Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1357/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 362, art. 375
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 28, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm. - aktualnie t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) jest wyłącznie lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a.

Przepis art. 375 POŚ, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III -"Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362 - art. 375). Podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 POŚ).

TEZY

Przepis art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm. - aktualnie t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) jest wyłącznie lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a.

Przepis art. 375 POŚ, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III -"Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362 - art. 375). Podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 POŚ).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 200/08 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. Ś. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 200/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania W. Ś. od decyzji Starosty G. z dnia [...] 2007 r., orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska w M. do wymaganych standardów jakości nie zagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników. SKO wskazało, iż w dniu [...] 2005 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. zwrócił się do Starosty G. o przeprowadzenie analizy wierzchniej warstwy glebowej murawy boiska sportowego w M. celem ustalenia stopnia jej obecnego zanieczyszczenia bakteriologicznego. W przypadku stwierdzenia utrzymującego się skażenia bakteriologicznego Prokurator wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy J.do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska w M. do wymaganych standardów jakości nie zagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników zgodnie z art. 362 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn.zm.).

Starosta G. decyzją z dnia [...] 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.– po rozpoznaniu odwołania W. Ś. - uchyliło decyzję Starosty G. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji zobowiązującej Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska w M. do wymaganych przepisami ochrony środowiska standardów jakości, nie zagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników. Organ podał, iż stan jakości gleby przyjęto za właściwy w oparciu o dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w glebach, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz.1359). Prawidłową jakość gleby potwierdza opinia Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa dopuszczona jako dowód w postępowaniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. Ś. podniósł, iż Starosta nie zastosował się do zaleceń rozporządzenia Ministra z dnia 9 września 2002 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2007 r. umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, iż skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, iż stronami postępowania są wyłącznie Gmina J. oraz Prokurator Okręgowy w P. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. W niniejszej sprawie skarżący nie był stroną, a decyzję Starosty G. otrzymał do wiadomości jako osoba mająca jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Jednak wyłącznie interes prawny, a nie faktyczny, może stanowić podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję W. Ś. podniósł niewiarygodność ustaleń organu I instancji odnośnie jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska oraz merytoryczną wadliwość decyzji organu I instancji. Skarżący powołał się na wyniki badań mające sugerować, iż na terenie jego posesji i w bezpośrednim sąsiedztwie boiska sportowego w M. występuje silne skażenie i zanieczyszczenie wód gruntowych, co w ocenie skarżącego stanowi podstawę do brania przez niego udziału w postępowaniu. Nadto wskazał, iż w postępowaniu karnym toczącym się przed Sądem Rejonowym Ż. w sprawie o naruszenie art.183 k.k., sygn. akt II [...] występuje jako oskarżyciel posiłkowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż postępowanie odwoławcze umarza się, jeżeli stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość taka wystąpi np. w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1328/05 Sąd wskazał, iż w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko (art. 362 ust. 1 ustaw Prawo ochrony środowiska) generalnie stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji poprzez konieczność podjęcia pewnych działań. Osoby trzecie, narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązywanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjątek stanowi przypadek, gdy wykonanie obowiązków wynikających z wydanej decyzji powoduje ingerencję w prawa lub obowiązki osób trzecich (np. prawo własności). Sąd podał, że celem postępowania prowadzonego na zasadzie art. 362 ust. 1 ustawy jest wyegzekwowanie spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne, przy czym ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska, jest realizowana poprzez roszczenie o charakterze cywilnoprawnym dochodzone przed sądem powszechnym (art. 323 Poś).

Sąd zauważył, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Sąd stwierdził, że przymiotu strony nie wykazuje osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.). Osoby trzecie, inne niż podmiot na który mają być nałożone obowiązki, o których mowa w art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie mają przymiotu strony. Z ustawy wynika wprost, iż podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego, gdyż postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków w trybie art. 362 ust. 1 i 7 ustawy wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 375 ustawy Poś). Ustawodawca wyłączył możliwość prowadzenia postępowań administracyjnych w celu ochrony interesu indywidualnego podmiotów, wskazując jednocześnie sposób ochrony takiego interesu w drodze roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Z jednej strony w art. 323 ust. 1 ustawy przyznano realizowane na drodze cywilnej roszczenie o zaniechanie naruszeń i podjęcie środków zapobiegawczych w przypadku wystąpienia szkody lub zagrożenia jej powstaniem w wyniku bezprawnego oddziaływania na środowisko, oraz np. w art. 327 Poś wprowadzono ułatwienia procesowe w postępowaniu dowodowym w tym przypadku (tytuł VI ustawy - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział I - Odpowiedzialność cywilna). Z drugiej uregulowano zagadnienia związane z prowadzonymi z urzędu postępowaniami w interesie publicznym (tytuł VI ustawy - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział III - Odpowiedzialność administracyjna). Zagadnienia odpowiedzialności w obu reżimach zostały wyraźnie wyodrębnione. Z tych względów w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie nie uznał skarżącego za stronę postępowania i umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z jego odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. Ś.i, reprezentowany przez adwokat E. O.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym określeniu stron postępowania;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż w sprawie skarżący nie wykazał interesu prawnego, co skutkowało umorzeniem postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd skarżącego o przyznaniu mu statusu strony poprzez przesyłanie decyzji w przedmiotowej sprawie z pouczeniem o możliwości ich zaskarżenia,

- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy w zakresie ustalenia ewentualnego wpływu decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] 2007 r. na prawa i obowiązki skarżącego i przyjęcie zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, braku interesu prawnego skarżącego bez uprzedniego zbadania tej okoliczności.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne W. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do meritum; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż brał udział w sprawie dotyczącej wydania decyzji zobowiązującej Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska w M. do wymaganych przepisami ochrony środowiska standardów jakości od samego jej wszczęcia przez Prokuraturę Okręgową w P. O uznaniu skarżącego za stronę jednoznacznie świadczy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006r. wydana po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. od decyzji Starosty G. z dnia [...] 2005 r. Skarżący był zawiadamiany o wszystkich decyzjach wydawanych w niniejszej sprawie oraz informowany o prawie i sposobie zaskarżania tych decyzji.

Zdaniem W. Ś. wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska miało wpływ na prawa i obowiązki skarżącego m.in. przez ograniczenie prawa własności skarżącego ( art. 140 k.c. ), brak możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości m. in. z powodu zanieczyszczenia wody, które potwierdziły wyniki badań. Nieruchomość skarżącego położona jest w najbliższym sąsiedztwie boiska, zaś pas drogi powiatowej nie stanowi bariery chroniącej grunt skarżącego przed szkodliwym działaniem osadów ściekowych, z których jest wykonana murawa boiska.

Skarżący podniósł, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sąd pierwszej instancji bez żadnego badania, polegającego w szczególności na wezwaniu skarżącego do wykazania interesu prawnego uznały, iż skarżący nie jest stroną w sprawie. Organy nie zbadały, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek pozwalający za uznanie za stronę osoby "gdy wykonanie obowiązków wynikających z niniejszej decyzji powoduje ingerencje w prawa lub obowiązki osób trzecich (np. prawo własności). Powołując się na komentarz do art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska pod red. K. Gruszeckiego skarżący wskazał, że gdy "wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ustawy nastąpi już po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko, należy uznać, że przymioty strony będą posiadały wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes prawny w tym, aby taki stan przestał istnieć".

W. Ś. podkreślił, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania administracyjnego, gdy istnieją strony tego postępowania zainteresowane merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy (art. 105 § 2 k.p.a.). Nadto w uzasadnieniu wyroku powołanego przez Kolegium i Sąd znajduje się uwaga o charakterze proceduralnym, iż nie byłoby dopuszczalne umorzenie przez organ postępowania toczącego się na zasadzie art. 362 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdy ostatecznie nie zgromadzi przekonywujących dowodów potwierdzających negatywne oddziaływanie określonego podmiotu na środowisko, o ile strona, będąca osobą trzecią nie wyrazi na to zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym określeniu stron postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm. ), zwanej dalej "POŚ", wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

I tak, przepis art. 375 POŚ stanowi, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III –"Odpowiedzialność administracyjna"( art. 362 – art. 375 ), zawartym w Tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", wszczyna się z urzędu.

Przepis ten wprowadził zatem wyraźne ograniczenie postanowień art. 61 § 1 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Wyłączenie możliwości wszczęcia postępowania na żądanie strony w postępowaniu w sprawie zastosowania instrumentów odpowiedzialności administracyjnej, wynikających z działu III – "Odpowiedzialność administracyjna", w tym przewidzianych w art. 362 ust. 1 pkt 2 POŚ, nie oznacza jednak automatycznie, że wyłączone zostało stosowanie w tych sprawach innych ogólnych zasad postępowania administracyjnego ustanowionych w k.p.a. Z wyraźnej woli ustawodawcy w tych sprawach nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowania na żądanie strony.

A zatem, przepis art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) jest wyłącznie lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a.

Przepis art. 375 POŚ, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III –"Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362 – art. 375). A jeśli tak, to nie można automatycznie domniemywać takiego wyłączenia i ograniczać kręgu stron tego postępowania – jak czyni to Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Okoliczność, iż postępowanie zostaje wszczęte z urzędu nie oznacza, że nie obowiązuje w takim postępowaniu art. 28 k.p.a. Status strony w danym postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem uzależniony od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte ( lub mogło być wszczęte ) na żądanie strony czy też z urzędu.

Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w sprawie zastosowania instrumentów, o jakich mowa w dziale III –"Odpowiedzialność administracyjna" ustawy - Prawo ochrony środowiska, to wprowadziłby stosowne rozwiązanie, np. wymieniłby podmioty będące stronami tego postępowania. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. z 2006 r. Dz. U Nr 156, poz. 1128 ) od dnia 11 lipca 2003 r. ( ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80, poz.718 ).

W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami i instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie wykluczają się wzajemnie, lecz uzupełniają się. Rolą odpowiedzialności administracyjnej jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Instrumenty administracyjne mają zagwarantować właściwy stan środowiska. Jednym z tych instrumentów jest możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska - w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko - obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Zasady ochrony środowiska dotyczą m. in. ochrony powierzchni ziemi, wód oraz powietrza. Naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w zasięgu tego szkodliwego oddziaływania np. na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Postępowanie w przedmiocie nałożenia powyższych obowiązków ma doprowadzić do usunięcia negatywnego oddziaływania na środowisko. W tym stanie rzeczy podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu tego negatywnego oddziaływania na środowisko mają interes w tym, aby negatywne oddziaływanie zostało wyeliminowane. Interes ten mający źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości jest więc interesem prawnym a nie faktycznym i powinien podlegać ochronie. A zatem, interes prawny właściciela określonej nieruchomości może pozostawać w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia) ( por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96, ONSA 1997/3/102).

Okoliczność, iż właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem cywilnoprawnym (odpowiedzialność cywilna ) nie wyklucza możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej podkreślono system środków ochrony ma charakter komplementarny. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska (por. B. Kordasiewicz: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1985 r. sygn. IV CR 122/85, OSP 1987/4/ 84, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1998 r. sygn. III ARN 39/97 - niepubl., uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 wydana na gruncie art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.- ONSA 2000/1/6, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 339/05, LEX nr 196706, komentarz do art. 362 i art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II.).

Podmiot, korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Tym samym także przepisy art. 322 – 328 POŚ, zamieszczone w dziale I –"Odpowiedzialność cywilna", zawartym w Tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", nie wykluczają prowadzenia postępowania na podstawie przepisów działu III –"Odpowiedzialność administracyjna"( art. 362 – art. 375 ) i nie niweczą uprawnień określonych podmiotów łączących się z przymiotem strony. Podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko nie mogą być zmuszane do inicjowania postępowania cywilnego i ponoszenia związanych z tym kosztów. Podmioty te mają prawo oczekiwać działania organów administracji na podstawie obowiązującego prawa i realizacji obowiązków obciążających organy z mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania mają prawo w nim uczestniczyć w charakterze stron.

Konkludując, podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 POŚ). Przepis art. 362 ust. 1 POŚ dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 POŚ ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko - rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi, a jeżeli jest mowa o powierzchni ziemi - rozumie się przez to naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie ( art. 3 pkt 25 POŚ ).

Z uwagi na uznanie za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 28 k.p.a., nie można jednocześnie podzielić zarzutu naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.