Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 741/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. G., R. G., A. S., E. S., H. S., M. S., J. J.-K., M. K., J. R., T. R. i T. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]lutego 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735, ze zm., dalej jako "p.b."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej jako "p.b.") w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1859/20, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S., E.S. , T. R. , J. R. R. G. E.G., H. S.M. S., F. T.K. T. , M.K., J.J.– K.i T. P. , od decyzji Starosty [...] (dalej jako "organ I instancji" "Starosta") z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę R.S. i P. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka cywilna R. S.P.S. z/s w [...], obejmującej budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, etap I, budynki 1 – 4, na działce nr ew.: [...] [...], [...], [...], L., gm.[...]– stwierdził niedopuszczalność odwołania do w/w decyzji.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 23 stycznia 2020 r. [...] s.c. R. S., P. S. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, budynki 1 – 4, na działce nr ew.: [...], [...], [...] [...], [...]gm. [...]

Starosta [...] decyzją z dnia [...]kwietnia 2020 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę R. S. i P.S. (dalej jako "inwestorzy") prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka cywilna R. S.P. S. obejmującą budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, etap I, budynki 1 – 4, na działce nr ew.: [...], [...], [...] [...], [...], gm. [...] Starosta odstąpił od uzasadnienia swojej decyzji, gdyż decyzja uwzględniała wniosek w całości (zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a.)

Pismem z 4 czerwca 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. złożyli A.S., E. S., T. R., J.R., R.G., E.G. H.S., M. S., F. T., K. T., M.K. , J. J. – K. i T. P., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawcom pozwolenia na budowę. Postawili zarzuty naruszenia:

1) § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.(Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 263), dalej: u.p.z.p., polegające na ich niezastosowaniu i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskodawcom w sytuacji, gdy naruszone przepisy m.p.z.p. przewidują minimalną powierzchnię nowotworzonej działki budowlanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m² lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m² na każdy lokal lub segment bliźniaka, podczas gdy w przypadku inwestycji, wbrew postanowieniom m.p.z.p. na dwa lokale na poszczególnych działkach przypada odpowiednio: 621 m² dla działki nr ew. [...], [...]² dla działki nr ew. [...], [...] dla działki nr ew. [...], [...] dla działki nr ew. [...]

2) § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. polegający na jego błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że przepisy m.p.z.p. określające wskaźnik powierzchni zabudowy jako wartość stosunku sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków liczonych po zewnętrznym obrysie budynków do powierzchni działki, które przewidują minimalną powierzchnię działki budowlanej na jeden lokal budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego podlegają pominięciu, wobec zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych, dla których na minimalną powierzchnię działki budowlanej dla jednego lokalu zaprojektowano dwa lokale, wobec czego całkowicie pominięto cel, dla jakiego przyjęto § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.b. w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. co do minimalnej powierzchni działki dla budynku jednorodzinnego dwulokalowego przypadającej na jeden lokal i braku nałożenia na wnioskodawców postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.b. w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi w zw. z § 8 ust. 3 pkt 10 m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie wobec zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskodawców obejmującego według projektu budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej w sytuacji, gdy w rzeczywistości zamierzenie inwestycyjne wnioskodawców polegające na budowie osiedla mieszkaniowego Silva zmierza do powstania niedopuszczalnej według m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem MN zabudowy szeregowej;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 2a p.b. w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. polegające na ich błędnej wykładni wobec wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w kontekście art. 3 ust. 2 p.b. budynkiem (odrębnym) jest obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, gdzie projektowane budynki jednorodzinne w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. stanowią odrębne budynki, a m.p.z.p. w § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi dopuszcza na działce budowlanej realizację pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego;

6) art. 28 ust. 2 p.b. wobec pominięcia uczestników jako strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

7) art. 10 k.p.a. wobec uniemożliwienia uczestnikom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co przyczyniło się do wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa;

8) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. wobec wydania decyzji z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Starosty [...] podlega uchyleniu, ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy zauważył, że obowiązkiem organu I instancji zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. było sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Kluczowym jest wyjaśnienie, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz z decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda [...] [...] inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę zamierzenia polegającego na budowie zespołu jednorodzinnych budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej Etap I, budynki 1-4, jednakże z dokumentacji projektowej (Zeszyt I. rys. PZT 01, s. 66) wynika, iż inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę jedynie dla części planowanego zamierzenia inwestycyjnego - jest to budowa 4 z 12 budynków. Wprawdzie w projekcie budowlanym inwestor wskazał, że jego zamierzeniem jest wykonanie inwestycji w 3 etapach, jednakże, zdaniem Wojewody [...], trzeba [...] iż kwestia etapowania inwestycji nie została określona w przedmiotowym wniosku inwestora, który dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych. Z wniosku inwestora musi zaś jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy wniosek ten dotyczy nie całości, ale pewnej części tego zamierzenia. Wojewoda [...] stwierdził, że niewątpliwie inwestor przedmiotowym wnioskiem objął wyłącznie część z planowanej jako etapowej inwestycji niemniej jednak, skoro organ posiada wiedzę, że wydaje rozstrzygniecie dotyczące zamierzenia, które jest tylko elementem, jakkolwiek samodzielnym, pewnej przewidywanej do realizacji w przyszłości inwestycji budowlanej, to już wydając pozwolenie na budowę I etapu musiał rozważyć, czy całe planowane zamierzenie jest zgodne z projektem zagospodarowania. Według organu odwoławczego, za nieprawidłowe należy uznać zamieszczenie w projekcie dwóch projektów zagospodarowania terenu znajdujących się kolejno na s. 66 i 67. Zdaniem Wojewody [...], projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w omawianej sprawie organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji, uznając, że stronami postępowania są jedynie inwestorzy. Jak wynika z dokumentacji projektowej w ramach I etapu inwestycji, na działkach nr ew. [...], [...] [...] i [...] zaplanowano budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, dla których obsługa komunikacyjna została zapewniona poprzez zaprojektowane zjazdy z działek inwestycyjnych na działkę nr ew. [...], której współwłaścicielami pozostają osoby, które w niniejszej sprawie wniosły odwołanie. Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., Wojewoda [...] stwierdził, że jego zdaniem sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu dojazdu na nieruchomość inwestorów, na której mają być usytuowane budynki poprzez działkę nr ew. [...] będącą współwłasnością odwołujących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji. Powyższe legitymuje odwołujących, a także pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co zapewni ochronę interesów wszystkich stron postępowania. W ocenie Wojewody [...], działanie organu I instancji pozbawiające prawa do udziału w postępowaniu było niedopuszczalne i nie znajdowało oparcia w przepisach prawa.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...]września 2020 r. złożyli inwestorzy.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie - w wyniku złożonego odwołania - w całości decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., podczas gdy:

a) złożone odwołanie było niedopuszczalne, ponieważ dotyczyło decyzji ostatecznej, a zatem w myśl art. 134 k.p.a. organ II instancji powinien był stwierdzić jego niedopuszczalność, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę. Kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. w dniu 28 kwietnia 2020 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, zatem mogła być wzruszona jedynie w trybach nadzwyczajnych, a nie w trybie odwoławczym,

b) złożone odwołanie zostało wniesione po terminie, a zatem w myśl art. 134 k.p.a. organ II instancji powinien był wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę,

c) złożone odwołanie pochodziło od podmiotów, które nie wykazały, że mają interes prawny, a zatem organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznego badania sprawy i oceny przedstawionych w odwołaniu zarzutów.

2) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że osoby, które złożyły odwołanie posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działki, których odwołujący są współwłaścicielami (działka drogowa nr ew. [...] oraz działka nr ew. [...]), nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa z dwóch niezależnych od siebie przyczyn. Po pierwsze, Wojewoda wydał zaskarżoną decyzji w wyniku rozpoznania odwołań wniesionych po terminie od decyzji, która posiadała walor ostateczności, po drugie niezasadnie uznał, że odwołania pochodzą od strony postępowania. Powyższe świadczy o rażącym naruszeniu art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a w związku z tym również art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ rozpoznał merytorycznie sprawę i uchylił decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy nie był do tego uprawniony. Inwestorzy zauważyli, że w postępowaniu jako inwestorzy pozostawali jedynymi stronami, które odebrały decyzję. Zgodnie z pouczeniem zawartym w niej skierowali do organu oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Oświadczenie to wpłynęło do organu 28 kwietnia 2020 r. i zostało zarejestrowane pod numerem kancelaryjnym [...]. Skutkiem powyższego, na mocy art. 127a § 2 k.p.a., przedmiotowa decyzja [...] kwietnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna, co potwierdza pieczęć Starosty [...] widniejąca na stronie 3 decyzji. Po uzyskaniu przez decyzję statusu ostateczności i prawomocności inwestorzy przystąpili do rozpoczęcia robót budowlanych, które na etapie złożenia odwołania były już na zaawansowanym etapie. Inwestorzy stwierdzili również, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, iż zapewnili jako inwestorzy możliwość połączenia inwestycji z drogą publiczną poprzez drogę dojazdową (działkę nr ew. [...]) stanowiącą współwłasność odwołujących się, ale, co istotne, również współwłasność inwestorów. Zjazd na tę drogę będzie realizowany na działkach inwestycyjnych, a nie działce nr ew. [...]. Stwierdzić należy zatem, że realizacja inwestycji nie wpływa w jakikolwiek sposób na dotychczasowy sposób wykorzystania i zagospodarowania działki drogowej, jaką jest działka nr ew. [...]. Inwestorzy w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie przewidzieli żadnych prac budowlanych, które ingerowałyby w istniejącą drogę. Mając na uwadze funkcję, kształt i charakter działki nr ew. [...] stwierdzić należało, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania ww. działki, a tym samym jej współwłaściciele nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/20 uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w myśl art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej jako "ustawa COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę [...], w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID organ może wydać decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony. Z powyższego upoważnienia organ I instancji skorzystał, z czym wiązało się równoczesne skorzystanie przez skarżących jako jedyne strony biorące udział w postępowaniu przed Starostą [...] z uprawnienia do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. W myśl art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] był zobowiązany ustalić, czy skutek procesowy określony w powołanym przepisie w kontrolowanej przez niego sprawie, o której mowa w art. 15zzs ust. 9 cyt. Ustawy COVID nastąpił, a jeżeli tak, to w jakiej dacie się to stało i na tej podstawie rozważyć, czy odwołanie złożone w piśmie z 4 czerwca 2020 r. skierowane było względem decyzji ostatecznej, co kazałoby stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. (ewentualnie kwalifikować ww. pismo jako wniosek o wznowienie postępowania oparty na przyczynie wznowienia opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy też nie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, niezależnie od dostrzeżonych wad przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien uprzednio wiążąco przesądzić to, czy kontroli odwoławczej wywołanej złożonym przez A. S., E. S., T. R.J. R., R. G., E.G., H. S.M. S., F. T., K.T., M.K., J. J.– K. oraz T. P. odwołaniem poddana została decyzja nieostateczna z uwagi na to, że pismo z 4 czerwca 2020 r. zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., który nie skończył jeszcze biegu. W ramach tego badania organ odwoławczy powinien odnieść się również do twierdzenia skarżących, którzy różnicując zagadnienia dopuszczalności odwołania (wniesienia środka odwoławczego od decyzji ostatecznej) i uchybienia terminu do wniesienia odwołania (naruszenia wymagania art. 129 § 2 k.p.a.), podnieśli, że nawet czyniąc w sprawie, w której decyzję wydano w czasie trwania pandemii, początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania dzień 24 maja 2020 r., złożone 10 czerwca 2020 r. odwołanie powinno być traktowane jako wniesione po terminie. W tym zakresie wydaje się, że koniecznego wyjaśnienia wymaga dzień nadania podania w sposób określony w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. z uwagi na niemożność utożsamiania daty wpływu podania (odwołania) do organu z terminem, którego zachowania, wymaga wskazany wcześniej art. 129 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]lutego 2021 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...].

Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Kpa). W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. wnieśli: A.S. E. S., T. R.i, J. R.. R. G., E. G., H. S., M. S., F.T. , K. T., M.K. , J. J.- K., T. P. , którzy nie byli uznani przez organ I instancji za stronę postępowania i której organ nie doręczył rozstrzygnięcia. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja została odebrana przez inwestorów w dniu 22 kwietnia 2020 r., co potwierdza adnotacja złożona na decyzji. W dniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęły oświadczenia wszystkich stron postępowania dotyczące zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] i z tym dniem decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym odwołanie wniesione przez skarżących, które przesłano do organu I instancji w dniu 8 czerwca 2020 r. co wynika z daty stempla pocztowego znajdującego się na kopercie, zostało złożone od decyzji ostatecznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii wniesienia odwołania z dnia 4 czerwca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej - 8 czerwca 2020 r.) w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, należy uznać, iż na mocy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy COVID, zawieszono bieg terminów procesowych, sądowych, w tym bieg terminu do wniesienia odwołania. Jednakże zgodnie z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą, uchylono art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., Ponadto jak wynika z art. 68 ust. 6 ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach o których mowa w art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., rozpoczynają swój bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W związku z tym, iż ustawa zmieniająca weszła w życie 16 maja 2020 r., należy uznać, iż terminy, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID-19 rozpoczęły swój bieg 23 maja 2020 r., wobec czego od dnia 23 maja 2020 r. do dnia 8 czerwca 2020 r. istniała prawna możliwość wniesienia odwołania. Jednakże z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., uzyskała przymiot ostateczności w dniu 28 kwietnia 2020 r., poprzez wniesienie przez inwestorów oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i zastosowanie obowiązującego w dniu wydania decyzji - art. 15zzs ust. 9 ustawy COVID, należało uznać, iż złożone przez skarżących odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Tak więc wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowi przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. S.E. S., T.R. J.R. , R.G. E. G., H. S., M.S., M.K., J. J.– K.i T. P.

Postawili zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu;

2. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłową wykładnię art. 129 § 2 k.p.a. i uznanie, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji z przekroczeniem ustawowego terminu, podczas gdy stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 termin ten dla skarżących w ogóle nie rozpoczął biegu, co doprowadziło do naruszenia art. 78 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie strony do zaskarżenia decyzji organu I instancji w drodze odwołania;

3. art. 127a § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie prawomocności decyzji Starosty [...] nr [...] w sytuacji, gdy nie wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o rozważenie zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) i uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VIISA/Wa 1859/20 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu wyroku wskazali, że wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] w ustawowym terminie. Decyzja Starosty wydana została w czasie wstrzymania biegu terminów procesowych na mocy art. 15zzs ustawy CON/ID-19. W związku z uchyleniem ww. przepisu, termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg 23 maja 2020 r. i zakończył się 8 czerwca 2020 r. Mając na uwadze, że skarżący wnieśli odwołanie dnia 8 czerwca 2020 r. stwierdzić należy, że dokonali tego w przewidzianym przepisami terminie. Organ swoją argumentację o niedopuszczalności odwołania skarżących opiera na okoliczności, że uczestnicy P. S. i R. S., dnia 28 kwietnia 2020 r. złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co uczyniło to decyzję Starosty [...] ostateczną, a skarżących pozbawiło prawa do wniesienia odwołania.

Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, że termin do wniesienia odwołania dla skarżących, którzy nieprawidłowo nie zostali uznani za stronę postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w ogóle się nie otworzył.

W ocenie skarżących, taka interpretacja przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy COVID-19 pozbawia stronę jej konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

W ocenie skarżących doszło także do naruszenia art. 127a § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja stała się ostateczna wskutek złożenia przez uczestników P. S. i R. S. oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Organ I instancji, mając świadomość, że skarżący domagają się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie miał podstaw do uznania, że oświadczenie uczestników, o którym mowa powyżej, stanowi oświadczenie ostatniej ze stron postępowania. Wobec niezłożenia przez skarżących takiego oświadczenia, nie istniały podstawy do uznania, że decyzja Starosty [...] stała się prawomocna z dniem 28 kwietnia 2020 r. Jest to zasadne także w tym kontekście, że w razie wniesienia odwołania przez podmiot na prawach strony, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie skutków prawnych z czynności strony zrzeczenia się prawa odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2021 r. nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania A.S., E.S.T. R., J.R., R. G.E. G.H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J.J.– K. i T. P., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę R.S. i P. S.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę R. S. i P. S. obejmującą budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, etap I, budynki 1 – 4, na działce nr ew.: [...] [...], [...], [...], [...] gm. [...]. Pismem z 4 czerwca 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. złożyli A.S., E.S., T.R.J. R., R. G., E.G., H.S., M.S., F.T., K. T., M. K., J. J. – K. i T. P.. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu sprzeciwu inwestorów od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/20 uchylił ww. decyzję.

W tym miejscu podnieść należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/20 stwierdził, że organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, niezależnie od dostrzeżonych wad przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien uprzednio wiążąco przesądzić to, czy kontroli odwoławczej wywołanej ww. odwołaniem poddana została decyzja nieostateczna z uwagi na to, że pismo z 4 czerwca 2020 r. zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., który nie skończył jeszcze biegu. W ramach tego badania organ odwoławczy powinien odnieść się również do twierdzenia skarżących, którzy różnicując zagadnienia dopuszczalności odwołania (wniesienia środka odwoławczego od decyzji ostatecznej) i uchybienia terminu do wniesienia odwołania (naruszenia wymagania art. 129 § 2 k.p.a.), podnieśli, że nawet czyniąc w sprawie, w której decyzję wydano w czasie trwania pandemii, początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania dzień 24 maja 2020 r., złożone 10 czerwca 2020 r. odwołanie powinno być traktowane jako wniesione po terminie.

W ocenie Sądu Wojewoda [...]zastosował się do powyższych wytycznych Sądu, prawidłowo wydając zaskarżone postawienie z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność omawianego odwołania skarżących.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe oznacza, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ II instancji winien skontrolować przesłanki formalne, w tym przede wszystkim czy nie doszło do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia oraz czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony. Odwołanie - zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. - od decyzji wydanej przez organ I instancji strona może wnieść tylko do jednej instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania przyjął, że skarżący złożyli odwołanie z uchybieniem terminu do jego złożenia, albowiem wszystkie strony postępowania tj. inwestorzy, złożyli w dniu 7 września 2018 r. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Z uwagi na tę okoliczność, zgodnie z art. 127 a § 2 k.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi powyższych oświadczeń, co miało miejsce w dniu 28 kwietnia 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że stronami postępowania byli, natomiast skarżący nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Wskazać należy, że godnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli, kształtującą w sposób odmienny tok postępowania administracyjnego od zasady przyjętej w art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo, aby jej sprawa została dwukrotnie rozpatrzona przez dwa różne organy administracji publicznej. Składając natomiast takie oświadczenie strona rezygnuje z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Instytucja prawa do zrzeczenia się odwołania została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Warunkiem skutecznego skorzystania z tego prawa jest złożenie go przez stronę, poprzez oświadczenie woli jednoznacznie i autonomiczne. Ponadto musi być ono złożone "w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania". Wykładni tego pojęcia nie można dokonywać z pominięciem art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych terminów) od dnia doręczenia decyzji stronie. A zatem momentem kluczowym dla ustalenia początku biegu terminu do dokonania tej czynności procesowej jest doręczenie decyzji stronie. Z chwilą zapoznania się z rozstrzygnięciem (tj. decyzją) strona może realizować prawo zaskarżenia w zakreślonym terminie lub zrezygnować z niego. Wskazuje na to również treść art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z chwilą doręczenia stronie decyzja wchodzi do obrotu prawnego i jako taka już w tym momencie wywołuje skutek prawny, co oznacza, że może być w tym samym dniu zarówno merytorycznie, jak i formalnie zakwestionowana.

Natomiast zupełnie innym zagadnieniem jest kwestia sposobu obliczania terminu do zrealizowania tego uprawnienia i zakreślenie daty krańcowej. Otóż art. 57 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie prawne, to przy obliczaniu terminu dnia, w którym doszło do tego zdarzenia, nie uwzględnia się. Oznacza to, że dla ustalenia zachowania terminu, jego bieg rozpoczyna się dopiero następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło zdarzenie tj. doręczenie decyzji i biegnie przez okres 14 dni. Jeśli strona złoży odwołanie tego samego dnia, w którym otrzymała decyzję, wniesie je skutecznie, choć termin rozpocznie swój bieg dopiero od dnia następnego. Analogicznie w przypadku skorzystania z prawa do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Otóż strona może złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w dniu doręczenia jej decyzji, po tym doręczeniu (tak wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1849/19 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19).

Sąd w składzie tu orzekającym podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a który wniósł odwołanie, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu i najpóźniej otrzymała decyzję. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w doktrynie i w orzecznictwie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2016, s.589, wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3115/12).

Zgodnie art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skoro w dniu 28 kwietnia 2020 r. wszystkie formalne strony postępowania (inwestorzy) zrzekli się prawa do wniesienia odwołania, z tym dniem decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym odwołanie wniesione w dniu 8 czerwca 2020 r. zostało złożone od decyzji ostatecznej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1067/14) jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Takie stanowisko przyjął zasadnie Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu uznając, że z uwagi na fakt, że strony postępowania złożyły w 28 kwietnia 2020 r. oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to zgodnie z art. 127 a § 2 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem doręczenia tych oświadczeń organowi I instancji.

W ocenie Sądu Ponieważ art. 127 a § 1 k.p.a. statuuje odstępstwo od zasady dwuinstancyjności należy dokonywać jego ścisłej wykładni. Zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. I wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127 a § 2 k.p.a. tj. ostateczność decyzji. Organ bowiem w tym postępowaniu tj. na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną - będzie realizował poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.

Odnosząc się do przepisów ustawy COVID-19, to wskazać należy, że od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony – co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii "odwieszono" bieg terminów procesowych. Terminy te, z ustawy zmieniającej i daty jej publikacji, zaczynają biec ponownie od dnia 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jednakże w ocenie Sądu słusznie organ wskazał w niniejszej sprawie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] uzyskała przymiot ostateczności w dniu [...] kwietnia 2020 r., poprzez wniesienie przez inwestorów oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i zastosowanie obowiązującego w dniu wydania decyzji - art. 15zzs ust. 9 ustawy COVID-19., który stanowi, iż w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID organ może wydać decyzję uwzględniającą żądanie strony, należało uznać, iż złożone przez skarżących odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie inwestorzy na etapie wydania decyzji stanowili jedyne strony postepowania. Trudno oczekiwać, żeby uzyskawszy pozwolenie na budowę, w świetle 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wyczekiwali na ustanie stanu epidemii COVID-19 wstrzymując się ze złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127a § 2 k.p.a. W świetle ww. przepisów ustawy COVID-19 złożenie takiego oświadczenia nie wywoływałoby skutku ostateczności decyzji, gdyby w sprawie występowały inne strony w rozumieniu formalnym, lecz w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślić należy, że skarżący mogą bronić swoich praw poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ewentualnie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.