Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1079/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 5 pkt 1, art. 26 ust. 2, art. 30c ust. 1, ust. 3, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Z na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala


UZASADNIENIE

I.

Gmina Z złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" zgłoszonego do konkursu nr [...] w ramach 3 Osi Priorytetowej Turystyka i przemysł kulturowy, działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej, schemat C: Rozwój produktów i oferty turystycznej regionu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007- 2013.

Pismem z dnia 17 maja 2012 r. Nr [...] Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich poinformował Wójta Gminy Z, że złożony przez Gminę Z wniosek o dofinansowanie został odrzucony na etapie oceny finansowej z uwagi na niespełnienie kryterium: "Wykonalność i trwałość finansowa". Uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia projektu znalazło się w stanowiących załącznik do tego pisma kartach oceny merytorycznej – oceny finansowej z dnia 15 maja 2012 r. dokonanej przez dwóch oceniających asesorów.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Z złożyła protest.

Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. Nr [...], Zarząd Województwa poinformował Gminę Z, że w wyniku rozpatrzenia na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 -- wersja nr 10, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia 26 czerwca 2012 r. Nr [...] oraz Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej Schemat C Rozwój produktów i oferty turystycznej regionu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (zwanego dalej Regulaminem konkursu), stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa z dnia 29 listopada 2011r. Nr [...], protestu nie uwzględniono, pomimo trafności niektórych zarzutów.

Na powyższe rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Gmina Z wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Gminy Z na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 28 czerwca 2012 r. Nr [...] i stwierdził, że ocena projektu Gminy Z na etapie oceny merytorycznej – finansowej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku tym przekazał sprawę Zarządowi Województwa do ponownego rozpatrzenia.

II.

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Nr [...] Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich poinformował Wójta Gminy Z, że złożony przez Gminę Z wniosek o dofinansowanie został poddany ocenie finansowej i merytorycznej właściwej, uzyskując pozytywny wynik na etapie oceny finansowej. Do pisma dołączono karty oceny merytorycznej pod względem kryterium oceny finansowej, datowane na dzień 9 kwietnia 2013 r.

Tym samym pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Nr [...] Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich poinformował Wójta Gminy Z, że w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej właściwej projekt uzyskał 0 punktów w subkryteriach: "Trwałość organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu" oraz "Trwałość instytucjonalna", ocenianych w ramach kryterium Trwałość projektu, i tym samym nie spełnia kryteriów oceny merytorycznej określonych w Uszczegółowieniu RPO na lata 2007-2013. W związku z powyższym projekt został odrzucony na etapie oceny merytorycznej właściwej. Do pisma dołączono także karty oceny merytorycznej dotyczące oceny merytorycznej właściwej, datowane na dzień 1 lipca 2013 r. Z kart oceny merytorycznej właściwej wynika, że każdy oceniający przyznał projektowi po 2 punkty za subkryterium "Tworzenie nowych trwałych miejsc pracy". Oceniający wskazali, że zgodnie z deklaracją wnioskodawcy realizacja projektu przyczyni się do stworzenia 11 etatów, przy czym 4 z nich będą miały charakter sezonowy. Po jednym punkcie od każdego oceniającego projekt otrzymał za subkryterium "Ocena bilansu zysków i strat społecznych, będących bezpośrednim lub pośrednim efektem realizacji projektu". Obydwaj oceniający przyznali projektowi 0 punktów za subkryteria: "Trwałość organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu" - posiadanie odpowiednich struktur i zasobów ludzkich dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania projektu w fazie operacyjnej/eksploatacyjnej oraz "Trwałość instytucjonalna" – badanie ryzyka upadłości lub likwidacji podmiotu zarządzającego oraz długości jego funkcjonowania na rynku. Oceniający wskazali, że z treści wniosku (po uzupełnieniu) wynika, że dla realizacji tego projektu została utworzona spółka z o.o. "Centrum edukacyjno-rekreacyjne [...] w Z", w której większościowym udziałowcem nie jest Gmina Z lecz spółka słowacka T. Zdaniem oceniających, pomimo tego, że to Gmina Z jest wnioskodawcą w Konkursie mającym na celu dofinansowanie projektu ze środków unijnych, to większościowy udziałowiec będzie miał decydujący głos w sprawach dotyczących inwestycji.

Pismem z dnia 26 lipca 2013 r. Gmina Z wniosła protest od wyników oceny jej projektu w zakresie kryterium "Trwałość projektu". Zdaniem Gminy, projekt spełnia to kryterium a ocena dokonana przez oceniających jest nieprawidłowa oraz niezgodna z procedurami opisanymi w dokumentacji konkursowej. Gmina Z stwierdziła, że oceniający dopuścili się uchybień podczas oceny subkryteriów "Trwałość organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu" (posiadanie odpowiednich struktur i zasobów ludzkich dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania projektu w fazie operacyjnej/eksploatacyjnej) oraz "Trwałość instytucjonalna" (badanie ryzyka upadłości lub likwidacji podmiotu zarządzającego oraz długości jego funkcjonowania na rynku). Gmina wyjaśniła, że podczas oceny merytorycznej właściwej poproszono ją o uzupełnienie wyłącznie w zakresie zatrudnienia oraz sposobu wykorzystania infrastruktury. Wyjaśnienia te zostały w odpowiednim terminie dostarczone i w sposób wyczerpujący odnosiły się do zadanych pytań. Opisano również szczegółowo aktualny stan prawny i sposób zarządzania projektem przez nowopowołaną spółkę, w której udziałowcem jest Gmina Z. Oceniający nie prosili natomiast o dostarczenie dokumentacji formalnej nowej spółki lub innych wyjaśnień dotyczących tego subkryterium. Zdaniem Gminy, oceniający nie byli więc w stanie dokonać poprawnej i rzetelnej oceny tego subkryterium opierając się na faktach. Gmina Z stwierdziła, że oceniający powinni byli zwrócić się do niej o dodatkowe wyjaśnienia, a nie dokonywać oceny opierając się na "gdybaniu" i "subiektywnym trudzie wiary". Odnośnie oceny subkryterium "Trwałość organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu" (posiadanie odpowiednich struktur i zasobów ludzkich dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania projektu w fazie operacyjnej/ eksploatacyjnej) Gmina Z podniosła, że oceniający nie wyjaśnili dlaczego kwestionują zatrudnienie 4 osób na ¾ etatu w parku linowym. Nie istnieją bowiem żadne normy regulujące minimalną liczbę zatrudnienia w obiektach rekreacyjnych typu park linowy. Zdaniem Gminy, zaskakująca jest "wiedza" oceniających, którzy twierdzą, że obsada osobowa na pewno jest za mała, bez wskazania powodów. Ponadto Gmina uważa, że powoływanie się na to, że nie jest jasna struktura własnościowa obiektu, nie może być podstawą obcięcia punktów. Struktura właścicielska jest oczywista i wynika z umowy spółki, o którą oceniający nie poprosili, a w związku z tym nie mogą się powoływać na brak tej umowy. W związku z powyższym Gmina Z uważa, że w ramach tego subkryterium powinna otrzymać 1 pkt. Odnośnie natomiast oceny subkryterium "Trwałość instytucjonalna" – badanie ryzyka upadłości lub likwidacji podmiotu zarządzającego oraz długości jego funkcjonowania na rynku, Gmina Z podniosła, że oceniający nie mieli podstaw do twierdzenia, że Gmina Z nie jest w stanie utrzymać trwałości projektu tylko dlatego, że zawarła spółkę z innym podmiotem. Oceniający nie posiadali bowiem (gdyż o to nie poprosili) dokumentów formalnych spółki jak i innych uzgodnień między Gminą a Inwestorem zewnętrznym. Zdaniem Gminy, oceniający nie mogą powoływać się na brak tych dokumentów, skoro mogli o nie poprosić a tego nie uczynili. Gmina wyjaśniła, że umowa Spółki określa cele jej zawarcia i uwarunkowania do roku 2022, co przekracza okres trwałości projektu, a w związku z tym nie ma ryzyka, że trwałość instytucjonalna nie zostanie dochowana. Gmina Z podkreśliła, że jest jednostką samorządu terytorialnego bez ryzyka upadłości, więc nawet w przypadku problemów drugiego udziałowca, będzie w stanie przejąć na siebie utrzymanie projektu podczas okresu trwałości, gdy nakłady są już niewielkie, a obiekt będzie się sam finansował. Gmina zarzuciła, że oceniający nie wskazali żadnych argumentów mówiących o tym, dlaczego nowo powołana spółka miałaby nie być podmiotem o zapewnionej trwałości organizacyjnej. Gmina Z podniosła, że w przypadku oceny jej projektu brak jest należytego uzasadnienia, co stawia pod znakiem zapytania prawidłowość całej oceny i powoduje, że ocena taka będzie mogła zostać podważona w odpowiednim trybie. Wobec powyższego Gmina Z uważa, że postępowanie w tym zakresie dotknięte jest wadą, która rzutuje na merytoryczną treść oceny i z tego powodu powinno zostać powtórzone. Szczególnie dlatego, że projekt został oceniony pozytywnie pod względem wykonalności finansowej, co powoduje, że nie powinno być już zastrzeżeń do zapisów już zaakceptowanych (w zakresie wykonalności i trwałości, co podlegało również ocenie finansowej). W związku z powyższym Gmina Z wniosła o uwzględnienie protestu, przywrócenie projektu do oceny i pozytywną ocenę merytoryczną właściwą.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. Nr [...] Zarząd Województwa poinformował Gminę Z, że w wyniku rozpatrzenia, na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 -- wersja nr 12, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia 30 lipca 2012 r. Nr [...] oraz Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej Schemat C Rozwój produktów i oferty turystycznej regionu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa z dnia 29 listopada 2011r. Nr [...], protestu nie uwzględniono. Zarząd Województwa podał, że na etapie oceny merytorycznej właściwej wnioskodawca został wezwany do dokonania stosownych wyjaśnień, uzupełnienia informacji oraz dostarczenia dokumentów. Jak wynika z przedstawionych przez wnioskodawcę informacji, realizacja projektu nie tylko faktyczna, ale i prawna nie należy już do Gminy Z. W opinii Zarządu, złożone wyjaśnienia wskazują, że realizatorem przedmiotowego projektu jest już nowoutworzona przez Wnioskodawcę i T A.S. spółka celowa – [...] sp. z o.o. Spółka ta posiada osobowość prawną, jest wyłącznym właścicielem praw do programu funkcjonalno użytkowego i autorskich praw majątkowych do projektu. Informacje te sugerują, że to spółka zajmie się realizacją projektu. Zarząd Województwa podzielił zatem wątpliwości ekspertów dokonujących oceny przedmiotowego projektu dotyczące trwałości organizacyjnej projektu. Nie wiadomo bowiem, czy większościowy udziałowiec nowoutworzonej spółki – spółka T A.S zaakceptowała zapisy zawarte w dokumentacji. Zdaniem Zarządu, słusznie też eksperci wskazali na brak informacji, czy dokumentów, które pozwalałyby na określenie statusu własnościowego obiektu. Z wniosku zmodyfikowanego przez wnioskodawcę w trybie uzupełnień wynika bowiem, że to nowoutworzona spółka dysponuje prawem do gruntu oraz do programu funkcjonalno-użytkowego, a nie Gmina Z. Zarząd wskazał, że postanowienia umowy leasingu z dnia 8 stycznia 2013 r. wskazują, że wybudowane na nieruchomości oddanej spółce do używania i pobierania pożytków obiekty budowlane i budowle niezbędne do prowadzenia przez spółkę w czasie trwania umowy działalności "[...] w Z" będą własnością spółki. Jednocześnie z pozostałych zapisów zmienionego wniosku, w szczególności z pola D.12 "Trwałość projektu" wynika, że to Gmina Z jest Wnioskodawcą i będzie właścicielem obiektu. Jednak z zapisów dokumentacji projektowej nie jest możliwe ustalenie jak Gmina Z stanie się właścicielem obiektu i tym samym zapewni trwałość projektu. Gmina nie pokazała w jaki sposób zapewni funkcjonowanie projektu zarówno w fazie operacyjnej, jak i eksploatacyjnej – bowiem z informacji wynika, że nie ma ona bezpośredniego wpływu na projekt. Zdaniem Zarządu, w świetle takich niespójności wątpliwości ekspertów co do trwałości organizacyjnej projektu były w pełni zasadne i uzasadniały nieprzyznanie punktów w ramach subkryterium "Trwałość organizacyjna". Odnosząc się do zarzutu Gminy Z odnośnie braku wezwania do przedłożenia dokumentów, które rozwiałyby wątpliwości ekspertów, Zarząd Województwa wskazał, że w świetle uregulowań Regulaminu Konkursu wezwanie wnioskodawcy do ponownego uzupełnienia dokumentacji projektowej na etapie oceny merytorycznej właściwej nie było możliwe. Zgodnie bowiem z zapisami § 24 ust. 3 tego Regulaminu, uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji możliwe jest dwukrotnie w trakcie oceny merytorycznej, tj.: po I ocenie finansowej oraz po I ocenie merytorycznej właściwej. Z zapisów tych jasno wynika, że po I ocenie merytorycznej dopuszczalne jest wyłącznie jedno wezwanie do uzupełnień. Analizowane wątpliwości nie mogły więc, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, zostać usunięte w trybie wezwania do uzupełnień, dlatego zarzut błędu proceduralnego należy uznać za chybiony. Co więcej umożliwienie wnioskodawcy złożenia dwukrotnych uzupełnień po I ocenie merytorycznej świadczyłoby, zdaniem Zarządu, o nierównym traktowaniu wnioskodawców. Zarząd Województwa podniósł, że z uwagi na brak możliwości ponownego wezwania Wnioskodawcy do dodatkowych wyjaśnień, a także biorąc pod uwagę informacje zawarte w dokumentacji projektowej wskazać należy, że wątpliwości oceniających co do trwałości organizacyjnej były uzasadnione treścią wniosku i jego załączników. Mając na uwadze powyższe Zarząd Województwa uznał, że wnioskodawca nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku, gdyż nie dostarczył dokumentów, które pozwoliłyby ekspertom rozwiać wątpliwości dotyczące trwałości projektu, pomimo tego, że kwestia ta jest obowiązkowym elementem oceny w ramach oceny merytorycznej właściwej. Argumentacja wnioskodawcy, w której wskazuje on, że w sposób wyczerpujący odniósł się do zadanych pytań w ramach wezwania do uzupełnień, wyłącznie w zakresie zatrudnienia oraz sposobu wykorzystania infrastruktury a nie został poproszony o dostarczenie dokumentacji formalnej nowej spółki jest - w opinii Zarządu - nieracjonalna, albowiem Instytucja Organizująca Konkurs wzywając do uzupełnienia nie mogła mieć wiedzy co do zakresu wprowadzonych w następstwie tego wezwania zmian przez wnioskodawcę. Eksperci musieliby przed dokonaniem wezwania posiadać informacje na temat zmiany stanu faktycznego i prawnego inwestycji, a mianowicie to, że to spółka będzie realizować inwestycję i będzie właścicielem wybudowanych na nieruchomości obiektów i wtedy mogliby poprosić o odpowiednie dokumenty spółki. Natomiast to dopiero wyjaśnienia wnioskodawcy pozwoliły na posiadanie wiedzy co do zaistniałych zmian. Zarząd Województwa nie podzielił też zasadności zarzutu wnioskodawcy dotyczącego kwestionowania przez oceniających zatrudnienia jedynie czterech osób na 3/4 etatu w parku linowym bez wskazania powodów. Analiza uzasadnienia ekspertów zawartego w kartach oceny merytorycznej wskazuje bowiem, że - zdaniem oceniających - wnioskodawca nieprawidłowo oszacował zapotrzebowanie na pracowników mających zapewnić sprawne funkcjonowanie części rekreacyjnej projektu. Zatrudnienie 4 osób na 3/4 etatu dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sześciu planowanych atrakcji przy codziennym otwarciu obiektu (z wyłączeniem świąt) przez 10-12 godzin, w opinii ekspertów nie jest wystarczające dla sprawnego, stabilnego i bezpiecznego działania części rekreacyjnej. Dlatego też wnioskodawca w piśmie wzywającym do uzupełnienia z dnia 24 kwietnia 2013 r. został poproszony o uzasadnienie zatrudniania jedynie 4 osób i podanie informacji jakie rozwiązania organizacyjne zamierza zastosować. Ponadto w piśmie tym przedstawiono wnioskodawcy wyjaśnienie obaw związanych z niewystarczającą liczbą przewidzianych pracowników. W piśmie tym poinformowano również Wnioskodawcę, że informacje w tej sprawie będą miały istotny wpływ na ocenę trwałości organizacyjnej projektu. Pomimo powyższego, wyjaśnienia wnioskodawcy ograniczyły się głównie do deklaracji, że opisana obsada zaspokaja potrzeby parku linowego zgodnie z planowanym obłożeniem i liczbą atrakcji. Pozostałe wyjaśnienia odwołujące się do nowoczesnego, bezpiecznego i samodzielnego systemu asekuracji, które - zdaniem wnioskodawcy - sprawią, że obsługujący będą potrzebni na wejściu i wyjściu z tras, nie były przekonujące dla ekspertów. Zdaniem Zarządu, brak stałej pomocy podczas korzystania przez gości z atrakcji parku, a w szczególności dzieci, mógł więc być uznany za niewystarczający do uznania przez ekspertów, że planowane zatrudnienie nie zapewni odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i jakości obsługi odwiedzającym. W przypadku drugiego subkryterium "Trwałość instytucjonalna" Zarząd Województwa również podzielił zarzuty ekspertów dotyczące niedostatków oraz niespójności informacyjnych uniemożliwiających pozytywną ocenę tego subkryterium. Zarząd stwierdził, że zarzuty te ściśle łączą się z zarzutami dotyczącymi subkryterium "Trwałość organizacyjna", gdyż są konsekwencją zmian Wnioskodawcy wprowadzonych w ramach uzupełnień dokumentacji po I ocenie merytorycznej właściwej. Wnioskodawca modyfikując wniosek o dofinansowanie w polu D.8.5 nie odniósł się do innych części dokumentacji. W szczególności pole D.12 "Trwałość projektu wniosku o dofinansowane" w żaden sposób nie uwzględnia zaistniałych zmian faktycznych i prawnych. Zarząd wskazał, że w dokumentacji projektowej mamy z jednej strony twierdzenia Wnioskodawcy zawarte w polu D.12 wskazujące, że Gmina Z jest wnioskodawcą, i będzie właścicielem obiektu, natomiast z informacji i dokumentu pozyskanych w ramach uzupełnień dokumentacji wynika, że projekt realizuje nowoutworzona spółka i to ona będzie właścicielem wybudowanych obiektów. Złożone przez wnioskodawcę wyjaśnienia nie zawierały zatem wystarczających informacji na temat roli nowopowstałej spółki w ramach przedmiotowego projektu przez co niemożliwe stało się ustalenie takich kwestii jak prawa nowego inwestora do mającego powstać obiektu czy też wola przekazania obiektu operatorowi wskazanemu w dokumentach aplikacyjnych. Nowa sytuacja faktyczna i prawna oraz brak jednoznacznych informacji, zdaniem Zarządu, uniemożliwiły ekspertom zbadanie zasadniczych elementów omawianego subkryterium, tj. "ryzyko upadłości lub likwidacji podmiotu zarządzającego oraz długość jego funkcjonowania na rynku." W ocenie Zarządu Województwa, w przypadku kryterium "Trwałość instytucjonalna" również błędne jest stanowisko wnioskodawcy zarzucającego zaniechanie zwrócenia się przez ekspertów o dokumenty formalne spółki i inne uzgodnienia między nim a Inwestorem zewnętrznym. Jak bowiem to zostało już wyjaśnione – wezwanie wnioskodawcy do ponownego uzupełnienia dokumentacji projektowej na etapie oceny merytorycznej właściwej nie było możliwe w świetle uregulowań Regulaminu konkursu. Zarząd Województwa podniósł, że pozytywna ocena finansowa uwzględniała stan na czas jej dokonywania, czyli sprzed zmian wprowadzonych przez Wnioskodawcę dopiero na etapie oceny merytorycznej właściwej. Nie można więc uznać za słuszny pogląd wnioskodawcy, iż "nie powinno być zastrzeżeń do zapisów już zaakceptowanych", gdyż trudno zgodzić się z tym, że eksperci uprzednio zaakceptowali stan zmian, który Wnioskodawca przedstawił na następnym etapie. Zdaniem Zarządu Województwa, projekt wnioskodawcy został oceniony zgodnie z Regulaminem konkursu na podstawie prawidłowo zastosowanych kryteriów wyboru projektu.

W skardze na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 22 sierpnia 2013 r. Nr [...] Gmina Z wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Organizującą Konkurs. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Gmina Z zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady rzetelności oceny projektu oraz niedołożenie należytej staranności przy dokonywaniu oceny. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 30c oraz art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem Gminy Z, organ ponownie rozpoznający jej wniosek winien był wziąć pod uwagę wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/12 ocenę prawną dotyczącą stanu faktycznego, który istniał w chwili pierwotnego orzekania przez organ. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe było usunięcie negatywnych skutków jakie Gmina poniosła poprzez niezgodne z prawem odrzucenie jej wniosku na etapie oceny finansowej. Ostatni podniesiony przez skarżącą Gminę zarzut dotyczył naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Gmina Z podniosła, że w przypadku gdyby nie zostało wydane z naruszeniem przepisów zaskarżone pierwotnie rozstrzygnięcie, jej wniosek podlegałby ocenie w stanie faktycznym istniejącym na dzień dokonywania oceny wszystkich złożonych wniosków. Zdaniem Gminy, wszelkie zdarzenia faktyczne i prawne jakie zaistniały po dacie odrzucenia przez Zarząd Województwa jej wniosku na etapie oceny finansowej nie powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu ponownej oceny wniosku. Strona skarżąca podkreśliła, że chcąc realizować zamierzoną inwestycję, wobec odrzucenia jej wniosku na etapie oceny finansowej oraz przedłużającej się procedury odwoławczej, zmuszona była do pozyskania środków na realizację inwestycji w inny dostępny sposób. Gmina Z uważa, że po zakończeniu procedury odwoławczej, w sytuacji gdy sąd administracyjny orzekł o jej prawie do przeprowadzenia ponownej oceny jej wniosku, tym razem zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji podjętych przez siebie działań służących zapewnieniu finansowania inwestycji. Gdyby bowiem Gmina nie została bezprawnie pozbawiona możliwości dalszego procedowania jej wniosku w ramach oceny finansowej oraz dalszej oceny merytorycznej, wówczas nie podejmowałaby działań, które doprowadziły do zmiany sytuacji faktycznej inwestycji objętej wnioskiem. Gmina zaznaczyła, że po ponownym dokonaniu oceny finansowej jej wniosku, przeprowadzonej na skutek wyroku WSA z dnia 27 listopada 2012 r., wniosek ten przeszedł pomyślnie etap oceny finansowej i został zakwalifikowany do dalszej oceny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że nie jest w stanie określić, czy beneficjentem środków uzyskanych w ramach konkursu będzie Gmina Z, czy też spółka z o.o., której Gmina jest udziałowcem. Niewątpliwie środki finansowe docelowo zasilą spółkę tzn. beneficjentem środków będzie Gmina, która wniesie je do spółki.

Na rozprawie, w odpowiedzi na zajęte stanowisko, pełnomocnik organu podniósł, że przekazanie tych środków na rzecz spółki przez Gminę spowodowałoby to, że środki te stałyby się środkami niekwalifikowanymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, inne akty lub czynności oraz bezczynność - określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., jednak według art. 3 § 3 p.p.s.a.: "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach".

Na tej ostatniej zasadzie z art. 3 § 3 p.p.s.a. został poddany kontroli sądów administracyjnych tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. - o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712). Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 1 tej ustawy: "Po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529)".

Sąd podkreśla, że podstawowymi dokumentami regulującymi przebieg konkursu, a w tym procedurę wyboru wniosku do dofinansowania jak i kryteria wyboru projektów są Regulamin Konkursu dla działania 3.1 Schematu 3, Oś priorytetowa 3, przewidujący nabór wniosków w okresie od 21 grudnia 2011 r. do 13 lutego 2012 r. oraz kryteria wyboru projektów zawarte w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego. Podstawowe zasady co do sposobu i kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie, przewidziane są więc Regulaminem Konkursu.

Ocena wniosków o dofinansowanie składa się z etapów oceny formalnej (ewentualnie II oceny formalnej ) oraz oceny merytorycznej (finansowej i merytorycznej właściwej) oraz ewentualnie II oceny merytorycznej, (w tym po I ocenie finansowej i I ocenie merytorycznej właściwej), a to zgodnie z § 28 ust. 1 lit. a i b w zw. z § 24 ust. 3 lit. a i b Regulaminu. Po przeprowadzeniu każdego etapu oceny wnioskodawca jest pisemnie informowany o jego wynikach, a w wypadku odrzucenia projektu na danym etapie służy mu środek odwoławczy w postaci protestu. Projekt, który pozytywnie przeszedł etap oceny formalnej przekazywany jest to etapu oceny merytorycznej (§ 22 ust. 1 lit. a, § 29 ust. 6).

Z przedstawionej przy skardze dokumentacji wniosku wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na etapie oceny merytorycznej właściwej.

Sąd jednocześnie zwraca uwagę na to, że wnioskodawca, który poddaje swój projekt do dofinansowania procedurze konkursowej zobowiązany jest przestrzegać zasad Regulaminu konkursu, w które to zasady wpisane są takie instytucje jak protest, jego rozpatrzenie pozytywne lub negatywne przez Instytucję Rozpatrującą Protest, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i konsekwencje rozstrzygnięcia skargi przez Sąd - zgodnie z art. art. 30c ust. 3 ustawy, który stanowi:

"Art. 30c ust. 3. "W wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe".

Powyższy przepis art. 30c ust. 3 ustawy zakreśla więc nie tylko ramy kontroli Sądu w tego rodzaju sprawach ograniczając kontrolę do badania, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, czy w sposób naruszający prawo, ale wskazuje na rodzaj procedury, której wnioskodawca poddaje się zgłaszając swój projekt do dofinansowania w ramach konkursu. W tej sytuacji jest oczywistym, że wnioskodawca składając protest od negatywnej oceny Instytucji Organizującej Konkurs, a następnie skargę do Sądu na negatywne rozstrzygnięcie jego protestu powinien liczyć się także z tym, że Sąd może uznać jego racje i uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu dokonana na tym etapie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Przystąpienie wnioskodawcy do konkursu oznacza więc pełną akceptację reguł tego konkursu. Sąd zwraca uwagę na to, że reguły konkursu zostały zaakceptowane przez Gminę Z, która przystąpiła do konkursu na dofinansowanie realizacji konkretnego projektu, a nie przez spółkę z o.o. "Centrum edukacyjno-rekreacyjne [...] w Z", obecnego inwestora tego projektu, w której większościowym udziałowcem jest spółka słowacka T, a która – jak chce tego strona skarżąca – w efekcie miałaby być beneficjentem środków finansowych uzyskanych w wyniku tego konkursu.

Sąd zaznacza, że przepisy ustawy statuują cztery podstawowe zasady stanowiące wzorzec kontroli procesu oceny projektu pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 ustawy: "Instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z kolei art. 31 ust. 1 omawianej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi: "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym." Oznacza to, że zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie ich wyborów legły u podstaw wprowadzenia w proces oceny ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Z powyższych zasad wynika niewątpliwie przejrzystość reguł oceny, bezstronność oceny i jej rzetelność, które stanowią kryteria zgodności z prawem stosowane bezpośrednio na etapie oceny projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania.

Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 26 ust. 2 ustawy wynika więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje procedurę oceny projektu m.in. pod względem równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów.

Sąd zauważa, że pojęcie wnioskodawcy, to pojęcie podmiotu wnioskującego o przyznanie dofinansowania do realizacji przedstawionego do oceny konkursowej projektu, natomiast pojęcie beneficjenta ustanawia art. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w ten sposób, że: " Użyte w ustawie określenia oznaczają: beneficjent - osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu;"

Aby zostać beneficjentem projektu finansowanego na zasadach ustalonych przepisami ustawy i Regulaminu tego Konkursu, co Sąd podkreśla, należy złożyć wniosek o dofinansowanie obwarowany konkretnymi wskazaniami i regułami także dotyczącymi samego wnioskodawcy jako podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie konkretnego projektu, a więc ubiegającego się o zostanie beneficjentem.

W związku z powyższym Sąd podkreśla, że o ile programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie adresata, to już system realizacji programu wiąże zarówno organy działające na jego podstawie, jak i – co należy podkreślić - wiąże podmiot (wnioskodawcę), który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu. Stanowisko takie, które Sąd w całości podziela zostało przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 797/10 (opubl. LEX nr 737670) jak i w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11 (opubl. LEX nr 992441).

Jest więc nie do zaakceptowania – zdaniem Sądu - stanowisko strony skarżącej, która zgłaszając do dofinansowania w ramach konkursu projekt jako Gmina Z, a więc starając się być beneficjentem środków finansowych dla realizacji konkretnego projektu jako Gmina Z, w trakcie trwania tego konkursu dokonuje przekształcenia podmiotowego ewentualnego przyszłego beneficjenta wchodząc w spółkę ze słowacką firmą, jako inwestorem większościowym na realizację tego właśnie projektu i uważa, że w dalszym ciągu projekt powinien zostać dofinansowany tak, jakby zmiany tej nie było.

Zdaniem Sądu – taka zmiana podmiotowa przyszłego beneficjenta w trakcie trwania konkursu jest całkowicie niedopuszczalna właśnie z uwagi na konieczność uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Każdy projekt – zdaniem Sądu – złożony przez wnioskodawcę jako przyszłego beneficjenta środków finansowych jest nierozerwalnie związany z konkretnym wnioskodawcą, który wnioskuje o jego dofinansowanie.

Zachowanie strony skarżącej – Gminy Z, która w trakcie trwania konkursu (do którego zgłosiła projekt o dofinansowanie jako Gmina Z), zawarła spółkę z o.o. z obcym udziałowcem (większościowym), mającą na celu zrealizowanie tego właśnie projektu, oznacza – zdaniem Sądu - jedynie wycofanie się z konkursu. Zgłoszony bowiem do dofinansowania projekt Gminy Z przestał istnieć i istnieje obecnie projekt spółki z o.o. "Centrum edukacyjno-rekreacyjne [...] w Z", w której większościowym udziałowcem nie jest Gmina Z lecz spółka słowacka T. W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej wskazujące, że skoro projekt został oceniony pozytywnie pod względem wykonalności finansowej, to nie powinno być już zastrzeżeń do zapisów już zaakceptowanych (w zakresie wykonalności i trwałości, co podlegało również ocenie finansowej), albowiem pozytywnie pod względem finansowym został oceniony projekt Gminy Z, a nie projekt spółki z o.o. "Centrum edukacyjno-rekreacyjne [...] w Z", który nie został zgłoszony do konkursu i nie brał udziału w dokonanych już ocenach. Sąd nie przesądza, że taki projekt nie można było zgłosić do konkursu, ale we właściwym terminie, a to oznacza, że w konkursie innym, niż obecnie trwający. Sąd zaznacza, że nawet gdyby nowopowstały podmiot mógł brać udział w tym konkursie, to musiałby powstać przed zgłoszeniem projektu do konkursu i od początku trwania konkursu brać w nim udział przechodząc pozytywnie kolejne etapy oceny. Z tego względu skarga Gminy Z jest całkowicie nieuzasadniona.

Sąd podzielił w pełni argumentację Zarządu Województwa zawartą w rozstrzygnięciu protestu, także w zakresie tego, że brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że organ jest związany dokonaną oceną prawną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawartą w wyroku z dnia z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/12, albowiem po pierwsze: ocena prawna dokonana przez Sąd dotyczyła innego etapu oceny projektu Gminy Z, a po drugie stan faktyczny sprawy uległa zasadniczej zmianie - obecnie wnioskująca o dofinansowanie całego projektu Gmina Z stała się jedynie udziałowcem mniejszościowym innego podmiotu w realizacji tego projektu. Ma rację także Zarząd Województwa w tym, że ilość wezwań wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień została już wyczerpana – zgodnie z Regulaminem konkursu, któremu zostali podporządkowani wszyscy uczestnicy konkursu - podmioty starające się o dofinansowanie swych projektów.

W szczególności Sąd podkreśla, że najistotniejszym w sprawie jest argument Zarządu Województwa, który Sąd w pełni podzielił, że realizacja projektu nie tylko faktyczna, ale i prawna nie należy już do wnioskodawcy - Gminy Z, albowiem złożone przez samą stronę skarżącą informacje wskazują, że realizatorem przedmiotowego projektu jest już nowoutworzona przez wnioskodawcę i słowacką firmę T A.S. spółka celowa – [...] sp. z o.o. i spółka ta posiada osobowość prawną, jest wyłącznym właścicielem praw do programu funkcjonalno użytkowego i autorskich praw majątkowych do projektu. Informacje te - zdaniem Sądu - nie tylko sugerują, ale wprost wskazują na to, że to spółka zajmie się realizacją projektu. W takiej sytuacji dalsze uczestnictwo w Konkursie o dofinansowanie innego podmiotu niż przystępujący do Konkursu, czy dalsze uczestnictwo Gminy Z w konkursie o dofinansowanie projektu innego podmiotu - spółki z o.o. "Centrum edukacyjno-rekreacyjne [...] w Z" nie można uznać za uzasadnione z uwagi na niezachowanie podstawowej zasady z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - zasady równego dostępu do pomocy beneficjentów, którzy zgłosili się do konkursu w ramach programu.

Na powyższe stanowisko Sądu wskazują przytoczone wyżej przepisy, a przede wszystkim wymienione wyżej zasady stanowiące wzorzec kontroli procesu oceny projektu pod względem jej zgodności z prawem, w tym także – zasada zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów zgłoszonych do postępowania konkursowego o dofinansowanie. Nie można także nie zauważyć, że stanowisko to zostało w pełni poparte oświadczeniami obu stron złożonymi na rozprawie.

Sąd uznał więc, że skarga Gminy Z nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że będąca jej przedmiotem ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a zatem Sąd na mocy art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy orzekł – jak w sentencji.