Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 839/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych, obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, a także nakazu zabezpieczenia obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...] z dnia [...]; II. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, nałożył na E. D. – jako inwestora posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością, obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego – budowli na działce nr [...] w S., gmina K. oraz obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności postanowienia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego obiektu budowlanego – budowli pełniącej funkcję budynku gospodarczego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności wykonywanej budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nakazał zabezpieczenie obiektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. poz. 401) poprzez ogrodzenie obiektu oraz oznaczenie stref niebezpiecznych, jeśli takie występują.

Uzasadniając postanowienie organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie, której przedmiot oznaczono jako samowolna budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] w S. wszczęta została w dniu 6 grudnia 2017 r. w związku z pismem doręczonym organowi w dniu 25 września 2017 r. dotyczącym nielegalnych działań inwestorskich na opisanej powyżej działce.

W dniu 18 stycznia 2018 r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości, których przebieg utrwalono protokolarnie, ponadto sporządzono dokumentację graficzną i fotograficzną.

Podczas oględzin ustalono, że na działce nr [...] w S. znajduje się m.in. obiekt wykonany w technologii murowanej, z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, krytym dachówką ceramiczną o pochyleniu skierowanym na działkę właściciela, na którą kierowane są też wody opadowe.

Obiekt jest trwale związany z gruntem; posadzkę stanowi kostka kamienna (20 cm x 20 cm). Obiekt posiada trzy ściany pełne murowane (północna, zachodnia, południowa), brak jest ściany wschodniej; wymiary obiektu: 5,95 m x 4,00 m, o wysokości: h1 – 3,00 m, h2 – 2,50 m. Uczestnicząca w oględzinach właścicielka nieruchomości oświadczyła, że budowę rozpoczęto w marcu 2016 r. i nadal jej nie ukończono. Obiekt jest użytkowany.

Następnie organ podał w uzasadnieniu, że pismem z dnia 21 maja 2018 r. strony postępowania zawiadomiono o sprecyzowaniu przedmiotu postępowania określając go jako samowolną budowę wiaty na działce nr [...] w S., gmina K., czemu sprzeciwili się A. i M. M.

Uwzględniając opisane powyżej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy wiaty na działce nr [...] w S., gmina K.

Decyzja została uchylona w całości przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, orzeczeniem z dnia [...] (Nr [...]), podjętym po rozpatrzeniu odwołania A. i M. M.

W motywach decyzji odwoławczej organ wskazał, że w sprawie dokonano błędnej klasyfikacji obiektu, przyjmując dla niego nieprawidłową kategorię obiektu budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę powiatowy organ nadzoru budowlanego – stosując się do wytycznych organu odwoławczego – pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. zawiadomił strony postępowania o zmianie jego przedmiotu, który określony został jako samowolna budowa obiektu budowlanego – budowli na działce nr [...] w S., gmina K.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający opisał przedmiotowy obiekt budowlany, uwzględniając ustalenia dokonane w czasie oględzin nieruchomości w dniu 18 stycznia 2018 r., ponadto wyjaśnił, że ściany obiektu oddalone są od granic z działkami nr [...] i [...] o 0,65 m. Organ wskazał też, że inwestor nie przedłożyła pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, które uprawniało ją do rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu, który – według wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego nie stanowi wiaty ze względu na brak słupowej konstrukcji. Obiekt nie jest również budynkiem, czyli obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Analizowany obiekt zaliczony został do obiektów budowlanych innych, tj. stanowi budowlę, która ze względu na sposób jej użytkowania jest budowlą nadziemną spełniającą funkcję użytkową budynku gospodarczego.

Następnie organ wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt nie został objęty wyliczeniem zawartym w art. 29 ustawy – Prawo budowlane, a to oznacza, że jego budowa wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w świetle obowiązujących przepisów prawa samowolna budowa obiektu budowlanego może zostać zalegalizowana wyłącznie wtedy, gdy są spełnione łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi (w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem).

W dalszej argumentacji organ podał, że przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zbadać należy, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wytycznymi obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania terenu, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...], który ustala na danym terenie następujące warunki (teren [...]) : § 14 ust. 1 funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym. Nie stwierdzono naruszenia przez analizowany obiekt, uwarunkowań określonych w obowiązującym akcie planistycznym. Ponadto wyjaśnił, że przystępując do czynności legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany jest do weryfikacji inwestycji pod względem jej zgodności z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi. W analizowanej sytuacji, na obecnym etapie postępowania stwierdzono naruszenie warunków określonych § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe rozporządzenie ma zastosowanie wobec obiektu będącego przedmiotem postępowania zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, bowiem obiekt stanowi budowlę nadziemną spełniającą funkcję budynku gospodarczego. Ściany pełne budowli od strony działki nr [...] oraz działki [...] oddalone są od granicy działki o jedynie 0,65 m.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 i ust. 2 powoływanego rozporządzenia:

Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust. 1).

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

Organ stwierdził, że dokonana budowa, z uwagi na odległość ścian pełnych obiektu (zachodniej i północnej), jest niezgodna z ww. przepisami, ale pomimo stwierdzenia naruszenia warunków technicznych przez analizowany obiekt, zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, podjętym postanowieniem "daje szansę na wskazanie przez inwestora w dokumentacji projektowej możliwości dostosowania analizowanego obiektu do stanu zgodnego z ww. przepisami poprzez np. częściową rozbiórkę obiektu."

Organ zwrócił uwagę, że dokonanie samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowanego innego, sankcjonowane jest przez przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te określają procedurę "legalizacji" niektórych samowoli budowlanych poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz wniesienie opłaty legalizacyjnej.

Niniejszym postanowieniem nakłada się, obowiązek wykonania i przedstawienia projektu budowlanego, zatem jest to szansa dla inwestora do wykazania na podstawie takiego opracowania projektowego, iż istnieje możliwość doprowadzenia obiektu, bez naruszenia przepisów i szkody dla terenów sąsiednich, do stanu zgodnego z przepisami.

Dodatkowo wyjaśnił, że niniejsze postanowienie nie ma charakteru nakazowego (nie jest możliwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego w związku z niewykonaniem wymienionego w nim obowiązku), gdyż przeprowadzenie procesu legalizacyjnego obiektu tj. dopełnienie przez zobowiązanych wymogów określonych w procedurze legalizacyjnej jest dobrowolne, a wynikiem niedopełnienia ich jest nakaz rozbiórki obiektu.

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez E. D., która w zażaleniu wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania nie zgadzając się z zakwalifikowaniem wykonanego przez nią obiektu jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że nie jest on zabudowany ze wszystkich stron ścianami.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia, przy czym katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę określony został w art. 29 ustawy – Prawo budowlane i jest to katalog zamknięty.

Organ przywołał też przepis art. 30 ust. 1 pkt 1-4 powoływanej ustawy i wskazał, że zgłoszenie o którym mowa w art. 30 jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez inwestora i polega na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze realizacji budowy lub zamiarze wykonania określonych robót budowlanych, które na podstawie art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający powołał się na przepisy art. 48 ust. 2 i art. 49b ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że przepisy art. 48 łącznie z art. 49 dotyczą rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepisy art. 49b, podobnie, jak przepisy art. 48 i 49, mają służyć likwidacji samowoli budowlanej, inny jest natomiast zakres przedmiotowy tej regulacji, określony w art. 49b ust. 1. W odróżnieniu od art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49, art. 49b 49 b dotyczy obiektów budowlanych, które są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Komentowany przepis odnosi się tylko do tych obiektów budowlanych, które zostały, objęte regulacją art. 29 ust. i wymagają zgłoszenia, nie dotyczy zaś robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2, nawet jeżeli wymagają zgłoszenia. Oznacza to, że do robót budowlanych innych niż budowa, wymagających zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1, art. 49b nie ma zastosowania. Zastosowanie w takich przypadkach będą miały przepisy art. 50 i 51 (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1792/10, LEX nr 1134674). Legalizacji na podstawie art. 49b nie podlega też budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia w przypadkach wymienionych w art. 48 ust. 1 pkt 2. Wyłączenie to jest wynikiem zmiany brzmienia art. 48 ust. 1 wprowadzonej z dniem 28 czerwca 2015 r.

Zdaniem organu przedmiotowy budynek - obiekt budowlany nie jest wiatą, ani budowlą, tylko budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane to wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie uznał przedmiotowy budynek za "budowlę", która ze względu na sposób jej użytkowania jest budowlą nadziemną spełniającą funkcję użytkową budynku gospodarczego.

Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje wyraźnie, że obiekt ten należy zakwalifikować jako budynek. Nie jest spornym, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty, dach, trzy ściany pełne murowane: północna, zachodnia, południowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.

Jedyną kwestią, która mogłaby wskazywać na odmienną kwalifikację analizowanego obiektu są ściany. Aby obiekt spełniał definicję budynku musi być bowiem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zdaniem organu, obiekt ten jest wydzielony z przestrzeni w sposób, który uzasadnia uznanie go za budynek. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym dla spełnienia przez obiekt budowlany przesłanki wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie jest konieczne zamknięcie obiektu ze wszystkich stron. Wskazuje się również, że pojęcie przegród budowlanych jest szerokie i nie ogranicza się do ścian w tradycyjnym rozumieniu. Tą kategorią pojęciową należy objąć również inne elementy struktury budynku, które mogą pełnić tę samą funkcję co ściana, i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni. Przegrodą budowlaną mogą być filary, słupy, kolumny, które w sensie konstrukcyjnym mogą pełnić tę samą funkcję, co ściana i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni. Funkcja przegrody budowlanej to wyodrębnienie (a nie zamknięcie) budynku od okalającej go przestrzeni.

Organ podkreślił, że wolno stojący parterowy budynek gospodarczy to obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego oraz jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami.

W związku z tym, budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy założeniu, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia do właściwego organu (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud). W przypadku, gdy inwestor nie uczyni zadość temu obowiązkowi, właściwy organ nadzoru upoważniony jest do wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2. Powyższe uregulowanie prawne daje organowi nadzoru budowlanego prawo zbadania, czy istnieją podstawy do zalegalizowania robót.

Zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wymaga jeszcze ustalenia (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2), czy łączna liczba tych obiektów (wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2) na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. winien dokonać takiego ustalenia faktycznego, aby prawidłowo móc zakwalifikować przedmiotowy obiekt z art. 29 ust. 1 pkt 2 i zastosować procedurę legalizacyjną z art. 49b ust. 2. Zgromadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że udowodnione zostało, iż łączna liczba obiektów (wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2) na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z tego względu, zaskarżone postanowienie narusza m.in. art. 77 § 1 kpa zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Natomiast zgodnie z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Mając na uwadze powyższe, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego - Prawa Budowlanego oraz niewystarczające ustalenie stanu faktycznego stanowią podstawę do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy, na podstawie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu orzekającego sanacja wskazanych nieprawidłowości w trybie odwoławczym stałaby w sprzeczności z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na opisane powyżej postanowienie E. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżącej pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej, art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, art. 80 kpa poprzez błędna ocenę materiału dowodowego i nieuprawnione uznanie, że wybudowany przez skarżącą obiekt budowlany jest budynkiem (budynkiem gospodarczym), a nie wiatą (budowlą) i art. 7a kpa poprzez niezastosowanie zasady przyjaznej interpretacji prawa oraz naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wybudowany przez skarżącą obiekt jest budynkiem (budynkiem gospodarczym), a nie wiatą czyli budowlą i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wybudowany przez skarżącą obiekt budowlany jest budynkiem gospodarczym, a nie wiatą objętą również dyspozycją tego przepisu.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał m.in., że do wybudowanego obiektu budowlanego zastosowanie powinien mieć przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w związku z tym jego wybudowanie nie wymagało pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia do właściwego organu i w zaistniałej sytuacji należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 48 – powołanej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącej przedstawił stanowisko judykatury administracyjnej dotyczące obiektu kwalifikowanego jako wiata.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej zaskarżone postanowienie w części uznającej wybudowany przez skarżącą obiekt za budynek, a nie wiatę jest błędne.

W doręczonej Sądowi w dniu 31 grudnia 2019 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając dodatkowo, że skarga nie zawiera podstaw do jego uchylenia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 lutego 2020 r. wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ustawodawca sformułował w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami procedury administracyjnej, które regulują tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisu art. 134 § 1 tej ustawy, stanowiącego że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazywanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę działania organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenia objęte kontrolą Sądu dotyczyło obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej realizowanego na działce oznaczonej numerem [...] w S., gmina K. Obiekt ten na kolejnych etapach prowadzonego w sprawie postępowania jurysdykcyjnego był różnie kwalifikowany przez właściwe organy nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. orzekając po raz pierwszy w sprawie decyzją umarzającą postępowanie (decyzja z dnia [...] Nr [...]) uznał przedmiotowy obiekt za wiatę, której budowa – stosownie do treści art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane – nie wymagała ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

Prawidłowość tej kwalifikacji zakwestionował D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który uchylając opisaną powyżej decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji (z dnia [...] Nr [...]) wskazał, że "organ pierwszej instancji nie miał możliwości stwierdzenia, że przedmiotem postępowania jest wiata", a "dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż mamy do czynienia z innym obiektem budowlanym".

Uwzględniając to stwierdzenie organu wyższego stopnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. kontynuując czynności procesowe, zaliczył przedmiotowy obiekt do kategorii budowli o funkcji budynku gospodarczego, który wykonywany jest bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co skutkowało powinnością umożliwienia samowolnemu inwestorowi zalegalizowania prowadzonej budowy w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, postanowienie opisane na wstępie, zostało uchylone zaskarżonym przedmiotową skargą postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wyjaśniając przesłanki podjętego orzeczenia stwierdził, że w wydanej wcześniej w tej sprawie decyzji uchylającej umarzającą postępowanie decyzję pierwszoinstancyjną "przesądził, że przedmiotowy budynek nie jest wiatą i jednocześnie uznał, że w sprawie mamy do czynienia z innym obiektem budowlanym". Ponadto stwierdził w uzasadnieniu, że "materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje wyraźnie, że obiekt ten należy zakwalifikować jako budynek".

Zdaniem Sądu przyjęta przez organ drugiej instancji kwalifikacja przedmiotowego obiektu nie zasługuje na akceptację. Niezależnie od tego – w uznaniu Sądu – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając dwukrotnie w tej sprawie w sposób nieprawidłowy korzysta z kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu w przepisie art. 138 § 2 kpa, stanowiącym w obu przypadkach podstawę prawną rozstrzygnięć.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu procesowego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu wojewódzki organ nadzoru budowlanego orzekając w rozpoznawanej sprawie przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa ani w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazał zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie przez ustawodawcę, uprawniających organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonego w toku instancyjnym orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu wymaganiom ustawowym nie czyni zadość stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, wcześniej opisywanej, że przedmiotowy budynek nie jest wiatą i mamy do czynienia z innym obiektem budowlanym. W ocenie Sądu argumentacja organu orzekającego przedstawiona w uzasadnieniu narusza przepis art. 11 kpa, zawierający zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ administracji publicznej powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy orzekaniu.

Treść uzasadnienia potwierdza zresztą dokonanie przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, umożliwiających przyjęcie przez organ odwoławczy właściwej – w ocenie tego organu – kwalifikacji przedmiotowego obiektu w warunkach nomenklatury ustawowej.

Dysponując tymi ustaleniami i wiedzą co do kształtu, wyglądu i konstrukcji realizowanego obiektu, organ odwoławczy korzystając przy orzekaniu z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien był zakwalifikować przedmiotowy obiekt i wskazać jakie ewentualnie czynności procesowe powinny być podjęte dla prawidłowego załatwienia sprawy, a ponadto rozważyć możliwość przeprowadzenia ich w trybie art. 136 kpa z uwzględnieniem przyjętej w praktyce orzeczniczej koncepcji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd w toku dokonywanych w sprawie czynności ocennych zwrócił też uwagę, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując zasadność umorzenia postępowania i możliwości kwalifikowania przedmiotowego obiektu jako wiatę nie odniósł się do utrwalonego w judykaturze administracyjnej i literaturze przedmiotu stanowiska, wynikającego też z braku w ustawie – Prawo budowlane legalnej definicji pojęcia "wiata" uznającego, że cechami obiektu pozwalającymi zakwalifikować go jako wiatę jest posiadanie dachu oraz fundamentów (lub posadowienie budowli na słupach) i nieposiadanie wszystkich ścian. Wskazuje się generalnie, że wiata jest to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany, bowiem częściowe wyposażenie budowli w ściany nie zmienia charakteru obiektu, nawet jeżeli spełniają one funkcję nośną (konstrukcyjną).

Stanowisko to wypracowanie zostało również z zastosowaniem posiłkowo rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), które w punkcie 2 załącznika określa wiatę jako pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 175/13; w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2476/11; w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1012/15 oraz z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 405/16; w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 476/16; w Olsztynie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 217/19 – CBOSA; A. Gliniecki; Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2014). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie również akcentował to, że tym, co charakteryzuje obiekty uznawane za wiaty jest istnienie przynajmniej jednej takiej ściany, która w całości lub w przeważającej części ma charakter otwarty, niczym trwale niezabudowany (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14; z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18, CBOSA).

Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. rozpatrując sprawę ponownie uznał – zdaniem Sądu – prawidłowo przedmiotowy obiekt za budowlę o funkcji budynku gospodarczego. Jednocześnie na podstawie przeprowadzonych w sprawie czynności wyjaśniających organ stwierdził, że jest on realizowany w warunkach samowoli budowlanej, bowiem jego budowa nie została uwzględniona w katalogu budów zwolnionych z wymogu pozwolenia na budowę, zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, natomiast inwestorka przed przystąpieniem do wykonywania tego obiektu nie wykazała wyrażonej w takiej formie akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego – odwołując się do praktyki orzeczniczej – zainicjował procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48 ustawy – Prawo budowlane i postanowieniem, poprzedzającym postanowienie zaskarżone, nałożył – w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy – na E. D. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w orzeczeniu dokumentów. Organ wyjaśnił przy tym, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane poprzez niezachowanie norm odległościowych określonych w § 12 ust. 1 i ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale podjętym postanowieniem "daje szansę" inwestorowi na przedstawienie w dokumentacji projektowej, objętej orzeczonym nakazem, koncepcji umożliwiającej dostosowanie realizowanego obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami np. poprzez częściową rozbiórkę.

Zważyć jednak należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w art. 3 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, według których budynek to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni ze wszystkich stron za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Dla uznania obiektu za budynek konieczne jest aby wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, tj. trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni przegrodami budowlanymi, fundamenty oraz dach, zaistniały łącznie. Tym samym obiekt budowlany nie posiadający przegród zewnętrznych (ścian), fundamentów bądź dachu lub niezwiązany trwale z gruntem nie może zostać uznany za budynek. Tego rodzaju obiekty kwalifikowane są w kategorii budowli, określonej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Dlatego do budowli należy co do zasady zaliczyć wiaty. (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 404/16, CBOSA).

Zdaniem Sądu, jeżeli powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, że przedmiotowy obiekt jest budowlą, to tym samym wykluczył możliwość zaliczenia go do kategorii budynku lub obiektu małej architektury.

Istotne zatem jest, że przepis § 12 powoływanego wcześniej rozporządzenia, z którym niezgodność stwierdził organ pierwszej instancji oceniając legalność realizowanej budowy, stanowi o sytuowaniu na działce budowlanej w oznaczonych w tym przepisie odległościach od granicy tej działki budynku, a nie obiektu budowlanego każdej kategorii.

Organ wskazał wprawdzie, że przedmiotowy obiekt to budowla nie o funkcji gospodarczej, a o funkcji użytkowej budynku gospodarczego, ale zastosowane przez organ określenie nie uprawnia do traktowania tego obiektu jako budynku zdefiniowanego w ustawie i odnoszenia do niego regulacji dotyczącej tej kategorii.

Obiekt budowlany w warunkach ustawy – Prawo budowlane nie może być jednocześnie budynkiem i budowlą.

Dodatkowo tylko można wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. stosując do realizowanego obiektu, kwalifikowanego jako budowla, przepisy wykonawcze stanowiące o budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pominął regulacje zawartą w § 12 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto – zdaniem Sądu – stwierdzenie, że inwestor działa samowolnie, a obowiązek dysponowania pozwoleniem na budowę, uzyskanym przez rozpoczęciem robót budowlanych, wynika z nieuwzględnienia budowy, której dotyczą czynności organu nadzoru budowlanego w enumeratywnym wyliczeniu zawartym w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wymaga określenia (nazwania) w konkretny sposób takiej budowy, bowiem tylko w taki sposób można wykazać w sposób wiarygodny, że jest to budowa, która nie może korzystać z przywileju wynikającego z art. 29 powołanej powyżej ustawy.

Ze względów powyżej przedstawionych Sąd orzekając w sprawie zastosował się do dyspozycji zawartej w art. 135 wskazanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast uchylając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 2 kpa (zastosowanego przy orzekaniu w związku z art. 144 kpa) w sposób wcześniej już wyjaśniony w uzasadnieniu. Uzupełniająco należy wyjaśnić, że ustalenie w toku postępowania odwoławczego przy wykorzystaniu inicjatywy dowodowej przyznanej organowi w przepisie art. 136 kpa, ilości obiektów o funkcji gospodarczej na przedmiotowej działce nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Ponadto Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego kategorycznie sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako budynek.

Ponownie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane budynkiem jest obiekt budowlany spełniający łącznie następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach.

Pozwala to wnioskować (a contrario), że obiekt budowlany nie posiadający przegród zewnętrznych (ścian), fundamentów bądź dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada tej definicji i w związku z tym nie może zostać uznany za budynek.

Zasadnie organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie jest konieczne dla kwalifikowania obiektu jako budynek zamknięcie go ze wszystkich stron pełnymi ścianami. Istotnie przegrody zewnętrzne nie muszą mieć charakteru litych ścian; mogą to być ściany z otworami drzwiowymi, okiennym, przestrzenią dla wjazdu samochodów itp., ale muszą zawierać w swojej konstrukcji elementy pełne umożliwiające wydzielenie bryły budynku z otaczającej go przestrzeni poprzez przynajmniej częściowe zamknięcie i wyznaczenie w ten sposób krawędzi płaszczyzny.

Takie stanowisko judykatury wynika też z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie wyroków, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II FSK 1581/15 orzekał w sprawie dotyczącej podatku od nieruchomości, uznając, że garaż podziemny w centrum handlowym, posiadający dwa wjazdy jest częścią budynku i podlega tej daninie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie I SA/Lu 999/17 również dotyczącej podatku od nieruchomości analizował kwalifikację prawnopodatkową sześciu wiat o różnej konstrukcji, uznając część z nich za budynki przy uwzględnieniu kryteriów powyżej opisywanych.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w (nieprawomocnym) wyroku wydanym w sprawie II SA/Po 255/19 stwierdził: "...przedmiotowy obiekt posiada jedną ścianę pełną oraz trzy ściany z otworami wykonane z cegły klinkierowej. Ustalenia te nie przystają do definicji wiaty. Obiekt ten posiada bowiem ściany. Nie sposób uznać więc, że jest to wiata, skoro koniecznym elementem zakwalifikowania obiektu jako wiata jest właśnie nieposiadanie ścian."

Wbrew sugestiom organu, Sąd w powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrokach nie dopatrzył się stwierdzeń uprawniających do przyjęcia dla przedmiotowego obiektu kwalifikacji budynku ze wszystkimi konsekwencjami materialnoprawnymi.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.