Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 776/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35,36,37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 141 par.4, art. 149, 161 par. 3 pkt 3, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 137/11 w sprawie ze skargi J. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 137/11 oddalił skargę J. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Po wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/10 Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił J. P. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] gmina Kraków, w granicach wywłaszczonych działek nr [...]. Od powyższej decyzji J. P. wniosła odwołanie w dniu 6 czerwca 2011 r. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 14 czerwca lipca 2011 r. poinformował stronę, że nie jest możliwe zakończenie sprawy w ustawowym terminie i na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2011 r. J. P. wniosła zażalenie do Ministra Infrastruktury na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie.

W skardze do WSA w Krakowie J. P. opisała przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia 15 maja 2000 r. o zwrot nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że działanie Wojewody jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz wynika z intencji dalszego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Podane w zawiadomieniu argumenty nie mogą stanowić podstawy do rezygnacji strony z prawa przysługującego jej z art. 37 § 1 k.p.a. Według skarżącej w piśmie z dnia 14 lipca 2011 r. Wojewoda nie podał żadnej prawnie dopuszczalnej przyczyny niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, ograniczając się do stwierdzenia, że nie zakończono postępowania wyjaśniającego. Wyznaczony przez organ termin do dnia 30 września 2011 r. nie ma również żadnego prawnego i faktycznego uzasadnienia. Nie może być nim, ze względu na treść art. 36 § 2 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu. Ten nowy termin nie może wynikać z art. 36 k.p.a. i nie musi być ustalany przez organ administracji w sposób dowolny. Wojewoda wyznaczając nowy termin, żadnych czynności przewidzianych w przepisach prawa, uzasadniających przedłużenie terminów określonych w art. 35 k.p.a., nie podał. Czynnością taką nie może być niezakończenie postępowania wyjaśniającego. Skarżąca stwierdziła, że Wojewoda nie zamierza załatwić tej sprawy i pozostaje w bezczynności. Wniosła o zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni, wymierzenie Wojewodzie grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skargę wniesioną przed upływem wyznaczonego terminu, tj. 30 września 2011 r., należy uznać za przedwczesną. Podniósł, że opóźnienie przy wydaniu decyzji spowodowane było faktem, iż przedmiotowa sprawa należy do spraw o znacznym stopniu złożoności. Wymaga ona przeprowadzenia szczególnie wnikliwego i dokładnego, w konsekwencji bardzo czasochłonnego postępowania wyjaśniającego. Zaskarżona decyzja jest bowiem wynikiem postępowania administracyjnego prowadzonego od roku 2000, a akta liczą ponad 500 kart zgromadzonych w trzech tomach. Okoliczności te uniemożliwiły wydanie przez Wojewodę decyzji administracyjnych w ustawowym terminie, gdyż zgodnie z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych, realizowanie zasady szybkości (art. 12 k.p.a.) nie może odbywać się kosztem naruszenia zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, która ma charakter nadrzędny.

Ponadto podniósł, że pismem z dnia 5 września 2011 r. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości MUW zwrócił się do Sądu Okręgowego w Krakowie o udzielenie informacji dot. zakresu i przedmiotu powództwa J. P. przeciwko [...] Fundacji [...] w likwidacji i innym dot. roszczeń związanych z wywłaszczoną nieruchomością. Z otrzymanego pisma wynika, iż pełnomocnik powódki cofnął pozew wobec zawarcia ugody pozasądowej, a Sąd umorzył postępowanie.

W dniu 30 września 2011 r. organ wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2011 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwe zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 k.p.a. ustanawiający zasadę szybkości postępowania. Rację ma jednak organ odwoławczy, że realizowanie zawartej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości działania organów administracji publicznej, nie może odbywać się kosztem naruszenia zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego uznał, że w dniu wniesienia skargi (a tym bardziej w dniu orzekania) organowi odwoławczemu nie można było postawić zasadnego zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Okres pomiędzy wpłynięciem do organu odwołania w dniu 14 czerwca 2011 r. a jego rozpoznaniem i wydaniem decyzji w dniu [...] września 2011 r. przekroczył wprawdzie miesięczny termin, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., ale charakter sprawy, stopień jej skomplikowania, udostępnienie akt Sądowi Okręgowemu do sprawy prowadzonej z powództwa skarżącej i konieczność uzyskania informacji z tego Sądu, co nastąpiło w dniu 21 września 2011 r. (k. 42 akt II inst.), nie pozwalają na uznanie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie mając zamiaru zakończenia sprawy. Pomimo, że przyczyna zwłoki w załatwieniu sprawy podana została w zawiadomieniu z 14 lipca 2011 r. rzeczywiście w sposób bardzo ogólny, to Sąd orzekając na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wziął pod uwagę, że termin rozprawy w Sądzie Okręgowym w Krakowie w sprawie z powództwa J. P. przeciwko m.in. [...] Fundacji [...] w likwidacji o uznanie czynności za bezskuteczną wyznaczony został na 15 września 2011 r. W związku z tym nie uznał samego zawiadomienia za czynność pozorowaną, która mogłaby przesądzić o zasadności przedmiotowej skargi. Wprost przeciwnie, zasada prawdy obiektywnej wymagała, aby przed podjęciem decyzji organ odwoławczy znał wynik postępowania przed sądem powszechnym. Dlatego po powzięciu informacji o rozprawie w Sądzie Okręgowym z pisma z dnia 6 czerwca 2011 r., doręczonego organowi odwoławczemu w dniu 13 czerwca 2011 r. (k. 30 akt adm. II inst.), organ ten zasadnie przedłużył termin rozpoznania odwołania skarżącej, o czym zawiadomił strony postępowania.

W związku z powyższym Sąd uznał, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P. , reprezentowana przez radcę prawnego J. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej,

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa,

3) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te winne były znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na spełnienie zawartych w nich przesłanek,

4) niewykonanie podstawowego zadania sądu administracyjnego, poprzez niezapewnienie ochrony prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd oddalając skargę nie uwzględnił, iż postępowanie w tej sprawie wszczęte wnioskiem z dnia 15 maja 2000 r. toczy się już prawie 12 lat, a bezczynność ma charakter ciągły, po kolejnych wyrokach WSA, uchylających niezgodne z prawem rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] marca 2001 r. odmówił zwrotu nieruchomości, a decyzja utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] marca 2001 r. została następnie wyrokiem WSA z dnia 28 czerwca 2006 r. uchylona wraz z decyzją organu I instancji.

Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy Prezydent postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, a złożone zażalenie pomimo dwukrotnego wyznaczenia terminu przez Wojewodę nie zostało rozpatrzone. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Budownictwa uznał zażalenie na bezczynność za niezasadne, zaś postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 835/07 z dnia 20 marca 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa.

Pismem z dnia 20 maja 2008 r. zostało złożone zażalenie do Wojewody Małopolskiego na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Wojewoda Małopolski uznał zażalenie za nieuzasadnione i z pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. przesłał do Urzędu Miasta Krakowa wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r. wraz z aktami sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 września 2008 r., a następnie kolejnymi postanowieniami o tym samym numerze wyznaczał kolejne, nowe terminy postanowieniami:

z dnia 15 września 2008 r. na dzień 15 listopada 2008 r.;

z dnia 14 listopada 2008 r. nadzień 28 luty 2009 r.;

z dnia 24 lutego 2009 r. na dzień 30 kwietnia 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa kolejny raz zawiesił postępowanie, a Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/09 WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2010 r. nr SN.VI.AK.7724-1-100-09 Małopolski Urząd Wojewódzki przesłał z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r. akta sprawy do Urzędu Miasta Krakowa.

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r. W wyniku złożonej skargi, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/10 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego i utrzymane nim postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa zawieszające z urzędu przedmiotowe postępowanie.

Z pismem z dnia 28 marca 2011 r. nr SN.VI.MM.7724-1-127-10 Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie przekazał do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa akta przedmiotowej sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. zostało złożone do Wojewody Małopolskiego odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2011 r. nr WS.VI.EJ.7534-3-120-11 poinformował, że nie jest możliwe zakończenie postępowania w terminie ustawowym, ponieważ organ odwoławczy nie zakończył postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na przepis art. 36 § 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski wyznaczył nowy termin

załatwienia sprawy do dnia 30 września 2011 r.

Pismem z dnia 20 lipca 2011 r. skarżąca złożyła zażalenie do Ministra Infrastruktury na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę Małopolskiego sprawy dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie, po upływie ponad 30 dni od złożenia tego zażalenia, w dniu 6 września 2011 r. za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego złożyła skargę do WSA w Krakowie na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym przez organ II instancji.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr BO1e[...] uznała zażalenie z dnia 20 lipca 2011 r. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu najwyższy organ państwowy napisał: "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (np. wyrok NSA z dnia 20.07.1999 r. sygn. akt ISAB 60/99, opublikowany: OSP 2000/6/87).

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Małopolski, pismem z dnia 14.07.2011 r. nr WS.VI.EJ.7534-3-120-11, stosownie do art. 36 § 1 Kpa wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 30.09.2011 r.

Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają i regulują możliwość załatwienia spraw w terminie późniejszym niż wynika to z przepisu art. 35 § 3 Kpa, a termin wskazany przez organ wojewódzki jeszcze nie minął, nie można zatem uznać, aby Wojewoda Małopolski pozostawał w bezczynności."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządzeniem z dnia 10 października 2011 r. rozłączył skargę J. P. z dnia 1 września 2011 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania i zarejestrował pod dwoma sygnaturami.

Z przedstawionych powyżej faktów zdaniem skarżącej wynika, że podejmowane przez skarżącą działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie znalazły skutecznego i zgodnego prawem wsparcia w organach II instancji, Wojewody Małopolskiego w stosunku do Prezydenta Miasta Krakowa oraz Ministra Budownictwa, a następnie Ministra Infrastruktury, w stosunku do Wojewody Małopolskiego.

Natomiast zaskarżony wyrok, oddalający skargę na przewlekłość Wojewody Małopolskiego narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jest niezgodny z linią orzeczniczą sądów administracyjnych w tym względzie. Skarga powołuje się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Kr 74/08, w którym stwierdzono, że "sama (...) czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu. Strona postępowania administracyjnego ma bowiem prawo do załatwienia jej sprawy bez zbędnej zwłoki, a na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek dokonania wszystkich czynności potrzebnych do tego, aby sprawa została załatwiona w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego."

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy skarżąca wskazuje, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wpłynęło do Wojewody Małopolskiego wraz z pismem Urzędu Miasta Krakowa w dniu 14 czerwca 2011 r.

Termin do załatwienia sprawy przez Wojewodę zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. upłynął 14 lipca 2011 r. Tymczasem organ zamiast załatwić sprawę powołując się na art. 36 k.p.a., wystosował pismo zawiadamiające o niezakończeniu postępowania wyjaśniającego i wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy na dzień 30 września 2011 r.

Z akt nie wynika, aby w dacie od 14 czerwca 2011 r. do 14 lipca 2011 r. Wojewoda podejmował jakiekolwiek czynności w tej sprawie.

Za niezgodne z prawdą obiektywną i stanem faktycznym uważa skarżąca wyjaśnienia, przy pomocy których WSA usiłuje usprawiedliwić przewlekłe działania Wojewody w rozpatrzeniu odwołania.

Sprawa zwrotu nieruchomości została bowiem skomplikowana w wieloletnim postępowaniu administracyjnym przez organy administracji, w tym przez Wojewodę, które zamiast zwrócić spełniającą przesłanki z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość, przekazały ją na rzecz Fundacji, a następnie doprowadziły do zbycia jej na rzecz osób trzecich.

Opieszałe działanie Wojewody nie ma również związku z toczącą się sprawą w Sądzie Okręgowym w Krakowie, jak to sugeruje Sąd w zaskarżonym wyroku. Postępowanie w tej sprawie toczyło się bowiem od 30 lipca 2009 r. z powództwa J. P. , w której Skarb Państwa odmówił przystąpienia do sprawy. W takiej sytuacji z uwagi na brak legitymacji prawnej J. P. , powództwo J. P. podlegało oddaleniu, zaś stronę powodową poinformowano w dniu 15 maja 2011 r. na rozprawie o konieczności wycofania pozwu, co miało nastąpić po ustaleniu warunków ze stroną przeciwną w drodze ugody pozasądowej. Wojewoda powziął wiadomość o kolejnej rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r., lecz w zawiadomieniu z dnia 14 lipca 2011 r., a więc dopiero w miesiąc po powzięciu wiadomości, wyznaczył termin jej załatwienia na 30 września 2011 r. O tej okoliczności nie wspomina ani w powyższym piśmie, ani w piśmie z dnia 23 sierpnia 2011 r., skierowanym do Ministra Infrastruktury.

Kwestia związana z postępowaniem przed Sądem Okręgowym w Krakowie pojawia się dopiero potem, jak w dniu 6 września 2011 r. J. P. złożyła w Kancelarii Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie skargę na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie sprawy rozpatrzenia odwołania w ustawowym terminie. Pismo Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości nr WS.VI.EJ.7534-3-120-11 skierowane do Sądu Okręgowego w Krakowie nosi co prawda datę o jeden dzień wcześniejszą od daty złożenia skargi w Kancelarii Urzędu, lecz zostało wyekspediowane w dniu 7 września 2011 r., a więc w dniu następnym po złożeniu skargi.

Wszystkie te okoliczności, a w szczególności niewystąpienie do Sądu Okręgowego Wojewody Małopolskiego niezwłocznie po otrzymaniu odwołania (14 czerwca 2011 r.), brak sprawy postępowania przed Sądem Okręgowym w Krakowie w zawiadomieniu z dnia 14 lipca 2011 r. oraz w piśmie do Ministerstwa Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2011 r. świadczą, iż wbrew przekonaniu wyrażonemu przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, sprawę pisma do Sądu Okręgowego w Krakowie skierowanego przez Wojewodę Małopolskiego po złożeniu skargi do sądu administracyjnego należy uznać za czynność pozorowaną.

Nie można więc przyjąć, jak czyni to WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, że w dniu wniesienia skargi organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, ponieważ po upływie wymaganego przepisem art. 35 § 3 k.p.a. jednego miesiąca na rozpatrzenie odwołania zawiadomił strony o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania do dnia 30 września 2011 r.

Mając na względzie aktualnie obowiązujące przepisy regulujące terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym uprawnione jest twierdzenie, że podane w zawiadomieniu nr WS.VI.EJ.7534-3-120-11 z dnia 14 lipca 2011 r. argumenty nie mogą stanowić dla strony postępowania administracyjnego podstawy do rezygnacji z prawa przysługującego jej z przepisu art. 37 § 1 k.p.a.

Przyczyny zwłoki wymienione w art. 36 § 1 k.p.a. mogą mieć charakter obiektywny (art. 36 § 2 k.p.a.) lub subiektywny (zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z winy organu).

W obu przypadkach przyczyny zwłoki powinny zostać określone precyzyjnie, a zwłaszcza w pierwszym z nich.

Art. 35 § 5 k.p.a. określa, że do obowiązujących terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla: dokonania określonych czynności; okresów zawieszenia postępowania; okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W treści zawiadomienia Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lipca 2011 r. w przedmiotowej sprawie żadne z wymienionych w obowiązujących przepisach prawa przyczyn nie występują. Wojewoda Małopolski nie podaje żadnej, prawnie dopuszczalnej przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie zakończono postępowania wyjaśniającego.

Termin rozpatrzenia odwołania wyznaczony przedmiotowym zawiadomieniem, do dnia 30 września 2011 r., nie ma również żadnego prawnego i faktycznego uzasadnienia.

Nie znajduje on uzasadnienia w art. 36 § 2 k.p.a., bowiem nie może on wynikać z tego przepisu, ani nie może być ustalony dowolnie przez organ.

Czynnością uzasadniającą przedłużenie terminu nie może być niezakończenie postępowania wyjaśniającego.

W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca zarzuca, iż Sąd nie uwzględnił przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a., w sytuacji gdy po wniesieniu skargi (co nastąpiło w dniu 6 września 2011 r.) i wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] września 2011 r. Sąd rozpoznał skargę uznając ją za niezasadną, podczas gdy naruszenie prawa nakazujące uwzględnienie skargi miało miejsce przynajmniej w dacie wniesienia jej do Sądu.

W takiej sytuacji stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. WSA winien postępowanie sądowe umorzyć, zaś oddalenie skargi naruszało ten przepis, art. 151 P.p.s.a., oraz prowadzi do lekceważenia przepisów wyznaczających organom terminy do załatwienia spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W tej sprawie nie wystąpiły również przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które sąd odwoławczy uwzględnia z urzędu.

Wskazany jako naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron winno wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa, bądź też uzasadnienie zawiera sprzeczne ze sobą twierdzenia sądu, uniemożliwiające prawidłową ocenę wyroku.

Sporządzone w tej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., a zamieszczona w nim argumentacja w zakresie braku przewlekłości w tej sprawie jest wystarczająca i przekonywująca.

Z ustalonego i przyjętego w tej sprawie stanu faktycznego wynika, iż jeszcze przed wpływem odwołania strony do Wojewódzkiego Urzędu Małopolskiego w dniu 13 czerwca 2011 r. wpłynęło pismo z Sądu Okręgowego w Krakowie o nadesłaniu akt administracyjnych w związku z wyznaczoną w sprawie z powództwa skarżącej rozprawą na dzień 15 września 2011 r. i potrzebą przeprowadzenia dowodów z dokumentów.

Zatem już w dniu wpłynięcia akt z odwołaniem strony (tj. 14 lipca 2011 r.) organ odwoławczy wiedział o toczącym się równolegle procesie cywilnym, którego wynik nie był obojętny dla sposobu zakończenia tej sprawy. Zawiadamiając stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia organ ograniczył się do ogólnego określenia niezakończenia postępowania wyjaśniającego, co należy uznać za nieprawidłowe, bowiem należało przyczynę tę podać dokładnie i zgodnie ze stanem faktycznym. To uchybienie organu nie stanowi jednakże o przewlekłym działaniu Wojewody Małopolskiego.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż z uwagi na wyznaczony termin rozprawy w Sądzie Okręgowym sama czynność zawiadomienia strony w dniu 14 lipca 2011 r., jak również przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2011 r. świadczą, iż nie zachodziła w sprawie przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a podejmowane przez organy czynności nie miały charakteru pozorowanych. Brak pełnej informacji dla strony, będącą inicjatorką toczącego się równolegle procesu cywilnego, nie uzasadnia jeszcze uznania zasadności skargi na przewlekłe działanie organu administracji.

Błędnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut bezczynności uzasadnia się przedstawiając w sposób obszerny i krytycznie oceniając działania organów począwszy od 2000 r., gdyż przedmiotem oceny WSA w tej sprawie było działanie organu odwoławczego przy rozpatrywaniu odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 r. Tylko ten etap postępowania administracyjnego stanowił przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Kwestionując przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny, wadliwie w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż przy pomocy takiego zarzutu nie jest możliwe zwalczanie ustalonego i przyjętego przez Sąd stanu faktycznego.

Nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 151 P.p.s.a., gdyż przepis ten stanowi podstawę do orzekania przez Sąd, gdy nie uwzględnia on skargi.

Należy zważyć, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo na przykład z powodu podejmowania czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami. W tej sprawie żaden z przedstawionych przypadków nie zachodził. Nadto zauważyć należy, iż zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż należy go powiązać z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisu procedury administracyjnej lub określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w ocenie skarżącej zostały naruszone, a naruszenie których doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi zamiast wydania wyroku ja uwzględniającego.

Brak takiego wskazania czyni zarzut ten nieskutecznym.

Za chybiony w sprawie, dotyczącej przewlekłości działania organu, uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Przepis ten nakazuje Sądowi umorzenie postępowania, gdy stanie się ono z innych przyczyn (niż określone w przepisach poprzedzających) bezprzedmiotowe.

W skardze z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż przepis ten ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

Jak wynika z treści cytowanej uchwały przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko do tych przypadków, gdy w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.

Nie ma on natomiast żadnego zastosowania, gdy przedmiotem sprawy jest przewlekłość postępowania. Ta bowiem odnosi się do przypadków, gdy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne i dla jej oceny nie jest istotne w jakim momencie w stosunku do wniesionej skargi organ podejmuje akt kończący postępowanie.

Zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. został więc postawiony wadliwie.

Jeżeli chodzi o zarzut wskazany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, to nie został on powiązany z żadnym przepisem procedury administracyjnej, ani ustawy P.p.s.a., a więc nie mógł stanowić przedmiotu oceny w postępowaniu kasacyjnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.