Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 35-37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. W., B. M., S. B., W. P., M. P. i E. W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1954 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] Nr [...]" rej. hip. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących I. W., B. M., S. B., W. P., M. P. i E. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...], reprezentowani przez radcę prawnego [...], wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " rej. hip. [...] (zwane dalej "decyzjami dekretowymi").

Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Nieruchomość [...] położona przy. ul [...], stanowiąca współwłasność [...], została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – zwany dalej "Dekretem warszawskim").

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1954 r., nr [...], odmówiono byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...] ", rej hip. [...]. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1954 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] wystąpili do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, które postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. przekazało je zgodnie z właściwością do Ministra Infrastruktury.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r., [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2217/17, oddalił skargę [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 251/19, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2217/17, jak również zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. strona skarżąca wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o dokonanie wykładni powyższego wyroku. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 251/19, NSA odmówił dokonania wykładni wyroku.

Akta postępowania zostały zwrócone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., które wpłynęło do Ministerstwa w dniu 4 stycznia 2021r.

W dniu [...] lipca 2021 r. pełnomocnik [...], złożył do organu ponaglenie, wzywając do niezwłocznego rozpoznania sprawy.

W związku z niezakończeniem postępowania [...] reprezentowani przez radcę prawnego [...], pismem z dnia [...] września 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministerstwa Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1954 r.

W swojej skardze strony zarzuciły organowi naruszenie przepisu art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych.

Wobec powyższego wniosły o:

1. wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji;

2. rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie sprawy;

3. stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000,00 złotych oraz przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości 2500,00 złotych,

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację mającą przemawiać za żądaniami skarżących, podkreślając przy tym, że Minister nadal nie wydał decyzji kończącej postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister opisał wszelkie czynności jakie podejmował w sprawie i wyjaśnił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie Dekretu [...] są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny.

Minister podniósł również, że mając na uwadze okoliczność, że postępowanie w sprawie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), za bezzasadne należy uznać zawarte w skardze żądanie wyznaczenia organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji w sprawie. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym powiadomiono strony pismem z dnia [...] października 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 poz 329) dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, powinien ocenić, czy załatwiając sprawę, organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, a więc nadal pozostaje w zwłoce.

W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji).

Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na uwadze, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło 30 lat nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z kolei z art. 2 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej wynika, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją umarza się z mocy prawa. Zatem hipotetycznie w sytuacji gdyby w dalszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych z lat 50 – tych XX wieku, sąd administracyjny prawomocnie uchyliłby decyzję wydaną w oparciu o wniosek strony skarżącej złożony w 2010 r., to na podstawie powyższej regulacji organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania z mocy prawa. Z tych przyczyn Sąd uznał, że termin jednego miesiąca będzie terminem wystarczającym do zakończenia postępowania.

Podkreślić jednak należy, że Sąd nie zgadza się z twierdzeniem Ministra, że w związku z wprowadzoną zmianą ustawy – kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r., przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a co za tym idzie zakończeniu. Nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone decyzją administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a). Organ musi bowiem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Samo pisemne powiadomienie strony o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa nie pociąga za sobą skutków prawnych równoznacznych z wydaniem decyzji kończącej postępowania. Pismo to stanowi jedynie kolejną czynność techniczno – procesową w toczącym się nadal postępowaniu administracyjnym, na które nie przysługuje stronom skarga do sądu administracyjnego (brak przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a).

Dlatego też argumentacja organu wyrażona w tym przedmiocie jest chybiona, głownie z tego powodu, że zamyka ona stronom konstytucyjne prawo do sądu wyrażone w art. 45 Konstytucji RP.

Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek naganna), nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, po otrzymaniu w dniu [...] kwietnia 2010 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych organ decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z 1950 r.

Powyższa decyzja została ostatecznie rozpatrzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 251/19, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2217/17 oraz zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r.

Oznacza to, że wniosek skarżących z [...] kwietnia 2010 r., o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, powinien być ponownie rozpoznany.

Organ nie mógł jednak tego zrobić, gdyż skarżący złożyli do NSA wniosek o wykładnię wyroku z 27 października 2020 r. Akta postępowania zostały ostatecznie zwrócone do Ministra w dniu 4 stycznia 2021 r. Od tego też czasu Sąd może badać bezczynność organu.

Jak wynika z akt sprawy po zwrocie akt z Sądu, Minister pismami z dnia [...] lipca 2021 r. wystąpił do pełnomocników skarżących o przedstawienie upoważnień do reprezentowania stron postępowania. Wezwanie wykonał radca prawny [...], który w dniu [...] sierpnia 2021 r., nadesłał pełnomocnictwo do reprezentowania [...], przedstawiając jednocześnie dokumenty potwierdzające jej następstwo prawne po przeddekretowych właścicielach nieruchomości.

Ponadto okres 13 miesięcy jaki upłynął od zwrotu akt do organu do dnia wyrokowana jest w niniejszej sprawie, stosunkowo niedługi, w porównaniu z innymi podobnymi sprawami dekretowymi. Sąd ma świadomość, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie znalazł również wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Dlatego Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie powyższego trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.