Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 433/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Księżpol od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 807/13 w sprawie ze skargi T.K., W. S., J. K., J. R., J.T., K. S., J. K., S. K., K.W., J.P., J. Ł., M.P., S.N., K.S., F.K., K. N., S. R. i M. B. na uchwałę Rady Gminy Księżpol z dnia 23 października 2013 r. nr XLIII/194/2013 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 807/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K., W. S., K.B., J.K., J. R., J. T., K.S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S.N., K.S., F. K., K.N., S. R. i M.B. na uchwałę Rady Gminy Księżpol z dnia 23 października 2013 r. nr XLIII/194/2013 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną uchwałą nr XLIII/194/2013 z dnia 23 października 2013 r. Rada Gminy Księżpol, działając na podstawie art. 18 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.), odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol poprzez wydzielenie z Gminy Księżpol nowej gminy - Gminy Majdan Stary.

Uchwałę podjęto w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. mieszkańcy Gminy Księżpol w liczbie 19 osób (dalej: inicjator referendum), powiadomili Wójta Gminy Księżpol o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia na terenie Gminy Księżpol referendum na wniosek mieszkańców w sprawie podziału Gminy Księżpol, poprzez wydzielenie nowej gminy – Gminy Majdan Stary. Dnia 24 września 2013 r., w przepisanym terminie 60 dni od zawiadomienia wójta o inicjatywie referendalnej, inicjatorzy referendum przedłożyli Wójtowi Gminy Księżpol pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, wraz listą mieszkańców popierających inicjatywę referendalną. Listy zawierały 960 podpisów, a więc ich liczba czyniła zadość wymaganiom uzyskania poparcia na poziomie 10% uprawnionych do głosowania (na podstawie informacji Wójta wymagana liczba to 545 osób). W dniu 30 września 2013 r. Wójt przekazał wniosek Przewodniczącemu Rady Gminy Księżpol. Natomiast pismem z dnia 26 września 2013 r. Wójt zwrócił się do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej jako u.s.g. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

Pismem z dnia 1 października 2013 r. Wojewoda Lubelski wezwał Wójta Gminy Księżpol do wskazania liczby mieszkańców w obu gminach po projektowanym wydzieleniu gminy oraz wysokości dochodów podatkowych przypadających na mieszkańca obu gmin po podziale, co też Wójt uczynił.

Uchwałą nr XLIII/194/2013 z dnia 23 października 2013 r. Rada Gminy Księżpol odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol poprzez wydzielenie z Gminy Księżpol nowej gminy - Gminy Majdan Stary. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że nie była zdolna do powołania komisji do oceny wniosku mieszkańców, nie powiodły się bowiem dwie próby powołania komisji: pierwsza z powodu braku chętnych do pracy w komisji, druga - z powodu braku quorum wymaganego do podejmowania uchwał. Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, jest możliwe tylko wówczas gdy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W ocenie Rady Gminy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum na wniosek mieszkańców, który nie podlegał ocenie, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, skoro ustawodawca nałożył obowiązek dokonania oceny takiego wniosku przed podjęciem uchwały. Rada Gminy podniosła również, że nie uzyskano analizy Wojewody Lubelskiego, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo wystąpienia o taką analizę przez Wójta Gminy w dniu 26 września 2013 r.

Brak możliwości oceny wniosku przed podjęciem uchwały, w szczególności brak możliwości oceny, czy wniosek jest zgodny z przepisami ustawy oraz brak analizy, stanowiły w ocenie Rady Gminy przesłanki do odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. K., W.S., K.B., J.H. K., J.R., J. A. T., K.P.S., J.A. K., S. E.K., K. M.W., J.P., J.Ł., M. P., S.N., K.S., F. K., K. N., S.R. oraz M.E.B. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 170 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty oraz odrzucenie wniosku w sytuacji, gdy wniosek spełniał wszelkie ustawowe wymogi oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych prawem. Działania rady są wyrazem uporczywego uchylania się od realizacji ustawowych obowiązków oraz działania wbrew przepisom prawa i idei samorządności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Księżpol wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu, brak oceny wniosku przez komisję, o której mowa 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, uzasadnia, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Zdaniem Rady Gminy Księżpol, brak powołania komisji oznacza, iż nie został sprawdzony podstawowy wymóg stawiany wnioskowi, tj. konkretna liczba podpisów pod wnioskiem. Już sam fakt braku oceny oznacza, iż wniosek nie spełnia wymogów ustawy. W odniesieniu do zarzutu bezczynności i uchylania się od obowiązku w powołaniu komisji Rada Gminy wskazała, że podjęte zostały działania w celu powołania komisji. Rada podniosła również, że przeszkodę w uwzględnieniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum stanowi brak analizy Wojewody Lubelskiego w kwestii proponowanego podziału Gminy Księżpol.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) skargę wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy uzasadnione było odrzucenie przez Radę Gminy wyżej wymienionego wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum z powodu braku oceny tego wniosku przez komisję, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym w sytuacji gdy komisja nie została powołana przez Radę Gminy Księżpol z przyczyn niezależnych od wnioskodawców.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zagadnienie referendum lokalnego ujęte jest w Konstytucji RP, która w art. 170 stanowi, że "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". Z art. 4c ust. 1 u.s.g. wynika natomiast możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego reguluje powołana wyżej ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Sąd wskazał, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku inicjator referendum spełnił wszystkie wymogi formalne wynikające z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o referendum lokalnym. Pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. powiadomił właściwy organ o zamiarze przeprowadzenia referendum, w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r. zwrócił się do właściwego organu – Wójta Gminy Księżpol o podanie liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania. Inicjator referendum podał, na swój koszt, do wiadomości mieszkańców Gminy, przedmiot zamierzonego referendum, w sposób i w formie, określonej przez przepisy ustawy o referendum lokalnym i zebrał podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego - w przepisanym terminie 60 dni od dnia powiadomienia. Następnie inicjator referendum przekazał Wójtowi pisemny wniosek z dnia 24 września 2013 r. o przeprowadzenie referendum.

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy. Komisja bada wniosek przede wszystkim pod względem formalnym. Komisja zwraca wniosek inicjatorowi referendum, jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień (art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym). Jeżeli zaś komisja stwierdzi, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art.16 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym). W niniejszej sprawie Rada Gminy Księżpol odrzuciła wniosek z tej przyczyny, że nie powołała ze swego składu komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Zadaniem komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym jest sprawdzenie wniosku i ocena, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Rada Gminy Księżpol nie dokonała oceny wniosku i nie powołała komisji z przyczyn natury technicznej, całkowicie niezależnych od inicjatorów referendum.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona uchwała, odrzucająca wniosek z powodu niepowołania komisji narusza przepisy ustawy o referendum lokalnym. Sąd wskazał, że Rada gminy nie może uchylić się od oceny wniosku i odrzucić go z tej przyczyny, że nie powołała komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Komisja nie ma władczych uprawnień. Nie jest ona odrębnym od rady gminy organem. To rada gminy jest tym organem, który może dokonać oceny wniosku jako całości. Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem - organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Rozstrzygając sprawę, rada gminy kieruje się spełnieniem wymogów formalnych przez inicjatorów referendum, oceniając je głównie na podstawie stanowiska komisji badającej wniosek. Nie jest jednak związana stanowiskiem tej komisji. Rada gminy ma możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez wniosek kryteriów ustawowych. Podstawowymi kryteriami oceny są elementy wniosku ściśle określone w ustawie. Ponadto rada zobowiązana jest ocenić, czy wniosek o przeprowadzenie referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Rada samodzielnie ocenia, czy nie zachodzi sprzeczność z prawem powszechnie obowiązującym. Zdaniem Sądu w świetle przytoczonych unormowań organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może odmówić oceny wniosku i następnie odrzucić go z tej przyczyny, że tej oceny nie dokonano.

Sąd Wojewódzki dalej stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy Księżpol, że już sam fakt braku oceny oznacza, iż wniosek nie spełnia wymogów ustawy. Przed dokonaniem oceny wniosku nie można w żadnym wypadku twierdzić, że wniosek nie spełnia wymogów ustawy, skoro wymogi ustawy nie były w ogóle analizowane. Zatem Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, ponieważ wniosek został odrzucony z przyczyn nie wynikających z ustawy. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może odrzucić wniosku, jeżeli spełnia on wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W niniejszej sprawie w sytuacji braku możliwości powołania komisji do sprawdzenia wniosku, obowiązkiem Rady Gminy Księżpol jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było sprawdzenie wniosku i jego ocena.

Odnosząc się do kwestii braku analizy wojewody, o której mowa w art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g., Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie braku analizy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W związku z tym, że ustawa o referendum lokalnym nie reguluje kwestii przeprowadzenia analizy przez wojewodę, sięgnąć należy do przepisu art. 89 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Z art. 89 ust. 2 u.s.g. wynika natomiast, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Stosownie do treści art. 18 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Sąd podał, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 943/12, analiza wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 18 ustawy o referendum lokalnym nie uwzględnia zmiany wynikającej z przepisu art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie. W powołanym wyroku NSA uznał również za dopuszczalne przyjęcie domniemania, przewidzianego w art. 89 ust. 2 u.s.g.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że przepis art. 4c ust. 3 stanowi, iż referendum nie przeprowadza się, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, że na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin oraz gdyby gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce. Przepis ten określa zatem przeszkodę do przeprowadzenia referendum. Brak wiedzy o takiej przeszkodzie, w szczególności brak odpowiedzi wojewody, wymaganej zgodnie z art. 89 u.s.g. daje podstawę do przyjęcia domniemania, że przeszkoda ta nie zachodzi.

Sąd I instancji uznał, że skoro o dokonaniu podziału gminy nie przesądza ani uchwała o przeprowadzeniu referendum, ani pozytywny wynik referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, bowiem kompetencje do dokonania podziału gminy i ustalenia jej nowych granic należą, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.s.g., do Rady Ministrów, uzasadnione jest stanowisko, że w przypadku, gdy wojewoda nie dokonuje analizy w ustawowym terminie 14 dni, zachodzi domniemanie, że wynik analizy jest pozytywny.

Sąd wskazał w podsumowaniu, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 20 ust. 4 ustawy na podstawie wyroku, o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2. Jednak ustawowy wymóg oceny wniosku o przeprowadzenie referendum przez komisję oraz analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej oceny i analizy, nie jest takim wyrokiem o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum.

W skardze kasacyjnej Gmina Księżpol zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nietrafne, w ocenie Gminy, przyjęcie, iż analiza, o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g. objęta jest dyspozycją art. 89 ust. 1 u.s.g.,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 89 ust. 1 u.s.g. i przyjęcie, iż brak analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g., oznacza przyjęcie, w drodze domniemania, pozytywnej analizy,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym dalej: "u.r.l." - poprzez nietrafne, w ocenie Gminy, przyjęcie, iż nie powołanie komisji, o której mowa w tym przepisie, nie stanowi naruszenia przepisów tej ustawy,

4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.r.l. poprzez nietrafne, w ocenie Gminy, przyjęcie, iż: niepowołanie komisji, o której mowa w art.16 ust. 2 u.r.l., brak analizy o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g., brak oceny wniosku przez komisję, o której mowa w art.16 ust. 2 u.r.l., nie uzasadniają podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum,

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania w sprawie i przyjęcie, iż wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi ustawy pomimo braku w materiale dowodowym podstaw do takiego stwierdzenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia art. 4c ust. 3 i art. 89 ust. 1 u.s.g. oraz art. 16 ust. 2 art. 17 ust. 1 u.r.l. są niezasadne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. W niniejszej sprawie Rada Gminy Księżpol odrzuciła wniosek z tej przyczyny, że nie powołała ze swego składu komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom wyżej wskazanej ustawy. Zaznaczyć należy, że Rada nie dokonała oceny wniosku i nie powołała komisji z przyczyn całkowicie niezależnych od inicjatorów referendum wyłącznie z winy Rady.

Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w takich okolicznościach Rada Gminy nie może uchylić się od oceny wniosku i odrzucić go z tej przyczyny, że nie powołała komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Powtórzyć należy za tym Sądem że komisja nie ma władczych uprawnień, nie jest ona odrębnym od rady gminy organem, to rada gminy jest tym organem, który może dokonać oceny wniosku jako całości. Stosownie bowiem do art. 17 ust.1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Przy rozstrzyganiu sprawy rada gminy kieruje się spełnieniem wymogów formalnych przez inicjatorów referendum, oceniając je głównie na podstawie stanowiska komisji badającej wniosek. Nie jest jednak związana stanowiskiem tej komisji. Rada gminy ma możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez wniosek kryteriów ustawowych. Podstawowymi kryteriami oceny są elementy wniosku ściśle określone w ustawie. Ponadto rada zobowiązana jest ocenić, czy wniosek o przeprowadzenie referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Rada samodzielnie ocenia, czy nie zachodzi sprzeczność z prawem powszechnie obowiązującym.

Mając na uwadze wyżej wskazane unormowania stwierdzić należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może odmówić oceny wniosku i następnie odrzucić go z tej przyczyny, że tej oceny nie dokonano. Sam fakt braku oceny, nie oznacza wbrew wywodom skargi kasacyjnej, iż wniosek nie spełnia wymogów ustawy. Należy bowiem rozróżnić to, że badanie zgodności wniosku z wymogami ustawy to nie badanie zgodności procedury jego oceny z prawem. Ta druga kwestia jest niezależna od inicjatorów referendum i nie może być podstawą odrzucenia wniosku. W przeciwnym razie obstrukcja radnych "nagradzana" byłaby odrzuceniem wniosku który odpowiada przepisom ustawy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała odrzucająca wniosek z powodu braku oceny wniosku, została wydana z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, ponieważ wniosek został odrzucony z przyczyn nie wynikających z ustawy. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zajął słuszne stanowisko, że w sytuacji braku możliwości powołania komisji do sprawdzenia wniosku, obowiązkiem Rady Gminy Księżpol jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było sprawdzenie wniosku i jego ocena.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 4c ust. 3 u.s.g. i art. 89 ust. 1 u.s.g. dotyczącego ogólnie rzecz ujmując kwestii braku analizy wojewody, stwierdzić należy, iż prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zagadnienie to ma drugorzędne znaczenie, bowiem już naruszenie stwierdzenie braku analizy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie bowiem po pierwsze ze złożonej z kilkudniowym opóźnieniem analizy wynika, że jest ona pozytywna a po wtóre ostateczną decyzję o podziale gminy podejmuje Rada Ministrów która zobowiązana jest uwzględnić wyniki analizy nawet spóźnionej. przypomnieć należy, że stosownie do art. 4c ust. 3 u.s.g. referendum, o którym mowa w ust. 1, nie przeprowadza się, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, iż na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy: 1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.); 2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4. W związku z tym, że ustawa o referendum lokalnym nie reguluje kwestii przeprowadzenia analizy przez wojewodę, jak to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, sięgnąć należy do przepisu art. 89 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Z art. 89 ust. 2 u.s.g. wynika natomiast, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Należy przychylić się do wyrażonego w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 943/12 stanowiska, że analiza wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 18 ustawy o referendum lokalnym nie uwzględnia zmiany wynikającej z przepisu art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego powyższym wyrokiem przepis określający termin dla rady gminy na podjęcie uchwały musi być rozumiany zgodnie z celem regulacji wprowadzonej w art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. Możliwe są tu dwie interpretacje. Według pierwszej termin na dokonanie przez wojewodę wymaganej analizy jest krótki (14 dni), mieści się zatem w terminie 30 dni przewidzianych dla rady gminy na podjęcie odpowiedniej uchwały w przedmiocie referendum). Zgodnie natomiast z drugą interpretacją, termin wyznaczony dla wojewody jako organu od działania którego zależy ważność rozstrzygnięcia rady, jest terminem odrębnym, liczonym według zasad ustalonych w przepisie art. 89 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie.

NSA w składzie orzekającym podziela również prezentowany w powyższym wyroku NSA pogląd, że za dopuszczalne należy uznać przyjęcie domniemania, przewidzianego w art. 89 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Wprawdzie, mogą zrodzić się wątpliwości w kwestii dopuszczalności zastosowania instytucji domniemania w przypadku analizy wymaganej przed podjęciem uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, bowiem musiałoby się to wiązać z przyjęciem, że projektowane referendum nie budzi zastrzeżeń wojewody i wyniki analizy są pozytywne. Jednak w sytuacji, gdy kompetencje do dokonania podziału gminy i ustalenia jej nowych granic należą do Rady Ministrów, przyjęcie istnienia pozytywnej analizy wojewody w drodze takiego domniemania należy uznać za dopuszczalne.

Przepis art. 4c ust. 3 stanowi, że referendum nie przeprowadza się, jeżeli z analizy wynikają negatywne okoliczności. Przepis ten określa zatem przeszkodę do przeprowadzenia referendum. Jednak brak wiedzy o takiej przeszkodzie, w szczególności brak odpowiedzi wojewody, wymaganej zgodnie z art. 89 u.s.g. daje podstawę do przyjęcia domniemania, że przeszkoda ta nie zachodzi. W takim stanie rzeczy, skoro o dokonaniu podziału gminy nie przesądza ani uchwała o przeprowadzeniu referendum, ani pozytywny wynik referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, bowiem kompetencje do dokonania podziału gminy i ustalenia jej nowych granic należą, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.s.g., do Rady Ministrów, uzasadnione jest stanowisko, że w przypadku, gdy wojewoda nie dokonuje analizy w ustawowym terminie 14 dni, zachodzi domniemanie, że wynik analizy jest pozytywny.

Wobec powyższych unormowań wskazać należy, że wbrew zawartym w skardze zarzutom analiza, o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g. objęta jest dyspozycją art. 89 ust. 1 u.s.g. a jej brak oznacza przyjęcie, w drodze domniemania, analizy pozytywnej. W związku z tym jak to zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, brak analizy o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g., nie uzasadnia podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Przeciwne stanowisko Skarżącej kasacyjnie przedstawione w skardze kasacyjnej jako oparte jedynie na wykładni językowej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe do zaakceptowania, szczególnie z uwagi na zagwarantowane w art. 170 Konstytucji RP prawo członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących wspólnoty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że jest on również nieusprawiedliwiony. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stosownie do treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, co wynika z końcowej części tego uzasadnienia dotyczącej rozważań w związku niemożliwością zastosowania regulacji zawartej w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Ocena stanowiska Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na związanie podstawami kasacyjnymi w których zarzutu naruszenia tego przepisu nie podniesiono. Zatem z niepodważanego stanowiska Sądu jednoznacznie wynika, że Rada Gminy jest zobowiązana wniosek referendalny rozpoznać ponownie dokonując jego oceny w sposób wskazany przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodzić się jednak trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd przedwcześnie stwierdził, iż inicjator referendum spełnił wszystkie wymogi formalne. W istocie zarówno organ jak i Sąd nie zajmowały się wskazywaną w skardze kasacyjnej kwestią sprawdzenia liczby podpisów, co stanowi jeden z tych wymogów. Wydaje się jednak, że to niefortunne stwierdzenie Sąd wyraził uznając, że inicjatorzy referendum wykonali wszystkie wskazane w ustawie należące do nich czynności, jednak ich ocena należy do Rady Gminy. Zatem ponownie rozpoznając wniosek należy ocenić czy wniosek odpowiada przepisom ustawy w tym warunek uzyskania odpowiedniej liczby podpisów. To przedwczesne stwierdzenie nie wpływa jednak na pozytywną ocenę zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.