Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1614/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 czerwca 2022 r., znak: DOA.7110.245.2019.KPL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S K – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 29 kwietnia 2019 r., znak: IN.I.7721.12.5.2019.MP o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A K i A K pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ew. [...], km. 3, obręb [...] w [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB" lub "organ odwoławczy").

Decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A K i A K (dalej także: "inwestorzy") pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego w [...], przy ul. [...] na działce nr [...] km. 3, obręb [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") pismem z 20 lutego 2019 r. wystąpił do Wojewody Opolskiego o skontrolowanie wyżej wymienionej decyzji pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym przepisami ochrony przeciwpożarowej, z uwagi na stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczące zachowania wymaganych odległości projektowanego budynku od istniejącego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] km. 3. Jednocześnie PINB w [...] wskazał, iż przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie usytuowania otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie północnej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...] w [...] przy granicy z działką nr [...] km. 3. Właścicielka nieruchomości przedłożyła dokumenty potwierdzające legalność wykonanych robót z pierwszej połowy XX w.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda Opolski decyzją z 29 kwietnia 2019 r., znak: IN.I.7721.12.5.2019.MP, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z 16 sierpnia 2019 r., znak: DOA.7110.245.2019.AKW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r,, sygn. akt VII SA/Wa 2271/19, oddalił skargę S K – właścicielki działki nr [...] przy ul. [...] w [...] , na wskazaną wyżej decyzję GINB z 16 sierpnia 2019 r., znak: DOA.7110.245.2019.AKW.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S K, wyrokiem z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 175/21, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19 oraz decyzję GINB z 16 sierpnia 2019 r., znak: DOA.7110.245.2019.AKW.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził m.in., że wbrew tezie o obowiązku przeprowadzenia jedynie formalnej, a nie merytorycznej weryfikacji projektu budowlanego, z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy stanowi normę planistyczną zawartą w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] w [...] (dalej: "Plan miejscowy" lub "m.p.z.p."). NSA podkreślił, że badanie zgodności projektu budowlanego z tą normą mieści się w zakresie sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podobnie, w ocenie NSA, problemem prawnym, z zakresu stosowania prawa, a nie tylko zagadnieniem technicznym, jest sposób liczenia powierzchni kondygnacji w obliczaniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I m.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 17 Planu miejscowego. Zadaniem organów nadzorczych w niniejszej sprawie było zajęcie stanowiska, co do tego, czy w projekcie budowlanym podlegającym sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w ramach procedury przewidzianej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należało obliczać powierzchnię kondygnacji liczoną w zewnętrznym obrysie stropów. NSA uznał, że dopiero sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z Planem miejscowym w omówionych kwestiach pozwoli na zajęcie stanowiska, czy doszło do naruszenia prawa w tym zakresie. Jeśli zaś projekt budowlany w tej mierze zostanie uznany za dotknięty naruszeniem prawa, możliwe i konieczne będzie określenie wagi tego ewentualnego naruszenia z uwzględnieniem punktu odniesienia, którym jest rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto NSA przypomniał, że badaniu pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi podlega tylko część projektu budowlanego, tj. projekt zagospodarowania działki (terenu). W ramach badania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi nie podlegają weryfikacji organu kwestie techniczne. Niemniej ustalenie, czy zachowana jest odległość wymagana przepisem § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków"), jest uwarunkowane ustaleniem, czy badana odległość dotyczy ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Wymogi zakwalifikowania ściany jako ściany przeciwpożarowej, co do zasady, wymagają wiedzy technicznej. Odpowiedzialność w tym zakresie ponoszą osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. Jednak jak podkreślił NSA, uproszczeniem jest założenie, według którego, organ jest całkowicie zwolniony od badania tej okoliczności. Niektóre spostrzeżenia w tym zakresie są możliwe także w odniesieniu do osób innych, niż wymienione w art. 20 Prawa budowlanego. Osobami tymi są pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej, które posiadają wiedzę specjalistyczną. Są one uprawnione w ramach pełnionych obowiązków i posiadanej wiedzy do ustalenia, na podstawie części tekstowej i graficznej projektu budowlanego, czy sporna ściana została zaprojektowana z otworami okiennymi, czy też innymi otworami, o których mowa w § 232 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. NSA stwierdził, że organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiego ustalenia nie dokonały. Nie dokonały zatem sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie wymaganym przepisem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. NSA podkreślił, że sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w tym zakresie pozwoli na zajęcie stanowiska, czy doszło w tej mierze do naruszenia prawa. Dopiero ewentualne ustalenie, że do naruszenia prawa doszło pozwoli na przejście do etapu oceny, czy naruszenie to stanowi wadę, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

GINB związany tak zarysowaną oceną prawną i wytycznymi NSA, stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ponownie przystąpił do rozpoznania odwołania S K od decyzji Wojewody Opolskiego z 29 kwietnia 2019 r., znak: IN.I.7721.12.5.2019.MP.

We wspomnianej na wstępie decyzji z 3 czerwca 2022 r., znak: DOA.7110.245.2019.KPL, organ odwoławczy wskazał m.in., że zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę - Dz. U. 2016 r., poz. 290 ze zm.), inwestorzy - A K i A K złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ew. [...]) na cele budowlane, w tym także w zakresie przewidzianego do rozbiórki budynku gospodarczego. GINB stwierdził zatem, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestorzy dołączyli dokumentację techniczną wymaganą przy rozbiórce obiektu. Z uwagi na powyższe, zdaniem GINB, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że działka nr ew. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 1 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej (§11 ust. 1 ww. Planu miejscowego), wobec czego sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Inwestycji nie można też zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do maksymalnej powierzchni zabudowy wolnostojącej - 30% powierzchni działki (projektowana - 17,50% - Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu - s. 24); minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy wolnostojącej - 40% powierzchni działki (projektowana - 72,80% - Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu - s. 24), odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczających teren 1 KDL - 5 m (projektowana - ok. 13 m - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. Z 1), maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych dla budynków ze stromymi dachami - 2 z dopuszczeniem trzeciej kondygnacji w poddaszu użytkowym (projektowane - 2 kondygnacje - Projekt budowlany - przekrój A-A - nr rys. A-5); poziomu wysokości parteru - maks. do 1,5 m od poziomu terenu (projektowana - na poziomie terenu - Projekt budowlany - przekrój A-A - nr rys. A-5); maksymalnej wysokości budynku ze stromym dachem - 12 m (projektowana - 9,17 m - Projekt budowlany - przekrój A-A - nr rys. A-5); wymaganej ilości miejsc parkingowych lub garażowych na jedno mieszkanie - 2 (projektowane – 2 - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. Z 1); kąta nachylenia dachów dla dachów wielospadowych - od 30° do 45° (projektowany - 30° - Projekt budowlany - widok dachu - nr rys. A-4); czy też obsługi komunikacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego przekroczenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, GINB wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 17 Planu miejscowego, przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynku w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I m.p.z.p., na terenach MN, MNU, U maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej wynosi 0,4.

Mając na uwadze wskazania NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 175/21, GINB dokonał ponownej analizy projektu budowlanego i ustalił, że po uwzględnieniu wszystkich projektowanych kondygnacji (włącznie z podziemną) już po ociepleniu, wskaźnik intensywności zabudowy projektowanej inwestycji wynosi - 0,48 (powierzchnia piwnicy 87,6 m2, powierzchnia parteru i piętra po 112,2 m2, obliczeń dokonano na podstawie rysunków znajdujących się w projekcie budowlanym - rys. A-1 - Rzut Piwnic, str. 41; rys. A-2 Rzut Parteru, str. 42; rys. A-3 Rzut Piętra, str. 43).

Wobec powyższego, GINB doszedł do wniosku, że projektowany budynek przekracza wartość maksymalnego wskaźnika zabudowy o 0,08, a zatem projekt budowlany narusza ww. przepisy Planu miejscowego.

Niemniej organ odwoławczy wyjaśnił, że aby mówić o rażącym naruszeniu prawa muszą wystąpić łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. W ocenie GINB przesłanki te nie zostały spełnione na gruncie kontrolowanej sprawy, gdzie wprawdzie naruszony przepis § 3 ust. 1 pkt 17 m.p.z.p. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, jednakże skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ odwoławczy uznał, że przekroczenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy o 0,08 nie jest na tyle istotne, aby uznać, że stanowi to rażące naruszenie ustaleń Planu miejscowego. Zauważył przy tym, że jedna z kondygnacji projektowanego budynku stanowi kondygnację podziemną, a uwzględniając wyłącznie 2 kondygnacje nadziemne budynku wskaźnik intensywności zabudowy wynosiłby 0,35 (taką wartość podał projektant na s. 24 projektu). W ocenie GINB mając na uwadze, że jedna z kondygnacji budynku pozostaje niemal niewidoczna dla otoczenia budynku (widoczny jest jedynie wjazd do garażu), zaś powierzchnia naziemnych kondygnacji nie przekracza dopuszczalnej Planem wartości, stwierdzona nieprawidłowość nie narusza w sposób rażący ładu przestrzennego na obszarze obowiązywania Planu miejscowego. Zdaniem GINB skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia nie są więc na tyle poważne, aby przemawiały za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB nie stwierdził również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Stosownie zaś do treści § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Szerokość działki inwestycyjnej nr ew. [...] wynosi natomiast 14,5 m.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek mieszkalny został usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką budowlaną nr ew[...].

Odnosząc się zatem do zarzutu odwołania dotyczącego budowy spornego budynku w granicy z działką nr ew. 2/5, na poparcie którego przywołano uchwałę NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, organ odwoławczy wskazał, że przywołana wyżej uchwała została podjęta jeszcze przed wydaniem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] lipca 2016 r.). Powodem jej wydania były rozbieżności w orzecznictwie dotyczące tego, czy w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy zawiera postanowienia pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy działki lub 1,5 m od granicy, konieczne jest spełnienie także warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Ze względu na występujące rozbieżności poglądów co do wykładni i stosowania przepisów § 12 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, brak jest możliwości stwierdzenia, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja Prezydenta Miasta Opola z [...] lipca 2016 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy istnieją wątpliwości prawne w rozumieniu przepisu i możliwe są różne jego interpretacje to nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia takiego przepisu.

Ustosunkowując się z kolei do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisów przeciwpożarowych, GINB wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków IN niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna być mniejsza niż 8,0 m. Z treści cytowanego powyżej § 271 ust. 1 wynika, że wskazana w nim odległość nie ma zastosowania, jeżeli ściana jednego budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Parametry i wymagania co do ścian oddzielenia przeciwpożarowego określają postanowienia § 232 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, ściany te powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Stosownie zaś do § 232 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie oddzielenia przeciwpożarowego - 0,5% powierzchni stropu. W myśl § 232 ust. 5, klasa odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów w budynkach, o których mowa w § 213 (m.in. budynkach jednorodzinnych do 3 kondygnacji), powinna być nie mniejsza od określonej w ust. 4 dla budynków o klasie odporności pożarowej "D" i "E" (tj. REI 60 dla elementów oddzielenia przeciwpożarowego i El 30 dla zamknięć otworów). Dodatkowe wymagania określone zostały w § 235 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym badaną decyzją o pozwoleniu na budowę, brak jest informacji czy ściana zwrócona w stronę granicy działki nr ewid. [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Z projektu budowlanego wynika, że "Budynek zamieszkania indywidualnego zalicza się do kategorii ZL IV zagrożenia ludzi i klasy D odporności pożarowej. Wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Konstrukcja nośna - R30, strop – REI 30" (Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, pkt. 8 - Warunki ochrony przeciwpożarowej, str. 25), ponadto "Ściany zewnętrzne wykonać z pustaków ceramicznych Porotherm P+W grubości 25 cm na zaprawie cem.-wap., ściany zewnętrzne docieplić stryropianem grubości 20 cm" (Opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, pkt. 5 - Dane konstrukcyjno-materiałowe projektowanych elementów budynku, ppkt. 5.3 - Ściany nośne, str. 33).

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz wskazania NSA zawarte w przywołanym wcześniej wyroku z 1 października 2021 r., GINB stwierdził, że sporna ściana została zaprojektowana niezgodnie z warunkami technicznymi wskazanymi w § 232 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (Projekt budowlany, rys. A-6, str. 46), a więc nie może być uznana za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Powierzchnia otworów w ścianie skierowanej w stronę działki nr [...] przekracza 20% powierzchni ściany (obliczeń dokonano na podstawie rysunków znajdujących się w projekcie budowlanym - rys. A-1 - Rzut Piwnic, str. 41; rys. A-2 Rzut Parteru, str. 42; rys. A-3 Rzut Piętra, str. 43, Przekrój A-A, s. 45).

Jednocześnie GINB zauważył, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym budynkiem na dz. nr [...] wynosi ok. 6 m. W projekcie budowlanym brak jest informacji, aby budynek na dz. nr [...] posiadał od strony dz. nr [...] ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Ponadto z treści pisma PINB w [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...] wynika, że w północnej ścianie budynku na dz. [...] znajdują się otwory okienne.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, dotyczącym odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

W celu ustalenia stopnia zaistniałego naruszenia prawa i oceny jego skutków społeczno-gospodarczych, GINB pismem z 15 marca 2022 r., znak: DOA.7110.245.2019.KPL wezwał pełnomocnika S K do przesłania kopii projektu budowlanego w zakresie rzutu parteru należącego do niej budynku, usytuowanego na działce nr ew. [...], ewentualnie szkicu ukazującego rozmieszczenie pomieszczeń i usytuowanie okien w tym budynku z podaniem odległości okien od wschodniej lub zachodniej ściany budynku na działce nr ew. [...]. W odpowiedzi przedłożono m.in. protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 14 marca 2018 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], którego załącznikiem jest szkic usytuowania okien w północnej ścianie budynku na dz. nr [...].

Oceniając powyższe, GINB stwierdził, że naruszenie § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie ma charakteru rażącego. GINB wskazał wprawdzie, że ww. przepis jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki również i tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z treści protokołu oględzin z 14 marca 2018 r., w północnej ścianie budynku na dz. nr [...] znajdują się 2 okna. Jedno z okien budynku S K (według oświadczenia jej pełnomocnika zawartego w odwołaniu – okno kuchenne) znajduje się o 15 cm poza licem elewacji projektowanego budynku, natomiast drugie okno znajdujące się naprzeciwko projektowanej ściany budynku na dz. nr [...] (według stanowiska pełnomocnika S K w odwołaniu – okno w łazience) ma wymiary jedynie 0,3 m x 0,5 m.

W ocenie GINB, ze względu na usytuowanie okien w północnej ścianie budynku na dz. nr [...], wymiary okna usytuowanego naprzeciw ściany projektowanego budynku, niewielką powierzchnię okien w stosunku do powierzchni tej ściany (niecałe 2%, wyliczono na podstawie danych ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin), jak również mając na uwadze, że obydwa budynki stanowią budynki jednorodzinne, które z uwagi na swój charakter nie należą do obiektów obarczonych dużym ryzykiem pożarowym, zmniejszenie wymaganej odległości pomiędzy budynkami o ok. 2 m nie wywołuje skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.

Oprócz powyższego, GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały inne przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 14 (dostęp do drogi publicznej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Reasumując, w zaskarżonej decyzji GINB nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...] , rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby był ona dotknięta inną wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się S K (dalej także: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

I. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.

a. naruszenie § 5 ust. 2 pkt 1 litera I) tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 1 pkt 17 Planu miejscowego) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta [...] projekcie budowlanym w sposób oczywiście i rażąco sprzeczny z m.p.z.p. obliczono wskaźnik intensywności zabudowy dla inwestycji i bezzasadnie go zaniżono;

b. naruszenie § 12 ust. 1 i 3 w zw. z § 271 ust. 1, § 207 ust. 1 pkt 2 i 3, § 226, oraz § 232 ust. 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy projekt zagospodarowania terenu nie przewidywał strefy pożarowej o szerokości 8 metrów od strony działki skarżącej [...]zabudowanej domem jednorodzinnym, przy czym w braku ścian oddzielenia przeciwpożarowego (ściany posiadające otwory okienne) wymóg ten wynika wprost z ww. przepisów, a rozważania organu o wielkości okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego nie mają nawet pośredniego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, ani w wiedzy specjalistycznej, są zatem zupełnie dowolne, co nie jest zgodne z zasadą legalizmu.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca od samego rozpoczęcia inwestycji na sąsiedniej działce zwraca uwagę na stałe zagrożenie swojego zdrowia i życia ze względu na zagrożenie pożarowe, spowodowane naruszeniem przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. O prawie 2,5 m naruszono wymóg minimalnej odległości między ścianami niebędącymi oddzielenia przeciwpożarowego - z wymaganych 8 m zredukowano odległość do ok. 5,6 m. O tyle zatem zwiększone jest ryzyko pożaru. Tymczasem waga przepisów o ochronie przeciwpożarowej została obecnie jeszcze wyraźniej podkreślona przez ustawodawcę, przez dodanie art. 34 ust. 2a Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazuje ponadto, że zbliżając inwestycję do budynku posadowionego na jej działce nr 6/3 zablokowano jej możliwości przebudowy, rozbudowy własnego budynku albo budowy nowego obiektu. Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącą to m.in.:

- stałe narażenie życia i zdrowia ze względu na zagrożenie pożarowe

- brak możliwości wykonania dalszych otworów okiennych w ścianie swojego domu, graniczącej z budynkiem inwestorów, a także jakichkolwiek okien w razie jego rozbudowy, ponieważ zwiększałoby to jeszcze niebezpieczeństwo pożaru;

- trudności lub wręcz brak możliwości ubezpieczenia własnego budynku od pożaru, ze względu na niedozwoloną odległość okien sąsiedniego budynku i brak strefy pożarowej;

- trudności w ewentualnym zbyciu nieruchomości, ze względu na ciągłe zagrożenie pożarowe i zbyt małą odległość od okien domu sąsiedniego;

- ograniczenia w rozbudowie własnego budynku ze względu na przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy i zbyt małą odległość budynku inwestorów; w razie rozbudowy budynku skarżącej prawdopodobne jest nadmierne zacienienie; obecnie budynek należący do skarżącej jest niewielki i niski, ale gdyby chciała rozbudować swój dom o piętro i dach, wysoce prawdopodobne jest nadmierne zacienienie pomieszczeń.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, za uznaniem naruszenia przepisów przeciwpożarowych jako rażącego naruszenia prawa powinna przemawiać najwyższa wartość dóbr, tj. zdrowie i życie, które te przepisy chronią, a także fakt przekroczenia wymogów wynikających z przepisów nie w sposób nieznaczny, ale o ponad 2 m. Stanowisko GINB, w myśl którego wprawdzie naruszenie przepisów przeciwpożarowych jest bezsprzeczne, ale ponieważ jedno z okien jest nieco wysunięte poza lico ściany sąsiedniego budynku, a drugie okno, które jest już naprzeciw ściany jest niewielkie, przez co stanowi niewielki procent ściany budynku skarżącej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego. Skoro bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa zabraniają jakichkolwiek okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, oznacza to, że tylko taka ściana spełnia wymogi bezpieczeństwa, ponieważ w innym przypadku ogień może się szybko rozprzestrzenić. Organ nie powołuje żadnej specjalistycznej wiedzy np. w formie opinii, z której wynikałoby, że użytkowanie domu skarżącej, mimo naruszenia o ponad 2 m wymogów wynikających z przepisów, jest bezpieczne. Odwołanie do powierzchni procentowej okna w stosunku do ściany nie znajduje żadnego uzasadnienia, ponieważ nie ma podstaw prawnych do tworzenia takich wyjątków. Co do okna, które znajduje się poza licem elewacji, odległość w tym przypadku jest nadal o ponad 2 m zbyt mała, biorąc pod uwagę wymagane 8 m. Tego typu argumentacja organu mogłaby w szczególnych okolicznościach być do przyjęcia, gdyby wymaganą odległość 8 m zmniejszono o kilka do kilkunastu centymetrów, a nie o ponad 2 metry. Argument organu, że domy jednorodzinne nie należą do obiektów obarczonych dużym ryzykiem pożarowym nie jest poparty żadną fachową wiedzą. Wprost przeciwnie, należy wyjść z racjonalnego założenia, że są one obarczone wystarczająco dużym ryzykiem, skoro ustawodawca zdecydował się przewidzieć wymóg 8 m odległości między ścianami niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w takich budynkach.

Skarżąca podkreśla, że ściana elewacji południowej projektowanego budynku ma liczne otwory okienne i nie posiada żadnych elementów wymaganych dla ściany oddzielenia pożarowego. W graniczącej z nią ścianie budynku skarżącej są również dwa otwory okienne, co ustalił organ I instancji podczas oględzin. Okna w ścianie budynku skarżącej znajdują się tam jednak legalnie.

Zagrożenie pożarowe jest tym bardziej realne, że bezpośrednio przy nowo wybudowanej ścianie budynku inwestorów biegnie linia elektroenergetyczna, która istniała tam już wcześniej. W połączeniu z brakiem ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony nieruchomości skarżącej istnieje ryzyko bardzo szybkiego rozprzestrzenienia się ognia na nieruchomość skarżącej.

Organ miejski zatwierdził poza tym projekt budowlany oczywiście i rażąco sprzeczny z Planem miejscowym.

Według skarżącej, ograniczanie przez organ definicji "kondygnacji" zamieszczonej w Planie miejscowym przy obliczaniu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy wyłącznie do kondygnacji nadziemnych nie ma podstaw prawnych.

Skarżąca wskazała, że przyjmując wartości podane w opisie uzupełniającym do projektu – już po ociepleniu budynku – prawidłowo określony wskaźnik intensywności zabudowy wynosi: 11,0 m x 10,20 m x 3 kondygnacje (2 nadziemne i 1 podziemna) = 336,60 m2 / 644 m2 = 0,52.

Wyliczona wartość znacznie przekracza więc maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,4 określony w Planie miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem.

Jednocześnie należy przypomnieć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, a wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 175/21, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały GINB przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

W sprawie w zasadzie nie jest sporne, że poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzja Prezydent Miasta [...] z [...]lipca 2016 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A K i A K pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego w [...], przy ul. [...]na działce nr [...]km. 3, obręb [...] – została wydana z naruszeniem przepisów określających warunki techniczno-budowlane oraz postanowienia Planu miejscowego.

Jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyżej wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. Obowiązek ten dotyczył zatem także parametrów określających dopuszczalne wskaźniki zabudowy.

Kierując się wskazaniami NSA, organ odwoławczy dokonał ponownej analizy projektu budowlanego przez pryzmat przepisów § 3 ust. 1 pkt 17 i § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I Planu miejscowego. Z regulacji tych wynika, że przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynku w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Na terenach oznaczony w m.p.z.p. symbolem MN, MNU, U – a więc również na terenie objętym sporną inwestycją – w Planie określono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w wysokości 0,4.

Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy uwzględniając powyższe unormowania prawidłowo – w ocenie Sądu – ustalił, że wskaźnik intensywności zabudowy projektowanej inwestycji wynosi - 0,48. Dokonując ustaleń w tym zakresie GINB uwzględnił powierzchnię wszystkich projektowanych kondygnacji (włącznie z kondygnacją podziemną) w zewnętrznym obrysie murów i po ich ociepleniu, jak nakazuje to treść § 3 ust. 1 pkt 17 Planu miejscowego. Analiza ta została oparta na danych wynikających z rysunków znajdujących się w projekcie budowlanym - rys. A-1 - Rzut Piwnic, str. 41; rys. A-2 Rzut Parteru, str. 42; rys. A-3 Rzut Piętra, str. 43). Ustalono, że powierzchnia piwnicy wynosi 87,6 m2, a powierzchnia parteru i piętra po 112,2 m2, co daje w sumie 312 m2. W sytuacji gdy powierzchnia działki objętej inwestycją wynosi 644 m2, wartość wskaźnika intensywności zabudowy to 0,48.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zatwierdzony projekt budowlany w sposób oczywisty narusza zapisy Planu miejscowego, a to przywołany wyżej § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I m.p.z.p.

Stosownie do wytycznych zamieszczonych w wyroku NSA, organ odwoławczy dokonał również ponownej weryfikacji projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi – w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu, albowiem obowiązek taki został nałożony wprost na organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę w dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

GINB przyjął, że sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany ścianą z otworami w odległości 5,79 m od granicy działki nr ew. [...] należącej do skarżącej, jednakże z ustaleń PINB w [...]wskazanych w piśmie z 20 lutego 2019 r. wynika, że odległość ta przy uwzględnieniu przewidzianej izolacji termicznej i tynku wynosi ok. 5,58 m. W oparciu o informacje zamieszczone w projekcie budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że ściana planowanego budynku zwrócona w stronę granicy działki nr ewid. [...], nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, gdyż nie spełnia wymagań określonych w przepisach § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (Projekt budowlany, rys. A-6, str. 46). Powierzchnia otworów w ścianie skierowanej w stronę działki nr [...] przekracza 20% powierzchni ściany. Nie stwierdzono przy tym, aby budynek skarżącej na dz. nr [...]posiadał od strony dz. nr [...]ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, natomiast nie ulega wątpliwości, że znajdują się w niej otwory okienne.

Stąd za trafny uznać przyjdzie wniosek GINB, że w sprawie doszło także do naruszenia norm przeciwpożarowych, tj. § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, który przewiduje, że odległość pomiędzy budynkami odległość między zewnętrznymi ścianami budynków IN niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna być mniejsza niż 8,0 m.

W tym stanie rzeczy, istota sporu sprowadza się do oceny, czy wskazane wyżej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 ust. 1 pkt 17 i § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I Planu miejscowego oraz § 271 rozporządzenia wykonawczego, których dopuścił się Prezydent Miasta [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, mają charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko GINB, że w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy o takim stopniu obrazy przepisów prawa nie można mówić w przypadku naruszenia postanowień § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I m.p.z.p. pomimo, że zastosowanie tej normy prawnej nie nastręczało jakichkolwiek trudności.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).

Niewątpliwie słusznie wskazuje GINB, że przekroczenie o 0,08 dopuszczalnej wartości wskaźnika intensywności zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej określonego w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. I Planu miejscowego, nie może być uznane za znaczące. Po wtóre, nie sposób przyjąć, że charakter naruszonego przepisu, określającego jedynie pewne pożądane przez lokalnego prawodawcę parametry zabudowy na danym obszarze, jest na tyle istotny, ażeby taki stopień jego naruszenia jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, powodował nie dające się pogodzić z zasadą praworządności skutki społeczno-gospodarcze. Sąd za słusznie uznał te rozważania GINB, które odnoszą się właśnie do rzeczonych skutków, jakie powyższe naruszenie za sobą niesie, a raczej braku ich doniosłości. Nie można bowiem dopatrzyć się tu jakichkolwiek racji ekonomicznych lub społecznych, które zostałyby w poważnym stopniu zaburzone. Jest tak tym bardziej wobec ustalenia, że jedna z kondygnacji projektowanego obiektu usytuowana jest pod powierzchnią, a budynek ma charakter jednorodzinny. Nie doszło przy tym do przekroczenia określonej w Planie miejscowym dopuszczalnej wysokości budynku. W rezultacie, nie doszło także do istotnego zaburzenia podstawowego celu, jaki przyświeca uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania, tj. poszanowania ładu przestrzennego na obszarze obowiązywania m.p.z.p.

Natomiast tego rodzaju ocena organu odwoławczego, w odniesieniu do drugiego ze stwierdzonych naruszeń, tj. obrazy § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, zdaniem Sądu musi być uznana za przedwczesną i nienależycie wyjaśnioną oraz umotywowaną.

Nie podlega dyskusji, że celem warunków technicznych określonych w § 271 powoływanego rozporządzenia jest ochrona przeciwpożarowa. Przepisy te mają zatem za zadanie zagwarantowanie ochrony zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Cel norm przeciwpożarowych czytelnie wyjaśniony został m.in. w treści § 207 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe. Oznacza to, że zaprojektowanie budynku niezgodnie z określonymi w rozporządzeniu wymaganiami może uzasadniać realną obawę właścicieli bądź użytkowników obiektów sąsiednich dotyczącą ich bezpieczeństwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przy tym zgodne przekonanie, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że obowiązujące w tym zakresie przepisy Prawa budowlanego, a to np. art. 50 ust. 1 pkt 2 – przewidujący obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa m.in. ludzi lub mienia, nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego dla wykazania, że w konkretnych okolicznościach faktycznych istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo pożaru, skoro obiekt jest usytuowany w sposób ewidentnie sprzeczny z obowiązującym przepisem służącym właśnie ochronie przeciwpożarowej. Wystarczy potencjalne zagrożenie wywołane stanem niezgodnym z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1769/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Wobec takiego charakteru naruszonych przepisów, powinnością GINB było dokonanie szczególnie wnikliwej i wszechstronnej oceny skutków społeczno-gospodarczych stanu wywołanego wadliwą decyzją o pozwoleniu na budowę, w którym wymóg zachowania minimalnej odległości 8 m pomiędzy budynkami nie został dochowany, a odległość ta wynosić ma zaledwie ok. 5,58 m, co wynika z ustaleń organu I instancji.

Organ odwoławczy zadaniu temu nie podołał.

Trzeba mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków dopuszczają usytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy działek sąsiednich lub nawet bezpośrednio przy granicy tych działek, ale czynią to wyłącznie pod warunkiem zachowania rozwiązań zamiennych, dotyczących np. wspomnianych ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Kwalifikowanie braku zachowania odpowiednich wymagań odległościowych przy jednoczesnym niezastosowaniu alternatywnych rozwiązań przeciwpożarowych skutkuje koniecznością szczególnej uwagi przy ocenie, czy zaistniały stan nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych i nie wpływa negatywnie na możliwość korzystania z nich.

W przypadku omawianego naruszenia, w ocenie Sądu, za nieakceptowalną uznać przyjdzie dokonaną przez organ odwoławczy analizę jego skutków, która po pierwsze niejako koncentruje się na umniejszaniu znaczenia wymagań ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do budynków jednorodzinnych, a po drugie deprecjonuje jej walory li tylko ze względu na stwierdzone "niewielkie rozmiary okien w ścianie budynku skarżącej".

Organ zdaje się pomijać fakt, że wymagania dotyczące odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, określone w § 271 ww. rozporządzenia co do zasady odnoszą się w równym stopniu do wszystkich kategorii budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowanych kategorią zagrożenia ludzi, określanych jako ZL. Normy odległościowe są zatem tożsame tak np. dla obiektów ZL IV – mieszkalnych, do których zalicza się budynki na działkach inwestorów i skarżącej, jak i obiektów ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowanych do ZL I i ZL II. Za niedopuszczalne uznać wobec tego należy wskazywanie, jak uczynił to organ odwoławczy, że w przypadku zabudowy jednorodzinnej znaczenie powyższych wymagań należy uznać za mniej rygorystyczne.

Równocześnie za niezrozumiałe poczytywać trzeba te wywody organu odwoławczego, które odnoszą się wyłącznie do budynku skarżącej, a konkretnie wielkości i umiejscowienia okien w ścianie tego budynku od strony działki objętej inwestycją, w sytuacji gdy – jak przyjął organ – ściana ta w żadnym razie nie wykazuje cech wymaganych dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

W tym kontekście Sąd zobowiązany jest zauważyć, że organ odwoławczy nie ustalił, a okoliczność taka nie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego, ażeby z uwagi na tak znaczne odstępstwo od norm przewidzianych w § 271 rozporządzenia (zmniejszenie odległości miedzy budynkami bez ścian oddzielenia przeciwpożarowego o ponad 2 m), ocena stanu bezpieczeństwa inwestycji dla otoczenia i osób trzecich była przedmiotem opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń i ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem zważając na wyrażane niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy należałoby przyjąć, że zarzut naruszenia przepisów przeciwpożarowych i ewentualne zagrożenia z tym związane, nie mogą być skutecznie podnoszone jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie warunków przeciwpożarowych, dokonane przez osobę o właściwych ku temu uprawnieniach (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 149/13, CBOSA). Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie bez racji podnosi w tym zakresie, że ocena rzeczonego zagadnienia przeprowadzona przez organ nie została poparta wiarygodnymi i sprawdzalnymi ustaleniami opartymi na specjalistycznej wiedzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Poprzestanie przez GINB na samym tylko ustaleniu, że okna w ścianie budynku skarżącej zwrócone w stronę działki inwestorów nie są duże, bez jednoczesnej oceny wszystkich parametrów tej ściany i bez odniesienia takich ustaleń do sposobu zaprojektowania ściany z oknami w budynku inwestorów, czyni ocenę organu iluzoryczną.

Z akt sprawy i ustaleń organu nie wynika zatem w przekonujący sposób, aby można było stwierdzić brak doniosłych skutków społeczno-gospodarczych wywołanych stwierdzonym naruszeniem, wykluczających wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy – związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu – zobowiązany będzie dokonać rzetelnej i wszechstronnej oceny stopnia zagrożenia pożarowego stwarzanego przez budynek inwestorów, w świetle zatwierdzonych przez Prezydenta Miasta [...] rozwiązań projektowych dotyczących odległości między budynkami i przy uwzględnieniu parametrów ich ścian zwróconych w kierunku działek sąsiednich. Następnie w oparciu o tak przeprowadzoną analizę organ jeszcze raz oceni, czy stopień zagrożenia wywołanego wadą badanej decyzji jest na tyle znaczący, ażeby można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz poniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).