Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 659/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. zawiadomił stronę "A" Spółka komandytowo-akcyjna (zwanej dalej Spółką) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 2 grudnia 2009 r., nr XLIV/801/09 (opublikowaną w Dz. U. Woj. Śląskiego nr 15, poz. 243 z dnia 2 lutego 2010 r.) i zbyciem prawa własności nieruchomości położonych w D., obręb S., stanowiących działki o nr 1, 2, 3, 4 i 5, k.m. [...] aktem notarialnym z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił jednorazową opłatę (rentę planistyczną) w wysokości 46.527,90 zł. W wyniku odwołania od tej decyzji złożonego przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wskazując, że w przeprowadzonym postępowaniu nie zostały dopełnione przez organ I instancji wszystkie obowiązki procesowe dotyczące zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta D. ponownie ustalił opłatę (rentę planistyczną) w wysokości 46.527,90 zł. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku wyceny, nie uwzględniono, iż wejście w życie nowego planu miejscowego spowodowało zmianę przeznaczenia jedynie części działek nr 3, 4 i 5, zaś działki nr 1 i 2 nie zmieniły przeznaczenia. Nadto podniosło, że w toku wyceny należało ustalić w jakiej dokładnie części (w m2) poszczególne działki były według poprzedniego planu miejscowego przeznaczone na tereny rolnicze, a w jakiej na tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności i usług nieuciążliwych. Dodatkowo wskazano, że gdy jedna nieruchomość przeznaczona jest pod dwie różne funkcje, to nie można całego obszaru traktować w sposób jednolity, może to bowiem przekładać się na wartość opłaty planistycznej.

Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie, zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość wycenianych działek, z uwzględnieniem metodologii wskazanej przez organ drugiej instancji. Spółka po zapoznaniu się z aktami sprawy, pismem z dnia [...] r. wniosła uwagi do operatu szacunkowego. Do uwag tych odniosła się rzeczoznawca majątkowy A. R. w piśmie z dnia [...] r.

Orzekając w sprawie po raz trzeci decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 91.766,40 zł z tytułu wzrostu wartości części powierzchni (2.720 m2) działek oznaczonych nr 3, 4, 5, k.m. 4, obręb S., położonych przy ul. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty ustalono według zbywanego prawa własności ww. nieruchomości, a obowiązkiem jej uiszczenia organ obciążył "A" Spółkę komandytowo-akcyjną. W podstawie prawnej decyzji Prezydent Miasta D. wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3-6 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p. oraz uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 2 grudnia 2009 r., nr XLIV/801/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w S. w rejonie [...],[...],[...] i [...], na mocy którego ustalona została 30 % stawka opłaty obliczana od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwalonym planem (§ 39 tej uchwały).

W uzasadnieniu organ podał, że obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie z dniem 5 marca 2010 r., natomiast poprzedni nieaktualny plan ustalony uchwałą nr XLII/794/05 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 31 maja 2005 r., obowiązywał do dnia 4 marca 2010 r. A zatem pomiędzy planami nie występowała tzw. luka planistyczna, w związku z powyższym dla przedmiotowych działek nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ustaleń co do wzrostu wartości objętej postępowaniem nieruchomości dokonano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] r. W operacie tym potwierdzono, że przedmiotowe działki położone są w otoczeniu nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Na miejscu oraz w odległości do 1000 m znajduje się podstawowe zaplecze handlowo-usługowe. Przedmiotowe działki poza działką oznaczoną nr 3 posiadają dojazd z ul. [...], która jest drogą publiczną o nawierzchni asfaltowej. Działka nr 2 oraz część działek nr 3 i 4 jest zabudowana czynnym pawilonem handlowym i związaną z nim infrastrukturą. W operacie tym stwierdzono również, dokonując analizy zapisów "starego" i "nowego" planu, jak również wszystkich zakazów i nakazów wynikających z nowego oraz nieobowiązującego planu, iż dla działek oznaczonych nr 1 i 2, k.m. są one zbieżne. Wobec powyższego ustanowienie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęło na wzrost wartości tych działek. Z kolei dla części działek oznaczonych nr 3, 4 i 5 nastąpiło zwiększenie ich wartości na skutek wprowadzenia nowego planu, gdyż części tych działek położone były na obszarze oznaczonym w nieaktualnym planie miejscowym symbolem 98R – tereny rolnicze, zaś obecnie według "nowego" planu znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem 11UM – tereny o przeznaczeniu pod nieuciążliwą zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji stwierdzono, że wartość rynkowa działek oznaczonych nr 1, 2, 3, 4, 5, k.m. 4, położonych na dzień ich zbycia na terenie oznaczonym w "nowym planie" symbolem 11UM wyniosła 609.738,00 zł, według ich przeznaczenia dla terenów określonego w panie miejscowym z 2005 r. symbolami – 62MNU i 98R – wynosiła 303.850,00 zł. Wzrost wartości wyniósł zatem 305.888,00 zł. Wobec czego przy zastosowaniu ustalonej w powołanej uchwale Rady Miejskiej z dnia 2 grudnia 2009 r. stawki procentowej wynoszącej 30 %, opłata z tytułu wzrostu wartości przedmiotowego gruntu wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 91.766,40 zł.

W odwołaniu od tej decyzji "A" Spółka komandytowo-akcyjna reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 7 kpa, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędne założenie, iż uchwalenie "nowego" planu spowodowało wzrost wartości objętej postępowaniem nieruchomości. Zdaniem odwołującej organ I instancji błędnie przyjął, że dniem sprzedaży przedmiotowych nieruchomości był [...] r., tj. dzień zawarcia przez Spółkę umowy przenoszącej własność przedmiotowych nieruchomości, udokumentowanej aktem notarialnym Rep. A nr [...]. Pominięto bowiem fakt, że sprzedaż tych nieruchomości miała miejsce w dniu [...] r. i udokumentowana była warunkową umową sprzedaży, objętej aktem notarialnym Rep. A nr [...]. Zdaniem Spółki w sytuacji, w której przedmiotem sprzedaży jest nieruchomość obciążona prawem pierwokupu, do zawarcia umowy sprzedaży dochodzi już z chwilą zawarcia warunkowej umowy sprzedaży. Wynika to wprost z redakcji art. 596 – art. 602 kc. W odwołaniu zarzucono również, iż w operacie nie uwzględniono faktu, że znaczna cześć działek nr 4 i 5 znajduje się w strefie ochronnej linii energetycznej wysokiego napięcia, uniemożliwiając tym samym ich zabudowę. Nie uwzględniono także tego, że działki te od północy sąsiadują z trasą szybkiego ruchu, z której nie można na nie zjechać. W związku z tym dojazd do działek oznaczonych nr 3, 4 i 5 może odbywać się tylko za pośrednictwem pozostałej części działek. Tym samym w ocenie odwołującej wskazane ograniczenia winny wpłynąć na wartość tych działek.

Dodatkowo zarzucono, że operat stanowiący podstawę ustalenia opłaty planistycznej został sporządzony w sposób sprzeczny z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., nie wykazano w nim bowiem na podstawie jakich dokumentów przyjęto jaka powierzchnia działek nr 3, 4 i 5 przeznaczona była zgodnie z miejscowym planem z dnia 31 maja 2005 r. pod tereny rolnicze. Zdaniem Spółki operat szacunkowy został nadto sporządzony przez biegłą z naruszeniem § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskutek niezałączenia do niego odpisów aktów notarialnych oraz wyciągów z tych aktów, dotyczących umów sprzedaży nieruchomości uznanych za nieruchomości podobne przyjęte do analizy. W zestawieniach nieruchomości podobnych nie zamieszczono również informacji o przeznaczeniu każdej z nieruchomości uznanych za podobną, w szczególności brak jest zapisów konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla każdej z tych nieruchomości. Odwołująca zarzuciła ponadto, że organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, aby ewentualna zmiana wartości przedmiotowych nieruchomości była spowodowana uchwaleniem nowego miejscowego planu dla przedmiotowego terenu. Ponadto pominięto zastrzeżenia zgłoszone w piśmie z dnia [...] r.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 i art. 37 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji zarówno co do poczynionych ustaleń faktycznych jak i ich oceny prawnej. Przede wszystkim nie zgodziło się z zarzutem dotyczącym daty sprzedaży, wskazując, że przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło dopiero po zawarciu umowy o skutku rzeczowym, tj. przenoszącej własność w wyniku wykonania zobowiązania zawartego w warunkowej umowy sprzedaży. Nie zgodziło się również z zarzutem braku wykazania, że zmiana planu miejscowego wpłynęła na zmianę wartości szacowanych działek. Zdaniem organu II instancji już pobieżna analiza operatu szacunkowego z dnia [...] r. prowadzi bowiem do wniosku, że w procesie wyceny nie wzięto pod uwagę innych czynników wpływających na zmianę wartości nieruchomości. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących braku uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego utrudnień w zabudowie wynikających z faktu, że cześć działek nr 4 i 5 znajduje się w strefie ochronnej linii wysokiego napięcia, a także faktu, iż do tych działek oraz do działki nr 3 dojazd musi odbywać się przez inne działki, SKO uznał je za bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego uciążliwości te zostały bowiem wzięte pod uwagę przez zastosowanie współczynnika korygującego, którego wartość biegła przyjęła na poziomie najbardziej korzystnym dla strony postępowania. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że w tabeli na stronach 14 i 15 operatu przedstawiono 24 transakcje nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Natomiast w tabeli na stronie 18 operatu przedstawiono 13 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolniczym. Nadto wskazano, że obowiązujące przepisy nie nakazują przedstawienia szczegółowego przeznaczenia każdej z nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że analiza tabeli znajdującej się na stronie 18 operatu prowadzi do wniosku, że w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, jej powierzchnia ma drugorzędne znaczenie. Dodatkowo podkreśliło, że z § 56 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 września

2004 r. nie wynika obowiązek załączenia do operatu wyciągów z aktów notarialnych umów sprzedaży nieruchomości uznanych za podobne. Zdaniem organu II instancji brak jest również podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta D. od załatwienia niniejszej sprawy. W sprawie nie zachodzą również przypadki określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 7 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję SKO w K. "A" Spółka komandytowo-akcyjna reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 pkt 1, 3, 8 i 16 oraz art. 150-153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez niewykazanie, aby ewentualna zmiana wartości nieruchomości była spowodowana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przez przyjęcie założenia, że wycena nieruchomości składającej się z kilku działek gruntu może zostać przeprowadzona przez wycenę poszczególnych działek gruntu składających się na tę nieruchomość i zsumowanie wartości tych działek. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 136 kpa polegające na tym, że organ II instancji nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego i zgodnego z prawem wyjaśnienia sprawy oraz błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W skardze wniesiono nadto o dopuszczenie dowodu z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzonej w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą skarżąca zobowiązała się przedłożyć po jej uzyskaniu.

Wniosek ten skarżąca cofnęła w piśmie procesowym z dnia [...] r. W piśmie tym jednocześnie poinformowała o swoim przekształceniu w spółkę "A" Sp. k. Zarzuciła nadto, w odniesieniu do operatu szacunkowego mgr inż. A. R. z dnia [...] r., że biegła przyjmując, iż wartość działek nr 1 i 2 nie wzrosła w związku z uchwaleniem "nowego" planu, ujęła je w swoich wyliczeniach. Świadczy to o nieprawidłowościach w sporządzeniu tego operatu. Tak samo postąpiła biegła z częściami pozostałych działek, których przeznaczenie nie uległo zmianie. Narusza to treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są bowiem w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi zatem różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A [...] "A" Spółka komandytowo-akcyjna zbyła nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki nr 1, 2, 3, 4, 5, k.m. [...] o łącznej powierzchni 5003 m2 za kwotę 3.050.000,00 zł netto, w tym grunt za kwotę 515.866 zł. Bezsporne jest również to, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w S. w rejonie [...],[...],[...] i [...] obowiązującego od dnia 5 marca 2010 r., wszystkie ww. działki znalazły się w całości na obszarze oznaczonym symbolem 11UM, co oznacza, że zostały w całości przeznaczone pod nieuciążliwą zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową. Do dnia 4 marca 2010 r. przeznaczenie ww. działek regulował natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza "Centrum Strzemieszyce" zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLII/794/05 z dnia 30 czerwca 2005 r. Według tego planu działki nr 1 i 2 w całości oraz część działek nr 3, 4 i 5 przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową niskiej wysokości i usługi nieuciążliwe, część natomiast stanowiła tereny rolne. Mianowicie południowa część działek o nr 4 i 5 (k.m. [...]) – do głębokości ok. 54 m – znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 62 MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności i usług nieuciążliwych), pozostała część ww. działek znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 98R (tereny rolnicze); północna część działki nr 3 (k.m. [...]) – do głębokości ok. 62 m – znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 98R, a pozostała część na terenie oznaczonym symbolem 62 MNU. Zgodnie z zapisem § 39 uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 2 grudnia 2009 r. dla wszystkich terenów w obszarze planu ustalona została 30 % stawka opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Sporna między stronami jest istotna dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy wykładnia pojęcia "zbycie nieruchomości" zamieszczonego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Konieczną przesłanką nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia renty planistycznej jest jej zbycie w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Zdaniem strony skarżącej zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dacie zawarcia warunkowej umowy jej sprzedaży, co miało miejsce w dniu [...] r. W konsekwencji w ocenie strony skarżącej brak było podstaw prawnych do nałożenia na nią obowiązku uiszczenia na rzecz gminy jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

W tej kwestii wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera ustawowej definicji "zbycia nieruchomości" i definicji takiej nie można wyinterpretować wprost z innych przepisów tej ustawy obowiązujących w dacie orzekania. Definicji takiej nie zawierają także przepisy innych ustaw, w tym Kodeksu cywilnego. Ta ostatnia ustawa posługuje się co prawda w księdze czwartej terminem zbycie (art. 1051 i nast. k.c.) jednakże zamieszczone w tej księdze przepisy odnoszą się wyłącznie do umów dotyczących spadku. Odwołując się do reguł znaczeniowych języka prawnego i naturalnego nie może jednak ulegać wątpliwości, że omawiane pojęcie stanowi zbiorczą kategorię odnoszącą się do przeniesienia na inny podmiot prawa własności nieruchomości w oparciu o umowę o charakterze odpłatnym lub nieodpłatnym. Wśród umów w wyniku których dochodzi do zbycia nieruchomości mieścić się będą w szczególności umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inne umowy zobowiązujące do przeniesienia własności nieruchomości. Zgodnie z art. 155 § 1 k.c. umowy takie przenoszą własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Rozważania te prowadzą w konsekwencji do przyznania racji organom I i II instancji, że warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości nie doprowadziła do zbycia nieruchomości, bowiem nie przeniosła prawa ich własności na nabywcę. Na poparcie tego stanowiska przywołać należy także przepis art. 157 § 1 k.c. wprowadzający zakaz przenoszenia własności nieruchomości pod warunkiem czy z zastrzeżeniem terminu oraz § 2 tego artykułu stanowiący, że jeżeli umowa zobowiązująca do przeniesienia własności została zawarta pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu, do przeniesienia własności potrzebne jest dodatkowe porozumienie stron obejmujące ich bezwarunkową zgodę na niezwłoczne przejście własności. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do konieczności zachowania przejrzystości stanu prawnego zbywanych nieruchomości. Gdyby bowiem dochodziło do przenoszenia własności nieruchomości pod warunkiem miałyby one równolegle dwóch właścicieli, co powodowałoby szereg niekorzystnych konsekwencji z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu. Zakaz sformułowany w art. 157 § 1 k.c. dotyczący przenoszenia prawa własności pod warunkiem, czy zastrzeżeniem terminu nie stanowi oczywiście jednocześnie przeszkody do zawierania warunkowych lub terminowych umów zobowiązujących do przeniesienia prawa własności. W doktrynie podkreśla się, że zawarcie warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości powoduje jednak automatyczne wyłączenie rozporządzającego skutku umowy (art. 157 § 1 w zw. z art. 155 § 1 in fine k.c.). Warunkowa umowa sprzedaży jest bowiem zawsze umową zobowiązującą wymagającą późniejszego zawarcia umowy przenoszącej własność (por. komentarz do art. 157 k.c. [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001). Inaczej mówiąc do powstania skutku rzeczowego takiej umowy polegającego na przejściu (zbyciu) własności potrzebne jest dodatkowe porozumienie stron na niezwłoczne przejście własności. W efekcie pozbawiony podstaw prawnych jest pogląd strony skarżącej, że do zbycia (przeniesienia własności) nieruchomości doszło w dacie zawarcia warunkowej umowy sprzedaży, a nie dopiero w dacie umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości.

W świetle przedstawionych wyżej treści miejscowych planów zagospodarowania z 2005 i z 2009 r. nie może budzić zdaniem sądu wątpliwości, że w związku z wejściem w życie w dniu 5 marca 2010 r. planu zagospodarowania z dnia 2 grudnia 2009 r. doszło do zmiany przeznaczenia ww. działek skarżącej gdy chodzi o możliwość ich wykorzystania, zagospodarowania i zabudowy. Wbrew stanowisku organów, skarżącej i rzeczoznawcy majątkowego opracowującego operat szacunkowy zmiana ta dotyczy zdaniem Sądu całego obszaru objętych postępowaniem działek i polega na istotnej z punktu widzenia ich wartości rozszerzeniu możliwości ich zagospodarowania i zabudowy. Do takiej zmiany doszło mianowicie również w odniesieniu do terenów skarżącej znajdujących się według planu z 2005 r. w sferach oznaczonych symbolem 62MNU. Według tego planu tereny te były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności i usługi nieuciążliwe, gdy tymczasem według planu z 2 grudnia 2009 r. znalazły się w strefie oznaczonej symbolem 11UM przeznaczonym pod nieuciążliwą zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową. Doszło zatem do poszerzenia możliwości realizowania zabudowy mieszkaniowej o budownictwo wielomieszkaniowe, które według wcześniejszego planu było niedopuszczalne. Rozszerzenie to skutkuje niewątpliwie zwiększeniem wartości również tych terenów, co jak już stwierdzono, uszło uwadze organów orzekających. Okoliczność ta nie została jednak wzięta przez Sąd pod uwagę z urzędu (w związku z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a.), a to z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Przyjęcie wzrostu wartości również tych części działek skarżącej nie przekreśla okoliczność, że już pod rządami poprzedniego planu były one zagospodarowane zgodnie z jego treścią pod usługi nieuciążliwe – pawilon handlowy "[...]". Nie jest to bowiem zabudowa na tyle trwała i kosztowna aby w działalności biznesowej nie mogła być zastąpiona (gdyby to dla właściciela nieruchomości okazało się bardziej korzystne) np. zabudową wielomieszkaniową. Oczywiście wzrost wartości takiej nieruchomości (już konkretnie zabudowanej) w związku z poszerzeniem przez nowy plan możliwości jej zabudowy będzie ograniczony w porównaniu z nieruchomością niezabudowaną, co nie oznacza że w ogóle nie wystąpi.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącej, iż nie doszło również do wzrostu wartości tej części działek nr 3, 4 i 5, które w poprzednim planie były przeznaczone pod zagospodarowanie rolnicze (symbol planu 98 – Tereny rolnicze). Stanowiska takiego skarżąca w żaden komunikatywny i zasługujący na akceptację sposób nie uzasadniła, w sytuacji gdy w związku ze zmianą planu doszło do oczywistej zmiany możliwości ich zagospodarowania, w tym powstała szeroka możliwość ich zabudowy, która wcześniej nie istniała. Skarżąca nie tylko nie wykazała ale nawet nie podniosła, że istnieje przy tym potrzeba rolniczego wykorzystania tej części nieruchomości w związku z istniejącym już zagospodarowaniem pozostałej jej części pod obiekt handlowy. Nie zostało też wykazane a nawet podniesione aby części działek przeznaczone w poprzednim planie pod zagospodarowanie rolnicze były funkcjonalnie i gospodarczo związane z zabudowanymi częściami nieruchomości i w konsekwencji tworzyły funkcjonalną i gospodarczą całość. W konsekwencji nie zostało też wykazane aby istniały konieczne przesłanki zbycia nieruchomości jako całości a nie tylko tej jej części, która była zagospodarowania komercyjnie (pod obiekt handlowy - po ewentualnym wcześniejszym podziale nieruchomości). Nie zostało zatem wykazanie aby ta część nieruchomości, która była przeznaczona w poprzednim planie pod rolnictwo miała podwyższoną wartość w związku z podejmowanymi przez skarżącą działaniami marketingowymi (co akcentowane jest w skardze) związanymi głównie z tą częścią nieruchomości, która została zabudowana obiektem w którym funkcjonuje obiekt handlowy "[...]". W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska, że przy wycenie objętej postępowaniem nieruchomości konieczne było poszukiwanie i uwzględnienie jako nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości o podobnym obszarze jako całość, jak również zbliżonym sposobie jej zagospodarowania i przeznaczenia w obowiązującym planie zagospodarowania. Pomijając już okoliczność, że znalezienie takiej nieruchomości najprawdopodobniej byłoby niemożliwe (wobec konieczności spełnienia licznych warunków np. co do sposobu istniejącego zagospodarowania i proporcji jego powierzchni zarówno co do całej powierzchni nieruchomości jak i co do jej powierzchni o innym zgodnie z planem zagospodarowania przeznaczeniu, gdy chodzi o wycenę przy przeznaczeniu części nieruchomości pod uprawy rolne). O trudnościach takich może świadczyć chociażby okoliczność, że sama skarżąca żadnej takiej nieruchomości również nie wskazała. Zdaniem Sądu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji gdy ze względu na szczególne położenie, zagospodarowanie i przeznaczenie w planie zagospodarowania danej nieruchomości składającej się z kilku działek gruntu, jej wartość jako całości będzie odbiegała od sumy wartości poszczególnych działek gruntu lub ich części. Tym niemniej zależność taka (dla uwzględnienia formułowanego w tym względzie zarzutu) powinna być co najmniej uprawdopodobniona, którego to wymogu skarżąca nie spełniła. Również działając z urzędu Sąd odnośnie objętych postępowaniem nieruchomości, takiej zależności się nie dopatrzył. Wprost przeciwnie w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod działalność komercyjną (według określeń strony skarżącej, zgodnie z treścią materiałów ofertowych dołączonych w kserokopii do skargi) bardzo często większe nieruchomości są dla inwestorów bardziej atrakcyjne i w konsekwencji osiągają wyższą cenę. Nie jest trafne powoływanie się w tym względzie przez skarżącą na orzecznictwo dotyczące wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału, w sytuacji gdy dotyczy ono wyodrębnienia działek pod budownictwo, najczęściej jednorodzinne. Wobec tego nie można podzielić zarzutu, że na wycenę części działek nr 4 i 5 przeznaczonych przed zmianą planu pod zabudowę i usługi nieuciążliwe miał wpływ fakt ich odrębnego potraktowania i porównania z nieruchomościami (jako podobnymi), z których największa miała powierzchnią 1603 m2 (pomijając już przeoczoną przez stronę skarżącą okoliczność, że z tych działek pod zabudowę mieszkaniową i usługową przeznaczona była łącznie tylko powierzchnia 1296 m2).

Niewątpliwie, wbrew stanowisku skarżącej, w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania z 2 grudnia 2009 r. wzrosła wartość tych części działek nr 3, 4 i 5, które zgodnie z poprzednim planem były przeznaczone pod zagospodarowanie rolnicze. Wobec tego (w świetle wcześniejszych rozważań) wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do części tych działek nie narusza powołanych w pkt 1b skargi przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu powoływanie się w tym względzie na definicje zawarte w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zabieg czysto teoretyczny, niemający wpływu na wynik dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny. Nie zostało bowiem wykazane, że wynik wyceny byłby inny gdyby jej podstawą była łączna powierzchnia wszystkich działek geodezyjnych. Uszło nadto uwadze strony skarżącej, że przepisy art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie również w przypadku zbycia części nieruchomości oraz, iż nieruchomość obejmująca wszystkie ww. działki geodezyjne spełnia jednocześnie wymogi definicji działki gruntu z art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Bez znaczenia dla wyniku dokonanej przez biegłą wyceny i w konsekwencji wielkości wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miała też akcentowana w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 17 listopada 2014 r. okoliczność ujęcia w wycenie działek nr 1 i 2 oraz tej części pozostałych działek, których wartość według biegłej nie wzrosła w związku z uchwaleniem nowego planu, w sytuacji gdy wartości te się zerowały. Taka metoda rachunkowa obliczenia wzrostu wartości, nie narusza żadnych przepisów prawa, jakkolwiek z praktycznego punktu widzenia może budzić wątpliwości (z uwagi na przejrzystość wyliczenia). Można też podnieść, że w tym względzie daje się zauważyć wewnętrzną sprzeczność w stanowisku skarżącej, która z jednej strony domaga się wyceny wszystkich działek jako jednej nieruchomości a jednocześnie kwestionuje ujęcia w wycenie tych ich części, których wartość w związku z uchwaleniem planu nie wzrosła (według biegłej i organów orzekających). W związku z treścią art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy opłatę planistyczną oblicza się w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości do jakiego doszło w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianie. Tylko zatem w tym kontekście wzrost wartości się oblicza, co też było przedmiotem operatu szacunkowego z [...] r., który stanowił podstawę orzekania przez organy obu instancji. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko skarżącej , że ani organy ani biegła nie wypowiedziały się co do ewentualnie innych przyczyn wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie w tym przedmiocie byłoby bowiem w tej sprawie nie tylko bezprzedmiotowe ale nawet niedopuszczalne.

Odnośnie pozostałych zarzutów pod adresem operatu szacunkowego z dnia [...] r. autorstwa mgr inż. A. R. należy stwierdzić, że zgodnie z art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której odpowiedniego stosowania odsyła przepis art. 137 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V pierwszej z tych ustaw, na zasadach określonych w rozdziale 1 działu IV tej ustawy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa podlega ocenie organów orzekających i sądu administracyjnego to jednak ocena ta nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, a to z tego względu, że zarówno te organy jak i sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat autorstwa mgr inż. A. R. również Sąd doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia przez organy orzekające wartości objętych postępowaniem nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącej biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W operacie wskazano też podstawę prawną jego sporządzenia oraz inne informacje niezbędne do jego sporządzenia o jakich mowa w § 55 ust. 2 rozporządzenia. Przedstawiony został też w nim sposób dokonania wyceny zgodnie z treścią § 56

ust. 1 rozporządzenia, w tym analiza i charakterystyka rynku nieruchomości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że analiza i charakterystyka rynku nieruchomości nie jest prawidłowa.

W tym względzie (wobec zarzutów skarżącej) odnośnie wyceny objętych postępowaniem części działek przeznaczonych w planie z 2005 r. pod zagospodarowanie rolnicze nie można podzielić jej stanowiska, że jako nieruchomości podobne zostały przyjęte do wyceny nieruchomości typowo rolne o niewielkiej powierzchni, co obniża ich wartość z punktu widzenia zasad racjonalnej gospodarki rolnej. Jak wynika bowiem z zestawienia na stronie 18 operatu brak jest na rynku lokalnym jednoznacznej zależności pomiędzy powierzchnią działek o takim przeznaczeniu a ich ceną. Bezpodstawne jest też wypływające z zarzutów skarżącej żądanie uwzględnienia przy wycenie rolniczej części działek (według przeznaczenia zgodnie z planem z 2005 r.) jako podobnych nieruchomości o znacznej powierzchni, gdy łączna część działek nr 3, 4 i 5 przeznaczonych według planu z 2005 r. pod zagospodarowanie rolne wynosi tylko 2720 m2. Nie można też podzielić zarzutu, że przy wycenie części nieruchomości przeznaczonych w planie z 2005 r. pod rolnicze zagospodarowanie nie uwzględniono faktu położenia ich w sąsiedztwie terenów zurbanizowanych. Jak wynika bowiem z treści 19 i 21 strony operatu biegła wzięła pod uwagę przy wyborze nieruchomości podobnych stopień, urbanizację terenu, jego stan zainwestowania, stan zagospodarowania oraz sąsiedztwo i otoczenie tych nieruchomości. Nie były to zatem nieruchomości typowo rolnicze, które na rynku lokalnym Gminy D. praktycznie nie występują. Świadczy o tym również jednoznacznie wycena tych nieruchomości, średnio po 10 zł za m2, gdy powszechnie wiadomo, że ceny wysokiej klasy typowych gruntów rolnych o znacznej powierzchni i to w okolicach dużych gospodarstw rolnych, nawet w województwach kujawsko-pomorskim lub opolskim, nie przekraczają 50 tys. zł za hektar. Należy też zwrócić uwagę, iż z istoty podobieństwa wynika, że nie wymaga się aby chodziło o nieruchomości identyczne (które też najczęściej nie występują).

Operatu szacunkowego, na którym oparły się organy orzekające nie może też dyskwalifikować sama przez się okoliczność, że biegła inaczej wyceniła wartość nieruchomości dla ich przeznaczenia określonego w nowym planie symbolem 11UM w operatach z dnia [...] r. i z dnia [...] r., w sytuacji gdy różnica w wycenie jest niewielka, wyceny dokonano w innych datach i częściowo w oparciu o inne nieruchomości podobnie.

Podsumowując, wbrew zarzutom skargi, brak jest również podstaw do przyjęcia, że sprawa nie została wyjaśniona i rozpatrzona w dostateczny sposób w postępowaniu administracyjnym do końcowego jej załatwienia.

W konsekwencji należało przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu. Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.