Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2062/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, Minister spraw Wewnętrznych i Administracji - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2018 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. E. O. – zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca – wobec decyzji z [...] sierpnia 2018 r. - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy; w uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z orzeczeniem w kwestii narażania przezeń zdrowia i życia podczas pełnienia służby; szczegółowo opisywał charakter swojej pracy - policjant [...], gdzie bezpośrednio - podczas realizacji zadań - był narażony na agresję ze strony sprawców przestępstw, rozbojów czy kradzieży; wskazał: "Z tego co mi wiadomo, to nie zakładano policjantom specjalnych wykazów, w których by odnotowywano, które realizowane zadania zagrażają utratą życia lub zdrowia."; ponadto podkreślił, że nie zgadza się na "procentowe określenie i łączenie służby na rzecz totalitarnego państwa ze służbą w Policji, gdyż z dniem 31 lipca 1990 r. wszyscy z tych służb zostali zwolnienie na mocy ustawy, ponieważ te służby zostały zlikwidowane.",

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- Wnioskodawca pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od [...] czerwca 1987 r. do [...] lipca 2006 r. - przez okres 19 lat, 2 miesięcy i 1 dnia; z tego - na rzecz totalitarnego państwa - od [...] czerwca 1987 r. do [...] maja 1990 r. - przez okres 2 lat, 11 miesięcy i 16 dni,

- skoro Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata, 11 miesięcy i 16 dni - ponad 15 % całej służby - okresu tego nie można uznać za krótkotrwały; trudno bowiem mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości"; dany okres służby na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), nie może być oceniony jako krótkotrwały; w związku z tym w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanki "krótkotrwałości"; prawie 3-letniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały; nie sposób go scharakteryzować jako odpowiadający wskazanej wcześniej wykładni językowej; służba Wnioskodawcy była wieloletnia; podjął ją nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie; ze względu na prawie 3-letni okres pełnienia była trwałą; wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego; z całą pewnością Wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem; potwierdza to również wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy; dowodzi ona, że zakończenie okresu pełnienia przez Wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce,

- odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazano, że należy oceniać ją każdorazowo z uwzględnieniem charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza,

- przy ocenie spełnienia przez Wnioskodawcę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wzięto pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] stycznia 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. - zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenie rzetelności służby" z [...] grudnia 2017 r.,

- Komendant Główny Policji stwierdził, że Wnioskodawca rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r.; wskazują na to informacje w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe; w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych; zaznaczono, że w materiale nie ma dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia,

- również Komendant Wojewódzki Policji w B. nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r.; wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz przyznane nagrody pieniężne w ramach premii uznaniowych; w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych; nie ma danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych oraz karno-skarbowych; zawarto informacje o otrzymanych przez Wnioskodawcę - w trakcie pełnienia służby - awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego; z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby - po 12 września 1989 r. - Wnioskodawcę odznaczono orderem czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką lub medalem resortowym;

- podkreślono, że samego charakteru realizowanych przez Wnioskodawcę zadań w Policji ([...] lipca 2006 r.) i wynikającego z nich potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia nie można oceniać jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; potwierdza to Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdzając, że w posiadanych zasobach archiwalnych nie ma dokumentów, wskazujących na udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; nie było też wydawane zaświadczenie, uprawniające do podwyższenia emerytury - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem",

- służba w Policji wiąże się zawsze z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy - nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że była ona pełniona z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki drugiej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (pkt 2); wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg,

- okres służby Wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego stanowi znaczną jej część; nie ma możliwości uznania jej za krótkotrwałą,

- jak wskazano wyżej, aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", obie - wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - przesłanki muszą być spełnione łącznie; ustawodawca - konstruując przywołany przepis - pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz"; jego intencją było zatem traktowanie obu wymogów łącznie; w przeciwnym razie użyłby np. spójnika "lub"; ponieważ przypadek Wnioskodawcy nie spełnia pierwszej z przesłanek, organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej,

- odnosząc się do argumentów Wnioskodawcy wskazano, że jeżeli nie zgadza się on z informacją o przebiegu służby, wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwany dalej "IPN", z uwagi na błędy dotyczące przebiegu jego służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to nie powinien podnosić tej kwestii w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; winien natomiast poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji; z kolei od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w W. - Wydział [...]; wszelkie zastrzeżenia zatem odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z zobowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, Wnioskodawca mógł zgłosić w postępowaniu odwoławczym; postępowanie administracyjne - prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - jest odrębnym, mającym odmienną podstawę prawną; nie dotyczy ono ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach; w świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że organ jest związany obecnie treścią informacji o pełnieniu służby - sporządzoną przez IPN.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. - przy zastosowaniu art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia oraz je poprzedzającego a także zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ winien mieć na względzie nie tylko służbę Wnioskodawcy jako funkcjonariusza służb mundurowych lecz całą jego aktywność zawodową. W takim przypadku jego służba na rzecz totalitarnego państwa stanowiłaby jedynie 10% okresu jego pracy. Wskazywał także, że - w trakcie pełnienia służby jako funkcjonariusz Policji - brał udział w akcjach zatrzymania przestępców, interwencjach domowych i w miejscach publicznych, blokadach dróg. Pełnił też służbę z bronią długą i w kamizelkach kuloodpornych. Co do okresu służby przed 31 lipca 1990 r. wskazał, że jej pełnienie rozpoczął [...] czerwca 1987 r w Wydziale [...] w T. na stanowisku [...], z uwagi na brak etatów w Milicji Obywatelskiej. Natomiast [...] września 1987 r. rozpoczął naukę w [...] w L. a [...] maja 1990 r. ukończył Wydział [...] w L. . Z zaskarżonej decyzji wynika, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił od [...] czerwca 1987 r do [...] maja 1990 r. Natomiast faktycznie w tym okresie - od [...] września 1987 r do [...] maja 1990 r. (2 lata 8 miesięcy i 16 dni) - był słuchaczem [...] MSW w [...], a następnie [...] w [...]. Z powyższego wynika, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od [...] czerwca 1987 r do [...] sierpnia 1987 r, a w pozostałym okresie pobierał naukę. W wymienionym okresie nigdy nie prowadził i nie uczestniczył w żadnych działaniach, skierowanych przeciwko ówczesnej opozycji antykomunistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia zastosowania art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Prowadziło to do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby Wnioskodawcy w formacjach mundurowych oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy spełniono tylko jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz przywołany trafnie przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, iż nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - stanowi wyrażony expressis verbis przez prawodawcę jeden ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 670/19, 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19 czy z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt 1221/19 (dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech warunków, nie przesądza jednak o prawidłowym odkodowaniu poszczególnych, warunkujących to przesłanek. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i poprzez podjęcie próby zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie zostały wprowadzone w celu zapewnienia dowolności orzekania lecz dla maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była m.in. ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone, ustalone ustawą zaopatrzeniową, reguły ogólne, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że określenie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście użycia go w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy aktywności zawodowej ludzi trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (tu ponad 19 lat w samych służbach mundurowych), okres niespełna 3 lat należy określać jako krótkotrwały. Także w ujęciu proporcjonalnym mniej niż 20% okresu zatrudnienia (niezależnie czy uwzględniać tylko służbę w formacjach mundurowych czy całą aktywność zawodową) wypada kwalifikować jako wskazujące na jego krótkotrwałość.

Przeciwko przyjęciu prezentowanej przez organ koncepcji, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważnie wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą", którą wprowadzono kompleks regulacji w danym zakresie. Nie wynika to również z towarzyszących jej przyjęciu dokumentów - w kontekście próby zrekonstruowania woli prawodawcy. Szersze rozważania w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Wobec publicznej dostępności jego treści zbędne jest ich powtarzanie. Wystarczającą jest konstatacja, że prawodawca - w tracie procesu legislacyjnego Noweli - wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Miała temu służyć m.in. zasada wyrażona w - dodanym do ustawy zaopatrzeniowej - art. 15c ust. 3. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienia uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają określone zasługi, pełniąc rzetelnie służbę.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe 3 tata, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 19 lat, nie powinna być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka (krótkotrwałość służby) skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej istotnych aspektach, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma podstaw, aby założyć, że - przy właściwym odkodowaniu treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - zakreślona tam reguła wyłączania zasad ogólnych nie powinna znaleźć zastosowania w przypadku Wnioskodawcy. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej służbę (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba też zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych (Rozporządzenia) w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach w obu strukturach Policji gdzie Wnioskodawca był zatrudniony. Wbrew stanowisku organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy Wnioskodawca powoływał się na udział w zdarzeniach, związanych z realnym zagrożeniem jego życia czy zdrowia. Nie rozważono wnikliwie danej kwestii, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danego przepisu. W kontekście danego warunku nie muszą też pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym szczególny rodzaj zadań - np. podleganie przez większość trwania służby szkoleniu. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Chybione są natomiast zarzuty skargi gdzie wywodzono, że samo pobieranie nauki nie może być kwalifikowane jako służba na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa zostało bowiem zdefiniowane przez pracodawcę i - z mocy art. 15b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret 5-9 ustawy zaopatrzeniowej - do danego okresu zalicza się także czas pobierania nauki np. w szkołach czy na uczelniach, stanowiących jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Trafnie przy tym organ administracji wywodzi, że kwestia samego prawidłowego określenia okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wykracza poza granice danego postępowania, choć w judykaturze jest także prezentowany pogląd odmienny - jakoby na etapie danego postępowania mogła być generalnie kwestionowana prawidłowość ustaleń zawartych w informacji o przebiegu służby z IPN, sporządzonej w myśl art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu w tym składzie nie jest to jednak dopuszczalne, o ile dana informacja stanowiła już podstawę wydania ostatecznego orzeczenia w przedmiocie obniżenia świadczeń przez inny organ właściwy w sprawach emerytalno-rentowych. Trafnie organ odnotował, że kwestia, czy pełniona była w ogóle służba na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Czas trwania służby na rzecz totalitarnego państwa ma bowiem także bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie - w kwestiach spornych - właściwe są sądy powszechne. Wobec wywodzonej z konstytucyjnej zasady państwa prawnego reguły pewności prawa, niedopuszczalne byłoby takie wyłożenie treści regulacji ustawy zaopatrzeniowej, które prowadziłoby do sytuacji, gdy kwestia czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa byłaby oceniana przez dwa różne organy państwa, w odrębnych trybach. Istniałaby więc możliwość sformułowania odmiennych ocen, co do tej samej kwestii. Zakres prawomocności materialnej orzeczenia o obniżeniu uposażenia obejmuje wobec tego także kwestie stosownego ustalenia okresu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego. O ile nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego w stosownym trybie, ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie obniżenia uposażenia, organ administracji - oceniający przesłanki zaistnienia wyjątku, przewidzianego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - jest związany jego treścią, także w kontekście określenia czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Ponieważ analogiczną wadliwością dotknięta była także decyzja z [...] sierpnia 2018 r. - poprzedzająca zaskarżony akt - Sąd wyeliminował ją także z obrotu prawnego, w myśl art. 135 wskazanej ustawy.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o zwrot kosztów postępowania. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Skarżący tego rodzaju uzasadnione koszty poniósł - w szczególności był on ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi (tak art. 239 § 1 pkt d ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.