Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 30/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej W.P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SAB/Po [...]

UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2017 roku W. P. złożyła do tutejszego Sądu sporządzoną przez zawodowego pełnomocnika skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 i art. 200 ppsa, w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Burmistrza Miasta pełnomocnik zawnioskował o:

1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa),

2. uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza Miasta przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Burmistrza Miasta do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa),

3. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa),

4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - przewlekłe prowadzenie postępowania - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la ppsa),

5. wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa),

6. przyznanie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa),

7. zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (lx stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł).

Skarga została uzasadniona w następujący sposób,

Decyzją ostateczną znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO w K. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta zawiadomił o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i o możliwości zgłoszenia w ciągu 7 dni ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. Zawiadomienie to oczywiście było czynnością nie tylko wadliwą, ale i zbędną. Po uchyleniu orzeczenia przez organ II instancji sprawa wraca do organu i jest kontynuowana. O żadnym ponownym wszczynaniu kolejnego postępowania w tej samej sprawie nie może być mowy.

Następnie pismem Nr [...] z dnia [...].01.2017 r. Burmistrz Miasta zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...].01.2017 r. z uwagi na złożoność sprawy oraz dużą ilość prowadzonych postępowań wymagających indywidualnego rozpatrzenia. Podana przyczyna zwłoki nie usprawiedliwia organu. Sprawa dotyczy rutynowej działalności organu (wydawanie warunków zabudowy), a duża ilość spraw nie może być przeszkodą (wadliwa organizacja pracy).

W wyznaczonym przez siebie nowym terminie organ sprawy nie załatwił, tylko kolejnym zawiadomieniem z dnia [...].01.2017 r. wyznaczył następny kolejny termin [...].02.2017 r. Organ nie podał żadnych nowych przyczyn zwłoki. Wyznaczenie kolejnego i odległego terminu nie ma żadnego uzasadnienia. W tak wyznaczonym terminie organ także sprawy nie załatwił.

Niniejsza skarga została poprzedzona następującymi zażaleniami na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego Burmistrza Miasta:

Ip. data zażalenia rozstrzygnięcie SKO

1. [...].04.2016 r. [...] z dnia [...].05.2016 r.

2. [...].08.2016 r. [...] z dnia [...].09.2016 r.

3. [...].02.2017 r. wpływ do SKO w K. w dniu [...].02.2017 r.;

pomimo upływu miesiąca zażalenie nie zostało przez SKO w K. rozpoznane.

W przedmiotowej sprawie zapadły n/w decyzje Burmistrza Miasta. Wszystkie zostały uchylone przez SKO w K. .

1. [...] z dnia [...].04.2016 [...] z dnia [...].06.2016 r.

2. [...] z dnia [...].09.2016 r. [...] z dnia [...].12.2016 r.

Prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny (brak prawidłowej decyzji), poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, oraz wykonywanie czynności pozornych, jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe.

Pełnomocnik zaznaczyl również, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, że do przewlekłości postępowania (i odpowiedzialności w tym zakresie) przyczyniło się w dużej mierze SKO w K..

W żadnym postanowieniu organ II instancji nie stwierdził bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji - Burmistrza Miasta.

Burmistrz Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o:

- oddalenie skargi jako nieuzasadnionej

- zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Burmistrz uzasadnił swoje stanowisko w następujący sposób.

W dniu [...].02.2017 roku skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych (w celu legalizacji).

Pismem z dnia [...].12.2016 roku Burmistrz Miasta zawiadomił o ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji SKO w K. z dnia [...].12.2016 roku uchylającej wcześniejszą decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...].09.2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych (w celu legalizacji) na terenie położonym w K. przy ul. [...] i możliwości zapoznania się strony z aktami sprawy. Biorąc pod uwagę wskazania Kolegium sporządzono analizę funkcji dla terenu objętego wnioskiem i sporządzono projekt decyzji. Podjęto jednocześnie starania, aby uzupełnić materiał dowodowy o decyzję z dnia [...] maja 1983 roku, zgodnie z wytyczną SKO. Z uwagi na okoliczność, organ podjął poszukiwania dokumentu w zasobach tutejszego urzędu. Z uwagi na jego nieodnalezienie i brak jakiejkolwiek informacji o organie, który mógłby nim dysponować, jak również biorąc pod uwagę fakt, że żadna ze stron nie dysponuje tym dokumentem, zwrócono się w dniu [...].01.2017 roku do Państwowego Archiwum w K. z prośbą o odnalezienie akt sprawy związanej z decyzją z dnia [...] maja 1983 roku. Dopiero pismem z dnia [...].03.2017 roku Archiwum Państwowe odpowiedziało, iż w posiadanym przez nie zasobie brak jest żądanych akt sprawy.

W międzyczasie na skutek wezwania SKO w K. do przekazania akt sprawy w związku z zażaleniem skarżącej na przewlekłe prowadzenie sprawy w dniu [...].02.2016 roku przekazano całość akt do organu. W tym momencie oczekiwano na odpowiedź Archiwum w zakresie wyników poszukiwania akt sprawy z 1983 roku i zmierzano w istocie do zakończenia postępowania i załatwienia sprawy, niemniej jednak prowadzenie postępowania nie było możliwe z uwagi na brak możliwości procedowania w oparciu o oryginalne akta sprawy. Z uwagi na to, iż w momencie wniesienia skargi organ powziął wiadomość, że postępowanie przed SKO zmierzało do rozstrzygnięcia o wypożyczenie akt nie znalazłby aprobaty SKO. W dniu [...].03.2017 r. Organ otrzymał postanowienie SKO z dnia [...].03.2017 r. zobowiązujące Burmistrza Miasta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w terminie dwóch tygodni od daty otrzymania postanowienia.

W chwili przekazania całości akt przez SKO w K. zawiadomiono niezwłocznie strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W następstwie tych wszystkich zdarzeń wydano ostatecznie decyzję kończącą postępowanie prowadzone przed Burmistrzem Miasta.

Przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy jednoznacznie potwierdza, zdaniem tutejszego organu, iż nie było żadnej przewlekłości w prowadzeniu sprawy przez Burmistrza Miasta. Po otrzymaniu rozstrzygnięcia organu II instancji podjęto działania mające na celu sporządzenie analizy i zgromadzenie odpowiednich danych i dokumentów zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, a zauważyć należy, iż omawiana sprawa ma charakter skomplikowany. Równocześnie zawiadomiono stronę postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Podjęto również czynności w celu odnalezienia dokumentów z 1983 roku, na które zwracał uwagę organ odwoławczy. Ustalono, iż nie znajdują się one w deypozycji stron, ani innych organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak również brak ich jest w zespole archiwalnym Archiwum Państwowego. Zaraz po sporządzeniu projektu decyzji organ otrzymał jednak zobowiązanie SKO w K. do przekazania całości akt sprawy w związku z zażaleniem skarżącej na przewlekłość organu.

W tym miejscu organ pragnie zauważyć, że skarżąca wniosła zażalenie do SKO w K. w dniu [...] lutego 2017 r., w dniu [...] lutego 2017 roku wpłynęło pismo SKO w K. o zobowiązanie do przekazania akt, akta natomiast wpłynęły do SKO w K. w dniu [...] lutego 2017 roku . Dopiero z tym momentem organ wyższej instancji miał możliwość podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie. Skarżąca już w dniu [...] marca 2017 roku wniosła skargę na przewlekłość w prowadzeniu sprawy Burmistrza. W ocenie organu skierowanie skargi na przewlekłość organu w bardzo krótkim czasie po skierowaniu zażalenia do organu wyższego stopnia nie może być uznane za wykorzystanie przez strony wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

Należy jednak zważyć, że zarówno zażalenie jak i skarga zostały złożone w krótkim odstępie czasu, a zatem organ nadrzędny nie miał okazji, chociażby powziąć wiadomości o nieprawidłowościach, jakich dopuścić się miał organ I instancji- w ocenie skarżącego. W ocenie Burmistrza Miasta zaś skierowanie zażalenia na przewlekłość organu w czasie przed skierowaniem skargi, ale niewystarczającym do zajęcia stanowiska przez organ wyższego stopnia, nie może być uznane za wykorzystanie przez skarżącego wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 kpa całkowicie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy - mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości - iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 kpa wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu - w razie zasadności zażalenia - na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie zażalenia i skargi w tak krótkim odstępie czasu uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ nadzoru.

Należy wyjaśnić, iż w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. To organ -w przedmiotowej sprawie SKO w K., a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony.

Mając powyższe względy na uwadze organ uznaje, że skarżący przedwcześnie złożył skargę, co stanowi przypadek niedopuszczalności, o którym stanowi

art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i winno skutkować odrzuceniem skargi.

Na marginesie organ wskazuje, że wskutek zainicjowania przez skarżącego kilku procedur nie posiadał całości dokumentacji niezbędnej dla zakończenia postępowania. Dodatkowo zauważyć należy, iż treść skargi jest dokładnym odwzorowaniem skierowanego do SKO zażalenia, co wskazuje na to, iż ma ona charakter szablonu oraz na znikomy nakład pracy reprezentującego stronę skarżąca pełnomocnika. Sporządzenie skargi w niniejszej sprawie było, zdaniem tutejszego organu czynnością, która z uwagi na swoją prostotę i szablonowość nie rodziła potrzeby skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, gdyż rola pełnomocnika ograniczyła się tylko do jej podpisania. Jest to także okoliczność, która zdaniem tutejszego organu w istocie wskazywać może, zwłaszcza przez pryzmat braku odczekania przez skarżącą na stanowisko zajęte w sprawie przewlekłości przez SKO, iż czynność wniesienia skargi podyktowana została faktycznie przyczynami innej natury niż cele, dla których została ona przewidziana.

W dniu [...] kwietnia 2017 roku a więc po wniesieniu skargi Burmistrz Miasta wydał decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części zasadna .

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (dodanym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z treści przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dokonując w związku z tym koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia jemu zarzutu bezczynności. Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69–70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).Niniejsza sprawa dotyczy rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na potrzeby postępowania legalizacyjnego. Przy czym zaznaczyć trzeba, że skargę w niniejszym postępowaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ złożyła W. P., która jest stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy na potrzeby toczącego się postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynków nie należących do skarżącej. Nie jest ona też wnioskodawcą o wydanie warunków zabudowy. Odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz wnioskodawczyni chcącej zalegalizować samowolę budowlaną za każdym razem składała W. P..

Ponieważ, jak z powyższego wynika, stan przewlekłości organu istniał w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu, w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt 1 sentencji wyroku).

Skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucił Burmistrzowi Miasta wyłącznie jedną z tych postaci opieszałości – przewlekłość.

Przy czym zawodowy pełnomocnik sporządzający skargę w treści jej uzasadnienia odniósł się do okresu od wydania decyzji ostatecznej znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przez SKO w K. uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Zawodowy pełnomocnik nie wskazał na czym konkretnie miałaby polegać przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta w okresie poprzedzającym tą datę. Sąd z urzędu sygnalizuje tylko, że Burmistrz Miasta wydawał dla wnioskodawczyni na potrzeby postępowania legalizacyjnego pozytywne decyzje o warunkach zabudowy a odwołania od tych decyzji składała właśnie skarżąca W. P.. W ostatniej decyzji uchylającej SKO zawarło wytyczne dla Burmistrza do dalszego prowadzenia postępowania. Wskazania te zostały zawarte w decyzji SKO stosownie do wymagań przepisu art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., zgodnie z którym przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie dotyczącej przewlekłości prowadzonego postępowania jest to o tyle istotne, że organ pierwszej instancji jest zasadniczo związany wskazaniami organu odwoławczego co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym wiążące prawnie są także oceny organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (tak trafnie wyrok NSA z 13.11.2014 r., II GSK 1510/13, CBOSA). W konsekwencji dokonując oceny, czy postępowanie prowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji toczyło się w sposób sprawny i efektywny (nie-przewlekle), można (a wręcz należy) badać również to, czy czynności podejmowane przez ten organ zmierzały także do rzeczywistego zadośćuczynienia uzasadnionym, wiążącym wytycznym organu odwoławczego.

Pełnomocnik podniósł ,że pismem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta zawiadomił o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i o możliwości zgłoszenia w ciągu 7 dni ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. Rację ma w tej kwestii pełnomocnik, że zawiadomienie to oczywiście było czynnością nie tylko wadliwą, ale i zbędną. Po uchyleniu orzeczenia przez organ II instancji sprawa wraca do organu I instancji i jest kontynuowana. O żadnym ponownym wszczynaniu kolejnego postępowania w tej samej sprawie nie może być mowy. Na tym etapie postępowania Burmistrz Miasta działał przewlekle podejmując czynność ,która była nie zgodna z kodeksem postępowania administracyjnego.

Następnie pismem Nr [...] z dnia [...].01.2017 r. Burmistrz Miasta zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...].01.2017 r. z uwagi na złożoność sprawy oraz dużą ilość prowadzonych postępowań wymagających indywidualnego rozpatrzenia. Podana przyczyna zdaniem pełnomocnika zwłoki nie usprawiedliwia organu. W uznaniu Sądu faktem jest, że braki kadrowe i ilość spraw zwłoki nie usprawiedliwiają ale wykonywanie wytycznych SKO nakazujące uzupełnić analizę urbanistyczną oraz zebranie dokumentacji z archiwum powodują, że sprawa może być trudna do załatwienia w terminie miesiąca.

Pełnomocnik skarżącej dalej podał, że kolejnym zawiadomieniem z dnia [...].01.2017 r. Burmistrz wyznaczył następny kolejny termin [...].02.2017 r. Organ nie podał żadnych nowych przyczyn zwłoki. Wyznaczenie kolejnego i odległego terminu nie ma żadnego uzasadnienia. W tak wyznaczonym terminie organ także sprawy nie załatwił.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym. Ta przewlekłość nie ma charakteru rażącego. SKO akta Burmistrzowi przekazało w styczniu 2017 roku i zaraz zostały podjęte czynnośći związane z wykonaniem wytycznych .Nie było zdaniem Sądu podstaw do zawiadamiania ponownego stron postępowania o wszczętym i toczącym się postępowaniu. Były jednak podstawy do podjęcia starań aby uzupełnić materiał dowodowy o decyzję z dnia [...] maja 1983 roku, zgodnie z wytycznymi SKO. Burmistrz podjął poszukiwania dokumentu w zasobach urzędu. Z uwagi na jego nieodnalezienie i brak jakiejkolwiek informacji o organie, który mógłby nim dysponować, jak również biorąc pod uwagę fakt, że żadna ze stron nie dysponuje tym dokumentem, zwrócono się w dniu [...].01.2017 roku do Państwowego Archiwum w K. z prośbą o odnalezienie akt sprawy związanej z decyzją z dnia [...] maja 1983 roku. Dopiero pismem z dnia [...].03.2017 roku Archiwum Państwowe odpowiedziało, iż w posiadanym przez nie zasobie brak jest żądanych akt sprawy.

W międzyczasie, na skutek wezwania SKO w K. do przekazania akt sprawy w związku z zażaleniem skarżącej na przewlekłe prowadzenie sprawy w dniu [...].02.2016 roku przekazano całość akt do organu. W tym momencie oczekiwano na odpowiedź Archiwum w zakresie wyników poszukiwania akt sprawy z 1983 roku i zmierzano w istocie do zakończenia postępowania i załatwienia sprawy, niemniej jednak prowadzenie postępowania nie było możliwe z uwagi na brak możliwości procedowania w oparciu o oryginalne akta sprawy. W dniu [...].03.2017 r. Organ otrzymał postanowienie SKO z dnia [...].03.2017 r. zobowiązujące Burmistrza Miasta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w terminie dwóch tygodni od daty otrzymania postanowienia.

W chwili przekazania całości akt przez SKO w K. zawiadomiono niezwłocznie strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W następstwie tych wszystkich zdarzeń wydano ostatecznie decyzję kończącą postępowanie prowadzone przed Burmistrzem Miasta.

Wypada podkreślić, że Sąd w niniejszym składzie nie ocenia ani nie sugeruje, jakiej treści decyzja winna w tej sprawie zapaść, a w szczególności, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego kognicja sądu ogranicza się bowiem jedynie do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności, i czy dokonał tego sprawnie i w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ w trybie określonym w art. 36 k.p.a. Natomiast sąd nie bada wówczas sprawy pod kątem merytorycznym – istota sprawy może być rozważana przez sąd administracyjny jedynie w przypadku ewentualnego wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. Konsekwentnie, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).

Zatem w niniejszej sprawie kluczowym obowiązkiem Sądu pozostała ocena, czy zarzucane organowi przewlekłe prowadzenie postępowania istniały w dacie wniesienia skargi, a jeśli tak, to czy miały one charakter rażący.

Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Niniejsza sprawa dotyczy postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Ma ona o tyle zawiły charakter ,że wymagane jest sporządzenie analizy urbanistycznej a tak jak w niniejszym postępowaniu to miało miejsce organ I instancji był zobligowany wykonać wytyczne SKO w zakresie ściągnięcia dokumentów z archiwum. Sprawa dotyczyła zalegalizowania budynków posadowionych kilkanaście lat temu. Chociażby z tego powodu należy przypisać jej cechy zawiłej.

Zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – do. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji przewidują organ wyższego stopnia nad burmistrzem – którym jest właściwe samorządowe kolegium odwoławczym (art. 17 pkt 1 k.p.a.) – to skarga na bezczynność burmistrza powinna zostać poprzedzona zażaleniem.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł zażalenie do SKO na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza wobec czego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przy czym za takie wyczerpanie środków należy uznać nawet złożenie zażalenia bez jego rozpoznania przez SKO.

Ponieważ, jak z powyższego wynika, stan przewlekłości organu istniał w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu, w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt 1 sentencji wyroku).

Orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie Ppsa w przedmiocie charakteru stwierdzonej przewlekłośći organu – tj. czy zaistniała ona z naruszeniem prawa rażącym, czy nierażącym – Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). W świetle tych uwag naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Burmistrz, nie miało charakteru rażącego (pkt 2 sentencji wyroku).

W uznaniu Sądu od momentu otrzymania przez Burmistrza Miasta akt w styczniu 2017 roku do wydania decyzji o warunkach zabudowy w kwietniu 2017 roku upłynęło cztery miesiące. Przy czym część tego okresu organ przeznaczył na czynności usprawiedliwione przepisami prawa i realizowaniu wytycznych. Pełnomocnik skarżącej sam w skardze podniósł, że do przewlekłego prowadzenia postępowania przyczyniło się też samo SKO. Przewlekłość działania SKO nie może być w tym postepowaniu badana, niemniej nie może pozostać to bez wpływu na to, czy przewlekłość działania Burmistrza miała charakter rażący. Marginalnie należałoby jedynie zaakcentować, że organ drugiej instancji ma obowiązek tak rozpoznać sprawę aby już za pierwszym odwołaniem zawrzeć wszystkie możliwe do zrealizowania przez organ I instancji wytyczne.

Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zasadzenia sumy pieniężnej , o jakiej mowa w art. 149 § 2 Ppsa – co oznacza, że w zakresie tego żądania skarga podlegała oddaleniu .

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 Ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] złotych (pkt 4 sentencji wyroku