Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1688/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2193/12 w sprawie ze skargi A.M. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 8 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia descyplinarnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2193/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.M. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 8 października 2012 r. nr [..]w przedmiocie uznania winnym przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji orzeczeniem nr [..]z dnia 23 sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 135j ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, z późn. zm.), po dokonaniu analizy i oceny całokształtu okoliczności i materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko kom. A.M. – [..], obwinionemu o to, że:

1. w dniach 31 sierpnia 2011 r. – 18 stycznia 2012 r., będąc zobowiązanym do terminowego, dokładnego i starannego nadzorowania spraw operacyjno-rozpoznawczych o zasięgu międzywojewódzkim, koordynowania współdziałania jednostek organizacyjnych Policji oraz udzielania pomocy w prowadzonych przez te jednostki sprawach operacyjnych w zakresie przestępstw przeciwko mieniu, fałszerstwa dokumentów, przestępczej działalności pseudokibiców, gromadzenia i oceny materiałów dotyczących poszczególnych zagadnień pracy operacyjno- rozpoznawczej w celu eliminowania istniejących błędów i dysfunkcji oraz monitorowania efektywności pracy operacyjno-rozpoznawczej w obszarze zwalczania przestępczości kryminalnej, w tym w szczególności do prowadzenia w powyższym zakresie nadzoru ogólnego i szczególnego – nie dopełnił tych obowiązków, poprzez [..],

tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 13 pkt 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, w zw. z § 174 ust. 3 zarządzenia nr Pf-634 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz w zw. z pkt 1, 2, 5 i 6 zakresu zadań/obowiązków, zawartych w Karcie opisu stanowiska pracy eksperta nr 3 Wydziału do spraw Przestępczości Kryminalnej Biura Kryminalnego KGP, którą wymieniony policjant przyjął do realizacji w dniu 6 sierpnia 2010 r.;

2. w okresie od dnia 13 lutego 2012 r. do dnia 22 marca 2012 r., w związku z nieobecnością w służbie w dniu 23 grudnia 2011 r. w godz. 8.15 - 16.15, będąc zobowiązanym do złożenia wniosku w sprawie udzielenia urlopu nie przedłożył właściwemu przełożonemu takiego wniosku lub innego dokumentu usprawiedliwiającego tę nieobecność w służbie,

tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów,

– uznał obwinionego winnym popełnienia czynu zarzucanego w punkcie 1, w zakresie [..],

– uniewinnił w pozostałej części czynu zarzucanego w punkcie 1 oraz od popełnienia czynu zarzucanego w punkcie 2.

W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż postanowieniem nr [..]Komendanta Głównego Policji z dnia 11 kwietnia 2012 r. zostało wszczęte przeciwko kom. A.M. postępowanie dyscyplinarne. Policjantowi zarzucono naruszenie dyscypliny służbowej w sposób opisany powyżej.

W toku postępowania dyscyplinarnego zebrano materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, wyjaśnień obwinionego, a także notatek oraz innych dokumentów, które pozwoliły na ustalenie następującego stanu faktycznego sprawy.

W dniu 18 stycznia 2012 r. do mł. insp. J.M., [..]P zwrócił się jego podwładny nadkom. K.Ż. z prośbą o przedekretowanie dokumentów niejawnych z kom. A.M. na niego, motywując swoja prośbę koniecznością archiwizacji dokumentów oraz przedłużającą się absencją chorobową kom. A.M.. Podczas dokonywania dekretacji w Kancelarii Tajnej dowiedział się, że chodzi o dokumenty niejawne dekretowane w okresie około sześciu miesięcy – 13 decyzji o wszczęciu operacyjnego rozpoznania, 2 decyzje o wszczęciu rozpracowania operacyjnego, 13 decyzji o zakończeniu operacyjnego rozpoznania, 5 decyzji o zakończeniu rozpracowania operacyjnego, 2 informacje o planowanych lub realizowanych działaniach i 1 informację dotyczącą pseudokibiców, tj. łącznie 36 dokumentów. Z uwagi na liczbę nieodebranych dokumentów mł. insp. J.M. zwrócił się do kierownika Kancelarii Tajnej BOIN KGP A.D. o sporządzenie notatki wyjaśniającej fakt nieprzekazania dekretowanych dokumentów kom. A.M.. Ze złożonej przez I.M. notatki wynika, że informowała ona kilkakrotnie obwinionego o konieczności odbioru dekretowanych na niego dokumentów. Jak ustalono w toku postępowania dyscyplinarnego w okresie od dnia 30 sierpnia 2011 r. do dnia 18 stycznia 2012 r. podjęła ona co najmniej 30 prób nawiązania kontaktu z kom. A.M., z których co najmniej 4 były próbami skutecznymi. W pozostałych przypadkach albo wymienionego policjanta nie było w służbie lub też nikt nie odbierał telefonu. W wymienionym okresie kom. A.M. odebrał jeden dokument niejawny – pismo z dnia 25 listopada 2011 r., odebrane tego samego dnia, które zostało mu wydane przez innego pracownika Kancelarii Tajnej z uwagi na nieobecność I.M.

W związku z powyższym Naczelnik Wydziału ds. Przestępczości Kryminalnej w dniu 27 stycznia 2012 r. sporządził notatkę służbową w której poinformował o fakcie nieodbierania z Kancelarii Tajnej w okresie od 30 sierpnia 2011 r. do dnia 18 stycznia 2012 r. dokumentacji niejawnej dekretowanej na jego podwładnego kom. A.M.. Powyższa notatka została przedłożona przełożonemu dyscyplinarnemu z wnioskiem o wszczęcie czynności wyjaśniających w tej sprawie.

W toku postępowania dyscyplinarnego ustalono, że zgodnie z utrwaloną w Komendzie Głównej Policji praktyką, o fakcie wpływu dokumentów niejawnych do Kancelarii Tajnej adresaci, głównie dyrektorzy biur i naczelnicy wydziałów, powiadamiani są telefonicznie przez pracowników Kancelarii Tajnej. Następnie w pomieszczeniu Kancelarii Tajnej dekretują dokumenty na wskazanych przez siebie podwładnych. O dekretacji wskazani przez przełożonych podwładni informowani są telefonicznie przez pracownika kancelarii. Pracownicy Kancelarii Tajnej nie mają obowiązku ponawiać wezwania do odebrania dokumentów. Dokumenty dekretowane na kom. A.M. w okresie od dnia 31 sierpnia 2011 r. do dnia 18 stycznia 2012 r. dotyczyły przede wszystkim wszczęć i zakończenia form pracy operacyjnej w poszczególnych komendach wojewódzkich Policji, a przesyłane były z tych jednostek na podstawie przepisów zarządzenie nr pf-634 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Analiza nieobecności kom. A.M. w miejscu stałego pełnienia służby wykazała, że w okresie od dnia 31 sierpnia 2011 r. do dnia 18 stycznia 2012 r. na 98 dni roboczych, przez 46 dni wymieniony policjant przybywał w stałym miejscu pełnienia służby, 34 dni był nieobecny z powodu czasowej niezdolności do służby, 11 dni był nieobecny z powodu delegacji służbowych, 5 dni był nieobecny z powodu urlopu wypoczynkowego, po 1 dniu był nieobecny z powodu badań profilaktycznych i z niewyjaśnionych przyczyn (23 grudnia 2011 r.). W podanym okresie podczas obecności kom. A.M. w służbie uprawnionymi do dekretowania dokumentów w Kancelarii Tajnej byli przez 23 dni Naczelnik Wydziału, mł. insp. J.M., przez 21 dni mł. insp, R.T. i przez 2 dni mł. insp. M.K.. W całym okresie na kom. A.M. zadekretowano 37 dokumentów niejawnych, z których wymieniony odebrał jeden, dekretowany przez mł. insp. M.K. w dniu 25 listopada 2011 r.

Z powyższego wynika, że pierwsze skuteczne powiadomienie kom. A.M. o czekających na odbiór dokumentach nastąpiło w dniu 28 października 2011 r., kiedy to w Kancelarii Tajnej powinien odebrać 11 dokumentów. Następne skuteczne powiadomienie miało miejsce w dniu 25 listopada 2011 r., gdy kom. A.M. odebrał jeden dokument, mimo, iż w Kancelarii Tajnej oczekiwało łącznie 13 dokumentów. Kolejny raz został powiadomiony o konieczności odbioru już 18 dokumentów niejawnych w dniu 19 grudnia 2011 r. (po powiadomieniu obwiniony mógł pobrać wskazane 18 dokumentów niejawnych do dnia 22 grudnia 2011 r.). Pozostałe 18 dokumentów niejawnych zostało zadekretowanych na wymienionego w czasie absencji chorobowej obejmującej okres od dnia 23 grudnia 2011 r. do dnia 18 stycznia 2011 r.

Jak wyjaśnili mł. insp. J.M. oraz mł insp. R.T., nikt nie informował ich o nieodbieranych dokumentach niejawnych. Organ podkreślił, że brak było w Kancelarii Tajnej specjalnej procedury postępowania w przypadku zaistnienia tego rodzaju faktów.

W toku postępowania dyscyplinarnego, na podstawie rejestru Teczek Operacyjnych, ujawniono, iż w Wydziale ds. Przestępczości Kryminalnej BK KGP w całym roku 2011 nie rozpoczęto ani jednego nadzoru ogólnego, nadzoru szczególnego czy koordynacji.

Przesłuchany w charakterze obwinionego kom. A.M. do przedstawionych zarzutów nie przyznał się i złożył obszerne wyjaśnienia, z których wynika, że problem instancyjnego nadzoru ogólnego był przedmiotem wielu rozmów podczas odpraw Wydziału ds. Przestępczości Kryminalnej Biura Kryminalnego. Naczelnik Wydziału nie był w stanie precyzyjnie określić, w jakiej formie nadzór ten miał być sprawowany, jakie dokumenty miały wchodzić w jego zakres, jak również na czym miałoby polegać dokonywanie czynności w nadzorowanych jednostkach Policji.

Obwiniony podniósł w swoich wyjaśnieniach, że nie przypomina sobie, choć nie może tego wykluczyć, by był informowany przez pracownika Kancelarii Tajnej o fakcie zadekretowania na niego pism niejawnych. Nie przypomina sobie również, by takie informacje przekazał mu przełożony dekretujący pisma. Odbiór pisma w dniu 25 listopada 2011 r., dekretowanego incydentalnie przez mł. insp. M.K., był związany z koniecznością podjęcia natychmiastowych działań. Obwiniony dodał także, że od 31 sierpnia 2011 r. do 22 grudnia 2011 r. bardzo często wykonywał zadania na terenie Warszawy, tj. poza obiektem KGP, m.in. z uwagi na reprezentowanie wydziału, biura czy Policji w różnych gremiach i spotkaniach.

Odnosząc się do czynu opisanego w zarzucie 2 obwiniony przedstawił kopię zaświadczenia lekarskiego wystawionego na dzień 23 grudnia 2011 r. O fakcie nieobecności w służbie w tym dniu miał informować wyprzedzająco telefonicznie i sms-em Naczelnika Wydziału, informując o przyczynach nieobecności. Fakt ten potwierdził mł. insp. J.M.. Po powrocie ze zwolnienia lekarskiego, mającego charakter ciągły od dnia 27 grudnia 2011 r. do dnia 10 lutego 2012 r., obwiniony miał przedłożyć Naczelnikowi Wydziału zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 23 grudnia 2011 r. Nie pamięta czy przekazał mu je osobiście, czy też pozostawił w teczce korespondencji w sekretariacie.

Mając na względzie ustalony stan faktyczny organ stwierdził, że nieodbieranie przez obwinionego w okresie od dnia 31 sierpnia 2011 r. do dnia 22 grudnia 2011 r., tj. ostatniego dnia, kiedy policjant mógł, będąc obecny w służbie, odebrać dekretowane na niego dokumenty, zostało w sposób bezsporny potwierdzone. Obwiniony miał możliwość, a także obowiązek odebrać te dokumenty, zaś zaniechanie tej czynności wskazuje na niedopełnienie obowiązku terminowego, dokładnego i starannego realizowania powierzonych mu zadań. Tak więc naruszył § 13 pkt 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Obwiniony nie powiadomił przełożonego o okoliczności uniemożliwiającej lub utrudniającej realizację nałożonego na niego obowiązku. Nieodbieranie dokumentów niejawnych miało również wpływ na niewłaściwy sposób realizacji zadań opisanych w Karcie opisu stanowiska, z którą kom. A.M. zapoznał się w dniu 6 sierpnia 2010 r. i przyjął do stosowania. Organ przy tym zaznaczył, że z uwagi na istniejące okoliczności, tj. praktyczne odstąpienie w 2011 r. od prowadzenia teczek nadzoru ogólnego, zgodnie zresztą z poleceniem bezpośredniego przełożonego mł. insp. J.M., postępowanie obwinionego nie wywołało znaczących skutków dla służby.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdził, że kom. A.M. swoim zachowaniem dopuścił czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej poprzez nieodbieranie zadekretowanych na niego 18 dokumentów zawierających treści niejawne w okresie od 31 sierpnia 2011 r. do 22 grudnia 2011 r., w związku z czym nie był sprawowany nadzór, o którym mowa w § 174 ust. 3 zarządzenia nr Pf-634 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczvch.

Odnosząc się do kwestii nieobecności kom. A.M. w służbie w dniu 23 grudnia 2011 r., organ wskazał, iż zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów funkcjonariusz Policji jest zobowiązany uprzedzić bezpośredniego przełożonego o niemożności stawienia się do służby lub spóźnieniu z przyczyny z góry wiadomej lub możliwej do przewidzenia oraz określić przewidywany czas trwania nieobecności lub poinformować bezpośredniego przełożonego tego samego dnia o przyczynie nieobecności w służbie lub spóźnieniu, a w przypadku istnienia przyczyny uniemożliwiającej dopełnienie wskazanego obowiązku informację taką przekazać niezwłocznie po ustaniu tej przyczyny. Zgodnie z treścią § 17 cyt. rozporządzenia policjant usprawiedliwia swoją nieobecność w służbie z powodu choroby przedstawiając bezpośredniemu przełożonemu zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby.

W świetle zgromadzonych w sprawie materiałów organ przyjął, że brak jest dowodów, iż obwiniony naruszył wskazane wyżej przepisy. Przedstawiona przez kom. A.M. kopia zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu 23 grudnia 2011 r. nie pozwala na jednoznaczne określenie przebiegu wydarzeń związanych z usprawiedliwieniem, bądź nie, nieobecności obwinionego w służbie w dniu 23 grudnia 2011 r. Mając powyższe na względzie zgodnie z art. 135g ust. 2 zd. 2 ustawy o Policji niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygnął na korzyść obwinionego.

Stosownie do art. 135j ust. 5 cyt. ustawy, przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania, jeżeli stopień winy lub stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny, a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadniają przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej.

Zebrany materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do czynu opisanego w punkcie 1 zarzutu, dyspozycja art. 135j ust. 5 ustawy o Policji została wypełniona. Tym samym zachodzły podstawy faktyczne do skorzystania wobec obwinionego z dobrodziejstwa rozstrzygnięcia o odstąpieniu od wymierzenia kary. W ocenie organu brak było podstaw do zakwestionowania faktu posiadania zaświadczenia lekarskiego usprawiedliwiającego nieobecność obwinionego w służbie w dniu 23 grudnia 2011 r., natomiast wątpliwości dotyczące okoliczności przebiegu procesu usprawiedliwiania tej nieobecności i nie odnotowania tego faktu należy rozstrzygnąć na korzyść obwinionego.

Od powyższego orzeczenia obwiniony A.M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż w Kancelarii Tajnej KGP nie istniały procedury postępowania w przypadku nieodbierania przez policjantów zadekretowanych na nich przez przełożonych dokumentów, a zatem nie istniały procedury dokumentowania faktu podejmowania przez pracowników Kancelarii Tajnej KGP prób nawiązania kontaktu z policjantami zobowiązanymi do odbioru dokumentów. Obwiniony podkreślił, że nie zostało w sposób jednoznaczny udokumentowane, że był w sposób niebudzący wątpliwości powiadomiony o oczekujących na odebranie z Kancelarii Tajnej dokumentach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji orzeczeniem nr [..]z dnia 8 października 2012 r., wydanym na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ uznał podnoszone zarzuty za nieuzasadnione. Wskazał, iż w notatce z dnia 20 stycznia 2012 r. oraz w trakcie czynności wyjaśniających w dniu 23 lutego 2012 r. pracownica Kancelarii Tajnej potwierdziła nawiązanie kontaktu telefonicznego z obwinionym. W zeznaniach złożonych w dniu 18 kwietnia 2012 r. I.M. potwierdziła, że nie pamięta, czy w dniach "skutecznego powiadamiania" rozmawiała bezpośrednio z obwinionemu lub pracującemu w tym samym pokoju innemu policjantowi. W ocenie organu, uwzględniając wpływ czasu od prowadzonych rozmów telefonicznych, mając na uwadze treść notatek i prowadzonych adnotacji, argument obwinionego o nieskuteczności powiadomienia nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.M. zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie przepisów rozdziału 10 ustawy o Policji mające istotny wpływ na wynik sprawy i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.

Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż skarżącemu przypisano popełnienie czynu zarzucanego w pkt 1, w zakresie nieodbierania zadekretowanych na niego 18 dokumentów zawierających treści niejawne w okresie od 31 sierpnia 2011 r. do 22 grudnia 2011 r. Okoliczność, iż obwiniony dokumentów tych nie odebrał z Kancelarii Tajnej KGP jest bezsporna. Spór dotyczy kwestii o zasadniczym znaczeniu dla odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego, a mianowicie, czy o oczekujących na pobranie zadekretowanych na niego dokumentach niejawnych, miał on informację, od przełożonych dekretujących pisma niejawne bądź od pracowników Kancelarii Tajnej KGP. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego, nieodebrane dokumenty nie były dokumentami terminowymi, czy też o istotnym znaczeniu dla pracy wydziału, dlatego też przełożony nie informował policjanta o konieczności pilnego ich odebrania i realizacji. Pisma, o których mowa, po zadekretowaniu przez przełożonego skarżącego – Naczelnika Wydziału J.M. bądź osoby go zastępujące, na podwładnych, przekazywane były pracownicy Kancelarii Tajnej – I.M, która umieszczała je w teczkach poszczególnych policjantów Wydziału, a następnie wymieniona telefonicznie miała informować policjantów, którym przyznano poszczególne pisma, że mają się zgłosić do Kancelarii Tajnej po ich odbiór.

Przesłuchana w charakterze świadka w dniu 18 kwietnia 2012 r. I.M. – podreferendarz Kancelarii Tajnej – zeznała, iż przyjęta praktyka informowania drogą telefoniczną wskazanych w dekretacji policjantów o konieczności odbioru przydzielonego dokumentu niejawnego polegała na tym, że jeżeli adresata pisma nie było w pokoju, a telefon odbierał jego kolega z pokoju – prosiła o przekazanie adresatowi dokumentu niejawnego o konieczności odbioru dokumentu. Świadek stwierdziła, iż nie pamięta, czy w dniach 28 października, 2 listopada, 7 i 19 grudnia 2011 r. rozmawiała bezpośrednio z A.M., czy też z pozostającym z nim w pokoju K.Ż., ale na pewno przekazała któremuś z nich informację o konieczności odbioru przez A.M. dokumentów niejawnych. W dalszej części zeznań świadek podała, iż w dniu 18 stycznia 2012 r. A.D. poleciła jej sporządzić notatkę dotyczącą nieodbierania prze A.M. pism niejawnych, którą to notatkę sporządziła w dniu 20 stycznia 2012 r. i przekazała kierownicze.

Przedmiotowa notatka służbowa nosi datę 20 stycznia 2011 r. i podano w niej, iż "pomimo wielokrotnego informowania funkcjonariusza o dokumentach, p. kom. A. M do dnia 18 stycznia 2012 r. nie przyszedł ich odebrać". Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiony w notatce i zeznaniach świadka I.M. sposób informowania A.M. o zalegających pismach, nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny kwestii powiadomienia skarżącego o tych dokumentach.

Sąd I instancji podkreślił, iż w postępowaniu dyscyplinarnym nie podjęto też próby wyjaśnienia podczas przesłuchania świadka K.Ż., czy w spornym okresie pracownik Kancelarii Tajnej I.M. przekazywała świadkowi informacje o dokumentach przeznaczonych dla obwinionego a jeśli tak, to czy świadek informował o tym A.M.. W ocenie Sądu, brak wyjaśnień w powyższym zakresie nie pozwala na odparcie zarzutu skarżącego o nieskuteczności powiadomienia go o pozostających w Kancelarii Tajnej dokumentach.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż uzupełnienie materiału dowodowego ponownym przesłuchaniem świadka I.M. i K.Ż. będzie możliwe w trybie art. 135l ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Powołany przepis stanowi, iż w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres. Z materiałami uzyskanymi w wyniku czynności dowodowych, o których mowa w ust. 1, rzecznik dyscyplinarny zapoznaje obwinionego. W terminie 3 dni od dnia zapoznania obwiniony ma prawo zgłoszenia wyższemu przełożonemu dyscyplinarnemu, o którym mowa w ust. 1, uwag dotyczących przeprowadzonych czynności.

W związku z powyższym, Sąd I instancji uchylił zaskarżone orzeczenie, powołując art. 151 P.p.s.a. jako postawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu do swojego wyroku, w ogóle nie wskazał, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez Komendanta Głównego Policji. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji nie powołał w uzasadnieniu, jakie normy prawne zostały naruszone przez Komendanta Głównego Policji. Należy jedynie domniemywać, iż Sąd I instancji zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez Komendanta w trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Jednakże, Sąd I instancji nie wytknął organowi, czy naruszył on przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi), czy naruszył on przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi). Nie wiadomo więc, które z przepisów prawa zostały rzekomo naruszone przez Komendanta Głównego Policji i w jaki sposób zostały one naruszone. W czym przejawiało się to naruszenie. Sąd I instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że materiał dowodowy winien być uzupełniony ponownym przesłuchaniem I.M. i K.Ż. w trybie art. 135l ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Wydaje się jednak, że jest to niewystarczające, gdyż uzasadnienie wyroku nie zawiera prawidłowych dalszych wytycznych i oceny prawnej. Jeżeli bowiem Sąd I instancji doszedł do przekonania, że orzeczenie powinno być uchylone, to winien wskazać, jakie przepisy prawa zostały przez organ naruszone i w jakim zakresie. Tymczasem, uchylając zaskarżone orzeczenie, Sąd I instancji w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia powołał się na art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, który stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. A zatem, wyrok ten wymyka się spod kontroli prawnej, gdyż uchylając orzeczenie nie przywołuje żadnej ż podstaw prawnych wymienionych w art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tylko opiera się o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi mający zastosowanie przy oddaleniu skargi. Tak więc, uchybienie to świadczy, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem orzeczenie zostało uchylone bez wskazania właściwej podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie.

Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. dotyczący wadliwości w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzuty podnoszone przez organ w tym względzie obejmują z jednej strony niewskazanie przepisów, które organ miał naruszyć, z drugiej strony wskazanie przez Sąd I instancji niewłaściwej podstawy rozstrzygnięcia. W obu tych kwestiach należy uznać stanowisko organu za zasadne.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo w przypadku uwzględnienia skargi i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ (jak w niniejszej sprawie) uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko organu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wskazanych w powyższym przepisie, przy czym uchybienia dotyczą przede wszystkim podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogu zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, należy zauważyć, że te elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma właśnie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA 14 listopada 2012 r. sygn. akt: I OSK 228/12 publik. CBOSA). W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż powody, dla których Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję nie zostały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w sposób pełny i zrozumiały.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 P.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 P.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów

Przede wszystkim wskazać trzeba, że uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 151 P.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Natomiast z rozstrzygnięcia (które w ogóle nie koresponduje z powołaną przez Sąd podstawą prawną), jak również z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił skargę. Przy takim stanowisku jako podstawę prawną rozstrzygnięcia należało więc wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c).

Nawet jeśli by uznać, iż była to omyłka Sądu, to należy się również zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że nie można z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wywieść, jakie przepisy zostały przez organ naruszone. Podkreślić trzeba, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., które mają zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez Sąd, wymagają powiązania z innymi przepisami, same w sobie nie stanowiąc kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień. Wynika to wyraźnie z ich treści, w świetle której art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi, gdy sąd stwierdzi "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wtedy, gdy sąd stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Oznacza to, że jeśli z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, jakie przepisy prawa materialnego lub postępowania zostały w ocenie sądu naruszone, nie jest czytelne, z jakich przyczyn uznał on, że ma podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Należy przy tym podkreślić, że tok rozumowania Sądu I instancji powinien być w tym zakresie pełny i nie wymagać uzupełnień bądź konkretyzacji – czy to przez organ lub stronę skarżącą, czy to przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego kontroli poddane zostało orzeczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyartykułował w sposób jednoznaczny stwierdzonych naruszeń, utrudniając dokonanie rzeczowej kontroli swego stanowiska wszystkim powyższym podmiotom, a przede wszystkim organowi, który ma ponownie rozpoznawać sprawę, i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, którego rolą jest kontrola prawidłowości zaprezentowanego toku rozumowania.

Brak jest zwłaszcza wskazówek, jakie według Sądu I instancji przepisy procedury naruszyły organy w toku prowadzonego przez siebie postępowania. W swych rozważaniach merytorycznych Sąd pierwszej instancji nie skonfrontował też poszczególnych działań organów z wymogami ustawowymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się do wypowiedzi w kwestii oceny ustaleń faktycznych w sprawie i postępowania dowodowego, które zdaniem Sądu winno zostać uzupełnione. Następnie Sąd I instancji wskazał na przepis art. 135l ust. 1 i 2 ustawy o Policji, stwierdzając, iż na jego podstawie będzie możliwe uzupełnienie materiału dowodowego. Wobec niewskazania, jakiemu przepisowi organ uchybił, należy uznać, że Sąd ograniczył się do polemiki ze stanowiskiem organu, nie wykazując, że w istocie doszło do naruszenia jakichkolwiek norm proceduralnych w stopniu uprawniającym do uwzględnienia skargi. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga, by uzasadnienie wyroku nie pozostawiało w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości (podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Jeśli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, np. niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to formułując swoją ocenę prawną powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólnikowe stwierdzenie, że postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego bez skonkretyzowania, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, obraża art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Obowiązku wskazania i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia nie może zastąpić bowiem powołanie się wyłącznie na procesową podstawę umożliwiającą wydanie wyroku (która i w tym przypadku była błędna). Z tego też względu należy uznać, że w omawianym zakresie trafne jest stanowisko organu, a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. trzeba uwzględnić. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż uniemożliwia rzeczowe odniesienie się do argumentów zaprezentowanych przez Sąd I instancji.

Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.