Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2348/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1340/17 w sprawie ze skargi "A" i "B" w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1340/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A" i "B" na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz "A" i "B" solidarnie kwotę 13.080 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], zmienioną decyzją tego organu z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) zezwolił na realizację inwestycji drogowej, przeznaczając w szczególności nieruchomość położoną w mieście [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8,2675 ha, pod budowę obwodnicy [...].

Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) Wojewoda [...] orzekł o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 4.491.626,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości; powiększeniu ww. kwoty odszkodowania o kwotę 224.581,30 zł stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid; przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz "A" w wysokości 3.627.851,77 zł za udział 10/13 części oraz na rzecz "B" w wysokości 1.036.529,08 zł za udział wynoszący 3/13 części, zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor) zakwestionował zasadność powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania przez właściciela nieruchomości. Wskazał, że pismo Dyrektora "A" (dalej Dyrektor "A"), działającego również w imieniu "B" (dalej "B") z 8 stycznia 2016 r., którym wystąpiono do [...] z prośbą o wyrażenie zgody na wydanie rzeczonej nieruchomości i pismo z 11 stycznia 2016 r., stanowiące pozytywną odpowiedź [...] na tę prośbę, nie zostały przekazane inwestorowi w terminie uzasadniającym powiększenie odszkodowania. O ich treści inwestor dowiedział się 27 czerwca 2016 r., zaś organ w maju 2016 r. Zdaniem odwołującego się, treść ww. pism jednoznacznie wskazuje, że mają one charakter "wewnętrznej korespondencji", a wola wydania przedmiotowej nieruchomości nie została w jakikolwiek sposób uzewnętrzniona w terminach wskazanych w art. 18 ust. 1e uzrid.

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 4.491.626,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w mieście [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8,2675 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...]; 2. powiększeniu ww. kwoty odszkodowania o kwotę 224.581,30 zł stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid); 3. przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz "A" w wysokości 3.627.851,77 zł za udział 10/13 części we współwłasności ww. nieruchomości oraz na rzecz "B" w wysokości 1.088.355,53 zł za udział wynoszący 3/13 części we współwłasności ww. nieruchomości; 4. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 3.455.096,92 zł na rzecz "A" za udział 10/13 części w prawie własności przejętej nieruchomości oraz na rzecz "B" w wysokości 1.036.529,08 zł za udział wynoszący 3/13 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości; 2. odmowie powiększenia ww. kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid; 3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy (dalej opinia bądź operat) sporządzony 5 marca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O.T. (dalej rzeczoznawca bądź biegła).

Biegły ustalił, że nieruchomość podlegająca wycenie położona jest w północno -zachodniej, peryferyjnej części miasta [...], w strefie słabo zurbanizowanej, strefie zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Wycenia[na] działka stanowi grunt niezabudowany, użytkow[an]y rolniczo i została wydzielona z nieruchomości niezabudowanej, użytkowanej rolniczo (w uprawie zasiew ozimy). Otoczenie przedmiotu wyceny stanowią niezabudowane tereny użytkowane rolniczo.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Strefy Zorganizowanej Działalności Inwestycyjnej zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. nr [...] poz. [...], dalej Plan) przejęta działka znajdowała się na terenie oznaczonym 20P - obiekty produkcyjne, składy i magazyny (pow. 7,7825 ha), 85R - użytki rolne (pow. 0,4850), natomiast działka pierwotna 20P - obiekty produkcyjne, składy i magazyny, 85R - użytki rolne, 37G - urządzenia infrastruktury technicznej - sieć gazowa, 59WS - wody śródlądowe powierzchniowe - ciek wodny. W operacie podkreślono, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości, ponieważ nieruchomości te osiągają wyższe ceny od nieruchomości drogowych. Wycenę przejętej nieruchomości należy dokonać w oparciu o przeznaczenie nieruchomości ustalone zgodnie z art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej ugn), bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przeznaczenie na cel publiczny części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym powoduje zwiększenie jej wartości, a w konsekwencji wartość części przeznaczonej pod rolę dla celów odszkodowania określono według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, zgodnie z celem wywłaszczenia, uwzględniając zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 ugn. Biegła, uwzględniając cel i zakres wyceny, obowiązujące przepisy prawne i zapisy standardów zawodowych, oszacowała wartość odtworzeniową nieruchomości, oddzielnie określając wartość rynkową gruntu powiększoną o koszt odtworzenia odtwarzalnych części nieruchomości. Szacując część nieruchomości przeznaczonej pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zastosowano metodę porównywania parami. Dokonano opisu nieruchomości przyjętych do porównań z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych: intensywności zabudowy, pola powierzchni nieruchomości i warunków dojazdu. Szacując część nieruchomości o przeznaczeniu rolnym zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Do cech mających wpływ na wartość nieruchomości biegła zakwalifikowała sąsiedztwo, położenie w terenie i dojazd. Na potrzeby wyceny biegła dokonała analizy kształtowania się cen nieruchomości za okres od 2014 r. do dnia wyceny z terenu województwa [...].

W okresie analizy, na przyjętym obszarze rynku, ceny jednostkowe podobnych nieruchomości drogowych mieściły się w przedziale od 25,00 zł/m2 do 40,00 zł/m2; nieruchomości o przeznaczeniu produkcyjnym, składów i magazynów od 47,89 zł/m2 do 79,23 zł/m2. Dokonano opisu nieruchomości przyjętych do porównań z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość 1 m2 nieruchomości o przeznaczeniu pod budowę obiektów produkcyjnych, magazynów i składów określono na kwotę 55,33 zł, tym samym wartość nieruchomości o takim przeznaczeniu oszacowano na kwotę 4.306.057,00 zł. Wartość 1 m2 nieruchomości o przeznaczeniu rolnym określono na kwotę 34,00 zł, a wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym na kwotę 164.900,00 zł. Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej biegła obliczyła wartość gruntu w wysokości 4.470.957,00 zł; wartość nasadzeń roślinnych (ozimina) na kwotę 20.669,00 zł. Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 4.491.626,00 zł, którą następnie Wojewoda podwyższył o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania.

Zdaniem Ministra sporządzony operat szacunkowy nie narusza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), zatem nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegła słusznie przyjęła metodykę opisaną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. wobec przeznaczenia nieruchomości pod tereny produkcyjne i stwierdzenia, że cel publiczny przejętej nieruchomości nie zwiększa jej wartości.

Za kwestię sporną uznano powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid.

Z art. 18 ust. 1e uzrid wynika, że przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek: 1. wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń; 2. dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e uzrid terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, doręczono byłym współwłaścicielom nieruchomości: "A" i "B" 30 grudnia 2015 r. Termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości uprawniający do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości upływał 29 stycznia 2016 r.

Pismem z 18 maja 2016 r. Generalny Dyrektor poinformował Wojewodę, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wydanie ww. nieruchomości. Pismem z 6 lipca 2016 r. wskazał, że pismo Dyrektora "A" z 8 stycznia 2016 r. i pismo [...] z 11 stycznia 2016 r. nie zostały mu przekazane.

W ocenie Ministra, treść tej korespondencji może wskazywać na istnienie po stronie byłych współwłaścicieli nieruchomości woli wydania jej inwestorowi w terminie uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania. Z akt sprawy nie wynika, by w tym okresie współwłaściciele nieruchomości podjęli jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia przed nowym właścicielem nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Zgodnie z informacją przekazaną przez GDDKiA przekazanie wykonawcy prawa dostępu do nieruchomości nastąpiło 14 marca 2016 r., natomiast rozpoczęcie prac w maju 2016 r., zatem po upływie terminu uprawniającego do podwyższenia ustalonego odszkodowania.

W skardze "A" i "B" zarzucili decyzji z [...] marca 2017 r. naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; 2. art. 9 kpa przez przyjęcie, że niezbędną przesłanką do podwyższenia odszkodowania o 5% w myśl art. 18 ust. 1e uzrid jest pisemne zawiadomienie GDDKiA o wydaniu nieruchomości, w formie deklaracji, mimo braku poinformowania skarżących o takim wymogu; 3. art. 18 ust. 1e uzrid przez nieuznanie, że doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości w sposób dorozumiany.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W ocenie skarżących, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy organ II instancji zasadnie stwierdził, że brak było podstaw do podwyższenia należnego skarżącym odszkodowania, stosownie do art. 18 ust. 1e uzrid. W zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w ww. przepisie, brak jest pouczenia strony w jaki sposób formalnie należy wydać wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, by możliwym stało się przyznanie stronie premii w wysokości 5% wartości nieruchomości. W zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. skarżącym wskazano jedynie brzmienie przywołanego artykułu. Brak poinformowania ich o wymogach formalnych wydania nieruchomości nie może rodzić po ich stronie ujemnych skutków. Zwrócili przy tym uwagę, że nie podjęli oni żadnych czynności, które uniemożliwiłyby inwestorowi zajęcie przejętej nieruchomości. W zawiadomieniu z 7 marca 2017 r., dotyczącym innej nieruchomości, dokładnie sprecyzowano jakie czynności należy w tym kierunku podjąć. Pod przytoczeniem artykułu 18 ust. 1 e uzrid wskazano, że nieruchomość wydaje się inwestorowi, w formie pisemnej deklaracji na adres korespondencyjny Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Brak poinformowania skarżących o wymogach formalnych wydania nieruchomości nie może rodzić po ich stronie ujemnych skutków

Skarżący wskazali, że bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Dyrektor "A", działający również w imieniu "B", wystąpił do [...] o zgodę na wydanie wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. W związku z wydaniem przez [...] zgody w tym zakresie nie podjęto żadnych czynności zmierzających do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Skarżący podkreślili, że od 30 grudnia 2016 r. - od dnia doręczenia ww. decyzji - nieruchomość nie była przez skarżących użytkowana w jakikolwiek sposób. Skarżący nie przebywali na terenie nieruchomości, a dostęp do niej był swobodny. Na nieruchomości rozpoczęto budowę bez uprzedniego żądania wydania nieruchomości, czy przeprowadzenia postępowania o jej wydanie.

W opinii skarżących okoliczności te pozwalają na stwierdzenie, że skarżący w sposób dorozumiany i przez zaniechanie zamanifestowali wolę niezwłocznego wydania nieruchomości, a organ z urzędu dysponował odpowiednią wiedzą (m.in. o niewniesieniu odwołania i o braku czynienia przez skarżących przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych), by znać stanowisko skarżących w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z "2016 r. poz. 718" [winno być "2017 r. poz. 1369"] ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Sąd I instancji wskazał, że "[...]" [winno być ""A" i "B""] zaskarży[li] decyzję z [...] marca 2017 r. w całości, a zatem kontrola dotyczy całości rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Odnosząc się do legalności ustalenia odszkodowania w podstawowej wysokości Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia z 5 marca 2016 r. o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" [winno być "[...]"], stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie naruszała wymogów określonych w art. 18 uzrid i w § 36 rozporządzenia z 2004 r. W operacie prawidłowo określono przedmiot, stan faktyczny i prawny gruntu (niezabudowany grunt użytkowany rolniczo), stanowiący dotychczasową współwłasność "A" w udziale 10/13 części i "B" w udziale 3/13 części, przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy zorganizowanej działalności inwestycyjnej zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] września 2008 r. (obiekty produkcyjne, składy i magazyny), jak i grunty rolne, a także cel wyceny (określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie nieruchomości pod drogę krajową w trybie ustawy z 2003 r.). Z wyceny wynika, że biegła, po dokonaniu oględzin 16 lutego 2016 r., ustaliła stan przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] grudnia 2015 r.). Takie postępowanie rzeczoznawcy było zgodne z art. 18 ust. 1 uzrid i § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Z operatu wynika, że biegła, po zbadaniu rynku lokalnego w zakresie nieruchomości o charakterze rolnym (powiatu koszalińskiego) i rynku regionalnego (województwa [...]) w zakresie nieruchomości drogowych, stwierdziła występowanie transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi kryterium podobieństwa (art. 4 pkt 16 ugn) do nieruchomości wycenianej. Wobec tego, że przedmiotowy grunt był użytkowany rolniczo, w Planie był przeznaczony pod magazyny i obiekty produkcyjne, a późniejsze nabycie z mocy prawa następowało pod drogę krajową biegła prawidłowo uznała, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem nabycia zwiększa wartość nieruchomości. Mając na względzie, że przeznaczenie na cel publiczny części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość części przeznaczonej pod rolę dla celów odszkodowania biegła prawidłowo określiła według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, zgodnie z celem wywłaszczenia. Skutkiem tego biegła zastosowała w sprawie zasadę korzyści (art. 134 ust. 4 ugn) określając wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości na cel wywłaszczenia, a także szacując wyceniany grunt w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., biorąc pod uwagę rynek nieruchomości drogowych. Biegła do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, wybierając 24 nieruchomości podobne z terenu Województwa [...]. Biegła określiła cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości; wagi cech (intensywność zabudowy - 40%, pole powierzchni nieruchomości - 30%, dojazd - 20-10%), ustaliła współczynniki korygujące i wartość zasiewów. Wobec stagnacji cen na rynku gruntów rolnych i drogowych w okresie od 2014 r. do dnia wyceny biegła nie uwzględniała zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. W operacie wskazano, że wartość 1 m2 szacowanego gruntu wynosi 50,63 zł, a zatem mieści się w przedziale cen z próbki nieruchomości porównawczych (cena min. - 47,89 zł/1 m2, cena maks. - 79,23 zł/1 m2). Biegła działała w ramach art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 ugn, i § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. Operat zawiera w szczególności dane wynikające z § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. i był ważny w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli chodzi o termin przewidziany w art. 156 ust. 3 ugn.

Jeżeli chodzi o zagadnienie dotyczące powiększenia odszkodowania o 5% wartości działki nr [...] - jak słusznie twierdzą skarżący - istotne znaczenie dla uznania, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zawierało skonkretyzowane, na tle realiów tejże sprawy, pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Art. 18 ust. 1e uzrid odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi. W przedłożonym do akt sądowych egzemplarzu zawiadomienia z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda ograniczył się jedynie do powołania całej treści przepisu art. 18 ust. 1e uzrid. Zdaniem Sądu I instancji, taka forma pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Z treści zawiadomienia nie wynika, który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e uzrid ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Pouczenie nie zawiera wskazania podmiotu któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.

Z przepisów ustawy z 2003 r. nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji o zrid (art. 11f ust. 3 uzrid), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez decyzję o zrid cechy ostateczności (wykonalności), wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g uzrid). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zrid będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego (czego przykładem jest art. 18 ust. 1e uzrid).

W ocenie Sądu I instancji, brak skierowania do skarżących zawiadomienia o wydaniu decyzji o zrid zawierającego pełną informację jak należy postąpić, by uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, a zatem świadczył o naruszeniu przez Wojewodę art. 8 (zasady zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 [kpa] (zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach), w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy ustawy z 2003 r.) nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet, a zważywszy dodatkowo na zasadniczy cel ustawy z 2003 r. - doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia procedury wywłaszczeniowo-odszkodowawczej zawierającej elementy motywacyjne dla stron postępowania, brak rzetelnego pouczenia negatywnie oddziałuje nie tylko na dotychczasowego właściciela nieruchomości, ale też na inwestora, ponieważ każdy złożony przez stronę środek odwoławczy znacznie wydłuża procedurę nabywania nieruchomości pod drogi publiczne (wyrok NSA z 31.7.2015 r. I OSK 2568/13). Takie stanowisko jest uprawnione na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy skoro dotychczasowi współwłaściciele na żadnym etapie procedury o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną nie oponowali przeciwko wydaniu inwestorowi ww. działki, a stan tej nieruchomości (niezabudowana, nieogrodzona) umożliwiał inwestorowi faktyczne jej objęcie z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji o zrid zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 i 3 pkt 3 uzrid). W tej sytuacji skarżący nie mogą ponosić szkody w postaci braku możliwości uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" [winno być "[...]"].

Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy pomijając istotną wadliwość pouczenia zawartego w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o zrid i okoliczności niniejszej sprawy świadczące o woli dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości inwestorowi naruszył art. 8 i 9 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu odwoławczego ma charakter kasacyjno-reformatoryjny. Sąd I instancji uznał za celowe uchylenie w całości decyzji organu wyższego stopnia, ponieważ część rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym jest ściśle związana z częścią reformatoryjną w ten sposób, że sama część kasacyjna nie może pozostać w obrocie prawnym (przepisy art. 138 kpa nie przewidują wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia o charakterze jedynie kasacyjnym).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Ponownie orzekając w sprawie organ wyjaśni w trybie art. 136 kpa, czy sporządzona na użytek niniejszej sprawy opinia o wartości nieruchomości z 5 marca 2016 r. zachowuje nadal aktualność. W zależności od okoliczności organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Skargi kasacyjne wywiedli Minister Infrastruktury i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając ów wyrok IV SA/Wa 1340/17 w całości.

Minister Infrastruktury, reprezentowany przez r. pr. J.K., zarzucił wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 i 9 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), polegającego na nieuwzględnieniu wadliwości pouczenia zawartego w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji zrid, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 zd. 1 ppsa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej;

II. prawa materialnego - art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika konieczność podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nie czyni przeszkód w objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora.

Minister wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz organu [zwrotu] kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez r. pr. E.G., zarzucił wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 134 § 1 ppsa przez wyjście przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uczynienie przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę a w konsekwencji naruszenie nakazu rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy;

b. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa oraz art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez uznanie, że organ naruszył art. 8 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie uznając za wadliwe pouczenia zawartego w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji zrid i nie uwzględniając okoliczności sprawy świadczących o woli dotychczasowego właściciela w wydaniu;

c. z ostrożności procesowej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uznanie, że naruszenie art. 8 i 9 kpa przez organ wydający decyzj[ę] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a polegające na podaniu w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. niepełnej informacji, miało istotny wpływ na wynik sprawy o ustalenie odszkodowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją;

II. prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1e pkt 1-3 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 11f ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winno zawierać szczególne informacj[e] dla strony jak należy wydać nieruchomość, a brak takich informacji w zawiadomieniu rodzi skutek w postaci powstania uprawnienia strony do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości bez względu na to, czy nieruchomość została wydana w którymkolwiek z terminów zakreślonych w art. 18 ust. 1e pkt 1-2 ustawy z 2003 r.

Generalny Dyrektor wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie na rzecz skarżącego [kasacyjnie zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Generalny Dyrektor zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa).

Pozostałe strony wniosły o rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowe w niniejszej sprawie pozostaje, co starają się zwalczyć obaj skarżący kasacyjnie, czy - w jej okolicznościach faktycznych i prawnych - Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję z [...] marca 2017 r. wskazując, że Minister błędnie nie podwyższył wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Zasadniczym problemem prawnym jest ocena, czy - w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności - pouczenie zawarte w zawiadomieniu o wydaniu przedmiotowej decyzji, doręczonym 30 grudnia 2015 r. dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości, czyniło zadość art. 8 i art. 9 kpa, a w konsekwencji - czy dotychczasowi współwłaściciele wydali nieruchomość w myśl art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. i czy z tego tytułu należy im podwyższyć wysokość odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

I. Rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury:

Minister w skardze kasacyjnej nieprawidłowo przytoczył publikator ustawy z 2003 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] marca 2017 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1250, a nie - jak wskazał Minister - "Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 (który wszedł w życie 4 sierpnia 2017 r.) ze zm." (pierwsza i jedyna zmiana tekstu jednolitego "Dz. U. z 2017 r. poz. 1496" także weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji - 1 stycznia 2018 r.). Z kolei zarzut naruszenia przepisów kpa należy oceniać na dzień [...] grudnia 2015 r., tj. dzień, z którego pochodzi zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W dacie tej obowiązywał tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. a nie "Dz. U. z 2017 r. poz. 1257". Mimo powyższych uchybień, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09) .

Ze względu na charakter zarzutów ujętych w pkt I.1 i pkt II petitum skargi kasacyjnej Ministra, należało je rozpoznać łącznie.

Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) i art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1250).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 kpa ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 kpa rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12/s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106 nb 1).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie ma na uwadze, że inne składy tego Sądu w wyrokach z: 5.12.2019 r. I OSK 1091/18; 10.12.2019 r. I OSK 1158/18; 19.3.2020 r.: I OSK 2037/18, I OSK 2111/18, I OSK 2180/18, przyjęły, że skoro w treści art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie winno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że by to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu, konieczne jest, by w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie.

Przywołane powyżej stanowisko nietrafnie pomija jednak to, że organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art. 9 kpa. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie oba podmioty wywodzące skargę do WSA, tj. "A" i "B", na etapie wydania decyzji z [...] grudnia 2015 r. i zawiadomienia o niej, a także w dniu upływu terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid, nie były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Profesjonalny pełnomocnik r. pr. P.G. zaczął reprezentować byłych współwłaścicieli owej nieruchomości dopiero przed Sądem I instancji (k. 9 akt sądowych; pełnomocnictwo z 27 marca 2017 r. udzielone zostało 5 dni po wydaniu decyzji z [...] marca 2017 r.).

W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Art. 9 kpa nakładał na organ I instancji obowiązek pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Mogło to nastąpić w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, lub w innej formie. Jeżeli strona ma uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 147 ust. 1 ugn, a obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługujących jej prawach (art. 9 kpa), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę o możliwości rozłożenia opłaty na raty, czego nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzyło się Kolegium (wyrok NSA z 5.3.2015 r. I OSK 1622/13, akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2). Konstrukcja obowiązku z art. 9 kpa, zaprezentowana w wyroku I OSK 1622/13 na tle art. 147 ust. 1 ugn, znajduje analogiczne zastosowanie na tle art. 11f ust. 3 i art. 18 ust. 1e uzrid.

Należy też mieć na uwadze, że ustawodawca dąży, by wadliwe działania organu nie wpływały na pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej strony. Zasada ta dotyczy w szczególności pouczeń, których wykonanie nie powinno szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że - wobec braku przeciwnych przepisów prawa - strona nie powinna ponosić negatywnych skutków braku pouczenia, którego organ był obowiązany udzielić a strona - z racji braku wiedzy o relewantnych okolicznościach faktycznych i prawnych - nie podjęła stosownych działań, przez co poniosła szkodę. Skoro błędne pouczenie nie powinno szkodzić stronie, to tym bardziej jego brak nie może jej szkodzić.

Ze sformułowania "będących przedmiotem postępowania" [art. 9 zd. 1 in fine kpa] wynikałoby, że organy obowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. W doktrynie wskazuje się, że taka wykładnia jest nie do przyjęcia. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajającego w pełni interesu strony określenie żądania (B. Adamiak - op. cit., s. 107 nb 2).

Wojewoda na etapie wydawania decyzji z [...] grudnia 2015 r. naruszył art. 8 (zasadę zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 kpa (zasadę informowania stron o ich prawach i obowiązkach), w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, wobec braku skierowania do skarżących zawiadomienia o wydaniu decyzji o zrid, zawierającego pełną informację, jak należy postąpić, by uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5 % wartości nieruchomości. Brak było w pouczeniu określenia formy wydania nieruchomości, co mogło mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowych współwłaścicieli (świadczy o tym pismo [...], wywołane pismem Dyrektora "A" z 8 stycznia 2016 r., działającego także w imieniu "B"; [...] 11 stycznia 2016 r. wyraził zgodę i wprost zobowiązał Dyrektora "A" do "wyrażam zgodę i zobowiązuję... do wydania odpowiednim władzom państwowym oraz innym uprawnionym podmiotom nieruchomości stanowiących współwłasność "A", które stały się własnością Skarbu Państwa" na podstawie decyzji z [...] grudnia 2015 r.).

W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy ustawy z 2003 r.) nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Już od 1960 r. pogląd o uchyleniu przez ówcześnie obowiązujący art. 7 (obecnie art. 9) kpa wobec stron zasady ignorantia iuris nocet, doktryna uznała za ogromny postęp (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 82-83, uw. 2 lit. a, c; aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.3.1985 r. III SA 153/85, GAP 1986/4/45; 17.1. 1990 r. I SA 28/89, ONSA 1990/2-3/30; 20.7.1981 r. SA 1478/81, ONSA 1981/2/72; 9. 11.1987 r. SA 702/87, GAP 1989/12 - tamże, s. 85, uw. 8; s. 77, uw. 3).

Po stronie skarżących widoczne jest, że zostały podjęte działania mające na celu sprawne wydanie wywłaszczonej nieruchomości. Władze kościelne, tj. Biskup Diecezjalny i Wicekanclerz Kurii, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. nie tylko wyraziły zgodę na wydanie Dyrektorowi "A" wywłaszczonej nieruchomości (Dyrektor działał również w imieniu "B"), lecz nawet zobowiązały Dyrektora "A" do takiego działania (pismo [...] z 11 stycznia 2016 r.).

Treść korespondencji w sprawie wydania nieruchomości między Dyrektorem "A" (pismo z 8 stycznia 2016 r.) a Biskupem Diecezjalnym (pismo z 11 stycznia 2016 r.) i daty pism wprost i jednoznacznie wskazują na istnienie po stronie skarżących woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym w art. 18 ust. 1e uzrid terminie. Brak podstaw do przyjęcia, że powyższe stanowiło wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżących, leżące poza sferą kognicji organu. Należy mieć na uwadze, że nawet "wewnętrzna korespondencja" ma znaczenie dla oceny całokształtu postępowania administracyjnego i nie może być przez organ lekceważona, tym bardziej, że - tak jak w niniejszej sprawie - rzuca ona światło na zrozumienie przez strony postępowania pism otrzymanych od organu.

Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, wystarczające są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (wyrok NSA z 14.7.2015 r. I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności i nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela winno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania.

W doktrynie trafnie wskazuje się na normatywny wpływ źródeł prawa kanonicznego na krajowy porządek prawny, zwłaszcza w sferach regulowanych już prawem wewnętrznym (A. Rzepecki, Funkcjonowanie prawa kanonicznego w polskim porządku prawnym - zarys tematu, s. 163-164, 173; B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Oficyna 2008, s. 21). Instytucje państwowe mogą sięgać do prawa kanonicznego subsydiarnie (R. Sobański, Prawo kanoniczne a krajowy porządek prawny, PiP 1999/6/15). Uregulowania prawa kanonicznego są w szczególności uwzględniane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Sądów powszechnych na tle prawa cywilnego (przykładowo - wyrok SN z 27.7.2000 r. IV CKN 88/00, OSP 2003/9/115 i 2004/5/58, z aprobującymi glosami B. Rakoczego i M. Krzemińskiego i krytycznymi glosami G. Radeckiego i M. Jasiakiewicza, Rejent 2005/1/122 i n.; wyrok SN z 24.3.2004 r. IV CK 108/03, OSNC 2004/4/65, z glosą B. Rakoczego, Rejent 2005/11/131 i n.; wyrok SN z 17.2.2005 r. IV CK 582/04, Lex 179007; uchwała SN z 19.12.2008 r. III CZP 122/08, OSP 2010/2/ s.114 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 3.7.2000 r. II SA 1128/99, ONSA 2001/4/168 i 8.1.2008 r. II GSK 286/07, dostrzegł specyfikę prawa kanonicznego i jego autonomię, dopuszczając subsydiarne korzystanie z norm prawa kanonicznego.

W doktrynie i w orzecznictwie Sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady udzielania informacji przejawia się w: 1. odmowie udzielenia informacji stronie; 2. nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Wobec zdawkowej treści decyzji z [...] grudnia 2015 r. i zawiadomienia z [...] grudnia 2015 r., ochrona uprawnień współwłaścicieli nieruchomości w zakresie roszczenia z art. 18 ust. 1e uzrid w zw. z art. 8 i art. 9 kpa - wbrew woli ustawodawcy - okazała się iluzoryczną.

Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też, by mogła powołać się na wadliwe działanie, winna zadbać o to, by organ udzielił informacji w formie pisemnej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 92). Wojewoda udzielił informacji niewyczerpującej przez brak wskazania podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione. Skutkiem tej wadliwości pouczenia (które nie było ani należyte, ani wyczerpujące), skarżący nie złożyli właściwemu zarządcy drogi oświadczenia woli na piśmie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid, mimo że Dyrektor "A" uzyskał 12 dnia od doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 17, zgodę właściwej władzy kanonicznej.

Wojewoda nie stosował jednolitego wzoru pouczenia. Świadczy o tym zawiadomienie z 7 marca 2017 r., informujące o wydaniu decyzji z 6 marca 2017 r. nr 3/2017. W pouczeniu tym Wojewoda nie tylko przytoczył art. 18 ust. 1e [pkt 1] ustawy z 2003 r., lecz wskazał też, że "Nieruchomość wydaje się inwestorowi, w formie pisemnej deklaracji", podając przy tym adres korespondencyjny Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (k. 26-28 akt IV SA/Wa 1340/17). Sposób wydania nieruchomości i adres GDDKiA nie został podany w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. (k. 62-64 akt IV SA/Wa 1340/17).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej, i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 kpa, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3).

Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja - jednostka. "Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku <>, ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). "Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności" (E. Iserzon - op. cit., s. 56, uw. 1; B. Adamiak - op. cit., s. 106, nb 4).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł, że Wojewoda już na etapie wszczęcia postępowania (zawiadomienie z [...] grudnia 2015 r.) zaniechał prawidłowej realizacji obowiązku z art. 9 kpa, naruszając także zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Z kolei Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji ograniczył swe rozważania - w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - do uznania, że "treść przytoczonej... korespondencji w sprawie wydania przedmiotowej nieruchomości może wskazywać na istnienie po stronie byłego właściciela nieruchomości woli wydania jej w terminie uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania... z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie współwłaściciele nieruchomości podjęli jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia... nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania" (s. 5 akapit 5 decyzji z [...] marca 2017 r.).

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski - glosa do wyroku NSA z 22.2.1984 r. SA/Po 9/84, OSP 1985/12/239; W. Taras, Informowanie obywateli, s. 178 p. 3a), przy czym w kontrolowanej sprawie zaskarżona decyzja narusza prawo materialne (art. 18 ust. 1e uzrid).

Dla skarżących szkodą byłaby utrata powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1e uzrid), o którym organ przez swe zaniechanie nie pouczył właściciela nieruchomości w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. w sposób należyty i wyczerpujący. W takiej sytuacji należy przyjąć, że skarżący wydali nieruchomość w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid (art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid), skoro z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że mieli wolę wydania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z obowiązującym prawem, lecz nie dopełnili wymogu złożenia pisemnej deklaracji jedynie wobec błędnego działania organu. Istotne jest również, że skarżący nie podjęli żadnej czynności, która ograniczyłaby inwestorowi rozpoczęcie prac po doręczeniu zawiadomienia z [...] grudnia 2015 r. Tylko taka wykładnia chroni należycie właściciela nieruchomości przed powstaniem szkody (art. 8 i art. 9 kpa).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uzrid, "Wojewoda... albo starosta... nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub interesem gospodarczym". Tylko zainteresowanie inwestora niezwłocznym uzyskaniem dostępu do konkretnej nieruchomości, czyniło zasadnym wniosek inwestora o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub interesem gospodarczym.

W doktrynie słusznie wskazuje się, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dokonywane jest na wniosek zarządcy przyszłej drogi publicznej, przez co jego nadanie ma charakter wnioskowy, dlatego rygor nie może być nadany z urzędu. Wnioskodawca winien określić, w czym przejawia się interes społeczny lub interes gospodarczy i dlaczego wymaga on nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić tylko w wyjątkowej, indywidualnie uzasadnionej sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności o charakterze niestandardowym, z samej definicji nie mogące wystąpić w każdym przypadku budowy drogi publicznej. Potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 uzrid musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 8.2.2008 r. I SA/Wa 804/07, aprobowany przez M. Wolanina, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 264-265, nb 3, 4, 5 p. 1). Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 8,2675 ha, objęta została rygorem natychmiastowej wykonalności, nadanym na wniosek inwestora.

Wobec powyższego niedopuszczalne jest uznanie, że "... nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości". Wzgląd na art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wykluczający wywłaszczenie w konstytucyjnym tego pojęcia znaczeniu, "na zapas", oraz cel nowelizacji ustawy z 2003 r., dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. nr 154, poz. 958), który określono: "(...) mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń" (druk Sejmowy nr 671/VI kadencji), przemawiają za uznaniem, że właściwy zarządca drogi nie może z jednej strony wnosić o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, by później instrumentalnie uchylać się od przejęcia nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafne wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (wyrok NSA z 13.9.2013 r. I OSK 787/12, Lex 1557414), co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, a czego Minister nie dostrzegł.

Wydanie nieruchomości - w określonych okolicznościach faktycznych - może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia. Ustawodawca wymaga, by zostało one dokonane nie później niż w terminie 30 dniowym od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Brak należytego i wyczerpującego informowania strony o potrzebie złożenia oświadczenia woli przez dotychczasowego właściciela [współwłaścicieli] nieruchomości właściwemu zarządcy drogi o wydaniu nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid, jako pomijające okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla załatwienia sprawy, nie może skutkować poniesieniem szkody po stronie dotychczasowego właściciela [współwłaścicieli] (B. Adamiak - op. cit., s. 106-109, nb 2-4).

W uzasadnieniu wyroku z 18.12.2019 r. I OSK 3189/18 (cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco wskazał, że pouczenie winno określać podmiot, któremu należało wydać nieruchomość i określić formę, w jakiej wydanie to powinno nastąpić, mimo tego, że obowiązek taki nie wynika wprost ze specustawy. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji organ winien mieć na względzie, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo że podzielona na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana i prowadzona przez ten sam organ. Zatem już na etapie postępowania wywłaszczeniowego organ prowadzący postępowanie winien mieć na względzie, że zawiadomienie o wydaniu nieruchomości będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego. Brak należytego pouczenia skarżącej o możliwości uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na sposób jej zachowania, świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy zasad ogólnych kpa tj. zasady zaufania uczestników postępowania do organu, a także zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach (art. 8 i 9 kpa) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Słusznie Sąd dał prymat zasadzie informowania stron o wszelkich uprawnieniach w szczególności tam, gdzie strona może uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to aprobuje, mając na względzie, że przepisów prawa jest bardzo dużo i ich stosowanie może nastręczać stronom wiele trudności, a zwłaszcza przepisy specustawy są rygorystyczne dla podmiotów prywatnych. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie została poinformowana, tak jak powinna, na piśmie, o przysługujących jej uprawnieniach do uzyskania odszkodowania w podwyższonej wysokości. Uzasadniało to uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 i 9 kpa w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, co pozwalało na uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada zaufania jednostki do państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, że zasada ta obejmuje nie tylko proces stanowienia prawa, lecz również proces stosowania prawa. W cz. III pkt 4 wyroku z 20.2.2008 r. K 30/07 (OTK-A 2008/ 1/6) Trybunał wskazał, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa oznacza, że stanowienie i stosowanie prawa nie może stać się swoistą pułapką dla jednostki. Ochrona zaufania oznacza w szczególności, że prawo precyzyjnie i jednoznacznie reguluje konsekwencje poszczególnych zachowań jednostki, a opieszałość i nieudolność organów stosujących prawo nie może mieć wpływu na zakres konsekwencji prawnych poszczególnych działań.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej Ministra).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.

Sąd I instancji zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz "A" i "B" solidarnie kwotę 13.080 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm., dalej rozporządzenie z 2015 r.). Nie ulega wszak wątpliwości, że Sąd I instancji przez omyłkę wskazał § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2015 r. zamiast § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r., skoro przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna. Faktu tego nie podważył Minister, gdyż nie zaskarżył zarządzenia wzywającego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, wyliczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm.; wpis od skargi został wyliczony zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia z 2003 r., k. 47, 167, 112 akt IV SA/Wa 1340/17).

WSA nie wskazał wprost wysokości poszczególnych kosztów, które złożyły się na kwotę 13.080 zł, jednak wobec podania podstawy prawnej zasądzonych kosztów - mino nieustrzeżenia się oczywistej omyłki w zakresie powołania lit. c, postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku IV SA/Wa 1340/17, poddaje się kontroli instancyjnej.

Na sumę zasądzonych kosztów złożyła się kwota: 34 zł (opłata skarbowa od 2 pełnomocnictw, k. 9, 10 akt IV SA/Wa 1340/17), 2246 zł (wpis od skargi, k. 47 i 55 akt IV SA/Wa 1340/17), 10.800 zł (wynagrodzenie pełnomocnika; § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia z 2015 r.)

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury należało oddalić.

II. Rozpoznając skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad:

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wa 1340/17 nie miała miejsca (pkt I.b petitum skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa (pkt I.a petitum skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora).

Art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z 2003 r. wiąże możliwość powiększenia o 5% wysokość odszkodowania z wydaniem nieruchomości w terminie nie późniejszym niż 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid. Istotne jest zatem, czy strona w ogóle otrzymała przedmiotowe zawiadomienie i czy było ono prawidłowe - również w zakresie pouczenia, bo m.in. od tego uzależnione jest przyznanie 5% bonusu. Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję nie wykroczył poza granice sprawy. Co więcej, brak zweryfikowania poprawności zawiadomienia z [...] grudnia 2015 r. świadczyłby o wadliwym postępowaniu Sądu I instancji, gdyż Sąd nie dokonałby oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Sąd I instancji nie naruszył art. 11f ust. 4 ustawy z 2003 r. (pkt II petitum skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora). Wojewódzki Sąd nie stwierdził naruszenia przedmiotowego przepisu, organ zaś prawidłowo w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. zawarł informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji o zrid.

W pkt II petitum skargi kasacyjnej Generalny Dyrektor wskazał "art. 18 ust. 1e pkt 1-3" i "art. 18 ust. 1e pkt 1-2" ustawy z 2003 r., przy czym relewantny w sprawie jest jedynie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z 2003 r. Z tego powodu analizowany zarzut został ograniczony do art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z 2003 r. i w tym zakresie został rozpoznany.

W pkt I petitum skargi kasacyjnej Generalny Dyrektor zarzucił naruszenie przepisów postępowania, dlatego też do rozpoznania nie nadawał się zarzut ujęty w pkt I.b w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Ze względu na charakter zarzutów ujętych w pkt I.b, I.c i II petitum skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora, należało je rozpoznać łącznie.

Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa i art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. (pkt I.b); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa (pkt I.c); art. 18 ust. 1e pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. (pkt II).

W celu uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tej materii odwołać się wyżej przedstawionych argumentów dotyczących skargi kasacyjnej Ministra. Wojewoda naruszył art. 8 i 9 kpa udzielając niepełnego pouczenia stronom w zawiadomieniu o decyzji zrid (brak informacji o sposobie wydania nieruchomości). W wyniku braku wiedzy stron, co do prawidłowej procedury wydania nieruchomości, powzięły ona starania o pozyskanie zgody właściwej dla siebie władzy kościelnej do wydania wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący uzyskali zgodę Biskupa Diecezjalnego, lecz nie przedłożyły stosownego oświadczenia inwestorowi. Wobec powyższego i w związku z brakiem uniemożliwienia inwestorowi korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko Sądu I instancji, że wobec skarżących zaszły przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z 2003 r.

Skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora oddalono w oparciu o art. 184 ppsa.