Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1098/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Rydułtowy z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr XXXIV/304/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Rydułtowy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z

2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), na wniosek Burmistrza Miasta Rydułtowy, podjęła w dniu 28 sierpnia 2009 r. uchwałę Nr XXXIV/304/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rydułtowy, obejmującego obszar oznaczony symbolem MP/14.

Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 189, poz. 3425 z dnia 28 października 2009 r.

Skargę na powyższą uchwałę, przedłożoną w dniu 30 sierpnia 2009 r., wniósł Wojewoda Śląski w dniu 23 sierpnia 2010 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia od Miasta Rydułtowy kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie organ nadzoru zarzucił, że w § 19 uchwały określono dla nieruchomości położonych w obrębie terenu 1 ZU stawkę opłaty planistycznej w wysokości 30%, a dla pozostałych terenów – na 0%. Tymczasem analiza przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wykluczył dopuszczalność ustalenia wstawki 0%. W tym względzie organ nadzoru odwołał się do poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt IIOSK 1247/05 ( LEX nr 289297). Zdaniem Wojewody, unieważnienie uchwały tylko w zakresie stawki 0% spowodowałoby, że kwestionowany plan nie zawierałby wszystkich elementów obligatoryjnych, stąd też zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od tego, organ nadzoru zarzucił, że przy uchwaleniu planu naruszono szereg innych przepisów prawa materialnego.

I tak, za naruszające zasadę zaufania obywateli do Państwa należy w ocenie Wojewody, uznać wzajemnie sprzeczne ze sobą uregulowania, zawarte w tekście uchwały. Tymczasem dla tego samego terenu oznaczonego symbolem 1KS, ustalono różne udziały powierzchni biologicznie czynnej, bowiem w § 8 ust. 3 pkt 2 lit. d, ustalono ten udział na minimum 15%, zaś w § 8 ust. 3 pkt 3 lit. a – na minimum 10%.

Z naruszeniem wymogów art. 20 ustawy, w § 8 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, posłużono się pojęciem ulicy głównej, nigdzie nie zdefiniowanym, ani nie zaznaczonym na rysunku planu. Ponadto, w § 16 ust. 2 pkt 1 ustalono minimalne linie rozgraniczające dla projektowanych, ale nie wyznaczonych na rysunku planu, wewnętrznych ulic dojazdowych.

Zdaniem Wojewody, tekst planu zawiera również szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych. W słowniczku w § 5 pkt 9 uchwały, zamieszczono definicję "powierzchni terenu biologicznie czynnej", która stanowi modyfikację legalnej definicji zawartej w § 3 pkt 22 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z kolei w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz w § 8 ust. 3 pkt 3 lit. c planu, określono dopuszczalną wysokość budynku, wskazując jednocześnie na sposób jej ustalenia i to odmiennie od regulacji, zawartej w § 6 cyt. rozp. MI. Za niedopuszczalne organ nadzoru uznał też zawarcie w planie miejscowym instytucji zaleceń, których nie przewiduje § 4 ust. 2 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Stąd sprzecznie z wymogiem § 4 pkt 9 lit. c tego rozp., nakładającym obowiązek określenia ilości miejsc parkingowych, w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. j, § 8 ust. 3 pkt 3 lit. i oraz § 16 ust. 2 pkt 2 tabela 1 i 2 uchwały, zawarto jedynie zalecenia jako minimalne wskaźniki ilości miejsc parkingowych.

W § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały, użyto zaś nigdzie nie zdefiniowanego pojęcia "najnowocześniej dostępnej technologii i urządzeń".

Zdaniem organu nadzoru, regulacja § 8 ust. 2 pkt 4 lit. b uchwały, wprowadzająca zakaz działalności gospodarczej, w tym hodowli zwierząt i ptactwa na terenie oznaczonym symbolem 1 ZD, na którym znajdują się ogródki działkowe, zajmuje się kwestię uregulowaną w art. 13 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 169, poz. 1419), zaś w świetle art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), wprowadzenie zakazu hodowli na jakimś obszarze, jest materią normowaną w regulaminie utrzymania czystości i porządku gminy, a nie w planie miejscowym.

Ponadto, w zakwestionowanej uchwale posłużono się szeregiem pojęć niejasnych, m.in.

- elementy wypoczynkowo – rekreacyjne ( § 8 ust. 1 pkt 2 lit. d),

- akcenty wysokościowe ( § 8 ust. 1 pkt 3 lit. d),

- duże gabaryty ( § 9 ust. 3 pkt 1 ),

- urządzenia handlu ( § 16 ust. 2 pkt 2 ).

Zawarto też w uchwale szereg przepisów niejasnych i nieformułujących jednoznacznie wzorca nakazanych lub zakazanych zachowań, m.in.

- kształt dachów i proporcje elewacji winny tworzyć kompozycyjne relacje ( § 8 ust. 1

pkt 3 lit. e),

- parkingi powinny być realizowane przy udziale zadrzewień i zakrzewień ( § 8 ust. 1

pkt 3 lit. j.).

Użycie pojęć niezdefiniowanych i niejasnych w akcie prawa miejscowego narusza zaś zasady techniki prawodawczej, ustanowione rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., a to §§ 6, 25 i 156 załącznika do rozp.

Wreszcie, za sprzeczne z wymogiem § 8 ust. 2 cyt. rozp. w sprawie wymaganego zakresu ..., Wojewoda uznał regulację § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d uchwały, dopuszczającą możliwość realizacji na terenie oznaczonym symbolem 1 KS, wyższych obiektów w przypadku uzasadnienia potrzebami technologicznymi.

W § 8 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały, dopuszczającym możliwość wprowadzenia akcentów wysokościowych na fragmentach budynków, nie przekraczających 15 % ich powierzchni, nie zawarto zaś określenia o jaką powierzchnię chodzi ( całkowitą, użytkową, zabudowy).

Zdaniem organu nadzoru, z powodu powyższych naruszeń prawa, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rydułtowy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Gdy idzie o zarzut określenia stawki do naliczania opłaty jednorazowej, wyjaśniono że stawką zerową ustalono tylko dla terenu istniejącej drogi, która jest własnością gminy ( 01 – KL 1/2), terenu istniejącej stacji paliw

( 1 KS) oraz terenu istniejących ogródków działkowych ( 1 ZD). Przeznaczenie tych terenów nie zostało bowiem zmienione w stosunku do obecnie obowiązującego planu, wskutek czego nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu.

Zdaniem Gminy, tego rodzaju działanie zostało też zaaprobowane w przywołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyznano, że dla terenu 1 KS, określono dwa różne udziały powierzchni biologicznie czynnej, ale w zaistniałej sytuacji ( istniejącej już stacji paliw ), oznacza to, że inwestor nie może zmniejszyć minimalnego udziału poniżej 10%. Bez znaczenia jest też posłużenie się pojęciem "ulicy głównej" dla terenu 1 ZU, gdyż taka ulica nie istnieje. Wyjaśniono, że zgodnie z definicją zawartą w słowniczku uchwały, wewnętrzne ulice dojazdowe to wyłącznie drogi niepubliczne dla obsługi inwestycji, które nie są wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi.

Zdaniem Gminy, zawarte w uchwale powtórzenia nie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, a jedynie jako błędy redakcyjne i wynikają ze zmiany stanu prawnego w toku procedury planistycznej. Przywołane w planie "zalecenia" dotyczą zaś wskaźników ilości miejsc postojowych i nie są związane z ochroną i kształtowaniem ładu przestrzennego, przy czym określenie tych wskaźników jako minimalne w przedziałach " od – do", jest martwe.

Wyjaśniono też, że § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały, precyzuje, o jakie urządzenia grzewcze chodzi. Wprowadzone planem miejscowym zakazy prowadzenia działalności gospodarczej na terenie 1 ZD, nie modyfikują zaś przywołanych w skardze przepisów.

Zdaniem Gminy, nie zachodziła ta potrzeba definiowana wszystkich pojęć używanych w uchwale, zaś zarzut Wojewody co do niejasności niektórych zapisów, wynika z wyrwania ich z kontekstu. Nieprecyzyjność zapisu co do wysokości projektowanej zabudowy nie może być zaś uznana za naruszenie prawa, a przy tym oczywiste jest, że dopuszczenie możliwości wprowadzenia akcentów wysokościowych może dotyczyć tylko powierzchni zabudowy.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody wskazał, że nawet gdyby nie podzielić zarzutów w zakresie stawki opłaty planistycznej oraz ilości miejsc parkingowych w zakresie całej uchwały, to i tak uchybienia dotyczące terenu oznaczonego symbolem 1 KS pozwalają na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Podkreślił jednak, że ustalenia zawarte w § 16 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z prawem a ich wyeliminowanie z obrotu skutkować winno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Nadto, pełnomocnik Wojewody cofnął wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik Gminy podkreślił, że uchybienia, które Gmina przyznała w odpowiedzi na skargę mają charakter nieistotny, a więc pozostający bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały.

Wyjaśniono, że teren oznaczony na rysunku zaskarżonego planu oznaczony symbolem 1 ZD, nie był objęty żadnym planem w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Natomiast w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. teren ten znajdował się w strefie oznaczonej symbolem B23E3 tj. w strefie obiektów użyteczności publicznej o swobodnej lokalizacji z dużym udziałem zieleni. Pełnomocnik ponadto oświadczył, że ogrody działkowe na tym terenie istnieją od ponad 20 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.

Z mocy art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia – w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Tymczasem wszelkie zrzuty organu nadzoru należy podciągnąć pod pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wskazuje się w literaturze, jest to pojęcie nowe, które pojawia się również w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą innej problematyki – merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc : zawartości aktu planistycznego ( część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość ( część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności rady gminy w całości lub w części

( vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254).

Przychylając się do powyższej interpretacji pojęcia zasad sporządzania planu miejscowego, wskazać przyjdzie, że argumentacja skargi odnosi się zarówno do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały w całości, jak i jedynie w części, a mianowicie co do poszczególnych zapisów uchwały, bądź określonego terenu, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jedynie tych postanowień planu miejscowego.

Jednak stwierdzenie chociażby jednego przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, polegającego na braku obligatoryjnego elementu planu co do wszystkich objętych nim terenów, obliguje sąd administracyjny do wyrugowania zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości, przy czym dla oceny zgodności uchwały z prawem, miarodajny jest stan prawny z daty jej podjęcia.

Zdaniem składu orzekającego, taki skutek musiał odnieść zarzut organu nadzoru, gdy idzie o wskaźniki w zakresie ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny określać w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych ( § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozp. MI).

Zasadnie podniósł zatem organ nadzoru, że wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. j, § 8 ust. 3 pkt 3 lit. i oraz § 16 ust. 2 pkt 2 – tabela 1 i 2, które ustalają zasadę budowy systemu parkowania samochodów osobowych z zastrzeżeniem uwzględnienia rozłożenia w czasie potrzeb, zawierając zalecenia jako minimalne wskaźniki liczby miejsc postojowych – w zależności od rodzaju obiektu ( usługi ) i to określone przedziałem ( "od – do").

Zapisy te dotyczą wszystkich terenów objętych planem, zaś za niedopuszczalne należy uznać posłużenie się terminem "zalecane jako minimalne wskaźniki", a przy tym z uwagi na użycie sformułowania "od – do", nie wiadomo, która z podanych wartości stanowi minimalną liczbę miejsc postojowych.

Jak wyjaśniono w literaturze, przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Zgodnie z wymogiem § 2 pkt 2 cyt. rozp. przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni ( vide str. 58 powołanego wyżej komentarza).

Skoro ustawodawca nie przewidział kształtowania ładu przestrzennego w formie zaleceń, lecz wprowadził wymóg zawarcia wskaźników w formie określenia ilości miejsc parkingowych, to zdaniem sądu administracyjnego podzielić należy stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu miejscowego. Już z tego względu, a mianowicie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ( art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozp. – w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności aktu w całości.

Nadto, podzielić należy zarzut organu nadzoru, że taki sam skutek w postaci wyeliminowania w całości uchwały w przedmiocie planu miejscowego, musi odnieść fakt posłużenia się niejasnymi pojęciami, które nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie powszechnie obowiązującym, ani samej uchwale, a mogą być różnie rozumiane. Dotyczy to zasad rozmieszczenia reklam w postaci bilbordów o dużych gabarytach ( § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały).

Nakaz zawarcia ustaleń dotyczących wymogów wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w szczególności m.in. zasad umieszczania nośników reklamowych wynika z § 4 ust. 6 cyt. rozp. MI.

Określenie "duże gabaryty" należy uznać za niezrozumiałe, a zatem posłużenie się nim w akcie prawa miejscowego narusza zasady techniki prawodawczej, określone w powołanym w skardze rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. ( Dz. U. Nr 100, poz. 908), a mianowicie § 6 w zw. z § 156 załącznika. Naruszenie zasady precyzji i komunikatywności tekstu prawa miejscowego należy ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a mianowicie jego merytorycznej zawartości.

Skoro przepis § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały, stanowi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla całego terenu objętego planem, uchybienie to skutkuje nieważnością aktu w całości.

Analogicznie należy ocenić skutek niezdefiniowania pojęcia "urządzenia handlu", użytego w § 16 ust. 2 pkt 2 ( tabela ), określającego liczbę miejsc postojowych, a także użycie w § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały, pojęcia "najnowocześniejsze dostępne technologie i urządzenia", gdy idzie o nośniki energii dla celów grzewczych i urządzeń. Wbrew twierdzeniom Gminy, zawartym w odpowiedzi na skargę, pojęcie to nie zostało zdefiniowane, bądź doprecyzowane w pkt 2 tego przepisu, który to przepis dotyczy jedynie urządzeń grzewczych ( kotłów ) na paliwo stałe. Nie wiadomo zatem, jakiego rodzaju ograniczenia i nakazy obowiązują na użytek procesu budowlanego dla celów grzewczych i bytowych, a przy tym pojęcie "najlepsza dostępna technologia" zostało zdefiniowane na użytek ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a mianowicie ustawową definicję zawiera przepis art. 3 pkt 10.

Gdy zaś idzie o pozostałe zarzuty skargi, to dotyczą one poszczególnych zapisów planu miejscowego co do określonego terenu. Stąd też z tych względów zachodziłaby podstawa jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały w zakwestionowanych częściach. Do tej kategorii naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujących wyeliminowaniem części aktu, należy zaliczyć zapisy § 8 ust. 3 pkt 2 lit. a i d, określające różne wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenu o symbolu " 1KS", co uzasadniałoby stwierdzeniem nieważności uchwały dla terenu o tym symbolu. Brak definicji pojęcia "droga główna" ( § 8 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały), dotyczy tylko terenu o symbolu "1 ZU" i jest zasadny w świetle wymogów planu wynikających z § 8 ust. 2 cyt. rozp., który to przepis nakazuje stosowanie nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z jego tekstem. Podobnie, zarzut nienaniesienia linii rozgraniczających wewnętrznych ulic dojazdowych, o których mowa w § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały, na rysunek planu, dotyczy jedynie terenu o symbolu ZU. Skoro w § 5 pkt 10 uchwały, zdefiniowano pojęcie "wewnętrzne ulice dojazdowe" jako nie wyznaczone na rysunku planu, których przebieg może być ustalany na etapie projektowania inwestycji, to brak podstaw do naniesienia linii rozgraniczających na rysunku planu. W tekście uchwały określono jednak szerokość tych dróg w minimalnych liniach rozgraniczających ( § 16 ust. 2 pkt 1), podczas gdy pojęcie to zostało zdefiniowane wyłącznie na użytek wymogów techniczno – budowlanych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( § 3 pkt 3 rozp. MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. – Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Zatem nie wiadomo, co należy rozumieć pod użytym w uchwale sformułowaniem "szerokość w liniach rozgraniczających" w przypadku dróg wewnętrznych jako nie należących do kategorii dróg publicznych.

Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie wskazał także organ nadzoru na brak podstawy prawnej do zawarcia w akcie prawa miejscowego definicji pojęć i użytych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, a więc ustawach, bądź rozporządzeniach. Wszak prawo miejscowe może być stanowione jedynie i w granicach upoważnienia ustawowego. Inny jest też tryb wchodzenia w życie tych aktów. Tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przez organ gminy pojęć zdefiniowanych w aktach wyższego rzędu. Tego rodzaju uchybienie dotyczy merytorycznej zawartości planu miejscowego, a więc zasad sporządzania planu, co musi skutkować wyeliminowaniem uchwały w tym zakresie. Stąd też za naruszające prawo należy uznać zapisy: § 5 pkt 9 uchwały ( definicja powierzchni biologicznie czynnej); § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c i § 8 ust. 3 pkt 3 lit. c ( sposób liczenia wysokości budynku).

Brak też podstawy prawnej do formułowania w planie miejscowym materii (zakazów ) wynikających z ustaw, bądź aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie delegacji innych ustaw. Dotyczy to wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zakazów dla terenów oznaczonych symbolem 1 ZD ( teren ogrodów działkowych), a mianowicie § 8 ust. 2 pkt 4 lit. b ( zakaz działalności gospodarczej ) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 lit. b ( zakaz hodowli zwierząt i ptactwa).

Musiał też odnieść skutek zarzut skargi w zakresie braku obligatoryjnego elementu planu dla terenu o symbolu 1 KS ( teren obsługi komunikacji), gdy idzie o wymóg w postaci określenia wysokości projektowanej zabudowy. Mianowicie, w świetle § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d uchwały, na tym terenie dopuszczono realizację wyższych obiektów, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami technologicznymi, bez określenia wysokości, czyli gabarytów obiektów w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 cyt. rozp.).

Nadto, gdy idzie o zapis § 8 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały, dotyczący terenu o symbolu ZU ( teren zabudowy usługowej), trafnie zarzucił Wojewoda, że nie wskazano jednoznacznie, o jaką powierzchnię budynku chodzi w tym przepisie, a mianowicie, całkowitą, użytkową, czy zabudowy. Zatem nie jest możliwe wykonanie uchwały w procesie budowlanym.

Podobnie, brak definicji pojęcia "elementy wypoczynkowo-rekreacyjne") § 8 ust. 1 pkt 2 lit. d uchwały), "akcenty wysokościowe" (§ 8 ust. 1 pkt 3 lit. d), skutkowałby nieważnością planu co do terenu o symbolu 1ZU. Tego samego terenu dotyczy też zarzut Wojewody posłużenia się niejasnymi określeniami, które nie formułują jednoznacznego wzorca zachowania, gdy idzie o zapisy § 8 ust. 1 pkt 3 lit. e

( kształty dachów i proporcje elewacji ) oraz § 8 ust. 1 1 pkt 3 lit. j ( powinność zadrzewień i zakrzewień przy budowie parkingów , które to pojęcia nie są tożsame z powierzchnią biologicznie czynną).

Wreszcie, gdy idzie o zarzut skargi braku obligatoryjnego elementu planu w postaci stawek procentowych opłaty planistycznej, godzi się zauważyć, że nie dotyczy to terenu o symbolu ZU, dla którego wprowadzono wszak stawkę 30% ( § 19 ustawy). Dla pozostałych terenów o symbolach ZD, KS i KDL, ustalono stawkę 0%.

Aczkolwiek można zgodzić się z poglądem skargi, że nie jest dopuszczalne określenie stawki 0%, to jednak skład orzekający stanął na stanowisku, że wymóg obowiązkowego określenia stawki procentowej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy dotyczy tylko terenu, dla których zachodzą podstawy ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4, co oznacza, że i w tym wypadku okoliczności faktyczne, czyli stan faktyczny danego obszaru, są decydujące, gdy idzie o obowiązek zamieszczenia ustaleń w tym zakresie.

Wszak zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy ( w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej ustawy ), procedura planistyczna obejmuje sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z uwzględnieniem art. 36. Przepis ten stanowi zaś o różnych skutkach uchwalenia planu. Mianowicie, w związku z uchwaleniem albo zmianą planu, wartość nieruchomości może ulec bądź obniżeniu bądź wzrostowi. Tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości zachodzą przesłanki do pobrania jednorazowej opłaty, ustalonej w planie ( art. 36 ust. 4 ustawy). Oznacza to, że jedynie dla terenów, których wartość wzrosła wskutek uchwalenia albo zmiany planu, ustala się stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty planistycznej.

A contrario, brak przesłanek dla pobrania opłaty, a w konsekwencji ustalenia stawki procentowej, dla tych nieruchomości, których wartość nie uległa zmianie, bądź nastąpiło obniżenie wartości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego. Zatem w przypadku zmiany planu miejscowego niezbędne jest porównanie możliwości korzystania z nieruchomości na podstawie poprzedniego planu. Tak samo należy postąpić w przypadku braku ciągłości planów w związku z utratą mocy obowiązującej planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. ( art. 87 ust. 3 ustawy). Taki bowiem skutek prawny wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P58/08 ( Dz. U. z 2010 r. Nr 24, poz. 124).

Tymczasem w świetle danych w postaci wypisów i wyrysów z poprzednio obowiązujących na tym terenie planów miejscowych, złożonych w toku rozprawy sądowej, dla terenów o symbolach ZU, KS i KDL, poprzednio obowiązywał plan przyjęty uchwałą Rady Miasta Rydułtowy nr XXI/178/2000 z dnia 30 czerwca 2000 r. ( Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 30 września 2000 r. Nr 34, poz. 513, w świetle którego obszar znajdował się w strefach:

- Z1 – SK – strefa komercyjna

- Z1 – MNU – tereny mieszkaniowo-usługowe

- 01 – L – ulica lokalna

- 1/2 KX – ciągi piesze i rowerowe w liniach rozgraniczających ulicy.

Porównanie rysunków planu prowadzi do wniosku, że przeznaczenie terenu o symbolu KDL, nie uległo zmianie. Zmiana przeznaczenia terenu dotyczyła jednak nieruchomości, położonych poprzednio w strefach Z1 – SK i Z1 – MNU, które obecnie stanowią częściowo teren o symbolu ZU, objęty stawką procentową oraz teren o symbolu KS – dla którego ustalono stawkę 0%. Taki podział terenu jest niezrozumiały. Nie wiadomo bowiem, z jakich przyczyn nie stwierdzono wzrostu wartości nieruchomości, które obecnie objęte są symbolem KS, a opłatą planistyczną objęto tę część terenu o symbolu ZU, która poprzednio położona była w tej samej strefie Z1 – SK. W przypadku zmiany planu, co dotyczy tych terenów, nie ma żadnego znaczenia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, lecz możliwość korzystania terenu zgodnie z postanowieniami planu miejscowego.

Zatem stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadniał odstąpienia od ustalenia stawki procentowej dla terenu o symbolu KS, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały w części, obejmującej teren o tym symbolu.

Gdy zaś idzie o teren o symbolu ZD ( teren ogrodów działowych), to brak ciągłości obowiązywania planów miejscowych. Poprzedni plan utracił bowiem ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., zaś poprzednio teren znajdował się w strefie oznaczonej symbolem B 23 E 3 – strefa obiektów użytkowości publicznej o swobodnej lokalizacji z dużym udziałem zieleni ( vide: wypis i ryrys z uchwały RM nr V/48/1994 z dnia 12 grudnia 1994 r. - Dz. Urzęd. Woj. Kat. z dnia 16 grudnia 1994 r. Nr 15, poz. 189 ze zm.). Zatem zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie tego terenu pod ogrody działkowe, nie mogło spowodować wzrostu wartości nieruchomości, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia stawki procentowej.

Jednakże stwierdzone wyżej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego musiało skutkować uwzględnieniem skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Upływ roku od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi bowiem przeszkody prawnej do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że stanowi ona akt prawa miejscowego.

Mając na względzie fakt wejścia w życie uchwały w związku z jej ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. i upływ 30 dni od tej daty ( § 22 zaskarżonej uchwały), brak było podstaw do zawarcia orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku ( art. 152 w zw. z art. 61 § 3 cyt. ustawy).

su.