Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2503/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 4, art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 480/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn.

akt II SA/Lu 480/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora

Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie II zasądził od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, J. S. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w B.:

1) udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej,

pracujących w Urzędzie Celnym w B., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.;

2) wydania skanu jednej dowolnej jego decyzji lub Dyrektora Izby Celnej w B. wydanej w okresie od [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych bez jego anonimizacji;

3) wydania skanu jego dowolnej decyzji lub Dyrektora Izby Celnej w B. także bez anonimizacji wydanej w tym samym okresie dotyczącej funkcjonariusza

Służby Celnej z terenu właściwości Dyrektora Izby Celnej, ale w innym przedmiocie,

niż w kwestii zawieszenia funkcjonariusza służby celnej w pełnieniu obowiązków

służbowych. Przy czym wnioskodawca zaznaczył, że żądane informacje mają zostać

przesłane na podany adres e-mailowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z

dnia 6 wrześniu 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015

r., poz. 2058 z późn. zm. - dalej jako: u.d.i.p.), Naczelnik Urzędu Celnego w B. odmówił udostępnienia żądanych informacji zawartych w pkt 1 r 3 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że funkcjonariusze celni nie są osobami

pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., co uniemożliwia

udostępnienie ich danych osobowych. Poza tym organ I instancji wskazał, że nawet,

gdyby przyjąć, iż pełnią takie funkcje, to i tak żądane informacje nie mogłyby być

1

Sygn. akt I OSK 2503/16

udostępnione, gdyż stanowią one dane wrażliwe objęte ochroną przewidzianą w art.

27 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a przy tym

nie zachodziły w sprawie przesłanki uzasadniające udzielenie informacji (art. 27 ust. 2

ww. ustawy). Organ zwrócił uwagę również na art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto w zakresie żądania dotyczącego pkt 2 wniosku, tj. wydania kopii decyzji o

zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego, organ

wyjaśnił, że właściwym w tym zakresie jest Dyrektor Izby Celnej w B.

zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. S..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Dyrektor

Izby Celnej w B. uchylił decyzję organu I instancji i udzielił żądanej

informacji podając, że w okresie od [...] czerwca 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. w Urzędzie

Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto

postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonaniu

obowiązków służbowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do ochrony danych

osobowych zastosowanie ma przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do

informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Organ podkreślił przy tym, że ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji

dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem

funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Ponadto powołując się

na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt

K 17/05) organ stwierdził, że chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których

sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających

bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z

przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Tym samym zdaniem

organu odwoławczego, osobą pełniąca funkcję publiczną jest także funkcjonariusz

celny, tym bardziej, że stosownie do treści art. 133 ustawy o Służbie Celnej

funkcjonariusz w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony

przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w kodeksie karnym.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie,

skarżący – J. S. zaznaczając, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia

2

Sygn. akt I OSK 2503/16

prywatnego, ale jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych,

jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie przepisem podstawowym

dla interpretacji pojęcia funkcjonariusz publiczny i osoby pełniącej funkcję publiczną jest

art. 115 § 19 k.k., zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz

publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce

organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie

czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie

działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą

Polską umową międzynarodową. Według skarżącego na podstawie definicji

funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji

państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem

uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w jego ocenie skarga zasługuje

na uwzględnienie, niemniej jednak nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodu

okoliczności, które sąd administracyjny uwzględnia zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst

jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd I instancji podał, że

ma on zatem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu

administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sprowadzała się do

oceny udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy decyzją

reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie

wielokrotnie wyrażano stanowisko, że u.d.i.p. jest ustawą szczególną, regulującą w

sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.

Wobec tego - zdaniem Sądu I instancji - to jej uregulowania decydują o trybie

postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie

wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Tym samym w ocenie Sądu I instancji przepisy

k.p.a. nie mają zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o

3

Sygn. akt I OSK 2503/16

udostępnienie informacji publicznej, ale tylko wówczas, gdy przepisy u.d.i.p. wprost

wskazują na ich zastosowanie, tj. zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku

odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny

wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu I instancji, powołującego się na

orzecznictwo sądów administracyjnych, powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie

koniecznością wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. do faz poprzedzających wydanie

decyzji. Sąd I instancji dodał przy tym, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują żadnej innej

sytuacji, w której organ rozstrzyga sprawę decyzją. Według Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Lublinie w aktualnym orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd,

zgodnie z którym uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje

poprzez czynność materialno-techniczną. Dlatego też, skoro w niniejszej sprawie Dyrektor

Izby Celnej uznał, że brak było podstaw do wydania przez Naczelnika Urzędu Celnego

decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem

skarżącego (bowiem żądana informacja podlegała udostępnieniu), to postępowanie w

przedmiocie wydania takiej odmownej decyzji stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1

k.p.a.). Tym samym w ocenie Sadu I instancji, z tego względu organ odwoławczy zgodnie

z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć

postępowanie w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji

publicznej, natomiast nie miał on podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in principio

k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty

sprawy decyzją reformatoryjną. Sąd I instancji zaznaczył, że umorzenie postępowania

przed organem I instancji powoduje w takim przypadku, że nadal do załatwienia pozostaje

wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie i formie.

Stąd też według Sądu I instancji udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji

administracyjnej należało uznać za wydanie jej bez podstawy prawnej, co stanowiło

przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie -

Dyrektor Izby Celnej w B.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w

rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138

4

Sygn. akt I OSK 2503/16

§ 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 23 z późn. zm - dalej jako:

k.p.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli

legalności działania administracji publicznej błędnie zastosował przepis art.

145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez

podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 12 § 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw.

z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji będący w

stanie udzielić informacji publicznej - bo będący w jej posiadaniu, nie miał

prawa niezwłocznie dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na

udzieleniu wnioskodawcy żądanej informacji przy okazji procedowania nad

orzeczeniem eliminującym z obrotu prawnego wadliwą decyzję

pierwszoinstancyjną oraz pominięcie, że decyzja organu odwoławczego miała

ten sam przedmiot rozstrzygnięcia co decyzja organu I instancji;

3) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na

nieodrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej

wniesienia i bezprzedmiotowość postępowania sądowego;

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że

decyzja organu II instancji miała charakter orzeczenia reformatoryjnego;

5) "art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie, czy podstawą

stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlaczego

nie było podstawy prawnej dla uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, w

której przyjęto, że funkcjonariusz celny w związku z pełnieniem obowiązków

służbowych nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną".

II. prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.i.p.

w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a polegające na przyjęciu, że

pomimo faktycznego udostępnienia informacji publicznej przez organ

odwoławczy będący dysponentem takiej informacji i podmiotem obowiązanym

do jej udostępnienia, nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o

udostępnienie informacji publicznej.

Wskazując na powyższe uchybienia, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 1.88 p.p.s.a.,

5

Sygn. akt I OSK 2503/16

ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym

kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie

brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim

skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że stan prawny odnoszący się do niniejszej sprawy nie

została jednoznacznie wyjaśniony w orzecznictwie sądów administracyjnych, wywołując

liczne wątpliwości i rozbieżności. Tym, samym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie,

nie można uznać za prawidłową jednoznaczną ocenę Sądu I instancji, że rozumienie

znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów nie budziło wątpliwości, przez co

organ dopuścił się wydania decyzji bez podstawy prawnej skutkującej nieważnością

decyzji. W tym kontekście, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w innych sprawach

o podobnym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

wyrokami z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 550/16 i II SA/Lu 551/16) oraz

wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 456/16) oddalił skargi. Podobnie

uczynił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia

2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 730/16). Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ocena

Sądu I instancji, zgodnie z którą uznał on, że zaskarżona decyzja była decyzją

reformatoryjną w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i z tej przyczyny

wszelkie fazy postępowania poprzedzające wydanie tej decyzji nie mogły opierać się o

przepisy k.p.a., była błędna, gdyż Sąd I instancji nie dostrzegł, że decyzja organu

odwoławczego (podobnie jak decyzja ją poprzedzająca) była w przedmiocie odmowy

udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro

organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, to organ II instancji

rozpoznając sprawę na skutek odwołania miał obowiązek stosowania przepisów k.p.a. i

wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej

kasacyjnie strony, procedowanie nad decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

musi odbywać się w trybie k.p.a. z zastosowaniem m.in. art. 1 pkt 1, art. 6, art. 8, art. 15

tej ustawy. Dlatego też, według skarżącej kasacyjnie w sytuacji, w której organ II

instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji naruszała przepisy prawa materialnego

miał on obowiązek wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego wyrazem było

uchylenie decyzji i wskazanie, że jej podstawą prawną był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy

czym w ocenie skarżącej kasacyjnie, sentencja decyzji wcale nie wskazywała wprost,

że jej podstawą prawną jest art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., podobnie zresztą jak

6

Sygn. akt I OSK 2503/16

nie wskazywała, że jej podstawą jest art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zdaniem strony

skarżącej kasacyjnie, ponieważ organ II instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi na

wniosek przed wszczęciem postępowania sądowego skarga powinna była zostać

odrzucona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego i bezprzedmiotowość

postępowania sądowego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji nie

wziął pod uwagę, iż organ odwoławczy był obowiązany do wyeliminowania z obrotu

prawnego wadliwej prawnie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji

publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sam brak wyraźnego rozstrzygnięcia, że

skutkiem zawarcia informacji publicznej w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej

decyzji jest bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania

administracyjnego w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym (tj. brak w

sentencji zapisu: "umarza postępowanie") nie może skutkować stwierdzeniem jej

nieważności. Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że realizacja wskazań

zawartych w zaskarżonym wyroku doprowadziłaby do ponownego udzielenia

skarżącemu informacji, którą już otrzymał z chwilą doręczenia decyzji organu II instancji,

a zatem wobec załatwienia wniosku skarżącego, powtórne udzielanie tej samej

informacji byłoby bezcelowe. Jednocześnie, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie

ewentualne wstrzymywanie się z udostępnieniem informacji, np. do zakończenia

ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji wskutek decyzji kasatoryjnej,

godziłoby w zasadę wyrażoną w art. 12 § 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji

naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych

rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że z uzasadnienia wynika, iż

uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości wskutek uznania, że funkcjonariusz

celny w związku z pełnieniem obowiązków służbowych jest osobą pełniącą funkcję

publiczną, Sąd I instancji uznał za prawidłowe, a przy tym Sąd ten wskazał, że nie było

podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Dlatego też, zdaniem strony

skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób

uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, które to uchybienie przepisom postępowania

mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7

Sygn. akt I OSK 2503/16

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej

p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)

naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany

podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a.,

rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu

jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych

w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad

wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność

postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej

uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi

kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych

poniżej.

Podstawowym problemem prawnym wynikającym z treści wniesionej skargi kasacyjnej

jest kwestia polegająca na tym, czy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do

informacji publicznej przewiduje, czy też innymi słowy umożliwia, udostępnianie

informacji publicznej przez uprawnione i zobowiązane do tego organy - w formie

decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie organ, zarówno w podstawach skargi

kasacyjnej wskazujących na naruszenie przepisów postępowania jak i prawa

materialnego przez Sąd I instancji, dąży do wykazania, że udostępnienie informacji

publicznej w drodze decyzji lub przy "okazji" wydawania decyzji, w jej treści, jest

dopuszczalne w ramach wskazanej regulacji ustawowej.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszących naruszenie

przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art.

156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.)

polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności

działania administracji publicznej błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

pomimo, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z

rażącym naruszeniem prawa - Sąd II instancji zauważa, że zarzut jest sformułowany

błędnie, jako zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji,

8

Sygn. akt I OSK 2503/16

jednocześnie z uwagi na swoja ogólnikowość, nie poddaje się sądowej kontroli

drugoinstancyjnej. Nie jest bowiem wystarczające, wskazanie w charakterze

kontrolnego wzorca normatywnego treści art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy

administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki

określone w ustawie. Na dodatek skarżący kasacyjnie zespolił/powiązał ten zbyt

ogólny, wręcz blankietowy, wzorzec kontroli z treścią art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a.,

które to przepisy zawierają normy kompetencyjne do wydawania określonych

rozstrzygnięć i to w połączeniu z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z których pierwszy

formułuje przesłanki nieważności i ma "odsyłające" znaczenie materialnoprawne, a

drugi stanowi normę kompetencyjną. Skarżący kasacyjnie podnosi przy tym

jednocześnie błędnie zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że

zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym

naruszeniem prawa, co zdaniem Sądu II instancji wymaga ustaleń

materialnoprawnych, i o tym będzie mowa odpowiednio poniżej. W ramach zarzutu,

który ma mieć wymiar proceduralny, skarżący kasacyjnie powinien wskazać jakie

konkretne przepisy prawa postępowania sądowego naruszył Sąd I instancji, albo jakie

naruszenie, jakich przepisów postępowania administracyjnego, Sąd ten zaakceptował

po stronie organu administracyjnego z wykazaniem, jakie znaczenie dla istoty

materialnego wyniku sprawy, ma wskazane naruszenie przepisów postępowania.

Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 12

§ 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1

pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji będący wstanie udzielić informacji

publicznej - bo będący w jej posiadaniu, nie miał prawa niezwłocznie dokonać

czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu wnioskodawcy żądanej

informacji przy okazji procedowania nad orzeczeniem eliminującym z obrotu prawnego

wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną oraz pominięcie, że decyzja organu

odwoławczego miała ten sam przedmiot rozstrzygnięcia co decyzja organu I instancji.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. "Organy administracji publicznej powinny działać w

sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami

prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne

jest dwuinstancyjne". Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. "1. Udostępnianie informacji

publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie

14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2." Zarazem, w

9

Sygn. akt I OSK 2503/16

myśl art. 16 u.d.i.p. " 1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie

postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2

przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. 2. Do decyzji, o których

mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym

że:1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o

odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób,

które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz

oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2,

wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji".

Mając na uwadze treść powyżej.przywołanych przepisów prawnych, Sąd II instancji

stwierdza, że ani zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ani

zasada szybkości działania administracji publicznej, wyrażone w k.p.a. nie mogą

stanowić prawnego uzasadnienia dla przełamania podstawowej, fundamentalnej

zasady ustawy o dostępie informacji publicznej, w myśl której udostępnianie

informacji publicznej następuje w drodze względnie odformalizowanej czynności

materialno-technicznej. Wprowadzone w obręb ustawy o dostępie do informacji

publicznej, normy kompetencyjne upoważniające organy do wydawania decyzji w

sprawach w nich oznaczonych, nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający,

gdyż są to normy, na podstawie których administracja publiczna w formie decyzji

administracyjnej kształtuje bezpośrednio lub pośrednio sytuację prawną jednostki. Na

podstawie przywołanego art. 16 u.d.i.p. są wydawane decyzje administracyjne przez

organ władzy publicznej, dot. odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz

umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.

14 ust. 2 . Jeżeli z treścią art. 16 u.d.i.p. zestawimy zasadę udostępniania informacji

publicznej w formie czynności materialno-technicznej, to staje się oczywiste, że ta

zasada automatycznie, samoczynnie ogranicza możliwość wydania decyzji

reformatoryjnej w znaczeniu: uchylającej decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej i jednocześnie udzielającą tejże informacji publicznej. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, organ stwierdza bezsprzecznie w jej sentencji, że uchyla zaskarżoną decyzję i postanawia udzielić żądanej informacji. A zatem władczo udziela żądanej informacji w drodze decyzji, a nie w drodze udostępnienia w trybie czynności materialno-technicznej, co jest rażąco sprzeczne z prawem i nie posiada zarazem podstawy prawnej, co trafnie stwierdził Sąd I instancji.

Przechodząc do ustosunkowania się względem kolejnego zarzutu podnoszącego

10

Sygn. akt I OSK 2503/16

naruszenie przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

polegającego na nieodrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego

do jej wniesienia i bezprzedmiotowość postępowania sądowego, Sąd II instancji

wyjaśnia, że kwesta interesu prawnego stanowi w tym przypadku kwestię

materialnoprawną, zarzut ten został zatem wadliwie zakwalifikowany jako naruszenie

przez Sąd I instancji przepisów postępowania. O tej kwestii, w znaczeniu

materialnoprawnym, Sąd się wypowie się odpowiednio poniżej.

Z przyczyn, o których już była mowa powyżej, w nawiązaniu do bezsprzecznego

brzmienia sentencji kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, Sąd nie uwzględnia

zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że Sąd I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt

2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że decyzja organu II instancji

miała charakter orzeczenia reformatoryjnego.

W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

przez nienależyte wyjaśnienie, co było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji

w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, Sąd

ten nie podważył, że nie było podstawy prawnej dla uchylenia decyzji

pierwszoinstancyjnej, w której przyjęto, że funkcjonariusz celny w związku z

pełnieniem obowiązków służbowych nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Jednak

wypowiedź władcza skarżącego kasacyjnie organu zawarta bezsprzecznie w

sentencji kontrolowanej decyzji o woli organu udostępnienia wnioskowanej informacji

i następnie jej udostępnieniu w uzasadnieniu tej decyzji, stała się w pełni uzasadnioną

prawnie i wyartykułowaną w uzasadnieniu wyroku przyczyną dla wydania przez Sąd I

instancji wyroku stwierdzającego nieważność kontrolowanej decyzji w jej

funkcjonalnej całości jako wydanej bez podstawy prawnej.

W tym miejscu Sąd II instancji przechodzi do ustosunkowania się względem zarzutów

skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie prawa materialnego.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.i.p. w zw. z

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a - polegającego na przyjęciu, że pomimo

faktycznego udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy będący

dysponentem takiej informacji i podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, nadal

do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Sądu II instancji, w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie chodziło

m.in. tylko oto, czy informacja publiczna została udzielona, czy też nie. Sąd I instancji,

11

Sygn. akt I OSK 2503/16

jako nie związany granicami skargi bada, czy działanie organu jest zgodne z

powszechnie obowiązującym prawem. W związku z tym, wyrok Sądu I instancji jest

zgodny z prawem i nie narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.i.p., ponieważ eliminuje

z obiegu prawnego formę udzielania informacji publicznej w drodze decyzji, przy

nieuzasadnionej prawem "okazji" kontrolowania przez właściwe organy w toku

instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie trzeba

zauważyć, że w realiach kontrolowanej decyzji, udzielając informacji publicznej w

formie decyzji, organ niejako "idzie na skróty" i to w sposób nie oparty na prawie i

zarazem pozbawia wnioskującego uprawnień związanych z udzielaniem informacji

na jego wniosek, złożony do danego organu, w trybie czynności materialno-

technicznych. Już ta sama okoliczność prawna uzasadnia legitymację sądową

skarżącego do Sądu I instancji, którą w ramach zarzutów procesowych skargi

kasacyjnej kwestionował organ. Działanie wbrew zasadom ustawy o dostępie do

informacji publicznej połączone z nieuzasadnioną brzmieniem prawa, nadinterpretacją

organu w przedmiocie kompetencji wynikających z art. 16 u.d.i.p. nie pozostawia

wątpliwości Sądowi II instancji, że mamy do czynienia w kontrolowanej przez Sąd I

instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2

k.p.a. Sąd II instancji nie podziela także stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej,

że w tym przedmiocie istnieje w takim stopniu zróżnicowane orzecznictwo sądowe o

tak przeciwstawnych tezach dot. m.in. wykładni prawa, co miałoby uzasadniać brak

możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w rozważanych

okolicznościach i przesłankach prawnych. W chwili obecnej kształtuje się bowiem

pewna linia orzecznicza, a wyroki sądowe wskazane przez skarżącego odnoszą się

do zróżnicowanych stanów faktycznych i w konsekwencji, prawnych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184

p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

12