Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1075/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r., w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290, dalej: "ustawa o zmianie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "Skarżący", "Spółka", "Strona"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z [...] marca 2013 r. oddalającą odwołanie Strony od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na ogłoszenie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, dotyczące konkursu ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...].01.2011 r. do [...].12.2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy na obszarze: [...] - powiat [...], o wartości zamówienia nie większej niż 474.930,00 PLN na cały okres rozliczeniowy, do konkursu zgłosiło się sześć podmiotów, które złożyły wymagane oferty.

Komisja konkursowa w części jawnej postępowania, stosownie do art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, ustaliła również, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Z rankingu otwarcia postępowania wynikało, że oferta Skarżącego zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą pierwszą pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: jakość- 40,000 pkt, ciągłość- 10,000 pkt, dostępność - 3,333 pkt, ofertę cenową - 30,000 pkt.

Komisja konkursowa, celem ustalenia liczby i ceny planowanych świadczeń, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła [...] listopada 2010 r. negocjacje, m.in. ze Skarżącym, w wyniku których ustalono cenę jednostkową za punkt w wysokości 9,00 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wymiarze 26388 pkt. Ustalenia zostały zawarte w podpisanym przez Stronę i komisję konkursową, protokole końcowym z negocjacji. W rankingu końcowym z [...] listopada 2010 r., oferta Spółki zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą w wysokości 83,333 pkt (w tym za: jakość - 40,000 pkt., ciągłość - 10,000 pkt., dostępność 3,333 pkt, ofertę cenową - 30,000 pkt. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania dwie oferty, które zdobywszy 85,833 punktów, uzyskały pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zamknęły listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w G. na postępowanie. Oferta Strony nie została zatem wybrana przez komisję konkursową.

Strona złożyła [...] listopada 2010 r. odwołanie od wyników postępowania, które zostało oddalone w całości decyzją Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie pismem z [...] grudnia 2010 r., do Prezesa NFZ, zarzucając naruszenie art. 10 K.p.a. oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie dostępu do akt sprawy i niewydanie decyzji o odmowie dostępu do akt, a także naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy.

Prezes NFZ decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego z [...] grudnia 2010 r.

W wyniku zaskarżenia decyzji Prezesa NFZ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1096/11, , uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Sąd stwierdził, że żaden z organów nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa NFZ oferta Skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy NFZ miał dokonać analizy porównawczej ofert podmiotów, które wygrały konkurs z ofertą Strony, tak by wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 K.p.a.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, decyzją nr [...] z [...] lipca 2012 r. oddalił w całości odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Prezes NFZ decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, decyzją nr [...] z [...] marca 2013 r. oddalił w całości odwołanie. Realizując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 27 października 2011 r. oraz Prezesa NFZ określone w decyzji z [...] lutego 2013 r., dokonał analizy porównawczej ofert podmiotów, które konkurs wygrały z ofertą Strony.

Strona, wnosząc odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 i § 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 7, art. 8, art. 77, oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i niewystarczającym rozpatrzeniu materiału dowodowego.

Prezes NFZ, zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r., utrzymał w całości w mocy decyzję I instancji stwierdzając, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowałyby uszczerbek w interesie prawnym Strony. Porównanie ofert w toku postępowania konkursowego nastąpiło zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach i obejmowało ciągłość, dostępność i jakość udzielanych świadczeń oraz cenę. Prezes NFZ wyjaśnił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

zarządzeniu nr 57/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, zmienionym zarządzeniem nr 11/2010/DSOZ z dnia 29 stycznia 2010 r., zwanym dalej zarządzeniem nr 57/2009/DSOZ;

zarządzeniu nr 49/20lO/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej zarządzeniem nr 49/201O/DSOZ.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r., w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem nr 50/20lO/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 1 września 2010 r.

Stosując się do przepisów art. 152 w zw. z art. 154 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ uznał, że komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, zgodnie z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ uznał, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zebrał kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego dokonał analizy porównawczej ofert podmiotów, które konkurs wygrały z ofertą Strony. Wybór ofert w postępowaniu konkursowym dokonano w oparciu o kryteria oceny ofert, zawarte w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ, które określają parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 2. do ww. zarządzenia.

Prezes NFZ szczegółowo przytoczył oceny ofert wybranych w rozstrzygnięciu oraz Strony. Z dokonanego zestawienia wynika, że różnice w punktacji dotyczą trzech obszarów. Strona dostała mniejszą ilość punktów od podmiotów, które wygrały konkurs, w zakresie zewnętrznej oceny jakości, w której oferenci wybrani otrzymali ½*5=2,500 pkt. za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast Strona za ten parametr otrzymała 0 pkt. W zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych ruchowo za zapewnienie pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, którego nie posiadała Strona, oferenci wybrani otrzymali po 1,667 pkt. (2/6*5), Strona – 0 pkt. Strona natomiast otrzymała 1,667 pkt. (2/6*5) za posiadanie podjazdu o nachyleniu nie większym niż 5%, którego z kolei nie posiadali oferenci wybrani i otrzymali za ten parametr 0 pkt. Prezes NFZ wskazał, że zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ zarówno oferenci wybrani, jak i Skarżąca otrzymali maksymalną liczbę punktów w kryterium ceny, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9,00 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10,00 zł za punkt - 30x(1,1x10,00 zł - 9,00 zł)/(1,1x10,00 zł - 0,9x10,00 zł)=30x2/2=30 pkt.

Łączna ocena wszystkich kryteriów, tj. kryterium ciągłości, jakości, dostępności i ceny kształtowała się następująco: N.- 85,833 pkt, F. - 85,833 pkt, M. - 83,333 pkt.

Odnośnie zarzutu niezapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, poprzez przeprowadzenie przez komisję konkursową kontroli tylko wybranych oferentów, Prezes NFZ uznał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie miał obowiązku przeprowadzania w toku postępowania konkursowego kontroli u wszystkich oferentów, co wynika z treści § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia., zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719). Z przepisu wynika jedynie uprawnienie, a nie obowiązek kontroli przez komisję konkursową. Decyzja o przeprowadzeniu kontroli oferenta jest autonomiczną decyzją komisji konkursowej. Kontroli nie muszą podlegać wszyscy oferenci, jedynie w stosunku do których komisja konkursowa ma wątpliwość bądź nie posiada dostatecznej wiedzy co do prawdziwości informacji zawartych w ofercie, jak w przypadku oferty Strony, z którą [...] Oddział Wojewódzki NFZ w chwili składania ofert nie miał zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne. Strona, przystępując do postępowania miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, jawne oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutu braku weryfikacji oferentów, którzy mieli już zawartą umowę z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ, a w świetle zmiany rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych, nie zostali zweryfikowani, Prezes NFZ wyjaśnił, że w trakcie renegocjacji umów na 2010 r. świadczeniodawcy przesyłali oświadczenia o spełnianiu wymagań określonych w przedmiotowym rozporządzeniu.

Odpowiadając na zarzut nierównego traktowania przez komisję konkursową, która żądała od Skarżącej dokumentów i oświadczeń niewymaganych od innych świadczeniodawców, Prezes NFZ wyjaśnił, że sytuacja ta była efektem kontroli przeprowadzonej u Strony. Podobnej weryfikacji poddani byli również inni oferenci, u których przeprowadzono kontrolę. Oferenci niekontrolowani składali w ofertach oświadczenie potwierdzające posiadanie wymaganych dokumentów, w tym certyfikatów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2014 r., Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezesa NFZ z [...] stycznia 2014 r. wraz z decyzją ją poprzedzająca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

zasad postępowania określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad równego traktowania oferentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

zasad postępowania określonych w art. 152 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zanegował sposób przeprowadzenia negocjacji. Podał, że w trakcie postępowania nie okazano mu rankingu otwarcia, jak również ofert cenowych konkurentów, protokołów z negocjacji z oferentami, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy protokoły w ogóle istnieją. Brak protokołu z negocjacji z podaniem oferty świadczeniodawcy, propozycji NFZ oraz wyniku negocjacji świadczy jednoznacznie, że komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje nierzetelnie, nie traktując wszystkich konkurentów jednakowo czym wypaczyła wynik postępowania konkursowego. W protokołach komisji nie ma również informacji z iloma oferentami komisja przeprowadziła negocjacje. W dokumentach Skarżącego i wybranych oferentów znajdują się protokoły końcowe z negocjacji. Natomiast nigdzie nie ma wyjaśnienia dotyczącego stanowiska komisji konkursowej w czasie negocjacji w stosunku do poszczególnych oferentów odnośnie ceny i ilości badań. Zgodnie z rankingiem końcowym oferta Skarżącego zajęła 3 miejsce z tą samą ilością punktów jak w rankingu otwarcia, a wybrane oferty N. i F. uzyskały w rankingu końcowym 85,833 pkt. Organy NFZ nie wyjaśniły jak i dlaczego zmienił się ranking początkowy w wyniku negocjacji - co się stało, że oferta Skarżącego została z tą samą ilością punktów, a oferty innych podmiotów uzyskały dodatkowe punkty. Organy NFZ nie wyjaśniły również czy w toku negocjacji komisja zapewniła równe traktowanie wszystkich podmiotów uczestniczących w konkursie poprzez takie propozycje komisji, które zmieniły ranking ze szkodą dla Skarżącego.

Organy NFZ nie wyjaśniły dlaczego w podpisanych protokołach z negocjacji komisja przekroczyła kwotę zawartą w ogłoszeniu o konkursie oraz jakie były propozycje negocjacyjne komisji dla poszczególnych oferentów i dlaczego różniły się co do ilości i co do ceny. Szczególnie kryterium ceny ma znaczenie ponieważ w trakcie negocjacji część konkurentów Skarżącego otrzymała dodatkowe punkty własnie za to kryterium. Organy NFZ nie wyjaśniły czy była to propozycja konkurentów czy może komisji konkursowej.

W ocenie Skarżącego, organ, chcąc zapewnić równe traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji, winien był wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria na podstawie prawdziwych i poprawnych informacji. W zaskarżonej decyzji Prezes NFZ nie wykazał jednak, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert - na niekorzyść Skarżącego - doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów wyżej opisanych. W rzeczywistości organ nie dokonał sprawdzenia czy interes skarżącego nie doznał uszczerbku przy kalkulowaniu rankingu końcowego.

Ani komisja konkursowa ani organy NFZ w swoich decyzjach nie wyjaśniły dlaczego obligatoryjnie przeprowadzono kontrolę u oferentów którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy z funduszem kontrolowano w celu sprawdzenia prawdziwości danych i informacji a od innych przyjęto tylko oświadczenia.

Skarżący podkreślił, że w świetle art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach, to uszczerbek interesu prawnego jest jedynym i wyłącznym kryterium oceny zasadności wniesienia odwołania. W piśmiennictwie odnoszącym się do zamówień publicznych istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy.

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego należy zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku (odwołaniu), a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z poprawnością i prawdziwością informacji i danych zawartych w złożonych ofertach, punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ nie spełnia powyżej określonych kryteriów.

W uzupełnieniu skargi, pismem z 15 października 2014 r., Skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie Prezes NFZ wydał decyzję, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Prezes NFZ w decyzji nie rozważył, czy w świetle art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach było możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie Prezes NFZ wydał w dniu [...] lutego 2013 r. decyzję Nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżący zarzucił również naruszenie prawa poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w art. 132 ust 2 ustawy o świadczeniach, w szczególności posługiwanie się przez komisję konkursową niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nieprzewidzianą w rozdziale VI ustawy o świadczeniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, tryb pracy komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego określa regulamin uchwalony przez Radę Narodowego Funduszu Zdrowia. Regulamin taki uchwalony został przez Radę NFZ 4 października 2005 r. i obowiązuje do dnia dzisiejszego. Zgodnie z treścią samego regulaminu (z czym Skarżący zgadza się w całości), komisja konkursowa działa na podstawie (§2): Ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. oraz samego regulaminu. W żadnym miejscu wskazanych wyżej regulacji nie sposób znaleźć uprawnienia dla Prezesa NFZ do regulowania prac komisji poprzez wydawanie wiążących poleceń czy ustalania procedur (takie postępowanie było by zresztą sprzeczne z art. 139 ust 4 ustawy o świadczeniach, który wprost podaje jaki organ ustala tryb pracy komisji, nie udzielając temu organowi uprawnienia do delegowania swoich kompetencji). Dlatego też ustalenia i regulacje zawarte w dokumencie umieszczonym na stronie wewnętrznej sieci NFZ jakim jest niejawna dla oferentów w toku postępowania konkursowego "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" należało uznać za wydane bez podstawy prawnej, a nawet jako zmierzające do obejścia prawa. Postępowania prowadzone na podstawie procedury ustalonej bezprawnie dotknięte są wadą uzasadniającą ich unieważnienie.

Skarżący podał również, że Rada Narodowego Funduszu Zdrowia, podejmując uchwałę nr 36/2005/1, w świetle uregulowania art. 139 ust. 4 Ustawy również dopuściła się naruszenia prawa i rażącego przekroczenia swoich kompetencji. Ustawa w przytoczonym wyżej artykule udzieliła Radzie NFZ kompetencji do uregulowania trybu pracy komisji konkursowych, jednocześnie nie upoważniając Rady Funduszu do delegowania swoich uprawnień na Prezesa NFZ. Postanowienia § 3 Uchwały udzielające Prezesowi upoważnienia do "określenia wzorów dokumentów stosowanych przez komisje prowadzące postępowania" stanowią bezprawne delegowanie kompetencji i tym samym naruszenie prawa. Jedynym podmiotem, który mógłby zgodnie z ustawą przygotować i uchwalić formularze stosowane w postępowaniu konkursowym jest Rada Narodowego Funduszu Zdrowia.

Skarżący zarzucił Funduszowi naruszenie prawa poprzez upoważnienie bez delegacji ustawowej przez Radę Funduszu w paragrafie 3 Uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Prezesa NFZ do zapewnienia prawidłowej i jednolitej realizacji regulaminu, o którym mowa w § 1. W tym celu Prezes NFZ uprawniony został przez Radę funduszu w szczególności do określania wzorów dokumentów stosowanych przez komisje prowadzące postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem Skarżącego, Prezes NFZ przekroczył nawet kompetencje udzielone mu bezprawnie przez Radę NFZ, gdyż przygotował alternatywną do Regulaminu przygotowanego przez Rade NFZ, procedurę pracy komisji konkursowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji w oparciu o ww. kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powierza organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Przyjąć zatem należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w następstwie skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i art. 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż (co istotne) nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

W rozpoznawanej sprawie, przy ponownym rozpatrzeniu organy obu instancji Funduszu, takiej analizy oferty Skarżącego dokonały, z uwzględnieniem ofert oferentów, którzy wygrali konkurs. Postępowanie konkursowe zostało poprzedzone właściwym ogłoszeniem konkursu z podaniem warunków składania ofert, przedmiotu postępowania, daty do której oferty należało składać, daty otwarcia ofert, rozstrzygnięcia konkursu i daty ogłoszenia tego rozstrzygnięcia. Członkowie komisji złożyli wymagane oświadczenia o braku podstaw do wyłączenia ich z komisji konkursowej. Postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z wymaganiami art. 142 ustawy z podziałem na część jawną i niejawną.

Zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Przy czym, zgodnie z ust. 7 tego przepisu, komisja przeprowadza negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Ponieważ w konkursie brało udział sześciu oferentów negocjacje cenowe przeprowadzono ze wszystkimi zakwalifikowanymi do tej części konkursu, co wynika z rankingu końcowego, w którym w kolumnie tabeli dotyczącej wyniku negocjacji odnośnie wszystkich oferentów zaznaczono lit. "Z", oznaczającą "wynik zbieżny", co też jest równoznaczne z przeprowadzeniem z danym oferentem negocjacji.

Skarżący kwestionował zgodność z prawem przeprowadzenia części niejawnej konkursu, poddając w wątpliwość sporządzenie protokołu z negocjacji cenowych. Skarżący podniósł, że zachowując tę samą ilość punktów, spadł z pierwszej pozycji w rankingu otwarcia na trzecią w rankingu końcowym. Zdaniem Skarżącego, organy NFZ nie wyjaśniły dlaczego zmienił się ranking otwarcia i czy w toku negocjacji komisja zapewniła równe traktowanie podmiotów. Tymczasem z zestawienia rankingu otwarcia i rankingu końcowego wynika, że do zmian rankingu otwarcia doszło na skutek zaproponowania przez wszystkich oferentów ceny minimalnej, podczas gdy Skarżący zaproponował taką cenę już w części jawnej konkursu ofert. Ostatecznie za kryterium cenowe wszyscy otrzymali tą samą liczbę punktów. Dodać należy, że podnoszone przez Skarżącego zarzuty, iż w trakcie negocjacji nie poinformowano go o propozycjach konkurentów, w ocenie Sądu, dowodzi zapewnienia przez komisję, równego traktowania w negocjacjach wszystkich podmiotów. W przeciwnym bowiem razie, w najkorzystniejszej sytuacji byłby podmiot przystępujący do negocjacji jako ostatni, gdyż tylko on znałby propozycje cenowe wszystkich swoich konkurentów.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Prezes NFZ, a wcześniej dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w decyzjach (odpowiednio) z [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] marca 2013 r. przedstawili zestawienie oceny ofert i uzyskanej punktacji przez wybranych oferentów oraz przez Skarżącego. Prezes NFZ dokonał ponadto szczegółowej analizy oceny ofert tych podmiotów w odniesieniu do przepisów regulujących zasady oceny ofert w odniesieniu do poszczególnych, wymaganych kryteriów. Z przedstawionego zestawienia otrzymanych punktów przez wskazanych oferentów wynika, że otrzymali oni tą samą ilość punktów za kryteria ciągłości, dostępności oraz ceny. Różnica wystąpiła w kryterium jakości, w którym oceniane były: personel, sprzęt, aparatura medyczna oraz w ramach zewnętrznej oceny jakości – posiadanie certyfikatu ISO i CMJ. W zakresie tego właśnie parametru Skarżący otrzymał mniejszą ilość punktów. Każdy z wymienionych oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ i wszyscy za to otrzymali 0 punktów, jednak tylko Skarżący nie posiadał certyfikatu ISO i za to otrzymał 0 punktów, podczas gdy wybrani oferenci otrzymali po 2,500 pkt. Ten element zadecydował, że w rankingu końcowym Skarżący zajął drugą pozycję z łączną ilością pkt 83,333, podczas gdy pierwszą zajęli dwaj oferenci z ilością 85,833 pkt. Prezes NFZ przedstawił i uzasadnił dlaczego wymienieni oferenci otrzymali za poszczególne kategorie wskazane ilości punktów, natomiast to co było podstawą przyznania przez komisję konkursową takiej ilości punktów tym świadczeniodawcom wyjaśnił odwołując się do przepisów obowiązujących w postępowaniu konkursowym aktów prawnych. Akty z założenia powinny być znane wszystkim oferentom przystępującym do konkursu, a więc i skarżącej, i w tym zakresie skarżąca nie wskazał który z tych aktów, lub który z przepisów w nich zawarty, miałby zostać naruszony przez komisję konkursową. Należy zatem uznać, że Prezes NFZ oraz dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, dokonali analizy postępowania przeprowadzonego przez komisję konkursową pod kątem rozstrzygnięcia konkursu zgodnie z przepisami z uwzględnieniem przeprowadzenia tego postępowania w odniesieniu do Skarżącego, mając także na względzie zalecenia sądu administracyjnego zawarte w wyroku z 27 października 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1096/11), wydanego w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, organy NFZ wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, iż wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Niejasny jest zarzut Skarżącego dotyczący podpisania przez komisję w negocjacjach protokołów na kwotę wyższą niż kwota zawarta w ogłoszeniu konkursu, samo podpisanie protokołów ze zbieżnym stanowiskiem oferenta i komisji, nie oznaczało bowiem zawarcia umowy i rozdysponowania kwoty z ogłoszenia. Powyższe wynikało z zapisu zawartego w protokole. Ponadto niemożliwe byłoby przeprowadzenie negocjacji ze wszystkimi oferentami gdyby protokoły były podpisywane do wyczerpania kwoty, którą organ dysponował w przedmiotowym konkursie. Negocjacje pozwoliły stworzyć ranking końcowy w kolejności od najkorzystniejszej oferty. Dopiero na tej podstawie doszło do rozdysponowania kwoty, aż do jej wyczerpania, co objęło tylko dwóch oferentów, którzy zajęli pierwszą pozycję w rankingu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia przez komisję konkursową u wszystkich oferentów kontroli, należałoby dostrzec za Prezesem NFZ, że owa kontrola została przeprowadzona u pięciu oferentów na sześciu uczestniczących w konkursie. Kontroli nie przeprowadzono w F. tylko z tego powodu, że komisja konkursowa, z innego postępowania konkursowego miała wiedzę o posiadaniu przez tego świadczeniodawcę wymaganego certyfikatu szkoleń pracowników. Zatem komisja konkursowa nie miała wątpliwości co do prawdziwości informacji podanych przez tego oferenta w ofercie, przeprowadzanie więc kontroli w tym zakresie było zbędne. Nadto wskazując na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. należy stwierdzić, że komisja konkursowa ma prawo, a nie obowiązek przeprowadzenia kontroli u oferenta w celu sprawdzenia prawidłowości podanych przez niego danych w ofercie, co daje komisji konkursowej możliwość nie przeprowadzania kontroli u tych oferentów, co do których komisja ma wiedzę o prawidłowości podanych przez nich danych w ofercie, a przeprowadzania jej tam, gdzie komisja ma wątpliwości co do prawidłowości podanych danych. Jeżeli zatem komisja działała w ramach uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, opierając się przy tym na wiedzy posiadanej z innego postępowania konkursowego, nie można w związku z tym uznać za zasadny zarzutu naruszenia prawa, w tym art. 134 ust. 1 ustawy – nierównego traktowania wszystkich oferentów. Uprawnienie komisji konkursowej do przeprowadzenia kontroli jest jej uprawnieniem wynikającym z prawa, stąd może je realizować do wszystkich lub wybranych oferentów, mając na względzie zakres wiedzy jaki posiada co do poszczególnych oferentów. Nadto zasadnym jest stwierdzenie, że przeprowadzenie kontroli m.in. u Skarżącego w niczym nie pomniejszyło ani nie pozbawiło przysługujących Spółce uprawnień w konkursie. Stąd zarzut stawiany komisji w tym zakresie nie można rozumieć jako uszczerbek interesu prawnego strony w postępowaniu konkursowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, po tym jak Prezes NFZ wydał decyzję, na mocy której uchylił decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach, Sąd stwierdza, że działanie organów NFZ w niniejszej sprawie nie naruszało art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach. Należy zauważyć, że Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] lipca 2012 r., ponieważ organ I instancji nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1096/11 i nie dokonał analizy porównawczej ofert podmiotów, które wygrały konkurs z ofertą Skarżącego, tymczasem organy NFZ, były związane powyższym wyrokiem sądu. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, (...) było przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższej regulacji, organy NFZ obu instancji były zobligowane wyrokiem WSA do dokonania przedmiotowego porównania ofert, w przeciwnym razie doszłoby do obrazy art. 153 P.p.s.a.

Sąd uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 139 ust. 4 oraz art. 100 ust. 3 ustawy o świadczeniach, w związku z opracowaniem przez Prezesa NFZ wzorów dokumentów stosowanych przez komisje prowadzące postępowania konkursowe oraz dokumentu pod nazwą: "procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach". W ocenie Sądu przygotowanie powyższych dokumentów nie mieści się w bieżącej działalności Funduszu, o której mowa w art. 100 ust. 3 ustawy o świadczeniach, a ponadto dokumenty te należy traktować jako techniczne rozwiązania stosowane podczas procedury konkursowej, a nie akty normodawcze. O naruszeniu prawa można by mówić wówczas gdyby treść tych dokumentów stała w sprzeczności z obowiązującą regulacją prawną.

Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organy NFZ przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.