Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 459/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Ch. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z [...] listopada 1979 r. Naczelnik Miasta i Gminy w [...], działając w trybie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) przywoływanej dalej jako "u.z.e." orzekł o przejęciu na rzecz Państwa od A. C. na jej wniosek gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w miejscowości [...], w skład którego wchodziły nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Przepis ten umożliwiał przejęcie na wniosek rolnika gospodarstwa rolnego w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia.

Po przejęciu tego gospodarstwa przez Państwo doszło do obrotu prawnego nieruchomościami i tak: działki nr [...] i [...] zbyto na rzecz T. F. (akt notarialny z [...] września 1983 r. rep. A nr [...]), na którego rzecz zbyto także działkę nr [...] (aktem notarialny z [...] grudnia 1980 r. rep. A nr [...]); działkę nr [...] zbyto na rzecz S. i W. małż. Z. (akt notarialny z [...] kwietnia 1980 r. rep. A nr [...]); działkę nr [...] nabyli małżonkowie H. i R. S. (akt notarialny z [...] lutego 1980 r. rep. A nr [...]). Część wymienionych działek podlegała następnie dalszemu obrotowi cywilnoprawnemu. Działka nr [...] z kolei uległa w roku 1980 podziałowi na działki nr [...] i [...] i pierwsza z nich, na podstawie decyzji [...] z [...] kwietnia 1993 r. przekazana została do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie aktem notarialnym z [...] września 2008 r. rep. A nr [...] sprzedana A. M. Działka nr [...] decyzją Naczelnika Urzędu Gminy w [...] z [...] kwietnia 1991 r. zbyto na rzecz H. W., a jej następca prawny zbył ją aktem notarialnym z [...] kwietnia 2011 r. rep. A nr [...] na rzecz B. i L. małż. H. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] a ta ostatnia na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] i [...] decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy w [...] odpowiednio z [...] maja 1990 r. i [...] października 1991 r. przekazane zostały na własność A. C., a jej następcy prawni aktem notarialnym z [...] marca 2006 r. rep. A nr [...] sprzedali je A. M. Działka nr [...] decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. przekazana zaś została do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w którym to zasobie znajduje się do chwili obecnej

Aktualni właściciele działek ujawnieni zostali w prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości księgach wieczystych.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1979 r. wystąpił S. C.- następca prawny A. C., a także były współwłaściciel nieruchomości.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2012 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] stycznia 2013 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 45 u.z.e., a to wobec ustalenia, że właściciela gospodarstwa rolnego posiadała następcę w rozumieniu art. 75 tej ustawy, który posiadał kwalifikacje do jego prowadzenia.

Decyzje te zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 635/13. Sąd zaakceptował ocenę prawną organu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miast i Gminy w [...] o przejęciu gospodarstwa rolnego rażąco narusza art. 45 u.z.e. Natomiast przyczyną, która spowodowała uchylenie ww. decyzji nadzorczych było stwierdzenie dokonania przez organ niepełnej, a przez to błędnej oceny, iż w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka nieważności określona w art. 156 § 2 in fine kpa., odnosząca się do kwestii nieodwracalnych skutków pranych nią wywołanych.

Dokonując przy tym wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych Sąd zważyły, iż uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne, jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma bowiem w ocenie sądów istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Chodzi o wtórny efekt decyzji nadzorczej (art. 156 § 2 k.p.a.) w postaci sanowania pierwotnej, wadliwej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że wytworzony przez tę decyzję stan prawnorzeczowy w sferze obrotu cywilnoprawnego może być definitywny, na co zwracał z kolei uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów, z dnia 15 lutego 2011r. III CZP 90/10. Oddalając od powyższego wyroku skargę kasacyjną (wyrok z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 108/14) Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, iż decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego A. C. wywołała nie tylko skutek w postaci przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, ale również jej bezpośrednim skutkiem było stworzenie podstawy dalszych rozporządzeń częściami tego gospodarstwa na rzecz osób trzecich.

W zaleceniach co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do oceny przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, zgodnie z wykładnią przedstawioną przez Sąd. Ta zaś sprowadzała się do tezy, z której wynika, że: jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zwracał jednocześnie uwagę na szczególną sytuację prawną działki nr [...], która wprawdzie została przekazana do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnej, tym niemniej nadal jej właścicielem pozostał Skarb Państwa. Zatem w zakresie obejmującym tę działkę organ winien ocenić, czy kontrolowana decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne z uwzględnieniem, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą.

W tym stanie rzeczy sprawa stanowiła ponownie przedmiot rozpoznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z [...] września 2015 r. , utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w z. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1979 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Kwalifikowanej wady prawnej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką miała być obarczona decyzja, organ upatrywał w rażącym naruszeniu art. 45 ustawy z dnia [...] października 1977 r., a to w związku z faktem, że wniosek o przejęcie gospodarstwa złożył wyłącznie jeden rolnik, podczas gdy było ono wówczas przedmiotem współwłasności. Zatem przejęcie udziałów należących do A. C., S. C. i M. J. (którzy nabyli obok A. C. w drodze spadku udziały w gospodarstwie rolnym po zmarłym ojcu A. C. - stosownie do postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lutego 1970 r. sygn. akt [...], nastąpiło bez stosownych wniosków ww. osób. Poza tym A. C. posiadała następcę, który posiadał kwalifikację do prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie przekroczył 55 lat życia, ani nie był inwalida I lub II grupy. Jej bowiem syn – S. C. ukończył Zasadniczą Szkołę [...] w 1971 r. i pracował na gospodarstwie, które stanowiło jego główne źródło utrzymania. Dawał zatem gwarancję należytego jego prowadzenia.

Opisując strukturę własnościowa gospodarstwa przed jego przejęciem Minister podnosił, że gospodarstwo rolne zostało objęte w posiadanie przez A. C. na podstawie aktu nadania z [...] września 1947 r, a nabycie jego własności nastąpiło z mocy prawa z dniem [...] września 1951 r. na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczej gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340). Z uwagi zaś na to, że pozostawał on wówczas w związku małżeńskim z A. C., gospodarstwo to – zgodnie z art. 21 § 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. Kodeks rodzinny (Dz.U. Nr 34, poz. 308)- w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] września 1951 r.- weszło w skład majątku wspólnego małżonków C.

W związku zaś z podnoszonym na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy argumentem S. C., iż w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nr [...], wpisany był w 1963 r. jedynie A. C., Minister ocenił, że nie ma to wpływu na poczynione przezeń ustalenia, gdyż wpis w księdze wieczystej ma co do zasady charakter deklaratoryjny.

Dokonując oceny skutków prawnych wywołanych kontrolowana decyzją w aspekcie negatywnej przesłanki nieważności z art. 156 § 2 in fine k.p.a. organ wskazał, iż kierował się w tym zakresie wykładnią dokonaną przez sądy administracyjne w wyrokach wydanych na gruncie rozpoznawanej sprawy. Mając zatem na względzie tę wykładnię ocenił, że w odniesieniu do nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, za wyjątkiem aktualnej działki nr [...], zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast w przypadku ww. działki zaistniałe skutki prawne są możliwe do odwrócenie, gdyż nieruchomość ta nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa (przy czym przy pierwszym rozpoznania sprawy brak przeszkody w postaci nieodwracalnych skutków prawnych organ identyfikował także w odniesieniu do działek nr [...], [...],[...] i [...]. – co jak ocenił Minister w zaskarżonej decyzji było błędne, bowiem działki te stanowiły przedmiot obrotu cywilnoprawnego).

Mimo jednak braku zaistnienia w stosunku do wszystkich nieruchomości wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego nieodwracalnych skutków prawnych Minister nie orzekł o częściowym stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji oceniając, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 - uznającym art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy – nastąpiła zmian stanu prawnego, którą musi brać pod uwagę. Mając więc na uwadze, że od wydania kontrolowanej decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przejętego gospodarstwa, należało jego zdaniem ograniczyć rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w całości wydana została z naruszeniem prawa.

Na decyzję tę, w części obejmującej jej uzasadnienie, a dokładniej rzecz ujmując fragmenty uzasadnienia odnoszące się do stwierdzenia:

- że gospodarstwo rolne we wsi [...] stanowiło współwłasność A. C. i A.C. i weszło pierwotnie w skład ich majątku wspólnego i stan taki istniał w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1979 r. ; a także

- że możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1979 r. w odniesieniu do działki nr [...] – podczas gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne również w odniesieniu do tej działki ze względu na zasiedzenie,

S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia w tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak też uchylenia części uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2015 r.

W tej części zarzucał decyzji naruszenie art. 172 kc, art. 12 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym; a także art. 27 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...], poprzez ich niezastosowanie. Ponadto naruszenie art. art.: 6, 7,8,10 § 1, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W obszernych motywach skargi wywodził, że pierwotnym i jedynym właścicielem nieruchomości wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego był A.C., czego potwierdzeniem jest pochodzący z 1963 r. wpis w dziale II prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej, który to wpis został dokonany w sytuacji, gdy ww. był już mężem A. C. Wpis ten korzysta zaś z domniemania prawdziwości, a tym samym organy nie mogą go pomijać. Podnosił ponadto argument, iż ze względu na to, że gospodarstwo nadane było A. C. jako ekwiwalent za mienie pozostawione przez niego na kresach wschodnich, znajduje tu zastosowanie przewidziana w art. 21 kodeksu rodzinnego z 1950 r. zasada surogacji.

W odniesieniu natomiast do tej części uzasadnienia, która odnosi się kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowaną decyzją z 1979 r., oceniał, że jest ono rażąco sprzeczne z rozstrzygnięciem, albowiem w sentencji Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w całości wydana została z naruszeniem prawa (a więc zastosował art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.), a jednocześnie w uzasadnieniu wskazał, że w odniesieniu do działki nr [...] nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przy czym skarżący stał na stanowisku , że ze względu na instytucję zasiedzenia, także w odniesieniu do części decyzji z 1979 r. odnoszącej się do ww. działki zaistniały nieodwracalne skutki prawne, stanowiące przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności.

W oparciu o tak formułowane zarzuty wnosił o uchylenie części zakwestionowanego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r., akceptując natomiast w pełni samo zawarte w niej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga, mimo trafności części zarzutów, jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia uczyniono w rozpoznawanej sprawie wyłącznie fragment uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. - obejmujący poczynione przez ów organa ustalenia w zakresie historycznego stanu prawnego nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przejętego kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1979 r., jak też fragment dotyczący ustaleń i ocen jakie sformułował organ nadzoru w zakresie konsekwencji prawnych wywołanych tą decyzją w odniesieniu do działki nr [...]. W pełni natomiast skarżący akceptował treść zapadłego rozstrzygnięcia (sentencji decyzji).

W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie nie kwestionowana jest możliwość zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji, tym niemniej w takim wypadku sądowa kontrola tej części decyzji odbywa się każdorazowo z uwzględnieniem także ujętego w decyzji rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi bowiem całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. W konsekwencji wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie skargę na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012/6/101). Stwierdzenie zaś, że decyzja obarczona jest istotną wadą prawną prowadzić winno do jej uchylenia w całości, chyba że na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stoi zakaz pogarszania sytuacji strony skarżącej – o czym stanowi art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a". Oczywiście możliwe jest także wyeliminowanie wyłącznie uzasadnienia decyzji (jako jej części) w sytuacji, kiedy samo rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, jednakże z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu, co prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a jej rozstrzygnięciem (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04, OSP 2006/2/15). Nie jest jednak dopuszczalne eliminowanie przez sąd fragmentów uzasadnienia, choćby nawet zawarto w nich ustalenia stanu faktycznego w sposób niezgodny z obiektywnie istniejąca rzeczywistością, jeżeli dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia te nie mają charakteru relewantnego. Godzi się bowiem zauważyć, że uchylenie decyzji (a więc także jej części) ze względu na naruszenie prawa procesowego następuje - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – tylko wówczas jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynika sprawy.

Takiego istotnego znaczenia w sprawie nie miały natomiast poczynione przez organ nadzoru ustalenia co do wejścia nabytego przez A. C. gospodarstwa rolnego we wsi [...] (przejętego następnie przez Państwo na podstawie kontrolowanej przez Ministra decyzji z 1979 r.) do majątku wspólnego małżonków A. i A. C. Dla oceny legalności tej decyzji istotny był bowiem wyłącznie stan prawny nieruchomości w dacie jej przejęcia. Wówczas natomiast A. C. nie żył – co jest okolicznością niesporną, a współwłaścicielami nieruchomości tworzących to gospodarstwo byli A. C. oraz S. C. i M. J., którzy udziały w gospodarstwie nabyli w drodze dziedziczenia po wyżej wymienionym - stosownie do postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lutego 1970 r. sygn. akt [...]. To oni zatem jako współwłaściciele winni byli złożyć wniosek o przejęcie gospodarstwa, aby w zgodzie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 27 października 1977 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 140) było możliwe jej przejęcie na rzecz Państwa na zasadzie art. 45 tej ustawy.

Poza sporem natomiast jest, że wniosek taki złożyła tylko A. C. Przy czym także w zakresie swojego udziału nie mogła ona doprowadzić do jego przejęcia przez Państwo, gdyż posiadała wówczas następcę, który spełniał warunki do przejęcie gospodarstwa określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r., Nr 31, poz. 215 ze zm.). Te okoliczności zatem, a nie pierwotny układ własnościowy na gruncie determinowały ocenę Ministra, że decyzja Naczelnika Gminy i Miasta w [...] rażąco narusza art. 45 powołanej ustawy, co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, o ile na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stoi negatywna przesłanka nieważności opisana w art. 156 § 2 in fine k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Na takim też stanowisku stał zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach I SA/Wa 635/13 i I OSK 108/14.

W tym stanie rzeczy wszelkie rozważania na temat stanu prawnego nieruchomości istniejącego na długo przed jej przejęciem (tj. czy prawa do niej weszły do majątku wspólnego małżonków A. i A. C., czy też pozostały majątkiem odrębnym tego ostatniego) z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego przez Ministra postępowania były zbędne, a wywołany nimi spór na tle rozpoznawanej sprawy ma w istocie li tylko charakter akademicki. Aczkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym, że w sytuacji, gdy prawo do nieruchomości zostało ujawnione wpisem jawnym w dziale II prowadzonej dla niej księgi wieczystej, to z racji ustanowionego w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r. , poz. 790) domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym tego prawa, nie mogło być ono podważane przez organ administracji publicznej. Jest on nim bowiem bezwzględnie związany dopóki nie zostanie ono obalone we właściwej procedurze przed sądem powszechnym. Jedynym natomiast sposobem wzruszenia owego domniemania prawnego – jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego - jest co do zasady powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości oparte na art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (por. postanowienie SN z 26 marca 2014 r. V CSK 686/13, Lex nr 1486679). Nie respektując zatem przywołanego domniemania i konsekwencji z nim związanych – a do tego sprowadzało się czynienie samodzielnych ustaleń w zakresie stanu prawnego nieruchomości w sposób odmienny niż wynikało to z treści prawa ujawnionego wpisem jawnym - Minister naruszył zarówno art. 3 ww. ustawy jak też zasady postępowania określone w art. 7, 77 § i 80 k.p.a. Uchybienie ww. przepisom nie miało jednak i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynika sprawy. Nie te okoliczności bowiem, jak już zaznaczono, determinowały zapadłe w niej rozstrzygnięcie. Z tego też względu, mimo trafności podniesionego w tym aspekcie zarzutu, brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw by li tylko z tego powodu uchylić zaskarżone uzasadnienie decyzji Ministra we wskazanym w skardze fragmencie.

Nie ma natomiast racji skarżący podnosząc, iż organ nadzoru dokonał błędnej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w zakresie niewywołania przez nią w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej w efekcie podziałów działki nr [...]) nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego, znajdujących oparcie w aktach sprawy, wynika bowiem, że po jej przejęciu przez Państwo, nadal pozostaje ona własnością Skarbu Państwa, tyle że włączona została do Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Ta okoliczność jednak nie przesądza o nieodwracalności skutku prawnego wywołanego decyzją obarczoną kwalifikowaną wadą prawną. Jak bowiem wyjaśniły to już na gruncie rozpoznawanej sprawy sądy administracyjne tak pierwszej jak i drugiej instancji, decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Same zaś nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Żadna z tych okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W szczególności za takowe nie może być uznany fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1993 r. nr [...], przekazującej przedmiotową nieruchomość na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jako nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Ta wszak może być wzruszona w ramach procedury administracyjnej przewidzianej w art. 156 § 1 i n. k.p.a. W sprawie nie mógł przy tym organ nadzorczy, jak oczekiwałby tego skarżący, odwoływać się do uregulowanej w art. 172 k.c. instytucji zasiedzenie, gdyż w tym zakresie właściwym do orzekania jest sąd powszechny. Takie orzeczenie w odniesieniu do spornej nieruchomości jednak nie zapadło. W związku z czym wszelkie rozważania w tym zakresie, nawet czysto teoretyczne, były bezprzedmiotowe. Z tego względu czynienie Ministrowi zarzutu, że rozstrzygając sprawę nie uwzględnił konsekwencji wynikających z zastosowania instytucji zasiedzenia, a przez to naruszyła ww. przepis, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw.

Prawidłowo poczynione w ww. zakresie ustalenia stanu faktycznego i ich subsumcja do normy prawnej z art. 156 § 2 k.p.a. nie powoduje przy tym - wbrew temu co twierdzi skarżący - stanu sprzeczności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia (ograniczającego się do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa) z jego uzasadnieniem. Skarżący zdaje się bowiem nie dostrzegać, że przyczyną, z powodu której nie stwierdzono nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w części odnoszącej się do ww. nieruchomości nie był wzgląd na skutki prawne jakie ona wywoła, ale upływ czasu jaki od jej podjęcia upłynął i konsekwencje prawne jakie w ocenie Ministra dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie p 46/13. Minister stanął bowiem na stanowisku, że wyrok ten spowodował zmianę stanu prawnego w zakresie opisanych w art. 156 § 2 k.p.a. negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie ocenia wprawdzie jako błędny - o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia - jednakże z uwagi na fakt, że to on determinował treść zapadłego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia w sprawie, nie sposób wywieść by sformułowana przez Ministra ocena zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem z 1979 r., pozostawała w jakiejkolwiek kolizji z treścią tego rozstrzygnięcia. A tylko wówczas istniałaby podstawa do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanego uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do samego zagadnienia konsekwencji prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że miał on charakter zakresowy. Wyrokiem tym orzeczono bowiem o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim w jakim wyłącza on dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z tego względu stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi, jak przyjął Minister, do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek dokonania w tym względzie stosowanych zmian w prawie. Stąd dopóty tego rodzaju zmiany nie zostaną wprowadzone, nie jest dopuszczalne by można było określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14 Lex nr 1990905). Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy brak stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieważności kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] i ograniczenia rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa (także w odniesieniu do wymienionej działki) narusza w sposób istotny art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A to z kolei winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jednakże w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stoi wspomniany na wstępie, a uregulowany w 134 § 2 p.p.s.a., zakaz wydawania orzeczenia na niekorzyść skarżącej, za wyjątkiem sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności aktu.

Zauważyć bowiem wypada, że skarżący nie jest zainteresowany wyeliminowaniem ze skutkiem ex tunc w całości lub części decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...] i w pełni akceptuje obecnie zapadłe w stosunku do niej rozstrzygnięcie. Do takich wniosków prowadzić musi zarówno z treść skargi jak i uprzednio wnoszone przezeń środki prawe, w których domagał się podjęcia tej treści rozstrzygnięcia (tytułem przykładu można tu przywołać jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2012 r.). W tej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji, konsekwencją czego byłaby konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru sprawy z uwzględnieniem wiążącej go oceny prawnej Sądu (art. 153 p.p.s.a.), prowadzić by musiało nieuchronnie do zakończenie przezeń postępowania w sposób, który przez skarżącego nie jest akceptowany i oczekiwany, tj. stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1979 r. w części odnoszącej się do działki nr [...], a w pozostałej części do stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Byłoby więc działaniem kolidującym z jego interesami.

Zaskarżona decyzja nie jest przy tym obarczona wadą prowadzącą do jej nieważności, co uzasadniałoby przełamanie zakazu reformationis in peius. W szczególności za tak daleko idące naruszenie prawa nie może uchodzić zastosowanie przez Ministra art. 156 § 2 k.p.a. wykładanego przez pryzmat konsekwencji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym bardziej, że kwestia ta wywoływała także rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część bowiem składów orzekających stała na stanowisku konieczności uwzględniania w procesie wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wskazówek interpretacyjnych przyjętych w wyroku Trybunału, a więc nie tylko brania pod uwagę zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, a przez to możliwości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, jeżeli stanowiła ona podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy (tak np. w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14, Lex nr 2002204).

Z tych zatem względów, mimo trafności części zarzutów i wyżej stwierdzonych wad zaskarżonej decyzji, skarga podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.