Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 74/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2 pkt 8, art. 52 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. określa, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza na rzecz skarżącej W. sp. z o.o. w W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 289,46 zł (słownie złotych: dwieście osiemdziesiąt dziewięć i 46/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z (...) r. W. E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") wniosła skargę na "przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania oraz bezczynność" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") w sprawie rozpatrzenia odwołania od wydanej przez Burmistrza W. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") decyzji nr (...) z (...) r., wniesionego do SKO za pośrednictwem Burmistrza w dniu (...) r.

Skarżąca wyjaśniła, że w dniu (...) r. otrzymała postanowienie SKO opatrzone datą (...) r., a wysłane dnia (...) r., zawiadamiające strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazujące nowy termin załatwienia sprawy: do (...) r., umotywowane faktem, że Spółka wniosła skargę na decyzję SKO z (...) r. (skarga z (...) r.), a posiedzenie w tej sprawie zostało wyznaczone przez Sąd na (...) r. Jednocześnie Spółka zarzuciła, że postanowienie to "zostało świadomie i z premedytacją antydatowane". Ponadto Skarżąca wskazała, że (...) r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa, zaś (...) r., tą samą drogą, w formularzu odpowiedzi na ww. wezwanie otrzymała postanowienie SKO, opatrzone datą (...) r., zawiadamiające strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazujące nowy termin załatwienia sprawy: do 10 lipca br. Skarżąca podkreśliła, że SKO nie musi biernie oczekiwać na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie ze skargi na decyzję SKO z (...) r., albowiem zaskarżona decyzja nie ma prejudycjalnego znaczenia dla wydania decyzji w niniejszej sprawie. W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że pomimo upływu terminów określonych w przepisach, SKO nie załatwiło sprawy, a ponadto antydatowało postanowienie.

W odpowiedzi na skargę, SKO wyjaśniło m.in., że zaskarżona odwołaniem Spółki decyzja Burmistrza z (...) r. – w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Burmistrza nr (...) z (...) r. ustalającej na rzecz E. O. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji Z. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN 15kV i nn 0,4 kV w W. ul. D., w obrębie (...), na działkach o numerach ewidencyjnych: (...), (...), (...), (...), (...) – wydana została w wyniku uchylenia decyzją SKO z (...) r. (nr(...)) w całości decyzji Burmistrza z (...) r. (nr (...)) i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z uwagi na fakt, że Spółka zaskarżyła ww. decyzję SKO do WSA w Poznaniu (skarga z (...)r.), a posiedzenie Sądu w tej sprawie zostało wyznaczone na dzień 03 czerwca 2015 r., SKO uznało za uzasadnione przesunięcie terminu rozpoznania przedmiotowego odwołania od decyzji Burmistrza z (...) r. – zapadłej w tej samej sprawie, co decyzja SKO z (...) r. – do czasu rozstrzygnięcia ww. skargi przez Sąd. W tym celu wydano postanowienie z (...) r. (datę tę następnie sprostowano, poprzez wpisanie zamiast: "27 kwietnia", daty: "19 maja"). Spółka pismem z (...) r. wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa. SKO postanowieniem z (...) r. po raz drugi przedłużyło termin załatwienia sprawy, z uwagi na to, że posiedzenie wyznaczone przez WSA w Poznaniu na dzień 03 czerwca 2015 r. zostało zamknięte, a następnie ponownie otwarte do dalszego rozstrzygnięcia. W dniu (...) r. SKO uzyskało informację w Wydziale IV WSA w Poznaniu, iż nowy termin rozprawy nie został jeszcze wyznaczony.

W piśmie z (...) r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi", Spółka wskazała, że otrzymała pismo SKO, opatrzone datą (...) r., a wysłane (...) r. za pośrednictwem platformy ePUAP, wzywające do sprecyzowania informacji, które już, zdaniem Skarżącej, w bardzo wielu postępowaniach zostały precyzyjnie i dokładnie przedstawione i omówione. Ponadto Spółka podkreśliła, że w ciągu dwóch miesięcy SKO co najmniej dwukrotnie wystawiło dokumenty z datą "dopasowaną" do wyznaczonych terminów załatwienia sprawy. Ponadto SKO nie zawiadomiło i nie wyjaśniło przyczyn niedotrzymania terminu załatwienia sprawy do 10 lipca br., wyznaczonego postanowieniem z (...) r.

Ustosunkowując się do ww. "uzupełnienia skargi", SKO, pismem z (...) r. poinformowało, że przywołane przez Skarżącą decyzje i postanowienia tego organu dotyczą innych postępowań, nie związanych z niniejszym postępowaniem toczącym się z odwołania Spółki od decyzji Burmistrza z (....) r.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, SKO, pismem z (...) r., poinformowało, że postępowanie zainicjowane ww. odwołaniem Spółki zakończone zostało wydaniem decyzji SKO z (...) r. nr (...).

W odpowiedzi na kolejne wezwanie Sądu, SKO, pismem z (...) r., poinformowało, że postanowienie SKO z (...) r. było ostatnim zawiadomieniem w tej sprawie, o jakim mowa w art. 36 k.p.a. Kolejnym i ostatnim orzeczeniem wydanym w tej sprawie przez SKO była ww. decyzja z (...) r.

Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze, z tym że stwierdziła, iż wobec wydania przez SKO decyzji z (...) r. nie ma już potrzeby zobowiązywania organu do wydania aktu. Ponadto zarzuciła, że odpowiedź na skargę została podpisana tylko przez jedną osobę, a powinna przez trzy, gdyż SKO jest organem kolegialnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi przez Spółkę (11 czerwca 2015 r.) – kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi) w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności tam wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi), gdyż zarzucane przez Spółkę bezczynność oraz przewlekłość dotyczą kwestii rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza z 13 marca 2015 r. nr 050/15, a więc w istocie – bezczynności oraz przewlekłości w wydaniu w tej sprawie przez organ II instancji decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Z kolei zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę [w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania tego organu powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że Skarżąca przed wniesieniem skargi wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa – pismem z 09 czerwca 2015 r. – wobec czego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wniesiona przez Spółkę skarga spełnia wszystkie wymogi formalne i jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA").

W tak zakreślonych granicach sprawy Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia:

– decyzją z (...) r., nr (...), Burmistrz, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji własnej z (...) r., nr (...), dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych SN 15 kV i nn 0,4 kV w W. ul. D., w obrębie (...), na działkach o numerach ewidencyjnych: (...), (...), (...), (...), (...), wydanej na rzecz E. O. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji Z. (zwanej dalej "Decyzją ULICP");

– pismem z (...) r., uzupełnionym pismem z (...) r., Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Burmistrza z (...) r., które wpłynęło do SKO, za pośrednictwem Burmistrza, w dniu (...) r. (prezentata SKO na piśmie przewodnim organu I instancji z (...) r. znak: (...));

– postanowieniem z (...) r., znak: (...), SKO zawiadomiło strony o możliwości wypowiedzenia się i zaznajomienia z całym materiałem zebranym w sprawie, do (...) r.;

– postanowieniem z (...) r. (określenie daty aktu sprzed sprostowania dokonanego nw. postanowieniem SKO z (...) r.), znak: jw., SKO zawiadomiło strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. (pkt 1) i wskazało nowy termin załatwienia sprawy: do 08 czerwca br. (pkt 2);

– pismem z (...) r. Spółka wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa;

– postanowieniem z (...) r. znak: jw. (doręczonym Spółce (...) r.), SKO zawiadomiło strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a. (pkt 1) i wskazało stronom nowy termin załatwienia sprawy: do 10 lipca br. (pkt 2);

– postanowieniem z (...) r., znak: jw., SKO sprostowało z urzędu "oczywistą omyłkę pisarską" w ww. postanowieniu SKO z (...) r. (którego antydatowanie uprzednio zarzuciła Skarżąca) – "w ten sposób, że: na stronie 1 w dacie wydania postanowienia zamiast «27 kwietnia» wpisać «19 maja»";

– pismem z (...) r. Spółka złożyła – rozpatrywaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – skargę na przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania oraz bezczynność SKO w sprawie rozpatrzenia odwołania Spółki od ww. decyzji Burmistrza z (...) r.;

– wyrokiem z 03 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 56/15, WSA w Poznaniu oddalił skargę Spółki na decyzję SKO z (...) r. (w następstwie której to decyzji kasacyjnej została wydana ww. decyzja Burmistrza z (...) r.);

– decyzją z (...) r., znak: jw., SKO, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Spółki: uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza z (...) r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej Decyzji ULICP i w tym zakresie orzekło o: (1) odmowie uchylenia ostatecznej Decyzji ULICP, (2) stwierdzeniu wydania Decyzji ULICP z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że Spółka nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, wskazując jednocześnie jako okoliczność, z powodu której nie uchylono Decyzji ULICP, fakt upływu 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom postępowania (k. 100–118 akt sądowych).

W skardze wniesionej w tych okolicznościach faktycznych Spółka zarzuciła SKO "przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" oraz "bezczynność" w sprawie rozpatrzenia odwołania Spółki od ww. decyzji Burmistrza z (...) r. Oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono obie postaci opieszałości organu administracji wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi), tj. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg: na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku NSA z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że SKO dopuściło się w niej bezczynności w powyższym rozumieniu, utożsamianej z naruszeniem terminowości działania organu.

Ową terminowość ocenia się, co do zasady, przez pryzmat unormowań art. 35 i art. 36 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Należy podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie bada także, czy przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione – to podlega ocenie w ramach ewentualnego badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania (por. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "Casus" jesień 2013 (nr 69), s. 11). Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza bowiem zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle (por. wyrok WSA z 29.01.2015 r., II SAB/Op 86/14, CBOSA). Wyklucza jedynie zarzut bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie termin do załatwienia sprawy przez SKO na kontrolowanym etapie postępowania biegł od dnia wpływu do tego organu odwołania Spółki wraz z aktami sprawy przekazanymi przez Burmistrza (zgodnie bowiem z art. 61 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ wyższej instancji), co, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, nastąpiło w dniu 25 marca 2015 r. Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania liczony od dnia jego otrzymania przez organ (art. 35 § 3 in fine k.p.a.) upływał z dniem 25 kwietnia 2015 r. (art. 57 § 3 in principio k.p.a.). A zatem najpóźniej z upływem tego terminu SKO powinno powiadomić Spółkę o niezałatwieniu sprawy w terminie, z jednoczesnym wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Tymczasem uczyniło to dopiero postanowieniem z (...) r. (data aktu uwzględniająca sprostowanie dokonane postanowieniem SKO z (...) r.), doręczonym Skarżącej w dniu (...) r. W postanowieniu tym jako nowy termin załatwienia sprawy wskazano: "do 8 czerwca br.". Kolejnym postanowieniem – z (...) r. (doręczonym Skarżącej (...) r.) – SKO wskazało nowy termin załatwienia sprawy: "do 10 lipca br.". Jak przyznał organ (zob. pismo SKO z (...) r.; k. 121 akt sądowych), w tej sprawie było to ostatnie zawiadomienie, o jakim mowa w art. 36 k.p.a., pomimo że decyzja kończąca postępowanie została wydana przez SKO dopiero w dniu (...) r.

Jest więc poza sporem, że w ostatnio wskazanym terminie (do (...) r.) SKO postępowania odwoławczego nie zakończyło, ani nie przedłużyło terminu jego zakończenia na dalszy okres, jak tego wymagał art. 36 k.p.a. SKO nie wydało też postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania przez WSA w Poznaniu skargi Spółki na decyzję SKO z (...) r. (zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Po 56/15), mimo że wniesienie tej skargi było wskazywane przez SKO jako faktyczne uzasadnienie dla konieczności odroczenia terminu rozpoznania przedmiotowego odwołania do czasu rozpatrzenia tej skargi przez Sąd, a więc jako swoista kwestia prejudycjalna. Tymczasem w świetle art. 35 § 5 oraz art. 103 w zw. z art. 140 k.p.a. takie postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego wstrzymałoby bieg terminów załatwienia sprawy, obezwładniając tym samym ewentualny zarzut bezczynności SKO, a Spółce umożliwiłoby poddanie stanowiska organu o prejudycjalnym charakterze ww. sprawy o sygn. akt IV SA/Po 56/15 weryfikacji sądowej, w ramach skargi na to postanowienie.

W rezultacie należy stwierdzić, że z chwilą bezskutecznego upływu terminu wskazanego w ww. postanowieniu SKO z (...) r., tj. od (...) r., SKO popadło w stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy i stan ten ustał dopiero w dniu (...) r., kiedy to SKO rozpoznało przedmiotowe odwołanie Spółki i wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze.

Ponieważ, jak z powyższego wynika, stan bezczynności organu istniał po wniesieniu skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku (w związku z wydaniem przez SKO "zaległej" decyzji), postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) – o co też w istocie wnioskowała Skarżąca na rozprawie, stwierdzając brak potrzeby zobowiązywania organu do wydania aktu.

Orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi) w przedmiocie charakteru (kwalifikacji) stwierdzonej bezczynności organu – tj. czy zaistniała ona z naruszeniem prawa rażącym czy nierażącym – Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego "[r]ażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło" (wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA; podobnie R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 226). Zdaniem Sądu do takich okoliczności relewantnych z punktu widzenia kwalifikacji stwierdzonej bezczynności należy zaliczyć m.in.: charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, zachowanie się stron (zwłaszcza tej zarzucającej bezczynność), a ponadto wynik oceny ewentualnych skutków, jakie owa bezczynność wywołała, czy mianowicie mają one charakter skutków trudnych do akceptacji z punktu widzenia praworządności (analogicznie co do kwalifikacji przewlekłości: P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 355–366).

W świetle tych uwag naruszenie prawa, jakiego dopuściło się SKO w rozpoznawanej sprawie, nie miało, zdaniem Sądu, charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Jest tak dlatego, że podstawowe uchybienie organu na badanym etapie postępowania (obok braków, które, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, miały charakter mniej doniosły, a polegały na zawiadamianiu z opóźnieniem o nowych terminach załatwienia sprawy oraz na braku takiego zawiadomienia na ostatnim etapie postępowania), wyrażało się bowiem w istocie nie tyle w samym fakcie "spoczywania" (niezakończenia) postępowania odwoławczego przez okres ponad 5 miesięcy, ile raczej w braku wydania przez SKO w tym okresie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Poznaniu sprawy o sygn. akt IV SA/Po 56/15 – które to postanowienie formalnie "legitymizowałoby" owo, faktycznie uzasadnione w okolicznościach sprawy (o czym niżej), "spoczywanie" postępowania odwoławczego. Przy ocenie charakteru bezczynności organu nie może też uchodzić uwadze okoliczność, że "praprzyczynę" tak długiego rozpoznawania przedmiotowego odwołania stanowiła skarga Spółki na poprzednią decyzję SKO (z (...) r.), która wywołała owo swoiście prejudycjalne postępowanie sądowoadministracyjne o sygn. akt IV SA/Po 56/15 (zakończone notabene wyrokiem oddalającym skargę Spółki, której zarzuty zostały w nim ocenione jako dotyczące de facto problematyki pozostającej poza istotą sprawy i niemające wpływu na jej wynik) – a więc że doszło w tym przypadku do swoistego przyczynienia się Skarżącej do wykreowania przeszkody w terminowym rozpoznaniu sprawy. Ponadto skutki stwierdzonej bezczynności SKO na obecnym etapie postępowania nie były dla Skarżącej dotkliwe. W szczególności bezczynność ta nie miała żadnego wpływu na możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej Decyzją ULICP i uchylenia tej decyzji – o co zabiegała Spółka – gdyż taka możliwość w odniesieniu do podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istniała tylko przez 12 miesięcy od doręczenia / ogłoszenia Decyzji ULICP, co nastąpiło we wrześniu 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Natomiast w części, w jakim przedmiotowa skarga zarzucała SKO przewlekłość w prowadzeniu postępowania, okazała się ona bezzasadna i jako taka, podlegała w tym zakresie oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), z następujących względów.

Nie ulega wątpliwości, że, jak to już wyżej wskazano, w ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, zdaniem Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

W kontrolowanej sprawie przedłużenie terminu rozpatrzenia odwołania Spółki od decyzji Burmistrza z (...) r. było podyktowane oczekiwaniem przez SKO na rozstrzygnięcie przez WSA w Poznaniu sprawy o sygn. akt IV SA/Po 56/15 ze skargi Spółki na decyzję SKO z (...) r. uchylającą poprzednią decyzję Burmistrza (z (...) r.) w przedmiocie odmowy uchylenia Decyzji ULICP. W ocenie SKO fakt, iż Spółka wniosła do WSA w Poznaniu skargę na decyzję SKO z (...) r., która zapadła w tej samej sprawie, co zaskarżona przedmiotowym odwołaniem decyzja Burmistrza z (...) r., uzasadniał cyt. "przesunięcie terminu rozpatrzenia odwołania" do czasu rozpoznania i rozstrzygnięcia przez sąd ww. skargi.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takiemu stanowisku organu II instancji nie można odmówić słuszności.

Wprawdzie zasadą jest, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną organu odwoławczego nie tamuje dalszego toku postępowania administracyjnego wywołanego przekazaniem tą decyzją danej sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz że wynik rozpoznania takiej skargi przez sąd nie ma dla tego postępowania administracyjnego znaczenia prejudycjalnego, jednak zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Należy bowiem od niej dopuścić wyjątki dotyczące sytuacji, gdy w konkretnych okolicznościach sprawy kontynuowanie postępowania administracyjnego i wydawanie kolejnych decyzji byłoby niecelowe czy wręcz nieracjonalne z punktu widzenia ekonomiki postępowania, standardów praworządności oraz powinności budowania zaufania do organów państwa (por. np. wyrok WSA z 07.02.2013 r., IV SA/Po 1112/12, CBOSA).

W ocenie Sądu z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że zaskarżona przedmiotowym odwołaniem decyzja Burmistrza z (...) r. w istotnym zakresie powielała twierdzenia, które już poprzednio – w ramach kontroli bezpośrednio wcześniejszej decyzji tego organu z (...) r. – zostały ocenione przez SKO jako błędne (chodziło przede wszystkim o ciągłe kwestionowanie przez organ I instancji kwalifikacji pisma Spółki z (...) r. jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej Decyzją ULICP oraz odmawianie Spółce przymiotu strony w tym postępowaniu). Swemu krytycznemu stanowisku SKO dało jednoznaczny wyraz w ww. decyzji z (...) r. (uchylającej decyzję Burmistrza z (...) r. do ponownego rozpatrzenia), od której Spółka wniosła skargę do WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 56/15). W tych okolicznościach zachowanie organu II instancji – który otrzymawszy odwołanie Spółki od kolejnej decyzji Burmistrza (z (...) r.) w istocie powtarzającej stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji tego organu (z (...) r.), poddane już uprzednio krytycznej ocenie w decyzji SKO z (...) r., powstrzymywał się z rozpoznaniem tego odwołania do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi Spółki na tę decyzję SKO – należy uznać za w pełni racjonalne i usprawiedliwione okolicznościami tej sprawy oraz względami ekonomiki procesowej, praworządności i budowania zaufania do organów państwa. Organ II instancji słusznie bowiem oczekiwał na stanowisko sądu potwierdzające albo kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia zajętego przez SKO w odniesieniu do decyzji Burmistrza z (...) r., skoro w istniejącej sytuacji stanowisko to mogło się wprost przełożyć na treść rozstrzygnięcia w odniesieniu do analogicznej wszak decyzji Burmistrza z (...) r., której dotyczyło przedmiotowe odwołanie.

Z tych wszystkich względów nie sposób uznać, iżby działanie organu II Instancji nosiło znamiona nieuzasadnionego przewlekania postępowania odwoławczego.

Niezasadny okazał się także zarzut Skarżącej dotyczący niewłaściwej reprezentacji SKO przy "podpisywaniu" odpowiedzi na skargę złożonej w niniejszym postępowaniu sądowym, która została sygnowana przez Prezesa SKO. Z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.k.o.") wynika, że prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest jednym z jego organów, który reprezentuje kolegium na zewnątrz (art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o.), a także wykonuje czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego (art. 11 ust. 2 u.s.k.o.). Do takich czynności należy niewątpliwie reprezentowanie kolegium w postępowaniu sądowym, w tym wnoszenie pism w toku takiego postępowania. Prezes kolegium występuje w postępowaniu sądowym jako osoba uprawniona do działania w imieniu kolegium w rozumieniu art. 28 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 14.09.2006 r., II OSK 843/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 6). Sporządzenie (podpisanie) odpowiedzi na skargę nie jest czynnością orzeczniczą, lecz czynnością podejmowaną przez kolegium w toku postępowania sądowego, dlatego uprawnienia w tym zakresie przysługują jednoosobowo prezesowi kolegium (ewentualnie jego zastępcy lub innej osobie przezeń upoważnionej), a nie żadnemu ze składów orzekających kolegium.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), a także koszty dojazdu Prezesa Zarządu Spółki samochodem służbowym na rozprawę w dniu 15 października 2015 r. (189,46 zł), ustalone zgodnie ze złożonym na tej rozprawie wnioskiem o zwrot kosztów i przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 05 maja 2015 r. (II OSK 2502/14; CBOSA).