Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 568/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską [...], z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa, własności [...] części nieruchomości Skarbu Państwa, ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] miasta [...], objętej KW nr [...] uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziła nabycie przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności ww. nieruchomości.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] własności udziału wynoszącego [...] części w prawie własności działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] miasta [...].

Wojewoda ustalił, że przedmiotowe działki powstały z podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r. Przed modernizacją ewidencji gruntów działka nr [...] oznaczona była jako działka nr [...] w obrębie [...] miasta [...]. Z kolei działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] w obrębie [...] miasta [...].

Aktem notarialnym umowy sprzedaży z [...] listopada 1975 r. Rep. A Nr [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] nabyła prawo własności [...] części działki nr [...] objętej KW nr [...]. Na podstawie tej umowy w dziale [...] KW nr [...] wpisano jako właściciela Państwo - Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w [...] w [...] częściach ([...] części), co potwierdza zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] grudnia 1975 r. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] została przeniesiona do KW nr [...], w której w dziale II wpisano prawo własności na rzecz Gminy Miejskiej [...] w [...] częściach (na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 2000 r.) i Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] w [...] częściach (na podstawie powyższego aktu notarialnego).

Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) ponieważ udział w działkach nr [...] i nr [...] wynoszący [...] części, w dniu 27 maja 1990 r. nie należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz należał do przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji o oddaniu gruntu w zarząd; zawartej, za zezwoleniem administracji, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi; umowy o nabyciu nieruchomości.

Nabycie w 1975 r. przez Okręgową Dyrekcję Kolei Państwowych w [...] na rzecz Skarbu Państwa własności [...] części działek, powoduje, że przedsiębiorstwo państwowe [...] posiadało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do tego udziału w prawie własności działek, co jest równoznaczne z faktem, że nie należały one w tej części do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Na potwierdzenie stanowiska Wojewoda powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i zaznaczył, że w analizowanej sprawie dokumentem potwierdzającym tytuł prawny [...] do przedmiotowego udziału w prawie własności ww. działek jest umowa nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W związku z tym, działki nr [...] i nr [...] w [...] częściach nie stały się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej [...], na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W świetle powyższego organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską [...], z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, własności [...] części ww. nieruchomości Skarbu Państwa.

Gmina Miejska [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] nabyła udział wynoszący [...] niewydzielonych części działki nr [...] w tym czasie, kiedy obowiązywał jeszcze przepis art. 128 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu, natomiast w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Wobec powyższego przedsiębiorstwo, pomimo zawarcia umowy cywilno-prawnej, nie nabyło gruntów na swoją własność, lecz na własność Państwa. Umowa została zawarta pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która przewidywała konieczność wydawania decyzji organu o oddaniu gruntów w użytkowanie.

Zdaniem Gminy ponadto powołanie się przez organ pierwszej instancji na art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest bezzasadne ponieważ ww. przepisy nie obowiązywały w dniu nabycia przez Państwo - Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w [...] udziału w przedmiotowych działkach tj. w dniu 24 listopada 1975 r. W związku z tym, brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że powstał zarząd na przedmiotowej nieruchomości.

Gmina wskazała dodatkowo, ze zgodnie z podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 27 lutego 2017 r. uchwałą sygn. akt I OPS 2/16, pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zarząd w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę przytoczyła art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i zaznaczyła, że istotną kwestią związaną z art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest ustalenie, czy analizowane mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Termin "należeć do" w przypadku tego przepisu wyjaśniony został w sposób kompleksowy zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest przy tym pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ udział w działkach nr [...] i nr [...] wynoszący [...] części, w dniu 27 maja 1990 r. nie należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz należał do przedsiębiorstwa państwowego [...]. Błędnie też Wojewoda wskazał, że nabycie w 1975 r. przez Okręgową Dyrekcję Kolei Państwowych w [...] na rzecz Skarbu Państwa własności [...] części działek powoduje, że przedsiębiorstwo państwowe [...] posiadało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do tego udziału w prawie własności ww. działek, co jest równoznaczne z faktem, że nie należały one w tej części do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie rozstrzygające znaczenie ma fakt, że do nabycia udziału w przedmiotowej nieruchomości doszło jeszcze pod rządami zasady jednolitości własności państwowej, co słusznie podniesiono w odwołaniu wskazując, że Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] nabyła udział wynoszący [...] niewydzielonych części działki nr [...] w obrębie [...] w tym czasie, kiedy obowiązywał jeszcze przepis art. 128 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu, natomiast w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Wobec powyższego przedsiębiorstwo, pomimo zawarcia umowy cywilno-prawnej, nie nabyło gruntów na swoją własność, lecz na własność Państwa. Umowa została zawarta pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która przewidywała konieczność wydawania decyzji organu o oddaniu gruntów w użytkowanie.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie można stwierdzić, by analizowana nieruchomość została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami. Zatem nieruchomość ta, jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Akta niniejszej sprawy nie wskazują również, na istnienie negatywnych przesłanek do komunalizacji nieruchomości, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Organ odwoławczy przytoczył ponadto stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że powstanie określonego rodzaju prawa do gruntu nie może nastąpić w sposób dorozumiany, to znaczy wywiedziony wyłącznie z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Tytuł ten nie wynika w szczególności bezpośrednio z Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", bądź z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze skarbu państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny, albowiem przejście własności następuje ex lege.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.

Organ zaznaczył, że uwłaszczenie [...] nie może odnosić się do mienia już skomunalizowanego lub podlegającego komunalizacji z mocy prawa. Mienie spełniające przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Przesądził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby analizowana nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w związku z czym uznać należy, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Ponadto wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].

[...] S.A. w [...] wniosły skargę (nazwaną sprzeciwem) na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności:

1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, że nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

2. art. 4 i art. 6 ust. 1 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez [...] podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.;

3. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.) poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez [...] z dniem 27 maja 1990 r.

Zarzucono ponadto rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. pomimo istnienia dowodu w postaci aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1975 r. Rep. A Nr [...];

2. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miejską [...] własności opisanych w tej decyzji nieruchomości i stwierdziła nabycie prawa własności, co do przedmiotowych działek nr [...] i [...] położonych w [...] dla których urządzona jest księga wieczysta prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych SR w [...] nr KW [...].

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organ II instancji rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skarżącej spółce nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest prawidłowe.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką [...], a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.

Jak podkreślano, jeżeli [...] nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, wbrew stanowisku skargi, nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Akty prawne regulujące status Skarżącej spółki jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych.

Wyjaśniano również trafnie, że [...] nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko [...], że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia [...] miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa [...]. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", który to przepis nakazywał [...] m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów [...]. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że [...] S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...], bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo [...] S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "[...] S.A." [...] dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu [...]. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu [...], uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa [...] za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd [...].

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.

Trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że Skarżąca nabyła udział [...] niewydzielonych części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako jedynego właściciela własności ogólnonarodowej. Umowa ta zawarta była pod rządami ustawy z 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która przewidywała konieczność wydania decyzji organu o oddaniu gruntów w użytkowanie.

Skarżąca spółka nie dysponuje zaś żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że [...] władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Słusznie też organ orzekający uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.