Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1790/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Urszula Bukowiec przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie Ewy Broda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.M. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 21 września 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących A.M. i M.M. kwotę 858,54 zł (słownie osiemset pięćdziesiąt osiem złotych pięćdziesiąt cztery grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Lisia Góra decyzją z dnia 20 lipca 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 i art. 107 kpa oraz w związku z uchwałą Rady Gminy Lisia Góra nr VI/96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 396, poz. 2617), ustalił A. i M. M. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 28.618 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1’ obręb [...] o powierzchni 0,4100 ha objętej księgą wieczystą [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z uchwaleniem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi [...] wzrosła wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność A. i M. M.. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy P. W. ustalił, iż po uchwaleniu miejscowego planu wartość nieruchomości wzrosła o 143.090 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty w wysokości 20% dało kwotę 28.618 zł.

Odwołanie od decyzji organu l instancji złożyli pismem z dnia 7 lipca 2011r. A. i M. M., nie zgadzając się z argumentacją organu l instancji. Odwołujący się podnieśli, że decyzja organu I instancji została wydana po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji organu II instancji, zaś organ I instancji nie usunął braków wytkniętych przez organ I instancji. Zarzucili, iż Wójt Gminy Lisia Góra nie wyjaśnił motywów swojego rozstrzygnięcia, nie wytłumaczył, dlaczego oparł się na zakwestionowanym przez organ odwoławczy operacie szacunkowym. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że w istocie nie nastąpił wzrost wartości działki nr "1’, ponieważ przeznaczenie tej działki w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lisia Góra było takie samo jak w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 września 2011r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 24 kwietnia 2007r. Rada Gminy w Lisiej Górze uchwałą nr VI/96/2007 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], a uchwała ta weszła w życie 1 lipca 2007r. Zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu działka nr "1" znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 2P, tj. terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Natomiast w poprzednio obowiązującym miejscowym planie uchwalonym przez Radę Gminy Lisia Góra uchwałą z dnia 29 lipca 1993r. nr XVI 1/148/93 działka ta położona była w terenach oznaczonych symbolem [...], tj. terenach użytków rolnych o przewadze gruntowo ornych, gdzie zalecało się intensywną uprawę rolną oraz zalesianie gruntów o niskich klasach i nieużytków. Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2008r. M. i A. M. zbyli nieruchomości gruntowe składające się z działek nr "1" o pow. 0,41 ha i nr "2" o pow. 1,43 ha za cenę wynoszącą 1.000.000 zł. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. W. operatu szacunkowego z 9 czerwca 2011r. stwierdzono, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, na dzień sprzedaży działki przez strony, wyniosła 149.650 zł, a przed jego uchwaleniem - 6.560 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyliczony został na kwotę 143.090 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty w wysokości 20% dało kwotę opłaty w wysokości 28.618 zł. W ocenie Kolegium operat szacunkowy, na podstawie którego dokonano ustalenia opłaty planistycznej, został sporządzony prawidłowo, a rzeczoznawca przedstawił metody, jakimi posługiwał się przy ustaleniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej działki, ponieważ plan dopuszcza uruchamianie na działce działalności produkcyjnej, a także związanej z funkcjonowaniem składów i magazynów, zaś poprzedni plan możliwość zagospodarowania działki nr "1" ograniczał do użytkowania rolniczego.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego za niezasadny należało uznać zarzut, iż dla ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć przeznaczenie nieruchomości, które określone było w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra, ponieważ dla ustalenia wartości nieruchomości istotne jest przeznaczenie określone w miejscowym planie lub w decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Studium zaś nie jest aktem prawa miejscowego, a nadto studium jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 5 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że plan miejscowy nie może określać "znaczenia danego terenu w sposób odmienny od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Przyjęcie zatem zapisów ze studium, które determinują przeznaczenie danej nieruchomości w później uchwalonym miejscowym planie, w praktyce powodowałoby, że wzrost wartości nieruchomości będący następstwem uchwalenia planu mógłby zdaniem organu odwoławczego nie mieć miejsca. Przeznaczenie w studium i uchwalonym następnie miejscowym planie jest co do zasady tożsame. Porównanie zatem wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i przyjęcie przeznaczenia ze studium z wartością nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu mogłoby prowadzić do wniosków, że pomimo uchwalenia miejscowego planu wartość nieruchomości i tak nie wzrosła. Dlatego też ustawodawca w przepisie szczególnym, tj. § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nakazał przyjęcie nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale zapisów planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako podstawy do określenia przeznaczenia danego terenu w przypadku ustalania wartości nieruchomości przed uchwalaniem miejscowego planu. Kolegium powołało się również na treść obowiązującego od 10 sierpnia 2011r. art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu uiszczenia opłaty planistycznej Kolegium uzasadniło tym, że przepisy prawa nie dają podstawy do wyznaczenia takiego terminu, a zasadą jest, że decyzje, którym nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, stają się wykonalne po uzyskaniu waloru ostateczności, co ma miejsce w przypadku niezłożenia w terminie odwołania lub też wydania decyzji po rozpatrzeniu odwołania przez organ II instancji. Skoro zatem wyznaczenie w decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej terminu nie znajduje podstawy prawnej, koniecznym było uchylenie decyzji organu l instancji.

Skargę na decyzję SKO w [...] wnieśli M. M. i A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zwrotu kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie odnoszącym się do powstania obowiązku ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpił bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami planu, stąd przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wystąpiła, a tym samym w ocenie skarżących brak było podstaw do wymierzenia opłaty. Zwrócono również uwagę, że w świetle uzyskanego od Wójta Gminy Lisia Góra zaświadczenia z dnia 6 czerwca 2011r., znak [...] działka "1" położona w [...] wg zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lisia Góra zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy na dzień zbycia znajdowała się w obszarze typu "A" - obszar z przeznaczeniem dla funkcji mieszkaniowej, produkcyjno - usługowej, o wyjątkowych w skali gminy predyspozycjach przestrzennych dla rozwoju funkcji produkcyjno - usługowej. Dlatego zdaniem skarżących przeznaczenie zagospodarowania działki w świetle Studium w dniu jej zbycia i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest analogiczne, a więc nie można mówić o zrealizowaniu przesłanek z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zwrócili też uwagę na nowelizacje § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto zdaniem skarżących w zaskarżonej decyzji błędnie uznano, że A. M. jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego jako była właścicielka nieruchomości - działki nr "1", podczas gdy właścicielem tej działki był tylko M. M.. W ocenie skarżących także ustalenie wartości przedmiotowej działki przed wejściem w życie (tj. 1 lipca 2007r.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest błędne i niezgodne z jej rzeczywistą wartością.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że w akcie notarialnym z dnia [...] stycznia 2008r. stanowiącym umowę sprzedaży strony złożyły oświadczenie o następującej treści: "M. M. i A. M. zapewniają, że opisane wyżej nieruchomości nie są obciążone żadnymi ujawnionymi i nieujawnionymi długami, ciężarami i roszczeniami osób trzecich, nie są przedmiotem dzierżawy, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz, że zostały nabyte przez M. M. za fundusze podlegające wspólności ustawowej małżeńskiej wobec czego objęte są wspólnością ustawową małżeńską M. M. i A. M.". Kolegium podkreśliło też, że w § 2 niniejszej umowy jest ponadto wskazane, iż przedmiotowa nieruchomość została sprzedana nie wyłącznie przez M. M., a przez A. M. i M. M.. Wobec tego zarzut, iż A. M. nie jest stroną niniejszego postępowania, jest nieuzasadniony, gdyż jak strony same oświadczyły, przedmiotowa nieruchomość była objęta wspólnością ustawową małżeńską, co zostało potwierdzone w akcie notarialnym.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...] E. B. wniosła o uwzględnienie skargi wobec niewyjaśnienia, czy A. M. powinna być adresatem decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik Kolegium przedłożył otrzymaną przez organ w dniu 3 lutego 2012 r. kopię aktu notarialnego z [...] grudnia 2002 r. i podniósł, że nabywając nieruchomość w 2002 r. skarżący M. M. oświadczył przed notariuszem, że nieruchomość kupuje za fundusze odrębne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest częściowo zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym był art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 36 ust. 4 ustawy wynika, że dla powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej konieczne jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W takiej sytuacji wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie miejscowym, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W kontrolowanym postępowaniu bezsporną okolicznością jest to, że działka nr "1" obr. [...] została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w gminie Lisia Góra (uchwała Rady Gminy w Lisiej Gorze z dnia 24 kwietnia 2007r., nr VI/96/2007) i wedle ustaleń tego planu działka ta położona jest w terenach oznaczonych symbolem 2P, czyli terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Niespornym jest także, że przedmiotowa działka została zbyta aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2008r. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w J.. Skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] wszedł w życie 1 lipca 2007r., to sprzedaż działki nastąpiła przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego.

Jednakże wątpliwości budzą ustalenia dotyczące tego, kto był właścicielem działki nr "1" przed dniem sprzedaży, a w konsekwencji do kogo powinna zostać skierowana decyzja ustalająca wysokość opłaty planistycznej. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie została przez organy należycie wyjaśniona. Organy obu instancji na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008r. przyjęły, że właścicielami działki nr "1" byli A. M. i M. M., którzy oświadczyli, że nieruchomości opisane w tym akcie notarialnym, "zostały nabyte przez M. M. za fundusze podlegające wspólności ustawowej małżeńskiej, wobec czego objęte są wspólnością ustawowa małżeńską M. M. i A. M.". Ten sam akt notarialny wskazuje jednak, że prawo własności działki nr "1" M. M. nabył na podstawie umowy sprzedaży zawartej [...] grudnia 2002r. w formie aktu notarialnego (Rep A nr [...]), z treści której (k. 28 akt sądowych) wynika, że M. M. kupił nieruchomość "za fundusze odrębne". Nie ulega więc wątpliwości, że oświadczenia zawarte w ww. aktach notarialnych są ze sobą sprzeczne (sprzeczność taka występowała także pomiędzy wpisem do KW a oświadczeniem sprzedających z dnia 16.01.2008 r.). Dlatego można postawić organom administracji prowadzącym kontrolowane postępowanie zarzut, że nie wyjaśniły, kto był właścicielem i zbywcą przedmiotowej działki, a w konsekwencji, kto powinien być adresatem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej. Jest to istotna okoliczność, gdyż przytoczony wyżej art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie nakazuje nałożenie opłaty jedynie na zbywającego nieruchomość właściciela lub użytkownika. Ponadto do poczynienia takich ustaleń organy były zobowiązane w myśl art. 7 kpa i art. 77 kpa.

Tak więc podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ powinien jednoznacznie ustalić, kto był właścicielem zbytej działki. Ponadto należy zwrócić uwagę, że § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), powołany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został uchylony z dniem 26 sierpnia 2011r., a regulowane tym uchylonym przepisem kwestie znalazły się w obowiązującym od dnia 10 sierpnia 2011r. art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższą zmianę stanu prawnego, organy powinny rozważyć, czy nie zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownego operatu szacunkowego uwzględniającego wskazaną zmianę stanu prawnego. Potrzeba rozstrzygnięcia wątpliwości co do właściciela przedmiotowej działki oraz stwierdzenia, czy nie jest konieczne sporządzenie nowego operatu szacunkowego sprawiły, że bezprzedmiotowe było badanie zarzutów skargi odnośnie sporządzonego w kontrolowanym postępowaniu operatu.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 135 ppsa.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących od organu, który podjął zaskarżoną decyzję równowartość uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego.