Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1526/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 134, art. 154, art. 152 ust. 2, art. 147
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania G.Sp z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290), utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy na obszarze 2206-kościerskim w województwie [...], o kodzie postępowania numer [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze [...] w województwie [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 76 050,00 zł na cały okres rozliczeniowy. Oferty należało złożyć w terminie do dnia [...] października 2010 r. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 7 ofert.

W części jawnej komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Komisja wezwała oferenta do uzupełnienia braków formalnych, które zostały w terminie uzupełnione i oferta została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. W konsekwencji uszeregowania ofert w ww. sposób, oferta spółki, która zajęła trzecie miejsce w rankingu końcowym, nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu.

Od rozstrzygnięcia postępowania G. Sp. z o.o. wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie podkreślając, iż oferta odwołującego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Ponadto zaznaczył, iż warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś odwołujący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego.

Na powyższa decyzję Prezesa Funduszu spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1037/11, uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., zarzucając organom obu instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a.

Sąd orzekający uznał, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie dochodzi do ponownego ustalenia stanu faktycznego, to organ I instancji i Prezes Funduszu są obowiązane wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał daną ilość punktów od komisji. Zauważył, że uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert. We wskazaniach zaś do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy Funduszu do dokonania analizy porównawczej oferty skarżącego w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen, tak aby wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Trafność powyższych zarzutów uznał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12, oddalając skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wobec uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1037/11, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji udostępniono odwołującemu dokumentację postępowania nr [...], w tym zanonimizowaną ofertę podmiotu, który konkurs wygrał.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie do Prezesa NFZ.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest, zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w:

1) zarządzeniu nr 57/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 29 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne; zmienionym zarządzeniem nr 11/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 29 stycznia 2010 r. a - jak wskazał Prezes NFZ - zgodnie z wyrokiem NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10, zarządzenia Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu wiążące;

2) zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ wskazał, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 11 grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr 50/2020/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 1 września 2010 r.

Podkreślił, że podpisanie przez oferenta protokołu z przeprowadzonych negocjacji nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyduje o tym miejsce w rankingu końcowym, wynikające (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zauważył, że oferta złożona przez odwołującego w rankingu końcowym otrzymała łącznie 83,333 punktów, w tym za kryteria: cenowe 30,000 punktów, za kryteria niecenowe 53,333 punktów (za kryterium: ciągłość: 10,000, jakość: 40,000, dostępność 3,333), zajmując trzecie miejsce. Natomiast oferta wybrana w wyniku przedmiotowego postępowania uzyskała w rankingu końcowym łącznie 90,00 punktów. Zauważył, że oferta odwołującego nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa albowiem złożono ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową i ta oferta, jako najkorzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Wyjaśnił, że oferta odwołującego nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu.

Prezes NFZ wskazał, że w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 76.050,00 PLN na cały okres rozliczeniowy i w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania rozdysponowana została przedmiotowa kwota

Podkreślił, iż odwołujący podpisał protokół końcowy z negocjacji pod treścią którego zawarta została uwaga w brzmieniu: "Podpisanie protokołu negocjacyjnego NIE jest gwarancją wybrania oferty. Wynegocjowane warunki zostaną wzięte pod uwagę przy tworzeniu rankingu końcowego. Ranking tworzony jest na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów wynikających z ceny punktu. Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. W przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół końcowy jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej odrębnie ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania ".

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania przypomniał, iż "Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy." (wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 950/06).

Prezes NFZ odniósł się następnie do zarzutów podniesionych przez odwołującego znając je za bezzasadne.

I tak odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10, 73 i 74 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, stwierdził, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji udostępniono odwołującemu dokumentację postępowania, w tym zanonimizowaną ofertę podmiotu, który konkurs wygrał, wykonując tym samym wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co odwołujący potwierdził podpisując protokół z udostępnienia dokumentacji. Z kolei fakt nie okazania rankingu otwarcia w ocenie organu nie upoważnia do przywoływania argumentacji, iż brak możności dokonania analizy tychże dokumentów skutkował ograniczeniem realizacji uprawnień oraz uniemożliwił wyczerpujące sformułowanie oświadczeń uzasadniających odwołanie. Wskazał, że brak okazania do wglądu odwołującemu rankingu otwarcia jest działaniem zasadnym chroniącym negocjacje cenowe oraz sytuację finansową poszczególnych uczestników postępowania. Podkreślił, iż odwołującemu okazano do wglądu ranking końcowy zawierający pozycje oferty wybranej i odwołującego, a zatem odwołujący uzyskał informacje, iż obie oferty uzyskały maksymalną liczbę punktów za kryterium ceny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach, wyjaśnił, że kryteria i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy. Uznał, że w omawianej sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podkreślił, że Fundusz, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazał, że warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutu nierówności traktowania podmiotów pod kątem udokumentowania przez techników elektroradiologii odbytego szkolenia w zakresie kontroli jakości prowadzonego przez PLTR, lub przez inną jednostkę prowadzącą szkolenie akredytowane przez PLTR lub zgodnie z programem zatwierdzonym przez PLTR, stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu ten element był dodatkowo oceniany. W formularzu ofertowym w części VIII Ankiety zostało zamieszczone stosowne pytanie w tym zakresie z możliwością udzielenia odpowiedzi: Tak. Nie.

Wyjaśnił, że komisja konkursowa przeprowadziła kontrole u części oferentów z odwołującym włącznie, celem zweryfikowania zgodności złożonej oferty ze stanem faktycznym, w tym np. podstawy udzielenia twierdzącej odpowiedzi na wzmiankowane powyżej pytanie.

Podkreślił, iż komisja konkursowa oddziału Funduszu nie miała obowiązku przeprowadzania w toku postępowania konkursowego kontroli u wszystkich oferentów. Ponadto zauważył, że przeprowadzenie kontroli u jednego oferenta nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzania kontroli u innych oferentów.

Przywołał § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), zgodnie z którym komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Zauważył, że kierunek powyższej regulacji jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Wskazał, że przepis nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisję konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Uznał, że przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 tego rozporządzenia u jednego oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.

Dodał, iż w sytuacji nieprzeprowadzania kontroli u danego oferenta komisja konkursowa opierała się na danych i informacjach przekazanych w ofercie przez samych oferentów.

Odnosząc się do zarzutu nierówności traktowania podmiotów pod kątem posiadania certyfikatu wydanego przez Centrum Monitorowania Jakości, podkreślił, iż ten element oceny jest warunkiem dodatkowo ocenianym, nie jest wymogiem bezwzględnie koniecznym do zawarcia umowy, niespełnienie którego skutkowałoby odrzuceniem oferty. Zatem sam fakt nie posiadania przedmiotowego certyfikatu nie może być interpretowany jako rażącą nierówność traktowania oferentów.

Odnosząc się do zarzutu bezzasadności nadania decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 108 § 1 k.p.a., Prezes NFZ podkreślił, iż jest to uzasadnione koniecznością zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej dla osób ubezpieczonych poprzez podpisanie umów z wybranymi w postępowaniu świadczeniodawcami. Przyznał, że wprawdzie decyzja oddalająca odwołanie jako taka nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji, ale - jak zauważył - w świetle art.154 ust. 2 zd. drugie, brak klauzuli rygoru natychmiastowej wykonalności mógłby wywołać wątpliwości co do możliwości zawarcia umów z wybranymi świadczeniodawcami.

Następnie Prezes NFZ - uznając trafność zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uzupełnił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ poprzez przedstawienie w tabeli szczegółowego porównania oferty odwołującego z ofertą wybraną w przedmiotowym postępowaniu.

Prezes NFZ wskazał w dalszej kolejności, że z porównania oferty wybranej oraz oferty odwołującego jednoznacznie wynika, iż:

1. w zakresie ciągłości zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący odpowiedzieli "TAK" na wszystkie cztery pytania ankietowe i zgodnie z wzorem z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ za każde z nich otrzymali 1/4* 10=2,500 pkt, co łącznie daje maksymalną możliwą liczbę tj. 10 pkt.

2. w zakresie jakości w części dotyczącej personelu udzielającego świadczeń w odniesieniu do lekarzy zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący zapewniają lekarza specjalistę co skutkuje otrzymaniem 10/13*25=19,231 pkt, natomiast w odniesieniu do techników elektroradiologii otrzymali 3/13*25=5,769, co po zsumowaniu daje łącznie w tej kategorii maksymalną możliwą liczbę tj. 25,000 pkt.

3. w zakresie zewnętrznej oceny jakości oferent wybrany otrzymał 1/2*5=2,500 pkt za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast odwołujący za ten parametr otrzymał 0 pkt. Żaden z oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ, za co każdy otrzymał 0 pkt, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 2,500 pkt (oferta wybrana) i 0 pkt (odwołujący).

4. w zakresie jakości w części dotyczącej sprzętu i aparatury medycznej zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący zapewniają prawidłowe wyniki testów specjalistycznych mammografu, co daje im 1/1*15=15 pkt, tj. maksymalną ilość w tej kategorii.

5. w zakresie dostępności zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący otrzymali po 2 pkt za posiadanie windy umożliwiającej dostęp dla świadczeniobiorców niepełnosprawnych, co po przeliczeniu daje dwukrotnie liczbę 1,667 pkt: (2/6*5). Oferent wybrany w tej kategorii otrzymał dodatkowo 1,667 pkt (2/6*5) za pomieszczenie sanitarne przystosowane dla osób niepełnosprawnych, a odwołujący identyczną liczbę punktów za posiadanie podjazdu, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 3,333 pkt za ofertę wybraną i odwołującego.

6. odnosząc się do kryterium ceny organ wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący otrzymali maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9,00 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10,00 zł za punkt – 30x(1,1x10,00zł - 9,00zł)/(1,1x10,00zł - 0,9x10,00zł) =30x2/2=30.

Prezes NFZ wskazał, że przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdza, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny i rozstrzygnięcie postępowania nie mogło być inne, niż wskazane w ogłoszeniu.

W konsekwencji Prezes NFZ uznał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Uznał też, że nie został naruszony interes prawny odwołującego, nie zostały naruszone podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.Sp. z o.o, zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na art. 10 k.p.a. i podniosła, że po uprzednim telefonicznym umówieniu się na spotkanie, w dniu 8 sierpnia 2013 r. nie zostały jej udostępnione wszystkie materiały postępowania konkursowego. W szczególności skarżącej nie umożliwiono zapoznania się z rankingiem otwarcia, a także z protokołami z negocjacji z oferentami, które to dokumenty stanowią odzwierciedlenie procesu negocjacji prowadzonych przez NFZ z oferentami, obrazujący treść ofert składanych przez wszystkich oferentów, propozycje NFZ oraz rezultat przeprowadzonych w toku postępowania negocjacji. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie niemożność dokonania analizy tychże dokumentów mających istotne znaczenie dla jego sytuacji prawnej skutkowała ograniczeniem realizacji jej uprawnień oraz uniemożliwia wyczerpujące sformułowanie oświadczeń co skutkowało pozbawieniem strony prawa do obrony swoich interesów i działania w toku postępowania.

Nadto pomiędzy czynnością zapoznania się przez skarżącą z dokumentacją przedmiotowego postępowania, a datą wydania zaskarżonej decyzji, nie minęło nawet kilka dni, co w oczywisty sposób, w szczególności z uwagi na obszerność materiału dowodowego, uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że do dnia dzisiejszego organ pozostawił bez odpowiedzi pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., wystosowane w związku z zapoznaniem się z dokumentacją przedmiotowego postępowania, w którym skarżąca zwróciła się do organu o wyjaśnienie, czy we wskazanych przez nią postępowaniach komisje konkursowe dokonywały weryfikacji merytorycznej treści oświadczeń składanych przez oferentów w ofertach i badały prawdziwość tychże oświadczeń oraz - w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej - o wskazanie, w jaki sposób dokonywano weryfikacji i czy została sporządzona stosowna dokumentacja potwierdzająca weryfikację. Podkreśliła, że odpowiedź organu na zadane pytania mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia szeregu Istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy.

Omawiając zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów oraz naruszenie zasad uczciwej konkurencji, skarżąca zwróciła uwagę na wybiórcze i bezzasadne różnicowanie oferentów w aspekcie przeprowadzania wobec nich kontroli w toku postępowania konkursowego. Zauważyła, że w treści decyzji nie wskazano przesłanek uzasadniających kontrolowanie określonych oferentów, przy jednoczesnym zaniechaniu kontroli w stosunku do innych podmiotów. Podkreśliła także, że oferent, którego oferta została w toku postępowania wybrana do udzielania świadczeń, nie został poddany przedmiotowej kontroli.

W ocenie skarżącej komisja konkursowa w sposób rażąco wadliwy prowadziła negocjacje z oferentami. Podniosła, że jedynie wybranym oferentom w toku negocjacji proponowano obniżenie ceny określonej w złożonej ofercie, co również stanowi przejaw nieuzasadnionej wybiórczości organu I instancji. W decyzji nie wyjaśniono dla jakich powodów tylko niektórym z oferentów komisja zaproponowała obniżenie ceny za jednostkę. Ponadto organ prowadzący postępowanie bez merytorycznych podstaw proponował różnym podmiotom odmienną ilość świadczeń, a co za tym idzie odmienna była również oczekiwana przez oferentów kwota możliwa do uzyskania z tytułu udzielanych świadczeń, która de facto była przez komisję wskazywana oferentom. Skarżąca wskazała również, iż każdemu oferentowi w toku negocjacji proponowano różną wartość świadczeń, których łączna suma przewyższała wartość zamówienia wskazaną w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżąca podtrzymała również zarzut podnoszony już w uprzednich odwołaniach bezpodstawnego i nieuzasadnionego ograniczenia ilości wykonywanych świadczeń poprzez ukształtowanie sumy przeznaczonej na finansowanie świadczeń w zaproszeniu do składania ofert na niskim poziomie i stwierdziła, że zyskały one uznanie w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 roku sygnatura akt: VI SA/Wa 1799/12

Skarżąca podniosła również zarzut rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazując, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydając skarżoną decyzję poprzestał jedynie na dokonaniu w treści uzasadnienia decyzji podsumowania ilości punktów uzyskanych przez skarżącą w porównaniu do ilości punktów uzyskanych przez oferenta, którego oferta została w toku postępowania wybrana do realizacji świadczeń. Powyższego - zdaniem skarżącej - wbrew zaleceniom sądów, z całą pewnością nie można uznać za dokonanie analizy porównawczej przedmiotowych ofert co do każdego z kryteriów ocen. Przywołała w tym miejscu treść art. 148 ustawy o świadczeniach oraz art. 153 ppsa i podkreśliła, że w jej ocenie postępowanie Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ nie zostało sanowane poprzez argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji prezesa NFZ.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca stwierdziła, iż Dyrektor [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ a w ślad za nim Prezes NFZ nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ograniczył się wyłącznie do zacytowania art. 108 § 1 k.p.a. poprzez odwołanie się do "względów ochrony zdrowia lub życia ludzkiego", nie wyjaśniając na czym miałyby one polegać oraz nie przytaczając jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Co prawda dotyczy ona ochrony zdrowia w postaci zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, jednakże pozbawiona jest niezbędnej do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności cechy "niezbędności".

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze gdańskim w województwie pomorskim.

Decyzja ta została wydana na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 255/12 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1038/11 uchylającego poprzednią decyzję tego organu oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z uwagi na potrzebę przeprowadzenia przez organ analizy porównawczej oferty strony skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał, celem umożliwienia Sądowi zbadania legalności zaskarżonej decyzji,

a skarżącej wypowiedzenia się co do istotnych okoliczności sprawy.

Oznacza to, iż przy ponownym rozpoznaniu skargi, ma zastosowanie regulacja z art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którą, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Ocena prawna jest wiążąca, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych natomiast utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101).

Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), w którym stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu ( czynności ). Można dodać, iż w świetle stanowiska zajętego w literaturze niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w powołanym przepisie byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a ). (por. A. Kabat (w:) Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, komentarza, Warszawa 2005, str. 347).

Orzekające ponownie w niniejszej sprawie organy Narodowego Funduszu Zdrowia i Sąd, zostały związane zatem wykładnią wyrażoną w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. oraz NSA z dnia 8 maja 2013 r., albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wyrażonej oceny prawnej. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji wynika z faktu realizacji zaleceń w sprawie wynikających z wyroków o wskazanych wyżej sygnaturach akt.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zastosował się do zaleceń wskazanych w w/w wyroku Sądu, który, uchylając decyzję Prezesa NFZ oraz decyzję pierwszoinstancyjną, nakazał wszechstronne zbadanie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego winna wchodzić m.in. oferta podmiotu który konkurs wygrał a uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert. Organ odwoławczy dokonał bowiem wnikliwej analizy dotyczącej kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków jak również możliwości naruszenia przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę. Jak wynika z akt administracyjnych organ objął kontrolą dokumentację drugiego uczestniczącego w konkursie oferenta i poddał je szczegółowej analizie wykazując w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla obu oferentów. Wskazał, także z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) - dalej ustawa o świadczeniach, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez NFZ celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zatem z treści powołanego przepisu wynika, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli NFZ naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy". Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest, zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1458/10, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odwołanie się do poglądu wyrażonego już przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II GSK 748/08), w którym NSA stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. NSA zauważył, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W myśl tezy postawionej w cytowanym wyżej wyroku NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Należy podkreślić, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Tak, więc zadaniem organu - Prezesa NFZ - któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, Prezes NFZ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert.

Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1. zarządzeniu Nr 57/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne; zmienionym zarządzeniem nr 11/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 stycznia 2010 r.,

2. zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

3. zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr 50/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2010 r.

Warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Oferta skarżącej została sklasyfikowana na 3 pozycji. Oceny oferty dokonano według kryteriów: jakości, dostępności, ciągłości oraz ceny.

Poza sporem pozostaje, że komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. W części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert.

W myśl wskazanego powyżej art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Komisja konkursowa, decydując się na przeprowadzenie negocjacji umożliwia stronie zaproponowanie nowej ceny jednostki rozliczeniowej, która jest elementem punktowanym, co z kolei może wpłynąć na zmianę pozycji w rankingu na pozycję wyższą, korzystniejszą.

Negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Zatem, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty. Negocjacje kończą się podpisaniem protokołu końcowego z negocjacji zawierającego klauzule, że protokół końcowy zawiera ostateczne stanowisko stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. O wyborze oferty decyduje bowiem pozycja w rankingu końcowym, która jest wypadkową miejsca w rankingu początkowym (w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z malejącą punktacją wygenerowaną przez system informatyczny, dla którego bazę danych tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez świadczeniodawców i ankiety) i wyników z przeprowadzonych negocjacji.

Jak wynika z "Rankingu końcowego" oferta skarżącej została sklasyfikowana na 3 pozycji, z łączną liczbą punktów 83,333 w tym kryterium cenowe 30.000 punktów; ciągłość 10,000 punktów; jakość 40,000 punktów; dostępność 3,333 punktu. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, nie wybrawszy oferty skarżącej, ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na świadczenia będące przedmiotem postępowania.

W ocenie Sądu, tak przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże obowiązany jest on po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Prezes NFZ, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 k.p.a., rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia organu I instancji, poddał - w uzasadnieniu swojej decyzji - analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego.

W tym miejscu wypada podkreślić, że rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, Prezes NFZ działał na zgodnie z art. 15 k.p.a., bowiem dwukrotne rozpoznanie (sprawy) oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 98-100). W literaturze wyrażono pogląd, według którego zasada dwóch instancji ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia praworządności: po pierwsze dlatego, że każda decyzja może być poddana kontroli w trybie odwoławczym, orzekanie więc merytoryczne nie kończy się na jednej instancji, po drugie zapobiega nadmiernemu przewlekaniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 156).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Prezes NFZ uwzględnił zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. i sanował we własnej decyzji braki decyzji pierwszoinstancyjnej, w której zabrakło analizy porównawczej oferty skarżącej i oferty podmiotu, który konkurs wygrał.

Badając materiał dowodowy w niniejszej sprawie, Prezes NFZ wskazał, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazał także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Ponadto, w sposób wystarczający odniósł się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne.

Sąd nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art. 153 p.p.s.a.

Sąd nie uznał również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania - art. 10, art. 73 i art. 74 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że zarówno przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, jak również przed wydaniem decyzji przez Prezesa NFZ, umożliwiono skarżącej wgląd do dokumentacji dotyczącej postępowania, w tym umożliwiono wgląd do dokumentacji ofertowej podmiotu którego ofertę wybrano w takiej formie, która nie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zakazujących przekazywania danych wrażliwych chronionych prawnie. Należy wyraźnie podkreślić, że oferta ilościowa i cenowa podmiotów konkurencyjnych - przedstawiona w rankingu otwarcia - stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, wobec czego jej udostępnienie stanowiłoby naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów. Poza tym elementem skarżąca miała dostęp do zanonimizowanej dokumentacji ofertowej podmiotu wybranego. Sposób okazywania ofert konkurencyjnych w żaden sposób nie wpłynął na naruszenie art. 135 pkt 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ skarżąca miała wgląd w protokół końcowy z negocjacji z podmiotem wybranym w postępowaniu. Okazanie zatem skarżącej zanonimizowanej oferty konkurującego podmiotu nie spowodowało naruszenia art. 10, art. 73 i 74 k.p.a., zatem niniejszy zarzut należy uznać za niezasadny.

W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu jedynie podlega, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami organów obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1, art. 147 oraz art. 152 ustawy o świadczeniach. Nie doszło także do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie

stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.