Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 573/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: Art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 5, art. 14 ust. 5, art. 22 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XLII/261/2009 w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2009 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., Nr 256, póz. 2572 z późn. zm. ) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 142 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr XLII/261/2009r. w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. W § 1.1. uchwalono, iż przedszkole publiczne za odpłatnością świadczy usługi opiekuńcze ponad podstawę programową, określoną w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. Nr 4, poz. 17) w wymiarze 3 godzin dziennie, zwane rozszerzonymi świadczeniami. Zgodnie z ust. 2 uchwały, rodzic (opiekun prawny) ma prawo wyboru pomiędzy przedszkolem realizującym zagwarantowaną bezpłatną podstawę programową w wymiarze 5 godzin ( bez wyżywienia ), a przedszkolem realizującym rozszerzone świadczenia za odpłatnością. W § 2 ustalono opłatę dzienną za korzystanie z rozszerzonych świadczeń w wysokości 0,50% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę ( Dz.U. Nr 200, poz. 1679 z poz. zm), obejmującą opłaty za niżej wymienione świadczenia:

1) zajęcia rozwijające plastyczne i muzyczne uzdolnienia dzieci w wysokości 0,055%

minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę,

2) gry i zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka w

wysokości 0,090% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę,

3) zajęcia relaksacyjne: muzykoterapia, wizualizacja w wysokości 0,060 % minimalnego

wynagrodzenia miesięcznego za pracę,

4) nauczanie z wprowadzaniem elementów kinezjologii edukacyjnej w wysokości

0,041% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę,

5) prowadzenie zajęć alternatywnej nauki czytania, w wysokości 0,060 % minimalnego

wynagrodzenia miesięcznego za pracę,

zajęcia czytelnicze w ramach ogólnopolskich akcji czytania książek dla dzieci w

wysokości 0,045% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę,

przygotowywanie dzieci do udziału w imprezach artystycznych i okolicznościowych

przedszkolnych i środowiskowych w wysokości 0,060 % minimalnego wynagrodzenia

miesięcznego za pracę,

opieka na dzieckiem w czasie realizacji świadczeń z pkt. 1-7 w wysokości 0,090 %

minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę.

W § 3 ustalono sposób i kryteria ustalania ulg w opłatach, o których mowa w § 2 . Zgodnie zaś z § 5 uchwalono , iż traci moc uchwała Nr XIX/132/2008 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu ( Dz. Urz. Woj. Nr 49, pzz. 919). W myśl § 6 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ogłoszona ona została w Dzienniku Urzędowym Nr 5, póz. 53 z 2010 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżając wskazaną uchwałę w części obejmującej § 2 zarzucał jej istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r., Nr 67, póz. 329 z pózn. zm. ) polegające na uchwaleniu opłaty stałej pomimo, że brak po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat o takim charakterze za korzystanie z przedszkola, nakładanych na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci.

Z powołaniem na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 2 r. Nr 153., poz. 1270 z poz. zm. - dalej jako: ppsa) wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wywodził, iż zgodnie z przepisem art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Określając znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 tej ustawy, a niezdefiniowanego w niej pojęcia "opłata", wywodził, iż pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Prokuratora Rejonowego taki charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Wskazywał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. M.in. w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą, co wymaga szczegółowego wykazania za jakiego rodzaju świadczenie jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Skarżący podkreślał, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zawarte w § 2 zakwestionowanej uchwały sformułowania takiego warunku nie spełniają Kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. W ustawie nie przewidziano bowiem pojęcia "opłaty stałej". Wychowanie i nauczanie w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, a zatem niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Samo ogólne wskazanie w uchwale, że w ramach zajęć rozszerzonych realizowane będą poszczególne rodzaje zajęć, jak np. zajęcia rozwijające plastyczne i muzyczne uzdolnienia dzieci, czy też gry i zabawy tematyczne wspomagające rozwój społeczny i emocjonalny dzieci jest niewystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone, które podstawę programową przekraczają Czas realizacji zajęć ponadprogramowych powinien być również określony, albowiem rodzic lub opiekun dziecka, w zależności od swoich możliwości finansowych i innych uwarunkowań winien mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż dziecku jest np. zapewnione świadczenie ponadprogramowe, poza placówką przedszkolną bądź też że dziecko w poszczególnych dniach tygodnia przebywa w przedszkolu zróżnicowaną liczbę godzin. Zaskarżona uchwała wprowadza faktycznie opłatę stałą. Nadto nie przewiduje możliwości rezygnacji przez świadczeniobiorcę z poszczególnych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego. Ponadto uchwała ta nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, co oznacza, że opłata ponoszona jest przez rodziców/opiekunów dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczeń. Powyższe stanowi również naruszenie ekwiwalentności świadczeń.

Zarzucał także, iż określone przez zaskarżoną uchwałę zajęcia świadczone ponad podstawę programową, a dotyczące wymienionych w pkt od 1 do 8 § 2 w rzeczywistości są zajęciami wchodzącymi w skład podstawy programowej, której zakres określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Reasumując - skarżący zarzucał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Skopem dokonała istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku wykazania rodzajowego i czasowego zajęć, z których korzystałyby dzieci w ramach programu wychowania przedszkolnego wykraczającego poza jego podstawy programowe oraz nie wskazaniu w sposób precyzyjny opłat za poszczególne zajęcia, a także wskazaniu jako zajęć wykraczających poza podstawę programową zajęć, które w istocie realizują zakres tej podstawy, za które tym samym nie można pobierać opłat.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie lub zwieszenie postępowania z uwagi na trwające prace legislacyjne zmierzające do nowelizacji ustawy o systemie oświaty w zakresie obejmującym kwestie zasad ustalania odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ppsa). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 ppsa.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności wskazania wymagało, iż w sprawie nie zachodziły podstawy do uwzględnienia alternatywnego wniosku Rady Gminy o zawieszenie postępowania. Fakt trwania prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o systemie oświaty stanowi przyczyny zawieszenia ( art. 123-125 ppsa ). Zgodnie ze swą kognicją sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej uchwały wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej podjęcia i dla jej wyniku bez znaczenia prawnego pozostaje zmiana przepisów prawa dokonana po wskazanej dacie dacie.

Przechodząc do meritum przypomnienia wymaga, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r. , z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego stała się uchwała Rady Gminy w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej jako: u.s.o ) w związku z art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 142, póz. 142 ze zm ) . W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (vide wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05). Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Wskazać należy, iż skarżący zasadnie wskazał charakter prawny opłat o jakich mowa w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi zatem instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi tym samym swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie powołanego przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwalona na jego podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem obowiązek jej ponoszenia istniałby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

Ustawową zasadą jest, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r, Nr 4, póz. 17).

Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej wskazanym rozporządzeniem.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Zasadnie wskazywał skarżący , iż sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia. W istocie bowiem wprowadza ona jedną, stałą opłatę w wysokości 0,50 % minimalnego wynagrodzenia za "rozszerzone świadczenia" oferowane w rozmiarze 3 godzin dziennie bez względu na faktyczny czy planowany pobyt dziecka w przedszkolu. Taka konstrukcja uchwały w połączeniu z brakiem określenia konkretnych zajęć i ich wymiaru czasowego nie uwzględnia bowiem faktu, iż dziecko w przedszkolu może w poszczególnych dniach tygodnia przebywać zróżnicowaną liczbę godzin. Tym samym rodzic (opiekun) dziecka pozbawiony jest możliwości wyboru poszczególnych świadczeń w zależności od swych możliwości finansowych lub innych uwarunkowań. Na stały charakter opłaty wskazuje też ogólnikowe i zbiorcze określenie rodzaju świadczeń z przypisaniem każdej z ich kategorii opłaty w wysokości określonego procenta minimalnego wynagrodzenia, składającego się w sumie na określoną procentowo i w odniesieniu do minimalnego wynagrodzenia jedną dzienną opłatę. Takie ogólnikowe i zbiorcze ujęcie zajęć "rozszerzonych" uznanych za przekraczające podstawę programową jest niewystarczające. Z kolei fakt, iż uchwała nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu oznacza, iż naruszona jest zasada ekwiwalentności, gdyż opłata ponoszona jest przez rodziców (opiekunów) dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczenia. Analiza uregulowań uchwały Rady Gminy prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej (3 godziny dziennie), bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń (rodzajowego i czasowego) oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Za przedstawienie przekonywującej kalkulacji ekonomicznej nie może być uznane odniesienie poszczególnych, tematycznie tylko opisanych rodzajów świadczeń ponadprogramowych, w stosunku procentowym do najniższego wynagrodzenia miesięcznego. Nie wynika bowiem z niego, na jakich przesłankach oparto wskazane wyliczenie oraz czy ustalona w ten sposób opłata jest adekwatna do oferowanego świadczenia. Zauważyć należy, że przypisanie poszczególnym rodzajom zajęć "rozszerzonych" wymienionych w pkt 1-7 § 2 uchwały, określonej procentowo stawki dziennej oznacza jedynie, iż nadal mamy do czynienia ze stałymi opłatami cząstkowymi składającymi się na jedną stałą opłatę dzienną, którą ponosić ma rodzic (opiekun) dziecka niezależnie od faktycznego czy zamierzonego zakresu korzystania ze świadczeń rozszerzonych. O tym, że opłata dzienna ma charakter stały obejmując niejako cząstkowe opłaty stałe z pkt 1-7 § 2 przesądza też pkt 8 § 2 w którym określono koszt opieki dziennej nad dzieckiem w czasie realizacji zajęć " rozszerzonych".

Podkreślenia też wymaga, że porównanie treści pkt 1-7 § 2 kontrolowanej uchwały z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół wskazuje, iż tak ogólnikowo sformułowanie i obejmujące szeroki zakres tematyczny "rozszerzone zajęcia" o jakich mowa w uchwale w znacznej części wchodzą w skład podstawy programowej, w ramach realizacji której świadczenia muszą być oferowane przez gminę bezpłatnie ( np. rodzaj zajęć rozszerzonych z pkt 1 § 2 uchwały niewątpliwie pokrywa się częściowo zarówno z zakresem celów wskazanych do realizacji w pkt 1 jak i pkt 8 podstawy programowej).

Zaakcentować należy też, a to w kontekście regulacji § 1 pkt 2 uchwały , iż ustawa o systemie oświaty daje rodzicom (opiekunom) dziecka prawo wyboru czy i w jakim zakresie korzystać będzie ono ze świadczeń rozszerzonych (tj. z jakiego rodzaju zajęć rozszerzonych i w jakim czasowo rozmiarze) oferowanych przez przedszkole publiczne ponad podstawę programową , gdy tymczasem uchwała wprowadza prawo wyboru nie zajęć, a między przedszkolami - realizującym wyłącznie podstawę programową lub wraz z nią oferującym zajęcia rozszerzone.

Powyższe, stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia mają charakter istotnych naruszeń prawa - z uwagi przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej - i skutkują stwierdzeniem jej nieważności w całości. Mimo bowiem zaskarżenia przez Prokuratora jedynie § 2 uchwały Sąd uznał, iż eliminacja z obrotu prawnego przepisów uchwały o zasadniczym dla jej bytu znaczeniu, powoduje konieczność eliminacji zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, zgodnie z żądaniem skargi jedynie § 2 zaskarżonej uchwały, uczyniło bezprzedmiotowymi pozostałe regulacje uchwały. Zakres derogacji dokonywanej przez sąd powinien bowiem uwzględniać fakt, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego winna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego.

Kwestią końcową pozostawało jeszcze zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także w przedmiotowej sytuacji aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, póz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującąjuż treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).