Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 197/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 10, par. 11, par. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

B. K. reprezentowany przez adwokata, na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. nr 38 poz. 454) dnia 14 listopada 2005 roku złożył wniosek o zmianę zapisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego użytku na działkach nr ewidencyjny "[...]", "[...]", "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" z Ba (tereny przemysłowe) na B-R III b i PS III (tereny rolne zabudowane) zgodnie z uprzednim prawidłowym wpisem w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wniosku podał, że w toku postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy "[...]" z wniosku Spółki A w "[...]", na skutek którego została wydana nieprawomocna decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania byłych budynków inwentarskich przewidzianej do realizacji na działkach nr "[...]", "[...]" i "[...]" z przeznaczeniem na budynki magazynowo składowe i place składowe, wnioskodawca pozyskał informację, iż doszło do zmiany użytku na ww. działkach z użytku rolnego na tereny przemysłowe. Powyższej zmiany dokonano zdaniem B. K. z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zwłaszcza § 46 rozporządzenia z dnia 29.09.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowe działki przylegają bezpośrednio do gruntów dzierżawionych przez B. K., a stanowiących użytki rolne. Obecnie wody opadowe z działek "[...]", "[...]" i "[...]" są odprowadzane bezumownie bezpośrednio na teren uprawianych przez wnioskodawcę gruntów.

Decyzją z dnia "[...]" Starosta Powiatowy w "[...]" na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz.2027 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków odmówił wprowadzenia wnioskowanej przez B. K. zmiany w ewidencji gruntów. W motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, że właścicielem przedmiotowych działek jest Spółka A w "[...]", a wnioskodawca jest jedynie dzierżawcą działek przyległych do nieruchomości należących do Spółki A. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie spełnia wymogów określonych w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które określają podmioty mogące żądać aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. podtrzymał swoje stanowisko co do niezgodnej z prawem zmiany użytku rolnego na przemysłowy gruntów należących do Spółki A w "[...]" i wniósł o zmianę użytku na tych działkach zgodnie z jego wnioskiem. Jednocześnie dodał, że przedmiotowe działki sąsiadują bezpośrednio z dzierżawioną przez niego od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomością o nazwie "[...]", na której prowadzi produkcję rolną ( w tym chów bydła), a wody opadowe z całego obszaru przedmiotowych działek odprowadzane są bezpośrednio na teren użytkowanej przez niego nieruchomości rolnej. Nieruchomość rolną dzierżawi na podstawie umowy zawartej na 21 lat. Dzierżawa taka łączy się z uzyskaniem przez dzierżawcę ekspektatywy nabycia prawa własności dzierżawionej nieruchomości. Dlatego w jego ocenie ma on uzasadniony interes prawny w tym, aby niezgodna z prawem zmiana sposobu użytkowania nieruchomości sąsiedniej nie naruszyła jego uprawnień do prowadzenia produkcji rolnej poprzez niekorzystne oddziaływanie. Ponadto właściciel przedmiotowych działek wszczął postępowanie w sprawie lokalizacji na posiadanej nieruchomości inwestycji polegającej na segregowaniu odpadów. Zasadniczą okolicznością umożliwiającą wydanie w wyniku tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy była dokonana zmiana użytku na przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy podtrzymał pogląd organu I instancji, że wnioskodawca nie spełnia wymogów do wnioskowania zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzierżawioną przez wnioskodawcę. Bowiem § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa podmioty, które mogą wnioskować o aktualizację zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków. Bezspornie dzierżawca określanej nieruchomości, wnioskujący o zmianę oznaczenia użytków gruntowych w sąsiednich działkach ewidencyjnych nie należy do tych podmiotów. Według organu odwoławczego wniosek taki nie pochodzi od strony. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego, bądź obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w niniejszym postępowaniu jest właściciel wymienionych działek, nie jest nim natomiast dzierżawca nieruchomości sąsiedniej, ponieważ nie posiada interesu prawnego. Interes prawny podmiotu musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego oraz mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawnoadministracyjnym, występującym w danej sprawie. W ocenie organu II instancji B. K. nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby jego prawo do żądania określonego zachowania organu administracji w przedmiocie zmiany oznaczenia użytków gruntowych na sąsiedniej nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego musi mieć podstawę ustawową zarówno w prawie procesowym jak i materialnym, dającym podstawę do wydania decyzji. B. K. ma interes faktyczny w żądanym rozstrzygnięciu, jednakże ten nie uprawnia go do występowania w sprawie charakterze strony. Brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego (rozpatrzenia sprawy) oznacza to, że postępowanie to nie może się w ogóle toczyć, zatem należy uznać, że jest bezprzedmiotowe. Postępowanie z wniosku pochodzącego od podmiotu nielegitymującego się interesem prawnym podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa.

B. K. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i nakazanie uwzględnienia wniosku zarzucając mu niewłaściwą interpretację art. 28 kpa. Jednocześnie zaznaczył, iż zmiana użytków dla przedmiotowych działek przez Starostę została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności postanowień Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto ponownie wskazał, że właścicielem działek "[...]", "[...]" i "[...]" jest Spółka A, na której rzecz dokonano zmiany użytków gruntowych bez spełnienia wymogów prawa przy wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W wyniku dokonanej zmiany właściciel uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, przewidującą realizację na przedmiotowej nieruchomości obiektów o charakterze przemysłowym oraz mimo wniesionego przez skarżącego odwołania od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zrealizował na ww. nieruchomości inwestycje związane z odzyskiem, sortowaniem, przeładunkiem i magazynowaniem odpadów. Podniósł też, tak jak w odwołaniu, że przedmiotowa nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z dzierżawioną przez niego nieruchomością, na którą odprowadzane są wody odpadowe. Dzierżawa zawarta jest na 21 lat i łączy się z ekspektatywą nabycia dzierżawionej nieruchomości rolnej. W związku z czym skarżący uważa, że ma interes prawny w tym, aby niezgodna z prawem zmiana sposobu użytkowania nieruchomości sąsiedniej nie naruszała jego uprawnień do prowadzenia produkcji rolnej poprzez niekorzystne oddziaływanie. Zmiana w ewidencji została dokonana mimo, iż art. 28 ust. 2 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydaje się z urzędu wyłącznie w odniesieniu do gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie taka okoliczność zdaniem skarżącego, nie miała miejsca.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach tej kontroli Sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 - 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Istotą niniejszej sprawy jest stwierdzenie, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W sprawie niewątpliwym jest, że właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr "[...]", "[...]" i "[...]", których dotyczy wniosek B. K. jest Spółka A, natomiast skarżący jest tylko dzierżawcą i to tylko nieruchomości sąsiadującej z działkami, których dotyczy wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Nie budzi też wątpliwości, iż stosownie do postanowień § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych:

- właścicieli nieruchomości;

- osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami;

- użytkowników wieczystych;

- jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami;

- państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych;

- organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości;

- użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;

- osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy.

Z powyższego wykazu wynika, że uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji konkretnej nieruchomości nie przysługuje osobom, bądź jednostkom organizacyjnym, którym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości sąsiednich, a taką osobą jest skarżący, będący tylko dzierżawcą nieruchomości sąsiedniej. Wobec tego skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wnioskowania o zmianę danych zawartych w ewidencji działek nr "[...]"; "[...]"; "[...]".

Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu (tak NSA w wyroku z 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97 – LEX nr 43262).

Tak więc warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zdarzenia przyszłe nie mogą stanowić o interesie prawnym, a co najwyżej o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu w przedmiocie wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego "[...]" obręb "[...]" w działkach nr "[...]", "[...]" i "[...]" stroną będzie tylko ta osoba, która posiada uprawnienia do gruntu objętego tymi zmianami, a warunku tego skarżący nie spełnia. Skarżący nie wykazał istnienia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, tym samym nie wykazał interesu prawnego dającego mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Tak też słusznie przyjął organ II instancji w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zasadnie uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie. Bowiem postępowanie z wniosku pochodzącego od podmiotu nielegitymującego się interesem prawnym jest bezprzedmiotowe i podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego (tak NSA w sprawie OSK 130/04). W tej sytuacji organ administracji nie mógł wypowiadać się co do tego, czy zmiany w ewidencji użytku rolnego na przemysłowy dokonano zgodnie z prawem, jeżeli nie, to organy administracji zobowiązane są do przeprowadzenia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego mającego na celu naprawienie takiego stanu rzeczy.

W związku z tym, że przedmiotem kontroli Sądu była jedynie decyzja odmawiająca skarżącemu przymiotu strony, także Sąd nie może odnieść się w niniejszym postępowaniu co do zgodności z prawem przeprowadzonych zmian w ewidencji dziełek nr "[...]", "[...]" i "[...]", ponieważ organy administracji w tym przedmiocie stanowiska nie zajmowały.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - oddalił.

-----------------------

6