Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 126/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 3, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1  art. 143b ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 17, art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 12 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 50 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 136, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm. zwanego dalej KPA), art. 10 ust. l i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm. oraz nr 227, poz. 1505), art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 dla T. K. (zwanego dalej skarżącym), wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G..

W uzasadnieniu organ przypomniał, że w dniu [...]. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. W sekcji VI. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował on 3 działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] położone w woj. dolnośląskim, powiecie g., gminie W., obrębie Z. D. i W. Natomiast w sekcji VII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował 3 działki rolne oznaczone literami: A, B i C, zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej zwanej dalej JPO o łącznej powierzchni 1,98 ha.

Weryfikacja wniosku wykazała, że powierzchnia referencyjna PEG (powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza) ustalona na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str.16) dla działek 6/1 i 7 jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku do płatności JPO. W oparciu tą powierzchnię referencyjną, weryfikacja wniosku wykonana podczas postępowania przed organem pierwszej instancji wykazała, że powierzchnia uprawniająca do uzyskania płatności ONW dla działki nr [...] wyniosła 0,75 ha, a dla działki nr [...] - 0,73 ha.

W skutek powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał jednolitą płatność obszarową na rok 2009 w kwocie [...] . Ponieważ w wyniku weryfikacji wniosku ustalono, że powierzchnia zadeklarowana przekracza powierzchnię stwierdzoną na obszarze ONW o 17,86 % organ pierwszej instancji przywołał art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Decyzja w tej sprawie została doręczona skarżącemu w dniu [...]

Przechodząc do uzasadnienia prawnego organ zwrócił uwagę, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm. zwana dalej ustawą).

Zgodnie z brzemieniem art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 1.9.01.2009 r., które stosuje się od dnia 1.01.2009 r.), jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzegane są wymogi przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony

wniosek o przyznanie płatności;

3) wnioskującemu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie natomiast z załącznikiem XX do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz. Urz. UE L z 2004 r. nr 345/1 ze zm.), minimalna powierzchnia obszaru zakwalifikowanego na jedno gospodarstwo dla Polski wynosi 1 ha.

Organ zwrócił uwagę, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w art. 7 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

W dalszych wywodach Dyrektor D.Oddziału ARiMR wskazał, że podstawie art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Zgodnie z art. 14 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., każde państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli (zwany dalej "systemem zintegrowanym"). System zintegrowany obejmuje następujące elementy:

a) skomputeryzowaną bazę danych;

b) system identyfikacji działek rolnych;

c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;

d) wnioski o pomoc;

e) zintegrowany system kontroli;

f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Po myśli art. 17 cytowanego wyżej rozporządzenia system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 (tzw. system LPIS).

Odpowiednio do treści art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy.

Organ przywołał także art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44, str. 243 ze zm.), zgodnie z którym kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole administracyjne, zgodnie z art. 24 ust. l lit. c wyżej cyt. Rozporządzenia – jak wywodzi dalej organ – pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich.

Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przywołując w dalszej części uzasadnienia zasady ogóle postępowania administracyjnego wyjaśnił, że powierzchnia referencyjna ewidencyjno-gospodarcza (PEG) gruntów rolnych, na których położone są działki rolne B i C, która jest wyliczana na podstawie danych wektorowych pozyskiwanych z ortofotomapy, będąca odpowiednikiem powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, wynosi mniej niż zostało zadeklarowane przez wnioskodawcę do płatności. Po uwzględnieniu powierzchni referencyjnej (PEG) oraz powierzchni dokonanych pomiarów na podstawie dostępnych ortofotomap organ I instancji ustalił, że powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności JPO jest o 0,30 ha mniejsza niż całkowita powierzchnia zadeklarowana do tej pomocy przez skarżącego (1,98 ha). Organ uznał jednocześnie, że analiza zastosowania przez organ I instancji powierzchni PEG jak i dokonanych pomiarów działek odniesienia przy zastosowaniu zintegrowanego systemu wykazała na prawidłowość tych czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na przedstawione okoliczności organ pierwszej instancji mógł rozpatrzyć wniosek jedynie w granicach danych zawartych w zintegrowanym systemie administrowania i kontroli, odnośnie zadeklarowanych działek rolnych, a decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. jest zgodna z obowiązującym prawem krajowym i wspólnotowym. Organ zwrócił ponadto uwagę, że nie można, w niniejszej sprawie, uznać argumentu jakoby pomiary Agencji wykonane na podstawie map satelitarnych były błędne, bowiem działki [...] i [...] były przedmiotem kontroli w 2005 r. Analiza raportu z kontroli z dnia [...]. jak i deklaracji działek producenta we wniosku za rok 2005 wskazują na zupełnie odmienną deklarację tych działek w stosunku do roku 2009. W roku 2009 skarżący zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...] działkę [...] o pow. 0,95 ha, na działce ewidencyjnej nr [...] działkę rolną [...] o pow. 0,83 ha, a działka o nr [...] nie została zadeklarowana do płatności, natomiast w roku 2005 strona skarżąca wskazała, że na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położona jest jedna działka rolna oznaczona literą [...] o pow. deklarowanej 2,72 ha. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli wykonanej w roku 2005 dotyczyła zatem gruntów położonych na trzech działkach ewidencyjnych, zaś w niniejszej sprawie przedmiotem rozważania są tylko dwie działki ewidencyjne o nr [...] i [...]. Nie jest zatem możliwe odniesienie powierzchni stwierdzonej w wyniku pomiaru z roku 2005 do sprawy niniejszej.

Organ zauważył również, że poza analizą ortofotomapy (mapa opracowana na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii), konieczna jest analiza załączników graficznych, które producent rolny dołącza do wniosku o przyznanie pomocy. Na załączniku dostarczonym przez skarżącego wyraźnie zaznaczono obszary wyłączone z użytkowania rolniczego, natomiast tak powierzchnia PEG dla działki [...] jak i wykonany przez organ pierwszej instancji pomiar działki [...] całkowicie odpowiadają zaznaczonemu przez skarżącego obszarowi na mapie. Nie ma zatem możliwości pomierzenia na przedmiotowych działkach obszarów, które sam producent rolny wyłączył (działka [...]). Organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli powierzchni przeprowadzana jest wizualizacja działek i dokonuje się pomiarów powierzchni, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności, rolnik wzywany jest do złożenia wyjaśnień. Natomiast w przypadku, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika, nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej jako kwalifikującej się do płatności.

Organ wskazał, że zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzonych zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. czyli działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex06029041), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni posiadanych przez producenta gruntów rolnych kwalifikującej się do tego wsparcia. Wynika z tego, że – jak konstatuje organ – płatnościami obszarowymi objęte mogą być grunty, które nie tylko utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie, ale również były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Nie jest zatem możliwe przyznanie pomocy finansowej do gruntów, na których znajdują się widoczne na ortofotomapie obszary nieużytkowane rolniczo w wyżej wymienionej dacie (działka B).

Organ przedstawił ponadto wyliczenia procentowych różnic dla płatności uzupełniających (JPO) i wskazał, że przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności do gruntów rolnych.

W skardze na opisane orzeczenie skarżący nie zawarł żadnych skonkretyzowanych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji. Oświadczył on jednak, że w dniu [...]. wyjaśniał Agencji, że w załączniku graficznym jest błąd i że z działką [...] i [...] istnieje problem od czasu kiedy można było starać się o dopłaty unijne oraz że nie zna się na mapach, chociaż według niego granica pomiędzy działką nr. [...] a [...] jest przesunięta o około 4 m, rów oznaczony nr 8 powinien znajdować się pod zacienionym miejscem bo porośnięty jest olchami. Wyjaśniał także, że w 2006r. był z załącznikiem graficznym, na którym są ułożone działki [...] i [...] u Kierownika Biura Powiatowego O. N., która stwierdziła, że na mapce jest nieprawidłowość, co potwierdzono w Biurze Geodezji.

Skarżący wyjaśnił także, że w dniu [...] udał się do Biura Powiatowego ARiMR w G. z zapytaniem, czy należy mu się dopłata unijna. Pracownik biura wypełnił wniosek według posiadanych dokumentów tj. nakazu podatku, aktu notarialnego i mapki działki [...] i [...] oraz [...] . Otrzymał wówczas dopłatę za 2,53 ha. W dniu [...]. ponownie udał się do Biura Powiatowego ARiMR w G., aby skorzystać z fachowej pomocy i tym razem pracownik udzielił mu pomocy, w ten sposób, że pokazywał i dyktował co ma wpisać w daną rubrykę. Stwierdził, że wniosek z 2004 jest nieprawidłowo wykonany. W dalszych wyjaśnieniach skarżący wskazuje, że jak wynika z załącznika nr 5 do skargi, areał wyniósł 2,92 ha.

W dniu [...]. dokonano pomiaru w wyniku którego ustalono, że działka nr [...][...] i [...] po 0,10 ha zgodna jest ze stanem faktycznym, a działka nr [...] i [...] oznakowana jako [...] wyniosła 1,78 ha. Działki nr [...] nie mierzono bo mieściła się po drugiej stronie rowu i nie posiadała 0.10 ha, wobec czego nie podlegała dopłatom unijnym. Z powodu różnicy na wniosku 2.92 ha, a stwierdzona 1.78 ha na działce [...] i ż...ś zabrano skarżącemu dopłaty.

W dalszej części skargi jej autor opisał załączniki, które dołączył do swego pisma. Oznajmił ponadto, że w załączniku nr 9 załącznika graficznego, według zacienienia i linii przerywanej granica między działką [...] a działką [...] powinna znajdować się w miejscu narysowanej przeze niego czerwonej linii. Wg wyjaśnień skarżącego Pani Kierownik No. kazała na załączniku graficznym rysować tak jak linie na to wskazują, a "o przesuniętych granicach będzie pamiętać".

Skarżący powołując się na swoją niewiedzę oznajmił, że oczekiwał od organów pomocy. Jak dalej wyjaśniał, każdorazowo pracownik odbierając dokumenty sprawdza wpisy mapki i nie zauważył działki 0,08 ha z drugiej strony rowu, lasu, krzaków, 0,43 ha nieużytków.

Skarżący zwrócił się o sprostowanie mapy, dokonanie pomiaru na gruncie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko prezentując argumentację tożsamą z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała – niezależnie od zarzutów skargi - konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Sąd mając na uwadze treść art. 3 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm. zwaną dalej w skrócie "ustawą o płatnościach") stwierdza, że dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu (celowe podkreślenia Sądu). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedstawionym aspekcie, Sąd stwierdza, iż nie doszło w kontrolowanej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zdanie wstępne tego przepisu stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009), przy czym rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporzadzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Art. 12 ust3 tego rozporządzenia wskazuje, że rolnikowi wraz z wnioskiem przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do JPO na danej działce referencyjnej oraz, że na przekazanym mu załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, rolnik wskazuje położenie działek rolnych. Według art. 50 ust. 3 omawianego rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw.

Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności bezpośrednich niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom Agencji stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron, udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 par. 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Opola z dnia 26 maja 2010, sygn. akt I SA/Op 171/10)

Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie czy dane systemu LPIS są na tyle wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie biorąc pod uwagę przywołane reguły postępowania nie można zgodzić się z tak postawioną hipotezą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemu wsparcie bezpośredniego, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane.

Przywołać w tym miejscu uzasadnienia należy art. 75 k.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków , opinie biegłych i oględziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, tym bardziej wnioskowanych przez stronę.

Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu pierwszej instancji co do powierzchni spornych działek [...] i [...] obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Tym bardziej, że treści odwołania skarżący jednoznacznie sformułował wniosek o ponowny pomiar działki [...] i [...] oraz sprostowanie satelitarnej mapy z mapa geodezyjną. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz, przy ocenie pozytywnej, przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu.

Brak odniesienia się znaczących prawnie zarzutów skarżącego i jego wniosków dowodowych uchybia wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymagań powyższych nie spełnia, koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje, jednak zauważa, że w okolicznościach rozważanego przypadku, gdy strona zgłaszała konkretne zarzuty podważające aktualność danych ujawnionych w systemie LPIS, organ obowiązany był je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. Jak wskazano w wyroku z dnia 10.11.2009. sygn. akt II SA/Go 735/09, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach, na co wskazuje zasada praworządności określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Opola z dnia 26 maja 2010, sygn. akt I SA/Op 171/10)

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić kwestię powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. W miarę potrzeby organ dokona kontroli na miejscu celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów,.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wskutek stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie zostały dogłębnie wyjaśnione, przez co nie można wykluczyć, ze w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie odmiennej treści. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.