Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1215/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 6, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1219
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 pkt 8
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1868/12 w sprawie ze skargi U. P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U. P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. o sygn. VI SA/Wa 1868/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę U. P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo orzekł o niedopuszczalności odwołania U. P. Sp. z o.o. w W. od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nakładającej na J. M. D. S.A. w K. karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych, nieodpowiadających jakości handlowej, wydanej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.). Odwołanie to zostało bowiem wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją.

Sąd wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej w P. w sklepie B. w K., prowadzonym przez J. M. D. S. A., i w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w oznakowaniu dwóch partii wskazanych w decyzji produktów. Zatem, stroną tego postępowania jest wyłącznie kontrolowany przedsiębiorca, jako wprowadzający do obrotu zakwestionowane partie artykułów rolno-spożywczych. Wynika to z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.). Zdaniem Sądu, w toku postępowania tylko kontrolowany przedsiębiorca może być podmiotem praw lub obowiązków. Postępowanie i rozstrzygnięcie w tej sprawie, nie jest natomiast źródłem praw i obowiązków skarżącej. Wydana w sprawie decyzja, odnosiła się do nieprawidłowości, których wyeliminowanie – zgodnie z obowiązującym prawem – należało do kontrolowanego przedsiębiorcy na etapie wprowadzenia przez niego, a nie Spółkę U., produktu do obrotu.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie miała interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Decyzja ta, nie wpływa w żaden sposób na prawa i obowiązki skarżącej. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że materialnoprawnym przepisem prawa administracyjnego, potwierdzającym jej interes prawny w byciu stroną przedmiotowego postępowania, jest art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Z przyczyn powyższych złożoną skargę oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożyła U. P. Sp. z o.o. w W. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1a, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że U. – będący podmiotem wprowadzającym do obrotu jako pierwszy oraz odpowiedzialnym za znakowanie produktów D. E. z masłem – nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na spółkę, prowadzącą sprzedaż detaliczną tego produktu, kupionego od U., za naruszenie przepisów dotyczących jakości handlowej. Dokonując wykładni art. 28 k.p.a., Sąd I instancji pominął jego kontekst konstytucyjny w zakresie prawa do sądu. W rezultacie, skarżąca została pozbawiona możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie odnośnie kwestii materialnoprawnych, co z kolei oznaczało pozbawienie jej prawa do sądu, tj. prawa do merytorycznego wyroku sądowego w sprawie, która jej dotyczy. W ocenie Spółki, prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji, prowadzi do wniosku, że przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego U., który jest dystrybutorem kwestionowanego produktu w Polsce. Co więcej, kara pieniężna, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, może być nałożona także na skarżącą. Z kolei Spółka J., jako nabywca produktu, wobec którego stwierdzono niezgodność z przepisami, może kierować w stosunku do U. roszczenia cywilnoprawne (regresowe).

Kasator stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego różnicy między interesem faktycznym a interesem prawnym.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W granicach tych zarzutów, autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość wyrażonej przez Sąd I instancji oceny co do braku interesu prawnego U. P. Sp. z o.o. w kwestionowaniu decyzji wymierzającej J. M. D. S. A. z siedzibą w K. kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nabytych w tej Spółce.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię niżej wskazanych przepisów prawa materialnego, polegającą na uznaniu, że skarżący będący dystrybutorem skontrolowanych dwóch partii margaryn półtłustych wprowadzonych do obrotu przez Spółkę w sklepie "B." w K. należącym do J. M. D. S. A. z siedzibą w K., nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wymierzającej tej Spółce karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu tych produktów, a w rezultacie nie może być stroną tego postępowania. W ocenie tejże Spółki jej interes prawny wywodzi się z art. 28 k.p.a. w związku z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) i z przepisów art. 2, 77 ust. 2, 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż jest ona dystrybutorem tego towaru. Wynika to także z art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 4 powyższej ustawy o jakości handlowej i art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE.L 31 z 1 lutego 2002 r.), gdyż będąc dystrybutorem omawianego towaru, w rezultacie wprowadziła do obrotu produkt zafałszowany.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut błędnej wykładni powyższych przepisów jest niezasadny. Określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny – musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Rozwijając tę kwestię stwierdzić należy, że postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu i wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja administracyjna wymierzająca przedsiębiorcy J. M. D. S. A. karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu produktów, które nie odpowiadały wymaganiom jakościowym, nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach wnoszącego skargę kasacyjną, to nie zachodzą przesłanki do uznania, że postępowanie o wymierzenie tej kary dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Podniesione zatem zarzuty w skardze kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dają podstaw do zakwestionowania poglądu Sądu I instancji o braku interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną.

Jak wynika z treści art. 3 pkt 10 cytowanej wyżej ustawy o jakości handlowej, pojęcie artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego zostało określone jako produkt o składzie niezgodnym z przepisami dotyczącymi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów. Natomiast w art. 4 ust. 1 tej ustawy ustawodawca ustanowił zasadę, że wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej. W art. 3 pkt 8 cytowanego wyżej rozporządzenia (WE) nr 178/2002 prawodawca do celu tego rozporządzenia ustanowił definicję pojęcia "wprowadzenie na rynek" jako posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, w tym sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazane wyżej przepisy prawidłowo zinterpretowane przez pryzmat przesłanek z art. 28 k.p.a. przesądzają o istnieniu interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną, bowiem jako dystrybutor kwestionowanego produktu zakupionego przez przedsiębiorcę J. M. D. S.A., w świetle tych przepisów jest jednoznaczne z odpowiedzialnością jego za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego. Autor skargi kasacyjnej pomija w tym zakresie istotną zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W odniesieniu do omawianej materii wskazana zasada oznacza, że wynik postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. W. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w P. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej, nie jest wiążący w stosunku do U. P. Sp. z o.o. jako dystrybutora tych artykułów w tym znaczeniu, że nie przesądza o jego odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu tych towarów jedynie na tej podstawie, że dostarczył kwestionowaną partię towarów Spółce. Odpowiedzialność Spółka U. może ponosić za własne działania na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego i w stosownym trybie, co jak wyżej zaznaczono, między innymi wynika wprost zasady określonej w art. 6 k.p.a.

Powyższa argumentacja w pełni odnosi się także do oceny zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym wojewódzki inspektor na podstawie wyników postępowania kontrolnego kieruje wystąpienie pokontrolne do producenta lub importera produktów badanych w toku kontroli, jeżeli jest to niezbędne do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie się do tego przepisu jest chybione, gdyż działanie organu administracji w ramach tak zwanego wystąpienia pokontrolnego z jednej strony ma ustawowo określoną podstawę prawną, a z drugiej strony nie przesądza o odpowiedzialności producenta produktu lub importera produktu, który zresztą w myśl art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy o Inspekcji Handlowej obowiązany jest jedynie do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne w wyznaczonym terminie i może wobec tego przedstawić w pełni swoje stanowisko co do zasadności stwierdzenia nieprawidłowości.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy wyżej cytowanej o jakości handlowej. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność karną za stypizowany w tym przepisie czyn, do którego znamion należy ukaranie podmiotu za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonych w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów. Nie ma żadnych wątpliwości, że odpowiedzialność wnoszącego skargę kasacyjną na podstawie tego przepisu nie ma wpływu na ocenę wystąpienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w rozstrzyganej sprawie.

Oceny powyższej nie zmienia odwołanie się kasatora do wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji, skoro w ich naruszeniu odwołujący dopatruje się tylko pozbawienia prawa do wyroku sądowego uwzględniającego jego stanowisko w sprawie. Stanowisko strony mogłoby zostać zaprezentowane, o ile postępowanie zostałoby wszczęte w trybie ustawy wyżej już wymienionej o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przez działanie Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, o której mowa w art. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie wyżej także wskazanej ustawy o Inspekcji Handlowej, która jest wyspecjalizowanym organem kontroli powołanym do ochrony interesów i praw konsumentów oraz interesów gospodarczych państwa. Zakres przeprowadzonej kontroli i jej skutku nie upoważnia do przyjęcia ograniczenia prawa i wolności, o których mowa w zarzutach konstytucyjnych.

Stanowisko zajęte w niniejszej sprawie zostało także zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. o sygn. II GSK 1085/11 oraz II GSK 1139/11 i jest podzielone przez skład orzekający.

Powyższe wywody uzasadniały przyjęcie bezzasadności naruszenia przepisu postępowania. Zaskarżony wyrok spełniał wymagania określone w art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie tego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej.

Z przyczyn powyższych, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalono jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.