Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1947/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 lit. a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011r. sprawy ze skargi T. M. i K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. i K. M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i W. C. oraz G. i E. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obr. [...] w G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 kwietnia 2011 r. wpłynął wniosek T. i K. M. - współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] zlokalizowanej w pobliżu działki nr ew. [...] - o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Starosty G. zezwalającej A. i W. C. oraz G. i E. B. na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w G. Zdaniem wnioskodawców, inwestycja realizowana na działce nr ew. [...] będzie miała wpływ na możliwość swobodnego korzystania z ich nieruchomości z uwagi na zwiększony ruch pojazdów, miejsca parkingowe i hałas.

Wojewoda podał, iż stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 k.p.a., prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zawiera w art. 28 ust. 2 definicję strony postępowania. Zgodnie z treścią tego przepisu, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Wojewoda wyjaśnił, że stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania. Wymóg wykazania istnienia interesu prawnego strony domagającej się wszczęcia postępowania dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale i postępowań nadzwyczajnych. Organ podał, że T. i K. M. przymiot strony nie przysługiwał w postępowaniu zwykłym, a także nie przysługuje w postępowaniu nadzorczym, ponieważ ich nieruchomość (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działka nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...], zaś analiza planu zagospodarowania terenu objętego inwestycją wykazała, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, wynikającym z przepisów techniczno - budowlanych, a w szczególności przepisu § 12, 133, 57 i 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda dodał, że przy ustaleniu obszaru oddziaływania analizie poddano m.in. usytuowanie obiektów istniejących, projektowanych, ich wysokości, a także funkcję jaką pełnią lub mają pełnić. W ocenie organu, nie występuje problem zacieniania, stwierdzono właściwe naświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, spełnione są kryteria dotyczące warunków ppoż. Wnioskodawcy nie wykazali okoliczności ograniczających zagospodarowanie ich nieruchomości, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Fakt, że inwestorzy realizują budynek mieszkalny dwu-lokalowy na działce nr ew. [...] oddzielonej od działki nr ew. [...] działką nr ew. [...] nie stanowi ograniczenia ani uciążliwości dla działki wnioskodawców. Parkingi zlokalizowane na działce nr [...] nie wpłyną negatywnie na ich nieruchomość, a ruch pojazdów i hałas z tym związany nie będzie zwiększony, lecz standardowy, związany z eksploatacją nieruchomości.

Organ dodał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, nie ma żadnych podstaw, by uznać, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr ew. [.....] obr. [...] w G. będzie miał negatywny wpływ na zagospodarowanie działki wnioskodawców, tym samym nie można przyznać im przymiotu strony niniejszego postępowania.

Na powyższe postanowienie wnieśli zażalenie T. i K. M., zarzucając naruszenie:

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy, będący właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], nie są stroną postępowania, pomimo że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej na sąsiednich działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...] a wnioskodawcy posiadają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, który wywodzą z art. 144 kc w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego;

- art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne założenie, że obszarem oddziaływania dla inwestycji prowadzonej na działkach [...], [...] oraz [...] są tylko i wyłącznie te działki ewidencyjne;

- art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie przez Wojewodę [...] wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego pod kątem oceny, czy wnioskodawcom przysługuje tytuł strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak dokonania ustaleń w tym zakresie;

- art. 61 a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie niniejszej zaszły przesłanki pozwalające na odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia w zakresie odmowy przyznania wnioskodawcom przymiotu strony postępowania;

- naruszenie art. 141 § 2 k.p.a. poprzez pouczenie, że na postanowienie służy zażalenie w terminie 14 dni od dnia doręczenia;

- naruszenie art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. poprzez wydanie postanowienia w sprawie, która powinna zostać rozstrzygnięta decyzją administracyjną.

Skarżący zarzucili, że we wniosku powołali się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Stwierdzili, iż z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, natomiast organ I instancji nie odniósł się do tej argumentacji.

Skarżący podnieśli, że posiadają interes prawny w sprawie, wynikający z art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Stwierdzili, iż sporna inwestycja może wpłynąć na możliwość swobodnego korzystania przez nich ze stanowiącej ich własność nieruchomości (kwestia dodatkowych miejsc parkingowych, uciążliwości inwestycji w uwagi na jej wielorodzinny charakter, kwestia zwiększonego ruchu pojazdów, uciążliwego hałasu). Dodali, że wzdłuż ogrodzenia ich działki zaprojektowana została droga prowadząca do parkingu, z którego korzystać będą mieszkańcy realizowanej inwestycji, co stanowić będzie dodatkową immisję.

Skarżący zarzucili, że Wojewoda rozpatrzył tylko jeden aspekt sprawy, tj. aspekt strony, natomiast nie wyjaśnił stanu faktycznego, w szczególności w zakresie miejsc postojowych dla działek [...], [...] i [.....] obr. [...]. Zauważyli, że zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, miejsca postojowe sytuuje się w odległości 7,0 m od okien - w przypadku do 4 stanowisk włącznie i 10,0 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie (Dz.U. 02.75.690 ze zm.). Zdaniem skarżących, nie ma możliwości zaprojektowania miejsc postojowych od strony ulicy oraz dojazdu do ewentualnych miejsc parkingowych za budynkiem. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, ze względu na szerokości działek [...],[...] i [...] obr.[...], nie zostanie także zachowana odległość od granic działek sąsiednich - § 19 ustęp 2 pkt 1 i 2 przy jednoczesnych zachowaniu § 21 pkt 1. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że w MPZP dla danego terenu obowiązuje utrzymanie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych, co najmniej 40 % powierzchni działki.

Skarżący podkreślili, że są właścicielami działki graniczącej bezpośrednio z jedną z działek, na których prowadzona jest inwestycja, a ponadto uprawdopodobnili, że prowadzona inwestycja może powodować znaczące uciążliwości i ograniczenia w zakresie ich prawa własności, co jest podstawą do uznania ich za stronę postępowania. Zauważyli także, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...].07.2010 r., który w danym obszarze dopuszczał tylko i wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej (§ 24 pkt 1 lit. a planu). Skutkiem wydania kwestionowanej decyzji było spowodowanie sytuacji, w której na 3 działkach ewidencyjnych stanowiących własność jednego podmiotu powstał jeden budynek o zabudowie szeregowej. Pozwolenie na budowę "środkowej części" inwestycji wydane zostało w dniu [...] września 2010 r., a zatem jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkującej powstaniem budynku niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale powoduje również, że inwestycja, która miała być początkowo realizowana jako jednorodzinna, w praktyce prowadzi do powstania trzech budynków. Skarżący wnieśli o wzięcie pod uwagę dokumentów dotyczących działek ew. [...], [...] i [...] obr. [...], ponieważ sporny budynek stanowi całość i jest budynkiem w zabudowie jednorodzinnej szeregowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia T. i K. M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub urzędu. Z kolei przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie, jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Organ II instancji podał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623 ze zm.). który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt OSK 598/06 wskazał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Organ stwierdził, iż jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, obejmuje ona swym zakresem realizację budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej i osłony śmietnikowej na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w G. Zauważył, że T. i K. M. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], natomiast swój interes prawny wywodzą z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w G. (KW Nr [...], akt notarialny z dnia [...] lutego 2003 r., Rep. A Nr [...]). Podał, iż powyższa nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...], jest oddzielona od niej działką nr ewid. [...]. Analiza projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wykazała zaś, że odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 11.00 m, natomiast od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce wnioskodawców - ok. 19.00 m. Z kolei odległość planowanej osłony śmietnikowej od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 11.00 m, a od budynku mieszkalnego wnioskodawców ok. 30,00 m.

Mając na uwadze usytuowanie projektowanych obiektów, organ stwierdził, że nieruchomość należąca do T. i K. M. z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki o numerze ewid. [...]. W ocenie organu, T. i K. M. mogą bez przeszkód zagospodarować działkę będącą ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania.

W szczególności organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce o numerze ewid. [...] należącej do T. i K. M. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm). Ponadto nieruchomość należąca do wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną), przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej) oraz § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).

Zdaniem organu, dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do T. i K. M. (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanego na niej budynku mieszkalnego, jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd. telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu, również z charakteru spornej inwestycji nie wynika, aby powodowała ona - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działki o nr ewid. [...]. W szczególności zarzuty dotyczące zwiększonego ruchu pieszych i pojazdów oraz hałasu związanego z korzystaniem z kwestionowanego obiektu dotyczą interesu faktycznego strony a nie jej interesu prawnego.

Ponadto organ dodał, że na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] nie ma również wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego (m.in. zgodność inwestycji z przepisami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wyjaśnił, iż merytoryczna weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż w sprawie niniejszej powinna zostać wydana decyzja administracyjna a nie postanowienie, organ wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na mocy której art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. (a więc także w dniu wydania zaskarżonego postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r.). w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, zastosowanie ma art. 61a k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli T. i K. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

I. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], nie są stroną postępowania, pomimo że działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej na sąsiednich działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], a skarżący posiadają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, który wywodzą m.in. z art. 140 i 144 kc w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zapisów § 3 pkt. 22, § 28, § 29, § 39 oraz § 126 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

II. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne założenie, że nieruchomość skarżących znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji prowadzonej na działce ewidencyjnej nr [...],

III. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez:

- błędne ustalenie, że skarżący nie wykazali istnienia po swojej stronie interesu prawnego pozwalającego na uznanie ich za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji prowadzonej na nieruchomości położonej bezpośrednio w sąsiedztwie nieruchomości skarżących,

- błędne ustalenie, że prowadzona na działce ewid. nr [...] inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość skarżących, podczas gdy postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił na skutek zażalenia skarżących analogiczną decyzję wojewody dotyczącą tej samej inwestycji, prowadzonej na działce ewid. nr [...] w sytuacji, gdy na działkach o numerach [...], [...] i [...] prowadzona jest inwestycja polegająca na realizacji budynku w zabudowie szeregowej, realizowana jedynie formalnie na podstawie trzech odrębnych pozwoleń na budowę,

- brak wszechstronnego rozważania materiału dowodowego pod względem przysługiwania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i ograniczenie się jedynie do ogólnikowej analizy zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

IV. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia w zakresie odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zauważyli, że decyzją podziałową z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza G. nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...], bezpośrednio graniczącą z nieruchomością skarżących, została podzielona na trzy odrębne działki o numerach ewid. [...], [...] oraz [...]. Decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce [...], natomiast decyzjami Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. wydane zostały pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach [...] oraz [...].

Skarżący podnieśli, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na działkach nr [...] oraz [...] ([...] listopada 2010 r.) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w mieście G. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...].07.2010 r., który w danym obszarze dopuszczał tylko i wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej (§ 24 pkt. 1 lit. a planu). Podkreślili, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] inwestor w pierwszej kolejności złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, a dopiero po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosek ten został wycofany i złożony został kolejny, dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (który faktycznie ma charakter szeregowy).

Zdaniem skarżących, skutkiem wydania decyzji z dnia [...].11.2010 r. było dopuszczenie do sytuacji, w której na 3 działkach ewidencyjnych stanowiących własność jednego podmiotu powstał jeden budynek o zabudowie szeregowej. Pozwolenie na budowę "środkowej części" inwestycji wydane zostało w dniu [...] września 2010 r., a zatem jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, który sytuację taką dopuszczał. Skarżący zarzucili, że doszło do swoistego obejścia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność skarżących powstał budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej. W ocenie skarżących fakt, że formalnie zostały wydane 3 odrębne pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja realizowana jest przez tego samego inwestora jako jedna funkcjonalnie powiązana całość, pozwala na uznanie, że skarżącym przysługuje interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowaniach zakończonych wydaniem każdej z decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniach o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Skarżący wyrazili wątpliwość, czy przy realizacji inwestycji spełnione zostały wymagania określone w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwalające na traktowanie spornej inwestycji jako odrębnych budynków. Zarzucili, że dla działki nr [...] nie zapewniono żadnych miejsc parkingowych, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto stwarza zagrożenie w postaci immisji oddziaływujących na nieruchomość skarżących.

W ocenie skarżących, ich interes prawny wynika również z prawdopodobnego naruszenia przez inwestycję zapisów § 28, § 29 oraz § 126 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczących odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej oraz dachów i tarasów. Skarżący zarzucili, iż nie są prawidłowe ustalenia GINB w zakresie braku zmiany spływu wód powierzchniowych, gdyż z uwagi na fakt, że ulica Akacjowa nie posiada kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzanie wód opadowych powinno nastąpić na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dodali, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała rady miasta G. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.) teren ten zaliczony został do tzw. gruntów słabonośnych, natomiast zaskarżone postanowienie nie uwzględnia warunków geotechnicznych terenu i związanych z tym zagrożeń dla skarżących.

Skarżący zauważyli, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przychylając się do podniesionych przez nich argumentów, uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności części inwestycji prowadzonej na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] bezpośrednio graniczącą z nieruchomością skarżących.

Skarżący podnieśli, iż w zażaleniu powołali się na istotne dla sprawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Z § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia wynika, że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Organ II instancji nie odniósł się do tej argumentacji, naruszając tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem GINB, że działka wnioskodawców znajdująca się w odległości 11 m od części inwestycji, prowadzonej na działce nr [...], nie znajduje się w jej strefie oddziaływania. Zdaniem skarżących, samo stwierdzenie w decyzji, że uciążliwości związane z inwestycją mieszczą się w normach przewidzianych przepisami prawa, nie może prowadzić do wniosku, że inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość położoną w jej pobliżu. Skarżący podkreślili, że interes prawny w niniejszej sprawie wywodzą m in. z art. 140 kc oraz art. 144 kc w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, gdyż posiadają realne obawy, że realizowana na sąsiednich nieruchomościach inwestycja wpłynie na możliwość swobodnego korzystania przez skarżących ze stanowiącej ich własność nieruchomości (kwestia dodatkowych miejsc parkingowych, uciążliwości inwestycji w uwagi na jej wielorodzinny charakter, kwestia zwiększonego ruchu pojazdów, uciążliwego hałasu, spływu wód opadowych). Dodali, że obawy te wynikają m.in. z faktu, iż wzdłuż ogrodzenia działki skarżących, zaprojektowana została droga prowadząca do parkingu, z którego korzystać będą mieszkańcy realizowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i W. C. oraz G. i E. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obr. [...] w G.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis stanowił podstawę prawną kwestionowanego postanowienia.

Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe wówczas, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności musi być poprzedzone analizą organu, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W sytuacji zaś, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie, wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania podjęcia określonych czynności przez organ administracyjny. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania.

Art. 3 Prawa budowlanego, zawierający słownik pojęć, w pkt 20 określa, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten określany jest dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do organów administracji architektoniczno – budowlanej należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w danej sprawie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie T. i K. M. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w G. (KW Nr [...], akt notarialny z dnia [...] lutego 2003 r., Rep. A Nr [...]). Nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...], lecz jest oddzielona od niej działką nr ewid. [...]. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 11.00 m, natomiast od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce wnioskodawców - ok. 19.00 m. Odległość planowanej osłony śmietnikowej od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 11.00 m, a od budynku mieszkalnego wnioskodawców ok. 30,00 m.

Zauważyć należy, iż skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś mając na uwadze usytuowanie projektowanych obiektów, stwierdzić trzeba, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki o numerze ewid. [...]. W szczególności, projektowana inwestycja nie powoduje na działce skarżących ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm). Nieruchomość ta nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 dotyczący odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przepis § 23 regulujący odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej, a także § 57 dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Ponadto, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżących, stosownie do § 29 ww. rozporządzenia, nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w § 271 i n. ww. rozporządzenia, usytuowanego na niej budynku mieszkalnego, jak również nie pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd. telekomunikacja). Sporna inwestycja nie powoduje również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, zgodnie z § 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki o numerze ewid. [...]. A zatem, organ prawidłowo odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy wyłącznie inwestycji na działce nr ewid. [...] i z tego względu nie mogą wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia zarzuty formułowane pod względem pozostałych postępowań, odnoszących się do decyzji o pozwoleniu na budowę na działkach o nr ewid. [...] oraz [...]. Kwestia posiadania przez skarżących przymiotu strony uwarunkowanego interesem prawnym musi być oceniana odrębnie wobec każdej z tych decyzji. W odniesieniu do powołanego w skardze postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] wskazać należy, iż argumenty w zakresie naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zostać przedstawione przez skarżących w ramach postępowania dotyczącego inwestycji na działce nr ewid. [...], graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżących.

Niezasadny jest również zarzut skarżących, iż w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna, a nie postanowienie. W dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na mocy której art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., a więc także w dniu wydania zaskarżonego postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zastosowanie ma art. 61a k.p.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.