Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 155/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2,art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2015 poz 87
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 147 § 1 ,art. 3 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1,ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę Nr XII/113/19 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 24 października 2019 r., zmieniającą uchwałę w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty na terenie gminy Pniewy. Powyższą uchwałę zaskarżył w części - w zakresie jej § 1, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010; dalej: "u.c.p.g.") polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Miejska Pniewy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 2a w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4a oraz art. 6j ust. 3b u.c.p.g., podjęła w dniu 24 października 2019 r. uchwałę w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości objętych zorganizowanym odbiorem odpadów oraz ustalenia stawek tej opłaty. W § 1 ww. uchwały ustalono tzw. opłatę podwyższoną za gospodarowanie odpadami komunalnymi należną od gospodarstwa domowego, wskazując jako kryterium rozróżnienia wysokości tej opłaty liczbę osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, co narusza art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Prokurator podniósł, że w aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez radę gminy jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. W art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Kończąc skargę, Prokurator stwierdził, że ww. uchwała istotnie narusza art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie podkreślił, że akt prawa miejscowego dotknięty jest omawianym uchybieniem jedynie w wąskim zakresie, a zatem brak podstaw do orzekania o jego nieważności w całości, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie dotyczącym § 1.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy P. wniósł o jej oddalenie, wskazując że podjęcie uchwały było realizacją nieprawidłowości wskazanych przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale Nr 21/1216/2019 z dnia 23 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 9368) w odniesieniu do uchwały Nr Xl/104/19 Rady Miejskiej Pniewy z 24 września 2019 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty na terenie gminy Pniewy (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 8472 ze zm.). Zaskarżoną uchwałą w głównej mierze w prawidłowy sposób (w ocenie Kolegium RIO w P.) określono wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (§ 1 pkt 1, pkt 2 lit. c i pkt 3 zaskarżonej uchwały). Pozostałe wprowadzone zmiany dotyczyły nieruchomości niezamieszkałych, stawek za worki oraz wejścia w życie nowej stawki ryczałtowej ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ zwrócił uwagę na pewną nieprecyzyjność, ponieważ Prokurator na wstępie (w petitum) wniesionej skargi skarży przepis § 1 uchwały. Z treści uzasadnienia skargi wynika jednak, że skarży on nie cały § 1 zaskarżonej uchwały, a jedynie przepis jej § 1 pkt 1, odnoszący się do wprowadzenia do uchwały pierwotnej przepisu § 1 ust. 6. W tym też zakresie należałoby rozpatrywać wniesioną przez Prokuratora skargę ponieważ pozostałe przepisy zawarte w § 1 nie zostały uzasadnione, w jakim zakresie są - w ocenie Prokuratora - niezgodne z prawem. Ponadto organ nie zgodził się z powoływanymi przez Prokuratora tezami wyroku NSA z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16 (wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl) podnosząc, że opiera on się wyłącznie na literalnej (językowej) wykładni przepisów u.c.p.g., a zwłaszcza art. 6j ust. 2b oraz art. 6k ust. 4 (w ich porównaniu sprzed 1 lutego 2015 r. i od tego dnia), pomijając pozostałe rodzaje i wyniki wykładni (celowościowej, a zwłaszcza systemowej), które dają sprzeczny wynik z wykładnią językową, a tym samym prowadzą do jednoznacznego wniosku, że wykładnia językowa jest nieprawidłowa.

Natomiast w kwestii niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisem art. 6j ust 2a u.c.p.g. organ, powołując się na art. 6k ust. 1, art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., wskazał że z powyższych przepisów wynika, iż ustawodawca przyznał radzie gminy niczym nieograniczony wybór jednej z czterech metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. określono, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Tym samym błędne jest przyjęcie, że na podstawie ww. przepisów niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., tj. metody od gospodarstwa domowego, ze względu na liczbę osób wchodzących w skład tego gospodarstwa. Prokurator zatem wbrew regułom wykładni celowościowej i systemowej przyjął, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g., nie znajdując tym samym zastosowania do art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Analizując przepis art. 6j ust. 2a w zw. z ust. 2 u.c.p.g. nie należy opierać się wyłącznie na wykładni językowej, ale należy również dokonać wykładni celowościowej i systemowej. Nie można bowiem dokonywać wykładni jakichkolwiek przepisów prawa bez uwzględnienia celu, dla osiągnięcia którego zostały one wprowadzone. W niniejszym przypadku celem tym niewątpliwie było umożliwienie gminom takiego różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które będzie zapewniało rzeczywiste ponoszenie przez mieszkańców wytwarzających odpady opłat "adekwatnych" do ilości odpadów powstających na danej nieruchomości. Jednym z możliwych środków prawnych służących osiągnięciu tego celu było różnicowanie stawek opłat od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób wchodzących w jego skład, jak dokonała tego w niniejszej sprawie Gmina.

Ponadto w piśmiennictwie wskazuje się, że wprowadzenie do art. 6j u.c.p.g. ustępu 2a dopuściło możliwość różnicowania nie tylko stawek opłat określonych na podstawie metod określonych przepisem art. 6j ust. 1 u.c.p.g., ale również tej określonej na podstawie ust. 2 tego przepisu. Jednocześnie przepis ust. 2a należy odczytywać nie tylko w kontekście ust. 2 stanowiącego podstawę do wprowadzania stawki ryczałtowej, lecz także w kontekście ust. 1 komentowanego przepisu, a wprowadzenie możliwości różnicowania stawki w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (...) można odczytywać w kontekście socjalnym, tj. zmniejszeniu obciążeń z tytułu opłaty w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych .

Możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w przypadku wyboru każdej z czterech prawnie dopuszczalnych metod, a więc również metody od gospodarstwa domowego, potwierdza także wykładnia systemowa przepisów ww. ustawy Art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został celowo zamieszczony przez ustawodawcę bezpośrednio po przepisie art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., gdyż odnosi się on do stawek opłat ustalonych na podstawie metod wskazanych w obu tych przepisach. Tym samym, ustawodawca - mając na celu zachowanie skrótowości tekstu prawnego - wspólny element norm prawnych wyrażonych w art. 6j ust. 1 oraz art. 6j ust. 2 u.c.p.g. zamieścił w odrębnym przepisie umiejscowionym bezpośrednio po nich. Jest to typowy przykład rozczłonkowania normy prawnej. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał umożliwić różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie w przypadku wyboru jednej z trzech metod określonych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., mógłby uczynić to poprzez oznaczenie go jako art. 6j ust. 1a u.c.p.g., wskazanie w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., że odnosi się on do stawek opłat ustalonych na podstawie jednej z metod, o których mowa w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. albo zastrzeżenie w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., iż w tym przypadku nie znajduje zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Skoro sam ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie wprowadził rozróżnienia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które podlegać mogą zróżnicowaniu - na te ustalone w oparciu o metody określone w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. oraz na te ustalone w oparciu o metodę określoną w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. - nie może tego czynić podmiot stosujący prawo.

Organ podkreślił, że prezentowany pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku NSA z 6 października 2015 r. Faktu tego nie zmienia również to, że wyrok ten zapadł w stanie prawnym sprzed zmiany brzmienia przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g., na co wskazuje NSA w wyroku przywołanym przez Prokuratora. W dalszym ciągu bowiem podstawę prawidłowego rozumienia przepisu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. musi stanowić nie wyłącznie wykładnia językowa, ale również (a nawet zwłaszcza) wykładnia celowościowa i systemowa, która w żadnym zakresie nie odnosi się do konieczności występowania przepisu art. 6k ust. 4 w brzmieniu sprzed dnia 1 lutego 2015 r.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Według art. 91 ust. 1 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tym samym nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie pozostaje ocena, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zakresie zróżnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, metodą od gospodarstwa domowego, według kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. I czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniającą stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Podkreślić należy, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Z ww. przepisu wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Przepis ten dopuszcza również stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl natomiast art. 6j ust.2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei zgodnie z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ten ostatni przepis został z dniem 6 września 2019 r. (ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) uzupełniony regulacją stanowiącą, że rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Z powyższych przepisów wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1 art. 6j, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", natomiast w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego". Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w zdaniu pierwszym art. 6j ust. 2a u.c.p.g., odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Nie zmienia tego zapatrywania dodanie do omawianego przepisu zdania drugiego, mocą którego radzie gminy umożliwiono stosowanie łącznie różnych kryteriów różnicujących stawki opłaty. Zdaniem Sądu łączne stosowanie różnych kryteriów różnicujących stawki nie pozwala radzie gminy na zróżnicowanie stawki w ramach opłaty od gospodarstwa domowego poprzez wprowadzenie do pojęcia tego gospodarstwa jego rozróżnienia w zależności od liczby osób je zamieszkujących.

Skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nadal nie ma możliwości dalszego różnicowania tej jednej stawki. W art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku metody określonej w art. 6j ust.1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Wbrew argumentom organu za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczących różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 czerwca 2014 r., II SA/Bd 114/14; wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16).

Ponadto należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części dotyczącej gospodarstw domowych w odniesieniu do dochodu tych gospodarstw. Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zatem zróżnicowanie stawek, uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem (art. 6k ust. 2a pkt 4 u.c.p.g.), nie pozwalając na zróżnicowanie według liczby osób składających się na dane gospodarstwo domowe.

W konsekwencji, wybór przez radę miasta metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Brak jest normy prawnej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być różnicowane w taki sposób, jak go uczyniono w zaskarżonej uchwale (aktualność zachowuje nadal stanowisko zawarte w wyroku NSA z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ trafnie zwrócił uwagę, iż Prokurator skarżył cały § 1 zaskarżonej uchwały, natomiast w uzasadnieniu skargi kwestionował tylko § 1 pkt 1 uchwały. Jednakże powołanie w petitum skargi całego § 1 zaskarżonej uchwały Sąd uznał za brak precyzji skargi, który nie ma wpływu na wynik sprawy i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1.

Zważywszy powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.