] w Bochni w zakresie zabudowy jednorodzinnej, kwestia ilości kondygnacji przedmiotowego budynku mieszkalnego pozostaje bez wpływu na wydane w mniejszej sprawie rozstrzygnięcie.

R. i L. K. w skardze na powyższą decyzję podnieśli, że jej osnowa nie zawiera podstawy prawnej, na której organ oparł swoje stanowisko w uzasadnieniu. Ponadto organy obu instancji nie uzasadniły szczegółowo dlaczego w sprawie nie znalazł zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Nie ustalono także wszystkich istotnych odstępstw dokonanych przy realizacji przedmiotowego budynku. W ocenie skarżących inwestor bez zmiany pozwolenia na budowę dokonał nadbudowy budynku mieszkalnego o ok. 160 cm oraz rozbudowy ganku i tarasu o pow. ok. 60 m2. Ponadto niezgodne z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Goczałkowskich" w Bochni jest twierdzenie organu odwoławczego, że ilość kondygnacji przedmiotowego budynku pozostaje bez wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Organy obu instancji nie odniosły się także do kwestii zgodności przedmiotowego budynku z kwestią gęstości zabudowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB niósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem rozpoznania organów administracji nadzoru budowlanego było zbadanie realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie jej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Według ustaleń organów, inwestycja ta (już w całości wykonana), zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji zdaniem organów zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Poglądu tego sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił.

Nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w art. 51 ustawy – Prawo budowlane dodany został ust. 7 o treści – przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane (a więc także budowa obiektu budowlanego – art. 3 pkt 6 oraz 7 ww. ustawy), w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Prowadzenie lub kontynuowane postępowania naprawczego jest zatem możliwe nie tylko do obiektów będących w realizacji (po wydaniu wcześniej postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ustawy – Prawo budowlane) ale także tych już zrealizowanych. Konstrukcja tego przepisu jest natomiast taka, iż w postępowaniu takim stosuje się tylko przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. nie ma zastosowania pkt 3, który stanowi między innymi o tym, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a także nie stosuje się przepisów art. 51 ust. 4 do 6. Tak więc w postępowaniu tym nie można na inwestora nałożyć obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego. Przy tym przepis wskazuje wyraźnie, iż znajduje on zastosowanie zawsze wtedy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. we wszystkich przypadkach, o których mowa w tym przepisie – a więc także wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Oznacza to zdaniem sądu, iż w przypadkach takich, tj. prowadzenia postępowania w stosunku do obiektu już wybudowanego (i to nie w ramach samowoli budowlanej bo wtedy zastosowanie miałby art. 48 ustawy – Prawo budowlane) ale zrealizowanego ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nie może nałożyć obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, ale powinien kierując się przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy – Prawo budowlane bądź nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, postępowanie takie kończy się stosownie do wskazań zawartych w art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Tak więc po sprawdzeniu przez organ wykonania obowiązku przez zobowiązanego, organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo – w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Sąd zwrócił uwagę na wzajemną relację pomiędzy przepisem art. 51 ust. 7 przepisem art. 51 ust. 4 w związku art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Mianowicie przepis art. 51 ust. 4 stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tak więc także na podstawie tej regulacji, organ może zatwierdzić projekt budowlany zamienny oraz nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji kiedy obiekt budowlany został już zrealizowany (zakończano jego budowę). Przepisy te tylko pozornie są ze sobą w sprzeczności (w sposób odmienny regulują postępowanie naprawcze w stosunku do obiektów już zrealizowanych). Przepis art. 51 ust. 4 stosuje się bowiem jedynie w sytuacji o której mowa we art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, tj. w sytuacji kiedy organ stwierdza wykonywanie (a zatem kiedy inwestycja nie została jeszcze ukończona) robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych a następnie w terminie do 2 miesięcy wydaje decyzję w której nakłada, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. A zatem decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w której nakazuje się uzyskać pozwolenie na użytkowanie organ nadzoru budowlanego wydaje jedynie wtedy gdy budowa została zakończona w związku z decyzją wydaną na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3, tj. na skutek wykonania przez inwestora określonych w decyzji organu nadzoru budowlanego, czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to kończy się nałożeniem przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W sytuacji, gdy jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru budowlanego w stosunku do budynku już zrealizowanego – co do którego nie wydał wcześniej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (które to postanowienie można wydać jedynie wtedy, kiedy roboty te nie zostały jeszcze zakończone – obiekt nie został jeszcze zrealizowany), a następnie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wbrew zapisom przepisu art. 51 ust. 7 stosuje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, tj. nakazuje sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego oraz w oparciu o wyżej wskazaną podstawę prawną (art. 51 ust. 1 pkt 3) a nie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 nakazuje wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych – dopuszcza się naruszenia prawa materialnego. Skutkuje to wadliwością wydanej na tej podstawie decyzji. Takie samo stanowisko zajął sąd w sprawie II SA/Kr 545/10.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a.

Małopolskie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepis ten wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 do 6 Prawa budowlanego do obiektu budowlanego wykonanego w całości z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego i powinna być wszczęta procedura naprawcza, to stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zatem organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego do budowy już zakończonej. Zakończenie robót budowlanych ma jedynie takie znaczenie, iż w stosunku do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o ich wstrzymaniu.

Zdaniem organu z treści powyższych przepisów wynika więc wprost, że ustawodawca także do obiektu już zrealizowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy.

Ponadto organ przytoczył wykładnię art. 51 Prawa budowlanego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2010 sygn. II OSK 15/09 oraz w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 1173/10.

W konkluzji stwierdzono, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ma również zastosowanie w przypadkach, gdy obiekt budowlany został w całości zrealizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zagadnieniem spornym, którego dotyczy zarzut kasacyjny, jest możliwość zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego do obiektu budowlanego zakończonego, ale wykonanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Według oceny przedstawionej przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku w przypadku postępowania naprawczego dotyczącego obiektu wybudowanego ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego – organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności lub robót, ale powinien kierując się przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w której nakazuje się uzyskać pozwolenie na użytkowanie organ nadzoru budowlanego wydaje jedynie wtedy gdy budowa została zakończona w związku z decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Dokonaną przez Sąd Wojewódzki wykładnię art. 51 ust. 7 w związku z wymienionymi wyżej przepisami Prawa budowlanego należało uznać za wadliwą. Rację ma bowiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko co do relacji w jakiej pozostają unormowania objęte art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Mianowicie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1173/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych przeprowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego. Zaznaczył też, że wprawdzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w razie zakończenia budowy.

Skład orzekający podziela pogląd, że jeżeli budowa została zakończona, a stwierdzone zostały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Uzasadnione jest wnioskowanie, że ograniczony zakres odesłania określonego w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika z tego, że właśnie przypadki robót budowlanych wykonanych z istotnym odstąpieniem od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę zostały uwzględnione w regulacji art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga to, że w zależności od potrzeby organ nadzoru budowlanego ma kompetencję nie tylko do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, ale też nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że również w tym trybie, podobnie jak przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 – organ dysponuje środkami służącymi do właściwej legalizacji obiektu budowlanego.

W okolicznościach konkretnej sprawy organ nadzoru powinien w razie potrzeby przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3) zażądać w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dostarczenia przez inwestora odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miało zatem rozważenie, czy organ nadzoru działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sposób wystarczający określił zakres nałożonych na inwestora obowiązków. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie dokonał pełnej i wszechstronnej oceny wydanych decyzji, przyjmując błędnie, że do obiektu już wybudowanego nie jest możliwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kontrola legalności zaskarżonej decyzji objąć musi w pierwszej kolejności kwestię zastosowania się przez organy orzekające do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1607/02.

Z kolei ocena w zakresie ustalonych przez organ odstępstw od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę oraz prawidłowości nałożonych na inwestora obowiązków musi być dokonana w kontekście celu w postaci doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga stanowisko organów nadzoru w zakresie wysokości i kubatury budynku.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a.