Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1754/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Piotr Borowiecki, , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A.P. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia

[...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), dalej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r." z dniem [...] sierpnia 2012 r. przyznał skarżącemu [...] A.P. , dalej "skarżący", prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego, według stawek przysługujących policjantowi posiadającemu członków rodziny w kwocie 11,80 zł dziennie, zwaloryzowanej corocznie o wskaźnik średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, wypłacanego w okresach miesięcznych. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], z dniem [...]sierpnia 2012 r. skarżący został przeniesiony na własną prośbę z Komendy [...] Policji do dalszego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w L. Na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z dnia 18 września 2012 r. ustalono, że skarżący jak również członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani też w miejscowości pobliskiej, zaś skarżący jest funkcjonariuszem Policji od dnia [...] maja 2008 r. W związku z powyższym na podstawie § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia, przysługuje mu prawo do równoważnika wymienionego w sentencji.

W dniu 5 marca 2014 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego powyższą decyzją.

Następnie Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 6, § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. z dniem [...] marca 2014 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego, decyzją nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] października 2012 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W uzasadnieniu podał, że przesłanką do wszczęcia przedmiotowego postępowania było powzięcie informacji, iż policjant zamieszkuje w lokalu mieszkalnym będącym własnością jego rodziców, Państwa K.i J.P , usytuowanym w L. przy ulicy [...], tylko i wyłącznie ze swoją rodziną, tj. z żoną M. oraz synem O . W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Organ uznał, że skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, gdyż zajmuje lokal usytuowany w L. przy ulicy [...], który spełnia przysługujące policjantowi normy zaludnienia. Skarżący dysponuje lokalem na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną w myśl art. 710 Kodeksu cywilnego. Dalej organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08 oraz w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 223/08 stwierdził, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający. Posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby na podstawie umowy użyczenia czyli umowy korzystniejszej od tych wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia, pozbawia prawa do równoważnika za brak lokalu.

W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że organ w swoim rozstrzygnięciu nie wskazał, która z przesłanek o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zaistniała w jego przypadku i w ogóle nie podniósł kwestii dotyczącej cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a skupił się jedynie na przesłankach uzasadniających przyznanie równoważnika. Tymczasem w jego sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek w § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) w sytuacji, gdy nie zmieniły się okoliczności faktyczne ani prawne, o których organ nie wiedziałby przed wydaniem decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] października 2012r.

Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację organu pierwszej instancji – podał, że analiza stanu faktycznego wskazuje, iż skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w L., jednak jako posiadacz zależny włada tym mieszkaniem jak jego właściciel i powyższa okoliczność daje podstawę do uznania o braku przez niego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem posiada już odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby. Stwierdził, że mając za podstawę konstytutywny charakter decyzji cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, właściwym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcie świadczenia z dniem [...] maja 2014 r., tj. z datą wydania decyzji przez organ I instancji.

Na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji A.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podał, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji (art. 154, art. 155, art. 161, art. 162 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.) lub wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją (art. 145 – 152 k.p.a.).

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Na skutek skargi A.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/WA 1893/14, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył treść art. 88 ust. 1 i ust 4, art. 89 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1, § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Następnie stwierdził, że bezspornym jest, że Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], przyznał skarżącemu z dniem [...] sierpnia 2012 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie budzi również wątpliwości fakt, że aktualnie skarżący zamieszkuje wraz z żoną i synem w lokalu mieszkalnym w L. przy ul. [...], stanowiącym własność jego rodziców.

Tymczasem organ stwierdza w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że skarżący zamieszkuje w powyższym lokalu na podstawie ustnej umowy użyczenia, przy czym przede wszystkim nie podaje, na podstawie czego doszedł do takich wniosków. Nie wynika to ani z oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez skarżącego, ani też z jego przesłuchania w dniu [...] maja 2014 r., ani też z pisma procesowego skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. Organ ponadto w żadnym stopniu nie ustosunkował się do wyjaśnień skarżącego i nie wyciągnął z tego jakichkolwiek wniosków, że ponosi on koszty czynszu oraz wydatki na media. Zdaniem Sądu fakt ten, nie może uzasadniać cofnięcia równoważnika, bowiem po pierwsze katalog przesłanek zawartych we wskazanych już wyżej w przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz z § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jest zamknięty z uwagi na enumeratywnie ich wyliczenie, a nie przykładowe, bądź to poprzez użycie np. sformułowania "w szczególności", "na przykład" lub tym podobne. Tym samym organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej powyższych przepisów.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei w myśl § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., policjant jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo na jego wysokość, zaś według § 3, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie od chwili złożenia przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego z września 2012 r., wymieniony nie powiadamiał, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o jakiejkolwiek zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo na jego wysokość. Organ w zaskarżonej decyzji również nie wskazał, aby w sprawie doszło do zmian faktycznych bądź prawnych i w tej sytuacji – zdaniem Sądu – została naruszona zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał również, że w podstawie decyzji organu pierwszej instancji powołano się na § 6 oraz § 1 ust. 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia, jednak jest to zbyt ogólne odniesienie do przesłanek zawartych w tych przepisach i siłą rzeczy nie wiadomo, o jaką z nich organowi chodziło. Wszak § 6 zawiera cztery przesłanki, a § 1 ust. 1 – sześć. W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości skontrolowania w oparciu o jaką z tych przesłanek wydano

W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś w myśl § 2 tegoż przepisu, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przepisu te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3) oraz nie jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4). Decyzja dotycząca cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na charakter konstytutywny i co słusznie zauważa organ II instancji, a w związku z powyższym data, od której następuje cofnięcie tego świadczenia, winna przypadać w dacie, w której decyzja w tym przedmiocie staje się ostateczna. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r. i dopiero od tego czasu winno nastąpić cofnięcie równoważnika, a nie od dnia [...] maja 2014 r.

Opisane powyżej naruszenia prawa są na tyle ważkie, że mają istotny wpływ na treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zaś organ rozpoznając ewentualnie sprawę na nowo, winien kierować się wskazanymi wyżej uchybieniami, eliminując je przy rozstrzygnięciu.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a." oraz art. 92 i 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. orzekającego o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego decyzją nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...]października 2012 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A.P. jest funkcjonariuszem Centrum Szkolenia Policji w L. - policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...]maja 2008 r. Skarżący na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. otrzymywał od dnia [...] sierpnia 2012 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W toku postępowania przed Komendantem Centrum Szkolenia Policji w L. skarżący w dniu [...] stycznia 2016 r. został przesłuchany w charakterze świadka. Z protokołu przesłuchania wynika, A.P. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. zamieszkuje wraz z żoną i synem, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a właścicielami mieszkania są K. i J. P . Skarżący oświadczył również, że mieszka w przedmiotowym lokalu za zgodą swoich rodziców i nie posiada żadnej umowy najmu, zarówno ustnej jak i pisemnej. Z tytułu zajmowania lokalu nie płaci rodzicom żadnych środków finansowych, a wszelkie opłaty eksploatacyjne ponosi osobiście na rzecz wspólnoty mieszkaniowej tj.: około 500 zł miesięcznie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. cofnął uprawnienia do dotychczas przyznanego decyzją nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] października 2012 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny.

Od powyższego orzeczenia A.P. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania.

Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja tego prawa przybiera formę administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie lub wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak. Podkreślił, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust, 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Następnie organ wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia określają przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., które w § 1 ust. 1 pkt 4 stanowią, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę.

W sprawie bezspornym jest, że A.P. nieodpłatnie zajmuje lokal mieszkalny należący do rodziców, za który ponosi wyłącznie opłaty eksploatacyjne na rzecz wspólnoty mieszkaniowej związane z użytkowaniem mieszkania. Zdaniem organu skoro wskazany wyżej przepis rozporządzenia odmawia prawa do świadczenia funkcjonariuszom zajmującym lokale, za które płacą odpowiednio niską stawkę czynszu, to tym bardziej równoważnik nie przysługuje funkcjonariuszowi nieodpłatnie zajmującemu mieszkanie.

Dalej organ wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nieodpłatne zajmowanie przez funkcjonariusza takiego lokalu o standardzie umożliwiającym zamieszkiwanie, gwarantuje policjantowi prawidłowe pełnienie służby oraz umożliwia normalne życie rodzinne. W konsekwencji, zatem wyklucza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Brak w tym przypadku formalnej umowy najmu lokalu nie może być traktowany, jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w myśl wyżej powołanych przepisów.

Zdaniem organu II instancji powyższa okoliczność daje podstawę do uznania, że A.P. nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem posiada już odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby. Słusznie zatem Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. cofnął skarżącemu przedmiotowe świadczenie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.P. zaskarżył w całości decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. i zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego tj. § 6 w zw. Z § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w postępowaniu administracyjnym istnieje zasada, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji (art. 154,155,161,162 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 -159 k.p.a.) lub wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją (art. 145 -152 k.p.a.).

Tego rodzaju możliwość stwarza art. 163 k.p.a. poprzez odesłanie do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, które w określonych przypadkach mogą przewidywać możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Takiego przepisu nie zawiera ustawa o Policji. Przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. stwarza podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o ile zaistnieje jedna z okoliczności enumeratywnie wymienionych w tym przepisie.

Skarżący powołując się na treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wskazał, iż powyższych przepisów nie można interpretować w sposób rozszerzający. Podkreślił, że nie posiada, jak i członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, lokalu na podstawie ww. tytułów. Natomiast z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że żadna przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zaistniała, a zatem decyzja o cofnięciu równoważnika została wydana bez podstawy prawnej.

W końcowej części uzasadnienia skargi podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1893/14, Sąd wyraźnie podkreślił, że powyższych przepisów nie można interpretować rozszerzająco. Na str. 13 uzasadnienia Sąd stwierdził:" katalog przesłanek zawartych we wskazanych już wyżej w przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz z § 6 cytowanego rozporządzenia, jest zamknięty z uwagi na enumeratywnie ich wyliczenie. Tym samym organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej powyższych przepisów". Zdaniem skarżącego rozstrzygając ponownie sprawę organy obu instancji pominęły stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku. Dodatkowo organ II instancji nie wskazał, która z przesłanek wymienionych enumeratywnie w rozporządzeniu zaistniała w niniejszej sprawie. Brak analizy postawionych w odwołaniu zarzutów doprowadził organ drugiej instancji do błędnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest to zatem kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy naruszyły art. 153 P.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...]marca 2016 r. zostały wydane w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1893/14 uchylającego decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z [...]maja 2014 r. w przedmiocie cofnięcia A.P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa, zaś organ rozpoznając ewentualnie sprawę na nowo winien kierować się wytkniętymi uchybieniami, eliminując je przy rozstrzygnięciu.

Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanego przepisu organ administracji jest zatem obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym wcześniej wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje również art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. podkreślił, że przesłanki zawarte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uzasadniające cofnięcie równoważnika za brak mieszkania stanowią katalog zamknięty i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Wskazał również, że organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a., bowiem nie wykazał aby doszło do zmian faktycznych bądź prawnych w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należało przede wszystkim udzielić odpowiedzi na pytanie, czy ocena prawna oraz wytyczne zawarte w ww. orzeczeniu zostały przez organy uwzględnione w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, rozpoznając ponownie sprawę po wyroku tut. Sądu, cofnęły skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego argumentując swoje stanowisko tym, że skarżący A.P. zajmuje nieodpłatnie lokal mieszkalny należący do rodziców, za który ponosi wyłącznie opłaty eksploatacyjne na rzecz wspólnoty mieszkaniowej związane z użytkowaniem mieszkania. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę. Zdaniem organów skoro wyżej wskazany przepis rozporządzenia odmawia prawa do świadczenia funkcjonariuszom zajmującym lokale, za które płacą odpowiednio niską stawkę czynszu, to tym bardziej równoważnik nie przysługuje funkcjonariuszowi nieodpłatnie zajmującemu mieszkanie.

Organy nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w powołanym orzeczeniu, w którym Sąd – biorąc pod uwagę ustalenia stanu faktycznego i dokonując wykładni powołanych przez organy przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przesądził, że jedynie zmiana okoliczności faktycznych i prawnych sprawy może prowadzić do zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wobec enumeratywnie wskazanych przesłanek z § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. upoważniających do cofnięcia przedmiotowego świadczenia.

Stanowiska Sądu i wyrażonej w ww. wyroku oceny prawnej w żaden sposób nie może podważać powoływanie się na przepis § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz trafny co do zasady pogląd, że celem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjantów kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej odpłatnej umowy. Oznacza to, że przy umowach nieodpłatnych prawo do równoważnika pieniężnego nie przysługuje.

W sprawie nie nastąpiła też żadna zmiana stanu faktycznego od przyjętego przez Sąd – dopiero bowiem taka sytuacja mogłoby uzasadniać odstępstwo od określonej w art. 153 P.p.s.a. reguły związania organu wyrażoną w wyroku oceną prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11, LEX nr 1336324).

W ocenie Sądu nie można też stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zostały należycie wypełnione wytyczne Sądu wskazane w ww. wyroku. Co prawda Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. wezwał skarżącego do złożenia nowego oświadczenia mieszkaniowego celem ustalenia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu i przesłuchał go w charakterze strony to jednak dokonana próba weryfikacji okazała się nieskuteczna, gdyż – pomimo niespornych okoliczności faktycznych oraz wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. - w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja z [...]października 2012 r. przyznająca A.P. prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a organy obu instancji w sentencji decyzji nie wskazały, która z przesłanek wymienionych w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zaistniała w niniejszej sprawie. Za taką nie może zostać wskazana w uzasadnieniach decyzji zarówno organu I, jak i II instancji przesłanka z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., bowiem nie wynika ona ze zmiany stanu faktycznego sprawy w porównaniu ze stanem z dnia [...] października 2012 r. - decyzji ostatecznej Komendanta Centrum Szkolenia Policji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu.

Zgodnie § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów;

2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1;

3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że organ ma obowiązek cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jeżeli wykaże, że policjant przestał spełniać warunki do jego przyznania, a które spełniał w dacie nabycia tego prawa określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Tych okoliczności organy nie wykazały, bowiem od daty przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego do daty wydania zaskarżonej decyzji nie zmienił się stan faktyczny sprawy. Tym samym organ I instancji ponownie naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. bowiem cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego przyznane ostateczną decyzją Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] października 2012 r., zaś Komendant Główny Policji nie zauważył tej wady prawnej i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl art. wskazanego już 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie (decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] października 2012 r.), może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Komendant Główny Policji powziąwszy wiedzę o wynikach postępowania w zakresie weryfikacji oświadczenia mieszkaniowego skarżącego powinien podjąć wszelkie kroki mające na celu wykonanie wyroku zgodnie z wyrażoną w nim oceną prawną. W zaistniałym stanie rzeczy, takim właśnie działaniem winno być doprowadzenie do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania mającego na celu wzruszenie ostatecznej decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] października 2012 r., co obliguje Sąd do wyeliminowania zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z obrotu prawnego oraz umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z uwagi brak wykazania przez organ przesłanek z § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. do cofnięcia skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku, zaś orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.