Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 460/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. i B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. wstrzymał prowadzone przez "[...]" Sp. z o.o. w S. roboty budowlane przy ul. [...] [...] w S., jako prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...] maja 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r. organ ten nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, sporządzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu złożonej dokumentacji wraz z wnioskiem inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego "[...]" w S. przy ul. [...] [...].

Po wszczęciu na wniosek B. i A. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jej nieważność decyzją z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i określonymi w nim warunkami, budynek byłego internatu położony na działce nr [...] należało zachować z możliwością przebudowy oraz że wolnostojący obiekt tzw. "barbakan" należało zachować w niezmienionym kształcie. W pkt 4.2 planu określono wysokość zabudowy do 12,5 m. Ustalenie to nie dotyczyło budynku byłego internatu, który został rozebrany i którego wysokość należało zachować bez zmian. Natomiast inwestor w trakcie budowy rozebrał zarówno budynek byłego internatu, jak też barbakan, objęte ochroną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W projekcie budowlanym zamiennym przekroczono wysokość dopuszczoną planem. Dlatego też organ wojewódzki uznał, że zmiany przedstawione w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym są niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja zatwierdzająca projekt zamienny i pozwalająca na wznowienie robót budowlanych rażąco naruszyła prawo.

W trybie odwoławczym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2006 r, a sprawa przekazana

została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że wobec całkowitego rozebrania obiektów, które miały pozostać, nie uzasadniono czy realizacja przedmiotowego obiektu w niezabudowanym już terenie powinna zostać przeprowadzona na warunkach wytycznych dotyczących nowych inwestycji, czy też jak dla przebudowy i rozbudowy obiektów istniejących. Wskazał również na brak jednoznacznego stanowiska organu właściwego ds. miejscowego planu odnośnie zgodności projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na konieczność wyjaśnienia kwestii kontynuacji robót budowlanych pomimo ich wstrzymania oraz kwestii rozbiórek części obiektów zalecanych do zachowania i ochrony.

Rozpatrujący ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia

2005 r. Organ ten wystąpił uprzednio pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. do Urzędu

Miasta S. o wyrażenie stanowiska w zakresie zgodności projektu budowlanego

zamiennego z uwarunkowaniami miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego.

Organ właściwy ds. miejscowego planu, pismem z dnia [...] maja 2007 r. udzielił odpowiedz, że "ostateczna opinia tego organu została wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. odnoszącym się do wielkości zabudowy określonej przedstawionym projektem (zamiennym), w którym uznano zgodność zabudowy z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego" (w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia

2006 r. stwierdzono, że projekt budowlany zamienny w zakresie funkcji, linii zabudowy,

wysokości zabudowy, dopuszczalnego procentu zabudowy, miejsc parkingowych, bryły

budynku, kształtu dachu spełnia warunki wyznaczone zapisami przywołanego planu).

Organ wojewódzki w uzasadnieniu swojego stanowiska podkreślił jako istotne, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie przewidywał zmian co do wysokości budynku w odniesieniu do pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2005 r. Projekt ten zawierał analizę zacienienia budynków sąsiednich, wykazującą zgodność planowanej inwestycji z przepisami. W prowadzonym ówcześnie postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę projektowana wysokość budynku nie została zakwestionowana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem analizując dokonane zmiany od warunków udzielonego pozwolenia (warunek pozostawienia obiektów chronionych przepisami planu zagospodarowania przestrzennego) nieuzasadnione byłoby

kwestionowanie wysokości budynku, której inwestor nie planuje zmienić, a którą organ właściwy ds. miejscowego planu uznał za zgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samowolne wyburzenie elementów zalecanych do zachowania i ochrony stanowiło zaś naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest możliwe doprowadzenie do zgodności z planem w zakresie zachowania elementów chronionych (szczególnie autentyczności materiałów budowlanych). W takiej sytuacji - jak stwierdził organ nadzorczy I instancji -możliwe jest jedynie odtworzenie tych elementów z nowych materiałów w niezmienionej lokalizacji i kształcie, co zakłada zatwierdzony projekt zamienny.

W tej sytuacji - w ocenie organu nadzorczego - uzasadnione było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r, a wymienionej decyzji nie można postawić zarzutu obarczenia wadą określoną w art. 156 k.p.a.

Rozpatrujący sprawę, w wyniku odwołania małżonków P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ, analizując zgodność inwestycji z zapisami planu, zwrócił uwagę na zaświadczenie Urzędu Miasta S. z dnia [...] grudnia 2005 r, w którym urząd stwierdził, że przedstawiony do oceny projekt budowlany w zakresie funkcji, linii zabudowy, wysokości i dopuszczalnego procentu zabudowy, miejsc parkingowych, bryły budynku i kształtu dachu nie odbiega w zasadniczy sposób od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. projektu budowlanego i spełnia warunki wyznaczone zapisami planu. Natomiast pismo z dnia [...] maja 2007 r. nawiązujące do powyższej opinii potwierdza "zgodność parametrów zabudowy z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego". Pomimo pewnych rozbieżności w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2005 r., co stanowiło m. in. podstawę do uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, w konsekwencji opinii zawartej w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. - organ uznał zgodność przedmiotowej inwestycji z prawem miejscowym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację organu wojewódzkiego co do kwestii rozbiórki barbakanu oraz dwóch ścian byłego internatu i stwierdził, że w rzeczywistości stanowiły one odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, stanowiąc bezpośrednio przyczynę wdrożenia

postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którego zastosowania konsekwencją była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r, będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego. W konkluzji organ odwoławczy, wskazując na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego oraz zasady obowiązujące w tym postępowaniu, stwierdził, że objęta odwołaniem decyzja organu I instancji jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia

2007 r. złożyli B. i A. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia

2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1773/07 uchylił zaskarżoną decyzję

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz

poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r.

Sąd uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu lecz z innych motywów niż w niej wskazane. W postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego "[...]". Decyzja ta wydana została w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, po uprzednim wstrzymywaniu robót z art. 50 ust. 4 tej ustawy, z uwagi na istotne odstępstwa od projektu i wydaniu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzji z dnia [...] września 2005 r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. A zatem powyższe działania organu nadzoru budowlanego podjęte zostały w trybie mającym na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Analiza materiału dowodowego, w ocenie Sądu, pozwalała stwierdzić, że zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r, budowa obiektu miała być realizowana przy uwzględnieniu zachowania ściany frontowej i wschodniej byłego internatu oraz z zachowaniem w niezmienionej postaci budynku "barbakanu". Projekt pierwotny zakładał budowę zespołu mieszkalno-usługowego z

zachowaniem warunków wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. zachowania budynku byłego internatu z możliwością przebudowy i rozbudowy przy zaleceniu wyburzenia dwóch wtórnych przybudówek dobudowanych do budynku byłego internatu od strony północnej i zachodniej i przy zachowaniu w niezmienionym kształcie wolnostojącego obiektu tzw. barbakanu.

Zdaniem Sądu, jeżeli decyzja o rozbiórce ściany północnej i zachodniej, którą dysponował inwestor, była zgodna z planem miejscowym to fakt, że inwestor rozebrał wszystkie ściany internatu jak również obiekt "barbakan" nie kwalifikował postępowania do trybu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane tylko do art. 48, bo "nie są to odstępstwa od projektu tylko wybudowanie nowego obiektu". Skoro zatem w decyzji organu nadzoru budowlanego nastąpiło zastosowanie trybu naprawczego, a decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym pomija tę kwestię zupełnie, to w ocenie Sądu nie było możliwe dokonanie właściwej oceny kontrolowanej decyzji. Organ nadzorczy powinien rozważyć czy zastosowanie trybu z art. 51 ustawy Prawo budowlane było rażącym naruszeniem prawa, czy też nie (nie każde naruszenie prawa stanowi wadę kwalifikowaną) i stosownie do wyniku tych rozważań podjąć decyzję ocenną co do kontrolowanej decyzji z postępowania zwykłego.

W ocenie Sądu naruszenie w postępowaniu art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a. stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Powyższy wyrok na skutek wniesienia przez [...] Sp. z o.o. w S. skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie II OSK 1243/08 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd przede wszystkim za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymaganych elementów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie ocena prawna Sądu I instancji sprowadziła się w istocie do jednego zdania, w którym Sąd stwierdził, że skoro decyzja o rozbiórce ściany północnej i zachodniej, którą dysponował inwestor, była zgodna z planem miejscowym to fakt, że inwestor rozebrał wszystkie ściany internatu, jak również obiekt "barbakan", nie kwalifikuje postępowania do trybu z art. 50 i 51 ustawy Prawo

budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), tylko do art. 48, bo nie są to odstępstwa od projektu tylko wybudowanie nowego obiektu. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny gdyby rozumieć dosłownie powyższe stwierdzenie należałoby przyjąć, że jest ono wewnętrznie sprzeczne, bowiem samowolna rozbiórka przez inwestora ściany wschodniej i południowej (rozbiórka ściany północnej i zachodniej internatu została dokonana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na rozbiórkę przybudówek oraz wybranych elementów budynku głównego byłego Państwowego Zakładu Wychowawczego w S.) nie może być rozumiana jako "wybudowanie nowego obiektu".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z uwagi na to, iż samowolna rozbiórka części obiektu budowlanego nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ale robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy, a tym samym nie może do niej mieć zastosowania art. 48 ustawy (dotyczy samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części), należy uznać, że intencją Sądu I instancji było przyjęcie, że ten przepis ma w rozpatrywanej sprawie zastosowanie w związku z faktem dokonania przez inwestora samowolnej rozbiórki ściany wschodniej i południowej internatu oraz tzw. "barbakanu", a następnie samowolnej odbudowy tych obiektów. Podniósł, że to stwierdzenie Sądu I instancji nie zostało jednak poparte jakimikolwiek ustaleniami pozwalającymi przyjąć, że w niniejszej sprawie inwestor dopuścił się samowolnej odbudowy ściany wschodniej i południowej internatu oraz tzw. "barbakanu", uzasadniającej zastosowanie w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zasadny jest zatem zarzut skarżącej spółki naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na niedokonaniu przez Sąd I instancji rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy administracyjnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Sąd kasacyjny podkreślił, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli z dnia 1 września 2005 r. wynika, iż w ramach tej kontroli stwierdzono wykonanie przez inwestora samowolnej rozbiórki części budynku byłego internatu wraz z fundamentami, a nie samowolnej budowy części tego obiektu. W wyniku tej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. prawidłowo wstrzymał, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, prowadzone przez "[...]" Sp. z o.o. w S. roboty budowlane przy ul. [...] [...] w S., jako prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2005 r. Roboty budowlane zostały następnie wznowione na podstawie wydanej w dniu

[...] grudnia 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego "[...]" w S. przy ul. [...] [...]. Niezbędne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji i zbadanie zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do art. 153 w/w ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do

podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej.

Zasadą ogólną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. jest bezwzględne eliminowanie z obiegu prawnego wadliwych znacząco decyzji administracyjnych w przypadku wystąpienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z

27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Kwestia zasadniczą w sprawie niniejszej była ocena zasadności stawianego przez skarżących zarzutu, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2005r. zatwierdziła projekt zamienny sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" obszaru ograniczonego ulicami [...], [...], [...] oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S.e" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. Zgodnie bowiem z warunkami planu określonymi w pkt 4.5 planu, budynek byłego internatu na działce nr [...] należało zachować z możliwością przebudowy i rozbudowy zaś budynek tzw. "barbakanu" należało zachować w niezmienionym kształcie. Tymczasem zaakceptowany projekt zamienny sankcjonuje dokonaną przez inwestora rozbiórkę obu obiektów oraz ich odtworzenie z nowych materiałów. Zaprojektowany zespół mieszkalny posiada postać jednego obiektu budowlanego, budynku, który składa się z dwu brył i wspólnej części podziemnej i stanowi jedną całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji posiadał ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2005r. na rozbiórkę ściany północnej i zachodniej internatu, tak więc odstępstwo od pierwotnego pozwolenia na budowę dotyczyło rozbiórki ściany południowej i wschodniej internatu oraz budynku " barbakanu" oraz ich odtworzenie z nowych elementów wkomponowanych w projekt budowlany.

Organ prowadzący postępowanie nadzorcze w kwestii zgodności projektu zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego-stanowiącego przecież zapisy prawa miejscowego, zwrócił się Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S., który w zaświadczeniu z dnia 14 grudnia 2005r, wydanym na podstawie art. 217 kpa, stwierdził, iż" przedstawiony do oceny projekt budowlany budynku w zakresie funkcji, linii zabudowy, wysokości zabudowy, dopuszczalnego procentu zabudowy, miejsc parkingowych, bryły budynku, kształtu dachu... spełnia warunki wyznaczone zapisami planu". Należy także podkreślić, iż przedmiotowa rozbiórka i prace odtworzeniowe były wynikiem bardzo złego stanu technicznego rozebranego obiektu zaś z Orzeczenia Technicznego sporządzonego przez rzeczoznawcę inż. H. S. na podstawie wizji lokalnej

przeprowadzonej w dniu 30 maja 2005r. wynika zalecenie rozebrania ściany łącznie z ławą fundamentową ceglaną.

W kwestii wielkości zabudowy Urząd Miasta S. Wydział Urbanistyki i Architektury potwierdził zgodność projektowanej zabudowy z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w piśmie kierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2007r.

Brak jest natomiast w aktach postępowania administracyjnego dowodu z którego wynikałoby, iż budynek przy ul. [...] [...] w S. objęty jest ochrona konserwatorską.

Należy zgodzić się ze skarżącymi, iż stanowisko to wyrażone w formie dokumentu urzędowego, nie wiążę organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, tym niemniej odmienna ocena zapisów planu przez ten organ stanowiłaby interpretacje przepisów prawa na którą nie ma miejsca w tym postępowaniu.

Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd, iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie

może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa

Zasadnie więc organy uznały, iż skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa.

Kontrolując zaskarżony akt Sąd nie dopatrzył się ze strony organu naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy a tylko takie naruszenie mogłoby stanowić przyczynę uchylenia decyzji zgodnie z brzmieniem (art. 145 §1 pkt 1 c ppsa). Organ odwoławczy jak i organ I instancji ustosunkowały się do zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania jak i w odwołaniu, a sam fakt wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego nie może stanowić o wadliwości decyzji.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec/jak w sentencji wyroku.