Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 686/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1 i 2, 174 pkt 1 i 2,art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del.WSA Iwona Kosińska(spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 426/08 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt SA/Łd 426/08, po rozpatrzeniu skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie przekazania pisma według właściwości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] czerwca 2008 r. K. S. złożyła w Starostwie Powiatowym w P. pismo adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie podniosła, że składa je w ślad za złożoną skargą i zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, gdyż przeprowadzona rozmowa i kolejna odpowiedź nie wnoszą nic do rozstrzygnięcia przestępstw lekarza A. P., lekarza K. M. wraz z innymi, tj. KPP P. i Dyrekcji SP ZOZ w P. K. S. domaga się wszczęcia postępowania w trybie kpa wobec p.o. Dyrektora SP ZOZ K. M. i innych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta P. działając na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał sprawę według właściwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na to postanowienie K. S. wniosła zażalenie, w którym podniosła, że Starosta przekazał sprawę, jak wskazała "po 10 latach bezczynności wobec jej krzywdy i jej bliskich wywołanej przez lek. med. A. P. z innymi". Z powodu natomiast naruszenia prawa materialnego, dóbr osobistych i innych bardzo licznych uchybień, które mają miejsce w poszczególnych wydziałach Starostwa Powiatowego w P. i innych jednostkach prawnych mieszczących się w P., S. i Ł., akta sprawy wymagają oceny, korekty, oszacowania i zasądzenia zadośćuczynienia i odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do treści art. 65 kpa wskazało, że użyty w przepisie zwrot "wniesienie" należy rozumieć jako skierowanie sprawy do określonego organu z żądaniem jej rozpatrzenia, a nie każde faktyczne "wpłynięcie" pism do organu. W rozpatrywanej sprawie strona wyraźnie wskazał adresata podania, zaś obowiązkiem organy było przesłanie podania do jego adresata bez nadawania tej czynności szczególnej formy, o której mowa w art. 65 kpa, zwłaszcza że wskazany przepis znajduje zastosowanie tylko w przypadku przekazywania spraw pomiędzy organami administracji publicznej.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. S. Strona skarżąca podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu wskazała, że domaga się usunięcia z akt osobowych diagnozy lekarza medycyny A. P., a także poddania ocenie i korekcie dokumentacji biegłych sądowych sporządzonej w okresie od dnia [...] lipca 1999 r. do dnia [...] czerwca 2006 r., dokonania oszacowania i zasądzenia odszkodowania i zadośćuczynienia. Skarżąca wskazała, iż oczekuje rozstrzygnięcia zapewniającego jej poczucie bezpieczeństwa, spokój, ochronę zdrowia i poszanowanie zasad współżycia społecznego. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ odwoławczy winien był zwrócić podanie skarżącej na podstawie art. 66 § 3 kpa. Nadto organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie nieznane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa, który ma zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym w oparciu o art. 144 kpa. Organ odwoławczy natomiast uchylił zaskarżone postanowienie i nie wydał rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 138 kpa. Doszło zatem do naruszenia art. 66 § 3 i art. 138 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi argumentując, że podniesione w skardze zarzuty nie dotyczą istoty prowadzonego postępowania, a więc nie może się do nich merytorycznie ustosunkować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt SA/Łd 426/08 wyjaśnił, że badając legalność zaskarżonego postanowienia nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W ocenie Sądu I instancji zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma treść podania K. S. z dnia [...] czerwca 2008 r. Analiza treści tego podania wskazuje natomiast, że jest ono skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Świadczy o tym adresat pisma oraz sformułowanie, że jest ono składane w ślad za złożoną skargą do NSA za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podano również numer sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że K. S. ma w tutejszym sądzie kilka spraw, w których jest stroną skarżącą. Prowadzi to do wniosku, że skarżąca złożyła podanie z [...] czerwca 2008 r. do jednej ze swoich spraw. Faktem jest, że pismo zostało złożone za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P. Skoro jednak podanie złożono w Starostwie, lecz zaadresowano je do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to organ administracji winien je przesłać do Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W przekonaniu sądu organ administracji nie był zobowiązany do wyjaśniania, w jakiej sprawie skarżąca składa pismo do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani też nie był uprawniony do zwracania podania skarżącej z pouczeniem, że może sama sobie przesłać pismo do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro skarżąca złożyła podanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P., to organ administracji winien je przesłać do adresata, tak jak wnioskowała o to skarżąca. W ocenie Sądu orzekającego przekazanie podania K. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno nastąpić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa. Wymieniony przepis dotyczy sytuacji, gdy organ administracji, po zbadaniu wniesionego podania, uzna, że nie jest właściwy (rzeczowo, miejscowo lub instancyjnie) do załatwienia sprawy, lecz właściwy jest inny organ administracji publicznej. Przekazanie sprawy w trybie art. 65 § 1 kpa może nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji. W tym trybie nie można natomiast przekazywać sprawy do podmiotów nie będących organami administracji (np. do sądów). Pogląd taki Sąd poparł przywołanymi orzeczeniami sądowymi. Sąd I instancji wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Podania skarżącej nie można zatem było przekazywać do Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa. W przekonaniu Sądu brak było również podstaw do zwrotu podania skarżącej w drodze postanowienia w oparciu o treść przepisu art. 66 § 3 kpa, który dotyczy dwóch sytuacji. Pierwsza to taka, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Druga to taka, gdy organem właściwym jest sąd powszechny. Jeżeli chodzi o pierwszą sytuację, to ma ona miejsce, gdy organ do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy i nie można ustalić organu właściwego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. K. S. skierowała bowiem pismo do Naczelnego Sądu Administracyjnego w ślad za wcześniej złożoną skargą, tyle tylko że uczyniła to za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P. Skoro zatem wskazała adresata swojego podania, to powinno ono zostać przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z wolą skarżącej, a nie zwracane postanowieniem na podstawie art. 66 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również sądem powszechnym, a więc nie miała miejsca druga sytuacja wymieniona w art. 66 § 3 kpa uzasadniająca zwrot podania. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej prawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 66 § 3 kpa, które uzasadniałyby zwrot podania w drodze postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął także na stanowisku, że niezasadny jest zarzut skargi, iż rozstrzygniecie organu odwoławczego narusza treść przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Powołując treść art. 144 kpa Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu zażaleniowym stosuje się przepisy dotyczące odwołań, w tym między innymi art. 138 kpa, lecz stosowanie to jest "odpowiednie", co oznacza, że należy uwzględnić cechy właściwe zażaleniu i postępowaniu zażaleniowemu. W opinii Sądu przy rozpoznawaniu zażalenia przez organ odwoławczy w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia innego niż przewiduje to art. 138 kpa (np. tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia). Pogląd taki został wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego - Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski (Wydawnictwo C. H. Beck 2003 r. str. 606-607). Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2000 r. w sprawie o sygn. akt I SA 936/99 i z 16 marca 2000 r. sygn. akt V SA 1860/99. O tym, jakie winno być rozstrzygnięcie organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie, decydują wówczas okoliczności każdej sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wymienione postanowienie jest wadliwe gdyż w oparciu o treść art. 65 § 1 kpa nie można przekazać podania do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do podania skarżącej nie ma również zastosowania art. 66 § 3 kpa. W całym kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu prawnego określającego jak powinien postąpić organ administracji, gdy za jego pośrednictwem złożone zostanie pismo adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji, w przekonaniu sądu, pismo skarżącej winno być przesłane do NSA zgodnie z jej wolą, ale nie w drodze postanowienia, lecz wraz z pismem przewodnim. Skoro podanie winno być przesłane do NSA wraz z pismem przewodnim, to organ odwoławczy słusznie ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie sądu brak było podstaw do tego, aby organ odwoławczy, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia, wydał nadto jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 pkt 2, 3 i § 3 kpa. Organ II instancji nie był uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy", gdyż przekazanie podania do NSA nie powinno nastąpić w drodze postanowienia. Brak był również podstaw do "umorzenia postępowania pierwszej instancji". Umorzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż przekazanie podania do Naczelnego Sądu Administracyjnego następuje w ramach postępowania wyjaśniającego. Sąd zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające obejmuje czynności wyjaśniające, jakie zobowiązany jest wykonać organ po wpłynięciu podania. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego organ administracji winien podjąć dalsze czynności w sprawie. W przypadku podania skarżącej z [...] czerwca 2008 r. winno ono zostać przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach postępowania wyjaśniającego. Podanie to nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie każde podanie złożone w organie administracji publicznej powoduje wszczęcie takiego postępowania. Skoro podanie skarżącej nie wszczęło postępowania administracyjnego, to organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania pierwszej instancji. Aby można było umorzyć postępowanie, musi najpierw dojść do jego wszczęcia, a w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sąd orzekający wyjaśnił, że organ odwoławczy nie był również uprawniony do "przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania" w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Wymieniony przepis dotyczy przekazania organowi I instancji sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło nawet do wszczęcia postępowania administracyjnego, podanie zaś skarżącej nie jest sprawą administracyjną. W związku z tym organ odwoławczy nie mógł, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku, w zakresie jego punktu pierwszego, za pośrednictwem pełnomocnika z urzędu wniosła K. S.. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone do Sądu postanowienie naruszało art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty P., zamiast uchylić to postanowienie i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (za postępowanie kasacyjne), które ani w całości, ani w żadnej części nie zostały opłacone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skoro Sąd stanął na stanowisku, że przekazanie podania skarżącej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie powinno nastąpić w drodze postanowienia, to winien uznać, iż organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji winien zgodnie art. 138 § 1 pkt 2 kpa umorzyć także postępowanie przed organem I instancji zakończone postanowieniem z art. 65 § 1 kpa. Wbrew bowiem wywodom Sądu I instancji, w ocenie kasatora kodeks w art. 138 nie dopuszcza wyłącznie uchylenia zaskarżonej decyzji. Odpowiednie zaś stosowanie prawa nie może oznaczać dokonywania dowolnych przekształceń przepisów prawnych i funkcji, jakie mają one spełniać.

Autora skargi kasacyjnej powołując się na wyrażone w doktrynie poglądy stwierdził, że istotą postanowień jest rozstrzyganie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego (chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, to znaczy - postanowienie załatwia sprawę co do istoty). Zatem decyzja "rozstrzyga sprawę administracyjną", natomiast postanowienie "rozstrzyga sprawę proceduralną". Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje przez zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu przepisów proceduralnych, natomiast rozstrzygnięcie sprawy proceduralnej następuje "w drodze stosowania przepisów postępowania administracyjnego" (W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 109). Przedmiotem więc postanowienia jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiała się w postępowaniu. O ile kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane. W tym więc znaczeniu każde postanowienie kończy sprawę proceduralną (ostatecznie lub w danej instancji), w której zostało ono wydane. Tak więc odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 w związku z art. 144 kpa do postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa oznaczać musi, zdaniem kasatora, że w przypadku, w którym organ administracji błędnie zastosował tryb tego ostatniego przepisu do przekazania podania do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ rozpoznający zażalenie na to postanowienie winien uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie w sprawie proceduralnej zakończonej wydaniem tego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa.

W tej sytuacji autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że wyrok Sądu I instancji utrzymujący w mocy kwestionowane postanowienie należy uznać za wadliwy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał zawarte w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z 5 marca 2009 r. sygn. akt SA/Łd 426/08, przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 tego Kodeksu. Zgodnie z treścią art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Rozpatrując zatem w świetle treści przywołanych przepisów prawa postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, pomimo że zaskarżone do Sądu postanowienie naruszało art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty P., zamiast je uchylić i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał bowiem właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy wobec faktu, że art. 138 zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu złożonego w terminie środka odwoławczego, możliwe jest - w sytuacji wynikającej z zastosowania art. 144 kpa, czyli w sprawie rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy na skutek złożonego w terminie zażalenia od postanowienia organu I instancji - zastosowanie jedynie częściowo przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji bez równoczesnego umorzenia postępowania I instancji. Rozpatrując to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy takie działanie organu odwoławczego jest prawidłowe i uzasadnione. Zakres rozstrzygnięcia organu II instancji wyznaczony jest zawsze zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji, co oznacza, że organ ten nie jest władny do umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatruje zażalenie na postanowienie incydentalne (wpadkowe) wydane przez organ I instancji w toku jego postępowania, np. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, czy tak jak w rozpatrywanej sprawie w przedmiocie zasadności przekazania pisma do właściwego sądu. Wynika to z faktu, że umorzenie postępowania administracyjnego możliwe jest jedynie w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 105 § 1 kpa. W konsekwencji, wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne, w żadnym wypadku nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, mocą którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem I instancji (np. wyrok NSA z 22 października 1998 r. sygn. akt I SA 421/98, LEX nr 44546, czy też wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt V SA 1860/99, LEX nr 55749). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji wskazać można między innymi na sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie, czy też gdy we wszczętym postępowaniu administracyjnym nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości. Żadna z tych sytuacji nie dotyczy jednak przedmiotowej sprawy.

Nie można w niniejszej sprawie pomijać faktu, że przepis art. 144 kpa przewiduje, że do zażaleń, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały SN z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to stanowisko, uwzględniające zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapów, na których są one podejmowane. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje bowiem, że określone człony przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. W postępowaniu zażaleniowym mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Tak właśnie sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca złożyła w Starostwie Powiatowym w P. pismo zaadresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie podniosła, że składa je w ślad za złożoną skargą i zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podała także numer sprawy administracyjnej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że pismo to skarżąca złożyła do jednej ze swoich spraw rozpatrywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a zatem winno ono być przesłane, na etapie postępowania wyjaśniającego, do adresata zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Trafne jest także stanowisko sądu pierwszoinstancyjnego, że przedmiotowe pismo nie wszczęło żadnego postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw do umarzania postępowania, które nigdy nie zostało wszczęte. Nie mógł zatem bezpośrednio zastosować w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten przed zastosowaniem musiał być przez organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu, w zgodzie z treścią art. 144 kpa, zastosowany "odpowiednio". "Odpowiednie" stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w kontrolowanym postępowaniu zażaleniowym sprowadziło się zaś natomiast jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji. Oznacza to, że prawidłowo użyte w postępowaniu zażaleniowym przez organ II instancji "odpowiednie" zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie stanowi, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, naruszenia przez ten organ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w "sprawie". W drodze postanowienia następuje zatem przekazanie konkretnej "sprawy". Zatem forma postanowienia dla czynności przekazania znajduje zastosowanie nie do każdego podania, lecz jedynie do podań inicjujących postępowanie w "sprawach" administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Przepis ten zakreśla granice podmiotowe i przedmiotowe, w jakich może być wydane postanowienie w trybie art. 65 § 1 kpa. Forma postanowienia może być stosowana wyłącznie w sprawach kończących się decyzją administracyjną i mogą ją stosować jedynie organy administracji publicznej. Zakres pojęcia "organ administracji publicznej" używany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego został zdefiniowany w jego art. 5 § 2 pkt 3. W niniejszej sprawie oznacza to, jak prawidłowo wywiódł to w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że przekazanie podania skarżącej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno było nastąpić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa. Przekazanie sprawy w tym trybie może bowiem nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej. W tym trybie nie można natomiast przekazywać sprawy do podmiotów niebędących organami administracji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Podania skarżącej nie można zatem było przekazywać do Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa. Prawidłowo zatem organ odwoławczy w prawem przewidzianej formie wycofał z obiegu prawnego wadliwe postanowienie. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki wywiódł w uzasadnieniu wydanego orzeczenia powody, dla których w rozpatrywanej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 66 § 3 kpa, dotyczące zwrotu w drodze postanowienia złożonego przez skarżącą podania.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że zarówno zapadłe w przedstawionej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, jak i zaskarżony skargą kasacyjna wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uznać należy za odpowiadające prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.