Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1595/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z póżn. zm.), zwanej dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku Pana [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej DK [...] na odcinku od km 21+857 - do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi położonymi w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną" oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej DK [...] na odcinku od km 21+857 - do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi położonymi w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną" oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...].

Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

W ww. piśmie wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz stwierdzenie nieważności decyzji ZRID Wojewody [...] i decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż rozpoznał ponownie wniosek Pana [...] o stwierdzenie nieważności decyzji ZRID Wojewody [...] oraz decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia, a także rozpatrzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania w zakresie, o którym mowa powyżej, w tym po zapoznaniu się z argumentami zawartymi we wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano na ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 kpa oraz dopuszczalne odstępstwa od tej zasady. Wyczerpująco także wyjaśniono przedmiot i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności, odnosząc się w tym zakresie do stosownych przepisów kpa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu prawidłowo dokonano również zestawienia dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy z obowiązującym stanem prawnym, uzasadniając w sposób wyczerpujący przesłanki, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez Macieja Sochackiego, uznając je trafnie za niezasadne. Mając na uwadze ustalenia wynikające z dokonanej analizy akt sprawy stwierdzono, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa - nie znajdując zaistnienia wad, o których w art. 156 § 1 kpa - prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZRID Wojewody [...] i decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Odnosząc się natomiast do treści wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa, organ nadzoru ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem [...] dotyczącym wydania decyzji ZRID Wojewody [...] oraz decyzji ZRiD Ministra Infrastruktury i Budownictwa z naruszeniem przepisów o właściwości, co w jego przekonaniu wyczerpuje przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Do zarzutu tego organ nadzoru szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa (strony 5-7 tego rozstrzygnięcia), przedstawiając argumentację, którą podtrzymuje także na etapie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ II instancji stwierdził także, że rację miał Minister Infrastruktury i Budownictwa uznając za niezasadny zarzut Pana [...] dotyczący tego, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi krajowej nr [...] i decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej nr [...] zostały wydane przez niewłaściwe organy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę stwierdził, iż dla oceny zgodności z prawem kontrolowanych decyzji ZRID Wojewody [...] i decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa jakiegokolwiek znaczenia nie ma okoliczność, czy postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, jak błędnie twierdzi [...], czy też - jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury i Budownictwa - przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Wbrew temu, co twierdzi wnioskodawca, żaden przepis prawa, a w szczególności specustawy drogowej nie uzależnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jednej drogi od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację innej drogi. Stosownie natomiast do treści art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. To inwestor decyduje o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do decydowania za inwestora o tym czy zakresem wniosku ma być objęta inna droga publiczna, która ma wiązać się z inwestycją główną, oraz w jakim zakresie to objęcie ma nastąpić.

Inwestor jest bowiem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia w tym w przebieg inwestycji liniowej. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Jednakże niedopuszczalna jest ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia drogowego.

Powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołane na stronie 7 zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Jak wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa na stronie 6 zaskarżonego rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...], jako zarządca odcinka drogi krajowej nr [...] (na podstawie porozumienia zawartego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad), wystąpił do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...], zaś w sprawie wniosku o rozbudowę drogi gminnej nr [...] - Burmistrz Miasta [...], działający jako zarządca drogi gminnej, wystąpił do Starosty [...], jako właściwego organu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dotyczącej drogi gminnej.

Z powyższych względów za błędne uznano stanowisko [...], jakoby Starosta [...] był organem kompetentnym do wydania jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łącznie dla przebudowy drogi gminnej [...] (dojazdu do centrum handlowo- usługowego), a tym samym do związanej z nią rozbudowy drogi krajowej nr [...] w obszarze skrzyżowania tych dróg.

Podnoszona przez [...] okoliczność dokonania "sztucznego podziału" inwestycji drogowej na dwie części, nie jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ZRID Wojewody [...] i decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Maciej Sochacki uruchamiając postępowanie nadzorcze, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może oczekiwać zbadania jego sprawy tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty i nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się wszystkie zarzuty strony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 290/05, LEX nr 849835).

Niezależnie od powyższego podkreślono, iż inwestor na etapie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji ZRID Wojewody [...] wyjaśnił, że rozbudowa drogi krajowej nr [...] stanowi samodzielną inwestycję i może być realizowana niezależnie od innych inwestycji.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Za nietrafny uznano zarzut wnioskodawcy, jakoby decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została w oparciu o błędne ustalenie prawidłowości złożenia wniosku przez Pana [...], reprezentującego Burmistrza Miasta [...], na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], udzielonego mu przez ten podmiot, działającego jako zarządca drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 21+857 do km 22+306, na podstawie porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 2015 r. pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta [...].

W myśl art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności rozliczenia finansowe, które może też obejmować zadania inwestora wynikające ze specustawy drogowej. W takim przypadku wniosek wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca, któremu zarządzanie drogą publiczną zostało przekazywane na podstawie porozumienia uregulowanego w art. 19 ust. 4 ww. ustawy.

Właściwym zarządcą drogi uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, w zakresie rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...], był Burmistrz Miasta [...]. Organ ten przejął bowiem zarządzanie tym odcinkiem drogi krajowej na mocy ww. porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 2015 r. z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, które obejmuje realizację zadań inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego wynikających ze specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest w sposób oczywisty sprzeczne z § 7 ww. porozumienia z dnia [...] czerwca 2015 r., w którym zastrzeżono, że nie stanowi ono upoważnienia do występowania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazano, że w celu realizacji ww. porozumienia zostało wydane pełnomocnictwo szczególne nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad upoważnił Burmistrza Miasta [...] do złożenia i popierania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji i jego reprezentowania w tym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, konsekwencją regulacji określonej w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych musi być przyjęcie poglądu, iż zarządca drogi, który przejął zarządzenie drogą publiczną na mocy porozumienia, o którym mowa w tym przepisie, jest upoważniony z mocy prawa do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stąd też w realiach niniejszej sprawy ww. pełnomocnictwo szczególne, na mocy którego Burmistrz Miasta [...] został upoważniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej uznać należy za zbędne.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzono, iż [...] został prawidłowo upoważniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

W konsekwencji przedstawionej argumentacji, za nietrafny uznano zarzut [...], iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie potwierdził czynności dokonanych wcześniej przez swojego pełnomocnika. W wyroku z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 482/12, Lex nr 1242201, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż nawet gdyby pełnomocnictwo opatrzone było datą późniejszą niż złożenie wniosku {...), to nie oznacza, że taka czynność nie wywołała żadnych skutków prawnych. Fakt późniejszego udzielenia pełnomocnictwa stanowi bowiem potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika.

Mając na względzie powyższe rozważania, uznano, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest prawidłowa, gdyż decyzja ZRID Wojewody [...] i decyzja ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nie są dotknięte żadną z wad wskazanych we wniosku Pana [...] o stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto, dokonując analizy przedmiotowych decyzji w aspekcie ewentualnego naruszenia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, organ nadzoru ponownie rozpatrujący sprawę stwierdził, że omawiane rozstrzygnięcia nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności.

Skargę na tę decyzję złożył [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2a w zw. 7. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 1 ustaw Prawo budowlane;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Ponadto wnosił o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] o znaku: [...] z wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej km: 0+036.00 - 0+327.50 wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta [...] w [...]", w tym w szczególności dowodu z wniosku o wydanie tej decyzji i dowodu z decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu skargi w szczególności podkreślił, że wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej DK [...] na odcinku od km 21+857 do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną" nie nastąpiło w dniu złożenia wniosku o wydanie tej decyzji, tj. w dniu [...] października 2015 r., ponieważ wniosek ten zawierał braki formalne. Natomiast w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż tylko prawidłowe podanie wszczyna postępowanie administracyjne. Natomiast jak ustalił organ, w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był uzupełniany trzykrotnie: dnia [...] października 2015 r., dnia [...] grudnia 2015 r. oraz dnia [...] kwietnia 2016 r.

W zakresie ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] istotny jest również fakt, że wniosek w tym postępowaniu został złożony przez [...], reprezentującego Burmistrza Miasta [...] w oparciu o pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2016 r. (znak: [...]), udzielone mu przez ten podmiot działający jako zarządca drogi na podstawie porozumienia zawartego dnia [...] czerwca 2015 r. pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta [...]. W ocenie Skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, iż porozumienie, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, prowadzi do zmiany zarządcy. Ponadto w niniejszej sprawie stanowisko organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z § 7 porozumienia z dnia [...] czerwca 2015 r., w którym zastrzeżono, że nie stanowi ono upoważnienia do występowania w imieniu GDDKiA z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji oznacza to, iż do złożenia tego wniosku i udziału we wszczętym wskutek tego postępowaniu Burmistrz Miasta [...] musiał dysponować odrębnym pełnomocnictwem, co znajduje potwierdzenie w działaniach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Burmistrza Miasta [...] oraz Wojewody [...], który wezwał do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa zarządcy drogi, a następnie wymienił je w treści decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. jako podstawę działania [...]. Takie pełnomocnictwo zostało udzielone Burmistrzowi Miasta [...] dopiero dnia [...] stycznia 2016 r., tj. już po złożeniu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nadto mocodawca (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) nie potwierdził w nim dokonanych uprzednio czynności pełnomocnika. Z tych względów wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie rozbudowy drogi krajowej nr [...] nie został skutecznie złożony przez inwestora dnia 19 października 2015 r. Zdaniem Skarżącego powyżej wymienione braki formalne wniosku z dnia 19 października 2015 r. w razie przyjęcia, iż w ogóle zostały usunięte, spowodowały, że postępowanie zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw, a zatem w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zastosowanie winien znaleźć przepis art. 11a ust. 2a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wymagający wydania jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 ustawy wśród których mieści się także budowa i przebudowa innych dróg publicznych. Natomiast biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycja drogowa jest konsekwencją realizacji inwestycji niedrogowej budowy centrum handlowo-usługowego, cel w postaci zapewnienia prawidłowego dojazdu do centrum handlowego spełnia przebudowa drogi gminnej [...] (jako inwestycja główna), której skutkiem jest przebudowa drogi krajowej nr [...] w obszarze skrzyżowania tych dróg, dlatego organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łącznie dla obydwu zakresów jest Starosta [...] jako kompetentny w odniesieniu do inwestycji drogowej o charakterze głównym.

Ponadto w oparciu o wyjaśnienia inwestora, że rozbudowa drogi krajowej nr [...] stanowi samodzielną inwestycję Minister Infrastruktury i Budownictwa przyjął, że niezasadny jest także zarzut Skarżącego naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (stosowanego na mocy art. lii ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Zdaniem Skarżącego nie jest prawdą, że rozbudowa drogi krajowej nr [...] stanowi samodzielną inwestycję, co przyznał sam inwestor w pkt 9 i 10 pisma z dnia 14 grudnia 2015 r. oświadczając, że: "wszystkie inwestycje będą realizowane równocześnie po uzyskaniu wszystkich pozwoleń, gdyż wszystkie te inwestycje (budowa kanalizacji do [...], rozbudowa drogi krajowej i rozbudowa drogi gminnej, ani budowa obiektów handlowo-usługowych na terenie [...]) są ze sobą powiązane, od siebie uzależnione i inwestycje te wynikają z zapisów MPZP [...]." Tym samym zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku wniosku, obejmującego jeden obiekt, pozwolenie musi obejmować części składowe tego obiektu i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

W oparciu o stanowisko organu prezentowane na gruncie przepisu art. 11a ust. 2a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ bezzasadnie nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z dziedziny projektowania branży drogowej na okoliczność powiązania pomiędzy inwestycją rozbudowy drogi gminnej nr [...] (w zakresie objętym decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) i inwestycją rozbudowy drogi krajowej nr [...] (w zakresie objętym decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia podjętego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zasadniczym celem tej ustawy jest skrócenie i uproszczenie procedury zmierzającej do realizacji dróg publicznych.

Organ rozstrzygając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, uwzględniając specyfikę tego postępowania, wszechstronnie rozważył prawidłowość wydanej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a.

Sąd rozpoznający sprawę argumentacje przedstawioną w decyzjach Ministra Infrastruktury i Budownictwa co do zasady akceptuje.

Odnosząc się do postawionych w skargach zarzutów należy stwierdzić, że nie zasługują one na akceptacje.

W pierwszej kolejności zarzut skargi dotyczył wydania decyzji przez niewłaściwy organ. Na tle tego zagadnienia Skarżący szeroko omawiał sprawę momentu skutecznego wszczęcia postepowania.

Nie przytaczając ponownie tej argumentacji, wskazać należy, że w ocenie Sądu, kwestia ta , w aspekcie podnoszonego problemu nie ma znaczenia. Słusznie organ w decyzji drugoinstancyjnej wskazuje, że nowelizacja dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1590) nie zmienia co do zasady właściwości organu.

Powoływany art. 11ust. 2a ustawy, który stanowi, że ""Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1." należy rozumieć w ten sposób, iż w celu uproszczenia i skrócenia procedury uzyskiwania zezwolenia jeden organ może wydać stosowną decyzję, która może obejmować przebudowę elementów dróg innych kategorii. Oznacza to, że inwestor nie będzie musiał uzyskiwać odrębnych pozwoleń organów, które by były właściwe właśnie ze względu na inną kategorię drogi.

W uzasadnieniu projektu dokonanej zmiany ustawy wskazuje się w szczególności, że " ..z wnioskiem o wydanie decyzji ZRID występuje zarządca drogi właściwy dla danej inwestycji "głównej". Pozwoli to na uniknięcie wątpliwości co do konieczności występowania o dwie decyzje do dwóch organów w przypadku inwestycji na drodze krajowej obejmującej przebudowę drogi gminnej."

W żadnej mierze nie można przyjmować, że omawiana nowelizacja wprowadziła, jak twierdzi Skarżący, obowiązek uzyskiwania jednej decyzji dla wszystkich etapów inwestycji.

Wspomniany przepis służący inwestorowi pozwalana na wydanie przez jeden organ decyzji, która między innymi może obejmować przebudowę elementów dróg innych kategorii ale w ramach przedstawionej do zatwierdzenia inwestycji.

W związku z tym, w ocenie Sądu omawiana nowelizacja nie miała takiego znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia, na jaki wskazywał Skarżący.

Wskazać w tym miejscu należy, że inwestycją "główną" była "Rozbudowa drogi krajowej DK [...] na odcinku od km 21+857 - do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi.."

W tej sytuacji należało uznać, iż obszerne wywody Skarżącego dotyczące terminu skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie w zakresie wskazywanym w skardze pozostawały bez znaczenia dla sprawy.

Nie jest też tak, że decyzja zezwalająca na inwestycję narusza art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wskazywane przez Skarżącego inwestycje z pewnością nie stanowią jednego zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu wskazanego przepisu.

W ocenie Sądu organ prawidłowo odniósł się również do kwestii upoważnienia inwestora do złożenia wniosku o zezwolenie na realizację wskazanej inwestycji. Udzielenie pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad upoważnił Burmistrza Miasta [...] do złożenia i popierania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji zatwierdzało dotychczasowe czynności podjęte przez Burmistrza w tej sprawie.

Nawet przyjmując możliwość innej interpretacji tego zdarzenia, nie sposób uznać, że przyjęte przez organ wydający decyzje o zezwoleniu na inwestycję stanowisko stanowiło rażące naruszenie prawa.

Niemniej zagadnienie to nie stało się przedmiotem zarzutu sformułowanego w skardze, wobec czego przedstawione wyżej stanowisko ma charakter porządkujący.

Dodatkowo podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczącą udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji.

Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) podlegała oddaleniu.