Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2319/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 194 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 655/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Częstochowskiego z dnia 19 września 2013 r. nr XXIII/181/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłat za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 września 2021 r., II SA/Gl 655/21, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Częstochowskiego z 19 września 2013 r. nr XXIII/181/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.; dalej: u.s.p.) i art. 194 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 135; dalej: ustawa) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że ze wskazania przez organ nadzoru sposobu rozumienia treści przepisu § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 uchwały wynika, że jest ona jasna i czytelna, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ nadzoru sformułował w ten sposób zarzut nieprawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej polegającego ustalenia w części tych samych progów dochodowych dla dwóch różnych ulg przewidzianych w ustawie, a tym samym niemożności ustalenia na tej podstawie, która z przewidzianych uchwałą ulg znajdzie zastosowanie przy osiągnięciu przez uprawnionego określonego dochodu, co w konsekwencji czyni normy prawne niejasnymi i nieczytelnymi i stanowi istotne naruszenie prawa;

2. art. 194 ust. 2 i 3 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyjęte w uchwale podejmowanej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy unormowania stanowią podstawę wydawania decyzji uznaniowych, których istotą jest pozostawienie organowi "luzu decyzyjnego", podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie tylko art. 194 ust. 3 ustawy upoważnia organ jedynie do uznania administracyjnego, a art. 194 ust. 2 tej ustawy wobec posłużenia się przez ustawodawcę sformułowaniem "szczegółowe warunki" nie dopuszcza wprowadzenia przez lokalnego prawodawcę (radę powiatu) luzu normatywnego (decyzyjnego);

3. art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 194 ust. 2 i 3 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że określenie w § 5 zaskarżonej uchwały w sposób łączny przesłanek stanowiących podstawę częściowego lub całkowitego umorzenia opłat wraz z odsetkami za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, rozłożenia opłaty na raty i odroczenia terminu jej płatności, jest jasne i czytelne, a tym samym stanowi prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej określonej przepisem art. 194 ust. 2 ustawy i nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie – wobec posłużenia się przez ustawodawcę sformułowaniem "szczegółowe warunki" – gwarancją prawidłowej realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 194 ust. 2 ustawy jest określenie odrębnych przesłanek dla każdej z czynności prawnych wymienionych w tym przepisie, to jest odrębne przesłanki uzasadniające: całkowite umorzenie opłat oraz odrębne przesłanki uzasadniające częściowe umorzenie tych opłat, jak też odrębne przesłanki uzasadniające rozłożenie opłaty na raty i odrębne przesłanki uzasadniające odroczenie terminu ich płatności, tak aby nie wprowadzać niedopuszczalnego luzu normatywnego i aby, rozpatrując wniosek o daną ulgę, można było ocenić, która z ulg może być zastosowana;

4. art. 194 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 30 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na odwołaniu się przez Sąd, w interpretacji przepisu art. 194 ust. 2 i 3 ustawy – w drodze analogii – do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w swej treści przewidują uznanie administracyjne i wprowadzają luz normatywny, podczas gdy konstrukcja art. 194 ust. 2 i 3 ustawy przewiduje uznanie administracyjne, ale wobec posłużenia się przez ustawodawcę sformułowaniem "szczegółowe warunki" nie dopuszcza zastosowanie przez lokalnego prawodawcę (Radę Powiatu) luzu normatywnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie jest zasadą, iż istotą każdej decyzji uznaniowej, jest pozostawienie organowi luzu decyzyjnego. Owszem taka sytuacja może zaistnieć, jednakże nie jest to reguła bezwzględna. Równie dobrze przepisy prawne mogą formułować taki stan prawny, w którym wprowadzony luz decyzyjny (normatywny) nie będzie prowadził do uznania administracyjnego i odwrotnie, mimo możliwości stosowania uznania administracyjnego przepisy prawne nie będą zawierały norm wprowadzających luz decyzyjny. Luz decyzyjny jest zakresem swobody w danej sytuacji decyzyjnej i polega na prawnej możliwości wyboru przez decydenta jednego wariantu działania spośród określonego zbioru działań wyznaczonego przez daną normę prawną. Luz ten wymaga wykładni prawa przez organ stosujący prawo. Czasami w istocie prawodawca celowo przyznaje normatywny luz. Wtedy to świadomie godzi się, że decyzja zostanie przesunięta z podstawy prawa pozytywnego na określone kryteria, co do zasady pozaprawne, głównie aksjologiczne, których stosowanie również jednak zawsze określone jest przez prawo pozytywne na podstawie zasad lub dyrektyw. Ustawodawca pozostawiając luz decyzyjny zobowiązuje organ stosujący prawo do dokonania własnej interpretacji przepisu i na tej podstawie formułowania wniosków. Przykładem norm zawierających luz decyzyjny jest często posłużenie się zwrotami niedookreślonymi. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przywołanych przez Sąd I instancji przepisach art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rzeczywiście w przepisach tych mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. Albowiem to do swobodnej decyzji organu należy decyzja o konkretnej treści. Uznanie administracyjne występuje w ostatnim etapie stosowania prawa, jakim jest ustalenie konsekwencji prawnych, o ile luz decyzyjny występuje na etapie swobodnej oceny określonej rzeczywistości dokonywanej przez organ stosujący prawo, o tyle uznanie występuje wówczas, gdy norma prawna nie determinuje tych konsekwencji w sposób jednoznaczny, lecz wyraźnie pozostawia dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. W przeciwieństwie do luzu decyzyjnego uznanie dotyczy zatem przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego. Zakres swobody jest więc tutaj dość znaczny, choć niekiedy ograniczany tzw. dyrektywami wyboru konsekwencji, przez które ustawodawca udziela organowi wskazówek jak należy dokonywać wyboru. Podstawę prawną uznania stanowi norma prawna, konstruowana na podstawie przepisu, przyznająca organowi administracyjnemu możliwość wyboru następstwa prawnego. Przepisy w różny sposób formułują stosowne upoważnienia ("organ może", "jest dopuszczalne", "dopuszcza się"). Sedno instytucji uznania administracyjnego sprowadza się do sytuacji, w której wobec zaistnienia przesłanek organ może, lecz nie musi działać. Każda wtedy podjęta przez organ decyzja będzie mieścić się w granicach uznania administracyjnego. W omawianej sprawie występuje zupełnie odmienna sytuacja, tu organ rzeczywiście wyposażony jest w prawo uznania administracyjnego, jednakże ustawodawca nie zdecydował o wyposażeniu lokalnego prawodawcy w możliwość wprowadzenia luzu decyzyjnego. Świadczy o tym konstrukcja przepisu art. 194 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym Rada Powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Przepis ten wprowadza uznanie administracyjne, jednakże posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "szczegółowe" – inaczej "dokładne, zawierające wiele szczegółów" za Słownikiem Języka Polskiego – wymaga od lokalnego prawodawcy formułowania precyzyjnych niemal drobiazgowo i ściśle określonych norm prawnych. Pojęcie "szczegółowe warunki" na gruncie powołanej regulacji należy bowiem rozumieć w ten sposób, że organ powiatu winien stworzyć w miarę precyzyjny zbiór przesłanek uzasadniających zastosowanie jednej z ulg przewidzianych przez ustawodawcę (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1498/18). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania ulgi nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji. Zasada państwa prawa nie jest więc jedynym obostrzeniem dla możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Zarówno uznanie administracyjne jak i luz normatywny może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach, kiedy upoważnia do tego ustawa. Prawodawca każdorazowo staje zatem przed dylematem wyboru między tak ścisłym określeniem przedmiotu regulacji, jak to tylko możliwe, przekazaniem do dokładnego dookreślenia treści przepisu lokalnemu prawodawcy czy też wreszcie pozostawienie swobodnej wykładni przepisów podmiotom stosującym prawo. Zatem w sytuacji, w której ustawodawca przekazuje określoną kategorię spraw do szczegółowego uregulowania przez lokalnego prawodawcę, niedopuszczalne jest powoływanie się na luz normatywny. Należy podkreślić, że uchwała podjęta w oparciu o art. 194 ust. 2 ustawy ma walor aktu prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a więc regulować kompleksowo wszystkie kwestie wskazane w ustawie. Powinna więc być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych, czy też niepełnych przepisów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań należy uznać za istotnie naruszające prawo, tj. art. 2 Konstytucji RP. Zastosowana w kwestionowanych przepisach uchwały konstrukcja gramatyczna wprowadza luz decyzyjny co do warunków stosowania wymienionych ulg, pozostawiając organowi dowolność w wyborze przewidzianych przez Radę Powiatu ulg. Taki zabieg legislacyjny jest niedopuszczalny. Analiza art. 194 ust. 2 ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby rada powiatu w uchwale określiła w sposób niebudzący wątpliwości szczegółowe warunki udzielenia ulg, bez pozostawiania luzu decyzyjnego w zakresie regulowanej kwestii (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 lutego 2019 r., II SA/Ol 8/19). Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przyjmując dopuszczalność dowolnego wyboru przez starostę przy zaistnieniu określonych uchwałą progów dochodowych obu ulg – całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty i odstąpienie od ustalenia opłaty w części – wypacza również wolę Rady Powiatu. Umiejscowienie obu ulg w dwóch różnych regulacjach prawnych i próba ustalenia dla nich odrębnych progów dochodowych wskazuje na zamiar zróżnicowania przez Radę obu instytucji prawnych – co jednak wobec przyjęcia takich samych niemalże progów dochodowych, było zabiegiem nieudanym. Przyjęta przez Sąd l instancji wykładnia powyższych przepisów uchwały przeczy natomiast celowi przyjętemu przez lokalnego prawodawcę. Powyższy zarzut należy podnieść także analizując przepis § 5 uchwały. W treści powołanego paragrafu uchwały określono łącznie przesłanki stanowiące podstawę częściowego lub całkowitego umorzenia opłat wraz z odsetkami za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, rozłożenia opłaty na raty i odroczenia terminu jej płatności. Zatem określone przesłanki są niedookreślone i nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, jakie są przesłanki częściowego lub całkowitego umorzenia opłat, jakie do rozłożenia opłaty na raty, a jakie do odroczenia terminu jej płatności. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Częstochowski reprezentowany przez Starostę Częstochowskiego wniósł o jej oddalenie, a w przypadku uwzględnienia skargi o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi do Sądu I instancji był akt prawa miejscowego z 2013 r., pod adresem którego wysunięto zastrzeżenia, że zarzucane naruszenia prawa skutkują pozostawaniem w obrocie prawnym aktu pozbawionego jasności i nieczytelnego. Wymóg komunikatywności tekstu prawnego i jasności dla adresatów zasadnie łączony jest z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa i zasadnie uważany za warunek państwa praworządnego, a także normatywnego charakteru samych norm, stanowiąc jeden z warunków "wewnętrznej moralności prawa" w ujęciu L.L. Fullera. Tym założeniom Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza i uznaje je za kwestie istotne. Należy jednak zastrzec, że wymóg "jasności" czy precyzyjności prawa nie jest kwestią wyłącznie oceny indywidualnego podmiotu, kryteria jasności zależne od indywidualnych predyspozycji poznawczych i kompetencji interpretacyjnych nie są tymi, które mogą decydować o uznaniu, że reakcja określonego przepisu jest wadliwa w stopniu uzasadniającym odmowę uznania jego normatywnego charakteru (stwierdzenia nieważności w przypadku przepisu prawa miejscowego). Decydujące znaczenie dla takiej oceny będzie miał dyskurs profesjonalny dotyczący danego przepisu (aktu), rozbieżności w jego stosowaniu, naruszenie ewentualnych zasad redakcji tekstu prawnego.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody w tej kwestii należy zauważyć, że mimo wieloletniego obowiązywania zaskarżonej uchwały, dotyczącej przy tym kwestii żywotnie istotnej dla jej adresatów, albowiem regulującej sprawy związane z odpłatnością za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, Wojewoda nie wskazał na jakiekolwiek kłopoty i trudności w jej stosowaniu, na dużą ilość spraw spornych generowanych przez postanowienia uchwały czy wyroki sądu administracyjnego wskazujące na wieloznaczność postanowień uchwały lub trudności w jej interpretacji i stosowaniu, skutkujące rozbieżnością w orzecznictwie. Zarzutami skargi kasacyjnej nie objęto też naruszenia któregokolwiek ze standardów tworzenia prawa, a zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908), do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7. Poddaje to w wątpliwość tezę, że postanowienia uchwały rodzą trudności w praktyce ich stosowania z powodu naruszenia standardów prawidłowej legislacji i niejasności.

Poza wskazanym powyżej aspektem faktycznym, nie znajdują również potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Nie doszło w przypadku kwestionowanej uchwały do naruszenia delegacji ustawowej z art. 194 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Uchwała wyczerpuje zakres delegacji, albowiem dotyczy każdej z możliwych do zastosowania ulg. Wadliwe jest założenie Wojewody, że wymóg określenia "szczegółowych warunków" oznacza konieczność odrębnego ustalania rozłącznych przesłanek dla każdego z przypadków. Tekst aktu prawnego jest podstawą do ustalenia, w drodze interpretacji, norm prawnych znajdujących zastosowanie do poszczególnych sytuacji. Podstawą do takich zabiegów interpretacyjnych mogą być przepisy złożone, które określają skutki prawne większej ilości stanów faktycznych. Nie ma potrzeby, aby dla każdej z instytucji (umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty czy odstąpienia od ustalenia opłaty) rada powiatu w uchwale wyodrębniała samodzielną jednostkę redakcyjną, a nadto przyjmowała odrębne przesłanki do zastosowania każdej z nich. Skoro do kompetencji rady powiatu należy określenie tych szczegółowych zasad, to od jej decyzji zależy, jakie przesłanki uzna za uzasadniające zastosowanie poszczególnych ulg, może również uznać, że pewien katalog przesłanek będzie uzasadniał zastosowanie jednej z kilku ulg, wybranej przez organ uprawniony do ich zastosowania. Taka redakcja przepisu jak zastosowana w § 5 uchwały pozwala na rekonstrukcję normy prawnej dla każdej z ulg i nie może zostać uznana za wadliwe wypełnienie delegacji ustawowej. Błędne jest przy tym założenie przyjmowane przez Wojewodę, że redakcja uchwały powinna skutkować tym, że rozpoznając wniosek o daną ulgę organ powinien móc ocenić, która z nich może być zastosowana. Nie można pomijać, że zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy, decyzja o zastosowaniu ulgi może być podjęta także z urzędu, a zarówno zastosowanie ulgi w opłacie, jak i jej rodzaj, zostały pozostawione uznaniu starosty. To uzasadnia sytuację, w której pewien katalog przypadków, którego określenie pozostawiono radzie powiatu, może uzasadniać zastosowanie kilku ulg o zróżnicowanym charakterze. Takie też rozwiązanie zostało przyjęte w § 5 uchwały i nie oznacza, że warunki zastosowania ulg nie zostały określone w sposób "szczegółowy". Nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej również posłużenie się w uchwale w funktorem "może" przy określeniu podstaw do zastosowania przez starostę poszczególnych ulg. Taka technika nie świadczy o wprowadzeniu "luzu decyzyjnego" w nieuprawnionym zakresie. Jest to zabieg redakcyjny jak najbardziej uzasadniony uznaniowym charakterem decyzji starosty. Skoro zastosowanie ulgi nie jest prostą konsekwencją zaistnienia przesłanki określonej w uchwale, ale zależy od woli organu mogącego zastosować ulgę, to określając w uchwale przesłanki do ich zastosowania rada powiatu nie mogła sformułować w tym zakresie przepisów w sposób bezwzględny, rodziłoby to bowiem rozdźwięk między redakcją art. 194 ust. 3 ustawy dającym organowi prawo decyzji i postanowieniami uchwały w sposób bezwzględny określającymi, że określone stany faktyczne uzasadniają zastosowanie danej ulgi. Warunek określenia "szczegółowych warunków" nie oznacza też zakazu posłużenia się przez radę powiatu określeniami ocennymi czy nieprecyzyjnymi, takimi jak: "nie można ustalić" (dłużnika lub miejsca pobytu), "zagraża egzystencji", "uzasadnione podejrzenie", "ważny interes", "znaczne pogorszenie sytuacji". Mimo ocennego charakteru posługiwanie się takimi określeniami przy regulowaniu instytucji udzielania ulg w zapłacie jakiegoś świadczenia jest przyjętą techniką prawodawczą. Klauzule tego typu (klauzule generalne) służą elastyczności regulacji i zapewnieniu adekwatności rozstrzygnięć w indywidualnych przypadkach, a udzielanie ulg jest niewątpliwie związanie z miarkowaniem skutków prawnych stosownie do okoliczności danej sprawy.

Nie znajdują wobec powyższego potwierdzenia zarzuty z pkt 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej. Oczywiście chybiony jest przy tym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd I instancji bynajmniej nie stosował w sprawie tych przepisów, powołał je jedynie w charakterze argumentu w dyskursie, co nie świadczy o łączeniu skutków prawnych ze względu na uznanie, że regulacje te są pod względem materialnoprawnym relewantne dla sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie została przeprowadzona ze względu na regulacje powołanych ustaw.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej, a dotyczący regulacji § 2 i § 3 ust. 1 uchwały. Wskazane przepisy uchwały zawierają regulacje dotyczące odrębnych stanów faktycznych. Przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 uchwały zawierają przesłanki odwołujące się do kryterium dochodu na osobę w rodzinie i osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo, ustalając limity na różnych poziomach. Spełniona jest w ten sposób postulowana przez Wojewodę precyzyjność i jednoznaczność wskazania podstaw do zastosowania danej ulgi, w przypadku dochodów nie przekraczających kwot wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały możliwe jest odstąpienie od ustalenia opłaty w całości (a zatem i ubieganie się o taką ulgę), zaś w przypadku dochodów przekraczających te wartości graniczne, ale nie przekraczających kwot określonych w § 3 ust. 1 uchwały, możliwe jest odstąpienie od ustalenia opłaty w części, nie jest dopuszczalne odstąpienie w całości. Natomiast przepisy § 2 ust. 2 uchwały wymieniają przesłanki inne, niż związane z kryterium dochodowym, które uzasadniają odstąpienie od ustalenia opłaty, niezależnie od poziomu dochodu. Nawiązanie do limitu z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wskazuje, że odstąpienie na tej podstawie możliwe jest zarówno w całości, jak i w części. Nie znajduje wobec powyższego potwierdzenia teza, że wskazane przepisy uchwały mają wspólne zakresy znaczeniowe i ustalają te same progi dochodowe dla różnych ulg, regulacja w tym zakresie pozwala na ustalenie norm prawnych o rozłącznych zakresach regulacji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.