Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 229/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1, art. 77 i art. 80, art. 105 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 98 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Rokietnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 660/12 w sprawie ze skargi Gminy Rokietnica na decyzję Wojewody Wielkopolskiego dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Rokietnica kwotę 9.630 (dziewięć tysięcy sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 października 2012 r., II SA/Po 660/12 oddalił skargę Gminy Rokietnica na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały w tym przypadku wydane (2006 r.). Zgodnie z tym przepisem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowi z kolei art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl powołanych przepisów odjęcie własności nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić jedynie za odszkodowaniem, w myśl wyrażonej w Konstytucji RP zasadzie dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Dla ustalenia sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi należy również odwołać się do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z powołanego przepisu wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w aspekcie art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Orzeczenie to stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładnia pojęcia "drogi publicznej" jest przy tym zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędne jest: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2007 r., III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855, wyrok WSA w Kielcach z 14 marca 2012 r., II SA/Ke 87/12). Z przepisów u.g.n. wynika ponadto, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1. w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.

Definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032; wyrok WSA w Olsztynie z 18 listopada 2008 r., II SA/Ol 781/08, Lex nr 523879).

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do tych zarzutów skargi, które kwestionują uznanie przez organy administracji, że materialnoprawną podstawę decyzji o ustaleniu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę mógł stanowić art. 98 ust. 3 u.g.n. Gmina Rokietnica podniosła, że decyzja podziałowa nie została oparta na przepisie art. 98 u.g.n., zatem nie ma podstaw do uznania, że jakiekolwiek nieruchomości przeszły na jej własność, o czym świadczy brak wpisu w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazano, że wprawdzie w wydanych odnośnie przedmiotowych nieruchomości decyzjach podziałowych, a w szczególności w decyzji z [...] stycznia 2006 r. nr [...] (podział działek nr [...] i [...]), nie ma wskazania jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., to jednak ten brak nie może przesądzać braku możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, Lex nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 marca 2010 r., II SA/Wr 707/09, Lex 606740; wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 728/07, Lex nr 355435). Wpis prawa własności ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny, na co zasadnie zwróciły uwagę rozpatrujące sprawę organy administracji. Istotny natomiast jest skutek decyzji podziałowej, którego ustalenie wymaga przeanalizowania jej treści.

Na tym etapie konieczne jest odniesienie treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzjach podziałowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rokietnica Nr XLIII/482/2002 z 21 czerwca 2002 r. Działka gruntu oznaczona geodezyjnie numerem [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej symbolem 12 KD, tj. poszerzenie istniejącej ul. [C]. Działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami [...] i [...] zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej symbolem 11 KD, tj. poszerzenie istniejącej ul. [D]. Natomiast dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] zapisano w planie przeznaczenie jako ulica dojazdowa wewnętrzna, oznaczoną symbolem 13 KDW. Według aktualnej numeracji, uwzględnionej w decyzji Starosty Poznańskiego, pod poszerzenie istniejących dróg lokalnych: ul. [C] (działka nr [...]) i ul. [D] (działki nr [...] i [...]). Działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami [...] i [...] stanowią przedłużenie ul. [D], zlokalizowanej na działce gruntu oznaczonej geodezyjnie numerem [...], oraz przedłużenie ul. [E], stanowiących własność Gminy Rokietnica. Plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i jako przepis prawa podlega interpretacji. Interpretacja zapisów przedmiotowego planu w oparciu wyłącznie o jego treść wskazuje, iż ul. [C] (12 KD) i [D] (11 KDL) stanowią drogi lokalne, pozostałe drogi na obszarze objętym planem oznaczone zostały symbolem KDw – drogi dojazdowe wewnętrzne. W przepisach prawa polskiego przewidziana jest, co do zasady, możliwość istnienia dróg wewnętrznych. Jednocześnie przepisy u.g.n. nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną (gminną), charakteru drogi publicznej (gminnej). Zważyć także należy, że celem art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Brak jest bowiem racjonalnych podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi niewątpliwie pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek. Co istotne, może być ono także warunkiem dokonania podziału – zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co przewidziano w art. 99 u.g.n. i co zastrzeżono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach podziałowych, wydanych w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawców w zgodzie z tym planem. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem kwestie zapewnienia służebności drogowej są badane na etapie zawierania umów sprzedaży poszczególnych działek oraz dokonywania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej założonej dla takiej sprzedanej działki.

Dla rozstrzygnięcia tej sprawy podstawowe znaczenie ma przeprowadzona przez Sąd analiza materiału dowodowego sprawy - załączonych do akt administracyjnych sprawy map. Wynik tej analizy nakazuje uznać za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że w wyniku wydzielenia działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a przeznaczonych pod drogi, powstał układ komunikacyjny o charakterze ogólnodostępnym, publicznym, co w konsekwencji pozwoliło dokonać wykładni przepisów planu miejscowego przyjętego dla przedmiotowego obszaru. Stanowiący punkt odniesienia plan miejscowy uchwalony został dla obszaru o powierzchni 5 ha, a przyjęte w nim rozwiązania są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Rokietnica (tekst dostępny na stronach internetowych BIP Urzędu Gminy Rokietnica), które przewiduje dla obszaru tych nieruchomości zabudowę mieszkaniową – jednorodzinną, wraz z siecią dróg służących ich obsłudze. Nadto należy mieć na uwadze, że na etapie wydawania decyzji podziałowych nieruchomości wnioskodawców, w obrocie prawnym pozostawały decyzje podziałowe wydane dla sąsiedniego obszaru – położonego za nieruchomościami Państwa L. – patrząc od strony ulicy [C]. Na obszarze tym wydzielonych zostało ponad 100 działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, tworzących zwarte osiedle, wydzielono również działkę nr [...] stanowiącą drogę – ul. [D] oraz działkę stanowiącą ul. [E]. Przyjęte w wyniku podziałów nieruchomości wnioskodawców rozwiązania komunikacyjne umożliwiają bezpośredni dostęp do ulicy [C] osobom dojeżdżającym do budynków zrealizowanych poza obszarem nieruchomości wnioskodawców. Jak wynika z analizy map załączonych do akt sprawy, łącznie obszar obu osiedli obejmować będzie powierzchnię ok. 10 ha i zostanie na nim zlokalizowane znacznie ponad 100 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zapisy wskazanego Studium przewidują przeznaczanie kolejnych nieruchomości w K., dotąd użytkowane rolniczo, pod zabudowę mieszkaniową. Z informacji zamieszczonych w BIP Urzędu Gminy Rokietnica wynika, że pracami planistycznymi objęto również sąsiednie nieruchomości – stanowiące własność Gminy Rokietnica, tj. działki nr geod. [...] i [...], bezpośrednio przylegające do ul. [D]. Nie można wywodzić, jak czyni to skarżąca Gmina, że objęte zaskarżonymi decyzjami nieruchomości, które wydzielone zostały w oparciu o zapisy tego planu z przeznaczeniem na drogi dojazdowe wewnętrzne oraz na poszerzenie dróg lokalnych, nie mają charakteru dróg publicznych. W sytuacji, gdy podział nieruchomości wnioskodawców wpisuje się w konsekwentnie realizowaną politykę przestrzenną gminy, która przeznacza obszary o dużej powierzchni pod urządzenie osiedli mieszkaniowych, nie można uznać, że drogi, poprzez które zapewniony zostaje dostęp do tak znacznej liczby działek, a które stanowią przedłużenie już istniejących odcinków dróg będących własnością Gminy Rokietnica nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Żądanie ustalenia odszkodowania obejmowało w tym przypadku: działkę przeznaczoną (i wydzieloną) pod poszerzenie ulicy [C], która stanowi część drogi łączącej K. z M. (co wynika z mapy ewidencyjnej – k. nr 74 akt administracyjnych organu I instancji) i jest drogą asfaltową; działkę przeznaczoną pod poszerzenie ul. [D], która ma charakter zbiorczy - zapewnia dostęp do ulicy [C] działek na terenie osiedla budowanego za nieruchomościami wnioskodawców; działek przeznaczonych pod drogi, a stanowiących przedłużenie ulic [E] i [D] oraz tych odcinków dróg dojazdowych, które łączą ulice [E] i [D] w ramach utworzonego w ten sposób układu komunikacyjnego. W opisanych powyżej uwarunkowaniach, wymienione drogi mimo, że plan miejscowy wprost nie nadaje im takiego statusu, są drogami publicznymi – gminnymi. Drogi te nie mają na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonywanego podziału nieruchomości wnioskodawców, ale są drogami powszechnie dostępnymi. Przesądza o tym przyjęty układ komunikacyjny dla obszaru obejmującego nie tylko nieruchomości podzielone na wniosek E. i H. L., ale również dla obszaru powstającego w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. Zatem ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., na mocy uprawnienia wynikającego dla organu I instancji z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., było w tym przypadku uzasadnione. Skoro charakter spornych działek nie budzi wątpliwości, odmowa wypłaty odszkodowania naruszałaby powołany powyżej art. 1 Pierwszy Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. Konwencja jest ratyfikowaną umową międzynarodową, podlega stosowaniu wprost oraz ma pierwszeństwo przed ustawą. Na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w przypadku kolizji z ustawami od daty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe Unii obowiązuje także w Polsce i powinno być stosowane bezpośrednio przez organy polskiej władzy publicznej.

Ponadto, w § 3 planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rokietnica Nr XLIII/482/2002 z 21 czerwca 2002 r., dla przedmiotowego obszaru określono parametry dróg przewidzianych do wydzielenia i realizacji. Określone w planie miejscowym drogi mają spełniać parametry klas dróg określonych w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: autostrady, oznaczone dalej symbolem "A", ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S", główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP", główne, oznaczone dalej symbolem "G", zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Z powyższego, jak i wyżej przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przyjęte w planie miejscowym oznaczenia dróg KDL, KD, KDw nie wykluczają możliwości uznania za drogi publiczne – gminne, nieruchomości wydzielonych pod drogi odpowiadające klasie dróg lokalnych i dojazdowych wewnętrznych. Przyjęte w planie w tym zakresie rozwiązania pozwalają uznać, że na etapie prac planistycznych i uchwalania planu uznano zasadność funkcjonowania na przedmiotowym obszarze dróg o charakterze dróg publicznych. Zatem, rozpatrujące sprawę organy zasadnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, opierając się na argumentacji wynikającej z wyroku ETS z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Podzielając stanowisko o konieczności ustalenia odszkodowania w rozpatrywanym przypadku Sąd w istocie wydaje wyrok zakresowy, uznając zasadność ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. w zakresie treści normatywnej pominiętej w tym przepisie, tj. w zakresie, w jakim przepis ten nie uwzględnia możliwości przyznania odszkodowania za działki, które choć przeznaczone pod drogi służące ogółowi mieszkańców, nie zostały przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi gminne – publiczne (por. J. Chlebny "Ochrona własności w sprawach administracyjnych na podstawie EKPCz", Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2008). W tych okolicznościach nie można podzielić zarzutu skargi, że w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania.

Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej o uchybieniu przepisom postępowania. W opinii Sądu swobodnej ocenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając decyzje w niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu dowolności. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają natomiast – jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie dowód z tej opinii rzeczoznawcy majątkowego dopuszczony został z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a.

Od tego wyroku Gmina Rokietnica wywiodła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości, w której zarzuciła Sądowi naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że drogi będące przedmiotem postępowania są drogami o charakterze ogólnodostępnym i że w związku z tym doszło do faktycznego wywłaszczenia właścicieli nieruchomości, na których posadowione są te drogi, podczas gdy jego prawidłowe ustalenie winno skutkować uznaniem, że są to drogi dojazdowe do położonych przy nich osiedli mieszkaniowych, a zatem, że nie doszło do pozbawienia ani ograniczenia prawa własności do nich ich właścicieli, a ponadto ze względu na fakt, że drogi te zostały wydzielone pod warunkiem ustanowienia na nich służebności drogowych w razie zbywania nieruchomości; zaś na wypadek uznania, że powyższy zarzut jest nieuzasadniony zarzucono naruszenie:

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a." w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., art. 1 pkt 1 k.p.a. i w związku z art. 1 i 2 k.p.c. - poprzez ich błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w wydaniu orzeczenia, pomimo że jego treść doprowadziła do orzeczenia w sprawie, w której nie są właściwe sądy administracyjne;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i w związku z art. 105 § 2 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym przyjęcie, że organy administracji orzekające w sprawie postąpiły prawidłowo odmawiając umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu;

d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i wobec tego niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego pomimo istnienia do tego przesłanek;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj.:

a) art. 98 ust. 1-3 u.g.n. w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej "EKPC") - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że za wydzielenie nieruchomości pod drogi wewnętrzne, które nie przeszły na własność gminy, przysługuje jej właścicielowi odszkodowanie ustalone na podstawie ww. przepisów, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie winno doprowadzić do wniosku, że nie mają one tu zastosowania;

b) art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej "u.d.p." w związku z art. 98 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że pod pojęciem "dróg publicznych" należy rozumieć również drogi ogólnodostępne, połączone z siecią dróg publicznych, nie służące wyłącznie mieszkańcom zamkniętego osiedla;

c) art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że drogi, których dotyczy przedmiotowa sprawa, nie mają charakteru dróg wewnętrznych, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia winna doprowadzić Sąd do wniosku, że są one drogami dojazdowymi do osiedli mieszkaniowych.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w poczwórnej wysokości przewidzianej przepisami prawa ze względu na znaczny wkład pracy związany ze sporządzeniem skargi kasacyjnej i udziałem w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że z oceną prawną Sądu w żaden sposób nie można się zgodzić. W niniejszej sprawie Sąd błędnie ustalił stan faktyczny. Sąd dokonał tych ustaleń na skutek niedostrzeżenia popełnionych przez organy administracji błędów w ocenie materiału dowodowego, które również skutkowało uznaniem, że w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności E. i H. L. przez skarżącą, a w konsekwencji ustaleniem na ich rzecz odszkodowania. W sprawie nie doszło do wywłaszczenia, choćby faktycznego, albowiem przedmiotowe nieruchomości zostały wyraźnie określone w planie miejscowym jako drogi wewnętrzne, co więcej - pozostały własnością dotychczasowych właścicieli, wobec czego mogą oni nimi rozporządzać i wykonywać w stosunku do nich swoje uprawnienia właścicielskie. Dodatkowo, co istotne, podział nieruchomości w niniejszej sprawie został dokonany pod warunkiem ustanowienia - w razie sprzedaży powstałych nieruchomości - odpowiednich służebności dla zapewnienia dostępu do dróg publicznych. Sąd całkowicie pominął analizę tych okoliczności. Tym bardziej więc uzasadnia to argument, że wydzielone w ten sposób drogi nie mogą być traktowane jak drogi publiczne (wyrok NSA z 27.06.2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382; tak również w wyroku NSA z 7.10.2011 r., I OSK 1681/10, LEX nr 1149215).

Fakt, że z nieruchomości tych korzysta nieograniczona liczba użytkowników nie może być uznany za faktyczne wywłaszczenie, albowiem taki sposób korzystania nie jest zgodny z przeznaczeniem tych nieruchomości w planie miejscowym i nie został spowodowany działaniami skarżącej. Celem wyartykułowanym w postanowieniach planu miejscowego było, aby drogi te miały status dróg wewnętrznych. Nie można było zatem w żaden sposób uznać, że zamiarem Gminy było uczynienie z nich dróg ogólnodostępnych.

Błędne jest również przyjęcie, że drogi powstałe na gruntach ww. osób tworzą układ komunikacyjny zwarty z drogami publicznymi, który czyni je naturalnymi z nimi połączeniami, a w związku z tym mają one również status dróg ogólnodostępnych. Drogi te położone są bowiem na terenie osiedli mieszkaniowych i z planu miejscowego wyraźnie wynika, że zostały zaplanowane jako drogi dojazdowe do tych osiedli, które mogą być własnością albo współwłasnością właścicieli położonych przy nich działek. W stanie prawnym obowiązującym w momencie uchwalania planu miejscowego pod tym pojęciem rozumiało się "drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych".

Na skutek wydania przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę doszło do sytuacji, w której Sąd orzekł o prawidłowości decyzji wydanych w sprawach, które wykraczają poza właściwość zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych, a tym samym naruszył swoją właściwość. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania za drogi o charakterze wewnętrznym, które nie przeszły na własność gminy w wyniku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, na podstawie przepisu art. 98 u.g.n., wykracza poza ramy określone w tym przepisie, a zatem pozostaje poza właściwością organów administracji. Odszkodowanie z tego tytułu powinno być dochodzone w innych trybach, np. na podstawie art. 222 k.c., art. 417 i n. k.c., bądź też na podstawie art. 36 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.", w których to właściwe są sądy powszechne. Odszkodowanie ustalone na mocy decyzji administracyjnych utrzymanych w mocy zaskarżonym wyrokiem, czy też jakakolwiek inna rekompensata za ograniczenie uprawnień właścicielskich właścicieli dróg wewnętrznych, ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, które nie zostało przekazane do rozstrzygania ani organom administracji, ani sądom administracyjnym.

W ocenie skarżącej Sąd w sposób ewidentny wykroczył poza własną kompetencję i wadliwie ocenił właściwość wojewody i starosty do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a więc wbrew dyspozycji art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie można pominąć, że organy administracji i sądy administracyjne są właściwe w sprawach wywłaszczeniowych, gdzie na mocy decyzji administracyjnej zostało odjęte prawo własności. Niniejsza sprawa nie ma takiego charakteru. Nie można w odniesieniu do niej mówić o "faktycznym wywłaszczeniu", ale co najwyżej o ograniczeniu prawa własności, co jest sankcjonowane przepisami prawa cywilnego, gdyż wynika niejako z woli stron, a nie z czynności czy aktów administracyjnych, w tym decyzji. Nie można zatem domniemywać właściwości ani organów administracji, ani sądów administracyjnych do orzekania w takich sprawach.

Tym samym należy postawić Sądowi zarzut nieuprawnionego przyjęcia, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie ulegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy administracji nie były właściwe do ustalenia odszkodowania w zakresie, w jakim nie stanowił o tym art. 98 u.g.n. Zatem, wydana przez nie decyzja ustalająca odszkodowanie na tej podstawie powinna być uznana za nieważną, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy powinny były bowiem dojść do przekonania, że postępowanie w sprawie nie może się toczyć, a zatem - już po jego wszczęciu - należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie do co istoty. W przedmiotowej sprawie taka bezprzedmiotowość zachodzi. Brak jest bowiem właśnie stosunku materialnoprawnego, który mógłby podlegać subsumcji pod podstawę prawną na jakiej postępowanie jest prowadzone.

W ocenie skarżącej wydane decyzje są obarczone wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wadą rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że za rażące naruszenie prawa uznaje się w doktrynie naruszenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to więc naruszenie wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość ma więc miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono. Nie może ulegać wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie, rażącym naruszeniem prawa. Treść art. 98 u.g.n. należy bowiem uznać za niebudzącą wątpliwości. Dotyczy on wyłącznie możliwości ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w rozumieniu przepisów u.d.p., a nie za drogi wewnętrzne. Stąd też w niniejszej sprawie istniały wszelkie przesłanki do tego, aby stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek wydania zaskarżonego wyroku powstał stan prawny niemożliwy do zaakceptowania, albowiem ustalono odszkodowanie, pomimo braku takiej możliwości wynikającej z przepisów prawa materialnego. Błędne zastosowanie przepisów proceduralnych doprowadziło więc do nieprawidłowego utrzymania w mocy wadliwych, jeśli nie nieważnych, decyzji organów administracji, które powinny zostać uchylone, a nawet unieważnione przez Sąd.

Skarżąca nie kwestionuje konieczności rekompensowania właścicielom dróg wewnętrznych, z których może korzystać nieograniczona liczba użytkowników, uszczerbku doznanego w wyniku takich działań, jednakże z całą stanowczością sprzeciwia się takiej rekompensacie, w drodze odszkodowania ustalanego na podstawie art. 98 u.g.n. Przepis ten bowiem wyraźnie stanowi wyłącznie o możliwości przyznania odszkodowania właścicielom gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i prawnie pozbawionych własności takich nieruchomości. Regulacja ta jest całkowicie spójna. Zawiera bowiem instytucję wywłaszczenia nieruchomości przewidzianych w planie miejscowym pod drogi publiczne i przewiduje konieczność ustalenia na rzecz pozbawionego własności właściciela odszkodowania. Tymczasem rozszerzanie stosowania tego przepisu na sytuacje, w których: 1) dana nieruchomość została w planie miejscowym przeznaczona pod drogę wewnętrzną, 2) właściciel nie został prawnie wywłaszczony, 3) może wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości - jest nieuprawnioną analogią. Nie ma również podstaw do odwoływania się w tym zakresie do przepisów EKPC w celu niejako "uzupełnienia" treści art. 98 u.g.n., właściciel ww. nieruchomości jest chroniony innymi obowiązującymi przepisami, która to ochrona w pełni koresponduje ze standardami ustanowionymi przepisami EKPC.

Zastosowanie art. 98 u.g.n. do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy jest pozbawione sensu, bo nie znajduje on zastosowania do faktycznego pozbawienia władztwa nad nieruchomością przeznaczoną pod drogę wewnętrzną, która w dalszym ciągu pozostaje własnością jej właściciela i pozbawiony on jest swoich uprawnień właścicielskich tylko w takim zakresie, w jakim z nieruchomości korzystają inne osoby, w pozostałym zaś zakresie uprawnienia te wykonuje. Nie można tracić z oczu celu odszkodowania ustalanego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Ma ono zrekompensować właścicielowi całkowitej utratę prawa własności nieruchomości wykorzystywanej pod drogę publiczną i ze wszystkimi konsekwencjami nadania takiego statusu.

Kto ma w tak przyjętym stanie faktycznym i prawnym drogę tę utrzymywać? Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 8 ust. 2 u.d.p., "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu". Nie ulega zatem wątpliwości, że to do właścicieli nieruchomości należałoby dokonywanie wszelkich czynności związanych z inwestycjami i utrzymaniem drogi. W jaki bowiem sposób gmina mogłaby dokonywać inwestycji drogowych czy czynności związanych z utrzymaniem drogi, skoro nie stanowi ona jej własności i nie ma charakteru drogi publicznej, a także skoro gmina terenem tym nie zarządza? Można wręcz uznać, że takie nakłady stanowiłyby nieuzasadnione dokonywanie wydatków publicznych.

Niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 98 u.g.n. i odmowa ustalenia odszkodowania w tym trybie nie pozbawiają właściciela nieruchomości drogowej możliwości korzystania z ochrony prawnej. Właściciel ma bowiem inne instrumenty ochrony prawnej w zaistniałym stanie faktycznym. W doktrynie istnieje pogląd, zgodnie z którym przytoczone przez Sąd I instancji orzeczenie ETPC nie oznacza, aby odszkodowanie za działki gruntu wydzielane w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości pod drogi wewnętrzne mające charakter dróg ogólnodostępnych miało być ustalane w trybie administracyjnym, zwłaszcza, że literalna treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przewiduje dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielane tylko pod drogi publiczne i pod poszerzenie takich dróg. Dlatego odszkodowanie za działki gruntu wydzielane pod drogi wewnętrzne o powszechnym (publicznym) dostępie mogłoby być dochodzone co najwyżej w trybie cywilnym. Trybunał nie przesądził bowiem o trybie dochodzenia odszkodowania, lecz samo jego przysługiwanie, gdy w wyniku podziału wydzielane są działki gruntu o funkcji takiej jak drogi publiczne, chociaż formalnie niemające statusu dróg publicznych (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 2, 2011, teza 16 do art. 98). Skarżąca wspominała o możliwości wystąpienia przez właściciela nieruchomości drogowej z powództwem w trybie art. 222 k.c., który reguluje roszczenia właściciela pozbawionego władztwa nad swoją rzeczą. Oprócz tego możliwe byłoby wystąpienie przez niego z roszczeniem odszkodowawczym na zasadach ogólnych przeciwko podmiotowi publicznemu, a więc w trybie art. 417 i n. k.c.

Dalej idącym instrumentem ochrony prawnej są również roszczenia przewidziane w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje roszczenia związane z niemożliwością lub znacznym ograniczeniem w możliwości korzystania z nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. W niniejszej sprawie właściciele nieruchomości drogowych – uczestnicy postępowania - mogliby niewątpliwie, wiedząc, że nieruchomości zostały przeznaczone pod drogi, które wprawdzie nie zostały tam określone jako publiczne, ale które de facto taką rolę mają spełniać, wystąpić z przewidzianymi w ww. przepisach roszczeniami w celu obrony swoich praw. Tymczasem uczestnicy nie tylko nie wnosili jakichkolwiek uwag do projektu planu miejscowego na etapie trwającej procedury planistycznej, ale też nie zaskarżyli samego planu w trybie art. 101 u.s.g. ze względu na naruszenie ich interesu prawnego. Sąd również w żaden sposób nie odniósł się do tego argumentu podnoszonego przez skarżącą.

Skarżąca kwestionuje też możliwość uznania przez Sąd I instancji, że dla kwalifikacji wydzielonych dróg nie ma znaczenia ich określenie w planie miejscowym ani w decyzji podziałowej. Nie można obarczać skarżącej odpowiedzialnością za takie, a nie inne kształtowanie polityki planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca na etapie uchwalania planu stanowiącego podstawę określenia przeznaczenia spornych gruntów nie zamierzała uczynić drogi dojazdowej do osiedla mieszkaniowego drogą publiczną. Podział dla uczestników postępowania został dokonany pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych w razie braku właściwego dostępu wydzielonych działek do dróg publicznych. Był więc dokonany ze względu na dostęp do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne lub stosowne służebności.

W tym miejscu należy się odwołać do definicji zarówno drogi publicznej zawartej w art. 1 u.d.p. oraz do definicji drogi wewnętrznej zawartej w art. 8 ust. 1 tej ustawy. "Drogą publiczną" jest więc "droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w przepisach szczególnych. "Za drogę wewnętrzną" uważa się natomiast "drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg". Sąd I instancji nie tylko uznał, że dla statusu nieruchomości wydzielonej pod drogę nie ma znaczenia jej administracyjna kwalifikacja, ale też że bez znaczenia dla charakteru drogi pozostają rozstrzygnięcie decyzji podziałowej i jej podstawa prawna. Pogląd całkowicie odmienny został przedstawiony w powoływanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., w którym stwierdzono, iż: "1. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. 2. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie". Sąd wskazał, że w postępowaniu sądowadministracyjnym nie można kwestionować czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości. Ponadto wskazał, że skoro podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach wewnętrznych odpowiednich służebności drogowych, nie budzi wątpliwości, że tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych.

Argumentacja zastosowana przez Sąd I instancji podważa nie tylko uprawnienia organów gminy do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze jej właściwości, ale też kompetencje do wydawania decyzji podziałowych. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że wójt powinien wydać decyzję podziałową w rzeczywistości niezgodną z planem, co pozostawałoby w całkowitej sprzeczności z przepisem art. 93 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 98 ust. 1-3 u.g.n. w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich błędne zastosowanie jest trafny.

Na wstępie należy stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a także innej treści art. 98 u.g.n. W szczególności, ówcześnie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie zawsze określały, czy projektowana w planie droga ma mieć charakter publiczny, czy wewnętrzny. I tak, w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce droga została oznaczona symbolem KD, podczas gdy w niniejszej sprawie została ona oznaczona symbolem KDW, a więc jako ulica dojazdowa wewnętrzna.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej – por. np. wyrok NSA z 6 lutego 1992 r., SA/Po 1203/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 78. Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Samowolne przerobienie przez organ administracji treści decyzji jest natomiast niedopuszczalne i nie ma wpływu na ważność tej decyzji w jej pierwotnym brzmieniu.

Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. 107 § 1 k.p.a.). Zatem ocena prawna Sądu I instancji, wyrażająca się w stwierdzeniu, że chociaż "w decyzji z [...] stycznia 2006 r., nr [...] (podział działek nr [...] i [...]), nie ma wskazania jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., to jednak ten brak nie może przesądzać braku możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną", jest niezgodna z art. 16 § 1 k.p.a., i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela (wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11) pogląd, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n. Z decyzji podziałowej z [...] stycznia 2006 r. wynika jednoznacznie, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone jako "projektowane ulice dojazdowe wewnętrzne", a więc drogi, które nie są drogami publicznymi. Wynika to również z powołanej podstawy prawnej powyżej decyzji. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. w jego brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu ustanowiony został warunek ustanowienia służebności gruntowej dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Należy dodać, że E. i H. L. nie kwestionowali decyzji podziałowej i nie składali odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej działki gruntu jako drogi wewnętrznej. Nie zakwestionowali też stosownej opinii organu co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi, choć w opinii tej wskazano już na charakter przedmiotowej drogi (postanowienie Wójta Gminy Rokietnica z [...] października 2006 r., [...]).

Dodać należy, że decyzje podziałowe dotyczące przedmiotowych nieruchomości są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rokietnica Nr XLIII/482/2002 z 21 czerwca 2002 r. Oznacza to, że w związku z uchwaleniem tego planu miejscowego doszło do tego, że korzystanie z nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Niemniej jednak E. i H. L. nie próbowali np. dochodzić odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wnosić o wykupienie tychże nieruchomości, mimo że posiadali taką możliwość na podstawie art. 36 u.p.z.p.

Tym samym – wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nie można było przyjąć, że materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, ponieważ własność przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...] i [...]) nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy Rokietnica.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania przed sądem pierwszej instancji orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ koszty tego postępowania są następstwem błędu Sądu I instancji i nie powinny obciążać Wojewody Wielkopolskiego.