Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 168/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 26 ust. 3, par. 36 ust. 2, ust. 3 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej S. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. B. w wysokości [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha oraz o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania jej inwestorowi, tj. o kwotę [...] zł, a także zobowiązującą Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Województwa [...], do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej rozbudowie odcinka drogi wojewódzkiej nr 780 od km 11+033 do km 11+153 wraz z budową mostu na rzece [...], gmina [...]. Następie Wojewoda [...] opisaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ,nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. B.

Od powyższej decyzji S. B. wniosła odwołanie.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego U. W.

Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest w gminie [...] w powiecie [...] przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Nieruchomość graniczy z terenami zieleni ekologicznej, terenami zalewowymi oraz drogą wojewódzką. W dalszej odległości znajdują się również tereny o pojedynczej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

Przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod tereny komunikacji - drogi publiczne. Natomiast przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych w strefie technicznej wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych istniejących i projektowanych.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Organ wyjaśnił, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Zgodnie art. 153 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Biegła ustaliła, iż ceny nieruchomości drogowych osiągają znacznie wyższe ceny niż transakcje nieruchomościami rolnymi i zieleni. Niemniej jednak analiza wykazała, iż określenie wartości nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej. W związku z tym do określenia przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W analizie uwzględniono nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu rolnym i zieleni na terenie gminy [...] ze szczególnym uwzględnieniem obrębów: [...] i [...]. W monitorowanym okresie czasu na terenie analizowanych obrębów w gminie [...] zawarto około 30 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o przeznaczeniu rolnym i zieleni. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto zbiór 16 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym i zieleni. Transakcja o cenie minimalnej położona jest w strefie peryferyjnej obrębu. W bezpośrednim otoczeniu znajdują się pola i łąki, a działka jest położona z dala od drogi asfaltowej. Natomiast transakcja o cenie maksymalnej położona jest w strefie centralnej obrębu, w otoczeniu budynków mieszkalnych, pól i łąk oraz bezpośrednio przy drodze asfaltowej. Ceny tego rodzaju transakcji kształtują się w przedziale ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2. Transakcje skrajne o cenach najniższych i najwyższych zostały odrzucone. Dlatego do dalszej analizy przyjęto transakcje z przedziału od ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2, tj. najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej.

Ponieważ analiza dotychczasowych cen transakcji nieruchomościami drogowymi wykazała, iż poziom cen gruntów przeznaczonych pod drogi jest wyższy niż poziom cen gruntów rolnych i zieleni, wartość działki określono jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów przyległych i jej powierzchni, powiększając wartość gruntu na podstawie badania o 50%. Na wartość tego rodzaju nieruchomości wpływ mają takie cechy jak położenie (waga 50%), dostępność komunikacyjna (waga 30%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 20%). Wagi cech rynkowych określono na podstawie badań preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Wszelkie różnice pomiędzy nieruchomościami porównawczymi oraz nieruchomością wycenianą zostały zniwelowane odpowiednim zespołem współczynników korygujących. Ostatecznie wartość rynkową prawa własności gruntu określono w kwocie [...] zł i w takiej też wysokości, powiększonej o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. Biegła wobec drogowego przeznaczenia części wycenianych działek prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Ponadto ustalona prawidłowo wartość nieruchomości podwyższona została o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Biegła wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia bieglej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących braku analizy wystąpienia na rynku transakcji nieruchomościami drogowymi organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym obowiązkiem biegłego rzeczoznawcy majątkowego jest przyjmowanie do porównań transakcji zawartych w okresie najbliższym od daty wyceny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 225/08, publ. LEX nr 462325).

Zasada ta wprost wynika z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zgodnie z którym wartość nieruchomości określa się na dzień ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie biegła do porównań wybrała transakcje porównawcze z lat 2010 – 2011 r. Tymczasem większość transakcji nieruchomościami drogowymi uwzględnionymi, w wycenie z dnia [...] lipca 2011 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego J. B., miała miejsce w 2009 r. i na początku 2010 r.

Rzeczoznawca majątkowy J. B. na str. 10 operatu stwierdził, że do porównań wybrano transakcje nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie zainwestowanym. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość położona jest w otoczeniu gruntów rolnych. Nie można uznać, że wybrane przez tego rzeczoznawcę majątkowego obiekty porównawcze spełniają warunki podobieństwa, o jakim mowa w art. 4 pkt 17 ugn.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, a w szczególności nie uwzględnienia wśród gruntów przyległych nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, organ wskazał, że nieruchomościami przyległymi są wyłącznie grunty bezpośrednio graniczące z nieruchomością wycenianą. W związku z tym biegła nie mogła uwzględnić tych gruntów przy analizie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Natomiast jeśli chodzi o zakwestionowanie zastosowania przepisów rozporządzenia, w wersji obowiązującej od dnia 26 sierpnia 2011 r. należy wskazać, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985) nie zawiera przepisów intertemporalnych. Tym samym przepisy rozporządzenia przy sporządzaniu i ocenie operatów szacunkowych należy stosować wprost w wersji obowiązującej od dnia 26 września 2011 r. również do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia w/w nowelizacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa i 80 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, w tym zgromadzenia i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie dowodowego; 2) art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy na skutek nie wystarczającego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, w szczególności zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ II instancji w sposób bardzo pobieżny odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a przedstawione uzasadnienie jest lakoniczne.

Organ II instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą U. W. z dnia [...] grudnia 2011 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu braku analizy dotyczącej wystąpienia na rynku transakcji nieruchomościami drogowymi, bowiem obowiązkiem biegłego jest przyjmowanie do porównania transakcji zawartych w okresie najbliższym od daty wyceny. W ocenie organu biegła prawidłowo przyjęła do porównania transakcje z lat 2010 – 2011, gdyż przyjęte w poprzedniej opinii sporządzonej przez biegłego J. B. transakcje nieruchomościami drogowymi miały miejsce w 2009 r. i na początku 2010 r.

Zdaniem skarżącej organ nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że dokonana przez biegłą U. W. analiza rynku nieruchomości, w konsekwencji której to analizy biegła uznała, że brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny jest prawidłowa i wyczerpująca.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia wskazał jedynie, że nieruchomościami przyległymi są wyłącznie grunty bezpośrednio graniczące z nieruchomością wycenianą. W żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego taka wykładania przywołanego przepisu jest prawidłowa.

Organ II instancji nie rozpoznał również zarzutu nieprawidłowego zastosowania przez organ I instancji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w wersji obowiązującej od dnia 26 sierpnia 2011 r., bowiem za taki nie można uznać ograniczenia się do stwierdzenia, iż wobec faktu nie posiadania przez rozporządzenie przepisów intertemporalnych jego przepisy po nowelizacji znajdują zastosowania do wszystkich spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. Błędne jest stanowisko organów, iż opinia biegłej U. W. z dnia [...] grudnia 2011 r. została sporządzona prawidłowo.

W niniejszej sprawie w toku postępowania przed organem I instancji zostały sporządzone dwie opinie przez dwóch różnych biegłych. Pierwsza opinia sporządzona została przez biegłego J. B. w dniu [...] czerwca 2011 r., która została uzupełniona opinią z dnia [...] lipca 2011 r. W ocenie organu obu instancji opinia ta nie została sporządzona w sposób prawidłowy, albowiem biegły błędnie dla potrzeb wyceny objął analizą nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budowę dróg, położone na terenie powiatów: [...], miejskiego [...] oraz [...] wskazując, iż jest to rynek lokalny ostatecznie ustalając wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. Biegły powinien przyjąć do bazy nieruchomości o takim samym przeznaczeniu co grunt, z którego wyceniono nieruchomość tj. z przeznaczeniem rolnym najlepiej z obszaru gminy [...].

Na skutek uznania, że sporządzony przez biegłego J. B. operat szacunkowy nie może być wykorzystany w tym w postępowaniu administracyjnym, zostało zlecone sporządzenie nowej opinii. Biegła U. W. sporządziła opinię z dnia [...] grudnia 2011 r. określając wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. Opinia ta, zdaniem skarżącej, zawiera błędy z powodu których nie może ona stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej, jednoznacznie wskazuje, iż w pierwszej kolejności biegły powinien ustalić, czy na rynku były przeprowadzone transakcje nieruchomościami drogowymi i dopiero po ustaleniu, że brak jest takich transakcji zastosować drugie kryterium określenia wartości nieruchomości jakim jest przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Tymczasem biegła U. W. nie wyjaśniła na jakiej podstawie dokonała ustalenia, iż brak jest możliwości przyjęcia do porównania cen transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogę. Natomiast biegły J. B. w sporządzonej opinii dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu podejścia porównawczego obejmując analizą nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budowę dróg. Wobec rozbieżnych w tym zakresie stanowisk biegłych zachodziły podstawy do żądania przez organ I instancji ewentualnie przez organ II instancji złożenia wyjaśnienia przez biegłą U. W. odnośnie braku na rynku nieruchomości podobnych przeznaczonych pod budowę dróg.

Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do wszystkich jej zarzutów, że biegła nie uwzględniła faktu, iż zabudowa mieszkaniowa znajduje się 80 metrów od działki S. B., tym samym twierdzenia biegłej, że tereny przyległe są terenami o funkcjach ekologicznych i ochronnych jest sprzeczne z poczynionymi ustaleniami faktycznymi.

W ocenie skarżącej organ II instancji powielił błędy organu I instancji poprzez nie dokonanie wszechstronnego rozważenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w kontekście podnoszonych przez odwołującą zarzutów do opinii biegłej. Niezasadnym jest przyjęcie przez organ odwoławczy stanowiska, że do warunków niniejszej sprawy znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zastosowanie tych przepisów jest krzywdzące dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. w dniu [...] grudnia 2011 r. mógł być podstawą do ustalenia przez Wojewodę [...] odszkodowania za nabytą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 780 nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

Pierwsze zagadnienie problemowe dotyczy tego, jakie przepisy w zakresie szacowania i wyceny nieruchomości winny być zastosowane w sprawie skarżącej. Skarżąca uważa, że w sytuacji, gdy w toku trwającego postępowania odszkodowawczego uległy z dniem 26 sierpnia 2011 r. zmianie przepisy rozporządzenia, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 165, poz. 985) – zwane dalej "rozporządzeniem zmieniającym" nie zawiera przepisów przejściowych, organ winien ustalić, które przepisy są korzystniejsze dla strony i przepisy korzystniejsze zastosować w sprawie. Skarżąca uważa, że poprzednio obowiązujące przepisy były dla niej korzystniejsze.

Drugie zagadnienie problemowe dotyczy prawidłowości analizy przez biegłą U. W. rynku nieruchomości podobnych, istotnych dla wyceny nieruchomości przejętej pod rozbudowę drogi publicznej nr [...], w szczególności określenia rynku właściwego, który mogłyby posłużyć do określenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej z mocy prawa pod rozbudowę drogi wojewódzkiej. Skarżąca kwestionuje bowiem ustalenie przez biegłego braku transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie od grudnia 2009 r. do listopada 2011 r., w sytuacji, gdy inny biegły rzeczoznawca majątkowy J. B., sporządzając na potrzeby tej samej sprawy wycenę, w operacie z dnia [...] lipca 2011 r. wskazał na istnienie rynku nieruchomości nabywanych pod drogi w okresie od lipca 2009 do czerwca 2011 r. i jako rynek właściwy określił rynek regionalny, obejmujący teren powiatu [...], Miasta [...] i powiatu [...], a więc inny rynek, niż przyjęła biegła U. W., która za właściwy uznała rynek lokalny obejmujący teren Gminy [...], w szczególności obręb [...] i [...].

Trzecie zagadnienie problemowe dotyczy właściwej interpretacji użytego w przepisie § 36 ust. 4 rozporządzenia zwrotu "przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych". Skarżąca uważa, że organy niewłaściwie interpretują ten przepis wskazując, że nieruchomościami przyległymi są nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością wycenianą. Zarzuca również biegłej U. W., że przy ustaleniu jakie grunty przyległe przeważają nie wzięła pod uwagę wszystkich nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości wycenianej, uznając jako grunty przeważające tylko grunty o przeznaczeniu rolnym i pod zieleń o funkcjach ekologicznych i ochronnych, a pomijając znajdujące się w odległości 80 m od gruntu wycenianego grunty z zabudową mieszkaniową, w tym sąsiednią nieruchomość na której wszczęto proces budowlany.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia problemowego Sąd zgodził się z Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia, w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie zmieniające. Z § 2 rozporządzenia zmieniającego wynika, że rozporządzenie to wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Rada Ministrów wprowadzając zmiany do aktu wykonawczego zdecydowała, że dla wszystkich spraw w toku zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Wobec tego orzekające w sprawie organy, mając na uwadze prawnie unormowaną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa), obowiązane były do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania wydanych w sprawie decyzji. Wbrew temu co twierdzi skarżąca organy administracji publicznej nie miały kompetencji dokonania według własnego wyboru przepisów korzystniejszych dla strony, w szczególności do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą. Takie działanie organu mogłoby być potraktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a w konsekwencji wydane w sprawie decyzje mogłyby być uznane za nieważne.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia problemowego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 2 w zw. z § 26 ust. 3 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, a rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości dokonana w operacie szacunkowym (§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) mieści się zatem w obszarze wiedzy specjalnej biegłego i w tym zakresie organ administracji nie ma kompetencji do podważania ustaleń biegłego. W niniejszej sprawie doszło jednak do sytuacji, gdy w dwóch operatach szacunkowych dwóch biegłych rzeczoznawców majątkowych dokonało innego określenia rodzaju rynku, a w konsekwencji pierwszy biegły ustalił istnienie transakcji podobnych nieruchomości drogowych, natomiast drugi biegły istnienia takich transakcji nie stwierdził. Z operatu szacunkowego U. W. oraz z wyjaśnień tego biegłego zawartych w piśmie z dnia 20 marca 2012 r. nie wynika natomiast, z jakich powodów biegła ograniczyła analizę obszaru rynku tylko do rynku lokalnego i z jakich powodów uznała, że transakcje nieruchomościami drogowymi, które niewątpliwie znajdowały się na rynku lokalnym (wynika to z analizy dokonanej na str. 9 operatu w części dotyczącej charakterystyki rynku), nie noszą cech podobieństwa do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Nie można pominąć tego, że organ administracji ocenia wiarygodność opinii biegłego (jego rzetelność, kompletność, logikę przyjętych założeń i argumenty je uzasadniające) w aspekcie jej zgodności z przepisami prawa mającymi w sprawie zastosowanie. Uszło uwadze organów, że przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia daje rzeczoznawcy majątkowemu prawo do poszukiwania transakcji nieruchomościami drogowymi także na rynku regionalnym, a więc na obszarze wykraczającym poza teren gminy, czy teren powiatu (rynek lokalny). Zgodnie zaś z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy winien zawierać niezbędne informacje, opis uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych. Brak wypowiedzi biegłej w powyższym zakresie i niedostrzeżenie tego zagadnienia przez organy, mimo składanych przez stronę zastrzeżeń do wyceny U. W. kierowanych w zakresie dotyczącym analizy rynku nieruchomości (pisma z dnia 31 stycznia 2012 r. i 18 kwietnia 2012 r., odwołanie), świadczy o tym, że Wojewoda Małopolski i Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśnili istotnej dla sprawy okoliczności przez co naruszyli przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do trzeciego zagadnienia problemowego Sąd podziela - co do zasady – stanowisko organów, że użyty w przepisie § 36 ust. 4 rozporządzenia zwrot "przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych" należy rozumieć w ten sposób, że za grunty przyległe należy uznać nieruchomości bezpośrednio graniczące z nieruchomością wycenianą, natomiast jeżeli chodzi o przeważające przeznaczenie nieruchomości przyległych – to zdaniem Sądu – istotne znaczenie ma tu przeważająca wielkość powierzchni jaką obejmuje danego rodzaju przeznaczenie obowiązujące w granicach gruntów przyległych. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że nieruchomościami przyległymi są także nieruchomości położone w dalszym, niż bezpośrednie sąsiedztwo. Przy takim założeniu nie jest możliwe ustalenie granicy owej "przyległości". Wobec tego rzeczoznawca majątkowy winna w niniejszej sprawie ustalić: 1) jakie nieruchomości graniczą z nieruchomością wycenianą biorąc pod uwagę stan nieruchomości (wycenianej i przyległych jako otoczenia) z daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zwanej dalej "zrid"); 2) jakie przeznaczenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 ust. 2 ugn, mają nieruchomości przyległe; 3) jaki rodzaj przeznaczenia w ramach granic nieruchomości przyległych jest największy (przeważający), z uwagi na obszar. Stosowna analiza w tym zakresie winna znaleźć się w operacie szacunkowym, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszym operacie szacunkowym z dnia 2 grudnia 2011 r. brak takiej analizy. Z operatu szacunkowego (pkt 5.2.) i pisma wyjaśniającego rzeczoznawcy majątkowego U. W. z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że biegła prawidłowo ustaliła, że działka nr [...] w dacie wydania zrid (opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności) miała przeznaczenie drogowe (KDG/2 - tereny komunikacji, publiczne drogi główne). Nie wiadomo natomiast, co biegła rozumie jako "przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych". Z operatu szacunkowego i pisma wyjaśniającego wynika, że biegła posługuje się pojęciem "teren" (którego używa plan miejscowy nr [...]), odwołując się do gruntów przyległych. Nie wiadomo zatem, czy za grunty przyległe uważa graniczące z wycenianą nieruchomością obszary planistyczne o określonej funkcji, czy graniczące z wycenianą nieruchomością nieruchomości (grunty) w znaczeniu prawnorzeczowym (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego). Nie można zatem zweryfikować ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, która twierdzi, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych odnosi się do funkcji o symbolu planistycznym (ZN). Zdaniem Sądu wątpliwości w tym zakresie winny być dostrzeżone przez organy orzekające w sprawie i wyjaśnione przez biegłego. Brak wyjaśnienia tego zagadnienia świadczy o tym, że Wojewoda [...] i Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśnili istotnej dla sprawy okoliczności przez co naruszyli przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wątpliwości Sądu budzi także to, iż w operacie szacunkowym (pkt 6.1.) U. W. wskazała, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję drogową powoduje zwiększenie jej wartości. Zdaniem Sądu, takie stwierdzenie było w realiach niniejszej sprawy przedwczesne. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy winien ustalić, czy dane z rynku lokalnego bądź regionalnego są wystarczające aby wyodrębnić podobne nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu drogowym (w niniejszej sprawie brak analizy dotyczącej rynku regionalnego), co wynika z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Jeżeli okazałoby się, że na rynku lokalnym i regionalnym brak transakcji nieruchomościami drogowymi, wówczas trzeba precyzyjnie ustalić przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (takiej analizy w niniejszym operacie brak). To przeznaczenie wskazane w § 36 ust. 4 rozporządzenia jest wówczas miarodajne w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wycenianej, jak i w odniesieniu do nieruchomości przyjmowanych do porównań. Dopiero wyjaśnienie tych zagadnień pozwoli na ocenę, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Jeżeli okazałoby się, że przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to wówczas odpowiednie zastosowanie miałby przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, co wynika ze zdania ostatniego § 36 ust. 4 rozporządzenia. Brak zwrócenia uwagi na to zagadnienie świadczy o tym, że Wojewoda [...] i Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśnili istotnej dla sprawy okoliczności przez co naruszyli przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...], z uwagi na opisane wyżej mankamenty wyceny U. W. świadczące o braku mocy dowodowej operatu z dnia [...] grudnia 2011 r., uwzględni wniosek S. B. zawarty w piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r. o powołanie w sprawie innego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości. Po zapoznaniu biegłego z oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku i po otrzymaniu operatu szacunkowego organ pierwszej instancji oceni wartość dowodową sporządzonej wyceny i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).