Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 495/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] stycznia 2022 r., [...], po rozpatrzeniu wniosku A. T. (tj. Skarżącej) dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. B. z [...] kwietnia 2013 r., [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M., Gmina B. B., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 158 § 1, art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, w skrócie "k.p.a.") - odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy B. B. z [...] kwietnia 2013 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2022 r.

Kolegium stwierdziło, że w stosunku do decyzji Wójta nie występują przesłanki, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Kolegium na podstawie dostępnych materiałów zarzuty podniesione przez wnioskodawcę są bezzasadne. Wskazano też, że Wójt wydając decyzję stwierdził, iż: "nieruchomość podlegająca podziałowi posiada nieuregulowany stan prawny, ponieważ byli właściciele nie żyją, co potwierdzają odpisy skróconych aktów zgonu wydanych przez Urząd Stanu Cywilnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r." Organ I instancji również zauważył, że "Nie było też przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. Z. i M. Z.. Powyższe potwierdził Sąd Rejonowy w B., II Wydział Cywilny pismem z dnia [...] marca 2013 r. znak Og 147/1."

Kolegium podniosło, ze Wójt prowadził postępowanie dotyczące podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust 3 pkt 1 i art. 97a pkt 1-4 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (zwanej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którymi podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, natomiast w przypadku dokonywania z urzędu podziału nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym stosuje się następujące zasady:

1) informację o zamiarze dokonania podziału nieruchomości wójt, burmistrz albo prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim;

2) jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie w sprawie podziału nieruchomości;

3) po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wydać decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości;

4) decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 zawiadamianie stron przez publiczne ogłoszenia, Kodeksu postępowania administracyjnego."

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzut wnioskodawczyni dotyczący wydania decyzji na osoby zmarłe jest chybiony. Kolegium nie dopatrzyło się również uchybień w działaniach dotyczących prowadzenia postępowania przez Wójta, które były podejmowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Sądu A. T. podniosła, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje, naruszają jej prawa oraz interes prawny w ten sposób, iż odmawiają stwierdzenia nieważności wydanej z rażącym naruszeniem prawa - decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. B. z [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję utrzymało w obrocie prawnym decyzję Wójta dzielącą nieruchomość, wydaną z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że decyzja Wójta:

a) skierowana została do osób nieżyjących tj. J. i M. Z. (ujawnionych w księdze wieczystej), a ponadto organ administracyjny posiadając wiedzę o braku zdolności prawnej adresatów przedmiotowej decyzji, nie podjął żadnych skutecznych działań zmierzających do ustalenia następców prawnych właścicieli nieruchomości poprzestając wyłącznie na czynności pozornej, polegającej na skierowaniu w tej sprawie jednego zapytania do sądu powszechnego i na ogłaszaniu czynności podejmowanych w toku postępowania w drodze obwieszczenia;

b) podjęta została bez ustanowienia jakiegokolwiek reprezentanta następców prawnych J. i M. Z. - w szczególności bez ustanowienia kuratora spadku, ani bez ustalenia osób zainteresowanych przedmiotową decyzją, tj. posiadaczy nieruchomości opłacających należności publicznoprawne do organu wydającego decyzję działową;

c) oparta została na ewidentnie rażąco wadliwym operacie sporządzonym przez biegłego, stanowiącym jedyny dowód w przedmiotowej sprawie - rażącą wadliwość operatu potwierdza pismo K.-P. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2018 roku znak pisma: WIGK.I.1410.2018 - co w efekcie skutkowało uszczupleniem powierzchni przedmiotowej nieruchomości, tj. uszczupleniem zakresu prawa własności o co najmniej kilkaset metrów kwadratowych;

d) wydana została z pominięciem udziału w postępowaniu osób, które nabyły własność nieruchomości, zgłaszały do Gminy B. B. fakt posiadania nieruchomości - w tym m.in. opłacały do Gminy B. B. podatki związane z nieruchomością, zamieszkiwały na jej terenie i korzystały z nieruchomości.

W związku z powyższym w ocenie skarżącej doszło do nieuprawnionej ingerencji w sferę praw majątkowych jej poprzedników prawnych i w konsekwencji również jej praw, z czym wiąże się interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy B. B..

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2022 roku oraz poprzedzającej decyzji Kolegium z [...] stycznia 2022 r.

Dodatkowo uzasadniając skargę Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 8 § 1 kpa, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu wymienionych przepisów poprzez brak uwzględnienia przez Kolegium rażącego naruszenia wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu prowadzonym przez Wójta zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2013 roku zatwierdzającą podział nieruchomości w następstwie zignorowania przez Kolegium oparcia decyzji podziałowej Wójta na rażąco wadliwym operacie geodezyjnym, skutkującym uszczupleniem obszaru dzielonej nieruchomości i dowolnym wytyczeniu granic nieruchomości pomniejszonych o kilkaset metrów kwadratowych powierzchni w stosunku do pierwotnego obszaru nieruchomości;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 8 § 1 kpa, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i w związku z art. 113 ust. 6 i ust. 7 i art. 97 § pkt 1 - 4) u.g.n. oraz art. 30 § 5 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu wymienionych przepisów poprzez brak uwzględnienia rażącego naruszenia wskazanych powyżej przepisów w postępowaniu prowadzonym przez Wójta zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2013 roku w następstwie:

- nieuprawnionego przyjęcia, że w administracyjnym postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, pomimo stwierdzenia faktu śmierci właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej nie istnieje jakoby potrzeba powołania kuratora spadku - co wiąże się z rażącym naruszeniem art. 30 § 5 k.p.a. poprzez pominięcie zastosowania tego przepisu;

- nieuprawnionego zastosowania w postępowaniu podziałowym rozszerzonej definicji nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawnym ustalonej art. 113 ust. 6 i ust. 7 u.g.n., tj. przepisami dotyczącymi postępowania wywłaszczeniowego, co wiąże się z rażącym naruszeniem przywołanych przepisów i rażącym naruszeniem art. 97a ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- nieuprawnione przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona w obrębie M. gmina B. B. stanowiła nieruchomość o nieuregulowanym statusie prawnym, co wiąże się z rażącym naruszeniem art. 97a pkt 1 - 4 u.g.n. polegającym na nieuprawnionym stanem faktycznym zastosowaniu wymienionego przepisu;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 8 § 1, 9 k.p.a. poprzez pominięcie rażącego naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego polegającego na zaniechaniu przez Wójta działań zmierzających do ustalenia stron postępowania prowadzonego przez tenże organ w sprawie GPR.6831.117.12 dotyczącej podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obwód ewidencyjny M., co skutkowało pozbawieniem możliwości wzięcia udziału w postępowaniu osób, które jako długoletni posiadacze nieruchomości nabyli jej własność w drodze zasiedzenia;

4) naruszenie art. 7, 8 § 1, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonych decyzji w sposób nie zawierający ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą, w szczególności w zakresie rażącej wadliwości operatu przedłożonego w toku postępowania działowego w sprawie GPR.6831.117.12, a tym samym niewywiązanie się organu w toku rozpoznawaniu sprawy oraz w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji z określonych przywołanymi przepisami obowiązków ustosunkowania się do wszystkich twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę w toku sprawy, pomimo, iż organ odwoławczy powinien przedstawić w uzasadnieniu swoje stanowisko względem kompletu twierdzeń i zarzutów przedstawionych w odwołaniu - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji w tym względzie, tak w zakresie stanowiska organu, jak i w zakresie podstawy prawnej decyzji w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego wadliwości operatu na którym oparta została decyzja działowa;

5) dowolność i arbitralność ustaleń poczynionych przez organ, brak należytej analizy materiału dowodowego sprawy w tym pominięcie dowodu z dokumentu tj. pisma z [...] października 2018 roku (znak pisma: WIGK.1.1410.2018) wydanego przez K.-P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie czynności podjętych przez geodetę A. W., dotyczących działki nr [...] położonej w obrębie M. - uznano, że geodeta wydając w 2013 r. operat przy obliczaniu powierzchni działki nie uwzględnił powierzchniowej poprawki odwzorowawczej, a nadto wykonał pomiaru dwóch znaków granicznych bez zachowania wymaganej dokładności, co w efekcie doprowadziło do uszczuplenia o około kilkaset metrów kwadratowych powierzchni działki, której skarżąca jest współwłaścicielką.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniem podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje Skarżąca.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził mianowicie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek Skarżącej, jednakże akta sprawy nie pozwalają na ocenę, czy Skarżącej można przypisać przymiot strony postępowania.

Zagadnienie ustalania kręgu stron postępowania nieważnościowego było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, prezentujących ugruntowaną linię orzeczniczą. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 3 grudnia 1996 r., II SA/Gd 74/96, wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, jeżeli z żądaniem takim występuje podmiot, którego legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 1999 r., II SA 666/99, wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., I SA 651/98; wyrok NSA z 20 lutego 1998 r., I SA 1883/97). Podkreśla się przy tym, że choć przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją, niemniej podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracyjny dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu (wyrok z dnia 29 czerwca 2021 r. VII SA/Wa 1907/20). W sytuacji, gdy ustalenie wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, ustalenie czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz następnie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1565/20). Interes prawny, od którego uzależnione jest przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r.).

W niniejszej sprawie Skarżąca twierdzi, że jest bezpośrednio zainteresowana wyeliminowaniem z obiegu prawnego Wójta Gminy B. B. z [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. która to decyzja skutkowała pomniejszeniem jej stanu posiadania, a tym samym bezpośrednio ingerowała w prawo własności. Swój interes prawny Skarżąca wywodzi (pkt 4 wniosku z [...] kwietnia 2021 r.) z faktu, że jest następcą prawnym osób, które w latach 2012 – 2013 (tj. w okresie w którym była wydana przedmiotowa decyzja Wójta) posiadały przedmiotową nieruchomość. Nieruchomość tę jej poprzednicy prawni nabyli nieformalnie w latach 50-tych i opłacały należności publicznoprawne. Ponadto Skarżąca stwierdziła, że obecnie jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...], która w przeszłości należała do [...] i J. Z. i która została objęta ww. decyzją Wójta.

W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że powyższe następstwo prawne istnieje. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu pozwalającego ustalić obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Brak jest także dowodów pozwalających ustalić, czy Skarżąca jest następcą prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości. W załączonych aktach Wójta Gminy B. B. znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2015 r. sygn. II Ns 2338/12 stwierdzające zasiedzenie przez J. A. i H. A., z dniem [...] stycznia 1985 r., m.in. nieruchomości położonej w Murowańcu, dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą KW [...] (tj. księgę o numerze, który wskazała Skarżąca we wniosku do Kolegium o wszczęcie postępowania). Brak jednakże jakiegokolwiek dowodu, że Skarżąca jest następcą prawnym którejś z ww. osób. W aktach Wójta znajduje się jedynie postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 2016 r. sygn. II Ns 4800/15 stwierdzające nabycie spadku po H. A. i J. A.. Skarżąca nie jest jednakże wymieniana jako spadkobierca po ww. zmarłych.

Zwrócić należy uwagę, że z akt sprawy nie wynika, że Skarżąca była stroną postępowania podziałowego przeprowadzonego w 2013 r. Jest to konsekwencją tego, że Wójt prowadził owo postępowanie stwierdzając, że istnieje nieuregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Wskutek tego Wójt nie zawiadamiał nikogo pisemnie (przyjmował bowiem że nie ma kogo zawiadomić), dokonywał jedynie ogłoszeń o prowadzonym postępowaniu.

Mając na względzie powyższe wyjaśnić należy, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji orzekające organy administracji zobowiązane są przede wszystkim do wnikliwej oceny legitymacji skargowej, której ewentualne zaistnienie wymaga przeprowadzenia skrupulatnego postępowania wyjaśniającego. W wyżej opisanym stanie sprawy należy stwierdzić, że uznanie legitymacji

Skarżącej nastąpiło z uchybieniem przez Kolegium wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że Skarżąca nie ma legitymacji skargowej, a tym samym postępowanie przed Kolegium nie może być zakończone decyzją merytoryczną, lecz powinno być umorzone.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia istnienia interesu prawnego Skarżącej, uprawniającego do ewentualnego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.