Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 61/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 18
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
article: art. 3 pkt 1,2,23 i 24, art. 5,  art. 21, art. 23a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 106 poz 13  pkt 2
law: Decyzja Nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotycząca zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do  rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej  ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG oraz dla Umowy między WE a Szwajcarią).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r, nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zastępca Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...] działająca z upoważnienia Marszałka Województwa [...] odmówiła przyznania K.K. prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. na dzieci – J.K. i N.K.

W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia przywołane zostały art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 8 pkt 2 i 6, art. 10, art. 14, art. 21 i art. 23a, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 2012), §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r., nr 129, poz. 1058) w związku z uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej Województwa [...] pełnienia funkcji instytucji właściwej w zakresie świadczeń rodzinnych w związku z udziałem Rzeczpospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz upoważnieniem Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. do załatwiania w imieniu Marszałka Województwa [...] spraw dotyczących realizacji świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczania społecznego i wydawania w tych sprawach decyzji, a także w związku z art. 10 ust. 1b Rozporządzenia Rady Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. (Dz. Urz. (WE)L 74/1 z 27 marca 1972 r. ze zm.) dotyczącego wykonywania Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie, które zgodnie z pkt 2 decyzji nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. (UE) nr C106/13 z dnia 24 kwietnia 2010 r.) stosuje się do wniosków złożonych przed 1 maja 2010 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że z dniem wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, w przypadku przemieszczania się obywateli w granicach Unii Europejskiej oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego mają zastosowanie przepisy wymienionych w podstawie prawnej Rozporządzeń Rady EWG w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń rodzinnych.

Następnie podniósł, że K.K. w dniu 1 września 2005 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na dzieci – J.K. i N.K. Wniosek ten rozstrzygnięty został decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. nr [...], mocą której przyznano stronie zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa [...] ustalił jednak, że w sprawie K.K. i jej męża – B.K. od 12 kwietnia 2005 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji Prezydenta Miasta B., z uwagi na fakt, iż wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości.

W konsekwencji, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. przekazał wniosek K.K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...]. W toku dalszego postępowania administracyjnego ustalono, że ojciec dzieci wymienionych we wniosku – B.K. od 12 kwietnia 2005 r. wykonywał działalność zawodową na terenie [...] i był uprawniony, na mocy przepisów wspólnotowych, do ubiegania się o zagraniczne świadczenia rodzinne w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują w państwie członkowskim (to jest w Polsce) przewidzianych zgodnie z ustawodawstwem państwa, w którym wykonywał działalność zawodową ([...]). Z kolei K. K. wraz z dziećmi zamieszkuje w Polsce i we wnioskowanym okresie, czyli od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. była zatrudniona, przy czym od 20 października 2005 r. pracodawca udzielił jej urlopu wychowawczego. W związku z powyższym - zgodnie z art. 10 ust. 1b Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 - we wspomnianym okresie, państwem właściwym w pierwszej kolejności do realizacji świadczeń była Polska.

W tym miejscu organ pierwszej instancji podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 504 zł lub 583 zł - w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności.

W toku rozpoznania wniosku uwzględniono dochody za rok 2004 wykazane w zaświadczeniu wydanym przez Drugi Urząd Skarbowy w B., a także dochód zagraniczny osiągnięty przez B. K. z tytułu podjęcia zatrudnienia od 12 kwietnia 2005 r. na terenie [...], który zgodnie z przedłożonym oświadczeniem, za pierwszy przepracowany miesiąc, to jest za maj 2005 r., wyniósł 2.309,22 Euro, co po przeliczeniu - przy zastosowaniu średniego kursu NBP z dnia 31 maja 2005 r., daje 9.516,76 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, iż wspomnianą kwotę dochodu uzyskanego przez męża strony doliczono - na zasadzie §18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) - do miesięcznego dochodu rodziny, zaś otrzymana w ten sposób kwota dochodu w przeliczeniu na osobę wyniosła 2.957,04 zł, co znacznie przekraczało kryteria warunkujące nabycie prawa do spornych świadczeń.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. K. K. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją zapadłą w pierwszej instancji wywodząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Strona podkreśliła, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami uzyskała w dobrej wierze składając oświadczenia o okolicznościach istotnych z punktu widzenia prawa do tych świadczeń w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zaakcentowała bowiem, że zgodnie z pkt 2 Decyzji nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącą zasad przechodzenia od Rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i nr 574/72 do Rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, do wniosków złożonych przed 1 maja 2010 r. stosuje się przepisy prawa, które miały do nich zastosowanie w chwili ich złożenia. Tymczasem zgodnie z obowiązującą wtedy definicją sformułowaną w art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu do 31 sierpnia 2005 r., pojęcie dochodu nie obejmowało przychodów zagranicznych, a jedynie te, które zostały uzyskane na terenie Polski.

Odwołująca dodała, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza zasadę lex retro non agit. Wywiodła bowiem, iż brak było podstaw do odmowy przyznania jej zasiłku rodzinnego z uwagi na okoliczność wymienioną w art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., skoro przepis ten został wszedł w życie dopiero w 2009 r. W dacie złożenia wniosku nie obowiązywało również wprowadzone w 2007 r. uregulowanie zawarte w art. 23a ust. 5 tej ustawy, które upoważnia marszałka województwa do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych w przypadku stwierdzenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, wyjazd jej małżonka za granicę czy też ewentualne przysługiwanie mu prawa do świadczeń rodzinnych za granicą nie mogły stanowić przesłanek odmowy przyznania jej zasiłku rodzinnego. Co więcej - w sprawie brak było również podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W dalszej części odwołania K.K. podkreśliła, że sam fakt istnienia po stronie jej męża możliwości nabycia prawa do świadczeń rodzinnych za granicą nie uzasadnia możliwości odmowy przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkami. Powołała się bowiem na wielokrotnie akcentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zastosowanie powołanych w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej Rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72 w żadnym razie nie może prowadzić do wywołania skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń przysługujących im na mocy wyłącznie ustawodawstwa krajowego, z kolei art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa Państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w Państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalność zawodową lub gospodarczą na terytorium tego Państwa.

Mając na względzie powyższe skarżąca wywiodła, że okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania wspomnianych wyżej rozporządzeń, a tym samym organem właściwym był w jej zakresie nie Marszałek Województwa [...] lecz Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B.

Niezależnie od powyższego, K.K. zakwestionowała prawidłowość sposobu, w jaki organ pierwszej instancji dokonał ponownego obliczenia dochodu przypadającego na osobę w jej rodzinie. Wskazała bowiem, że Marszałek Województwa [...] zastosował w tym zakresie §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne dodając kwotę miesięcznego dochodu uzyskanego przez jej męża już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Tymczasem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, taka praktyka nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prowadziłoby to do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Marszałek Województwa był organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, albowiem jej małżonek od 12 kwietnia 2005 r. wykonywał na terenie [...] działalność zawodową w rozumieniu przepisów wspólnotowych i dlatego w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego.

Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w których sformułowana została definicja dochodu rodziny, a także pkt 23 i 24 tego przepisu, gdzie zdefiniowano pojęcie dochodu utraconego i dochodu uzyskanego. Zważywszy powyższe wywiódł, że ustalając dochód na osobę w rodzinie strony prawidłowo uwzględniono dochód uzyskany przez jej męża w związku z podjęciem zatrudnienia za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, w kwocie 9.516,76 zł, zaś otrzymana w ten sposób kwota przekraczała kryterium dochodowe warunkujące nabycie prawa do spornych świadczeń, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Brak było przy tym podstaw do uwzględnienia dochodu utraconego przez stronę i jej męża, gdyż wyżej wymieniona, chociaż powoływała się na ten fakt, to jednak pomimo wyraźnego wezwania nie nadesłała dokumentów mogących to potwierdzać.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.K. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację, którą podniosła w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] ponownie podnosząc te same zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, które w jej ocenie miały w sprawie miejsce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie wywodząc, iż została ona złożona z uchybieniem ustawowego terminu.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że K.K. nabyła prawo do zasiłku rodzinnego na J.K. i N.K., za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., mocą stosownej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność tej decyzji, uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W następstwie powyższego, wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne został ponownie rozpatrzony - tym razem przez Marszałka Województwa [...], który rozstrzygnął to żądanie negatywnie, odmawiając przyznania wyżej wymienionej prawa do zasiłku rodzinnego w objętym wnioskiem okresie powołując się na Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, a także Rozporządzenie Rady EWG nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania (wskazanego wyżej) rozporządzenia nr 1408/71.

Przepisy zawarte w tych aktach mają na celu eliminację skutków podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu osób lub zmianami ich zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Rozporządzenia nr 1408/71, akt ten stosuje się do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu. Stosownie przy tym do treści art. 4 ust. 1 lit. h) niniejszego Rozporządzenia, znajduje ono zastosowanie do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą między innymi świadczeń rodzinnych. Z art.1 lit. u) oraz i) tego Rozporządzenia wynika natomiast, że określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem określonym w art. 4 ust. 12 pkt 4 z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku II do tego aktu.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że świadczenia uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych są świadczeniami podlegającymi koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, jako że mieszczą się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 tego aktu i odnoszą się do sfery wskazanej w jego art. 4 ust. 1 lit. h).

Rozporządzenie to zawiera normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego i zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju, z tego samego okresu ubezpieczenia (art. 12 ust. 1). Powołany w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej art. 73 tego aktu stanowi, że pracownik najemny, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego jest uprawniony, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że ojciec J.K i N.K., począwszy od 12 kwietnia 2005 r. był osobą zatrudnioną na terytorium [...]. Tym samym, z mocy art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 był uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium Polski, do ubiegania się o świadczenia rodzinne przewidziane przez ustawodawstwo [...], tak jakby zamieszkiwali na terytorium [...]. Równocześnie dzieciom skarżącej, jako obywatelom polskim, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 1 rok przed złożeniem wniosku, przysługują uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do postanowień tej ustawy zawartych w art. 1 ust. 2 i 3 tej regulacji. Oznacza to, że w niniejszym przypadku zachodzić może zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących na podstawie polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taki stan rzeczy uzasadniał zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Nie jest przy tym zasadny wywód skarżącej, aby przepisy te miały zastosowanie wyłącznie w sprawach zainicjowanych wnioskami złożonymi po 1 maja 2010 r. Powołany przez K.K. pkt 2 Decyzji nr H1 wydanej przez Komisję Administracyjną do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. U. UE.C z 2010r., nr 106., poz. 13) stanowi bowiem, że wnioski złożone przed wejściem w życie rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i nr 987/2009 "co do zasady nadal podlegają prawu, które miało do nich zastosowanie w chwili ich złożenia, a przepisy wspomnianych rozporządzeń mają zastosowanie jedynie do wniosków otwartych po wejściu w życie tychże rozporządzeń". Z brzmienia cytowanego unormowania wynika zatem, że rozpoznając wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych, złożone przed 1 maja 2010 r. właściwy organ nie może stosować dwóch wyraźnie wskazanych w tym przepisie rozporządzeń to jest nr 883/2004 i nr 987/2009, nie zaś - jak wywodziła strona - jakichkolwiek przepisów wspólnotowych dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wnioski takie - o ile tylko zostały złożone po dacie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej - podlegają bowiem załatwieniu w trybie wcześniejszych przepisów prawa europejskiego dotyczących koordynacji, a w szczególności zawartych w Rozporządzeniu nr 1408/71. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że od dnia 1 maja 2004 r., Polska stała się państwem członkowskim Wspólnoty Europejskiej, a prawo wspólnotowe stało się częścią polskiego porządku prawnego. W związku z powyższym prawo wspólnotowe wraz z jego dotychczasowym dorobkiem ma pierwszeństwo przed normami prawa krajowego, zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, a także art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Zauważyć również należy, że z katalogu źródeł prawa wymienionego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż obejmuje on cały system obowiązującego prawa bez względu na źródła jego powstania, a mianowicie: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej cały dorobek prawny Wspólnot obejmujący prawo pierwotne, w tym podstawowe zasady prawne sformułowane przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS), oraz prawo pochodne tworzone przez organy Wspólnoty, został inkorporowany do wewnętrznego porządku prawnego i stał się prawem obowiązującym na terytorium Polski. Jedną z podstawowych reguł wspólnotowego prawa pierwotnego jest zasada pierwszeństwa. Znajduje ona zastosowanie w przypadku sprzeczności norm krajowych i wspólnotowych poprzez nałożenie obowiązku stosowania normy wspólnotowej z pominięciem normy krajowej. Prymat porządku wspólnotowego nad wewnętrznymi porządkami prawnymi ETS proklamował w orzeczeniu z 1964 r. w sprawie Costa (6/64 Flaminio Costa v. Enel). Pogląd o nadrzędności prawa wspólnotowego nad krajowym jest w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ugruntowany i systematycznie rozwijany. Zasada pierwszeństwa ma charakter bezwarunkowy i nieograniczony. Oznacza to z jednej strony, iż z pierwszeństwa korzystają wszystkie normy prawa wspólnotowego, zawarte zarówno w prawie pierwotnym jak i wtórnym, z drugiej zaś, iż żadna norma prawa krajowego nie może mieć pierwszeństwa przed prawem wspólnotowym (wyrok w sprawie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft z 1970 r.). Należy jednocześnie wskazać, iż zgodnie z powyższą zasadą, na każdym organie Państwa Członkowskiego, w tym również na organach administracyjnych spoczywa obowiązek stosowania przepisu wspólnotowego z pominięciem sprzecznego z nim przepisu krajowego.

Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne trzeba zaakcentować, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 30 i art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych), miały obowiązek stosowania nie tylko przepisów prawa krajowego, ale również przepisów prawa wspólnotowego zawartych w Rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE L. z 1971r., nr 149, poz. 2).

Konsekwencją powyższego było to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej był Marszałek Województwa [...]. Skoro bowiem - jak wyjaśniono powyżej - w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to właściwość tego organu wynikała wprost z art. 21 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obowiązywał w dacie 10 maja 2005 r., kiedy K.K. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń objętych zaskarżoną decyzją. Jakkolwiek przy tym - co trafnie odnotowała skarżąca - nie obowiązywała wtedy jeszcze norma proceduralna art. 23a wspomnianej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., to jednak należy podkreślić, że decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu spornych świadczeń, nie została uchylona na podstawie ust. 5 tego przepisu, ani też na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz wyeliminowano ją z obrotu prawnego w zupełnie innym trybie, a mianowicie stwierdzono jej nieważność z uwagi na przesłankę wskazana w art. 156 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest ze względu na fakt, iż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości przez Prezydenta Miasta B.

Niezależnie od powyższego trzeba podkreślić, że jakkolwiek okoliczność podjęcia przez męża skarżącej pracy na terenie [...] powodowała w niniejszej sprawie konieczność zastosowania przepisów o koordynacji świadczeń i implikowała właściwość Marszałka Województwa [...] do rozpoznania jej wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego z dodatkami, to jednak organ ten dokonał nieprawidłowych ustaleń co do wysokości dochodu branego pod uwagę przy ocenie przesłanek warunkujących prawo do wspomnianych świadczeń.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kryteriów dochodowych określonych w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie przy tym z art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., pod pojęciem dochodu rodziny należało rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Przedmiotem niniejszej sprawy są świadczenia rodzinne za okres zasiłkowy od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., a tym samym dla ustalenia prawa do tych świadczeń decydujące znaczenie miał dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę, osiągnięty w roku 2004 r. Orzekające w sprawie organy dokonały modyfikacji tego dochodu doliczając do niego kwotę wynagrodzenia otrzymanego przez męża wyżej wymienionej za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, czyli maj 2005 r. Uznały bowiem, iż wynagrodzenie to jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

Zdaniem Sądu stanowisko takie nie może zostać uznane za prawidłowe. Zarówno bowiem przywołany art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych - definiujący pojęcie dochodu uzyskanego jak i art. 5 ust. 4a tej regulacji (formułujący zasadę zgodnie z którą prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, powiększonego o uzyskany dochód) zostały wprowadzone do tej ustawy z dniem 1 września 2005 r., co nastąpiło na mocy art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732). Niniejsza sprawa dotyczy świadczeń za okres zasiłkowy rozpoczynający się właśnie od tej daty, zaś z akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła wniosek nie - jak podawała 1 maja 2005 r., lecz także w tym dniu (vide: data przy jej podpisie na wniosku), czyli w pierwszym dniu obowiązywania powyższych przepisów. Można zatem zgodzić się, że mogły one zostać w tej sprawie zastosowane.

Aby jednak można było mówić o dochodzie uzyskanym w rozumieniu art. 3 ust. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie budzi wątpliwości, że środki otrzymane w związku z wymienionym w jego treści " uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", muszą mieścić się w definicji dochodu wyrażonej w pkt 1 tego uregulowania. Organy obydwu instancji uznały za dochód uzyskany przez męża skarżącej jego wynagrodzenie za pierwszy przepracowany miesiąc po uzyskaniu zatrudnienia, czyli za maj 2005 r. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej K.K. podkreślała natomiast, że przychód ten nie stanowił dochodu w rozumieniu przywołanego art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w ogóle nie odniosło się do tego zarzutu, co stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. Tymczasem trzeba podkreślić, że przychody uzyskane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej zostały zakwalifikowane jako dochód dopiero w wyniku tej samej - opisanej wyżej - nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzonej do tego aktu z dniem 1 września 2005 r., wskutek której do art. 3 pkt 1 dodano tiret zawierający stosowne sformułowanie.

W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym wcześniej - a więc w okresie, kiedy małżonek skarżącej podjął pracę w I. - przychody zagraniczne nie mieściły się natomiast w pojęciu dochodu. Zgodnie z treścią cytowanego art. 3 pkt 1 tej ustawy, za dochód uważało się:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - wśród których ustawodawca nie wymienił jednak przychodów zagranicznych, wskazując jedynie (tiret 10) "należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.)".

W tej sytuacji niezbędne było ustalenie, czy wynagrodzenie męża skarżącej stanowi przychód podlegający opodatkowaniu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z art. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w przypadku odpowiedzi przeczącej - czy stanowi przychód nieopodatkowany wymieniony w art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Organy obydwu instancji nie dokonały jednak jakiejkolwiek analizy tego zagadnienia ograniczając się do stwierdzenia, że B.K. uzyskał dochód "spowodowany podjęciem zatrudnienia" i oparły się w tym zakresie o złożone przez stronę oświadczenie, iż jest to "wynagrodzenie ze stosunku pracy" (vide: oświadczenie - karta nr 68 akt administracyjnych) oraz - także wyłącznie na podstawie tego oświadczenia - przyjęły jego wysokość. Pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę nie dokonały natomiast jakiejkolwiek analizy charakteru tego przychodu pod kątem ustalenia, czy stanowi on dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Warto w tym miejscu dodać, że także zarzut skarżącej dotyczący samego sposobu doliczenia do dochodu jej rodziny wynagrodzenia uzyskanego przez jej małżonka należy uznać za zasadny. Organy administracyjne dodały bowiem do miesięcznego dochodu rodziny strony za rok 2004 całą wartość wspomnianego dochodu B.K. za maj 2005 r. (9.516,76 zł), a następnie uzyskaną sumę (11.828,18 zł) podzieliły przez 4 (liczba członków rodziny). Taki mechanizm obliczenia dochodu (który potwierdza między innymi zestawienie stanowiące kartę nr 73 akt administracyjnych) dokonany został zatem na podstawie §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, na co wskazuje także treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem trzeba podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wspomniany przepis §18 ust. 1 i 3 przywołanego rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesądza o jego niezgodności z ustawą (vide między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 i z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji, stosowanie wspomnianego przepisu, tak jak rozumie to organ - polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy - nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prowadziłoby to do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że dla prawidłowego rozumienia §18 ust. 1 omawianego rozporządzenia, które odpowiadałoby normom ustawowym, konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu jego treści nie można mianowicie pominąć nakazu zachowania korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W tym kontekście wymieniony przepis rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. należy interpretować jako obowiązek ponownego ustalenia przez organ administracyjny, przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny skarżącej w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny powinien być więc liczony w ten sposób, że do dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy) należy dodać dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tej kwoty zsumowanego dochodu obliczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie podzielić uzyskaną wartość przez liczbę członków rodziny.

Niezależnie od powyższego, obie wydane w sprawie decyzje obarczone są jeszcze inną wadą. Mianowicie, w uzasadnieniach decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie skomentowano faktu potwierdzonego pismem Urzędu Usług Pomocy Społecznej w L. (tłumaczenie stanowi kartę nr 23 akt administracyjnych), gdzie podano, że B.K. "[...] świadczenia rodzinne płacone są" od czerwca 2006 r., w kwocie 300 Euro. Treść tego pisma wskazuje, że małżonek skarżącej w okresie zasiłkowym, w którym pobierała ona świadczenia rodzinne na dzieci, otrzymywał podobne świadczenia w I.

Okoliczność wymagała zbadania w kontekście zasady wspólnotowej koordynacji, sformułowanej w art. 10 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72. Przepis ten stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 Rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych). Stosownie do jego brzmienia, prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, których nabycie nie zależy od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 Rozporządzenia do wysokości kwoty tych świadczeń. Należy mieć w polu widzenia, że - jak słusznie zauważyła skarżąca - w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości podkreślano, iż zastosowanie ww. rozporządzeń Rady Nr 1408/71 i Nr 574/72 w żadnym razie nie może prowadzić do wywołania skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń przysługujących im na mocy wyłącznie ustawodawstwa krajowego (wyrok w sprawie Strhel c. Nationaal Pensioenfounds voor Monwerkers, Belgia, Zbiór orzeczeń ETS z 1977/211). W wyroku z dnia 19 lutego 1981 r., wydanym w sprawie Kurt Beeck v. Bundesanstalt für Arbeit (orzeczenie wstępne, 104/80, Lex Nr 132368) Trybunał stwierdził natomiast, że art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Nr 574/72 ze zmianami zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalności zawodową lub gospodarczą na terytorium tego państwa. Przesłanką warunkującą prawidłowe zastosowanie przywołanych rozporządzeń dotyczących zbiegu świadczeń, czy też zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, jest zatem jednoznaczne ustalenie charakteru oraz rodzaju uzyskiwanych świadczeń rodzinnych z państwa członkowskiego, w którym zatrudniony jest pracownik, w stosunku do świadczeń państwa zamieszkania.

Orzekające w niniejszej sprawie organy nie odniosły się do tego zagadnienia, nie badając, jaki rodzaj świadczeń rodzinnych przewidzianych w I. pobierał ojciec dzieci skarżącej ani też, czy - w przypadku gdyby ich charakter odpowiadał świadczeniom rodzinnym przewidzianym w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. - jaki fakt ten miałby wpływ na prawo do pobierania przez wyżej wymienioną zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W uzasadnieniach obu decyzji skoncentrowano się bowiem na kwestii uzyskania przez B.K. dochodu w związku z podjęciem pracy w I., pomijając istotną kwestię, jaką było pobieranie przezeń świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym, której dotyczy zaskarżona decyzja.

Wszystkie opisane wyżej nieprawidłowości powodowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Marszałek Województwa [...] zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku i w pierwszej kolejności zbada, czy przychód B.K. z tytułu pracy w I. stanowił dochód w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień jego uzyskania, a zatem obowiązującym przed 1 września 2005 r. Tylko bowiem w przypadku odpowiedzi twierdzącej możliwe będzie rozważenie zakwalifikowania tego przychodu jako dochodu uzyskanego w rozumieniu art. 3 pkt 24 przywołanej ustawy i doliczenie go do dochodu tej rodziny na zasadzie art. 5 ust. 4a tej regulacji.

Niezależnie od powyższego konieczne będzie zbadanie charakteru świadczeń pobranych przez B.K. w czerwcu 2006 r. z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa [...] oraz jednoznaczne ustalenie, czy świadczenie to pokrywało się ze świadczeniami rodzinnymi przyznanymi skarżącej za ten sam okres oraz rozważenie, czy fakt pobierania tych świadczeń przez wyżej wymienionego uzasadniał odmowę przyznania świadczeń rodzinnych skarżącej, w jeśli tak, to w jakim zakresie i za jaki okres.

Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. Równocześnie, uwzględniwszy charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą przyznania stronie świadczenia, a zatem nie podlega ona wykonaniu.