Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 792/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 148, art. 149, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi I. K., M. K., A. K. wspólników spółki cywilnej [...] s.c. w [...] na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1793, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] oddalającą odwołanie I. K., M. K., A. K., prowadzących działalność leczniczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Centrum Rehabilitacji z siedzibą w [...], dotyczącą rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2018r. postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] kwietnia 2018r. do dnia [...] marca 2023r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze gmin [...], [...] [...] oraz [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] października 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "Rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna" na wskazanym obszarze w okresie od [...] kwietnia 2018 r. do [...] marca 2023 r. W ogłoszeniu podano, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż [...] zł, a po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych maksymalnie dziesięć umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dnia [...] stycznia 2018 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe dokonując wyboru dziesięciu podmiotów, do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym skarżących.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej wniesione przez skarżących.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] marca 2018 r. wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ przeprowadził postępowanie konkursowe zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ustawy o świadczeniach i przepisów aktów wykonawczych, a także nie dopuścił się naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Motywując swoje stanowisko WSA przytoczył argumentację organu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał m.in., że w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert określono maksymalną wartość zamówienia oraz maksymalną ilość umów, jakie mogą być zawarte po przeprowadzeniu postępowania konkursowego. W toku postępowania dokonano porównania ofert według obowiązujących kryteriów wyboru, tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Żaden z wybranych oferentów nie otrzymał takiej liczby świadczeń, jaką deklarował w ofercie, jak również w żadnym przypadku liczba jednostek rozliczeniowych, ustalona w toku negocjacji, nie przekroczyła potencjału oferentów. Komisja konkursowa - dbając o utrzymanie dostępności miejsc udzielania świadczeń na wskazanym obszarze - postanowiła rozdysponować ilość świadczeń w sposób wskazany w rozstrzygnięciu postępowania konkursowego. W przypadku przyznania ilości świadczeń opieki zdrowotnej wyłącznie na podstawie posiadanego potencjału, pula jednostek rozliczeniowych przeznaczonych do zakupu na wskazanym obszarze wyczerpałaby się już przy czwartym wybranym oferencie, co przy dotychczasowych dziewięciu miejscach udzielania świadczeń stanowiłoby znaczące naruszenie interesu świadczeniobiorców.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa, jak również dokonał porównania ofert, według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania – stosownie do art. 147 ustawy o świadczeniach.

W ocenie WSA, w rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców określonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa stosowała te same przepisy i kryteria do wszystkich oferentów. Oferta złożona przez stronę skarżącą nie uzyskała najwyższej liczby punktów w rankingu ofert, mając na względzie zarówno kryteria niecenowe jak i z uwzględnieniem punktacji przyznanej za kryterium ceny.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zasada jawności została zrealizowana z wyłączeniem informacji zastrzeżonych przez świadczeniodawców na podstawie art. 135 ustawy o świadczeniach. Sąd podkreślił, że organ dokonał porównania oferty skarżących z pozostałymi ofertami złożonymi w toku postępowania i dał temu wyraz zamieszczając odpowiednie tabele i szczegółowe informacje o dokonanej ocenie każdej z ofert w zaskarżonej decyzji. Dzięki zindywidualizowaniu każdej ze złożonych ofert skarżący, a także pozostali oferenci, mieli możliwość szczegółowego zapoznania się ze sposobem przyznawania punktów za poszczególne kryteria oceny u każdego z podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Ponadto - jak wyjaśnił organ - w wyniku oceny zgromadzonej dokumentacji, nie stwierdzono błędu komisji konkursowej polegającego na niesłusznym przyznaniu punktów w ofercie, w której deklarowano warunki rankingujące. Zdaniem WSA, nieuzasadnione jest więc twierdzenie skarżących, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy uniemożliwia pełną ocenę i weryfikację złożonych ofert. Tym samym, wątpliwości strony skarżącej, co do braku spełniania przez jednego z oferentów warunku posiadania określonego sprzętu na dzień składania oferty, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przez organ art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Skargę kasacyjną wniosła spółka jawna - [...] sp. j. w [...], która – jak wynika ze złożonego do akt wypisu z KRS - powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową w trybie art. 26 § 4 kodeksu spółek handlowych. Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 in fine i ust. 2, art. 140 ust. 1 in fine i art. 147 ustawy o świadczeniach w zw. z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r, w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy i w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i niesłuszne zaakceptowanie ustaleń organu, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy nie doszło do ujawnienia w ogłoszeniu o konkursie i zarządzeniach Prezesa NFZ nr [...] z [...] marca 2017 r. i nr [...] z [...] grudnia 2016 r. stanowiących podstawę organizacji konkursu informacji, że szczegółowy rozdział ilości jednostek świadczeń opieki zdrowotnej zaproponowanych do zakontraktowania poszczególnym oferentom, będzie opierał się na kryteriach "w szczególności dotychczasowej liczbie świadczeniodawców na obszarze którego dotyczyło postępowanie konkursowe (...) potencjale poszczególnych oferentów (...) wyniku oceny ofert w zakresie kryteriów niecenowych", na które powołuje się organ m.in. na str. 54, 61 i 64 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaś prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo w tym w zakresie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 in fine i ust. 2, art. 147, art. 148 ust. 1 i art. 142 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach i w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i niesłuszne zaakceptowanie ustaleń organu, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy ocena ofert poszczególnych oferentów w konkursie, rzutująca na ilość przydzielonych przez Fundusz do zakontraktowania jednostek świadczeń opieki zdrowotnej w toku negocjacji, została dokonana w oparciu o kryteria wskazane na str. 54, 61 i 64 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które kryteria mają charakter pozaustawowy, niesprecyzowany i uznaniowy, co prowadzi do wniosku o niedopuszczalnym, uznaniowym i dowolnym charakterze działania komisji konkursowej w tym zakresie i sprzeczności takiego sposobu procedowania komisji konkursowej z ustawowymi kryteriami oceny ofert, zaś prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo w tym zakresie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 in fine, art, 142 ust. 5 pkt 1 in fine i art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach i w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i niesłuszne zaakceptowanie ustaleń organu, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy skarżącemu jako podmiotowi który osiągnął drugą najwyższą ocenę w konkursie ofert przyznano relatywnie najmniejszy odsetek świadczeń do zakontraktowania (tj. nie uwzględniono oferty w relatywnie największym stopniu), w sytuacji gdy oferta skarżącego przedstawia korzystny bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i została wysoko sklasyfikowana pod każdym względem, co powinno przemawiać za zakontraktowaniem świadczeń w relatywnie większym stopniu, niż u pozostałych, niżej ocenionych podmiotów, zaś prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo w tym zakresie;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów powołanych w pkt 5-9 skargi, co uniemożliwia ocenę rozumowania WSA w tym zakresie ze skutkiem uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia; w szczególności nie jest jasne, czy WSA uznał te zarzuty skargi za nieuzasadnione, czy też nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też powołane w ich ramach przepisy uznał za nienadające się do zastosowania w niniejszej sprawie, co może świadczyć o pobieżnym przeprowadzeniu kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi, który spowodował brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji pomimo podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 ust.1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że oferenci mogą zastrzec złożone oferty również w zakresie elementów podlegających ocenie w konkursie ofert (pkt IV-VI i VIII formularzy ofertowych), z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, co przeczy zasadzie jawności postępowania konkursowego i uniemożliwia skarżącemu samodzielną ocenę pod kątem tego, czy organ w sposób rzetelny i wszechstronny dokonał kontroli postępowania konkursowego w trybie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach, w kontekście informacji własnych skarżącego, który wskazywał we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że nie jest możliwe zapisanie się na zabiegi w kriokomorze w firmie [...] i na stronie internetowej tej firmy brak było informacji o posiadaniu takiego sprzętu, co może świadczyć o tym, że wskazany podmiot nie spełniał tego warunku na dzień składania oferty, a zatem niesłusznie mógł otrzymać punkty z tego tytułu;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez brak uwzględnienia tego, że działanie komisji konkursowej polegające na określonym rozdzieleniu ilości świadczeń zdrowotnych do zakontraktowania dla poszczególnych oferentów w oparciu o nieznane wcześniej oferentom kryteria, mające charakter pozaustawowy, niesprecyzowany i uznaniowy wskazane na str. 54, 61 i 64 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mogą stanowić działania utrudniające przedsiębiorcom dostęp do rynku;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez zaakceptowanie wykładni organu sprowadzającej się do uznania (m.in. str. 65 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że podpisanie protokołu z negocjacji odzwierciedla rzeczywisty, maksymalny potencjał danego oferenta wskazujący na możliwość realizacji przez niego tej ilości świadczeń opieki zdrowotnej, którą zadeklarowano w protokole w sytuacji, gdy dokument ten odzwierciedla rzeczywiście jedynie to, jaką ilość świadczeń Fundusz przydzielił konkretnemu oferentowi w wyniku rozstrzygnięcia konkursu.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu [...] stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] sp. j. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt III SA/Po 319/18 w sprawie ze skargi I. K., M. K., A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] sp. j. w [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie spełnia swych funkcji, przede wszystkim dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w nim dostatecznie z jakich powodów - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniając stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszeń zarzucanych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zasadzie ograniczył się do przytoczenia wybranych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co - w okolicznościach tej sprawy - okazało się zabiegiem niewystarczającym do wykazania, że dokonał w sposób prawidłowy kontroli legalności decyzji wydanej przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że strona skarżąca w toku postępowania odwoławczego, a następnie w postępowaniu sądowym konsekwentnie zarzucała, że komisja konkursowa - dokonując na etapie negocjacji szczegółowego rozdziału ilości jednostek świadczeń opieki zdrowotnej zaproponowanych do zakontraktowania poszczególnym oferentom - kierowała się kryteriami, które nie były uczestnikom konkursu znane od początku postępowania i nie znajdują umocowania w ustawie, a organ odwoławczy nie dostrzegł związanego z tym naruszenia interesu prawnego skarżącej. Strona upatruje naruszenia swego interesu prawnego w tym, że jako podmiotowi, który osiągnął drugą najwyższą ocenę w konkursie ofert przyznano jej relatywnie najmniejszy odsetek świadczeń do zakontraktowania, w sytuacji gdy jej oferta przedstawia korzystny bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i została wysoko sklasyfikowana pod każdym względem. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony o zaistnieniu takiego naruszenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zasadności skargi - z punktu widzenia tak zarysowanej kwestii spornej - wymagała więc w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia, czy organ rozpatrujący odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a następnie kontrolujący jego działanie sąd administracyjny, jest uprawniony do weryfikacji ustaleń przyjętych w ramach negocjacji prowadzonych na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Z tego punktu widzenia - z uwagi na treść art. 133 §1 p.p.s.a. - istotne znaczenie ma też kwestia, czy zawartość akt sprawy pozwala na przyjęcie, że doszło do zaakceptowania przez stronę ustaleń z negocjacji i w jakim kształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozytywna odpowiedź na te pytania czyniłaby koniecznym odniesienie się do zarzutów skarżącej, że kryteria, którymi kierowała się komisja konkursowa przy rozdzielaniu ilości jednostek świadczeń opieki zdrowotnej w toku negocjacji nie zostały wskazane w ogłoszeniu o konkursie oraz w zarządzeniach Prezesa NFZ, a także że mają charakter pozaustawowy, niesprecyzowany i uznaniowy, sprzeczny z ustawowymi kryteriami oceny ofert. W dalszej zaś kolejności – ewentualnie - czy kryteria te zostały prawidłowo zastosowane, a stanowisko organu w tej materii zostało uzasadnione w sposób, który czyni bezzasadnymi zarzuty arbitralności i naruszenia zasady równości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trafnie podnosiła skarżąca kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił swojego stanowiska co do wskazanych, wymagających rozstrzygnięcia, zasadniczych kwestii, co uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady jawności ofert wynikającej z 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko organu wskazujące na ograniczenia tej zasady wynikające z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Również w tym zakresie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego- stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okazało się niewystarczające, ponieważ strona skarżąca nie kwestionowała, że wskazany oferent dokonał zastrzeżenia w przewidzianym do tego trybie, lecz to, że organ nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji, czy informacje, których dotyczyło to zastrzeżenie rzeczywiście stanowiły podlegającą takiej ochronie tajemnicę. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie przedstawił swojej oceny co do tej kwestii, co stanowi kolejny mankament uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Ze względu na stwierdzone ww. deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie miał podstaw do weryfikacji czy przesłanki, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, są trafne. Z powodu braku istotnych elementów uzasadnienia zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedwczesne byłoby merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dokonania przez WSA błędnej oceny naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania przez organ administracji. Sądowa kontrola - stosownie do jej założeń ustrojowych - nie może sprowadzać się bowiem do jednej tylko instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga strony skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wyżej opisana decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2018r., nr [...] Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny prawidłowości normatywnej rozstrzygnięcia postępowania, w wyniku którego [...] Odział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] zawarł ze stroną skarżącą umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, nie uwzględniając oferty w pełnym zakresie oferowanych przez nią świadczeń.

Na wstępie rozważań należy wskazać zasady proceduralne i przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które to zasady - zdaniem skarżącej - w części nie były realizowane.

Przedmiotem postępowania konkursowego było zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, której unormowania dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

Na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które - zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy - zawiera, m.in., nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2). W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku, gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie w trybie art. 154 ust. 1 ustawy od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Zgodnie z treścią art. 152 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym, zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ww. ustawy, rozporządzeń wykonawczych oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

Zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest zatem ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kierował się powyższymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dalszego postępowania przed sądem I instancji.

Należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany będzie przede wszystkim do sporządzenia uzasadnienia wyroku spełniającego wymogi normatywne unormowane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że największa grupa zarzutów zawartych w skardze kwestionuje prawidłowość procedowania na etapie negocjacji.

Prawidłowość przeprowadzenia tego etapu postępowania kwestionowana jest

przez stronę skarżącą w zarzutach 2 - 4, 5, 7, wskazanych na kartach 1 - 2 skargi.

Dokonując kontroli judykacyjnej kontrolowanej sprawy - także w zakresie wyznaczonym wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 21 stycznia 2021 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzone postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna jest zgodne z wymogami wynikającymi zarówno z treści ustawy o świadczeniach, przepisów zawartych w aktach wykonawczych jak też treści ogłoszenia o postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert. Ponadto procedura odwoławcza została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcia wydane w ramach tej procedury spełniają normatywne wzorce.

Należy podkreślić – biorąc pod uwagę problematykę naruszenia interesu prawnego strony skarżącej - że strona skarżąca zarówno w toku postępowania odwoławczego, a następnie także w postępowaniu sądowym zarzucała, że komisja konkursowa - dokonując na etapie negocjacji szczegółowego rozdziału ilości jednostek świadczeń opieki zdrowotnej zaproponowanych do zakontraktowania poszczególnym oferentom - kierowała się kryteriami, które nie były uczestnikom konkursu znane od początku postępowania i nie znajdują umocowania w ustawie, a organ odwoławczy nie dostrzegł związanego z tym naruszenia interesu prawnego skarżącej. Strona skarżąca upatruje naruszenia swego interesu prawnego w tym, że jako podmiotowi, który osiągnął drugą najwyższą ocenę w konkursie ofert przyznano relatywnie mniejszy odsetek świadczeń do zakontraktowania, w sytuacji gdy – zdaniem strony skarżącej - jej oferta przedstawia korzystny bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i została wysoko sklasyfikowana pod każdym względem.

Naczelny Sąd Administracyjny w wytycznych zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że - z uwagi na treść art. 133 §1 p.p.s.a. - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu ma kwestia, czy zawartość akt sprawy pozwala na przyjęcie, że doszło do zaakceptowania przez stronę ustaleń z negocjacji i w jakim kształcie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Sąd I instancji zwrócił się dodatkowo przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do organu o przedłożenie dokumentacji dotyczącej postępowania w trybie konkursu ofert w zakresie dotyczącym strony skarżącej. Organ przesłał te akta sądowi I instancji. Na podstawie całokształtu materiału znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej należy stwierdzić, że doszło do zaakceptowania przez stronę ustaleń z negocjacji. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się m.in. zaproszenie do negocjacji z dnia [...] stycznia 2018 r., sporządzone przez [...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a kierowane do strony skarżącej tj. wspólników spółki cywilnej - I. K., M. K., A. K., prowadzących działalność leczniczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Centrum Rehabilitacji z siedzibą w [...], w celu ustalenia (a) liczby świadczeń opieki zdrowotnej oraz (b) ceny świadczeń opieki zdrowotnej oraz dokument w postaci – Protokołu z negocjacji z dnia [...] stycznia 2018 r., sporządzanego w przypadku wielokrotnych spotkań negocjacyjnych z oferentem.

Ponadto, z dokumentu – Protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, że protokół ten zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zarówno co do (a) liczby jak i (b) ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Dokument ten zawiera także pozycję "Uwagi". Pozycja ta jest wypełniana w sytuacji wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego.

WSA stwierdza, że z treści dokumentu z dnia [...] stycznia 2018 r. jednoznacznie wynika, że strona skarżąca zaakceptowała zarówno (a) liczbę jak i (b) cenę jednostkową oraz (c) wartość świadczeń opieki zdrowotnej.

Jak już wyżej zostało wskazane w niniejszym uzasadnieniu, jak i w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2021 r. zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego strony skarżącej, powstałego na skutek naruszenia normatywnych zasad postępowania konkursowego. Zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest zatem ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa i określonymi zasadami konkursowymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny zasadności skargi - z punktu widzenia ww. kwestii spornej - wymagała więc rozstrzygnięcia czy (a) organ rozpatrujący odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a następnie (b) kontrolujący jego działanie sąd administracyjny, jest uprawniony do weryfikacji ustaleń przyjętych w ramach negocjacji prowadzonych na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

WSA stwierdza, że brak jest normatywnych podstaw aby zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i sądowadministracyjnego uznać, że zarówno organ jak i sąd administracyjny są uprawnione do weryfikacji ustaleń przyjętych w ramach negocjacji prowadzonych na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Stanowisko to wynika z analizy charakteru prawnego instytucji negocjacji unormowanej w powyższym przepisie. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że: "negocjacje, co jednoznacznie wynika z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach prowadzone są w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia, a więc w celu ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Bezpośrednim celem prowadzonych negocjacji, zwłaszcza zaś ich rezultatem, nie jest zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Celem negocjacji nie jest bowiem ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenie dwóch niezbędnych elementów oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej spośród złożonych ofert, której wyboru ostatecznie dokonuje komisja...negocjacje i ich wynik stanowią przejaw autonomii woli stron co do poczynionych uzgodnień końcowych...Uwzględniając istotę i cel negocjacji prowadzonych w ramach niejawnej części konkursu ofert należy zauważyć, że skarżąca miała możliwość aktywnego udziału w negocjacjach, w tym miała prawo zwrócić się do organu z prośbą o wyjaśnienie, w jaki sposób ustalono warunki zaproponowane przez Komisję Konkursową oraz je negocjować. Ustalenie wspólnego ostatecznego stanowiska przez strony prowadzące negocjacje oznacza, że skarżąca zaakceptowała propozycję Komisji Konkursowej, nawet jeżeli nie spełniała ona jej oczekiwań." (wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 2209/15; por. także powołane w ww. wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2021 r. wyroki NSA z 22 października 2018 r. sygn. II GSK 1217/18 i z 26 lutego 2019 r. sygn. II GSK 4808/16).

WSA wskazuje, że strona skarżąca w rankingu końcowym zajęła drugie miejsce i została z nią zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na wynegocjowanych warunkach (okoliczność bezsporna).

Tutejszy Sąd stwierdza, że podczas negocjacji dnia [...] stycznia 2018 r. dwie strony tj. zarówno strona skarżąca, jak i NFZ zaproponowały taką samą zarówno liczbę ([...]) jak i cenę jednostkową ([...] zł) oraz wartość świadczeń opieki zdrowotnej ([...]). W protokole z negocjacji strony zgodnie przyjęły, że – jak już wyżej zostało wskazane – protokół ten zawiera ostateczne stanowisko stron co do ilości i ceny oferowanych świadczeń.

WSA w pełni akceptuje ponadto wynikającą z przepisów ustawy oświadczeniach (art. 155 ust. 1), a znajdująca także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, koncepcję z której wynika, że: "...Kwestionowanie rozstrzygnięcia konkursu poprzez wniesienie odwołania, w trybie art. 152 ustawy o świadczeniach, z powodu niesatysfakcjonujących skarżącą warunków na jakich została zawarta umowa jest bezzasadne. Ten tryb nie jest bowiem właściwy do podważania postanowień umowy zawartej w wyniku rozstrzygnięcia konkursu na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej... Mając na uwadze, że doszło do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach do wspomnianych umów stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym skarżąca, chcąc zakwestionować warunki umowy powinna skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w Kodeksie cywilnym...W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w związku z tym możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której skarżąca z jednej strony wykonuje umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartą na warunkach uzgodnionych podczas negocjacji, z drugiej zaś, powołując się na art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kwestionuje przebieg tych negocjacji, zarzucając nierówne traktowanie w zakresie zaproponowanej jej liczby świadczeń. Skarżąca ma oczywiście prawo do zmiany stanowiska odnośnie do warunków zawartej umowy, lecz realizacja przysługujących jej uprawnień powinna nastąpić z wykorzystaniem właściwych środków prawnych (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 2209/15). Z akt kontrolowanej judykacyjnie sprawy wynika, że skarżąca nie uchyliła się od skutków prawnych złożonego dnia [...] stycznia 2018 r. oświadczenia woli.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w skardze należy wskazać, że także i te zarzuty są niezasadne.

W zakresie pierwszego zarzutu skargi należy wskazać, że strona skarżąca powołuje się na naruszenie zasady jawności w toku postępowania konkursowego opierając swoje zarzuty w tym zakresie na treści art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z przepisem art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

Art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach normuje zasada jawności postępowania. Oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz realizuje zasadę jawności w dwojakim aspekcie tj.:

1) umów - przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów;

2) ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert.

WSA stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, że naruszono zasadę jawności postępowania konkursowego.

Konkursowy charakter postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych polega na eliminowaniu ofert, z którymi Fundusz nie zawrze umowy, powoduje więc ten skutek, że przy określonej puli środków na zakup poszczególnych świadczeń, do zawarcia umów wybierane są podmioty, które uzyskują w tym konkursie najwyższą, a nie najniższą ilość punktów – stosownie do art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., II GSK 1823/18, Legalis Nr 2529802). NSA stwierdził, że skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca zarówno w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, jak i w § 11 ust. 1 zarządzenia Prezesa NZF nr 18/2017/DSOZ, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w załączniku nr 8 do zarządzenia Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących w tym zakresie regulacji (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1784/15, CBOSA). Trzeba również zaznaczyć, że niektórzy oferenci - skorzystali z możliwości złożenia oświadczenia o zastrzeżeniu określonej części oferty jako tajemnicy przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw prawnych do nieuwzględniania tego stanowiska i udostępnienia zastrzeżonych części oferty. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował takie działanie organu i stwierdził, że w takiej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, bowiem Sąd I instancji słusznie uznał, że przy wyborze ofert nie naruszono zasady jawności, o której mowa w tym przepisie. Organ bowiem właściwie realizował zasadę jawności poprzez umożliwienie stronie skarżącej wglądu do wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., II GSK 1823/18, Legalis Nr 2529802).

WSA wskazuje, że w niniejszej sprawie strona skarżąca w dokumencie z dnia [...] listopada 2017 r. - "Oświadczenie oferenta" - złożyła oświadczenia wskazujące na akceptację zarówno przepisów rozporządzenia, jak i warunków zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednym z elementów tej procedury jest uprawnienie oferentów do skorzystania z możliwości złożenia oświadczenia o zastrzeżeniu określonej części oferty jako tajemnicy przedsiębiorcy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że z treści art. 134 ustawy o świadczeniach wynika zasada równości potencjalnych świadczeniodawców. Zasada ta realizowana jest poprzez określone obowiązki nałożone na Fundusz. I tak:

Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach).

Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach).

Natomiast z godnie z art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Ponadto zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

WSA stwierdza, że postępowanie konkursowe w zakresie równości potencjalnych świadczeniodawców prowadzone jest m.in. poprzez stosowanie wobec wszystkich uczestników postępowania jednolitych kryteriów. Kryteria te wynikają m.in. art. 148 ustawy o świadczeniach oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert... (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372). W stosunku do wszystkich 12 oferentów zostały zastosowane identyczne kryteria. Wnioski oferentów zostały przeanalizowane na podstawie identycznych kryteriów, które były identycznie punktowane w stosunku do każdego z kryteriów. Były to następujące kryteria: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, a także cena udzielanych świadczeń.

Kryteria te zostały poddane analizie przez organ w ramach procedury odwoławczej oraz szczegółowo opisane w decyzji z dnia [...] lutego 2018. oraz z [...] marca 2018 r.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że poza ogłoszeniem z dnia [...] października 2017 r. o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pojawił się także komunikat dla świadczeniodawców, chcących wziąć udział w konkursie ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, w którym przedstawiono cenę oczekiwaną za jednostkę rozliczeniową i określono ją na poziomie [...] zł. Wobec powyższego, znając maksymalną wartość zamówienia w przedmiotowym postępowaniu, określoną jako [...] zł oraz wartość jednostki rozliczeniowej, oczekiwanej przez Fundusz [...] zł, określenie łącznej minimalnej liczby planowanych świadczeń w przedmiotowym postępowaniu było możliwe, a liczba tych świadczeń wynosiła [...]

[...] Oddział Wojewódzki NFZ prawidłowo podkreślił przy tym, że jest jednostką sektora finansów publicznych, ma zatem obowiązek przestrzegać art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Art. 44 ww. ustawy określa podstawy prawne i zasady dokonywania wydatków publicznych. Do zasad tych należą: planowość (ust. 1), legalność (ust. 2), celowość i oszczędność, efektywność, skuteczność i terminowość (ust. 3), zawieranie umów zgodnie z prawem zamówień publicznych (ust. 4).

WSA stwierdza, że z perspektywy powyższego przepisu prawidłowe są twierdzenia organu wyjaśniające sposób rozdysponowania środkami publicznymi w związku z przedmiotowym postępowaniem konkursowym. Organ prawidłowo wskazał, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Organ uzasadnił także zasady oraz parametry brane pod uwagę w tym postępowaniu. Organ prawidłowo argumentował, że zobowiązany jest do uwzględnienia rachunku ekonomicznego, a w związku z tym wybór oferty powinien odbywać się na zasadach konkurencyjności. Organ słusznie też wskazał, że w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie można określić maksymalnej ilości świadczeń, które Fundusz może zakupić, bowiem zgodnie z zasadą ekonomiki należy dążyć do zakupu jak największej ilości świadczeń za jak najniższą cenę.

WSA stwierdza, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami unormowanymi w art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Jak już wyżej zostało wskazane liczba planowanych świadczeń w przedmiotowym postępowaniu na etapie ogłaszania konkursu wynosiła 2 187 915, a wartość jednostki rozliczeniowej, oczekiwanej przez Fundusz [...] zł. W kontrolowanej judykacyjnie sprawie świadczenia zostały ostatecznie zakupione za cenę niższą niż wyżej wskazana, a w konsekwencji powyższego łączna liczba zakupionych świadczeń w przedmiotowym postępowaniu wyniosła [...]. Z perspektywy interesu publicznego wynik postępowania konkursowego był – w zakresie ilości świadczeń - wyższy od zakładanego na etapie ogłoszenia o konkursie. Należy też wskazać, że kryterium cenowe jest jednym z wielu normatywnych kryteriów branych pod uwagę w postępowaniu konkursowym. Zgodnie zarówno z treścią art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jak i kryteriów unormowanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy – Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczególnych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu brane są pod uwagę takie kryteria jak: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość – a więc kryteria o charakterze niecenowym. Organ dokonał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowej analizy każdego z ww. kryteriów oceny.

Ta okoliczność powoduje także że brak jest podstaw do uznania, że w toku postępowania konkursowego naruszone zostały przepisy utrudniające przedsiębiorcom dostęp do rynku (skarżąca strona zarzucała w tym zakresie naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) poprzez brak uwzględnienia, że działanie komisji konkursowej polegające na określonym rozdzieleniu ilości świadczeń zdrowotnych do zakontraktowania dla poszczególnych oferentów w oparciu o nieznane wcześniej oferentom kryteria (zarzut piąty skargi). Podkreślić należy, że kryteria te były w sposób szczegółowy opisane oraz przeanalizowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi – w rozwinięciu zarzutu piątego - strona skarżąca powołała zachowanie polegające na utrudnieniu dostępu do rynku. Jednakże zarzut ten został powiązany z naruszeniem zasad proceduralnych, określonych w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 7 k.p.a., art. 8§1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a. Wskazać należy, że art. 15 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje, że czynem nieuczciwej konkurencji jest utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez:

Pkt 3) rzeczowo nieuzasadnione, zróżnicowane traktowanie niektórych klientów;

Pkt 5) działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub stwarzanie warunków umożliwiających podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości możliwość kwalifikowania NFZ, jako przedsiębiorcy jednakże w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - tj. art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z tym przepisem, za przedsiębiorcę należy uważać, między innymi, osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Jeżeli działalność polegała na zawieraniu, w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej, umów ze świadczeniodawcami o finansowanie świadczeń zdrowotnych należy uznać za organizowanie usług o charakterze użyteczności publicznej (por. wyrok S.O.K. i K. w Warszawie z 17.11.2015 r., XVII AmA 58/14, LEX nr 2155550). W przypadku usług medycznych celem tym jest ochrona zdrowia społeczeństwa (por. M. Kolasiński, Podmioty, których działania wymagają szczególnej analizy pod kątem możliwości przypisania im organizowania lub świadczenia usług użyteczności publicznej [w:] Prawo konkurencji. 25 lat, red. T. Skoczny, Warszawa 2016. LEX.el).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niezasadne są zarzuty naruszenia ww. przepisów prawa.

Odnosząc się argumentacji strony skarżącej wskazanej w zarzucie ósmym skargi należy stwierdzić, że także i ten zarzut jest niezasadny. Strona skarżąca zarzucała naruszenie §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach i art. 7 k.p.a., art. 8§1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a. poprzez niesłuszne zaakceptowanie przez organ takiego przebiegu postępowania konkursowego, w którym wbrew wyraźnej dyspozycji przepisu ww. rozporządzenia nie doszło do obligatoryjnego badania, czy oferty opiewające na cenę [...] zł za jednostkę nie mają charakteru rażąco niskiego w stosunku do przedmiotu zamówienia, poprzez zwrócenie się do [...] Sp.j., [...] Sp. z o-o. i [...] Sp. z o.o. o udzielenie wyjaśnień dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, w tym o przedstawienie kalkulacji kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, co świadczy o pobieżnym przebiegu postępowania odwoławczego, w zakresie dotyczącym oceny prawidłowości działania komisji konkursowej.

Na podstawie § 14. ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy Komisja konkursowa w celu ustalenia, czy oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca się do oferenta o udzielenie w określonym terminie wyjaśnień dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, w tym o przedstawienie kalkulacji kosztów świadczeń opieki zdrowotnej.

WSA wskazuje, że ranking końcowy (tj. po negocjacjach) w zakresie kryterium cenowego wskazuje, że podmiot posiadający największą liczbę punktów wycenił swoją ofertę opiewającą na cenę [...] zł za jednostkę; natomiast strona skarżąca wyceniła swoją ofertę opiewającą na cenę [...] zł za jednostkę. Podkreślić należy, że oba podmioty ustaliły ostatecznie swoje stanowiska w zakresie cenowym i podpisały protokoły końcowe z negocjacji (zob. k. 15 zaskarżonej decyzji). Różnica w cenie świadczeń opieki zdrowotnej w obu przypadkach wynosi [...] zł. Natomiast biorąc pod uwagę kryterium cenowe w przypadku wszystkich 10 świadczeniobiorców, których oferty końcowe zostały wybrane wynoszą od [...] zł do [...] zł (dane ze wszystkich ofert końcowych po negocjacjach). Wskazać należy, że o procedurze konkursowej w zakresie etapu negocjacji WSA wypowiadał się już powyżej.

Odnosząc się argumentacji strony wskazanej w zarzucie dziewiątym skargi należy stwierdzić, że także i ten zarzut jest niezasadny. Strona skarżąca zarzucała naruszenie w ramach procedury konkursowej art. 8 §2 k.p.a. w zw. z art. 154§1 ustawy o świadczeniach poprzez odstąpienie od dotychczasowej praktyki Funduszu, polegającej na kontraktowaniu ze skarżącymi stale wzrastającej ilości świadczeń opieki zdrowotnej i aktualne przydzielenie skarżącym znacznie mniejszej ilości świadczeń, na poziomie ok. 30% poprzednio zakontraktowanych świadczeń, czym doszło do naruszenia swoistej ekspektatywy skarżącego, który rozwijał swoje przedsiębiorstwo tj. dokonywał nakładów na sprzęt i lokale, powiększał personel sukcesywnie do wzrastającej ilości świadczeń przydzielanych przez Fundusz, zaś teraz z uwagi na brak utrzymania tej tendencji zmuszony był ograniczyć zakres działalności, w celu zmniejszenia kosztów m.in. poprzez redukcje blisko połowy całego personelu.

WSA wskazuje, że z treści art. 8§2 k.p.a. w zw. z art. 154§1 ustawy o świadczeniach nie wynika jakikolwiek obowiązek zakontraktowania ze stroną skarżącą większej ilości świadczeń opieki zdrowotnej tylko z tego powodu, że w przeszłości – po przeprowadzeniu procedury konkursowej - przydzielane były stronie skarżącej większe ilości świadczeń. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie posiada "swoistej ekspektatywy" w kolejnym postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, nakładającej obowiązek przyznania takiej samej lub zwiększonej liczby świadczeń w wyniku przeprowadzenia kolejnego postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. W zakresie postępowań konkursowych komisja konkursowa zobowiązana jest prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach (m.in. dokonywać porównania ofert na podstawie kryteriów unormowanych w art. 148 ust. 1); przepisów wykonawczych do tej ustawy, jak również biorąc pod uwagę treść art. 44 u.f.p.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad proceduralnych związanych z przedmiotowym konkursem, uregulowanych w Dziale VI ustawy - Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, a w związku z powyższym nie doszło do naruszenia - wskazanych w skardze przepisów ustawy o świadczeniach jak również przepisów wykonawczych do tej ustawy czy też ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Należy także wskazać, że – wbrew zarzutom strony skarżącej dotyczącym naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, tj. art. 7, art. 8§2 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a. oraz art. 80 §1 k.p.a., do takich naruszeń w rozpatrywanej sprawie nie doszło. Podjęte w niniejszej sprawie zostały wszelkie czynności niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego na podstawie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które skutkowały – zdaniem Sądu – ostatecznymi, właściwymi ustaleniami w zakresie oceny ofert w postępowaniu konkursowym, a w konsekwencji – zgodnym z przepisami prawa i zasad postępowania rozstrzygnięciem. Ponadto, organ w sposób spełniający przesłanki art. 80 § 1 k.p.a., dokonał analizy i oceny istotnych w sprawie materiałów dowodowych, a ponadto decyzja wydana na podstawie postępowania przeprowadzonego zgodnie z ww. zasadami procedury administracyjnej spełnia przesłanki normatywne z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej analizy, zarówno stanu prawnego, jak i faktycznego, dotyczącego m.in. problematyki związanej z kryteriami wyboru ofert tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej a także w zakresie innych aspektów podnoszonych w środkach zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.