Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3620/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a ust. 1, art. 14 ust. 1 art. 92 a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c, Ip. 6.3.4, Ip. 5.1.1, Ip. 5.1.2, Ip. 5.2.1, Ip. 5.2.2, Ip. 5.3.1, Ip. 5.3.2 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1292/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016r. o sygn. akt III SA/Łd 1292/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA bądź Sąd I instancji) oddalił skargę A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z dnia [...] października 2015r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] maja 2015r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową ciągnika siodłowego marki X o nr rej. X wraz z naczepą, którym kierował M. , wykonując międzynarodowy przewóz drogowy.

Mając na uwadze ustalenia zawarte w protokole ww. kontroli decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A.S., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...], karę pieniężną w wysokości 9.700 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, mianowicie:

1. używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców;

2. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę;

3. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, oraz za każde rozpoczęte 30 minut;

4. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę.

W odwołaniu strona wskazała, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 92b oraz 92c ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm. (dalej u.t.d.), podkreślając że trasy przejazdu były tak zaplanowane, aby nie łamały przepisów o transporcie drogowym, a zatrudnieni kierowcy są odpowiednio przeszkoleni.

Decyzją z dnia [...] października 2015r. GITD utrzymał w mocy ww. decyzję – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 22, art. 7a ust. 1, art. 14 ust. 1 art. 92 a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c u.t.d., Ip. 6.3.4, Ip. 5.1.1, Ip. 5.1.2, Ip. 5.2.1, Ip. 5.2.2, Ip. 5.3.1, Ip. 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L.102 z 11.04.2006), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1).

Skargę do WSA złożyła A. S., podnosząc zarzuty naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., przez niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu, tj. twierdzenia strony, że jako pracodawca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a także zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do łamania prawa, a stwierdzone naruszenia są wynikiem tylko i wyłącznie działań kierowcy – M. K. i niewezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie brakujących dowodów czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych w opinii organu wyjaśnień, mimo że organ był do tego zobowiązany, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu dowodu ze zleceń transportowych nr 332 i nr 334, które zostały złożone przez skarżącą na okoliczność zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a także zapewnienia prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do łamania prawa, a stwierdzone naruszenia są wynikiem tylko i wyłącznie działań kierowcy M. K., a także błędnej ocenie zeznań M.K. w zakresie przekazania mu karty innego kierowcy przez A. G. a nie przez Skarżącą, a także przedłożonych dokumentów jak umowa o prace i instrukcja stażowa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy ustalenie, czy skarżąca jako pracodawca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych wymagało analizy złożonych zleceń transportowych nr 332 i nr 343 w kontekście długości trasy w stosunku do zaplanowanego czasu na jej realizację, co wymagało wiedzy specjalnej; konieczność powołania biegłego, a co za tym idzie, przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie w szczątkowym zakresie i niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. przez pozbawienie skarżącej prawa czynnego udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie o możliwości składania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed organem drugiej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji, oddalając skargę, stwierdził że materiał dowodowy (treść protokołu oraz złożone wyjaśnienia kierowcy) wskazuje na zaistnienie czynności zabronionych, które mieszczą się w hipotezie wskazanych w decyzji GITD przypadków załącznika nr 3 do u.t.d. – wobec czego uzasadnione było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w łącznej kwocie 9.700 zł.

W tym zakresie WSA, odnosząc się do używania tej samej karty kierowcy przez dwóch kierowców, powołał się na art. 46 rozporządzenia nr 165/2014 i wskazał, że przejściowo (do 2 marca 2015r.) nadal obowiązywało rozporządzenie nr 3821/85. Wobec tego, że naruszenie przepisów transportu drogowego w niniejszej sprawie miało miejsce w dniach [...] kwietnia 2015r. – [...] maja 2015r. miały do niego zastosowanie przepisy rozporządzenia 165/2014. Kwestie użytkowania kart kierowcy i wykresówek zostały uregulowane w art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, który ma zastosowanie od dnia 2 marca 2015r. i jest odpowiednikiem art. 14 rozporządzenia nr 3821/85. Regulacje te są bardzo zbliżone (karta kierowcy jest imienna), niemniej jednak w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 34 rozporządzenia nr 165/2014. Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że kierowca M.K. w okresie przeprowadzonej kontroli posługiwał się kartą kierowcy na nazwisko A. G.. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że używał cudzej karty kierowcy, którą otrzymał osobiście od A.G. w celu szybszego rozładunku.

Odnośnie przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu WSA przytoczył art. 6, art. 4 lit. j rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (K/2011 3759), lp. 4.1. załącznika nr 1 do u.t.d. – podkreślając że w niniejszej sprawie bezspornie ustalono, iż ww. kierowca o godzinie [...] w dniu [...] maja 2015r. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu, który zakończył się o godzinie [..] w dniu [...] maja 2015r. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez [...] godzin i [...] minut. Powyższe oznacza, iż kierowca przekroczył [...] godzinny dzienny okres prowadzenia pojazdu o [...] godzin i [...] minut. Natomiast o godzinie [...] w dniu [...] maja 2015r. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu, który zakończył się o godzinie [...] w dniu [...] maja 2015r. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez [...] godzin i [...] minuty. Oznacza to, że kierowca przekroczył 10 godzinny dzienny okres prowadzenia pojazdu o [...] godziny i [...] minuty. W sprawie nie stwierdzono zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006.

W zakresie kolejnego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy Sąd I instancji powołał art. 7, art. 4 lit. d rozporządzenia nr 561/2006, wskazując że w toku postępowania ustalono, że ww. kierowca prowadził pojazd w okresie od godz. [...] w dniu [...] maja 2015r. do godz. [...] w dniu [...] maja 2015r. nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Oznacza to, że kierowca prowadził pojazd przez [...] godzin i [...] minuty i w konsekwencji przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...] godziny i [...] minuty. Ponadto w dniu [...] maja 2015r. od godz. [...] do godz. [...] w dniu [...] maja 2015r. prowadził pojazd nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Oznacza to, że kierowca prowadził pojazd przez [...] godzin i [...] minuty i w konsekwencji przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...] godziny i [...] minuty. W sprawie nie stwierdzono zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006.

Odnośnie skrócenia dziennego czasu odpoczynku WSA przytoczył art. 8 ust. 1-4 i 8-2, art. 4 lit. f rozporządzenia nr 561/2006, wskazując że w toku postępowania ustalono, że ww. kierowca, prowadząc pojazd o godz. [...] w dniu [...] maja 2015r. rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał najdłuższy okres odpoczynku trwający jedynie [...] godziny i [...] minut, tj. od godz. [...] do godz. [...] dnia [...] maja 2015r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o [...] godzin i [...] minuty z wymaganego 9-godzinnego dziennego czasu odpoczynku. W dniu [...] maja 2015r. o godz. [...] kierowca prowadząc pojazd rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał najdłuższy okres odpoczynku trwający jedynie [...] godzin i [...] minut, tj. od godz. [...] do godz. [..] dnia [...] maja 2015r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o .[...] godziny i [...] minuty z wymaganego 9-godzinnego dziennego czasu odpoczynku. Prawidłowo zatem organ zastosował l.p. 5.3 załącznika 3 do u.t.d.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wskazał, że odpowiedzialność z art. 93a ust. 1 u.t.d. ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli. Z kolei przepisy art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. co prawda przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

WSA za niezasadną uznał argumentację skarżącej o tym, że spełniła wszystkie warunki ciążące na przedsiębiorcy z mocy prawa, wskazane w art. 92b ust. 1 u.t.d., a stwierdzone naruszenia są wynikiem nieprawidłowości zachowania kierowcy, których ona nie mogła przewidzieć i za które nie jest odpowiedzialna – przedstawiając umowę o pracę niezawierającą żadnych składników wynagrodzenia o charakterze motywacyjnym, oświadczenie kierowcy o odbyciu szkolenia, kartę szkolenia wstępnego w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz dwa zlecenia transportowe o nr [...] i [...]. Przedsiębiorca jako podmiot odpowiedzialny za prowadzenie swego przedsiębiorstwa musi je bowiem tak organizować, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z prawem – również prawem transportowym i musi się liczyć z konsekwencjami działań z tym prawem niezgodnych. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zapewniła ona w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzegania przez kierowców przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji wielokrotne naruszenia przepisów przez kierowcę dowodzi tylko tego, że w przedsiębiorstwie skarżącej zawiodły mechanizmy egzekwowania zachowań niezgodnych z przepisami prawa uwzględnionych w zakresie obowiązków kierowcy. Gdyby bowiem system kontroli działał skutecznie i efektywnie, a kierowca miał świadomość, że takie zachowanie nie będzie tolerowane nie dopuściłby się naruszenia przepisów.

Reasumując WSA stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną wywiodła A.S., zarzucając wyrokowi Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 84 § 1 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji dotknięte było naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. organy obu instancji nie przeprowadziły niezbędnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy skarżąca jako pracodawca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, gdyż analiza złożonych zleceń transportowych nr 332 i 343 w kontekście długości trasy w stosunku do zaplanowanego czasu na jej realizację wymagała wiedzy specjalnej, a więc zaistniała konieczność powołania w celu biegłego, co przełożyło się na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy postępowania, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. organ II instancji dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, polegającej na pominięciu dowodu ze zleceń transportowych nr 332 i 343, który to dowód wskazywał, że skarżąca jako pracodawca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a także zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do łamania prawa, a stwierdzone naruszenia są wynikiem tylko i wyłącznie działań kontrolowanego kierowcy, a także błędnej oceny jego zeznań w zakresie przekazania przekazania mu karty przez innego kierowcę – nie zaś przez skarżącą, a także przedłożonych dokumentów, jak umowa o pracę i instrukcja stażowa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że jej pracownicy w chwili przyjęcia do pracy zostali zapoznani z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie transportu drogowego, a ona sama systematycznie sczytuje karty kierowców i sporządza na podstawie danych tam zawartych raport wykroczeń i ewidencję czasu pracy, na podstawie której wylicza następnie diety za podróże służbowe i ryczałty za noclegi. Raport wykroczeń pozwala stronie na bieżąco kontrolować kierowców i w razie wykrycia nieprawidłowości – wyciągać konsekwencje służbowe. Tą właśnie sprawowaną kontrolę potwierdził w zeznaniach kierowca – co Sąd i GITD pominęły. Skarżąca nigdy nie dała M. K karty A. G., nigdy też nie zezwoliła pracownikom na używanie cudzych kart – co potwierdzają zeznania M. K.. Tym samym organ II instancji był w stanie określić, że skarżąca spełniła wymogi nałożone na nią przez przepis art. 92c u.t.d., a nie podjął ku temu żadnych działań. Do dokonania tejże oceny wymagana jest jednakże wiedza specjalistyczna, gdyż dostarczone zlecenia transportowe winny być przeanalizowane pod kątem długości trasy w stosunku do zaplanowanego na przewóz czasu – co dopiero pozwoliłoby na ocenę, czy zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do łamania prawa. Mimo zawarcia stosownego zarzutu w skardze WSA nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów strony, że nie tylko tak skonstruowała ona umowę, zapanowała trasy przejazdu, ale także stale nadzorowała pracę kierowców w ww. sposób. Przyjęcie stanowiska WSA statuowałoby bezwzględną wyłączną odpowiedzialność pracodawcy za zaistniałe naruszenia, a co za tym idzie przemawiałoby za całkowitą niecelowością umieszczenia przez ustawodawcę przepisu art. 92b w u.t.d. Celowościowa wykładnia przepisów ustawy każe stanąć na stanowisku, że spełnienie wymogów opisanych w przepisie art. 92b u.t.d. równa się brakowi wpływu na powstanie naruszeń. Przeciwna bowiem interpretacja - prezentowana przez Sąd w uzasadnieniu - doprowadziłaby do bezwzględnej penalizacji pracodawcy za zachowania pracownika, nawet w sytuacji braku wpływu przedsiębiorcy na powstanie naruszeń. Powyższe naruszenia przełożyły się na błędne ustalenie przez WSA stanu faktycznego w sprawie i uznanie, że skarżąca nie zapewniła prawidłowej organizacji i dyscypliny pracy, a zatem powołane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - nie można bowiem wykluczyć, że gdyby Sąd dostrzegł zarzucane decyzji naruszenia i w konsekwencji tego uchylił ją, a organ II instancji prawidłowo przeprowadził następnie postępowanie dowodowe, sentencja decyzji byłaby zgoła odmienna.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a. Naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie niezasadnie upatruje w braku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów procesowych – w zakresie braku przyjęcia, że skarżąca jako pracodawca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a także zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do łamania prawa. Okoliczności te, jak podnosi strona, powinny wyłączyć jej odpowiedzialność z tytułu kary pieniężnej w wysokości 9.700 zł za niesporne w niniejszej sprawie, liczne naruszenia przepisów transportu drogowego, dotyczące:

1. używania tej samej karty kierowcy przez dwóch kierowców,

2. przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu,

3. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu ,

4. skrócenie dziennego czasu odpoczynku

- w okresie od [...] kwietnia 2015r. do dnia [...] maja 2015r.

W tym miejscu należy odwołać się do szczegółowych regulacji u.t.d. – które zakreślają ramy prowadzonego postępowania w kwestionowanym przez skarżącą kasacyjnie zakresie.

Mianowicie, przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., stanowiący podstawę wymierzenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 2460/11, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Natomiast sama ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest bowiem zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 716/10, dostępny j.w.). Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia określonych w u.t.d. przesłanek – do których treści odwołuje się skarżąca odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Regulacje te stanowią wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Mianowicie, zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstw w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców.

Z kolei w myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Okoliczności wyłączające możliwość nałożenia kary administracyjnej z art. 92c u.t.d. były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W ich świetle nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których w nim mowa, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2098/13; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14; z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14; z 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II GSK 2527/14, dostępne j.w.). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014r., sygn. akt II GSK 1027/13, dostępny j.w.). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w przywołanym orzecznictwie Sąd w składzie obecnie orzekającym w całości podziela.

W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do stanowiska strony o tym, że prowadzi na bieżąco raport wykroczeń, który pozwala na bieżąco kontrolować kierowców i wyciągać ewentualne konsekwencje służbowe, wskazać bowiem trzeba, że przewoźnik nie może ograniczyć się jedynie do nakładania kar wobec pracowników – które mają charakter następczy. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami strona jest zobowiązana do podjęcia takich czynności w celu zapewnienia właściwej dyscypliny i organizacji pracy, jak: organizacje szkoleń, bieżący nadzór nad wykonywaniem zleceń przez kierowców, czy też okresowa weryfikacja wiedzy kierowców na temat obowiązujących przepisów.

Przechodząc do omówienia zebranego materiału dowodowego – którego braków dotyczy argumentacja skargi kasacyjnej – wskazać trzeba, że z zeznań kierowcy wynika, że nie był kontrolowany przez pracodawcę w trakcie wykonywania swoich obowiązków – co czyni powyższe zarzuty nietrafnymi. Ponadto M.K., zeznając pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, oświadczył że przejazd z włożoną do slotu tachografu cyfrowego kartą innego kierowcy spowodowany był koniecznością dokonania szybszego rozładunku. Powyższe okoliczności zostały prawidłowo ocenione jako wyznaczanie zadań, których realizacja zgodnie z ustalonym planem prowadziłaby do naruszenia przepisów o transporcie drogowym (nieprawidłowa organizacja przewozu). W tym zakresie racjonalne jest stanowisko o braku innego powodu, dla którego kierowca wyciągnąłby swoją kartę kierowcy w celu nierejestrowania wskazań na urządzeniu cyfrowym – w sytuacji gdyby zlecone przez przedsiębiorcę zadanie przewozowe mogłoby zostać zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast przewoźnik nie może wskazywać, że odpowiednio szkoli pracowników oraz prowadzi nad nimi nadzór w sytuacji, gdy zgadza się na realizację zleceń przewozowych, które są nierealne do wykonania w zgodzie z przepisami dotyczącymi czasu pracy kierowców. W konsekwencji powyższego nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi o konieczności powołania dowodu z opinii biegłego na okoliczność analizy długości trasy (określonej w przedstawionych zleceniach transportowych) w stosunku do zaplanowanego na przewóz czasu. Ponadto, analizując szczegółowo treść umowy o pracę kontrolowanego kierowcy (zawartą na okres próbny z wynagrodzeniem wynikowym), wskazać trzeba, że nie polegają na prawdzie twierdzenia skarżącej o zapewnieniu systemu wynagradzania, niezawierającego składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do łamania prawa. W tym kontekście nie mogła również odnieść skutku argumentacja skarżącej o tym, że to inny kierowca (nie zaś strona) udostępnił swoją kartę M.K. zwłaszcza że to przewoźnik ponosi konsekwencje działania swoich pracowników – w szczególności w przypadku braku odpowiednich szkoleń czy przyjęcia niewłaściwego systemu wynagradzania.

W konsekwencji WSA zasadnie zaakceptował stanowisko organów co do braku podstaw do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, określone w art. 92b i art. 92c u.t.d. Podkreślenia przy tym wymaga, że to na przewoźniku spoczywał ciężar wykazania, że przy prowadzeniu swojej działalności dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę – przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Nie ulega wątpliwości, że to na skarżącej ciążył obowiązek ustalenia, czy zatrudniony przez nią kierowca dopuszcza się naruszeń – gdyż to przewoźnika obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Wskazane w przytoczonych wyżej przepisach przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tych przepisów w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W świetle powyższego zarzuty skarżącej nie mogły odnieść skutku. To skarżąca jako przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców, którymi się posługuje i sprawuje nad nimi nadzór, ponosząc zarazem ryzyko związane z ich zatrudnieniem i posiadając instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców z jednoczesnym przeciwdziałaniem naruszeniom prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zawarte w pkt 2 wyroku orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.