Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 515/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. W. i P. W. na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 27 grudnia 2016 r, nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących D. W. i P. W. kwotę 712 (siedemset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D.W. i P. W.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 27 grudnia 2016 r., nr [..] o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] o powierzchni 07377 ha, położoną w obrębie R., gmina C.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [..] z dnia 24 czerwca 2002 r. na wniosek P. W. i D. W. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [..] na 5 działek, w tym działkę nr [..] o powierzchni 0,7377 ha. W decyzji organ wskazał, że działka nr [..] jest drogą dojazdową. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr XXVII/182/01 z dnia 28 grudnia 2001 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy siedliskowej z agroturystyką oraz zabudowy mieszkaniowej z usługami na działce nr [..] we wsi R., gmina C., działka nr [..] oznaczona została symbolem KD – droga klasy dojazdowej, połączoną z drogą publiczną. Droga ta nie posiada statusu drogi gminnej, służyć będzie dla ograniczonej liczny osób do wyłącznego użytku nabywców działek budowlanych zaprojektowanego osiedla.

Wnioskiem z dnia 14 października 2016 r. P. W. i D. W. zwrócili się o przyznanie odszkodowania za działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [..], o powierzchni 0,7377 ha, położoną w obrębie R., gmina C.

Po rozpoznaniu wniosku Starosta decyzją z dnia 27 grudnia 2016 r. odmówił ustalenia odszkodowania na ww. działkę wskazując, że analiza treści decyzji Wójta o podziale działki nr [..] potwierdza, że nie została ona wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej zwanej u.g.n., i że działka nie przeszła z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Gminy, lecz nadal pozostaje we współwłasności wnioskodawców. Tymczasem warunkiem ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę jest uznanie, iż konkretna działka gruntu została przejęta pod drogę, przy czym musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji podziałowej oraz uprzednie przejście prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W konsekwencji, w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do wydania stosownej decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że wokół przedmiotowej działki istnieją nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami co oznacza, że działka ta nie będzie wykorzystywana tylko przez mieszkańców osiedla.

Na skutek rozpoznania odwołania decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że działka nr [..] nie ma charakteru publicznego. Jak wskazał organ, zgodnie z pozyskanym w toku postępowania odwoławczego zaświadczeniem Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr [..], "zgodnie z planem działka nr [..] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 3.KD, co stanowi teren dróg dojazdowych". Przy czym Wojewoda podkreślił, że dopiero w roku 2003 . Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), które uregulowało oznaczenia literowe i graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Dopiero w tym rozporządzeniu ustalono, że symbolem KD oznacza się na planie tereny dróg publicznych.

Dalej organ dokonał analizy postanowień planu miejscowego wskazując, że zgodnie z § 3 ust. 2 planu teren objęty planem, teren komunikacji, przeznaczony jest do realizacji lokalnych celów publicznych, zaś w myśl § 7 ust. 1 pkt 3 teren, na którym znajduje się nieruchomość oznaczony jest symbolem 3.KD – teren komunikacji publicznej, dla którego ustalono m.in. drogę dojazdową o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, zakończoną placem do zawracania. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, działka nr [..] nie ma charakteru publicznego. Skoro bowiem z zapisów planu miejscowego wynika, że ma ona charakter dojazdowy, a dodatkowo kończy się placem do zawracania, a plan ten dotyczy jedynie działki nr [..], to trudno uznać, że droga ta ma charakter publiczny i ogólnodostępny. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednej nieruchomości, stanowiącej własność prywatną, której głównym przeznaczeniem jest przeznaczenie komercyjne - agroturystyka, mieszkania, usługi - wyklucza publiczny charakter działki nr [..], stanowiącej dojazd do pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [..], dla której plan ten został uchwalony. Argumentację tę wzmacnia fakt, że przedmiotowa działka stanowi - co wynika z analizy ogólnodostępnych map (wydruki - w aktach sprawy) boczny zjazd z ogólnodostępnej drogi publicznej, ulicy B. i prowadzi dokładnie wzdłuż działek powstałych w wyniku podziału działki nr [..], kończąc się przy działce nr [..] (powstałej w wyniku podziału działki nr [..], wydzielonej w wyniku podziału działki nr [..]). Stanowisko, że działka nr [..] nie stanowi drogi publicznej potwierdza również uzyskane zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr [..], z którego wynika, że "działka nr [..] zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych nie stanowi drogi publicznej". Nie został zatem spełniony wymóg formalny w postaci zakwalifikowania drogi jako drogi publicznej.

Ponadto, Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że D. i P. W. swobodnie dysponują działką nr [..], o czym świadczy przeniesienie jej do innej księgi wieczystej i ustanowienie na rzecz A. służebności przesyłu. Posiadają zatem uprawnienia właścicielskie umożliwiające podejmowanie działań w przypadku naruszenia ich prawa własności. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że działka nr [..] stanowi drogę, z której korzystać może każdy, ponieważ droga ta jest nieruchomością prywatną i o ile wjazdu na nią nie uniemożliwia żadna brama/szlaban, to interes i prawo w przejeździe przez nią mają tylko mieszkańcy działek powstałych z podziału działki nr [..].

W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę nr [..] nie mógł zostać uwzględniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając niezastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu zaświadczeń Wójta Gminy bez dokonania analizy stanu prawnego i faktycznego oraz brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego. W ocenie skarżących organ błędnie ustalił stan faktyczny uznając, że prawo w przejeździe działki nr [..] mają tylko mieszkańcy działek powstałych z podziału, droga dojazdowa zakończona placem do zawracania nie może mieć charakteru publicznego, a z planu miejscowego wynika, że akt ten objął jedną działkę, z której powstały działki nr [..]-[..], podczas gdy treścią planu objęto 17 działek. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że Gmina nie nabyła prawa własności nieruchomości nr [..] będącej drogą oraz naruszenie art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżących prawa do poszanowania ich mienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 w zw.

z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016, poz. 124), drogą publiczną o klasie "D" może być tylko droga gminna, a szerokość minimalna dla klasy D wynosi 10 m. Jak wskazano natomiast w planie miejscowym przedmiotowa działka jest drogą o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, zakończona placem do zawracania, szerokość jezdni 6 m, chodnik od strony terenu 2 MN,U. Takie parametry wskazują zatem, że miała to być planowana droga gminna, publiczna. W ocenie strony skarżącej dla stwierdzenia publicznego charakteru działki istotne znaczenie ma samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną, a nie wybudowanie drogi czy nadanie jej określonej kategorii drogi publicznej. W świetle zapisów planu niewątpliwe jest natomiast, że działka nr [..] przeznaczona została pod drogę publiczną, przewidzianą do zaliczenia w przyszłości do kategorii dróg gminnych. Odnosząc się do kwestii kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z nieruchomości wskazali, że obowiązkowo plany miejscowe sporządza się dla obszaru, na którym przewiduje się zadania realizacji celów publicznych, którym w myśl art. 6 u.g.n. stanowi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Cel o znaczeniu lokalny jest celem o znaczeniu gminnym, a nie jak twierdzi organ – ograniczony dla mieszkańców działek powstałych z podziału. Teren ten stanowi bowiem osiedle mieszkaniowe, gdzie prawo przechodu i przejazdu ma każdy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu skarżący wskazali, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W ocenie Trybunału podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób, w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem, to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 27 grudnia 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] położoną w obrębie R., gmina C., doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Działka objęta wnioskiem o przyznanie odszkodowania powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] decyzją Wójta Gminy z dnia 24 czerwca 2002 r. Podziału tego dokonano w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Z treści tej decyzji wynikało, że podjęto ją na podstawie art. 92, art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 96 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie zatwierdzenia projektu podziału, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu oraz przepisami szczególnymi. W razie braku planu stosuje się przepis art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4).

Przepisy obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), powyżej wskazane kwestie regulują w sposób podobny.

Z treści decyzji zatwierdzającej podział wynika, że działka nr [..] została podzielona na 4 działki o numerach: [..]-[..] – przeznaczone pod zabudowę zagrodową z usługami agroturystycznymi oraz na działkę o nr [..], przeznaczoną pod drogę dojazdową. Z decyzji tej wynika, że podziału dokonano na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy siedliskowej z agroturystyką oraz zabudowy mieszkaniowej z usługami, na działce nr [..] we wsi R., gmina C., przyjętym uchwałą Nr XXVII Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2001 r., z którym zgodność została zaopiniowana przez Wójta Gminy postanowieniem z dnia 23 maja 2002 r.

Zgodnie z postanowieniami wskazanego planu działka nr [..] oznaczona została symbolem 3 KD jako teren komunikacji publicznej, w ramach którego przewidziano drogę dojazdową o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, zakończoną placem do zawracania, jezdnię o szerokości 6 m, docelowo chodnik od strony terenu 2 MN, U (§ 7 ust. 1 pkt 3 planu). Natomiast z przepisów ogólnych planu, ujętych w rozdziale 1, wynika, że przedmiotem ustaleń planu są tereny m.in. dróg dojazdowych – KD (§ 3 ust. 1 pkt 3 planu). Według postanowień § 3 ust. 2 planu teren komunikacji przeznaczony jest do realizacji lokalnych celów publicznych.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skarżący zwrócili się z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n, za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania takiego odszkodowania twierdząc, że przy podziale nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] nie doszło do wydzielenia działki nr [..] pod drogę publiczną, o czym świadczy brak wskazania w decyzji podziałowej podstawy prawnej w postaci art. 98 u.g.n., brak ujawnienia gminy jako właściciela w księdze wieczystej tej nieruchomości oraz rozporządzanie nią przez skarżących jak właściciele.

Zatem zasadniczą kwestią, mającą wpływ na wynik sprawy, ma rozstrzygnięcie, czy działka powstała z podziału o nr [..], została wydzielona pod drogę publiczną, i co o tym przesądza.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W myśl art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Natomiast, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie Sądu ujawnione w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniały zastosowanie dyspozycji art. 98 ust. 3 u.g.n. i ustalenie odszkodowania za działkę nr [..], albowiem wynika z nich, że działka ta, zgodnie z planem, została przeznaczona w decyzji podziałowej pod drogę publiczną, drogę dojazdową.

Z dyspozycji at. 98 ust. 1 u.g.n., którego brzmienie w dacie zatwierdzania projektu podziału było tożsame, wynika, że głównymi przesłankami przejścia z mocy prawa na gminę, powiat, województwo lub Skarbu Państwa nieruchomości jest:

1. podział dokonany na wniosek właściciela,

2. wydzielenie wskutek podziału nieruchomości pod drogę publiczną: gminną, powiatową, wojewódzką, krajową,

3. ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg i kategoria przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 u.g.n., winny wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Charakter drogi nie budzi wątpliwości w przypadku drogi już wybudowanej i zaliczonej odpowiednią uchwałą do dróg określonej kategorii. Z reguły jednak podział nie dotyczy działek, na których drogę już wybudowano, lecz działek na których części jest ona dopiero planowana.

Mimo, że treść przepisu nie określa, na podstawie jakiego aktu prawnego ustalane mają być przebieg i kategoria drogi nie budzi wątpliwości, że okoliczność ta musi wynikać z aktu organu uprawnionego do wiążącego prawnie zaplanowania przebiegu drogi i określenia jej kategorii. Niedopuszczalna jest inna wykładnia 98 § 1 u.g.n. i wyinterpretowanie normy, w której ustalenie przebiegu drogi bądź jej kategorii pozostawione byłoby swobodnej decyzji organu wydającego decyzję o podziale lub organu rozstrzygającego wniosek o przyznanie należnego dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania. Organy te nie są bowiem uprawnione do planowania przebiegu dróg. Zgodnie z art. 98 § 1 u.g.n. wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. Własność gruntu zajętego pod drogę, z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale prawomocne, przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa województwa, powiatu lub gminy, przy czym skutek ten następuje z mocy samego prawa. Z uwagi na takie skutki decyzji, kwalifikacja przyszłej drogi, jako drogi publicznej nie może być przez organ domniemywana lub traktowania, jako jedna z możliwych ewentualności dopuszczonych planem. Przejście działki drogowej na własność określonego podmiotu winno nastąpić z mocy prawa, a nie z mocy decyzji organu dokonującego podziału. Aby takie przejście doszło do skutku, w dacie wydawania decyzji podziałowej musi istnieć akt prawny określający przebieg i kategorię drogi. Takim aktem w niniejszej sprawie był plan zagospodarowania przestrzennego, który teren działki objętej wnioskiem przeznaczał pod teren komunikacji publicznej, w tym drogę dojazdową o określonych parametrach w liniach rozgraniczających oraz parametrach jezdni wraz z placem do zawracania i chodnik. Przy tym w planie określono, że tereny komunikacji przeznaczone są do realizacji lokalnych celów publicznych. Biorąc pod uwagę, że planem objęto teren jednej działki nr [..] we wsi R., obszar przeznaczony pod komunikację publiczną obejmował wyłącznie drogi dojazdowe oznaczone symbolem KD. W dacie podejmowania uchwały o planie obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), w którego § 4 ust. 1 pkt 7 wśród dróg publicznych przewidziano również drogi dojazdowe, oznaczone symbolem D. Dla tej drogi przewidziano również szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie mniejszą niż 10 m. Powyższe potwierdza, że w dacie podjęcia uchwały o planie drogi dojazdowe zaliczano do dróg publicznych przypisując im parametry, którym całkowicie odpowiadają parametry przewidziane dla drogi dojazdowej zlokalizowanej na terenie 3 KD w planie. Z postanowień planu w żadnej mierze nie można wnosić, że przewiduje on przebieg dróg wewnętrznych. Nie tylko nie określa wyznaczonych terenów dróg w ten sposób, ale wręcz odwrotnie, posługuje się symboliką właściwą dla klasy drogi publicznej (droga dojazdowa).

W świetle powyższych okoliczności przesądzające znaczenie dla oceny charakteru działki powstałej wskutek podziału ma treść decyzji podziałowej, w której stwierdzono, że wydzielona działka nr [..] ma przeznaczenie pod drogę dojazdową oraz jej przeznaczenie wynikające z obowiązującego w dacie podziału planu miejscowego, które przewidywało na jej obszarze teren komunikacji publicznej, drogę dojazdową.

Podkreślić przy tym należy, że ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zależy od formalnego zaliczenia danej nieruchomości jako drogi gminnej. Wystarczające do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest już bowiem samo przeznaczenie określonego gruntu pod drogę publiczną, nawet jeśli nie została jeszcze podjęta uchwała rady gminy, wymieniona w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), zwanej dalej u.d.p. W tym kontekście zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2018 r., w którym stwierdzono, że działka nr [..] nie stanowi drogi publicznej, zgodnie z przepisami u.d.p., nie mogło mieć wpływu na ocenę charakteru działki nr [..].

Natomiast brak wskazania w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej podział przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie świadczy o tym, że wskutek podziału nie wydzielono drogi publicznej, której własność z dniem ustatecznienia się tej decyzji przeszła na gminę. Nie sposób podzielić stanowiska organów, że brak wskazania w podstawie prawnej ww. decyzji przepisu art. 98 u.g.n. wyklucza stwierdzenie, że działka nr [..] przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Wskazać bowiem należy na treść przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. oznacza to, że skutek w postaci przejścia na własność Gminy działki wydzielonej pod drogę publiczną nastąpił w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść ww. przepisu. Zatem art. 98 ust. 1 u.g.n. nie był podstawą prawną wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, bowiem podstawą tą były przepisy art. 93 i art. 96 u.g.n., jeżeli podział był dokonywany w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Nie ma zatem uzasadnienia, aby art. 98 u.g.n. miał być powoływany obligatoryjnie jako podstawa prawna decyzji zatwierdzającej projekt podziału wydawanej w czasie obowiązywania przepisów u.g.n.

W ocenie Sądu również orzekanie o odszkodowaniu nie jest uzależnione od istniejących wpisów w księdze wieczystej, a stwierdzenie skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. pod postacią przejścia własności z mocy prawa, należy do organów orzekających w przedmiocie odszkodowania. Stanowisko to związane jest ze sferą stosowania prawa materialnego. Natomiast wpis w księdze wieczystej ma co do zasady charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nie ma na gruncie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przesądzającego znaczenia dla ustalenia skutku powstającego z mocy prawa i ujawnianego na wniosek właściwego organu (art. 98 ust. 2 u.g.n.; tak wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 907/15, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I OSK 1809/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieujawnienie prawa własności w księdze wieczystej powoduje jedynie negatywne konsekwencje na płaszczyźnie dowodowej oraz ujemne następstwa związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co potwierdza chociażby okoliczność ustanowienia przez skarżących na działce nr [..] służebności przesyłu. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku bezwzględnej przeszkody ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że wystarczające są ustalenia i argumenty wskazujące, że w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n., z powołaniem się na plan miejscowy, a wydzielona działka drogowa odpowiada wyznaczonemu w planie terenowi o symbolu 3 KD, identyfikowanemu jako droga dojazdowa o szerokości zgodnej z parametrami dla drogi publicznej o klasie drogi dojazdowej. Przy takich okolicznościach faktycznych właściwe jest zastosowanie w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n., pomimo braku wskazania w podstawie prawnej decyzji podziałowej przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., albowiem skoro w planie i w decyzji drogę określono jako dojazdową, a tego rodzaju drogom przypisywano wówczas charakter publiczny, to brak podstaw do odmowy zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. i ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną.

Podnoszone przez organy okoliczności odwołujące się do korzystania z wydzielonej drogi wyłącznie przez mieszkańców pozostałych wydzielonych działek budowlanych nie ma w niniejszej sprawie znaczenia prawnego. Poza tym, że są to okoliczności, których organ w żaden sposób nie potwierdził, to w świetle przepisów art. 93 oraz art. 98 u.g.n. nie ma to znaczenia, w sytuacji, gdy o charakterze działki przesądzają zapisy planu i zbieżne z nimi rozstrzygnięcie decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

W tych okolicznościach, Sąd nie ma wątpliwości, że działkę nr [..] wydzielono pod drogę publiczną, którą w decyzji podziałowej oznaczono jako drogę dojazdową, a podziału dokonano zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (teren o symbolu 3 KD – teren komunikacji publicznej – droga dojazdowa). Art. 98 ust. 1 u.g.n stosuje się wyłącznie do dróg publicznych, przy czym przepis ten dotyczy terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, które w dacie zatwierdzenia podziału nie muszą być zaliczone w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Kwestia przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną nie wymaga ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Wpis ten ma jedynie charakter deklaratoryjny. Dlatego skarżącym należy się odszkodowanie za tę działkę.

W tym stanie rzeczy odmowa wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [..] wydzieloną pod drogę publiczną naruszyła przepis art. 98 ust. 1 poprzez jego wadliwą wykładnię oraz art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo ziszczenia się okoliczności objętych ich hipotezami. Organy uchybiły przepisom postępowania w sposób wadliwy ustalając relewantne prawnie okoliczności sprawy, w tym oceniając działkę nr [..] jako drogę wewnętrzną niesłużącą ogółowi społeczności lokalnej. Ocena ta miała charakter dowolny a nie swobodny z tego powodu, że organy zignorowały zapisy planu miejscowego oraz decyzji podziałowej, biorąc pod uwagę okoliczności, które nie miały wpływu na ocenę charakteru wydzielonej działki.

Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności na cele publiczne nie czyni zadość zasadzie określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten odnosi się do skutków z art. 98 ust. 1 u.g.n., którym jest pozbawienie własności, pomimo tego, że nie jest to typowe wywłaszczenie zdefiniowane w art. 112 ust. 2 u.g.n. Oznacza to, że pozbawienie własności na cele publiczne, pozostając w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, nie może odbyć się bez słusznego odszkodowania wypłaconego w rozsądnym terminie. Poza tym odmowa odszkodowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszyła przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Skutkiem tego wyroku sprawa z wniosku skarżących stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania przez organ administracji pierwszej instancji, który związany oceną prawną oraz wytycznymi sformułowanymi w uzasadnieniu wyroku, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., podejmie zgodne z nimi rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 712 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł oraz opłaty od każdego z pełnomocnictw w łącznej wysokości 34 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w odpowiedzi na wniosek Wojewody o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.