Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 5, par. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 5
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie poddania obowiązkowej kwarantannie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 8 grudnia 2021r. małoletni W. S. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego, ojca A. S. wniósł skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie objęcia małoletniego kwarantanną.

Zaskarżonej czynności zarzucił:

1. - rażącą sprzeczność czynności z prawem tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - brak wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny;

2. - naruszenie przepisu art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych w zw. z art. 7, 8 par 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytoryczne] oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, w tym wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych,

3. - objęcie skarżącego kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na Sars-Cov-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem Sars-Cov-2.

4. - naruszenie art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się skarżącej po terytorium RP i wykonywania pracy.

5. naruszenie art 32 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych oraz nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych, którzy nie przyjęli szczepionki na C0VID-19, nieznajdującej się w wykazie szczepień obowiązkowych.

W związku z powyższym, wniósł o:

1. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną skarżącego,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 10 listopada 2021 r. z internetowego dziennika ucznia Vulcan, ojciec małoletniego skarżącego powziął wiadomość o objęciu jego syna kwarantanną w okresie od 11 do 15 listopada 2021 r. z powodu kontaktu z osobą chorą. Nie podano jednak w wiadomości mailowej ze szkoły na jaką chorobę ta osoba jest chora. Jednocześnie podano, że kwarantanna nie dotyczy osób chorych oraz ozdrowieńców. Również nie podano po jakich szczepieniach nie dotyczy objęcie kwarantanną i ozdrowieńców po jakiej przebytej chorobie. Kwarantanna wiąże się z zakazem opuszczania miejsca pobytu. Stwierdził też, że do dnia sporządzenia skargi w stosunku do skarżącego małoletniego nie wydano decyzji administracyjnej o objęciu go kwarantanną.

Zdaniem strony założyć należy, że wynika to z zastosowania przez organ inspekcji sanitarnej niezgodnego z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP przepisu rozporządzenia Rady Ministrów, o tym że: "decyzji nie wydaje się" (par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021r.). Powołany przepis jest jednak – zdaniem strony - wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP.

Na uzasadnienie powyższego wskazał, że art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008r. (dalej powoływana jako ustawa) wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ust. 1 i 3a tej ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1.

Stosownie do ust. 3a ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Powyższe znajduje oparcie w samej treści art. 34 ust. 2 ustawy: "Osoby, które były narażone... lub pozostawały w styczności ze źródłem...podlegają obowiązkowej kwarantannie... jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej", który powinien być odczytywany:

- w świetle zasady załatwiana spraw administracyjnych tj. dotyczących skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 par. 1 k.p.a.), chyba że wyraźny przepis k.p.a. (ustawy) stanowi inaczej;

- zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń i decyzji" (art. 78 Konstytucji).

Po drugie, wniosek taki ma bezpośrednie wsparcie w treści pozostałych przepisów ustawowych, odnoszących się właśnie do zwalczania chorób zakaźnych (w brzmieniu na dzień zdziałania zaskarżonych czynności). Z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy wprost wynika, że m.in. na: "osobę podejrzaną o zakażenie", którą definiuje się jako; "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie, zakażenia" (art. 2 pkt 1 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

W ocenie strony odnosi się to sytuacji z art. 34 ust. 2 ustawy oraz stanu faktycznego, jaki zaistniał w sprawie.

Po trzecie, to że sytuacja jest jednoznaczna na gruncie ustawy, potwierdzają przedstawiciele doktryny.

Na takie rozumienie ustawy i konieczność wydania decyzji administracyjnej wskazuje też stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie Rzecznika od 29 października 2020 r. (https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-przedstawia-mz-probiemy-obywateli-z kwarantanna).

Po czwarte, przed datą wejście w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, na jakie powołują się teraz nagminnie organy inspekcji sanitarnej wiele organów inspekcji sanitarnych nie miało wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy.

Po piąte, żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

Przepis par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021r., co najmniej w zakresie w jakim stanowi, że: "Decyzji nie wydaje się" - wydany został zatem z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej. Takie działanie musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantann dla osób przekraczających granice RP (vide: np. wyrok WSA w Krakowie z 7.06.2021, sygn. akt III SA/Kr 1138/20, wyrok NSA z 8.09.2021 II GSK 602/12).

Również w tym wypadku godzi to wszak w wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 Konstytucji RP), choć sprzeczność aktu wykonawczego z ustawą polega w niniejszym przypadku na sprzeczności trybu nakładania kwarantanny, a nie jej przesłanek (jak w przypadku kwarantanny dla osób przekraczających granice).

Reasumując: Kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna zostać na skarżącego nałożona w formie decyzji administracyjnej, a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej - to doszło do rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo skarżący wskazał, że nawet nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny w drodze decyzji administracyjnej z możliwością jej zaskarżenia tylko do organu ll-instancji samo w sobie też mogłoby zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją RP, jako naruszające wymóg ustanowiony przez art. 41 ust. 2 Konstytucji RP, w kontekście także norm Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Gwarancje Konstytucji RP z art. 41 ust. 1 i 2 są jednak naruszone poprzez wprowadzenie aktem wykonawczym możliwości pozbawienia wolności (w rozumieniu konstytucyjnym), w trybie czynności materialno-technicznej organu inspekcji sanitarnej, bez możliwości nie tylko "niezwłocznego" skontrolowania tego przez sąd, ale nawet przez organ ll-instancji (czyli z naruszeniem zasady dwuinstancyjności).

Niezależnie od powyższego, organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalono, czy skarżący miał jakikolwiek, co do czasu oraz okoliczności, kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na Sars-Cov-2, co sprawia, że jego kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych i bez namysłu prowadzonych, chaotycznych działań organu.

Wskazał też, że stosownie do dyspozycji art. 46a ustawy, podstawą do wydania rozporządzenia RM, w tym odnośnie rodzaju i zakresu zastosowanych rozwiązań (tu: określenie zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem strefy oraz rodzaju stosowanych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie epidemii/zagrożeniu epidemicznemu) mają być dane przekazane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Takich danych jednak nie zebrano, co zostało zweryfikowane w drodze zapytań realizowanych w ramach Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem ww. danych nie ma, to wszystkie regulacje wprowadzające ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie w sytuacjach opisanych w rozporządzeniu RM, należy uznać za wydane bez spełnienia przesłanek delegacji ustawowej, a przez to w całości bezprawne.

Nawet jednak z ostrożności przyjmując, że Rada Ministrów wydając ww. rozporządzenie dysponowała danymi, o których mowa w cytowanym przepisie art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, należy zauważyć, że zapis rozporządzenia stanowiący o niewydawaniu decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny nie znajduje żadnego umocowania w ustawie, a co więcej, jest z nią w sposób oczywisty sprzeczny (w tym z art. 33 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz art. 104 § 1 k.p.a.), co już samo w sobie stanowi przekroczenie przez Radę Ministrów delegacji ustawowej i naruszeniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Po drugie, brak jest podstaw do różnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych przez nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych, którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19, która to choroba nie znajduje się w wykazie szczepień obowiązkowych. Różnicowanie takie nie wynika w szczególności z delegacji ustawowej zawartej w art. 46a - 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Przede wszystkim jednak (na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 września 2021r.), należy zwrócić uwagę, na art. 31 ust. 3 in principio Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie", zatem nałożenie obowiązku kwarantanny w oparciu rozporządzenie należy uznać za bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, że 10 listopada 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach otrzymał formularz zgłoszenia instytucji na kwarantannę w systemie teleinformatycznym SEPIS (System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej) od dyrektora Zespołu Szkół w związku z zakażeniem koronawirusem osoby przebywającej w placówce oświatowej.

Informacja o zachorowaniu wśród uczniów lub personelu, może pochodzić od lekarza, ale - w zależności od sytuacji - również od rodziców lub pełnoletniego ucznia, dyrektora szkoły lub innych pracowników szkoły, którzy uzyskali informację o zachorowaniu. Informacja taka podlega weryfikacji i ocenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

W przedmiotowej sprawie 10 listopada 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz.1845 z późn. zm.), w toku którego ustalono, że osoba zakażona SARS-CoV-2 uczestniczyła w zajęciach szkolnych, co spowodowało, że pozostałe osoby zostały narażone, gdyż pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

Zgodnie z przeprowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego SARS-CoV-2 małoletniego skarżącego nastąpiła 5 listopada 2021 r. Natomiast kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, z powodu narażenia na zakażenie, a styczność wymagająca takiego odosobnienia, to nie tylko styczność bezpośrednia, ale również pośrednia np. poprzez używanie tych samych przedmiotów.

Odnośnie zarzutu braku wydania decyzji administracyjnej organ stwierdził, że według § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r. poz. 861 z późn. zm.), w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem, informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Podczas przeprowadzanego dochodzenia epidemiologicznego mającego na celu ustalenie, czy osoba podlega lub nie obowiązkowej kwarantannie, ma zastosowanie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którym obowiązku odbycia kwarantanny nie stosuje się wobec osoby, która zakończyła hospitalizację, odbywanie izolacji lub izolacji w warunkach domowych z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a także osoby zaszczepionej przeciwko COVID- 19. W tym przypadku małoletni nie podlegał zwolnieniu z obowiązkowej kwarantanny.

Końcowo inspektor sanitarny podkreślił, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania powszechnie obowiązującego prawa, a więc ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również przepisów wykonawczych. Nie posiadają natomiast kompetencji do oceny, czy dany akt prawny jest zgodny z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów i orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacja o objęciu osoby kwarantanną nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki: WSA w Kielcach z 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21, WSA w Gorzowie z 3 marca 2022 r., II SA/Go 1112/21, WSA w Krakowie z 6 grudnia 2021 r., III SA/Kr 666/21, CBOSA). Tak zresztą zakwalifikował ją sam skarżący wnosząc skargę na czynność organu, a stanowisko to Sąd orzekający uznaje za uzasadnione.

Badając zaskarżoną czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we wskazanych wyżej ramach Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie Sąd stwierdza, że podziela przedstawione w skardze wątpliwości co do konstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz. 861 ze zm.) – dalej powoływane jako "rozporządzenie", tym niemniej nie ma to wpływu na wynik sprawy albowiem podjęte przez organ działania, mające wpływ na ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych znajdują umocowanie w przepisach rangi ustawowej, a w szczególności ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności (Dz. U. z 2020r., poz. 1845) – dalej powoływana jako "ustawa".

Rozwijając przedstawione wyżej stanowisko Sąd wskazuje, że podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP, w związku z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W niniejszej sprawie nie doszło jednak do naruszenia standardów konstytucyjnych, gdyż obowiązek kwarantanny dla osób, które miały styczność z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia (Tak również wyrok NSA z 19 października 2021 r., II GSK 663/21, CBOSA).

Sąd orzekający wyraża pogląd, że ustawa przewiduje dwa tryby nakładania na obywateli ograniczeń w związku z zachorowaniem na chorobę zakaźną albo stycznością ze źródłem czynnika chorobotwórczego.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 czyli m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy).

Natomiast w myśl art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Odnośnie wyżej cytowanych przepisów zauważyć należy, że występuje między nimi szereg różnic.

I tak, w art. 33 ust. 1 mowa jest nie tylko o osobie, która miała styczność ze źródłem czynnika chorobotwórczego, jak w art. 34 ust. 2 ustawy, ale także o osobie zakażonej lub chorej, która z kolei nie jest objęta hipotezą art. 34 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis (art. 34 ust. 2) wprost mówi o osobach, które nie wykazują objawów chorobowych.

Po wtóre, art. 33 ust. 1 odsyła do art. 5 ust. 1 dla określenia 15 różnych obowiązków, jakie mogą być nałożone na podstawie tego przepisu, podczas gdy art. 34 ust. 2 obejmuje tylko prawo organu inspekcji sanitarnej do nakładania obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego.

Po trzecie, art. 33 ust. 1 ustawy nie określa okresu, na jaki obowiązki te mogą być nakładane, podczas gdy art. 34 ust. 2 formułuje wyraźne ograniczenie czasowe, wskazując, że ograniczenia te mogą być nakładane na okres nie dłuższy niż 21 dni.

Wreszcie, art. 33 ust. 1 wprost stanowi o nakładaniu ograniczeń w drodze decyzji, na co zwrócił uwagę skarżący, natomiast art. 34 ust. 2 posługuje się terminem "postanowienie" (osoby ...podlegają kwarantannie... jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej – art. 34 ust. 2 ustawy).

Uwzględniając zasadę racjonalności ustawodawcy tę różnicę terminologiczną uznać należy za zabieg celowy i wskazujący na zamiar ustawodawcy odformalizowania orzekania o nałożeniu obowiązków w trybie art. 34 ust. 2 ustawy. Wszystkie wskazane wyżej różnice prowadzą zatem do wniosku, że art. 34 stanowi lex specialis w stosunku do art. 33 ustawy zarówno co do możliwych ograniczeń, jak i przesłanek oraz trybu ich nakładania i w tym przypadku nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej.

Potwierdza to słuszność powołanego na str. 8 niniejszego uzasadnienia stanowiska sądów administracyjnych co do tego, że informacja o objęciu osoby kwarantanną nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność materialno-techniczną.

W orzecznictwie wskazuje się także, że "wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny (wyrok WSA w Kielcach z 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21, CBOSA). Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy, zawierający normę o charakterze materialnoprawnym, nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek kwarantanny dla osób ze stycznością z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia (wyrok NSA z 19 października 2021 r., II GSK 663/21, CBOSA). (...). Skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej."

Powyższe poglądy, wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielopolskim o sygn. akt II SA/Go 120/22, Sąd orzekający w całości podziela.

Można pokusić się o stwierdzenie, że skoro kwarantanna powstaje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie decyzja administracyjna, to po prostu nie ma czego doręczać stronie; należy ją tylko poinformować o zaistniałym fakcie.

Realizacja tego obowiązku następuje w trybie określonym w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 6 maja 2021r., który stanowi, że:

1. W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

2. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Powyższe wskazuje, że nie doszło do ograniczenia praw i wolności obywatelskich w sposób sprzeczny z Konstytucją, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w rozporządzeniach.

Natomiast w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy określono jedynie, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia), a więc rodzaj choroby powodującej powstanie określonych obowiązków. Wydając to rozporządzenie Minister Zdrowia pozostawał w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust 5 pkt 5 ustawy, upoważniającej go do określenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust 2, a więc tych, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych.

Sąd podziela także stanowisko WSA w Kielcach, że przyjęcie koncepcji, że przy znaczącej ilości zakażeń dziennych, sięgających kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu tysięcy przypadków, organy inspekcji sanitarnej zobowiązane byłyby do wydawania decyzji administracyjnych o kwarantannie osób ze styczności ze wszystkimi zakażonymi, jest nie do zaakceptowania, gdyż praktycznie sparaliżowałoby pracę służb sanitarnych i nie realizowałoby celu ustawy, którym jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (wyrok WSA w Kielcach z 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21, CBOSA).

Dlatego Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 34 ust. 2 w zw. z 33 ust. 1 ustawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej.

Wreszcie podnieść należy i to, że jakkolwiek uzasadnione są wątpliwość co do konstytucyjności rozporządzenia z 6 maja 2021r., to jednak odnoszą się one do zgodności z prawem nakładania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw: przemieszczania się, prowadzenia działalności gospodarczej, korzystania z lokali i terenów itd. Dotyczą zatem jedynie określonej części owego rozporządzenia i brak jest podstaw do odmowy jego zastosowania w pełnym zakresie. Natomiast nie ulega wątpliwości, że kwestie techniczne, służące praktycznej realizacji ograniczeń nakładanych ustawą mogą być uregulowane w rozporządzeniu, gdyż mieszczą się w ramach rozwiązań stosowanych w celu realizacji ustawowo określonego obowiązku kwarantanny. Niewątpliwie bowiem "do uregulowania w drodze rozporządzenia mogą być przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji". (Tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2002r., sygn. akt U 3/01, OTK-A 2002/1/3).

W ocenie Sądu orzekającego, forma przekazania informacji o objęciu kwarantanną należy do takich spraw, które nie mają istotnego znaczenia dla omawianej wolności.

Należy bowiem rozróżnić kwestię ograniczenia wolności obywatelskiej od sposobu przekazania informacji o tym ograniczeniu. Samo pozbawienie skarżącego prawa do swobodnego przemieszczania się nastąpiło w trybie czynności materialno – technicznej na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy; jedynie informacja o tym, że o wprowadzeniu takich ograniczeń "postanowiły" organy inspekcji sanitarnej (art. 34 ust. 2 ustawy) została przekazana drogą e-maila. Sąd wskazał już dlaczego, jego zdaniem, forma decyzji nie jest wymagana dla nałożenia kwarantanny w warunkach, w których nastąpiło to względem skarżącego.

Z drugiej strony, nawet gdyby powyższe stanowisko Sądu dot. dopuszczalności zastosowania rozporządzenia w części dot. zagadnień technicznych, a więc informowania stron o czynnościach organów inspekcji sanitarnej uznać za nieprawidłowe, to należy mieć także na uwadze fakt, że nawet jeśli forma owego zakomunikowania faktu objęcia skarżącego kwarantanną była wadliwa, to przecież służyła ochronie innej konstytucyjnej wartości – zdrowia i życia pozostałych obywateli. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku II GSK 793/21 stwierdzając, że są to wartości najwyższe i uzasadniają odstąpienie od rygorów Kpa. Stwierdził mianowicie, że "W sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postepowania, w którym może być nałożona kwarantanna."

Zatem nawet jeśli zawiadomienie o objęciu kwarantanną byłoby obarczone niedostatkami formalnymi, to skutki tej ewentualnej wadliwości muszą ustąpić przed koniecznością ochrony nadrzędnych wartości konstytucyjnych, jakimi są życie i zdrowie. Tego wymaga nie tylko troska o dobro wspólne (niezakłócone funkcjonowanie Państwa jako całości i jego struktur mimo pandemii), ale także zasada solidaryzmu społecznego. "Przez solidaryzm, (...) rozumiemy kierunek społeczny, który w oparciu o stwierdzenie faktu naturalnej zależności we wszystkich dziedzinach życia ludzkiego formułuje zasady w spółdziałania jako podstawowej zasady życia społecznego." (Tak: Franciszek Janusz Mazurek w: Henryka Pescha Koncepcja solidaryzmu społecznego, https://ojs.tnkul.pl). Wg Wikipedii zaś solidaryzm to kierunek społeczno-polityczny powstały w II połowie XIX wieku, głoszący naturalną wspólnotę interesów różnych grup i warstw społecznych w państwie, niezależną od ich statusu ekonomicznego lub zawodowego i związanych z nimi różnic interesów.

Nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie jest formą pozbawienia wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolości, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r., Nr 61, poz. 284 ze zm.).

W myśl jej art. 5 "Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego":

1. Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo:

e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi;

4. Każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem.

Warunki pozbawienia skarżącego wolności w rozumieniu Konwencji zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, gdyż ograniczenie wolności przemieszczania się nastąpiło na podstawie ustawy, a mimo, że nie została wydana decyzja administracyjna, to skarżący nie został pozbawiony konstytucyjnego prawa do poddania działania organu kontroli sądu, czego wynikiem jest przedmiotowa sprawa.

Skarżący w skardze zarzucił także naruszenie art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. sporządzonego w Strasburgu w brzmieniu:

1. Każdy, kto przebywa legalnie na terytorium państwa, ma prawo do swobodnego poruszania się i do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania na tym terytorium.

2. Każdy może swobodnie opuścić jakikolwiek kraj, w tym swój własny.

Tym niemniej należy zauważyć, że wspomniany art. 2 zawiera także ust. 3 stanowiący, że korzystanie z tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na bezpieczeństwo państwowe i publiczne, utrzymanie porządku publicznego, zapobieganie przestępczości, ochronę zdrowia lub moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. (podkr. Sądu)

Zatem wolność przemieszczania się, jak chyba każda wolność, nie jest prawem absolutnym i również podlega ograniczeniom, w tym przypadku ze względu na ochronę zdrowia publicznego oraz prawa innych osób do ochrony ich zdrowia i życia.

Odnosząc się do pozostałych dwóch zarzutów skargi, dotyczących nieprzeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego i nieposiadania wiarygodnych danych o kontakcie skarżącego z osobą podejrzaną o zachorowane na Sars-Cov-2 oraz czasie i miejscu tego kontaktu Sąd zauważa, że nie jest to zarzut prawdziwy.

Z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że 10 listopada 2021r. organ przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne, w wyniku którego ustalił, że osoba zakażona wirusem Sars-Cov-2 uczestniczyła w zajęciach szkolnych. Analogiczna informacja zawarta została także w wiadomości e-mail, przesłanej rodzicom skarżącego. Oczywistym jest zatem, że osoby, które uczestniczyły w zajęciach szkolnych wraz z nią w tym samym pomieszczeniu pozostawały tym samym w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Natomiast ustalanie jak długo taki kontakt trwał (czy np. jedną godzinę lekcyjną, bo zakażonym był nauczyciel) czy przez cały czas przebywania w szkole w tym dniu (bo zakażonym był uczeń, tak jak to było w przedmiotowej sprawie) czy był to kontakt bezpośredni czy jednie pośredni, np. przez używanie tym samych przedmiotów, nie jest konieczne, gdyż jest to okoliczność prawnie irrelewantna – żaden przepis bowiem nie różnicuje prawnych konsekwencji kontaktu od czasu jego trwania czy innych okoliczności; jedyną przesłanką prawnie istotną jest, że kontakt taki miał miejsce i to organ wykazał.

Nadto art. 34 ust. 2 ustawy, przewidujący możliwość poddania osoby obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu nie odnosi się do osób chorych, a jedynie narażonych na chorobę zakaźną lub pozostających w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Jest to regulacja komplementarna do art. 33 ust. 1 ustawy, który wprowadza możliwość nałożenia określonych obowiązków, w tym kwarantanny na osoby zakażone i chore (oraz podejrzane o zakażenie lub chorobę zakaźną lub osobę, która miała styczność ze źródłem czynnika chorobotwórczego). Oznacza to, że możliwość wprowadzania określonych ograniczeń w stosunku do osób chorych lub których zakażenie zostało potwierdzone, przewidziana jest w art. 33 ust. 1 zaś art. 34 ust. 2 odnosi się do osób nie wykazujących objawów choroby, a jedynie narażonych na zakażenie lub pozostających w kontakcie z osoba zakażoną. W ślad za tym rozwiązaniem ustawowym także § 7 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego powstaje w przypadku narażenia na wymienione w nim choroby, (w tym COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących.

Oznacza to, że w przypadku zastosowania procedury z art. 34 ust. 2 ustawy nie jest konieczne potwierdzenie zakażenia ani tym bardziej zachorowania i wystarczające jest, aby organy wykazały fakt styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego bądź narażenia na chorobę zakaźną i tak się stało. To, że w zawiadomieniu o objęciu skarżącego obowiązkiem kwarantanny nie zostały podane personalia chorego ucznia jest oczywiste i wynika z konieczności zachowania w poufności danych wrażliwych dotyczących stanu zdrowia.

Co do nieuzasadnionego nakładania ograniczeń jedynie na osoby niezaszczepione w sytuacji, gdy szczepionka na Sars-Cov-2 nie znajduje się w wykazie szczepień obowiązkowych podnieść trzeba, że § 8 rozporządzenia z 6 maja 2021r. stanowi, że z obowiązku odbycia kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie stosuje się wobec osoby, która zakończyła hospitalizację, odbywanie izolacji lub izolacji w warunkach domowych, z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a także osoby zaszczepionej przeciwko COVID-19.

Przepis ten znajduje umocowanie w przepisach ustawy, gdyż ta upoważnia Radę Ministrów do określenia rodzaju rozwiązań stosowanych w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, a sam ww. przepis nie wprowadza, lecz zmniejsza ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności, trudno zatem uznać go za niezgodny z Konstytucją. Nie można także mówić o naruszeniu równości wobec prawa osób mających kontakt z zakażonym, gdyż może ona być analizowana, gdy adresaci uprawnień albo obowiązków znajdują się w tożsamej sytuacji faktycznej. Zatem w przypadku pandemii wywołanej wysoce zakaźnym wirusem w oczywisty sposób nie zachodzi identyczna sytuacja faktyczna w stosunku do osób zaszczepionych i niezaszczepionych przeciwko chorobie, która ją wywołała.

Podsumowując: ograniczenie konstytucyjnej wolności strony przez nałożenie obowiązku kwarantanny nastąpiło na podstawie ustawy (a zatem zgodnie ze standardami konstytucyjnymi) i w trybie czynności materialno – technicznej, stąd nie było konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Natomiast poinformowanie o tym w formie e-maila znajdowało umocowanie w rozporządzeniu, co do którego – w zakresie, w jakim reguluje zagadnienia techniczne i proceduralne, niedotyczące istoty wolności i praw – brak jest podstaw do podważania jego zgodności z Konstytucją.

Ograniczenie to nie narusza także Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż spełnia wskazane w niej przesłanki konieczne do ich nałożenia zgodnie z zasadami w niej określonymi.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.